Capitais intangveis e

desenvolvimento regional
Paulo R. Haddad1

Resumo: O processo de desenvolvimento sustentvel de uma regio depende no

s do seu crescimento econmico, mas principalmente da sua capacidade de organizao social e poltica, a qual est relacionada com a disponibilidade de diferentes
formas de capitais intangveis na regio. De fato, a promoo do desenvolvimento
regional deve estar fundamentalmente baseada na formulao e na implementao
de polticas, programas e projetos concebidos e implantados a partir da atuao das
sociedades locais, cabendo s agncias e instituies dos governos federal e estadual
o papel de parceiras nesse processo. Uma forma de ilustrar como os capitais intangveis podem contribuir para o desenvolvimento regional por meio dos Arranjos
Produtivos Locais (APLs) no Brasil, particularmente atravs do equilbrio entre
a oferta e a demanda de servios de inovao. Nesse sentido, este artigo objetiva
analisar a importncia dos capitais intangveis para o processo de desenvolvimento
regional, sendo os APLs utilizados aqui como exemplos significativos.
Palavras-chave: capitais intangveis; desenvolvimento regional; crescimento
econmico; educao superior; desenvolvimento endgeno.

Intangible capitals and regional development

Abstract: The sustainable development of a region depends not only on its economic growth, but principally on its capacity for social and political organization,
which is related to the availability of different forms of intangible capitals in the
region. In fact, the promotion of regional development should be essentially based
on the formulation and implementation of politics, programs and projects designed
and implemented from the action of local societies. In this process, the agencies and
institutions of the federal and state governments play the role of partners. One way
of illustrating how the intangible capitals can contribute to regional development
is by means of the Local Productive Arrangements (APLs) in Brazil, particularly
through the balance between supply and demand of innovation services. In this
regard, this paper aims at analysing the importance of intangible capitals for the
process of regional development, being the APLs used here as a very illustrative
example.
Keywords: intangible capitals; regional development; economic growth; higher
education; endogenous development.
JEL: R 10
1

Professor-emrito da UFMG, professor do IBMEC, ex-Ministro da Fazenda e do Planejamento.

Revista de Economia, v. 35, n. 3 (ano 33), p. 119-146, set./dez. 2009. Editora UFPR

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Introduo
As preocupaes com o desenvolvimento regional remontam Alemanha do
sculo XIX e estavam centradas na localizao das atividades produtivas. De
fato, a teoria da localizao foi dominante at o fim da II Guerra Mundial,
ganhando o desenvolvimento regional um novo impulso aps este perodo
em funo dos desafios que muitos economistas tiveram para explicar as
desigualdades geradas pelo processo de desenvolvimento econmico. A consequncia imediata foi a formulao e a implementao de polticas pblicas
voltadas para a promoo do desenvolvimento regional com vistas superao do atraso econmico. Estas polticas, comandadas principalmente pelo
governo federal, geravam condies externas s decises locais que podiam
impulsionar ou mesmo estancar o crescimento econmico. Elas foram, quase
sempre, predominantes e capazes de explicar o crescimento econmico e a
evoluo da renda de uma determinada regio, particularmente das regies
perifricas no-desenvolvidas.
Entretanto, a partir dos anos 60 teve incio um progressivo desencantamento
com as polticas de desenvolvimento regional implementadas, uma vez que
os seus resultados sociais foram, em geral, desalentadores. Na realidade, o
processo de desenvolvimento sustentvel de uma regio depende no s do
seu crescimento econmico, mas principalmente da sua capacidade de organizao social e poltica, a qual est relacionada ao aumento da autonomia local
para a tomada de decises, ao aumento da capacidade para reter e reinvestir
o excedente econmico gerado pelo processo de crescimento local, a um crescente processo de incluso social, a um processo permanente de conservao
e preservao do ecossistema regional. Esta capacidade de organizao social
da regio o fator endgeno por excelncia para transformar o crescimento em
desenvolvimento, atravs de uma complexa malha de instituies e de agentes
de desenvolvimento, articulados por uma cultura regional e por um projeto
poltico local (Boisier 1992). De fato, a promoo do desenvolvimento regional
deve estar fundamentalmente baseada na formulao e na implementao de
polticas, programas e projetos concebidos e implantados a partir da atuao
das sociedades locais, cabendo s agncias e instituies dos governos federal
e estadual o papel de parceiras nesse processo.
As novas concepes que buscam explicar a razo pela qual alguns pases e
regies crescem e se desenvolvem mais rapidamente do que os demais, ressaltam o conhecimento como um fator de produo separado e a importncia
de investimentos na criao do conhecimento e nas atividades de Pesquisa
e Desenvolvimento (P&D). O capital humano e as habilidades de um pas
ou regio determinam o seu crescimento econmico no longo prazo e suas
chances de transformar este crescimento em processos de desenvolvimento.
Como as empresas tendem a subinvestir em P&D, onde os resultados so
apenas parcialmente capturados e apropriados por elas, os governos nacionais
e regionais deveriam tomar medidas apropriadas para superar esta falha de
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mercado. Uma forma de ilustrar como a informao e o conhecimento, acumulados nas instituies de ensino superior, podem contribuir dinamicamente
para o desenvolvimento regional, se apresenta nos processos de promoo
de arranjos produtivos locais (APLs) no Brasil, particularmente atravs do
equilbrio entre a oferta e a demanda de servios de inovao. Neste sentido,
este artigo objetiva analisar a importncia dos capitais intangveis para o
processo de desenvolvimento regional, sendo os APLs utilizados aqui como
exemplos significativos.

1. Crescimento e desenvolvimento das regies

A localizao e a implantao de novas atividades econmicas de maior escala
numa regio podem elevar os seus nveis de produo, de renda, de emprego
e da base tributvel a um ritmo mais intenso do que o crescimento de sua
populao, sem que, entretanto, se configure um processo de desenvolvimento.
Os valores per capita do produto e da renda, assim como os indicadores de
emprego, se expandem, denotando, basicamente, que a regio estar vivendo uma etapa favorvel na sua trajetria de crescimento econmico, e que,
em mdia, estar havendo um aumento na quantidade de bens e servios
disposio dos seus habitantes. Se as taxas de crescimento do PIB e da renda
per capita da regio se mantiverem positivas e elevadas por um longo perodo,
pode-se afirmar que foi encontrada uma alternativa de expanso sustentada
da sua economia.
Este processo de crescimento econmico ir depender, principalmente, da
capacidade da regio para negociar e atrair recursos (financeiros, tecnolgicos,
institucionais, etc.) nacionais e internacionais, pblicos e privados, atravs
de diferentes modalidades (promoo de projetos de investimentos; transferncias intergovernamentais de natureza constitucional e no-constitucional;
etc.). Depender, tambm, dos impactos que as polticas macroeconmicas
(monetria, cambial, fiscal) e setoriais (transporte, energia, etc.) tero sobre
a economia local. Estas polticas, comandadas principalmente pelo Governo
Federal, geram condies externas s decises locais que podem ou estimular
ou frear o crescimento econmico, de acordo com os rebatimentos especficos
destas polticas sobre a estrutura produtiva da regio. Quase sempre, estas
polticas so, por si s, predominantes e capazes de explicar o crescimento
econmico e a evoluo da renda de uma determinada regio, particularmente
de regies perifricas no-desenvolvidas.
Por outro lado, o processo de desenvolvimento sustentvel de uma regio, que
pressupe o seu crescimento econmico, depender, fundamentalmente, da
sua capacidade de organizao social e poltica, que se associa ao aumento da
autonomia local para a tomada de decises, ao aumento da capacidade para
reter e reinvestir o excedente econmico gerado pelo processo de crescimento

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local, a um crescente processo de incluso social, a um processo permanente

de conservao e preservao do ecossistema regional. Esta capacidade de
organizao social da regio o fator endgeno por excelncia para transformar o crescimento em desenvolvimento, atravs de uma complexa malha
de instituies e de agentes de desenvolvimento, articulados por uma cultura
regional e por um projeto poltico local (Boisier 1992).
Enfim, segundo esta concepo, o desenvolvimento sustentvel de uma determinada regio pressupe:
- um crescente processo de autonomia decisria;
- uma crescente capacidade de captao e reinverso do excedente econmico;
- um crescente processo de incluso social (inclusive digital);
- uma crescente conscincia e ao ambientalista;
- uma crescente sincronia intersetorial e territorial do crescimento;
- uma crescente percepo coletiva de pertencer regio.
Uma concepo adequada de desenvolvimento da regio deve conter, como
elemento essencial, um crescente processo de incluso social. Esta preocupao deriva do fato de que a anlise das experincias de expanso de diferentes
economias nacionais e regionais, no Ps-guerra, no revela a existncia de
nenhuma correlao geral e sistemtica entre o processo de crescimento
econmico e a distribuio de renda e da riqueza geradas neste processo.
Concretamente, mostra que:
- A desigualdade no aumenta numa primeira fase do processo de crescimento
econmico para depois atenuar; existem quase tantos pases e regies em
desenvolvimento em que a desigualdade aumenta, como pases e regies em
que esta diminui, nesta primeira fase;
- A desigualdade no tende a se tornar mais aguda nos pases e regies em
desenvolvimento mais pobres, do que nos menos pobres;
- A desigualdade no tende a se tornar mais aguda, quanto mais rpido seja
o crescimento econmico;
- Uma desigualdade maior inicialmente no induz a um crescimento maior
posteriormente;
- Crescimento e equidade podem ser objetivos conflitivos, como podem chegar
a ser complementares ou independentes; a relao depender das polticas que
se adotem. As maiores possibilidades de conflito podem ocorrer entre aquelas
polticas em que ambos objetivos so complementares no longo prazo, ainda
que aparentemente contrrios no curto prazo, como por exemplo: a maioria
das polticas de sustentabilidade ambiental ou das polticas de inverses em
capital humano com longos perodos de gestao (Cepal 1992; MMA 2002;
Rocha 2003; Schwartzman 2004).
Neste sentido, constatou-se, em diversos pases e regies, que a compatibilidade entre o crescimento econmico e o desenvolvimento social no se
processa espontaneamente. Da aplicao das estratgias que se firmaram no
pressuposto de que os objetivos redistributivos e de eqidade ficassem su122

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bordinados manuteno do crescimento acelerado do PIB, concluiu-se que

a reduo das desigualdades no foi atingida atravs de impactos indiretos
gerados pela prioridade atribuda aos critrios de eficincia. Admitiu-se, em
princpio, que se expandindo o produto e a base tributvel da economia seria
mais fcil para o poder pblico manipular maiores recursos, capazes de favorecer solues para os problemas econmicos e sociais dos segmentos mais
pobres da populao; vale dizer, acreditava-se que o desenvolvimento social
seria um subproduto cronolgico do crescimento econmico.
Contudo, a experincia histrica vem demonstrando que a simples mobilizao
intensiva dos fatores de produo tende a reproduzir, agora sim, de forma
espontnea, as condies sociais iniciais que lhe deram sustentao. Assim,
o poder indutor do crescimento econmico propicia maior diferenciao dos
sistemas sociais sem, contudo, gerar mais eqidade, pois esta no impulsionada por nenhum mecanismo auto-sustentado, porquanto os efeitos genunos
do crescimento econmico esto estruturalmente vinculados aos imperativos
da acumulao e lgica da diferenciao social (Rocha 2006)2.
A Agenda 21 Brasileira, apresentada na reunio de Johanesburgo em 2002,
admite que uma concepo ampliada de desenvolvimento sustentvel, a qual
inclui a eqidade social, pode conter uma justificativa instrumental para a
reduo da pobreza como uma forma para proteger o meio ambiente: como
as famlias pobres (ao mesmo tempo, vtimas e agentes de danos ambientais)
quase sempre no dispem de recursos para evitar a degradao dos recursos
ambientais como valor de uso, a reduo da pobreza se apresenta como um
pr-requisito para a conservao ambiental. Entretanto, o desenvolvimento
humano em bases sustentveis um objetivo por si s, uma vez que intensifica
diretamente a capacidade das pessoas para desfrutar uma vida longa e saudvel, de tal forma que h ganhos imediatos no que importante em ltima
instncia, enquanto se salvaguardam oportunidades no futuro.
fundamental esclarecer, tambm, o indispensvel papel do Estado na construo do processo de desenvolvimento sustentvel no Brasil. A obrigao
social de sustentabilidade, como tm insistido Amartya Sen (2000) e Anand
e Sen (1996), no pode ser deixada inteiramente por conta do mercado, uma
vez que o futuro no est adequadamente representado no mercado pelo
menos o futuro mais distante. O Estado deve servir como gestor dos interesses
das futuras geraes, por meio de polticas pblicas que utilizem mecanismos regulatrios ou de mercado, adaptando a estrutura de incentivos a fim
de proteger o meio ambiente global e a base de recursos para as pessoas que
ainda vo nascer.
Uma ilustrao do argumento a Macrorregio Nordeste. Aps quase meio sculo de polticas pblicas, desde
a criao da SUDENE em 1959, esta regio conseguiu crescer, durante longos perodos, acima do crescimento
mdio brasileiro, sem contudo afetar significativamente as desigualdades sociais regionais. Os prprios indicadores de pobreza ainda so muito elevados: o Nordeste, em 2004, era responsvel por 42% dos pobres
brasileiros e 53% dos extremamente pobres ou indigentes, ou seja, a regio tinha 24 milhes de pobres e 7
milhes de indigentes, em 2004.

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O conceito de necessidades muito importante, pois tem de levar em considerao as carncias dos mais pobres, assim como as limitaes impostas
pela situao atual da tecnologia e da organizao social para atender s necessidades presentes e futuras. A noo de desenvolvimento sustentvel no
implica em deixar intacta a capacidade produtiva em todos os seus detalhes,
mas conservar as oportunidades para que as futuras geraes disponham de
condies de vida dignas. Para isto, indispensvel sinalizar a importncia
de que se formulem e se implementem polticas pblicas adequadas de desenvolvimento sustentvel, sem que se deixe a impresso da existncia de
um conflito ou de uma querela entre estas polticas e a lgica da economia
de mercado.
Assim, no basta que se identifiquem oportunidades de investimentos na
regio e as formas de mobiliz-las (sistemas de promoo industrial), uma
vez que a implantao e a operao destes investimentos podem resultar em
processos socialmente excludentes para a populao local e gerar apenas um
ciclo restrito de crescimento econmico.
Em princpio, no se pode afirmar que os critrios de eficincia econmica e
de eqidade social (ou de distribuio de renda e de riqueza) que orientam a
seleo e a prioridade de investimentos sejam mutuamente exclusivos. Um
programa ou projeto de investimento, como o de melhoria da competitividade
de um arranjo produtivo local de fruticultura, pode se enquadrar no critrio
de eficincia e no critrio de distribuio, pois aumenta os fluxos de comercializao, as margens de lucro, e, enfim, a competitividade agrcola regional
e, ao mesmo tempo, pode beneficiar os pequenos produtores de menor nvel
de rendimentos. O que interessa ressaltar a nfase dada ao programa ou
projeto. Os programas ou projetos de natureza distributiva, por exemplo,
devem, na maioria das vezes, ser eficientes sob o aspecto econmico. Contudo,
o objetivo distributivista colocar todo o empenho, intencionalmente, nas
aes e medidas que tenham maior probabilidade (ou que nos do certeza)
de beneficiar os grupos sociais de baixa renda na regio.
Embora possam ocorrer programas ou projetos em determinada regio com
carter fundamentalmente distributivo (e.g., programas de nutrio para
grupos de baixa renda ou programas de transferncia condicional de renda)
e outros de carter eminentemente de eficincia (e.g., criao de infraestrutura econmica para atuao de programas industriais num sistema de
concorrncia entre regies), essa desvinculao tanto mais obscura quanto
mais longo for o perodo em que se avaliam os impactos dos programas e dos
projetos (e.g., programas de educao para a populao de baixa renda, os
quais no longo prazo geraro recursos humanos qualificados para o sistema
produtivo).
As diferentes aes pblicas e privadas de expanso econmica podero
afetar a distribuio da renda e da riqueza em suas reas de atuao, atravs
de benefcios derivados dos salrios e dos rendimentos privados gerados
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pelas atividades produtivas e, tambm, dos benefcios dos projetos sociais

no diretamente produtivos (por exemplo, educao e sade). Na anlise dos
efeitos distributivos desses projetos no diretamente produtivos, importante
introduzir a dimenso temporal. medida que a nfase est na soluo de
problemas sociais pela alocao de fundos em programas diretamente ligados a esse setor, a estratgia de curto prazo (polticas sociais de natureza
compensatria). Quando se introduz a dimenso de longo prazo, a estratgia
de desenvolvimento tem de considerar que o uso alternativo de fundos em
projetos com efeitos distributivos positivos (a mobilizao de arranjos produtivos locais em reas de alto risco social) pode melhorar consideravelmente
as carncias existentes e vir a se constituir em soluo mais adequada e com
maior sustentabilidade. No longo prazo, eficincia e distribuio esto, quase
sempre, bastante interligadas (Levy & ViLLela 2006)3.
Enfim, o desenvolvimento social tem como fundamento uma concepo mais
ampla de bem-estar de todos, que envolve o bem-estar fsico, moral e espiritual, e no apenas a obteno de algum bem ou servio determinado. Esta
concepo implica em que o planejamento tanto das polticas sociais quanto
do portflio de investimentos sociais tem que ser integrado, e no se constituir apenas em uma lista de decises e de aes estratgicas, organizadas de
maneira segmentada e parcial por diferentes especialistas.
O crescimento econmico uma condio necessria, mas no suficiente para
o desenvolvimento sustentvel, o qual pressupe um processo de incluso
social, com uma vasta gama de oportunidades e opes para as pessoas. Alm
de empregos de melhor qualidade e de rendas mais elevadas, preciso que
os brasileiros, todos os brasileiros, desfrutem de uma vida longa e saudvel,
adquiram conhecimentos tcnicos e culturais, tenham acesso aos recursos
necessrios a um padro de vida decente. No pode haver desenvolvimento
enquanto houver iniqidades sociais crnicas no nosso Pas e em suas regies.
Assim, indispensvel que haja uma viso holstica no processo de organizao do portflio de investimentos relativos ao desenvolvimento social e o seu
equilbrio com o portflio de investimentos diretamente produtivos. No se
pode esperar que o desenvolvimento social seja um subproduto cronolgico
do crescimento econmico.
O conceito de desenvolvimento sustentvel, alm do mais, tem sua idiafora centrada na investigao cientfica das relaes dos homens entre si e
com a natureza. Dentro de modelos mais dinmicos, onde a natureza deixa
de participar apenas de forma passiva, de onde os homens retiram insumos
necessrios produo das coisas teis, para salientarem a dependncia deste
homem natureza, qual ele est materialmente condicionado. Baseia-se no
difcil imaginar programas compensatrios que sejam magnificentes e que vo se perpetuando ao longo
do tempo. o caso, por exemplo, do Bolsa-Famlia que j atinge mais de 11 milhes de famlias e mais de 40
milhes de brasileiros. Embora o seu custo fiscal no seja to elevado quando comparado com outras despesas
do OGU (os servios da dvida mobiliria, por exemplo), h uma preocupao da sociedade brasileira para criar
portas de sada para os seus beneficirios.

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imperativo moral de respeitar as necessidades das geraes futuras, o que

implica a exigncia de preservar o capital de estoque de recursos naturais,
fundamental na organizao das atividades econmicas. Vem tendo diferentes
interpretaes e abordagens, com nfase ora na preservao dos seres vivos
em geral, ora na preservao do homem e do seu habitat, mas sempre voltadas para a utilizao no predatria dos recursos naturais e salvaguarda de
oportunidades para as geraes futuras (MIN 1995; Pearce & Turner 1991;
Kolstad 2000).
Pearce e Turner (1991) propem a seguinte definio operacional para o
desenvolvimento sustentvel do ponto de vista ambiental: este envolve a
maximizao dos benefcios lquidos do desenvolvimento econmico, sujeito
manuteno dos servios e da qualidade dos recursos naturais ao longo do
tempo. Esta manuteno implica, desde que seja possvel, a aceitao das
seguintes regras gerais:
- utilizar os recursos renovveis a taxas menores ou iguais taxa natural que
podem regenerar;
- otimizar a eficincia com que recursos no-renovveis so usados, sujeito
ao grau de substituio entre recursos e progresso tecnolgico;
- manter sempre os fluxos de resduos no meio ambiente no nvel igual ou
abaixo de sua capacidade assimilativa.
As decises sobre as formas de se utilizarem, sustentavelmente, os recursos
naturais de uma regio no podem ser tomadas sem que haja uma valorao
econmica destes recursos, pois estes apresentam muitas opes alternativas para o desenvolvimento regional. Eles podem ser preservados; ou seja,
nenhum uso humano permitido na sua explorao. Eles podem ser conservados; ou seja, a ao antrpica pode ocorrer, desde que sejam mantidos os
servios e a qualidade dos recursos naturais ao longo do tempo. Assim, h um
grande espectro de opes de conservao, principalmente quando se leva em
considerao os demais objetivos de desenvolvimento de uma regio (gerao
de emprego, reduo da pobreza absoluta, etc.) e os respectivos trade-off, os
quais se definem, economicamente, a partir de seus custos de oportunidade
e benefcios sociais relativos. No fundo, o desafio mostrar que os valores
econmicos resultantes do uso sustentvel dos recursos ambientais da regio
so superiores aos valores gerados pelas atuais formas de interveno nas
suas economias (Hadad & Rezende 2002)4.
O uso econmico dos recursos ambientais pode colocar uma grave questo
para as presentes e as futuras geraes, se no for conduzido segundo critrios de sustentabilidade. A compatibilidade entre crescimento econmico e
sustentabilidade ambiental no ocorre como conseqncia natural do jogo es4
Em geral, considera-se, como valor econmico total da natureza a soma do valor de uso direto (valor atribudo
aos recursos naturais pelos indivduos e pelas organizaes que usufruem dos insumos e dos produtos do meio
ambiente) mais o valor de uso indireto (ciclo de nutrientes, microclima, etc.) mais o valor de opo (conservao dos recursos ambientais para um uso futuro) mais o valor de existncia (relacionado com as avaliaes
monetrias dos ativos ambientais).

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pontneo de mercado. Na verdade, a livre mobilizao dos fatores de produo

pelos mecanismos de mercado, em geral, tem estimulado o uso predatrio dos
recursos ambientais em diversos contextos histricos. O prprio sistema de
incentivos fiscais, adotado para a promoo do crescimento das reas menos
desenvolvidas do Brasil, no vinha incluindo at recentemente, entre os seus
critrios de avaliao dos projetos de investimentos, a dimenso ambiental
como varivel relevante para a aprovao dos financiamentos. Assim, muitos
projetos incentivados na Amaznia e no Centro-Oeste contriburam para a
devastao da flora e da fauna em extensas reas de florestas tropicais e de
cerrado (falhas de governo e no apenas falhas de mercado).
A Constituio Brasileira de 1988, ao buscar uma nova ordem institucional,
a partir da dcada de noventa, destacou a questo da preservao ambiental
como objetivo prioritrio de desenvolvimento. Em 1995, foi editada uma lei
extremamente rigorosa, um mecanismo institucional que dispe sobre as
sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas
ao meio ambiente. Esta lei contra os crimes ambientais leva, para o nvel da
deciso microeconmica (empresrios e consumidores brasileiros), a questo
dos custos ecolgicos dos investimentos, da produo e do consumo pblico
e privado.
Estes dispositivos legais, ancorados em intensa mobilizao dos movimentos
conservacionistas, nos do certa garantia de que, ao longo do tempo, tenda a
prevalecer, no Brasil, uma concepo alternativa de desenvolvimento na qual
a questo ambiental no seja tratada margem das principais decises sobre
a acumulao de capital e seus efeitos distributivos.
Como no tem sido de sucesso a histria dos processos de implementao
de leis e normas que tentam disciplinar os interesses individuais em funo
dos interesses coletivos, fundamental trabalhar a conscincia social de
empresrios e consumidores num comprometimento permanente com a
dimenso do desenvolvimento sustentvel em suas decises cotidianas e
estratgicas. Neste caso, as polticas ambientais devero destacar a vinculao dos interesses individuais com o valor econmico da natureza de onde
podero extrair benefcios lquidos para a atual e as futuras geraes, desde
que adotem processos tecnolgicos e padres de consumo ecologicamente
corretos, segundo as diretrizes estratgicas e a plataforma de ao propostas
pela Agenda 21 Brasileira.
Uma forma mais abrangente de se avaliarem as relaes entre a economia e
o meio ambiente dada pelo conceito de capitalismo natural. Um elemento
central do capitalismo natural a idia de que a economia moderna est
passando de uma nfase na produtividade humana para um aumento radical
na produtividade dos recursos naturais (uma tonelada de minrio, um metro
cbico de gua, um hectare de terra frtil, etc.). J h estudos mostrando ser
possvel quadruplicar a produtividade dos recursos naturais na medida em que
se compreenda melhor o extraordinrio desperdcio de materiais e de energia
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no atual sistema industrial. Segundo o capitalismo natural, para corrigir as

deficincias na operao das empresas, no basta atribuir valor ao capital
natural, pois: a) muitos dos servios que so recebidos dos sistemas vivos
no tm substitutos conhecidos a qualquer preo; b) a avaliao do capital
natural um exerccio difcil e quase sempre impreciso; c) da mesma forma
que a tecnologia no pode substituir os sistemas que do suporte vida no
Planeta, as mquinas tambm no tm condies de prover um substituto para
a inteligncia humana, o conhecimento, a sabedoria, as habilidades organizacionais e a cultura. O capitalismo natural prope, tambm, um novo modelo
industrial, no qual nem todos os produtos sejam apenas manufaturados e
vendidos, mas que surja uma economia de servios em que os consumidores
adquirem servios de bens durveis por meio de aluguel e arrendamento, de
tal forma que a indstria se responsabiliza pelo ciclo completo de materiais;
deve lidar com os resduos e os problemas resultantes de danos ambientais,
toxicidade, segurana, etc.; recuperar os produtos e trat-los como ativos; etc.,
o que termina por aumentar a produtividade dos materiais e da energia. Os
provedores de servios (de mquinas de lavar, de automveis, de geladeiras,
de televisores, de computadores, etc.) teriam um incentivo para manter seus
ativos produtivos pelo maior tempo possvel, em lugar de sucate-los prematuramente a fim de vender substitutos de reposio e disporiam de economias
de escala para a reciclagem de materiais residuais (Hawken, Lovin & Lovin
2000; Hargreaves & Smith 2005; Diamond 2005).

2. Capitais intangveis e desenvolvimento endgeno

Muitos analistas dos problemas de regies que acumularam um grande atraso
econmico, ou que perderam seu dinamismo, esto convencidos que o desenvolvimento no se limita expanso da capacidade produtiva (mais investimentos em projetos de infra-estrutura econmica ou em projetos diretamente
produtivos). Celso Furtado5 (1982) afirma que o verdadeiro desenvolvimento
, principalmente, um processo de ativao e canalizao de foras sociais, de
melhoria da capacidade associativa, de exerccio da iniciativa e da criatividade.
Portanto, trata-se de um processo social e cultural, e apenas secundariamente
econmico. O desenvolvimento ocorre quando, na sociedade, se manifesta
uma energia capaz de canalizar, de forma convergente, foras que estavam
latentes ou dispersas. Uma verdadeira poltica de desenvolvimento ter que
ser a expresso das preocupaes e das aspiraes dos grupos sociais que
tomam conscincia de seus problemas e se empenham em resolv-los.
Sergio Boisier tem insistido que o desenvolvimento de uma regio ou localidade, no longo prazo, depende profundamente da sua capacidade de
organizao social e poltica para modelar o seu prprio futuro (processo de
5
Ver tambm suas reflexes sobre o tema do desenvolvimento no livro da coleo Os Economistas, publicado
pela Abril Cultural: Teoria e Poltica de Desenvolvimento Econmico. Alm disso, ver Franco, 2004.

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desenvolvimento endgeno), o que se relaciona, em ltima instncia, com

a disponibilidade de diferentes formas de capitais intangveis na regio ou
localidade (ver Quadro 1).
QUADRO 1- FORMAS DE CAPITAIS INTANGVEIS DETERMINANTES DO PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Algumas Formas de
Capitais Intangveis

Especificao

1. Capital Institucional

As instituies ou organizaes pblicas e privadas existentes na

regio: o seu nmero, o clima de relaes interinstitucionais
(cooperao, conflito, neutralidade), o seu grau de modernidade.

2. Capital Humano

O estoque de conhecimentos e habilidades que possuem os

indivduos que residem na regio e sua capacidade para exercitlos.

3. Capital Cvico

A traduo de prticas de polticas democrticas, de confiana

nas instituies, de preocupao pessoal com os assuntos
pblicos, de associatividade entre as esferas pblicas e privadas,
etc.

4. Capital Social

O que permite aos membros de uma comunidade confiar um no

outro e cooperar na formao de novos grupos ou em realizar
aes em comum.

5. Capital Sinergtico

Consiste na capacidade real ou latente de toda a comunidade

para articular de forma democrtica as diversas formas de capital
intangvel disponveis nessa comunidade.

Fonte: Boisier6, 2000.

Percebe-se, com maior clareza, o conceito de desenvolvimento endgeno

em situaes de assimetria no retrocesso econmico. Por exemplo: se uma
economia desenvolvida se atrofia ou involui por causa de um evento exgeno
(por exemplo, pases da Europa aps a II Grande Guerra) e assume os indicadores de renda per capita, de comrcio e de produtividade tpicos de uma
economia subdesenvolvida, quando recebe novos estmulos e incentivos (por
exemplo, financiamentos e apoio tcnico do Plano Marshall) a sua reao
rpida e acelerada, por causa de sua capacidade endgena de mobilizar capitais tangveis e intangveis para promover a retomada do desenvolvimento
econmico e social.
Tradicionalmente, quando se deseja avaliar o grau de prosperidade de um
pas ou de uma regio, utilizam-se indicadores de fluxos, tais como os fluxos
de produo (PIB real per capita), os fluxos de consumo e de investimento,
os fluxos de rendimentos (Renda real per capita), ocorridos durante um
determinado perodo (geralmente um ano). Amartya Sen sugere que a prosperidade inclui, tambm, um diferenciado conjunto ou estoque de bens e
Boisier menciona, ainda, como capitais intangveis: o capital cultural, o capital cognitivo e o capital simblico.

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ativos (capitais) que permitem melhorar os nveis de produtividade de uma

regio. Assim, mostra a vantagem de uma viso ou abordagem com as variveis de estoque para se dar uma melhor idia da capacidade de uma regio
produzir bens e servios no futuro. Esta abordagem implica em que se d aos
sistemas de contabilidade social em termos de estoque, a mesma importncia relativa que se d atualmente, no Brasil, aos sistemas de contabilidade
em termos de fluxos (agregados significativos, quadros de insumo-produto,
fluxos financeiros).
Alm da taxonomia proposta para os capitais intangveis por Boisier, h vrias classificaes dos diversos tipos de capital que podem contribuir para o
desenvolvimento de uma regio. O Banco Mundial, por exemplo, distingue
sete formas de capital (ver Diagrama 1), divididas em capital fsico e capital
social. Normalmente, as regies menos desenvolvidas dispem de uma concentrao relativamente menor de capital social (ou intangvel), justamente
as formas de capital que do sustentabilidade a um crescimento contnuo da
produtividade e da prosperidade.

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DIAGRAMA 1- AS SETE FORMAS DE CAPITAL

Fonte: Banco Mundial, 2001

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Particularmente, para muitas regies menos desenvolvidas, a prosperidade

de seus habitantes depender intensamente da qualidade da gesto do seu
capital natural ou de seus recursos ambientais. Esta gesto tem ocorrido
com maior freqncia, no Brasil, por meio de mecanismos institucionais
de comando e controle, e com menor freqncia por meio de processos de
gesto compartilhada (como por exemplo, por meio de comits de gesto de
recursos hdricos, envolvendo representantes da sociedade civil) ou por meio
do uso de instrumentos econmicos de mercado (impostos, taxas, certificados
negociveis, etc.
Um processo de desenvolvimento endgeno concebido e implementado a
partir da capacidade que dispe determinada comunidade para a mobilizao
social e poltica de recursos humanos, materiais e institucionais, em uma determinada localidade ou regio. Um processo de desenvolvimento endgeno
percorre, normalmente, algumas etapas (ver Diagrama 2):
- No um processo que brota no terreno do conformismo, da apatia, da inrcia ou da passividade dos habitantes de uma regio onde uma dinmica de organizao social e poltica ainda no se faz presente. No h desenvolvimento
onde no h inconformismo com relao ao mau desempenho dos indicadores
econmicos, sociais e de sustentabilidade ambiental. Assim, numa primeira
etapa, importante organizar a estruturao deste inconformismo.
- A etapa seguinte tem sido procurar diagnosticar, tcnica e politicamente, as
razes e as causas do mau desempenho destes indicadores. No se trata apenas
de preparar documentos elaborados por especialistas mas, principalmente,
de conscientizar as lideranas polticas e comunitrias sobre o que deve ser
feito para transformar as condies atuais, visando a obter melhores ndices
de desenvolvimento humano, de competitividade econmica, etc.
- A terceira etapa envolve a transformao de uma agenda de mudanas em
um plano de trabalho de mudanas (Plano de Ao). Um plano de trabalho
que seja no somente tecnicamente consistente, mas essencialmente gerado a
partir de uma intensa mobilizao dos segmentos da sociedade civil, em regime
de pacto e parceria com as autoridades e instituies locais e supra-locais.

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DIAGRAMA 2- ETAPAS DE UM PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO ENDGENO

Potencialidades
no mobilizadas

Inconformismo

Informaes
Tcnicas

Diagnose Participativa

Instrumentos
disponveis

Agenda de Mudanas

Consultas s
lideranas

Consistncia
tcnica

Plano de Ao

Processo de
negociao

Mecanismos de
controle e avaliao

Processo de
Implementao

Problemas
socioeconmicos

Frum de debates

Sistema de indicadores
de processos e de
resultados

Fonte: Elaborao prpria.

Usualmente, quando se entrevistam os principais lderes comunitrios regionais ou locais, no difcil diagnosticar que o seu inconformismo se encontra,
muitas vezes, difuso ou latente, sem uma expresso formalizada ou explcita,
quanto aos problemas econmicos, sociais e ambientais a serem resolvidos,
ou quanto s potencialidades de crescimento econmico a serem mobilizadas. Para que possa haver um processo de mobilizao social e poltica para
o desenvolvimento de uma regio subdesenvolvida, importante, de incio,
conscientizar e sensibilizar as lideranas locais, explicitando e estruturando
as caractersticas deste inconformismo latente e difuso.
A estruturao do inconformismo, em geral, envolve reflexes quanto ao baixo
desempenho dos indicadores econmicos (taxa de crescimento do produto
territorial, ndice de valor agregado total, diversificao da base produtiva,
adensamento da cadeia de valor econmico, etc.), dos indicadores sociais (taxa
de analfabetismo, esperana de vida ao nascer, taxa combinada de matrculas
e de frequncia nos trs nveis de ensino, concentrao da renda e da riqueza,
etc.) e dos indicadores de sustentabilidade ambiental (qualidade das microbacias hidrogrficas, tratamento do lixo urbano, uso de defensivos agrcolas,
etc.), como quanto ao reduzido nvel de aproveitamento das oportunidades

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de investimentos disponveis.
Entretanto, frustraes e anamneses podem ir se acumulando ao longo do
tempo, durante anos e anos, sem que nada ocorra pela ausncia de uma agenda
ou um projeto estruturado de reformas e de mudanas. Um projeto que seja,
no somente tecnicamente consistente, mas essencialmente gerado a partir
de uma intensa mobilizao dos segmentos organizados da sociedade civil
em regime de pacto com as autoridades polticas locais ou regionais. Esta
a etapa mais difcil de se constituir, pois envolve um contexto especfico de
desenvolvimento poltico-institucional, o qual no se constata com maior
freqncia entre as regies e os municpios brasileiros, particularmente nas
regies menos desenvolvidas do Pas. Entretanto, em algumas microrregies
e municipalidades, a iniciativa de organizar esta etapa de ativao social e de
romper com as inrcias prevalecentes vem nascendo de lideranas empresariais, de lideranas polticas e tecnoburocrticas ou, tambm, de lideranas
comunitrias locais.
Pode-se observar que, em geral, os projetos bem sucedidos de reformas e de
mudanas nas cidades e nas regies mais prsperas ocorreram em contextos
que envolveram uma situao de expressiva endogenia no seu processo de
desenvolvimento econmico e social. Ou seja, a forte presena de atores sociais
(lderes polticos, empresariais, comunitrios) na concepo e na conduo
das experincias de promoo do desenvolvimento, e no apenas o movimento
de instituies e de agncias externas ao municpio ou regio que atuam de
forma excludente quanto relativa autonomia decisria local. Neste sentido,
a etapa de desenho e de execuo de uma agenda de mudanas econmicas
e sociais em uma rea fica na dependncia da qualidade de suas lideranas
polticas e comunitrias: o seu nvel de conscincia social, de conhecimento
sistmico, de capacidade de gesto administrativa, de negociao em situaes
de conflitos e de tenses; a sua capacidade de atrair recursos de instituies
e agncias localizadas em seu entorno externo de deciso; etc.
Registra-se, tambm, em todos os casos de sucesso, alguma experincia de
maior ou menor profundidade de reforma do setor pblico, envolvendo o
ajuste fiscal e financeiro, uma reforma administrativa e, principalmente, uma
especificao mais precisa dos limites e das articulaes entre o espao do
setor pblico e o espao do setor privado (Segundo Setor e Terceiro Setor).
Quanto mais se definirem possibilidades de formas concretas de cooperao
e de parceria entre estes dois setores, mais sero as chances de se superarem
problemas econmicos e sociais e de se mobilizarem potencialidades de crescimento da economia local e regional. A identificao destas potencialidades
e a sua ativao num contexto de competitividade dinmica so a base indispensvel para que uma economia urbana ou regional encontre uma trajetria
de crescimento sustentado.
Neste sentido, no se pode esperar que a promoo do desenvolvimento
econmico e social das regies e dos municpios do Pas venha a ser realizada
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to somente pelas instituies e agncias do Governo Federal ou do Governo

Estadual, as quais, na verdade, devem ser consideradas como parceiras potenciais na elaborao e na implementao de polticas, de programas e de
projetos de mudanas concebidos e implementados a partir da atuao das
sociedades locais.

3. Educao superior e o conhecimento como

fator de produo
Nos primeiros modelos neoclssicos de crescimento econmico, o progresso
tecnolgico era considerado um elemento exgeno, no explicado dentro do
prprio modelo; o progresso tecnolgico era um dado do problema e explicado
por fatores externos aos prprios modelos. Entretanto, as inovaes no caem
do cu. Ao contrrio, so criadas pelos seres humanos, operando no intervalo
normal de suas motivaes, no processo de tentar resolver problemas de produo, de aprender a partir da experincia, de encontrar novas e melhores
formas de fazer as coisas, de lucrar com a abertura de novos mercados. A
inovao , assim, um processo social (Aghion & Howitt 1998).
O objetivo principal da teoria do crescimento endgeno investigar e compreender a ao recproca entre conhecimento tecnolgico e vrias caractersticas estruturais da economia e da sociedade, e quanto esta atuao recproca
resulta em crescimento econmico. O crescimento endgeno o crescimento
econmico gerado por fatores dentro do processo de produo (por exemplo:
mudanas tecnolgicas induzidas, rendimentos crescentes, economias de escala, etc.) em oposio a fatores externos (exgenos) tais como os acrscimos
populacionais. Para Kaldor, desde que admitamos que rendimentos crescentes
ocorram, as foras que promovem as mudanas contnuas so endgenas. Em
termos da anlise espacial, observa-se um renovado interesse pelas idias de
Alfred Marshall, que destacou os ganhos de eficincia decorrentes da aglomerao (clustering) de indstrias, a importncia dos transbordamentos de
conhecimento a partir da proximidade locacional, os rendimentos crescentes
que resultam do conhecimento compartilhado, etc. Ele afirmava que:
So tais as vantagens que as pessoas que seguem uma mesma profisso especializada obtm de uma vizinhana prxima, que, desde que uma indstria escolha
uma localidade para se fixar, a permanece por um longo espao de tempo. Os
segredos da profisso deixam de ser segredos, e, por assim dizer, ficam soltos no
ar, de modo que as crianas absorvem inconscientemente grande nmero deles.
Aprecia-se devidamente um trabalho de investimentos e discutem-se imediatamente os mritos de inventos e melhorias na maquinaria, nos mtodos e na
organizao geral da empresa. Se um lana uma idia nova, ela imediatamente
adotada por outros, que a combinam com sugestes prprias e, assim, essa idia se
torna uma fonte de outras idias novas. Acabam por surgir, nas proximidades desse
local, atividades subsidirias que fornecem indstria principal instrumentos e
matrias-primas, organizam seu comrcio e, por muitos meios, lhe proporcionam

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economia de material (Marshall 1982: 234).

Assim, as novas idias que procuram explicar porque alguns pases e regies
crescem e se desenvolvem mais rapidamente do que os demais, enfatizam
o conhecimento como um fator de produo separado e a importncia de
investimentos na criao do conhecimento e nas atividades de Pesquisa e
Desenvolvimento. Pessoas qualificadas so indispensveis para descobrir novos conhecimentos, inventar novos produtos e novos processos tecnolgicos,
operar e manter equipamentos mais complexos, usar eficientemente novos
produtos e novos processos, etc. O capital humano e as habilidades de um pas
ou regio determinam o seu crescimento econmico no longo prazo e suas
chances de transformar este crescimento em processos de desenvolvimento.
Como as empresas tendem a subinvestir em Pesquisa e Desenvolvimento, onde
os resultados so apenas parcialmente capturados e apropriados por elas, os
governos nacionais e regionais deveriam tomar medidas apropriadas para
superar esta falha de mercado. Com o processo de globalizao econmica e
financeira, tornou-se evidente que os diferenciais de competitividade entre
pases e regies dependiam, em grande parte, da quantidade de recursos que
cada Governo estava propenso a alocar em conhecimento e pesquisa e da
eficcia de sua utilizao (Tabb 1999; Velloso 2002; Gilpin 2001). Uma forma
de ilustrar como a informao e o conhecimento, acumulados nas instituies
de ensino superior, podem contribuir dinamicamente para o desenvolvimento
regional, se apresenta nos processos de promoo de arranjos produtivos
locais no Brasil, particularmente atravs do equilbrio entre a oferta e a demanda de servios de inovao.
Desde a abertura da economia brasileira no incio dos anos 1990, o processo
de globalizao tem impactado diferentemente os setores produtivos e as economias regionais e urbanas do Pas. Para as grandes empresas que j estavam
profundamente inseridas na economia global, os impactos foram de natureza
incremental. Atravs de ajustes na margem em suas cadeias produtivas,
conseguiram se adaptar ao novo ambiente macroeconmico de integrao
competitiva. Na verdade, estas empresas pertenciam a setores (celulose,
minerao, agronegcios, alumnio, ao, etc.) que, na Segunda Diviso Internacional do Trabalho dos anos 1970, se consolidaram em pases emergentes
que se qualificassem com grande disponibilidade de fatores bsicos (recursos
naturais renovveis e no renovveis, energia, mo-de-obra abundante, fatores
climticos, etc.) e que foram igualmente complacentes, poca, com elevados
ndices de poluio ambiental gerada por estas atividades.
Muitas das empresas destes setores estavam sob o controle do Governo, e,
aps a privatizao, obtiveram maior flexibilidade organizacional e capacidade
competitiva. Basta ver os ganhos de eficincia microeconmica da CVRD e de
empresas do setor siderrgico, por exemplo, que, at ento, se encontravam
restringidas no seu desempenho econmico e financeiro pela crise fiscal do

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seu principal controlador, pela politizao de seu processo decisrio e pelas

ambigidades de sua misso institucional. Os indicadores econmicos e
financeiros altamente favorveis destas empresas so uma demonstrao de
que, quando destravadas das amarras da burocracia estatal, constituem um
fator decisivo para o processo de competitividade global do Pas.
Por outro lado, as cadeias produtivas que tinham, em sua composio, uma
empresa-ncora de maior escala, capaz de estruturar os interesses empresariais jusante e montante, conseguiram tornar-se competitivas globalmente
em um perodo de tempo no muito longo e ampliaram as suas possibilidades
de exportao. A empresa-ncora, neste tipo de situao, atuava como uma
espcie de agncia coordenadora das indispensveis transformaes produtivas e organizacionais em termos de tecnologia, marketing, engenharia
financeira, etc. Na indstria automobilstica e na indstria alimentcia, como
ilustrao, vislumbra-se esta ao coordenadora que viabilizou a competitividade sistmica de um amplo conjunto de micro, pequenas e mdias empresas
(MPMEs) nas suas cadeias produtivas.
Entretanto, um nmero imenso de micro e pequenos empreendimentos,
dispersos ou agrupados em diversos municpios e regies do Pas, tiveram de
enfrentar uma concorrncia externa muito agressiva tendo, de um lado, todas
as dificuldades tpicas do Custo-Brasil (pesada carga tributria e previdenciria, custos financeiros e administrativos muito elevados, m qualidade da
infra-estrutura econmica, etc.); e, do outro lado, competidores oriundos de
economias estveis com seus baixos custos financeiros, seus elevados padres
tecnolgicos e suas modernas tcnicas de gesto.
Para todas as MPMEs brasileiras, est valendo o esforo horizontal que vem
sendo feito para modificar sua legislao tributria e para simplificar sua vida
burocrtica e administrativa, como foi o caso da recente aprovao do SIMPLES ampliado. Por outro lado, desde o incio deste sculo, est em curso no
Pas uma experincia focalizada de organizar os agrupamentos produtivos de
MPMEs, espacialmente concentrados e especializados em negcios tradicionais (mveis, confeces, couro e sapatos, laticnios, granitos e cermica, etc.)
e no-tradicionais (cultura, tecnologia de informao, turismo sustentvel,
etc.) sob a forma de arranjos produtivos locais.
Um arranjo produtivo local se define como uma concentrao microespacial
de empresas que trabalham, direta e indiretamente, para o mesmo mercado
final, que compartilham de valores e conhecimentos to importantes que
definem um ambiente cultural, e que so especificamente interligadas num
mix de cooperao e de competio. A principal fonte de competitividade so
os elementos de confiana, de solidariedade e de cooperao entre empresas,
assim como a existncia de uma estrutura de apoio institucional, compreendendo instituies do setor pblico e do setor privado (agentes financeiros,
universidades, instituies de pesquisa, centros tecnolgicos, servios de
apoio especializado, etc.).
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H, atualmente, em diferentes setores produtivos e regies do Pas, quase

trezentas experincias de promover e desenvolver agrupamentos localizados
de MPMEs, quase todas com intensa participao do SISTEMA SEBRAE, das
quais algumas j se qualificam como arranjos produtivos locais pelas suas
caractersticas estruturais mais avanadas.
So experincias de parcerias pblico-privado que aproveitam as lies histricas dos distritos industriais da Terceira Itlia; com modelos de governana
de auto-gesto empresarial; que exploram os benefcios de cooperar para
competir pelo uso eficiente e eficaz de instrumentos econmicos e mecanismos
institucionais j disponveis; onde se procura resolver problemas comuns a
grupos de micro e pequenos produtores que isoladamente no teriam como
resolv-los (logstica, inovaes tecnolgicas, inteligncia comercial, infraestrutura especializada, etc.).
Sem este esforo de conceber e implementar estratgias competitivas para
os agrupamentos de MPEs, pode-se pensar, num caminho seqencial de darwinismo econmico: amplia-se o grau de abertura econmica; h um novo
choque competitivo com a liberao do comrcio para gigantes da economia
mundial (Estados Unidos, Canad, Unio Europia, China, Japo), at mesmo em mercados de produtos tradicionais; e o mercado acaba preservando
apenas os agrupamentos produtivos nacionais que apresentarem maior grau
de adaptabilidade ao novo ambiente econmico. Caracteriza-se, assim, um
quadro de reproduo das assimetrias e das desigualdades de oportunidades
entre os diferentes segmentos produtivos do Pas.
Alm da experincia dos distritos industriais da denominada Terceira Itlia,
h outros casos de sucesso de promoo e desenvolvimento de aglomeraes
produtivas tais como os clusters nos Estados Unidos, onde se destaca o Vale do
Silcio, as redes de empresas no Japo, Coria e Taiwan, os sistemas produtivos
locais na Frana, Alemanha e Reino Unido, etc. (Moreira, AMorim & Ipiranga
2006)7. Paolo Gurissati chega a descrever a economia de uma macrorregio
europia denominada rea de Desenvolvimento do Arco Alpino (Nordeste da
Itlia, Rhne-Alpes na Frana, Baden Wrttenbery e Baviera na Alemanha,
Sua e ustria) com indicadores econmicos extremamente favorveis, onde
as MPMEs continuam a ser a principal fonte de crescimento do emprego e dos
investimentos em quase todos os setores da economia regional. A experincia
inovadora do Nordeste da Itlia (A Terceira Itlia) se deu a partir dos anos
1970, quando ainda eram muito graves as inconsistncias macroeconmicas
no pas (Gurissati 1999).
No Projeto Cresce Minas do Sistema FIEMG, buscou-se distinguir, do ponto
de vista estritamente econmico, o APL de outras aglomeraes produtivas/
7
Neste trabalho, as autoras distinguem os APLs dos sistemas produtivos locais que apresentam nveis
mais elevados de organizao interna e so definidos como arranjos produtivos cuja interdependncia,
articulao e vnculos consistentes resultam em interao, cooperao e aprendizagem, possibilitando
inovaes de produtos, processos e formatos organizacionais e gerando mais competitividade empresarial
e capacitao social.

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plos econmicos, como ilustrado no Diagrama 3

DIAGRAMA 3 - APL: DISTINO DE OUTRAS AGLOMERAES PRODUTIVAS

Fonte: Elaborao prpria.

Em resumo: existe um conjunto de caractersticas que, quando presentes em

uma atividade econmica, potencializam os benefcios de eficincia coletiva,
de aprendizado conjunto e de inovao, gerados pelas economias dinmicas
de aglomerao (Porter 1993; 1998)8:
- Dimenso territorial delimitada: A proximidade geogrfica leva ao compartilhamento de vises e valores econmicos, como mo-de-obra especializada,
fornecedores e principalmente conhecimento tcito, aquele que no est
codificado, mas est implcito e incorporado nos indivduos.
- Diversidade de atores econmicos, polticos e sociais: A presena de diferentes instituies estimula a inovao, pois favorece a formao e a capacitao
da mo-de-obra, o investimento em pesquisa, o desenvolvimento e o acesso
a fontes de capital.
- Governana / coordenao: A maneira como os diferentes atores coordenam
suas atividades e investimentos favorece a criao de economias de escala antes
inexistentes, como compras conjuntas, investimentos compartilhados em P&D
e treinamento, compartilhamento de infra-estrutura de logstica, etc.

O conceito de APL no se confunde com o conceito de plo de desenvolvimento (associado, geralmente,

a um grande projeto de investimento geograficamente localizado e que mantm fortes vnculos com suas
reas de influncia poltica, social, econmica e institucional; plos so as indstrias motrizes ou propulsivas,
atores dominantes no crescimento das regies e localidades), nem com o conceito de complexo industrial
(um conjunto de atividades que ocorrem numa dada localizao e pertencem a um grupo ou subsistema,
sujeitas a importantes interrelaes de produo, comercializao e tecnologia).

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- Vocao e/ou Relevncia da Atividade Econmica: Quando uma atividade

relevante para a regio, seja pela importncia para a economia local, seja
por uma vocao da regio, a mobilizao da populao e das instituies de
apoio muito mais provvel.
No estudo realizado pelo Consrcio Monitor-Boucinhas/Campos para o
Projeto de Atualizao dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, foram identificados oito arqutipos de aglomeraes ou agrupamentos
produtivos no Brasil, os quais apresentam caractersticas estruturais (nvel
de organizao e confiana, processos tecnolgicos, condies de fatores,
etc.) que levam a polticas pblicas diferenciadas para a sua promoo e seu
desenvolvimento.
- Agrupamento de Sobrevivncia Informal
Dentro desse contexto, a atividade econmica preponderantemente informal,
representada por grupos de pequenos produtores autnomos ou por grupos
familiares; exploram a vantagem comparativa da existncia de fatores bsicos ou no-especializados da regio para a sobrevivncia, de maneira muito
precria; exemplos: meleiros, artesanato, extrativismo, etc.
- Agrupamento de Vantagem Comparativa
Normalmente, apresenta-se como um agrupamento de micros, pequenas e
mdias empresas, muitas das vezes empresas informais que agregam reduzido
valor aos fatores bsicos da regio, quase sempre atuando como produtores de
manufatura de primeiro beneficiamento; exemplos: gesso- Serra do Araripe
(PE), fruticultura irrigada- Mossor (RN), etc.
- Agrupamento Modelo Tradicional de Crescimento
Grupo formado por pequenas e mdias empresas que, muitas vezes, convivem
com algumas empresas de grande porte, mas com pouco relacionamento entre
elas; apesar de j agregarem valor ao produto e ocuparem posies importantes no mercado regional ou nacional, falta viso estratgica de crescimento
sustentvel; exemplos: moda ntima Nova Friburgo (RJ), coureiro-caladista
Campina Grande (PB), etc.
- Agrupamento de Alavancagem Competitiva
Nesse contexto, as micros e pequenas empresas convivem com grupo de
empresas de grande porte, atuando em diversas etapas da cadeia produtiva;
dentre elas, existem empresas que se destacam no mercado nacional, mas que
encontram dificuldades estratgicas para competir no mercado internacional;
exemplos: coureiro-caladista- Vale dos Sinos (RS); cermica Cricima (SC);
txtil- Itaja (SC); moveleiro- Serra Gacha (RS), etc.
- Agrupamento Baseado em Empresa-ncora
um conjunto de pequenas e mdias empresas que fornecem produtos/
servios para uma ou mais grandes empresas (ncora), geralmente empresas
nacionais; a cooperao vertical forte entre as empresas-ncora e as empresas fornecedoras; h aqui o objetivo de promover o desenvolvimento da
cadeia produtiva como um todo; exemplos: metal-mecnico no Esprito Santo,
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suincola do Oeste de Santa Catarina; petrolfero no Rio de Janeiro, etc.

- Agrupamento Dependente de Logstica Exportadora
formado por empresas de mdio e de grande porte que, geralmente, possuem competitividade produtiva mundial, resultado de condies naturais
propcias e de desenvolvimento tecnolgico; essas empresas so fortemente
dependentes de logstica eficiente e competitiva internacionalmente; entretanto, possuem presena internacional aqum do seu potencial; exemplos:
fruticultura Juazeiro (BA) e Petrolina (PE); soja Barreiras (BA); protena
animal - Tringulo Mineiro (MG), etc.
- Agrupamento de Base Tecnolgica
formado, preponderantemente, por grupo de micros, pequenas e mdias
empresas, normalmente spin-offs das universidades locais/incubadoras;
geralmente, elas convivem com empresas maiores e competem em setores intensivos em tecnologia; entretanto, apesar do grande conhecimento
tecnolgico existente, essas MPMEs ainda no possuem posicionamento
consolidado no mercado nacional e no mercado internacional; exemplos:
base tecnolgica - So Carlos (SP); software Joinville (SC); biotecnologia
da Regio Metropolitana de BH (MG), etc.
- Agrupamento de Alta Tecnologia
Uma empresa-ncora (ou mais) estrutura uma cadeia produtiva global (apoiada por micros, pequenas e mdias empresas de alta tecnologia) para elaborar
produto (ou produtos) de alta complexidade, atendendo tanto o mercado interno como demandas globais; em alguns casos, essas empresas destacam-se
no mercado internacional como plantas produtivas, a partir de estratgias
da empresa matriz; exemplos: automotivo - Belo Horizonte; telecomunicaes
Campinas (SP); aeronutica - So Jos dos Campos (SP), etc.
A questo da inovao emerge em todos os diferentes agrupamentos, independentemente de seu nvel de desenvolvimento e organizao. to importante
definir o uso alternativo do caranguejo (a sua casca como cicatrizante, por
exemplo) no Delta do Parnaba (MA e PI) ou do babau (o seu endocarpo ou
mesocarpo como frmaco ou insumo energtico, por exemplo) no Centro-Leste
do Maranho, atividades tipicamente extrativistas, quanto um novo produto
em um agrupamento produtivo de biotecnologia ou de software.
Michael Porter tem destacado, em seus estudos sobre a vantagem competitiva,
que os pases e regies, que estruturam as suas economias na produo de
bens e servios intensivos em fatores bsicos (recursos naturais, mo-de-obra
qualificada ou semi-qualificada, fatores climticos, etc.), so incapazes de gerar os fundamentos de uma competitividade sustentvel, assim como prover
de melhores condies de vida os habitantes; as economias destes pases e
regies se caracterizam por:
- apresentam um ciclo vicioso da destruio da riqueza;
- sofrem, com frequncia, um processo de deteriorao nas suas relaes de
troca;
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- se destacam pelos valores baixos de seus indicadores sociais;

- vem se ampliar o nmero de seus concorrentes em escala global, dadas as
facilidades de entrada no mercado daqueles bens e servios;
- no tm condies de sustentar o seu processo de crescimento no longo
prazo.
Infelizmente, esta a situao da grande maioria das economias urbanas e
sub-regionais do Pas e, particularmente, das suas reas menos desenvolvidas, as quais necessitam, urgentemente, de serem reestruturadas, antes que
ocorra um novo choque de integrao competitiva a partir da concorrncia
avassaladora da China e da ndia ou da formao da ALCA nos prximos anos,
fragilizando-as ainda mais9.
Assim, preciso identificar, de forma sistemtica, o conjunto de chances,
ameaas e riscos que envolvem a dinmica e a sustentabilidade dos APLs
que se baseiam em vantagens comparativas, mapeando pontos de estrangulamento e oportunidades perdidas, levando os principais atores do APL a um
comportamento pr-ativo de maior cooperao e integrao dos interesses
locais. Entre estes riscos e ameaas, destacam-se:
- mesmo que, no curto prazo, ainda haja atividades dentro do APL que esto
apresentando nveis razoveis de rentabilidade financeira, a mdio e a longo
prazo esta rentabilidade pode estar ameaada pelas fceis condies de entrada de novos concorrentes, expandindo a oferta e deprimindo as margens
de lucro;
- a replicabilidade de APLs equivalentes tanto maior quanto mais os fundamentos do APL especfico estiverem alicerados sobre fatores bsicos (clima,
recursos naturais renovveis e no-renovveis, mo-de-obra abundante,
etc.);
- o processo de abertura da economia brasileira irreversvel a longo prazo e
as suas implicaes (reduo dos impostos de importao, desregulamentao
do comrcio exterior, etc.) devem provocar um novo choque competitivo para
as empresas que compem o APL, tornando indispensvel um processo de
preciso reconsiderar mltiplos aspectos dos impactos do processo de globalizao econmica e financeira
sobre as economias nacionais e regionais que tm, por base de crescimento, a explorao de seus recursos
naturais. A complexidade da demanda global por certas especificaes de qualidade dos produtos de origem
primria (zoosanidade, fitosanidade, manejo sustentvel, logstica, certificao, etc.) leva a que estes produtos
tenham maior intensidade de capitais intangveis (humano, conhecimento tecnolgico, institucional, etc.)
do que um grande nmero de produtos industrializados tradicionais, reproduzidos em regime de economia
informal. Ou seja, os produtos primrios, que chegam na ponta da demanda final, carregam um elevado
contedo de fatores especializados do tipo man-made. Alm do mais, mesmo que por unidade do PIB
haja uma menor intensidade de recursos naturais nas economias modernas, por razes de melhorias de
produtividade e da existncia de novos materiais, tende a crescer o volume da demanda global por bens e
servios direta e indiretamente relacionados com a base de recursos naturais. Este crescimento pode ocorrer
de forma acelerada e sustentada, a partir de expressiva entrada de pases como a China e a ndia no mercado
mundial de bens e servios; da persistncia do longo ciclo de prosperidade nos pases industrializados; da
melhoria da distribuio da renda em muitos pases em desenvolvimento. Neste caso, mesmo considerando
a ocorrncia de alguns anos de volatilidade nos seus mercados, com implicaes adversas em seus preos
relativos no curto prazo, possvel pensar at na atenuao da tradicional tendncia de uma deteriorao
nas relaes de troca destes bens e servios, ao longo do prximo lustro.

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melhorias nas suas condies de competitividade;

- por meio de inovaes tecnolgicas, os pases industrializados esto conseguindo aumentar suas possibilidades de substituio dos produtos intensivos
em fatores bsicos (fibras sintticas versus fibras naturais; novos materiais
versus materiais tradicionais; etc.), encolhendo ainda mais os mercados destes
produtos tradicionais que constituem a base dos APLs;
- por meio de novas tcnicas de gesto e de novos processos produtivos,
crescente a economia de insumos e fatores bsicos (reduo nos coeficientes tcnicos de produo) nos processos de transformao industrial mais
avanada.
medida que vo se construindo e alavancando as vantagens competitivas
de um APL, num contexto em que a cultura local favorece o associativismo e
sistemas de crenas que contribuem para melhor gerar e distribuir a riqueza,
vo sendo colhidos os benefcios das economias de aglomerao (Fujita &
Thisse 2002; Cassiolato & Lastres 2001; Haddad 2002; Sebrae, Promos & Bid
2004). Em Estudo recente da Fundao Getlio Vargas para o SEBRAE/RJ
e a FIRJAN, destacam-se as vantagens competitivas, analisadas por Michael
Porter e relacionadas s organizaes produtivas aglomerativas em APL:
- Maior eficincia na contratao da mo-de-obra e relao com fornecedores: no que se refere mo-de-obra, a existncia de um pool de profissionais
especializados e experientes reduz os custos de recrutamento; quanto aos
fornecedores, natural que o APL passe a receber ateno especial dos mesmos, formando uma base slida e especializada;
- Acesso a informaes especializadas: os APLs acumulam uma grande quantidade de informaes dos mais diversos tipos, com acesso preferencial garantido a seus membros; alm disso, os relacionamentos pessoais e os laos com
a comunidade promovem a confiana e facilitam os fluxos de informaes;
- Externalidades positivas: a organizao em APLs gera uma srie de externalidades positivas, relacionadas, por exemplo, ao marketing dos produtos e
reduo do custo de procura dos clientes, que encontram uma diversidade
de alternativas no mbito do prprio APL;
- Acesso a instituies e bens pblicos: o APL favorece o acesso a bens pblicos fornecidos pelo governo; alm disso, nos APLs, muitos investimentos
privados em infra-estrutura, centros de qualidade, laboratrios de teste, etc.,
so realizados coletivamente;
- Melhor motivao e avaliao do desempenho: a concorrncia local
considerada motivadora, e a organizao em APLs permite um permanente
processo de comparao de desempenho, uma vez que os concorrentes locais
esto expostos s mesmas condies;
- Inovao: alm do acesso direto aos clientes mais sofisticados, o relacionamento permanente com outras entidades contribui para que as empresas
saibam, com antecedncia, como a tecnologia est evoluindo, qual a disponibilidade de componentes e mquinas, quais os novos conceitos de servios
e marketing, etc.

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As atividades econmicas para se tornarem globalmente competitivas, particularmente quando se trata das MPMEs, dependem de sua eficincia operacional e de seu posicionamento estratgico. Para alcanar maiores ganhos,
necessrio servir segmentos atrativos de mercado; esses novos segmentos
requerem diferentes capacidades e exigem que se aumente a eficincia operacional (Fairbanks & Lindsay 1997; Porter 1993; Haddad 2003). Entre as
estratgias competitivas selecionadas, destacam-se:
- estratgia de diferenciao de produto: corresponde introduo na linha
de produtos das firmas de uma nova mercadoria que substituta prxima
de alguma outra previamente produzida e que, portanto, ser vendida em
um dos mercados supridos pelas firmas; esta nova mercadoria pode surgir
da melhoria de qualidade ou de modificaes nas especificaes; estratgias
de diferenciao podem se basear no nome da marca, em design, tecnologia,
servios ou outras dimenses requeridas pelos consumidores mais exigentes, os quais esto dispostos a pagar mais por um valor que percebem nos
produtos; exemplo: a introduo de um novo cultivar em um APL de frutas
tropicais que apresente caractersticas (sabor, transportabilidade, etc.) mais
adequadas s preferncias dos consumidores;
- estratgia de diversificao: corresponde introduo, nas linhas de produtos das firmas de uma mercadoria a ser vendida em um mercado do qual
no participavam at ento; as firmas se movem para alm do seu mercado
corrente atravs da realizao de investimentos em uma nova indstria ou
setor, em busca de maiores valores agregados; exemplo: produtores de leo
e farelo de soja que investem em produtos de protena de soja (antibiticos,
cosmticos, produtos alimentcios dietticos, etc.);
- estratgia de custos baixos: a competitividade baseada em custos baixos
no , geralmente, sustentvel e se fundamenta em componentes aleatrios
(cmbio desvalorizado), esprios (economia informal) ou predatrios (uso
insustentvel da base de recursos naturais renovveis e no-renovveis);
estratgias de baixos custos so sustentveis quando baseadas em inovaes
duradouras (novos processos, logstica, etc.).
Em princpio, no se pode dizer que haja uma escolha de estratgia competitiva melhor do que outra. As empresas localizadas ou a se localizarem nos
APLs devem fazer uma cuidadosa avaliao de seu ambiente competitivo e da
estrutura industrial para definir qual abordagem estratgica mais vivel e
sustentvel. A escolha de uma nova tecnologia, por exemplo, somente desejvel para uma empresa, se cria uma vantagem competitiva sustentvel, desloca
custos a seu favor, traz vantagens de pioneirismo ou melhora o conjunto da
estrutura industrial. As circunstncias de cada contexto acabam tendo um
peso significativo em cada escolha e delimitam quais funes programticas
devem ser priorizadas nos planos de ao dos APLs. Em qualquer circunstncia, contudo, ser indispensvel que haja uma oferta flexvel e dinmica de
servios de inovao para se conquistarem novos produtos, novos processos,
novos mercados ou novas tcnicas de gesto, onde as instituies de ensino
superior tm um papel particularmente diferenciado a desempenhar no processo de desenvolvimento regional.

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Recebido em: 01 de abril de 2008.

Primeira resposta em: 29 de abril de 2008.
Aceite em: 20 de fevereiro de 2009.

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