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Banco

Interamericano de
Desenvolvimento
Setor de
Infraestrutura
e Meio Ambiente

NOTA TCNICA
N 106

A governana corporativa
em empresas de a gua e
saneamento
Fidel H. Cullar Boada

A governana corporativa
em empresas de a gua e saneamento

Fidel H. Cullar Boada

Banco Interamericano de Desenvolvimento


2012

Esta nota tcnica parte dos produtos de conhecimento gerados pela


Iniciativa de gua e Saneamento, aprovada pela Diretoria Executiva do
Banco Interamericano de Desenvolvimento em maio de 2007. Sua
implementao levada a cabo pela Diviso de gua e Saneamento
(INE/WSA), a cargo de Federico Basaes.

A nota tcnica foi dirigida por Yvon Mellinger e contou com o apoio e
superviso de Carmia Moreno, Henry Moreno, Sergio Campos e Jorge
Ducci, todos da INE/WSA. Alm disso, receberam-se comentrios de
todos os membros da Diviso no decurso das apresentaes internas e
na Oficina de Capacitao Anual, realizada em Medelln, Colmbia, em
junho de 2009.

Esta uma verso completamente revisada da traduo original ao


portugus de 2010. A reviso foi feita por Luiz Cludio Faria e
supervisionada por Jorge Ducci e Matthias Krause (ambos INE/WSA).

Banco Interamericano de Desenvolvimento, 2012


www.iadb.org

As "Notas tcnicas" compreendem uma ampla gama de melhores


prticas, avaliaes de projetos, lies aprendidas, estudos de casos,
notas metodolgicas e outros documentos de carter tcnico. A
informao e as opinies apresentadas nestas publicaes so
responsabilidade exclusiva do autor e no expressam nem implicam o
aval do Banco Interamericano de Desenvolvimento, de sua Diretoria
Executiva ou dos pases que representam.

SUMRIO

INTRODUO ..........................................................................................................................1
1. MARCO ANALTICO ..............................................................................................................3
CONCEITOS BSICOS ................................................................................................................ 3
OBJETIVOS DAS ESPAS ........................................................................................................... 15
PROBLEMAS DE GOVERNANA CORPORATIVA NAS ESP DO ESTADO ............................. 16
PRINCPIOS APLICVEIS S ESP DO ESTADO....................................................................... 24

2. ANLISE DE EXPERINCIAS .............................................................................................28


COLMBIA: A EVOLUO DAS EPM ....................................................................................... 28
PERU: AUMENTAR A SUSTENTABILIDADE EM 50 ESP.......................................................... 39
BRASIL: SABESP, INTEGRADA AO MERCADO DE CAPITAIS ................................................ 46
GOVERNANA CORPORATIVA E DIREITOS DE PROPRIEDADE ........................................... 54

3. METODOLOGIA PARA AVALIAR A APLICAO DE PRTICAS DE GC .........................57


A MATRIZ DO AVANO EM GC PARA EPE .............................................................................. 60
A FERRAMENTA ........................................................................................................................ 67

4. INDICADORES DE GOVERNANA CORPORATIVA NAS ESP .........................................70


OBJETIVOS ................................................................................................................................ 70
CRITRIOS ................................................................................................................................. 70
SINOPSE .................................................................................................................................... 71
CARACTERSTICAS DOS INDICADORES ................................................................................. 78

5. BIBLIOGRAFIA ....................................................................................................................90
GOVERNANA CORPORATIVA GERAL ................................................................................... 90
REESTRUTURAO E REFORMA DE ESPAS ......................................................................... 93

GOVERNANA CORPORATIVA EM ESPAS ............................................................................. 95


PGINAS WEB ........................................................................................................................... 97

ANEXO. PARTICIPANTES DAS OFICINAS ............................................................................98

SIGLAS E ACRNIMOS
AAA

Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla

ADR

Ttulos representativos de aes transacionadas na Bolsa de Nova York


(American Depositary Receipts)

BID

Banco Interamericano de Desenvolvimento

BM&FBOVESPA

Bolsa de Valores, Mercadorias e Futuros S.A. So Paulo.

CA

Conselho de Administrao

CBG

Cdigo de boa governana. Sinnimo de CGC

CFI

Corporao Financeira Internacional (International Finance Corporation)

CGC

Cdigo de Governana Corporativa

CONPES

Conselho Nacional de Poltica Econmica e Social (Colmbia)

CRA

Comisso Reguladora de gua e Saneamento (Colmbia)

CVM

Comisso de Valores Mobilirios (Autarquia com poderes para normalizar,


supervisionar e disciplinar todo mercado de valores no Brasil)

DE

Diretoria Executiva

EAAB

Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot

EPE

Empresas de propriedade do Estado

EPM

Empresas Pblicas de Medelln

ESP

Empresas provedoras de servios pblicos

ESPAS

Empresas provedoras de servios pblicos de gua potvel e saneamento

EVA

Valor Econmico Agregado (Economic Value Added)

GAAP

Prticas contbeis geralmente aceitas (padro especfico dos Estados Unidos)

GC

Governana Corporativa

HPAGC

Ferramenta de plano de ao para a governana corporativa (sigla original em


espanhol)

INE/WSA

Diviso de gua e Saneamento do BID

LAJIDA

Lucros antes de juros, impostos, depreciao e amortizao

NIIF

Normas Internacionais de Informao Financeira (padro internacional)

PMO

Plano mestre otimizado

SABESP

Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo

SEC

Comisso de Bolsa e Valores (Securities and Exchange Commission, Estados


Unidos)

Sedapal

Servio de gua Potvel e Esgotos de Lima

SUNASS

Superintendncia Nacional de gua e Servios de Saneamento (Peru)

VPL

Valor Presente Lquido

Sinopse
Esta nota tcnica contm uma metodologia para promover a adoo sistemtica de boas prticas
de governana corporativa por parte de empresas prestadoras de servios de gua potvel e
saneamento especialmente empresas de propriedade estatal na Amrica Latina e no Caribe
com base nas experincias de projetos apoiados pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento
e em outros casos relevantes de empresas que prestam servios de abastecimento de gua, coleta
e tratamento de esgotos. A metodologia serve para avaliar o estgio de implementao de
prticas de governana corporativa nas empresas e para facilitar seu desenvolvimento
progressivo ou plano de ao em etapas sucessivas. A metodologia introduz tambm o marco
terico, a fim de que a governana corporativa nas empresas de gua e saneamento contribua
para o uso eficiente e sustentvel dos recursos da empresa e para que o investimento social em
gua e saneamento na regio contribua para a consecuo das Metas do Milnio.

Palavras-chave
Governana corporativa; empresas de gua e saneamento; custos de agncia; empresas estatais,
boas prticas de governana; indicadores de governana corporativa.

Abstract
This report contains a methodology to promote in a consistent way the build-up of corporate
governance good practices for water and sanitation enterprises specially state owned
enterprises in Latin America and the Caribbean, based in IDB experiences and other relevant
cases. The methodology helps to assess the corporate governance practices actually implemented
in those firms. It can be also used to smooth the advance of corporate governance practices in
those firms along several stages. The methodology is rooted in theory, in order to assure that the
corporate governance progression of the enterprises contribute to the efficient and sustainable
use of their resources, so that social investment in water and sanitation in the region support the
achievement of Millenium goals.

Key words
Corporate governance; water and sanitation enterprises; agency costs; state owned enterprises;
good governance practices; corporate governance indicators.

INTRODUO
Este relatrio final define uma metodologia para avaliar e promover boas prticas de governana
corporativa em empresas fornecedoras de servios de gua potvel e saneamento bsico na
Amrica Latina e no Caribe (ao longo do texto, usaremos as siglas ESP para as empresas
provedoras de servios pblicos em geral e ESPAS para as de gua e saneamento). Nesse
sentido, analisam-se experincias de projetos, entre as quais se incluem iniciativas de governana
corporativa (GC, daqui em diante) apoiadas pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID) e que permitem identificar os temas mais relevantes.
Este relatrio est organizado em cinco partes. A primeira um breve quadro analtico. A
segunda examina casos a partir da experincia do BID na Colmbia, Peru e Brasil. A terceira
parte apresenta a Ferramenta de planos de ao para a governana corporativa (HPAGC, em
sua sigla em espanhol), que serve para avaliar a aplicao de boas prticas de GC, a qual se
anexa a este relatrio em formato digital (Ferramenta GC EPE.xls) para que os leitores possam
utiliz-la1. Na quarta parte descrevem-se os indicadores de diagnstico, voltados principalmente
para a identificao dos problemas de agncia 2 e dos conflitos de GC de maior risco. Por fim, o
relatrio oferece uma bibliografia combinada de governana corporativa e de casos e
experincias relevantes para as ESPAS.
Este trabalho resultado de uma consultoria realizada pelo autor para o BID. O projeto
contou com a participao de especialistas em diferentes aspectos de GC das ESP, de
funcionrios com responsabilidades de poltica, regulao e superviso do setor de gua potvel
e saneamento e de gerentes de vrias empresas. As contribuies dos participantes foram
recolhidas em duas oficinas realizadas em Bogot e em Washington, com a participao dos

A ferramenta tambm est disponvel em http://www.iadb.org/topics/topic.cfm?lang=es&id=WASA.


Diversos textos traduzem Agency Theory como teoria de agncia. Trata-se de uma traduo literal, porm no
muito clara. Conceitualmente, a teoria mais aceita para discutir a temtica da governana a do agente-principal. A
essncia da teoria agente-principal est na compreenso e separao de papis entre agente (tomadores de deciso) e
principal (pessoas que confiam as decises para terceiros). A teoria prev que nem sempre o agente agir no melhor
interesse do principal e como resultado, haver um problema crtico entre ambos, denominado problema de agncia.
Silveira, Alexandre Di Miceli da. Governana Corporativa no Brasil e no Mundo: teoria e prtica. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2010. (Nota do Revisor, 2012)
2

especialistas da Diviso de gua e Saneamento (INE/WSA) do BID e da Iniciativa da gua por


Empresas Transparentes e Eficientes. O autor tambm realizou entrevistas em Bogot, Lima e
So Paulo. O anexo a este relatrio relaciona os participantes das oficinas. Suas contribuies
foram de grande utilidade para reconhecer as dificuldades reais de adoo das prticas de GC, a
origem das barreiras e forma como elas foram evitadas nos casos mais bem sucedidos, bem
como para pr prova os elementos da metodologia aqui apresentados.
O autor agradece a orientao e o apoio de Yvon Mellinger, a equipe do projeto
Carmia Moreno, Henry Moreno e Sergio Campos , os comentrios do senhor Jorge Ducci ao
relatrio final e em geral Diviso de gua e Saneamento do BID. Agradece tambm os
comentrios de edio de contedo e as contribuies bibliografia de Juan Benavides e Deyrin
Reyes. Silvia Caldern, da representao do BID em Bogot, contribuiu com a boa organizao
das oficinas. Hernando Snchez e Sandra Delgado, da equipe de Economia y Empresa, foram de
grande ajuda profissional ao longo de todo o projeto. A Corporao Financeira Internacional
(International Finance Corporation-IFC), por intermdio de seu encarregado de governana
corporativa Roman Zyla, autorizou gentilmente o uso da Matriz de avano em governana
corporativa para empresas estatais, a qual foi adaptada para este relatrio final.

1. MARCO ANALTICO
Esta seo apresenta conceitos bsicos de governana corporativa (GC): em que consiste um
sistema de GC, quais so os dois principais riscos de GC de uma empresa mdia ou de grande
porte, quais so os conflitos de agncia que do origem a esses riscos, como o crescimento
urbano contribui para separar a propriedade e o controle nas empresas prestadoras de servios
pblicos (ESP) e para propiciar reorganizaes nos servios pblicos; como diferenciar a
governabilidade poltica da governana corporativa; qual a relao entre GC, as disposies
contratuais e regulao; o que so problemas de agncia e qual a sua importncia para as
empresas, e qual a relao entre monoplio natural, regulao e incentivos para as ESP e seus
proprietrios. A seo seguinte, define os objetivos das empresas prestadoras de servios de gua
e saneamento (ESPAS) e como estes so ampliados quando se trata de uma empresa de
propriedade do Estado (EPE). Em seguida, enumera e fundamenta os critrios para julgar a
adoo dos princpios de GC e os problemas de implementao nas EPE. Os conflitos de
interesse, os direitos de controle que, como regra geral, so concedidos queles que correm os
riscos residuais, as relaes entre os acionistas e os administradores, entre os acionistas
majoritrios e os minoritrios, entre a empresa e os credores, so todos temas de discusso na
segunda parte desta seo.

CONCEITOS BSICOS
Partiremos da seguinte definio operacional de GC:3 governana corporativa a interao da
diretoria executiva, dos membros do conselho de administrao e dos proprietrios de uma
empresa para dirigi-la, control-la e assegurar que todos os que aportam recursos estrutura de
capital (proprietrios e credores financeiros) recebam a parte que lhes corresponde das receitas e
ativos da empresa. Em geral, qualquer empresa de propriedade privada, pblica ou de capital
misto que demonstre ser capaz de criar valor econmico depois de cobrir seu custo de capital
est fazendo um uso eficiente de seus recursos. Se a empresa opera num ambiente competitivo
ou num mercado de monoplio natural ou oligoplio, mas com regulao adequada, como

Dallas (2004:21). Aqui se adaptou a definio original, referente s sociedades annimas, para o caso mais
geral de empresas, que inclui empresas estatais no organizadas como sociedades por aes.

devem ser os mercados de gua e saneamento urbanos, pode-se partir do princpio de que a
empresa no explora seus usurios e clientes e que, ao contrrio, o investimento social que a ESP
administra resulta em maior cobertura e qualidade dos servios pblicos de gua e saneamento a
um custo eficiente, ou seja, um resultado de maior bem-estar econmico geral. Uma ESPAS com
boas prticas de GC deveria, portanto, obter simultaneamente uma rentabilidade privada e uma
rentabilidade social satisfatrias. essa a grande importncia da GC nas ESP: contribuir para
que os limitados recursos pblicos e privados de investimento em gua e saneamento alcancem o
maior impacto social positivo e no se percam pelo caminho em gasto empresarial no produtivo
para seu objeto social ou em benefcios no justificados para certos grupos de interesse.
DOIS GRANDES RISCOS DE GC
O risco de GC consiste na possibilidade de perda de valor da empresa devido a falhas no sistema
conjunto de normas, relaes e rgos internos pelo qual se dirige e controla sua gesto.4 O
risco de GC surge quando a interao entre propriedade e controle deficiente. claro que h
outras fontes eventuais de perdas para qualquer empresa e em particular para as ESP que se
originam em fatores externos, tais como ameaas provenientes do ciclo econmico, presso
competitiva da inovao por parte de terceiros, congelamento de tarifas em mercados regulados,
volatilidade das taxas de juros ou cambiais que afetem o valor da divida ou do investimento,
desastres naturais, riscos operacionais e de engenharia etc., assim como fatores internos de
fraqueza, identificados por meio de anlise estratgica. O risco de GC se refere de modo
especfico a que a estrutura de poder de uma empresa que se converta numa barreira que a
impea de reagir de adequadamente ante as ameaas ou corrigir as deficincias e gerir os riscos
internos.
O risco de GC tem um segundo componente: a possibilidade de que a estrutura de poder
distora a distribuio da riqueza gerada pela empresa aos proprietrios, ou seja, que a
distribuio de lucros e fluxos de caixa, assim como o aproveitamento das oportunidades de
negcio no se realizem na proporo do capital aportado e aos riscos assumidos pelos
proprietrios, incluindo o Estado, mas sim de outra forma, controlada a partir da estrutura de

Esta definio vem da Superintendncia Financeira da Colmbia (2006: 7).

poder.5 Neste segundo componente de risco de GC, a empresa pode criar valor, mas os resultados
no se exprimem totalmente nas demonstraes financeiras, porque antes de serem
contabilizados como lucros so transferidos, de um modo ou de outro, para alguns grupos de
interesse internos ou externos. Observa-se isso, por exemplo, nas empresas que apresentam
ativos improdutivos de vulto (terrenos no produtivos, parque industrial no competitivo,
subsidirias em crise recorrente, etc.) ou excessos de liquidez que confiram grande poder e
segurana aos administradores, ainda que no produzam rendimentos aceitveis. Outro exemplo
desse segundo componente do risco de GC consiste em a empresa no aproveite as melhores
oportunidades porque aqueles que a controlam agem segundo incentivos no convergentes com a
otimizao do valor desta ou atuem mais como funcionrios pblicos avessos a assumir riscos
empresariais a fim de proteger-se politicamente.
Com base nesses dois componentes do risco de GC, seria possvel identificar algumas
patologias de GC, como aquelas indicadas na Caixa 1 (Fox e Heller, 2006). Note-se que as
patologias de Fox e Heller podem ser entendidas tambm como indicadores de resultado da GC.
A partir de resultados normais ou patolgicos, possvel examinar as prticas de GC e inferir
uma relao causa-efeito.

Caixa 1
Risco/patologias de governana corporativa
I. No maximizao de valor e fluxo de caixa residual
1 Empresas que no se aperfeioam e destroem valor esgotam aos poucos as reservas de caixa
e os ativos realizveis, mas continuam operando.
2 Empresas que seriam viveis se empregassem a capacidade existente de modo eficiente.
3 Empresas que investem os fluxos de caixa gerados em projetos com VPL negativo.
4 Empresas que identificam projetos com VPL real positivo, mas no conseguem implement-los
devido atitude da diretoria de averso ao risco.
5 Empresas que no conseguem identificar projetos com VPL real positivo, adequados sua
capacidade.

Esta noo foi proposta por Fox e Heller (2006), e se aplicou para avaliar os resultados das privatizaes em
massa nas economias ps-socialistas, principalmente na Rssia.

II. Distribuio no proporcional de benefcios


6 Empresas que falham em prevenir a manipulao de direitos de propriedade estatutrios por
parte de alguns proprietrios ou administradores, os quais assumem uma posio de controle e
poder superior que lhes corresponderia segundo seu aporte de capital.
7 Empresas que no previnem o desvio de ativos por parte de alguns proprietrios ou
administradores
Fonte: Com base em Fox e Heller (2006: 5).

CONFLITOS DE GC
O risco de GC e suas patologias derivam da existncia de conflitos bsicos em trs reas: a
separao entre propriedade e controle das empresas, os problemas de agncia e os efeitos da
atividade das empresas nos grupos de interesse.
1) A separao entre propriedade e controle das ESP. Uma das chaves para entender os
problemas de GC em empresas complexas de grande porte foi sugerida por Berle e Means em
The Modern Corporation and Private Property (1932), em que observam que a ingerncia dos
proprietrios das empresas era cada vez menor e que o controle efetivo passara para outras mos.
Esse fenmeno tambm se apresenta de modo muito especfico nas ESPAS que so tambm
propriedade do Estado, particularmente medida que as cidades crescem.
Nas cidades e comunidades pequenas a propriedade e o controle esto nas mos dos
mesmos lderes; nelas, os cidados organizados em associaes, cooperativas, grupos de ao
comunitria, grmios etc. costumam participar do investimento em gua e saneamento
cofinanciando obras com os municpios e estados e ainda contribuindo com trabalho ou
organizao. As negociaes so coletivas em volta de um s projeto.
Quando coexistem vrios servios num agrupamento urbano incipiente, os municpios
pequenos os integram em algum momento e assumem assim a operao do servio local de gua
e saneamento como uma atividade natural do Estado, de baixo custo e baixa especializao,
embora frequentemente, com limites de qualidade e cobertura. As tarifas tendem a ser preos
polticos e o servio administrado com enfoque de caixa, com tendncia a subestimar os custos
do trabalho e da prestao de servio, postergando-se por anos a contabilizao adequada. A
operao no consegue financiar a reposio da infraestrutura de maneira regular e o
6

investimento depende do espao fiscal6 ou


da

capacidade

de

endividamento

do

Regulao e monoplio natural

municpio, ou dos aportes de outros entes


O New Deal iniciou nos Estados Unidos
a regulao das ESP como reao
primeira grande crise de GC dos
servios pblicos de propriedade
privada.
Entre
1890
e
1932
desenvolveram-se os mercados de
servios pblicos urbanos com preos
decrescentes e grandes lucros, numa
dura concorrncia oligoplica. O poder
governamental de outorgar concesses
era aproveitado por empresrios e
polticos
corruptos
contra
seus
adversrios. Samuel Insull absorveu e
consolidou centenas de empresas a
partir de Chicago, por meio de
esquemas de piramidaode capitais.
As holding companies de Insull eram
financiadas com obrigaes colocadas
entre milhares de pequenos investidores.
O esquema de nveis mltiplos lhe dava
controle real sobre as ESP e seus
lucros, com um pequeno aporte de
capital, s custas de um endividamento
enorme e dissimulado. Quando o
imprio de Insull ruiu e os poupadores
perderam, o governo Roosevelt permitiu
a continuidade de grandes ESP (e
portanto validou a figura dos
monoplios naturais), mas limitou a
piramidao a apenas dois nveis,
proibiu as ESP de investir em reas no
adjacentes, e impediu a manipulao
dos investimentos e ativos das empresas
(Skeel, 2005: 80106).

estatais. Existem algumas economias de


administrao comum.
No mundo todo h experincias de
abuso ou aproveitamento poltico do
controle

dos

servios

de

gua

saneamento, particularmente nas etapas


intermedirias do desenvolvimento das
cidades (Kramek e Loh, 2007), mas a
proximidade das pessoas afetadas exerce
graus de controle imprescindveis, embora
muitas
coalizes

vezes
de

insuficientes.
interesses

Surgem

mltiplos

e,

portanto, processos de barganha poltica


(log-rolling) nas cmaras municipais ou
nas assembleias legislativas estaduais. A
necessidade de uma ou vrias ESP
separadas das funes municipais gerais
cada vez mais premente. As condies
locais (Vives, Paris, Benavides et al., 2006)
definem os acordos contratuais viveis para
o desenvolvimento de empresas pblicas
ou mistas que prestam servios de rede.

O Banco Mundial define espao fiscal como sendo a capacidade de um governo de incrementar os gastos sem
prejudicar sua capacidade de pagar o servio da dvida. O Banco afirma que os governos podem ampliar seu espao
fiscal de trs formas: a) melhorando a eficincia do gasto pblico; b) aumentando suas receitas; c) atraindo
assistncia atravs de doaes ou solicitando emprstimos (http://www.brettonwoodsproject.org/art-553364). Para o
FMI, o espao fiscal refere-se margem que existe dentro do oramento pblico para adjudicar maiores recursos
sem comprometer a sustentabilidade financeira. (http://www.brettonwoodsproject.org/art-562629). (N. do R.)

Com o crescimento urbano, a participao de representantes da comunidade com


interesses diretos e prximos nos servios de gua e saneamento tende a se atenuar (esquema 1).
J no ocorre seno de modo indireto atravs de rgos de gesto e controle e atravs do controle
poltico-institucional local. Os servios pblicos de rede passam a exigir investimentos de maior
valor, planejamento de longo prazo, operao especializada, custos bem identificados e em geral
padres de gesto de tipo empresarial, que no se adaptam bem aos modelos gerais de ao da
administrao municipal.
Em resumo, o crescimento urbano gera uma separao progressiva entre propriedade e
controle dos servios pblicos de gua e saneamento, independentemente de sua situao
jurdica estatal ou privada. Os cidados e o Estado se encontram cada vez mais distantes. Os
mecanismos de prestao de contas tendem a recair no formalismo tpico do regime pblico e a
deixar de lado a preocupao com os resultados e a eficincia. Surge a necessidade de estruturar
as ESPAS a fim de consolidar maior eficincia e transparncia no manejo dos recursos do
Estado. Embora neste caso e em sentido estrito os cidados sejam os proprietrios finais (porque
assumem o risco residual do patrimnio), juridicamente o proprietrio o Estado, ou seja, o
capital pblico acumulado graas tributao dos cidados. No entanto, os administradores do
Estado, como custodiantes do capital pblico, tm uma viso influenciada pela necessidade de
conservar ou acrescentar seu capital poltico para poder governar. Situa-se a o germe do conflito
entre a governana da ESP e a governabilidade dos administradores pblicos. Ou seja,
propriedade de um lado, controle do outro.
Em muitos casos, a operao dos servios pblicos iniciada por empresrios privados
como permissionrios do Estado com controle pblico mnimo; mais adiante, em algum
momento, surgem os desafios, conflitos ou riscos que obrigam a estruturar normas e
regulamentos ou a considerar a criao de uma EPE para assumir o servio.7 A OCDE
reconheceu que entre as economias desenvolvidas muitas vezes as EPE foram criadas e

Nos Estados Unidos h mais de 50.000 ESP de gua e mais de 30.000 de saneamento: a maioria so EPE,
enquanto as ESP privadas so, em geral, de pequeno porte e atendem a 11 % da populao. Cerca de 300 ESP de
gua e 200 de saneamento atendem s cidades de mais de 100.000 habitantes. Como a regulao tarifria s se
aplica s ESP de propriedade privada, a grande maioria dos servios de gua e saneamento de maior porte so EPE
pouco reguladas em tarifas ou so servios municipais. O primeiro tipo de conflito de GC (empresacredores) foi
controlado desde os anos 1930 com a regulao de valores, mas outro tipo de conflito de GC frequente (o Estado
como juiz e parte).

sustentadas por razes tecnicamente vlidas, como resolver falhas regulatrias e de mercado
casos de monoplio natural, proviso de bens pblicos e de bens meritrios8 , mas tambm por
motivos controvertidos, como os setores estratgicos.9 Houve tambm experincias de
mudanas na direo oposta, do setor pblico para o privado. Desde 1990 deu-se um grande
movimento de privatizaes de EPE, tanto em pases da OCDE como nas antigas economias
socialistas e em pases emergentes. Um bom nmero de casos teve xito, mas outros resultaram
em fracassos custosos que deixaram lies valiosas, entre elas as seguintes: a) as condies e
prticas de boa governana corporativa so fundamentais para que tanto as EPE como as
empresas privatizadas possam obter bons resultados;10 b) nos casos das que continuam como
EPE, indispensvel uma poltica de propriedade estatal bem definida, a cargo de um organismo
especializado do Estado, para que a GC funcione plenamente, a instrumentao de incentivos
internos avance no sentido da eficincia e se consiga pouco a pouco que as EPE deixem de
destruir valor para ger-lo; c) poucas ESP da regio esto na mira de scios estratgicos
potenciais de boa qualidade.11 Alguns pases, como China e Brasil, mantiveram o controle da
propriedade nas mos do Estado, mas suas principais EPE esto inscritas em bolsas de valores a
fim de obrig-las a assumir a disciplina do mercado. Essas lies mostram diferentes graus de
progresso. Por exemplo, as ESP de energia e gs tm sido mais proativas em empreender
programas nas direes mencionadas, enquanto as ESPAS, ainda que nas mesmas cidades, tm
ido mais a reboque.

Bens que podem ser produzidos pelo setor privado, mas que por sua importncia social devem e podem ser
ofertados pelo setor publico. (N.do R.)
9
Ver OCDE, 2005b:32. A expresso setor estratgico se tornou controversa porque passou a ser usada
indiscriminadamente: podia se referir a atividades empresariais em que o Estado procurava obter lucros
extraordinrios, a outorga de subsdios de preos a grupos de importncia social ou poltica, a indstrias nascentes
promissoras mas deficitrias, a atividades declinantes deficitrias mas com muitos empregados, a setores expostos a
altos riscos, a atividades de interesse para a defesa nacional etc. O denominador comum dos setores estratgicos
era ter conseguido a classificao poltica como tal. Na maioria dos pases as EPE estratgicas foram objeto de
grandes depuraes.
10
Ver OCDE, 2005b: 36 e ss.
11
Ver, por exemplo, o relatrio de gesto 2008 da Sociedad General Aguas de Barcelona S.A: Estratgia de
crescimento internacional. No mercado internacional, a estratgia de crescimento se baseia na anlise de
oportunidades de aquisio de sociedades que operem em mercados com ambientes jurdicos e econmicos estveis,
bem como na exportao a pases emergentes modelos de negcios com baixo risco que no impliquem em
investimentos de capital significativos, mas em transferncias de tecnologias e know how, pg. 88.
http://www.agbar.es/inversores/esp/pdf/2008_Informe%20_Financiero_Anual.pdf

Muitos pases fazem grandes esforos para definir marcos regulatrios modernos e
acordos contratuais complementares queles que podem ser feitos por meio da GC. O Quadro 1
mostra as mltiplas possibilidades de acordos contratuais com participao pblica e privada nos
projetos de infraestrutura, igualmente aplicveis aos servios pblicos de rede. A viabilidade
financeira, empresarial e poltica dos diferentes acordos contratuais dependem em boa parte das
condies locais. Vives et al. (2006) propem um saudvel enfoque metodolgico inspirado na
teoria econmica de contratos e nas melhores prticas para identificar os acordos contratuais
mais adequados para cada grupo de condies locais. Por exemplo, quando as condies locais
so frgeis (um marco jurdico que no determine claramente a proteo aos direitos de
propriedade, instabilidade poltica que possa tornar as ESP passveis de expropriao, histrico
de volatilidade macroeconmica ou cambial, baixa capacidade fiscal para respaldar o
investimento pblico ou os subsdios anunciados para os projetos), aumenta a percepo de risco
dos investidores privados quanto a investir recursos e esforos em longo prazo. Alguns desses
fatores podem s vezes ser neutralizados, lanando-se mo de mecanismos que viabilizem
acordos contratuais segundo os quais o setor pblico no assume todo o risco e o esforo do
investimento, como mostra o Quadro 1. Mas outras vezes as cidades no tm mais alternativa do
que tentar um acordo contratual pblico do servio de gua e saneamento. Assim sendo, qual o
campo prprio da GC? Se um determinado projeto era financeiramente vivel com um dado
horizonte tarifrio, mas na realidade as tarifas baseadas em custos eficientes aumentam porque a
gesto interna da ESP permitiu que os fatores de custos sassem do controle, trata-se de um
problema de GC, no do acordo contratual. O que se pode conseguir na GC das ESP tem impacto
delimitado pelas condies do acordo contratual e pelo alcance e eficcia do marco regulatrio.
A metodologia de acordos contratuais de Vives et al. faz sentido ao sugerir que nenhum acordo
contratual vlido ou invlido de modo genrico ou permanente, e que os esquemas
organizacionais com maior eficincia potencial do servio e maior impacto positivo no bem-estar
podem no ser viveis quando as condies locais so frgeis.

10

Quadro 1

Nos servios urbanos de gua e saneamento a realidade de monoplio natural tem sido
dominante e mais duradoura do que, por exemplo, nos servios pblicos de energia eltrica e
telecomunicaes, em parte porque os primeiros no mostraram avanos tecnolgicos
comparveis aos segundos. Como resultado, as ESPAS carecem de incentivos fortes para ser
competitivas e controlar seus custos, sobretudo quando a regulao frgil, de um lado, e
quando os mecanismos internos de GC permitem o aproveitamento por parte dos grupos internos
com maior influncia na estrutura de poder.12 As falhas da ao coletiva levam a que essa

12

O impacto claro nas tarifas de longo prazo: nos Estados Unidos, entre 1929 e 2006, os preos relativos de
gua e saneamento em comparao com os de energia eltrica multiplicaram-se por seis; enquanto as tarifas de

11

separao de propriedade e controle das EPE seja relevante, na medida em que o controle se
exera segundo objetivos no convergentes da poltica pblica ou, pior ainda, quando haja risco
de que o controle das ESPAS contribua para a destruio de valor da propriedade pblica
incorporada em tais empresas. Se o controle efetivo das empresas for vulnervel manipulao
poltica, por exemplo, ento os proprietrios finais isto , os cidados podem ficar sem
capacidade real para induzir correes e garantir que as empresas sejam administradas sem
desviar-se de seus objetivos: j no fazem parte da gesto, no tm maioria na assembleia de
proprietrios (ou nem sequer participam desse rgo), ou a assembleia simplesmente no existe,
e os membros do conselho de administrao tambm no respondem a eles, mas aos
representantes polticos eleitos, para os quais o conjunto de objetivos e pblicos a satisfazer
mltiplo e diverso. A separao de propriedade e controle pelo desenvolvimento urbano gera,
assim, grandes desafios de GC. A Figura 1 ilustra dez casos no Brasil, Colmbia e Peru em que a
propriedade pblica o fato dominante, embora com diferentes configuraes: na maioria dos
casos o proprietrio controlador o Municpio, em outros, o Estado (governo regional) ou a
Unio (governo nacional), diretamente ou atravs de outra entidade. Em comparao, um
relatrio da Superintendncia de Servios Sanitrios do Chile

13

apresenta para 21 ESPAS desse

pas uma realidade diferente, com grande participao de investidores institucionais e


frequentemente em conjunto com uma participao do setor pblico por meio da Corporao de
Fomento da Produo. Em ambas as situaes, porm, claro que existem um ou dois
proprietrios controladores ao lado de outros proprietrios minoritrios ou facilitadores. Nas
ESPAS cujo proprietrio uma entidade estatal, esta tem, em maior ou menor grau, interesses
contraditrios, por ser simultaneamente proprietria, outorgante de concesses sobre o recurso
hdrico e a infraestrutura de gua e saneamento, supervisora da qualidade e cobertura do servio,
defensora dos interesses dos usurios etc. O caso de maior desenvolvimento relativo de GC o
da ESP brasileira Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (SABESP), em que

energia eltrica caram para menos da metade em comparao com os preos da cesta de preos do consumo total, as
tarifas de gua e saneamento, ao contrrio, multiplicaram-se por 2,6, tambm em relao aos preos da cesta de
consumo total (U.S.Census Bureau, Price Indexes for Personal Consumption Expenditures by Type of Expenditure).
Em energia, o monoplio natural se debilitou porque o avano tecnolgico permitiu maior concorrncia; em gua e
saneamento no, o que facilita aos grupos de poder internos a extrao de rendas quando a GC das EPE no forte e
a regulao tambm no.
13
Ver http://www.siss.cl/articles-4266_recurso_1.pdf

12

a participao dos acionistas minoritrios livremente negocivel nas bolsas BM&FBOVESPA,


de So Paulo, e por meio de American Depositary Receipts (ADR, ttulos representativos de
aes), transacionados na Bolsa de Nova York, estando sujeita aos padres muito exigentes de
GC desses mercados. Essa liberdade de entrada e sada um controle automtico e no
centralizado que no existe em outros casos.

Figura 1

Estrutura de propriedade em dez empresas de


gua e saneamento
SEDAPAL
SABESP
Empopasto
Aguas de Cartagena

Unio
Estado

EAAB

Municpio

EPM

Outros, setor pblico


Scio estratgico privado

AMB

Outros acionistas/scios

Aguas de Manizales
AAA
Aguas y Aguas de Pereira

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2) Os problemas de agncia (uma noo parecida, proveniente de outro padro


conceitual, falaria de custos de transao). Os problemas de agncia derivam da existncia de
informao assimtrica entre o principal e o agente, o que dificulta ao principal observar as
caractersticas ou o esforo do agente. Excessivos custos de agncia refletem-se em perdas de
eficincia que podem afetar tanto aos principais quanto aos agentes. Os problemas de agncia de
maior relevncia nas empresas complexas so aqueles que ocorrem: i) entre proprietrios
(principais) e administradores (agentes delegados pelo principal para defender seus interesses);
ii) entre proprietrios majoritrios (agentes) e proprietrios minoritrios (principais); iii) entre a
13

empresa (agente) e grupos de interesse externos (principais), especialmente em setores


regulados, como bancos e servios pblicos. A estrutura de GC das sociedades annimas
contemporneas o resultado da evoluo e dos esforos para encontrar respostas adequadas aos
problemas de agncia. 14 As boas prticas de GC visam, portanto, melhorar a qualidade da
informao dos principais, melhorar as oportunidades de controle oportuno e idneo dos
principais sobre os agentes, sustentar a consistncia dos incentivos para alinhar os interesses de
principais e agentes e proporcionar o cumprimento efetivo dos deveres fiducirios de diligncia,
lealdade e prestao de contas por parte dos agentes.

Esquema 1

Deputados e
vereadores

Conselho de
Administrao
ESP

Diretor
Presidente

14

Kraakman, Davies, Hansman, et al. (2004) elaboram uma anlise comparativa das respostas do direito
societrio aos problemas de agncia nos sistemas jurdicos mais importantes. Roe (em Jeffrey e Roe, 2004) afirma
que as instituies polticas afetam a boa governana corporativa e sustenta que as social-democracias debilitam o
controle dos proprietrios e favorecem a elevao dos custos de agncia gerenciais: os principais perdem quando o
poder dos administradores se desvia para a adoo de decises de baixo risco que favoream a estabilidade
gerencial, para a reteno desnecessria de liquidez nas firmas, contra o pagamento de maiores dividendos aos
proprietrios, e para o favorecimento de sobrecustos administrativos e trabalhistas. O enfoque da teoria de agncia
explica que os grupos de interesse procuram leis e estruturas que lhes gerem rendas, distorcendo assim os incentivos
entre principais e agentes e elevando os riscos de GC.

14

3) Os efeitos da atividade das empresas sobre outros grupos de interesse distintos


daqueles que aportam para a estrutura de capital: usurios, trabalhadores, contratistas e muitos
outros, de acordo com as mltiplas externalidades prprias da atividade das empresas. Nesse
sentido, as prticas de GC e as normas de origem regulatria muitas vezes se sobrepem, o que
se presta a confuses em relao ao mbito de uma e de outra. Em princpio, um critrio salutar a
esse respeito consiste em no tentar obter mediante as prticas de GC o que deveria ser objeto de
regulao e vice-versa.

OBJETIVOS DAS ESPAS


O objetivo de uma ESPAS fornecer servio de gua potvel e saneamento com padres de
qualidade mnimos, a tarifas razoveis. 15 Para que as tarifas sejam razoveis, so necessrias
duas condies: que elas cubram os custos16 e que sejam acessveis. Quando uma empresa presta
servios em condies de monoplio natural, existe a possibilidade de que extraia rendas
monopolistas de seus usurios com tarifas muito superiores recuperao de custos. Em
comparao, quando uma ESP com monoplio natural estatal, existe a possibilidade de que
estabelea tarifas polticas que no permitam recuperar custos, ou de que inflacione os custos
para fornecer o servio. Por isso necessrio e til a regulao setorial independente. Em teoria,
estabelece-se a propriedade estatal dos monoplios naturais de servios pblicos para que as
empresas fixem tarifas que permitam recuperar os custos mdios. Na prtica, fixam-se objetivos
e atividades adicionais para as empresas estatais em funo de propsitos polticos, sociais e
comunitrios, esquecendo-se s vezes que o custo de capital uma realidade econmica
fundamental, que no depende da natureza jurdica da empresa que o usa para sua atividade
produtiva. Por isso, as ESP e EPE devem ser governadas com critrios comerciais. Isso significa
que, para criar valor econmico, as EPE precisam ser competitivas, sobreviver nos mercados de
produtos e fatores incluindo os mercados por seus servios e otimizar os resultados
financeiros, abstendo-se de fazer investimentos que no cubram o custo do capital. As empresas

15

Um sbio postulado afirma que cada instrumento deve ser empregado para alcanar o objetivo para o qual for
mais eficiente, e apenas para esse objetivo. Fazer o contrrio implica em perda de bem-estar, segundo Tienberger,
em La teora de la poltica econmica (1952).
16
Entende-se que se trata de cobrir os custos necessrios para prestar o servio e que a empresa opera sob o
princpio de economizar custos.

15

que no so capazes de cumprir seu objetivo social preservando seu patrimnio destroem riqueza
social e se so EPE deterioram o tesouro pblico e arriscam-se cedo ou tarde a ser liquidadas.
As ESP tambm podem ser veculos de polticas pblicas voltadas para grupos sociais
meritrios, ou seja, podem cumprir objetivos no comerciais, o que em geral est previsto em
seus estatutos. O que no podem fazer usar seu capital para esse fim. O custo das decises de
poltica pblica que impliquem subsdios ou transferncias abertas ou indiretas deve estar a cargo
do oramento da entidade territorial respectiva (Unio, Estado ou Municpio). Os custos dos
programas associados funo poltica das EPE devem ser estimados e reembolsados pelo
Estado. No suficiente designar recursos para programas e cuidar para que se apliquem de
modo legal; necessrio determinar previamente os custos correspondentes a cada um deles
antes de empreend-los.

PROBLEMAS DE GOVERNANA CORPORATIVA NAS ESP DO ESTADO


Na Colmbia, Equador, Peru e Brasil o capital da maioria das ESPAS vem de aportes do Estado.
Nas EPE, os problemas de agncia, o uso da empresa por interesses especiais e outras distores
na destinao do capital pblico multiplicam-se com frequncia, como se discute a seguir. Podese pensar que o Estado um acionista de controle nico que sabe o que quer idealmente,
buscar o bem-estar da populao , mas frequentemente ocorre o contrrio e se espera que as
empresas sejam instrumentos para alcanar objetivos conflitantes entre si.
a) Predisposio dos governantes para exceder sua capacidade fiscal por meio das EPE
Os mandatrios tm dois grandes objetivos com a mesma hierarquia: executar os programas de
suas campanhas eleitorais e defender a fazenda pblica sob seus cuidados. O conflito de GC nas
EPE ocorre quando os governantes sacrificam a defesa do patrimnio pblico (no capital das
ESP) para cumprir suas promessas eleitorais. comum encontrar nos diagnsticos de GC que as
ESP prestem servios abaixo do custo, sem compensao por parte da entidade do Estado que
assim o ordenou. Entre as outras presses sobre empresas do mesmo tipo esto: realizar
investimentos ou atividades que no correspondam a seu objetivo social ou que no seriam
realizados com tal quantia ou com perda por empresas com estrutura de propriedade diferentes;
superdimensionar ativos operacionais ou no operacionais at tamanhos financeiramente
inconvenientes; expandir a folha de pagamento para contribuir com polticas de emprego; e, uma

16

muito frequente, patrocinar programas de filantropia ou de substituio de gasto pblico que


poderiam claramente ser includos no oramento pblico, ou seja, usar as ESP como guichs
secundrios do Tesouro.17 A Figura 2 revela uma tendncia interessante: entre as 17 maiores ESP
da Colmbia, quando aumenta o nmero de usurios, aumenta significativamente tanto o valor
contbil do investimento operacional por usurio (propriedade, instalaes e equipamento),
quanto o valor dos demais ativos por usurio. Cabe observar que h diferenas importantes entre
empresas de tamanho semelhante e que as concessionrias no so proprietrias da infraestrutura
(e em apenas em alguns casos o so das benfeitorias). Mesmo que em certas empresas de menor
porte os ativos sejam subvalorizados ou estimados a custo histrico, a mensagem da figura um
indcio de que os riscos de GC aumentam com o tamanho e a complexidade das empresas, dado
que comum que elas registrem entre seus ativos bem no operacionais, de interesse fiscal ou
urbano, mas que no tm relao direta com o fornecimento dos servios de gua e saneamento,
bem como reservas para pagamento de encargos trabalhistas.

17

Um estudo de custos da CRA (2007:174-186) de 96 ESP colombianas no conseguiu estabelecer economias


de escala nem para os custos administrativos nem para os custos operacionais em relao ao nmero de usurios,
exceto para as ESP de menor porte, nas quais os riscos de GC so menos relevantes. A descoberta da CRA contrasta
com o estudo do Banco Mundial (Nauges e van den Berg, 2007) que identificou economias de escala num conjunto
de 48 ESPAS da Colmbia, mas no nas do Brasil, medidas pela mudana no custo de energia, trabalho, servios
contratados e diversos em relao mudana no volume de gua produzida. O segundo estudo sugere a ideia de que
os custos administrativos se elevam mais do que proporcionalmente ao porte da empresa, anulando a vantagem de
menores custos unitrios de servio. Nenhum dos dois estudos tentou isolar os componentes de custo que poderiam
ser atribudos ao gasto no produtivo, ao gasto discricionrio ou ao uso da empresa como guich de gasto fiscal,
todos esses riscos especficos de GC nas empresas de maior porte.

17

Figura 2

b) Alta rotatividade dos diretores executivos e dos membros do conselho de administrao18


At alguns anos atrs, essa era a realidade mais comum nas ESP dos pases analisados neste
trabalho. A alta rotatividade leva a que o desempenho das empresas no esteja alinhado com os
incentivos dos agentes mencionados. Os agentes de confiana das empresas costumam ser mal
remunerados em comparao com os padres do mercado. Muitas vezes, o progresso de suas
carreiras est ligado mais ao fato de que so membros de um movimento poltico do que a uma
avaliao de desempenho dentro das empresas. Os curtos mandatos efetivos dos prefeitos
enfatizam a necessidade de assegurar que a gesto das empresas se oriente para as prioridades do

18

Diferentemente dos pases analisados pelo autor, em geral, a estrutura organizacional das ESP no Brasil est
consolidada em dois nveis: conselho de administrao e diretoria executiva. Neste sentido, a traduo ao portugus
tomou os termos originais em espanhol Junta Directiva, Junta ou Directrio como sendo equivalente ao que
conhecemos como conselho de administrao ou simplesmente conselho. Da mesma forma, os termos originais em
espanhol alta administrao,e administradores equivalem ao que conhecemos como diretoria executiva ou
simplesmente diretoria. Finalizando, o termo original em espanhol gerente equivale ao que denominamos no Brasil
como o diretor presidente, diretor geral, presidente ou CEO em sua sigla em ingls. (N.do R.)

18

plano de governo, o que leva o poder poltico a nomear membros do conselho de administrao,
diretores, gerentes, e outros funcionrios. A segunda coluna do Quadro 2 apresenta dados de
2009. Se o quadro tivesse sido feito com dados dos anos 1980 ou 1990, os mandatos dos
prefeitos se apresentariam muito mais breves. Na Colmbia, as reformas constitucionais recentes
aumentaram o mandato dos prefeitos para quatro anos, mas a rotatividade efetiva de diretores
presidentes (CEO) costuma ser mais rpida, como indicam os coeficientes de variao do Quadro
2. Raramente o diretor presidente de uma ESP sobrevive ao mandato do prefeito que o nomeou, e
no so raros os casos de prefeitos que nomeiam dois ou trs presidentes durante seu mandato. A
rotatividade entre os membros do conselho de administrao ainda mais rpida. No Peru, a
composio do conselho de administrao das ESP foi reformada por lei para introduzir maior
estabilidade e capacidade de resposta aos interesses do desenvolvimento urbano, sendo que os
membros so recomendados por associaes profissionais e cmaras de comrcio. Embora isso
acrescente diversidade aos conselhos, no bvio que os conselheiros assim indicados no
tenham conflitos de interesse potenciais. Em vrios pases, as ESP de grande porte ou submetidas
regulamentao dos mercados de valores adotaram em seus cdigos de boa governana (CBG)
critrios de independncia para alguns membros do conselho de administrao, independncia
entendida no sentido de ausncia de interesses econmicos vinculados s empresas; no entanto,
falta estabelecer critrios de independncia poltica em relao aos prefeitos ou governadores.
Ainda que seja legtima a aspirao dos governantes de encontrar conselheiros de plena
confiana e que se compreenda o nimo de evitar que os membros dos partidos polticos de
oposio nos conselhos usem situaes complexas de deciso para atacar e obstruir as
administraes municipais, por outro lado seria muito conveniente que no mbito dos conselhos
das EPE tambm se inclussem conselheiros capazes de exercer independncia real de critrio,
no tolhida por motivaes de solidariedade ou animosidade poltica, e que esses membros do
conselho duplamente independentes tivessem uma continuidade, por exemplo, com perodos
intercalados aos mandatos constitucionais dos prefeitos. Mas a no ser que esses critrios sejam
adotados mediante normas externas s empresas (de cunho constitucional, jurdico ou
regulamentar), a situao descrita ser difcil de resolver.

19

Quadro 219

Rotatividade de prefeitos e presidentes de ESP


Pas

Presidentes ESP

Prefeitos**
Empresa

Bolvia
Brasil
Colmbia

5
4
4

SABESP
AMB
Aguas de Manizales
EMPOPASTO

Perodo

Mdia

Coef. Var.

1973 - 2009
1916 - 2009
1988 - 2007
1991 - 2009

3,03
5,83
2,18
3,02

81%
77%
37%
80%

Equador
4
Peru
4
Fonte: Relatrios das ESP, Wikipedia e constituio do Brasil
* Anos no cargo.
** No caso de prefeitos, refere-se ao ao perodo constitucional vigente em 2009.

c) Reduo do horizonte de planejamento e gesto em ESP de propriedade estatal


majoritria
Pode ocorrer que as empresas no encarem solues de fundo quando implicam custos polticos,
adiando-as at chegar ao limite de sustentabilidade da empresa. O caso da demora nos ajustes
tarifrios bem conhecido. A tentativa de corrigi-los rpida ou drasticamente pode gerar
dificuldades ainda maiores, ou conflitos de GC entre os proprietrios estatais e os scios
privados. preciso reconhecer que as ESP so empresas de verdade, que exigem uma direo e
uma GC relativamente distante das administraes governamentais, e que no so dependncias
centralizadas dos governos. Quando as empresas so de propriedade total do Estado, pode-se ter
a iluso de que elas no quebraro caso se tornem ilquidas ou insolventes, devido impresso
de que o Estado sempre encontrar algum meio ou norma de emergncia para evitar seu
fechamento (iluso fiscal). Se a estrutura de propriedade inclui acionistas minoritrios que no
tm interesses reais, mas so meros scios estatais facilitadores, a situao semelhante
anterior. Em algumas cidades ou regies, esse risco no afetou de modo substantivo as ESP,
graas a salvaguardas de cultura poltica, mas em geral a ausncia de um sistema de freios e

19

No caso da SABESP o autor se refere rotatividade de governadores e no de prefeitos. (N.do.R.)

20

contrapesos na estrutura de propriedade e


controle facilita o declnio e o eventual colapso
da ESP.

Defasagem tarifria de oito anos

d) Fluxo e uso da informao para


Entre 1994 e 2006 a inflao acumulada
do Peru foi de 91 %. Nesse perodo, as
ESPAS do pas sofreram uma defasagem
tarifria decorrente do fato de que as
decises tarifrias tinham que passar
pela aprovao dos conselhos de
administrao e
das assembleias
controladas pelos prefeitos, os quais
adiavam os reajustes tarifrios para no
incorrer em custos polticos.

prevenir perdas residuais


As ESP estatais proporcionam informao
abundante destinada a atender s inmeras
exigncias

das

instncias

de

auditoria,

superviso e controle. No entanto, decises


importantes e informao relevante costumam
passar despercebidas. Os problemas de agncia
no

podem

ser

observados

diretamente,

devendo-se apelar para diversas fontes de


informao para identific-los e corrigi-los. A

Em 2006 o governo mudou a composio


dos conselhos de administrao e
entregou a deciso tarifria das ESPAS a
um agente regulador nacional (SUNASS),
o qual aplica um procedimento pblico,
com critrios tcnicos baseados num
plano mestre otimizado (PMO).

boa GC um exerccio de custo-benefcio das


aes para obter informao adequada sobre o
comportamento dos agentes que controlam as
empresas e usar essa informao com proveito.
Os

sistemas

contbeis,

de

informao

gerencial, a auditoria interna, a auditoria fiscal


ou auditoria externa, as anlises dos agentes
avaliadores do risco creditcio e outros so
custos de agncia. Estes custos de agncia de

Das 40 ESPAS principais, 15 j tm


PMO, com estudos de custos. A SUNASS
espera que num perodo de cinco anos as
empresas com mais de 40.000 conexes
estejam formalizadas, cumpram com a
norma e tenham tarifas atualizadas.
A defasagem das tarifas afetou a qualidade
do servio e os ndices de gua no
faturada. O investimento fiscal nacional
em infraestrutura sofre ante a frgil gesto
da maioria das empresas. E no fcil
intervir nas empresas ilquidas ou
insolventes.

magnitude controlada se justificam quando


previnem perdas residuais para os principais e
agentes, ou seja, fraude, apropriao de rendas
e benefcios privados de controle (expropriaes, na linguagem de GC), e decises sub-timas
para a gerao de valor empresarial. De outro modo no se justificam. Os diagnsticos de GC
nas ESP devem medir se os rgos internos so eficazes a partir da formulao de perguntas
exigentes. Mais adiante neste documento, apresenta-se uma proposta de indicadores que sirvam
para avaliar os resultados das prticas de GC, tanto para as empresas como para os grupos de
21

interesse. De modo complementar, a HPAGC para avaliar a aplicao de prticas vai alm de
verificar ou questionar o cumprimento formal de aes de GC, mas procura atar os
compromissos de plano de ao de GC aos
resultados esperados.
necessria uma relao harmoniosa

A regulao, um caminho longo e


sinuoso

entre a regulao, os acordos contratuais e a GC


das ESP. A GC pode ter uma funo construtiva
se os marcos jurdicos e regulatrios e as
instituies e os acordos contratuais bsicos o
permitirem. O Esquema 2 sugere que a GC por
si s no pode compensar as falhas de mercado,
as deficincias de regulao ou de poltica
setorial, nem os efeitos da desinformao sobre

Na Colmbia, a regulao com


critrios modernos foi estabelecida
com a Lei 142 de 1994. Uma primeira
etapa (19952001) procurou a
suficincia
das
empresas.
A
defasagem tarifria inicial era de
46 % em relao aos custos de
referncia nas 12 maiores cidades. O
perodo de transio para chegar a
tarifas que refletissem os custos foi
ampliado at 2005. Havia um marco
regulatrio, mas no havia GC
suficiente.

o mercado de controle (o mercado das cotas de


propriedade das empresas). O servio pblico de
gua e saneamento tradicionalmente se inclina
politizao e averso a pagar o custo total do
fornecimento do servio. comum encontrar
um acordo politicamente vivel pelo qual se
estabelecem tarifas precrias para financiar os
investimentos (e, portanto o aumento da
cobertura) que s ocasionalmente cobrem os
custos

de

administrao,

operao

manuteno. Os consumidores se recusam a


pagar mais porque a qualidade do servio
ruim. Essa situao chama-se equilbrio de
baixa

qualidade

(Artana,

Navajas

A segunda etapa (desde 2002)


impulsionou a formao de preos
com custos eficientes. Os custos das
ESPAS s podem ser reconhecidos at
os custos de referncia do novo marco
tarifrio.
Separar as tarifas e os subsdios no
foi fcil. A lei criou fundos de
solidariedade para que os governos
locais decidissem a magnitude dos
subsdios para consumidores com
menos recursos, e assumissem a carga
fiscal correspondente. Em 2002,oito
anos depois, cinco fundos operavam
entre 1091 municpios; segundo a
CRA (o regulador), apenas 6 % dos
usurios residenciais podiam fazer
contribuies e o deficit era de
US$ 217 milhes em 2001.

Urbiztondo, 1997; Acevedo e Dreikorn, 2006),


no qual no h reposio de ativos. Isso pode
ocorrer tanto nas EPE como nas administraes municipais que prestam o servio diretamente.

22

A melhor GC no conseguir que empresas com tarifas congeladas h anos gerem valor,
nem que empresas expostas a mercados financeiros afetados por percepes de crises sistmicas
empreguem estruturas timas de capital, nem que empresas vulnerveis s prevenes e
advertncias de suas respectivas entidades territoriais proprietrias se integrem em mercados
regionais para aperfeioar economias de escala. Nessa coordenao necessria das prticas de
GC com aes de poltica, regulao e marcos jurdicos, inevitvel que os lderes atuem com
uma dose de oportunismo e sagacidade. Por outro lado, se a GC se constri com base numa
estrutura de propriedade sem verdadeiros atores interessados, provvel que os incentivos atuem
inversamente, e que os conselhos de administrao e as diretorias executivas no busquem as
correes necessrias para obter empresas eficientes e sustentveis, mas ao contrrio, uma gesto
com dividendos polticos, mesmo que o marco regulatrio tenha sido bem concebido. Em outras
palavras, a relao harmoniosa entre regulao e GC exige consistncia em ambos os domnios,
porque nem a GC pode resolver defeitos de regulamentao, nem esta serve se no for bem
aplicada na estrutura de poder das ESP. A GC, tambm, no deve se impor alm das restries
contratuais da concesso, dos acordos de construir-operar-transferir e outros arranjos de
investimento e operao. A margem de ao das agncias reguladoras, por sua vez, delimitada
pela legislao.

Esquema 2

23

PRINCPIOS APLICVEIS S ESP DO ESTADO


No enfoque de GC, os resultados das ESP e EPE se expressam em termos de criao ou
destruio de valor e de diviso de valor proporcionalmente contribuio e ao risco assumido
pelos provedores pblicos e privados de capital. 20 Esses resultados derivam necessariamente de
uma gesto na qual se aplicam boas e ms prticas de GC. Assim, um diagnstico adequado de
GC de uma ESP privada ou de uma EPE analisar tanto os resultados como as prticas. O exame
ordenado das prticas de GC adotadas pelas ESP feito segundo critrios indicados pela OCDE
(2004, 2005a) para as sociedades annimas e para o caso especial das EPE. O Quadro 3 resume
os dois conjuntos respectivos de princpios de GC. O enfoque da OCDE leva em conta os riscos
(e as patologias) mais relevantes de GC segundo a estrutura de propriedade das empresas e as
melhores respostas dadas pela teoria e a experincia. Os seis captulos de princpios de GC
expem prticas recomendadas (32 para as sociedades annimas e 30 para as EPE) que devem
ser interpretadas e aplicadas luz da legislao de sociedades e da regulao setorial em cada
pas. O importante dos princpios de GC seu significado, no o apego letra.

Quadro 3
Princpios de GC da OCDE
Sociedades annimas21

EPE

I. Assegurar o fundamento de um
sistema22 de GC eficaz

I. Assegurar um marco jurdico e


regulatrio eficaz para as EPE

O sistema de GC deve promover os


mercados eficientes e transparentes, ser
coerente com o primado da lei e articular de
modo
preciso
a
diviso
de
responsabilidades entre as diferentes
autoridades de superviso, regulao e
poltica econmica.

O marco jurdico e regulatrio para as EPE


deve assegurar a equidade nos mercados
em que as EPE e as empresas do setor
privado competem para evitar distores de
mercado. Deve basear-se nos princpios de
GC da OCDE e ser inteiramente compatvel
com eles.

20

A forma como uma ESP pode servir aos propsitos de poltica pblica, e nesse sentido obter resultados,
independente da perspectiva de GC.
21
Os princpios de GC se concentram nas sociedades annimas cujas aes so transacionadas nos mercados
pblicos de valores e, por extenso, a todas as empresas emissoras de valores registradas nesses mercados, ainda que
sejam de propriedade fechada. Os mesmos princpios tambm se aplicam conceitualmente s empresas cujo volume
de operaes e complexidade de linhas de negcio tenham dado lugar a uma separao significativa entre a
propriedade e o controle e onde, portanto, se desenvolveram rgos de governana diferenciados e tenha surgido a
necessidade de freios e contrapesos.
22
Preferiu-se traduzir o termo ingls framework por sistema, em lugar de marco de referncia, para captar a
ideia de um conjunto de princpios entrelaados e coerentes, jurdicos e no jurdicos, que do suporte e conduzem a
uma finalidade.

24

Princpios de GC da OCDE
Sociedades annimas21

EPE

II. Os direitos dos acionistas e as


funes-chave da propriedade

II. O Estado como proprietrio


O Estado deve atuar como um proprietrio
informado e ativo e estabelecer uma
poltica de propriedade clara e consistente
que garanta que a governana das EPE se
realize
de
modo
transparente
e
responsvel, com o grau necessrio de
profissionalismo e eficcia.

O sistema de GC deve proteger e facilitar o


exerccio dos direitos dos acionistas.

III. O tratamento equitativo dos


acionistas

III. O tratamento equitativo dos


acionistas

O sistema de GC deve assegurar o


tratamento equitativo de todos os
acionistas, incluindo os minoritrios e os
estrangeiros. Todos os acionistas devem
ter a oportunidade de obter reparao
efetiva por violaes de seus direitos.

O Estado e as EPE devem reconhecer os


direitos de todos os acionistas e, de acordo
com os princpios de GC da OCDE,
assegurar tratamento equitativo e acesso
igual informao da empresa.

IV. O papel dos grupos de interesse


na GC

IV. As relaes com os grupos de


interesse

O sistema de GC deve reconhecer os


direitos
dos
grupos
de
interesse
estabelecidos por lei ou acordos mtuos, e
estimular
a
cooperao
entre
as
sociedades annimas e os grupos de
interesse para criar riqueza, emprego e a
sustentabilidade
de
empresas
financeiramente slidas.

A poltica de propriedade do Estado deve


reconhecer por completo a responsabilidade
das EPE em relao aos grupos de
interesse e exigir que elas informem sobre
suas relaes com esses grupos.

V. Divulgao e transparncia

V. Transparncia e divulgao

O sistema de GC deve assegurar a


divulgao oportuna e precisa de todos os
aspectos materiais relativos sociedade
annima, incluindo a situao financeira, o
desempenho,
a
propriedade
e
a
governana da empresa.

As EPE devem observar elevados padres


de transparncia, de acordo com os
princpios de GC da OCDE.

VI. As responsabilidades do
conselho de administrao

VI. As responsabilidades dos


conselhos de administrao das
EPE

O sistema de GC deve assegurar a


orientao estratgica da empresa, o
monitoramento efetivo da administrao por
parte do conselho e a prestao de contas
do conselho empresa e aos acionistas.

Os conselhos de administrao das EPE


devem ter a autoridade, a competncia e a
objetividade necessrias para levar a cabo
suas funes de orientao estratgica e
monitoramento da administrao. Devem
atuar com integridade e responder por sua
atuao.

25

Uma observao final desta seo. A noo de governana corporativa difere da ideia de
governabilidade, de uso frequente em cincia poltica. As definies de governabilidade
enfatizam a eficcia e a legitimidade. 23 A eficcia tem a ver com assegurar as condies polticas
para fazer aprovar as normas que o governo considera necessrias e faz-las cumprir por meio do
aparato burocrtico. A legitimidade se refere aceitao das polticas pblicas por parte dos
setores da comunidade poltica, o que por sua vez envolve as noes polticas de representao,
participao, dilogo e consenso. Nesse sentido, a governabilidade das instituies e das polticas
de saneamento se referiria a seu grau de eficcia e legitimidade, isto , que possam ser decididas
e aplicadas sem colocar em crise o aparato do Estado no setor. O alcance geral dessa noo de
governabilidade est relacionado apenas de modo tangencial ao conceito de GC.
Um enfoque semelhante e mais recente a definio de governabilidade adotada pelo
Banco Mundial. A governabilidade consiste nas tradies e instituies pelas quais se exerce a
autoridade num pas. Isso inclui o processo pelo qual os governos so escolhidos, controlados e
substitudos, a capacidade do Estado para formular e implementar polticas adequadas, e o
respeito dos cidados e do Estado pelas instituies que regem as interaes econmicas e
sociais entre eles.24 O Banco Mundial associa governabilidade luta contra a corrupo,
entendida como o conjunto dos programas que promovem a transparncia da gesto das
finanas pblicas, reforam a administrao fiscal e alfandegria, melhoram o desempenho da
administrao pblica, apoiam as reformas do sistema jurdico e judicirio, lutam contra a
corrupo nas aquisies e permitem que os governos locais e centrais prestem servios e
regulem a economia de maneira mais eficaz. 25 O Banco Mundial desenvolveu um conjunto de
indicadores nacionais de governabilidade que atende a seis grandes aspectos: a) direito de voz e
prestao de contas; b) estabilidade poltica e ausncia de violncia; c) eficcia do Estado; d)
qualidade regulatria; e) Estado de direito (imprio da lei); e f) controle da corrupo. Pode-se
cogitar que se um Estado tem boa governabilidade no sentido sugerido pelo Banco Mundial,
mais provvel que suas EPE possam alcanar melhores padres de governana corporativa. Mas

23

Por exemplo: A governabilidade a qualidade prpria de uma comunidade poltica segundo a qual suas
instituies de governo atuam eficazmente dentro de seu espao de um modo considerado legtimo pelos cidados,
permitindo assim o livre exerccio da vontade poltica do poder executivo mediante a obedincia do povo. (Arbs e
Giner, 1993).
24
Fonte: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp.
25
Banco Mundial, Gobernabilidad y lucha contra la corrupcin. Ver http://go.worldbank.org/W172WJFIK0.

26

no h garantia de que seja assim. Por isso, a proposta deste documento diferenciar as noes
de governabilidade e de governana corporativa: reservar a primeira para as instituies do
Estado de modo geral e usar a segunda para as empresas que cumpram com os critrios de
grande porte, complexidade em suas linhas de negcios e separao entre propriedade e controle,
de modo a que se exponham a riscos de GC e custos de agncia controlveis mediante prticas
apropriadas.

27

2. ANLISE DE EXPERINCIAS
A presente seo refere-se a casos de implementao de boas prticas de GC em algumas
operaes do BID na regio andina e no Brasil, com vistas a examinar se os temas recorrentes e
de maior impacto nessas experincias so consistentes com o quadro analtico da seo anterior.
Seu objetivo enfatizar os componentes essenciais de um plano de implementao de GC em
ESP, dos mecanismos de acompanhamento, monitoramento e apresentao de resultados, assim
como das dificuldades e dos riscos da implementao de planos de GC. A avaliao apoia-se nas
oficinas realizadas durante a consultoria, nas entrevistas com diretores e atores relevantes do
setor e na reviso de documentos das pginas web e outras informaes de domnio pblico. O
autor tem conhecimento direto de vrios destes casos, mas no se registrou aqui informao
confidencial das empresas.

COLMBIA: A EVOLUO DAS EPM


Recentemente, o BID levou adiante seis projetos em apoio ao setor de gua e saneamento da
Colmbia.26 Possivelmente, as Empresas Pblicas de Medelln (EPM) sejam o caso de GC de
maior interesse no pas, devido ao porte da empresa, o volume de recursos envolvidos no projeto,
a existncia de uma rede de investimentos em sociedades, o grau de compromisso dos
proprietrios e administradores da empresa para avanar em GC, a durao do acompanhamento
do processo, e porque os avanos graduais de GC ocorreram sem mudanas na regulao, nos
acordos contratuais nem na natureza jurdica. Por esse motivo, consideraremos com mais
detalhes o caso de GC da EPM.
A EPM uma empresa industrial e comercial de propriedade do municpio de Medelln,
capital do Departamento de Antioquia. Foi criada em 1955 quando os principais servios
pblicos de ento se separaram da administrao direta do municpio. O negcio de
telecomunicaes cindiu-se em 2006, sendo que a EPM conserva dois grandes grupos
estratgicos de negcios gua e energia , cujo mercado natural o Vale de Aburr, territrio
que inclui Medelln e nove municpios vizinhos, com uma populao de 3,3 milhes de

26

Os projetos CO-L 1006 (Aguas de Manizales); CO-L 1028 (EMPOPASTO); CO-L 1034 (Rio Medelln); COL 1066 (Reforma do setor saneamento); CO-L 0270 (Reforma do Setor Pblico) e CO-L 1005 (Porce III).

28

habitantes. Presta tambm servio de energia para nove municpios vizinhos s centrais
hidreltricas da empresa. Em 2007, a EPM absorveu a Empresa Antioquense de Energia,
convertendo-se no provedor desse servio para mais 101 municpios do departamento. A EPM
a matriz de um grupo empresarial que controla 14 companhias e tem participao acionria em
outras oito, nos setores de telecomunicaes, energia, gs e guas. Est presente em algumas
regies da Colmbia e comeou a incursionar em mercados internacionais com vendas de
energia em bloco, servios de operao e engenharia e investimento direto. A cobertura urbana
de energia de 99,99 %, de gua potvel 100 %, de esgoto 95,49 % e de gs residencial 77 %.
Produz 306 milhes de metros cbicos de gua potvel por ano em 11 estaes de tratamento;
distribui gua encanada a 874.000 usurios. Em energia, dispe de 29 centrais de gerao (27
hidrulicas) e participa com 20 % das vendas totais de energia eltrica da Colmbia. A cobertura
do servio de energia de quase 100 % na rea metropolitana de Medelln, 98 % nas zonas
urbanas de outros municpios e 80 % na rea rural dos mesmos. A EPM tambm distribuidora
de gs natural para 309.000 usurios. A MEGA (meta grande e ambiciosa) do Grupo EPM
para 2015 faturar US$ 5 bilhes, com uma participao razovel de vendas no exterior da
Colmbia, o que requer um crescimento sustentado, j que as vendas totais de 2007 foram de
US$ 1,5 bilho. Entre 2005 e 2009, o grande investimento em gerao hidreltrica foi o Projeto
Porce III, no valor de US$ 1,1 bilho, financiado por um emprstimo do BID de US$ 200
milhes. Trata-se do desenvolvimento continuado da maior fora competitiva da EPM que o
potencial de gerao hidreltrica da montanha antioquense. A empresa tem limitaes de
crescimento em distribuio de energia devido posio dominante que alcanou em vrios
mercados. O prximo maior investimento em guas a estao de tratamento de Bello,
financiada por um crdito do BID de US$ 450 milhes, ou 74 % do valor do investimento. No
setor de guas o crescimento deve se dar mediante a expanso do sistema para o mercado do
oriente antioquense e o investimento como scio ou operadora nas Empresas Regionais de guas
da Colmbia.

29

Quadro 4
EPM - INDICADORES FINANCEIROS 2006 - 2007
Valores em bilhes de pesos colombianos
Rentabilidade
Margem
LAJIDA
Capital empregado
e patrimnio
LAJIDA
2007 2006
2007
2006 2007 2006
2007
2006
%
%
%
%
guas
9,0
12,0
307,9
296,1 54,7 58,3
2068,8
1.598,1
Energia
9,5
8,7 1.098,7 1.031,0 41,9 46,5
8.198.6
6.138,9
Gerao
10,1
9,3
723,2
681,9 51,1 58,3
4.855,4
3.657,2
Distribuio
8,7
7,4
352,1
326,8 27,4 29,1
2.933,3
2.202,5
Gs
3,6
11,5
23,4
22,3 11,0 11,1
409,9
279,3
9,4
8,9 1.406,7 1.528,5 44,7 50,1 $10.267,4* $7.737,1*
Total EPM
*Os valores consolidados so $10.026,8 e $9.776,11, respectivamente.

O Quadro 4 mostra que a EPM gera um rendimento econmico moderado e liquidez em


todos os seus negcios estratgicos. No plano agregado, no h indcios de que alguns negcios
forneam fundos para outros. Se a estrutura tarifria atual for acessvel para os usurios e
rentvel para a empresa, deduz-se que os grupos de interesse de usurios e trabalhadores no
apresentam conflitos especiais de GC. O Quadro 4 mostra tambm que o porte do negcio de
energia equivale a cerca de quatro vezes o de guas, tanto em lucro antes de juros, impostos,
depreciao e amortizao (LAJIDA) quanto em capital empregado. Ambos os negcios
preveem investimentos futuros importantes que o municpio de Medelln no financiar com
capital novo e ambos tm capacidade de endividamento em longo prazo. Por isso, o interesse
central da EPM em GC concentra-se em manter excelentes qualificaes como tomador de
crdito e emissor de obrigaes de longo prazo em moeda local e estrangeira.
As prticas de GC da EPM evoluram significativamente entre 2001 e 2008. O trabalho
formal nesse sentido comeou em 2001, quando a Superintendncia de Valores exigiu dos
emitentes de obrigaes a adoo de cdigos de bom governo (res. 275/01) como condio
para que seus ttulos pudessem ser adquiridos pelos fundos de penso.27 Com um nvel de

27

A resoluo 275/01 foi a primeira norma colombiana destinada a induzir prticas de GC. Foi contudo uma
norma imprecisa quanto aos padres que os cdigos de bom governo deviam levar em considerao; como
resultado, a maioria dos cdigos adotados pelos emitentes se limitou a repetir a lei societria. Tentativas para
introduzir reformas jurdicas de maior significado nos anos seguintes fracassaram no congresso. A Lei 964 de 1995
foi o avano subsequente que serviu de base recomendao de um cdigo pas de GC, acordado entre a
Superintendncia Financeira e as associaes empresariais em 2007. As prticas desse cdigo pas so em geral
mais brandas que as dos princpios de GC da OCDE, e sua adoo basicamente voluntria, com uma sugesto aos
emitentes para que respondam anualmente a uma pesquisa em que informam sobre o cumprimento das
recomendaes.

30

endividamento de 26 % para a poca e uma participao ativa no mercado interno de capitais por
razes de custo, prazo e risco, como emitente a EPM lanou o primeiro cdigo de bom governo
(CBG, Decreto 273/01 [dez.] JD), que inclua artigos sobre a histria da empresa e descries do
que fazia em matria organizacional. O objetivo era cumprir uma nova exigncia. O CBG,
porm, no tinha a estabilidade de uma norma estatutria, exigida por autoridade regulatria.
O conselho de administrao lanou, ento, baseado num conceito da Superintendncia
de Valores, um estatuto de governabilidade corporativa (Decreto 179/02 [sep.] JD), que
constitua um compromisso unilateral da EPM perante todos os detentores de ttulos de dvida
pblica interna emitidos e colocados pela empresa, incorporvel aos respectivos contratos com
os representantes legais dos detentores de ttulos. As obrigaes assumidas pela EPM referiam-se
principalmente a prticas de reduo das assimetrias de informao para com os investidores em
valores da empresa: divulgao das demonstraes financeiras, auditorias externas especiais
quando solicitadas, reviso anual da qualificao de riscos por uma agncia independente,
reunies informativas com investidores, entre outras.
Em 2003, o relatrio da empresa classificadora de risco Duff & Phelps levantou
preocupaes com relao GC da EPM com base em decises do conselho de administrao
sobre a relao da empresa com a administrao do municpio de Medelln que poderiam indicar
maior risco poltico, tais como a porcentagem de transferncias (dividendos) pagas sobre o
lucro e a cesso do edifcio da sede da EPM ao municpio em 2002.
As equipes de avaliao do BID, que vinham preparando a operao de crdito Porce III,
consideraram importante tambm deixar assinalado, nos termos a seguir, o risco de governana
corporativa que seria necessrio mitigar para que a operao fosse aprovada:
2.9 O municpio de Medelln dono da EEPPM, em funo do que esta transfere 28 30 %
de seus lucros exclusivamente para investimento social e pagamento da iluminao pblica. Em
2003, essa transferncia foi da ordem de US$50 milhes. Um dos pilares estratgicos do
desenvolvimento empresarial da EEPPM deve ser seu fortalecimento com medidas que a
protejam de influncias polticas nocivas provenientes do conselho municipal29 ou da prefeitura e

28
29

Acordo Municipal n 069 de 1997. Nota de rodap n 2 no texto citado.


Poder Legislativo Municipal, equivalente s Cmaras Municipais no Brasil. (N.do R.)

31

que orientem seu crescimento mediante metas claramente definidas. A fim de garantir que, em
longo prazo, as futuras administraes encaminhem suas aes para o cumprimento dos preceitos
de rentabilidade empresarial, de importncia vital a elaborao, implementao e formalizao
de polticas claras de boa governana corporativa que permitam e perpetuem no longo prazo uma
maior transparncia, tanto na relao empresa-municpio, como no interior da prpria empresa
em cada um de seus processos30.
A empresa lanou ento um novo CBG (Decreto 204/05 [jan.] JD). Tratava-se, na
verdade, de uma compilao normativa de leis, acordos do conselho municipal e regras internas
j divulgadas, e, portanto, continha de tudo, de planejamento estratgico e gesto de recursos
humanos a responsabilidade social, de gesto da qualidade a poltica ambiental, alm de algumas
prticas de GC. Mas no havia ainda um exerccio de anlise das contradies e conflitos de GC
provenientes dessas mesmas normas, como, por exemplo, um conselho de administrao que
podia decidir investir, mas no desinvestir, ou a ambivalncia de exigir e prestar contas a si
mesmo. Havia, sobretudo, a anotao mencionada com relao variabilidade dos dividendos
para o municpio de Medelln, dada a estrutura de propriedade e controle da EPM.
Em maio de 2005, realizou-se uma ampla consultoria de governana corporativa da EPM
por parte da firma IAAG. A partir de ento, a EPM reorientou seus esforos de desenvolvimento
da governana corporativa no sentido de aproximar-se gradual e progressivamente dos padres
internacionais de melhores prticas. O contrato de emprstimo do BID 1664/OC-CO de
dezembro de 2005 incluiu um componente de desenvolvimento corporativo, estabeleceu como
parte das condies especiais de execuo a apresentao de um relatrio anual sobre o
progresso na implantao das medidas de desenvolvimento corporativo e os resultados da
avaliao externa e pediu um plano de atividades para o primeiro ano de vigncia do crdito
como requisito para o primeiro desembolso. A empresa preparou um plano de amplo alcance
(janeiro de 2006), que incluiria reforma de estatutos, convnio marco entre o municpio e a
empresa, regulamento do conselho de administrao e adoo de prticas e de um novo CBG. A
execuo do plano s seria possvel a partir de um apoio importante da prefeitura de Medelln,

30

Citao retirada de Proyecto Central Hidroelctrica Porce III. Documento Conceptual de Proyecto 09-jul2004, pgina 4. Publicado no site do BID, em cumprimento poltica de transparncia que prescreve a publicao
dos documentos relativos s operaes de crdito quando elas so aprovadas.
http://www.iadb.org/projects/project.cfm?id=CO-L1005&lang=es

32

do conselho de administrao e da diretoria da empresa, mas requeria, alm disso, uma resposta
poltica correspondente do conselho municipal de Medelln.
A empresa preparou planos de ao de GC respectivamente para 2006 e 2007. Os
estatutos no foram submetidos reforma perante o conselho de Medelln em 2006 em
deferncia ao ambiente poltico local em relao EPM; no o foram tampouco em 2007, ano de
eleio de prefeitos, nem em 2008. Mas a prefeitura apoiou aes que comearam a produzir
uma mudana na GC e na poltica de propriedade do municpio em relao empresa. O
convnio marco de governabilidade entre o municpio e a empresa (abril de 2007) demonstrou
ser um instrumento de grande importncia poltica, com um conjunto de compromissos
ostensivos e valiosos do municpio voltados a no tirar vantagem da empresa, e da EPM
orientados para o desempenho e a gerao de rendimentos econmicos para o proprietrio,
embora com a limitao de no ser vinculante para as partes, isto , o convnio marco ser
cumprido sujeito convico das partes em relao aos princpios que o inspiram e a
convenincia das disposies nele contidas como prticas eficazes de governabilidade
corporativa (seo 3.1). A maior pretenso do convenio marco , assim, a de converter-se num
exerccio pedaggico que busca transformar os cidados nos defensores de um esquema de
relaes transparentes entre o municpio e a empresa. O CBG verso 2007 (Decreto 237/07 [out.]
JD) apresenta maior unidade de conceitos de governana corporativa e um certo
desenvolvimento de trs temas: a relao com a propriedade da empresa, o conselho de
administrao como rgo de governo e a divulgao de informao. Os ajustes ao regulamento
do conselho de administrao demonstram tambm mais simplicidade e consistncia. No
obstante, as normas externas que restringem o desenvolvimento empresarial da EPM no foram
tocadas: por exemplo, o conselho de administrao atua s vezes como conselho, s vezes como
assembleia, e no presta contas ao prefeito porque ele membro do conselho de administrao,
mas quem presta contas o diretor presidente perante um conselho que compartilha a
administrao. Um avano importante de GC levado a cabo pela EPM sua pgina web, com
informao para o mercado atualizada, completa, relevante, de padro destacado, em
comparao com a maioria das sociedades annimas e empresas colombianas emissoras de
valores, e comparvel s boas pginas web internacionais; a empresa preparou relatrios anuais
de GC e se submeteu a auditorias de cumprimento de seus planos de ao anuais em GC. A EPM
se preparou para republicar suas demonstraes financeiras nos termos das normas internacionais
33

de informaes financeiras (NIIF), mas provavelmente no o far at que seja obrigao legal
formal na Colmbia.
Quanto realidade da contraprestao entre a empresa e seu proprietrio, a figura a seguir
indica que o municpio de Medelln no observou um padro estvel de decises em matria de
distribuio de lucros. A Figura 3 indica que entre transferncias (dividendos) ordinrias e
extraordinrias se determinam propores muito variveis dos lucros anuais (entre 30 % e 70 %),
em especial em anos de maior importncia poltica. Para a EPM, a obrigao de contribuir de
modo significativo para o financiamento do Plano de Desenvolvimento do Municpio uma
determinao poltica do proprietrio. Isso cria a necessidade de empreender apenas projetos
com valor presente lquido (VPL) positivo, analisar as reas de baixa rentabilidade, incentivar
uma gesto financeira ativa que permita a alimentao contnua do plano de investimentos da
empresa, e liberar fluxos de caixa suficientes para garantir tanto o servio da dvida como o
pagamento dos dividendos ao municpio. A distribuio de dividendos supe que a empresa
capaz de criar valor de modo sustentvel, ou seja, capaz de pagar o custo da dvida e remunerar
os proprietrios para que cubram com folga seu prprio custo de capital. O custo da dvida
pblica do municpio pode ser superior ou comparvel rentabilidade da empresa. Como
resultado, para o municpio fundamental que gere valor econmico que possa ser distribudo,
assim como conservar o controle (no sentido de maioria decisria) do conselho de administrao
para que suas decises sejam sempre consistentes com os oramentos municipais. As
necessidades fiscais projetadas do municpio podero levar no futuro a considerar vias para
otimizar o padro de estrutura de capital da empresa e melhorar seu rendimento econmico; para
isso, cedo ou tarde a EPM ter que assumir uma natureza jurdica societria, mesmo que
continue sendo EPE. medida que o crescimento dos mercados do Grupo EPM se transfira para
outras regies e para mercados no exterior e que os lucros e o LAJIDA se originem cada vez
mais nessas reas, a importncia do papel de proprietrio ser maior para o municpio do que o
papel de tutor da qualidade dos servios pblicos em sua circunscrio. Nesse sentido, pode
haver uma convergncia de interesses com os outros provedores da estrutura de capital da
empresa.

34

Figura 3

Em resumo, a evoluo da EPM, com quatro cdigos de GC adotados entre 2001 e 2007,
confirma que nesse aspecto so muito mais importantes o processo, a aprendizagem e o sentido
de direo do que a pretenso de permanncia de qualquer cdigo ou conjunto de normas. A
empresa teve que se mover entre os imperativos e os conflitos polticos de um municpio
contrrio a que sua principal instituio adotasse a forma societria, e portanto propenso a impor
prticas no comerciais, de um lado, enquanto que, de outro, teve que responder como emitente e
devedor s expectativas dos agentes dos mercados de capital domstico e internacional, adotando
os comportamentos que lhe permitiram manter suas classificaes de risco e uma reputao de
primeira ordem. Seu convnio marco uma inovao de GC, de alcance quase equivalente s
declaraes de acionista majoritrio, que talvez possa revestir-se de poder vinculante num futuro
prximo.
Alm do caso de Medelln, o BID tem uma ampla experincia com o financiamento das
ESP da Colmbia com projetos terminados, reestruturados ou em curso em ESP de Manizales,
Pereira, Bucaramanga, Cartagena, Barranquilla e Cali ao longo de vrios decnios, assim como
projetos de apoio a reformas setoriais em gua e saneamento. No se trata aqui de resumir cada

35

um dos casos e das lies aprendidas. Com frequncia, a apresentao de projetos para
financiamento multilateral uma oportunidade para revisar a fundo o funcionamento, a gesto e
as estruturas das empresas, assim como a evoluo dos marcos regulatrios, da arquitetura
institucional e dos acordos contratuais. A anlise desses casos sugere que h maior probabilidade
de alcanar os resultados esperados quando h por parte dos municpios proprietrios vontade
poltica suficiente para empreender reformas substantivas, no s formais, do GC das ESP. Nas
EPE, essa vontade poltica surge naturalmente com a iminncia de uma crise, de uma mudana
maior na estrutura de propriedade, de um projeto de investimento importante que requeira
financiamento, ou no comeo dos mandatos dos prefeitos; nos demais casos, mais provvel que
as reformas GC sejam de menor alcance ou no ocorram. Vrias empresas aprenderam que a
adoo de prticas de GC, por mais difcil que possa parecer inicialmente, converte-se numa boa
proteo contra presses polticas. As ESP tm pouco poder para preservar sua autonomia
empresarial em face dos prefeitos, que normalmente nomeiam os membros do conselho de
administrao e das diretorias executivas. Os prefeitos devem aprender como compatibilizar o
cumprimento de seus programas eleitorais com a preservao do patrimnio pblico investido
nas empresas e na infraestrutura dedicada a gua e saneamento. Uma tendncia recente que veio
reforar a consolidao de estruturas mais eficientes de operaes de gua e saneamento so os
planos departamentais31 apoiados pelo governo colombiano com recursos fiscais (documento
CONPES 3463 de 2007) orientados a que o servio para grupos de pequenos municpios
vizinhos seja fornecido por empresas com maiores nveis de eficincia e economias de escala do
que os que podem ser alcanados isoladamente. Essa iniciativa representaria uma mudana
importante, pois permitiria aos pequenos municpios associados reduzir de modo aprecivel os
riscos de GC a que esto expostos devido politizao local do servio. No outro extremo, h
ainda no pas 676 municpios que nem sequer constituram uma ESP local.
Na Colmbia, a Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla (AAA)
uma das duas empresas desse tipo na Amrica Latina que so ativas internacionalmente. Opera
na Colmbia, Equador e Repblica Dominicana. No tem capacidade de aumentar
significativamente a quantidade de capital local. Cerca de 60 % do capital da AAA vem da Canal

31

A Colmbia no uma federao como o Brasil, Os departamentos so unidades administrativas territoriais.


(N.do R.)

36

Isabel II, uma operadora pblica espanhola (Lobina e Hall, 2007). H quatro empresas
prestadoras de servio pblico de redes de gua e esgoto na Colmbia inscritas na bolsa de
valores local: AAA; EAAB, Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot; EMC, Empresas
Municipales de Cali e EPM. Na Colmbia, h operadoras privadas locais e multinacionais.
EAAB, EPM e Aguas de Manizales, que so propriedade dos municpios, esto tratando de
expandir seus mercados. A EPM, junto com o Fundo de Empregados da EPM, geriu por um
tempo um contrato de administrao em Bogot e mostrou interesse em trabalhar no Peru
(Lobina e Hall, 2007). O processo de transformao jurdica para empresas de gua e
saneamento na Colmbia foi muito lento, conforme indicado acima. A grande maioria das ESP
est longe do mercado de capitais e financiada apenas dentro dos circuitos e linhas de crdito e
de oramentos oficiais.
Nas oficinas realizadas para o presente trabalho, houve consenso em que o progresso para
uma boa GC factvel, requer continuidade, deve ser em geral um processo gradual, por etapas,
e que, na medida do possvel, comprometa efetivamente as foras ativas interessadas na
prestao adequada dos servios. Na Colmbia, o Conselho Nacional de Poltica Econmica e
Social (documento CONPES 3384 de 2005) recomendou esse enfoque nas prticas de GC. Essas
diretrizes de poltica visam principalmente as ESP com participao acionria majoritria do
Estado colombiano. Por exemplo, na composio dos conselhos de administrao, podem ser
includas nas listas de candidatos pessoas propostas pelas cmaras de comrcio, universidades,
agremiaes. Mas um problema a resolver que, enquanto no existirem aportes efetivos ao
capital das empresas, tanto essas formas de representao nos conselhos como as dos vogais de
controle dos comits de usurios dificilmente sero afetadas pelos resultados; ou seja, no fcil
resolver o problema de apatia nos mecanismos de ao coletiva. Os prefeitos devem reconhecer
que no atuam como donos permanentes das empresas, mas como custodiantes ou delegados dos
cidados durante seu mandato.
No que diz respeito disciplina financeira, muitas vezes sensvel para os
administradores a questo da criao ou destruio de valor econmico por parte de cada ESP na
qual se realiza um diagnstico de GC. Quando as aes de uma ESP so transacionadas em
bolsa, o valor econmico agregadoEVA (Economic Value Added), o delta EVA e outros
indicadores semelhantes, alm daqueles que relacionam o valor nos balanos com o preo de
mercado, costumam ser considerados informao confidencial. comum que esses indicadores
37

no apresentem resultados positivos. Vrias empresas disseram que os inmeros ativos de


infraestrutura para gua e saneamento tornam muito difcil obter rentabilidade superior ao custo
de capital. No entanto, possvel que um EVA inferior a zero seja produto de diversos
fenmenos, alguns dos quais podem estar associados a decises atuais ou histricas das empresas
(infraestrutura superdimensionada, tarifas defasadas, contratao sub-tima de obras, alto custo
de mo-de-obra e de prestao de servios, incluso de gastos no relacionados com o objeto
social, projetos mal avaliados), enquanto em outros casos um EVA negativo pode ser em parte
imputado a deficincias do plano contbil, do marco regulatrio ou do impacto da legislao
tributria sobre os ativos de infraestrutura. O certo que o progresso na direo da criao de
valor econmico um dos esforos mais difceis e prolongados que a administrao de uma ESP
pode empreender; nesse campo, os resultados no so alcanados rapidamente, a no ser com
decises radicais que desafiem a estrutura de poder das empresas. preciso tenacidade, firmeza
e pacincia, tanto entre os proprietrios como nos conselhos de administrao e nas diretorias
executivas.
Entre as concluses da reviso de experincias colombianas de GC foram propostas as
seguintes: a) nem os esquemas regulatrios, nem os de GC devem ser transplantados sem ter em
conta as condies locais de capital cvico 32; b) as mudanas iniciais de GC devem ser factveis,
de modo a no se exporem a bloqueio por parte de coalizes existentes; c) preciso ter em conta
a convenincia de induzir mudanas simultneas de GC nas ESP e em instituies
complementares; d) importante buscar estruturas de GC que se baseiem no alinhamento de
incentivos entre scios, com algum componente de participao do setor privado e um
contrapeso cvico para a defesa do interesse pblico; e) uma combinao ou pacote que inclua
regulao de alta potncia, propriedade privada ou mista da ESP e GC adequada aos requisitos
dos mercados pblicos de valores funcionaria melhor nas situaes em que haja um alto capital
cvico, usurios exigentes sobre a qualidade dos servios e dispostos a pagar por ele, e um bom
ordenamento fiscal.

32

As capacidades cvicas coletivas de uma comunidade. (N.do R.)

38

PERU: AUMENTAR A SUSTENTABILIDADE EM 50 ESP


Em 2007, o BID concedeu o emprstimo programtico PE-L 1025 no valor de US$ 200 milhes
para financiar a reforma do setor de saneamento, com cofinanciamento da agncia de cooperao
alem (KfW) de US$ 25 milhes. O objetivo era melhorar os resultados pouco satisfatrios das
ESPAS (Quadro 5). Os servios de gua e saneamento do Peru eram tradicionalmente
responsabilidade do governo nacional. As ESPAS eram, ento, filhas de ningum, e deviam
obedecer a vrios senhores. Nos anos 1990, a gesto foi passada para as municipalidades, a
poltica setorial passou para a responsabilidade do ministrio da Habitao, Construo e
Saneamento, e a regulao econmica e da qualidade do servio ficou como responsabilidade da
Superintendncia Nacional de gua e Servios de Saneamento (SUNASS). A maior ESPAS o
Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (Sedapal). A seguir vm 45 ESPAS
(reconhecidas) que atendem cidades medianas com mais de 30.000 habitantes. Nos povoados
menores h servios adstritos s municipalidades e nas localidades com menos de 2.000
habitantes predominam as juntas administradoras.

Quadro 5

Peru - Indicadores de desempenho de ESPAS


Indicador*
2000
2003
2006
ODM**
Cobertura gua potvel (%)
82,4
83,6
82,8
91,2
Cobertura esgotos (%)
73,8
75,3
75,0
86,9
Cobertura tratamento (%)
16,9
22,9
23,7
58,5
Continuidade do servio (hrs./d)
16,0
18,2
19,2
20,0
gua no contabilizada (%)
46,4
45,5
42,9
n.a
Micro-medio (%)
48,3
53,9
49,3
n.a
(*) Dados da SUNASS.
(**) Investimento em saneamento para alcanar ODM: US$4,1 bilhes (DNS)
O emprstimo programtico incluiu a formulao de um plano de dez anos at 2015 para
universalizar o servio de forma eficiente e sustentvel, uma ampla reforma no marco jurdico,
regulatrio, tarifrio, contratual e de planos mestres das ESPAS, e trs medidas que tiveram
impacto na sua GC: a reestruturao de seus passivos com o Fundo Nacional de Habitao, a
autorizao para que a SUNASS estabelecesse as tarifas dos servios, incluindo tarifas
diferenciadas por consumo, e a recomposio dos conselhos de administrao das empresas com
39

a incluso de membros da sociedade civil e dos governos regionais. O programa todo depende
em grande medida do xito na elevao da qualidade da gesto das empresas, da a importncia
dedicada s prticas de governana corporativa, sustentabilidade do servio e viabilidade
financeira, e participao do setor privado nas 13 ESPAS de maior tamanho (que atendem a 5,5
milhes de habitantes).33 O plano identificou 14 grandes problemas nos mbitos normativo e
institucional do setor de gua e saneamento: de planejamento e oramento; de acordos
contratuais entre os municpios e as empresas; de governana corporativa e de capacidade
gerencial e administrativa. Do ponto de vista de GC, dois problemas em especial criavam srias
dificuldades: a ausncia de definio de direitos e obrigaes entre o prestador e os municpios,
ou seja, a ausncia de uma clara poltica de propriedade por parte dos municpios, e a ingerncia
dos poderes polticos na gesto das ESP, ou seja, elevados ndices de rotatividade gerencial, um
horizonte de deciso de curto prazo, sem planificao estratgica e com limitado critrio
empresarial. 34 A classificao de desempenho de 50 ESP realizado pela SUNASS em 2007
apresentou os seguintes resultados: trs firmas com pontuao A, 28 com B, 18 com C e uma
com D.
O ministrio da Habitao, Construo e Saneamento lanou o modelo de contrato de
explorao (res. min. 425/2007) entre as ESP e as municipalidades. Alguns aspectos de
interesse desse modelo so os seguintes:
a) As ESP contratistas so sociedades annimas, regidas pela lei geral de sociedades, sejam
elas pblicas, privadas ou mistas. Em quase todos os casos, as municipalidades receberam
do organismo nacional SENAPA as aes das ESP; quando havia vrios municpios para
uma s empresa a propriedade foi distribuda em proporo populao. As aes dos
municpios no so transferveis.
b) As empresas aplicam as tarifas definidas pela SUNASS, com base no respectivo Plano
Mestre Otimizado (PMO) de cada empresa (programa de investimentos e fluxos de caixa de
30 anos), com a inteno aparente de impedir que as EPE controladas pelos municpios

33

As autoridades peruanas consideram que o setor privado pode contribuir para elevar a qualidade da gesto
sem necessariamente aportar investimentos. Reconhecem, contudo, que iniciativas desse tipo despertam
desconfiana na opinio pblica, sobretudo nas provncias.
34
Ver BID, 2007.

40

congelem tarifas e terminem destruindo a viabilidade financeira da empresa; na prtica, a


restrio a esse modelo de autossuficincia financeira de longo prazo est na existncia e
qualidade dos PMO. Em 2008, entre as 50 ESP reconhecidas pela SUNASS, havia 15 PMO
com frmula tarifria, e planos prximos para os PMO de outras 16 empresas.
c) O contrato de explorao define para as ESP mltiplas obrigaes de cumprimento de
normas externas econmicas, tcnicas, jurdicas, ambientais e sociais, mas esse modelo de
gesto tem um vis paternalista, pois subtrai as responsabilidades econmicas centrais do
conselho de administrao e da diretoria executiva e as transfere para a SUNASS ou outros
organismos nacionais. O mesmo ocorre com as tarifas: para assegurar a sustentabilidade e a
capacidade de cobrir o custo de capital, a SUNASS executa anlises financeiras e de
capacidade de investimento e endividamento e opina sobre operaes de crdito externo
para as ESP. Assim tambm com os salrios, aprovados pelo ministrio de Economia e
Finanas, que costumam ser muito pouco competitivos, fazendo com que os bons quadros
gerenciais tendam a sair logo das ESP.
d) O modelo de contrato de explorao consagra princpios de transparncia, autonomia da
gesto, sustentabilidade empresarial e de outros tipos, eficincia, produtividade, boa
governana corporativa, prestao de contas, democracia participativa, integrao,
cumprimento das normas, responsabilidade social empresarial e independncia no manejo
de recursos econmicos e financeiros entre ESP e municipalidades, princpios que so em
grande parte declaraes de intenes.
e) Na opinio das autoridades nacionais, a maioria das ESP no sustentvel: o
investimento que fazem subsidiado pelo Estado mediante o programa gua para Todos.
A cooperao tcnica do KfW apoiou projetos de melhoria da gesto para que as empresas
tenham fluxos de caixa operacionais positivos num contexto difcil. Por exemplo, o modelo
de contrato probe a chamada interferncia ou intromisso poltica na gesto das empresas e
cria mecanismos para obter reparao caso as municipalidades infrinjam esse mandato. O
governo nacional reformou a composio e o perodo dos membros do conselho de
administrao das ESP (decreto 0010/07): agora, so cinco membros, incluindo dois
representantes dos municpios, um do governo regional, um das cmaras de comrcio e um
dos colgios profissionais, e mandato de trs anos, com direito a reeleio. Ainda assim, os
41

prefeitos e vereadores tm grande influncia nas decises dos conselhos. Vrios desses
princpios contribuem para a possibilidade de criar uma estrutura de poder que evite os
maiores riscos de GC para as empresas que so propriedade do Estado.
f) Apesar de representar uma mudana significativa em relao ao marco normativo
anterior, o modelo de contrato de explorao ainda no explica por que razo se faz a
explorao por parte da empresa. Aparentemente ficou assim para que outras normas
definam o alcance da concesso ou outro tipo de acordo contratual entre os admitidos pela
legislao peruana: se os municpios contribuem com a infraestrutura e as redes de gua e
esgotos e os direitos de captao de gua bruta e de transbordamento da gua da chuva e
efluentes contaminados para o patrimnio das ESP, ou se estas tm que pagar algum tipo de
contraprestao (taxa, arrendamento, tributo etc.), se depois de um perodo determinado o
investimento a realizar reverte para a municipalidade ou se fica na empresa como parte de
seu patrimnio, etc.
g) O contrato fala de incentivos econmicos por conta do governo nacional para as empresas
cumpridoras. Esses incentivos tambm no tm uma caracterstica precisa de doaes,
subsdios ou transferncias, seja para os usurios, seja para as ESP como entidades com fins
lucrativos.
Parece, ento, que no modelo geral de contrato de explorao h vrios temas abertos.
Portanto, as possibilidades de obter uma participao dinmica do setor privado dependero em
cada caso da forma como tais aspectos forem definidos.
O ministrio da Habitao tambm lanou o modelo de CGC (Cdigo de Governana
Corporativa) (res. min. 426/2007) a ser adotado pelas ESPAS nos seis meses seguintes a
setembro de 2007, bem como um modelo de prestao de contas. O modelo de CGC estende-se
por quatro captulos e 32 princpios. No conjunto, o modelo de CGC aparece como um bom
esforo para adaptar s condies locais o plano de temas dos princpios da OCDE. Alguns
comentrios ao modelo de CGC:
a) As ferramentas de controle fundamentais de cada empresa ficam em poder do rgo
nacional regulatrio. A SUNASS aprova os planos mestres otimizados e as tarifas
estruturadas com base no PMO. Os conselhos de administrao no so designados pelos
acionistas, mas pela incorporao de representantes dos governos regionais e da sociedade
42

civil, conforme indica o governo nacional em seu regulamento (dez. sup. N 023-2005Vivienda). Ao contrrio do modelo de contrato de explorao, o modelo de CGC proposto
para toda ESP, sem exigir que sejam sociedades e assim no tenham natureza jurdica de
sociedade por aes, por isso fala de entidades. No fundo, a mensagem que esse tipo de
orientao normativa transmite que o risco residual, o risco de GC das ESP (fracasso
devido a falhas na estrutura de poder das empresas, ver a seo Conceitos bsicos),
apoiado no pelos proprietrios formais, os governos locais ou os acionistas privados, mas
pelas finanas pblicas do governo nacional, e que por isso compete ao governo nacional
continuar exercendo um controle de tutela sobre os aspectos importantes da direo das
ESP.
b) O CGC adota um conceito de GC brando, no qual se manejam as relaes entre todos os
grupos com algum interesse na entidade, segundo a concepo centralizada de controle
prpria da administrao pblica. Nesse caso corre-se o risco de perder os incentivos
corretos. Voltando s ideias da primeira seo deste trabalho, talvez seja prefervel reservar
o instrumento de CGC para as ESP de maior porte e complexidade, aquelas que tm
natureza jurdica societria e nas quais se justificam os custos que o sistema de GC
representa pelos benefcios que se podem alcanar, e deixar umas tantas diretrizes bsicas e
simples para as empresas que, na prtica, no sero controladas de perto pela SUNASS.
Dessa forma evitar-se-iam contradies como as de regulamentar uma assembleia geral de
acionistas para entidades que no tm acionistas.
c) O documento orienta a assembleia de acionistas a no intervir na gesto das ESP
(princpio 2), porm mais adiante (princpio 8) d assembleia geral de acionistas uma
incumbncia que deveria ser do conselho de administrao: a de autorizar o nvel de
endividamento da ESP com a condio de que em nenhum caso esses recursos se destinem a
gastos de pessoal ou aquisio de bens. Isso implica que o conselho passa a ter uma
condio de assessoria, no de cabea da direo da empresa. Alm disso, o princpio 8
conserva um conceito atvico da Fazenda pblica, que estabelece compartimentos rgidos
para oramentos de investimento produtivo desejvel e de funcionamento improdutivo e
indesejvel. Assim no ser fcil que as ESP desenvolvam polticas oramentrias de capital
e de estrutura de capital para otimizar sua gerao de valor.

43

d) O relatrio anual de GC e a avaliao anual do conselho de administrao e do diretor


presidente previstos no CGC parecem na verdade referir-se no ao progresso em GC, mas a
seu efeito, ao avano nas metas de gesto e do PMO. compreensvel a luta por resultados,
j que na condio atual das ESPAS os resultados so sinais de viabilidade em curto prazo
depois de uma ampla srie de operaes deficitrias. Entre 1996 e 2007, a rentabilidade
patrimonial das ESP esteve perto de zero ou foi negativa na maioria dos casos, e apenas a
Sedapal obteve uma rentabilidade nominal positiva (mas baixa), segundo ilustra a Figura 4.

Figura 4

A primeira tentativa de participao do setor privado dentro do programa de reforma


adotado desde 2007 foi a da ESPAS de Tumbes, na modalidade de concesso. A empresa surgiu

44

sem nenhum impedimento um dia depois de sua antecessora ter declarado falncia. 35 Esse
consrcio inclui um participante argentino (Latinaguas) e outro peruano (Concyssa). A empresa
aplica padres de contratao, oramento, monitoramento e contabilidade provenientes do KfW.
O Estado aporta contrapartidas de investimento em nome dos trs municpios atendidos pela
empresa. Esta no paga royalties nem tributos pelo uso de ativos. O fluxo de caixa operacional
suficiente para cobrir o servio da dvida. A concesso foi outorgada por concurso e comeou a
partir de uma avaliao no inventrio inicial de ativos. As medidas anteriores visavam erradicar
prticas nocivas de gesto e costumes corruptos que incluam at a medio e a tolerncia de
usurios clandestinos e, portanto, de porcentagens elevadas de gua no contabilizada. A
experincia do perodo inicial de que o projeto pode funcionar: o concessionrio exerce maior
controle nos aspectos comerciais de servio e cobrana, h tarifas baseadas em custos eficientes
e h investimentos em curso com financiamento externo, embora as expectativas em torno do
projeto sugerissem uma mudana mais marcante na qualidade da gesto. O Estado reconheceu
que pode ter havido lacunas no contrato de concesso, as quais podem ter sido aproveitadas pelo
concessionrio em seu favor. Reconheceu-se tambm a posteriori que teria sido desejvel ter um
maior respaldo patrimonial de parte do consrcio. Mas a operadora, por sua vez, comeou a
procurar uma sada do pas. Existe o risco de uma nova politizao com o tempo. Em suma, o
caso de Tumbes foi considerado um esforo valioso; entre as lies que resultam do acordo
contratual do tipo concesso est a de obter uma maior coordenao dos organismos do Estado
antes da outorga da concesso pela ProInversin.36 As autoridades, entretanto, entendem que o
esquema de concesso valioso e abre oportunidades e sadas positivas.
A estrutura dos incentivos polticos difcil de resolver por meio de GC apenas e isso
facilita que as ESPAS deficitrias continuem indefinidamente no crculo vicioso do equilbrio
de baixo nvel. A SUNASS no tem capacidade de interveno nas empresas insolventes,
enquanto as autoridades nacionais precisam seguir procedimentos dispendiosos para poder tomar
decises adequadas. O objetivo realista consistiria em conseguir que num perodo de cinco anos
as ESPAS se formalizem, cumpram com as normas e logrem tarifas atualizadas em troca de um

35

Aparentemente h outras ESPAS tecnicamente falidas, mas no h credores que peam a abertura de
processos falimentares, por razes institucionais. frequente nesses casos que os prefeitos tentem reerguer as ESP
com base em crditos externos ou linhas do Estado.
36
O rgo do Estado peruano encarregado de promover o investimento privado.

45

padro de servio mais satisfatrio. Enquanto isso, o Estado peruano continuar com os esforos
de suplantar o dficit de infraestrutura s expensas das finanas pblicas, aplicar um tratamento
das ESPAS diferenciado por tamanho e assegurar que sejam capazes de administrar com
eficincia o investimento que recebero.

BRASIL: SABESP, INTEGRADA AO MERCADO DE CAPITAIS


A Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (SABESP) uma empresa mista
de capital aberto cujo acionista controlador o estado de So Paulo (50,3% das aes); atua
como concessionria na prestao de servios de saneamento bsico e ambiental para 366 dos
645 municpios do estado (SABESP, 2008b), atendendo a uma zona geograficamente
descontinuada. A empresa responsvel pela construo e operao de sistemas de gua e coleta
e tratamento de esgotos residenciais e de efluentes industriais para aproximadamente 68% da
populao urbana do estado de So Paulo. A cidade de So Paulo representa 50% do faturamento
da SABESP. O BID concedeu vrios crditos SABESP, destinados principalmente s diversas
etapas do projeto do rio Tiet, e segue de perto os progressos da empresa em GC.
Evoluo financeira e de governana. A SABESP foi formada nos anos 1970 com a
combinao de esforos e ativos dos governos estadual e federal, como resultado de um esquema
financeiro concebido pelo Plano Nacional de Saneamento. Sua origem responde necessidade de
gerir e financiar grandes projetos para assegurar fornecimento de gua a uma megalpole em
crescimento e melhorar sua cobertura e qualidade no estado de So Paulo. No comeo dos anos
1990, a empresa apresentava baixa liquidez, alto controle do estado de So Paulo, padres de
servio deficientes e presso financeira. Em 1994 comeou um processo de reorganizao que
criou condies contbeis, financeiras, de informao e jurdicas que lhe permitiram emitir
dvida sem garantia no mercado financeiro: obrigaes com prazos de vencimento de um a trs
anos, papis comerciais em 1996 e eurobnus em 1997. A participao da SABESP nos
mercados financeiros prosseguiu ao mesmo tempo em que os avanos da GC.
Em 1997 listou suas aes na Bolsa de Valores de So Paulo (Bovespa37).

37

Atualmente BM&FBovespa, resultado da fuso entre a Bolsa de Mercadorias e Futuros com a Bolsa de
Valores de So Paulo. (N.do.R.)

46

Em 1999, adotou o padro americano das prticas contbeis geralmente aceitas (GAAP,
da sigla em ingls). Em 2000 fez uma segunda emisso de eurobnus.
Em 2002, a SABESP foi incorporada aos padres mais elevados de GC da
BM&FBovespa, denominado Novo Mercado, adotando mudanas para dar confiana ao
mercado, como a divulgao de informao relevante, relatrios financeiros trimestrais e
manuteno de um mnimo de 25% das aes acessvel aos investidores (free float) e a garantia
aos acionistas minoritrios de tratamento equitativo, com condies tais como uma ao, um
voto", direitos de tag along38, e normas de composio e funcionamento do conselho de
administrao, incluindo a participao de membros independentes.
Em 2003, introduziu atividades e processos de auditoria interna significativos para
assegurar o cumprimento das normas 302 e 404 da lei SarbanesOxley dos Estados Unidos, e
iniciou a publicao de informao padronizada sobre a empresa (relatrios anuais em formato
20-F Comisso de Bolsas e Valores dos EUASEC, da sigla em ingls), garantindo assim o
acesso bolsa de Nova York. O endividamento representava 50% dos ativos em dezembro de
2007, montante que alguns analistas consideram elevados para uma empresa de gua e
saneamento.
Grandes cifras e grupos de interesse. Em 2007, a empresa obteve receitas brutas de
R$6,4 bilhes, LAJIDA de R$2,7 bilhes com margem de 45,2% e registrou um patrimnio
lquido de R$9,8 bilhes (taxa de cmbio: R$1,78=US$ 1 em 31 de dezembro de 2008;
R$1,95=US$ 1, cotao media para 2007). A SABESP atende a 26 milhes de pessoas, sendo
23 milhes diretamente, com um cadastro de 6,8 milhes de conexes no servio de gua e 5,2
milhes no servio de esgotos. Cerca de 76% do volume faturado de gua e esgoto consumo
residencial, 9,2% comercial, 2,1% industrial, 2,7% pblico e 9,5% fornecidos por atacado a
outras empresas ou municpios (porcentagens arredondadas). Emprega cerca de 17.000

38

No jargo do mercado de capitais, a expresso tag along significa dar aos acionistas minoritrios, que detm
aes ordinrias (com direito a voto) de uma empresa, os mesmos direitos ofertados aos acionistas controladores, no
caso de venda ou transferncia de controle. O tag along previsto na legislao brasileira na Lei das Sociedades
Annimas. Ela obriga que o controlador assegure aos acionistas minoritrios o preo mnimo de 80% do valor pago
por ao ou lote de aes em caso de venda da empresa. Entretanto, no segmento Novo Mercado da BM&FBovespa,
ao qual a SABESP aderiu, o tag along de 100%. (N.do.R.)

47

funcionrios. Os valores contratados pela SABESP em 2007 foram de R$1,96 bilho em


13.786 contratos; desse total, os contratos de obras corresponderam a R$1,16 bilho em 333
contratos, 96% deles concedidos por meio de concorrncia e 3% por comparao de preos de
mercado; nos outros contratos (materiais, servios de engenharia e servios gerais), a forma
mais comum de contratao foi o prego. A Figura 5 mostra a diviso da receita entre os
grupos de interesse; o pagamento a provedores de capital inclui dividendos aos acionistas,
rendimentos dos detentores de obrigaes e juros a prestamistas; os pagamentos ao Estado
incluem impostos e direitos.

Figura 5

Investimento. A empresa planeja elevar a cobertura de gua potvel a 100 % e aumentar a


de esgoto para 84% at 2010. O plano de investimentos 2007-2010 de R$5,87 bilhes. O
principal projeto de investimento da SABESP o saneamento ambiental do rio Tiet, o principal
corpo receptor de esgotos da cidade de So Paulo. A etapa III desse projeto investir US$800
milhes, dos quais a empresa solicitou US$600 milhes em crditos do BID.
48

Estrutura de capital. A empresa usou 58% do caixa operacional em servio da dvida.


Essa dinmica revela em que medida importante para a empresa continuar uma gesto
financeira profissional, com um fluxo de caixa estvel e com baixa vulnerabilidade aos ciclos
econmicos. A SABESP no procurou nem deseja ter scio estratgico. Os acionistas
minoritrios querem simplesmente obter o rendimento de seu investimento, o qual se reflete no
comportamento dos preos: o mercado de controle de alcance limitado na SABESP e a poltica
de estrutura de capital se concentra em obter a continuidade do financiamento mediante a
emisso de valores e novos crditos. Nesse sentido, a gesto financeira pode aspirar a reduzir os
custos de transao e aproveitar as tendncias de convergncia entre os mercados de capitais
pblicos e privados. A captao de recursos representava 50% dos ativos em dezembro de 2007,
o que parece elevado para uma empresa de saneamento. Os avanos reconhecidos da empresa em
GC facilitam o acesso ao mercado, inclusive em situaes como a da atual crise, o que seria
difcil no caso oposto. A classificao de crdito da SABESB emitida pelas agncias
classificadoras de risco em 2007 foram BB para o mercado internacional (Standard & Poors) e
A+ em escala nacional (Standard & Poors e Fitch Ratings). Para os eurobnus de 2016, a
classificao da Fitch Ratings foi BB.
Estrutura de propriedade. Alm do estado de So Paulo como acionista controlador com
50,3% e a proibio de vender qualquer soma adicional, a empresa tem cerca de 2.000 acionistas.
As aes da SABESP esto listadas na BM&FBovespa (segmento Novo Mercado) e como ADR
II (American Depositary Receipts) na bolsa de Nova York (abreviatura nessa bolsa: SBS) em
propores atuais aproximadas de 27,2 % e 22,5 %, respectivamente, em dezembro de 2007.
Segundo um relatrio de Yahoo Finance 39, em 30 de junho de 2008 havia 146 acionistas
institucionais e fundos mtuos no brasileiros que possuam 21% da empresa, dos quais os dez
maiores investidores institucionais detinham 9% e os dez maiores fundos mtuos, 3%.
Papel dos acionistas minoritrios. Os acionistas minoritrios se deram conta h mais de
dez anos que o acionista controlador respeita as regras do jogo e que, em termos gerais, no longo
prazo, a rentabilidade da ao da SABESP se compara favoravelmente com a de outras empresas
de propriedade governamental majoritria no Brasil. O marco regulador criado em 2007 pode

39

Ver http://finance.yahoo.com/q/mh?s=SBS, consultado em 21 de outubro de 2008.

49

proporcionar progresso na harmonizao de critrios tarifrios e uma menor exposio a


congelamentos ou mudanas arbitrrias por parte dos municpios. Por outro lado, a estrutura de
propriedade entre os acionistas minoritrios pode ser afetada pela reao aos altos e baixos gerais
do mercado, tal como se pode ver na Figura 6: a tendncia de estabilidade de 2004-2005 e a de
forte valorizao das aes da SABESP (SBS) at 2007, muito superior ao comportamento do
ndice Standard & Poors (S&P), e o registro igualmente forte no sentido de baixa no passado
mais recente, tambm mais intenso que o da Standard & Poors.

Figura 6
Cotao das aes da SABESP (SBS) e ndice Standard & Poor's
60

1800
1600

50
1400
40

1200
1000

30
800
20

600
400

10
200

jul-09

abr-09

jan-09

out-08

jul-08

abr-08

jan-08

nov-07

ago-07

mai-07

fev-07

nov-06

ago-06

mai-06

dez-05

SBS

mar-06

set-05

jun-05

dez-04

mar-05

jul-04

set-04

abr-04

jan-04

out-03

jul-03

abr-03

jan-03

nov-02

ago-02

0
mai-02

S&P

Marco jurdico e regulao. O Brasil tem uma dualidade constitucional nos servios de
gua e saneamento entre os nveis de hierarquia estadual e municipal, conflito que retardou a
regulamentao nas reas metropolitanas. A metade dos municpios entregou o fornecimento dos
servios de gua e saneamento em concesso a companhias estatais (no caso da SABESP, 57%
50

dos municpios do estado de So Paulo) e o resto continua prestando os servios diretamente. A


empresa usou a estratgia de atrair os municpios que deixaram vencer os contratos de concesso
antigos e aqueles que continuaram com servios prprios. Tradicionalmente, a ampliao do
mercado da SABESP se fez mediante a aquisio da infraestrutura municipal em troca de aes.
Quando as aes da SABESP passaram a ser negociadas em bolsa, muitos municpios puderam
vender ali suas aes. Em 2007, a empresa conseguiu incorporar 170 municpios sua rede, mas
a resistncia dos que esto fora do sistema SABESP no estado de So Paulo aprecivel, entre
outros motivos pelo fato de que recebem em vrios casos subsdios do estado por prestar
diretamente esse servio.
Conflitos no setor estadual. No Brasil no existe uma autoridade nica federal ou
nacional de regulao tarifria e no tarifria moderna no setor de saneamento; cada municpio
pode regular tarifas, o que leva a disputas em tribunais. Nenhuma entidade parece ter jurisdio
sobre os municpios no afiliados SABESP, embora estes tenham prazo at 2010 para decidir
se se vinculam ou no ao sistema da empresa. A realidade dominante a de subsdios cruzados
entre consumidores e comunidades: as tarifas so crescentes segundo o volume de consumo; os
setores industrial e comercial subsidiam o consumo residencial; as cidades grandes subsidiam as
pequenas. Essas situaes criam incentivos para que os grandes consumidores industriais se
abasteam mediante poos, e que outros consumidores passem para o contrabando ou o consumo
ilegal (segundo um estudo de tarifas de 2005 financiado pelo BID). necessrio maior clareza
em relao s categorias de custos do servio que devem ser cobertas por tarifas. Espera-se que a
poltica de saneamento e as reformas setoriais importantes possam ser discutidas em 2009
(depois das eleies municipais de outubro de 2008). Apesar de avanos notveis, o estado de
So Paulo no conseguiu resolver sistematicamente os conflitos derivados de sua condio tripla
de a) proprietrio controlador da SABESP, b) autoridade superior do rgo regulador setorial e
c) entidade territorial com responsabilidades de apoio sobre os municpios. A SABESP depende
de decises do governo estadual em matria de quadro de pessoal, remunerao, concursos de
mrito, negociaes salariais, acompanhamento das gestes de crdito externo e interno etc. Seus
investimentos so includos e aprovados no oramento do estado. A SABESP ainda uma
empresa amplamente tutelada pelo estado e algumas das funes de seu conselho de
administrao so de certo modo ad referendum.

51

O conflito dominante de GC na SABESP parece residir na relao estado


administrao, ilustrado pelos seguintes casos: a) servios ou gastos da SABESP no
compensados pelo estado; b) projetos de investimento com taxa interna de retorno inferior ao
custo de oportunidade do capital para a empresa; c) ativos improdutivos ou de baixo
rendimento conservados pela empresa para saldar contas de responsabilidade de seu acionista
controlador o estado de So Paulo referentes a antigas obrigaes pensionrias adquiridas
de empresas predecessoras da SABESP; e d) impactos de decises judiciais em litgios
suscitados por mudanas normativas. Em muitos casos trata-se dos efeitos remanescentes de
acordos que procuram resolver e liquidar contas antigas a favor ou contra a empresa. As
entrevistas indicaram que esses fatos refletem a transio de uma sociedade dominada pelo
estado para uma empresa hbrida, que avana no sentido de operar com critrios comerciais.
Essas situaes foram identificadas pela empresa, a qual informou aos mercados. A Caixa
abaixo resume alguns fatores de risco relativos ao conflito de GC acima indicado.40 Por isso os
investidores, informados dos riscos, contingncias e resultados, descontam prmios de riscoempresa e de risco-pas em seu posicionamento de oferta e demanda nos mercados de valores.

Caixa 2
Fatores de risco da SABESP (Relatrio 20F)
Relativos ao estado de So Paulo como controlador

Os interesses do estado de So Paulo podem diferir dos interesses da firma e


dos acionistas minoritrios

Temos contas a cobrar do estado de So Paulo e outras entidades do estado


cuja cobrana no est assegurada

Podem exigir que adquiramos os reservatrios que usamos, de propriedade de


uma empresa do estado, ou podem exigir que paguemos encargos pesados
para usar esses reservatrios

Relativos a decises de entidades estatais

40

Incerteza em relao aos efeitos da nova legislao de janeiro de 2007 na


empresa

Para mais informaes, ver www.sabesp.com.br e o arquivo Edgar da SEC do governo dos Estados Unidos.

52

No temos concesses formais para fornecer servios de gua e saneamento


cidade de So Paulo e outros municpios que atendemos e assim nossos
direitos de continuar proporcionando os servios estariam em risco

Os municpios podem dar por encerradas nossas concesses antes de sua


expirao e a compensao pode ser inadequada para recuperar o investimento

Devido a litgios pendentes no Supremo Tribunal Federal, h uma instabilidade


potencial sobre qual autoridade governamental tem o direito de planejar e
regular os servios bsicos de saneamento em reas metropolitanas

Conselho de administrao. A SABESP tem dois nveis de direo: a) o conselho de


administrao, de 11 membros, e b) a diretoria, um comit executivo formado pela alta
administrao (o diretor presidente da SABESP e cinco executivos funcionais, ou diretores). No
conselho de administrao h membros independentes. O conselho, como ponto central da GC
da SABESP, est no meio de um organograma complexo que inclui inovaes recentes, como o
comit de auditoria, ao lado de figuras atvicas, como o conselho fiscal, com linhas de
dependncia e autoridade misturadas. H uma superposio de controles prprios das sociedades
annimas emissoras no mercado de valores com controles tradicionais do tesouro pblico. O
grupo de baixo, a diretoria, exerce forte autoridade executiva. Embora no seja explcita, na
SABESP se pratica a seguinte norma de independncia poltica para o conselho de
administrao: no se classifica um membro como independente se representante do estado.
Subsiste a presso de atender aos interesses e prioridades do grupo de interesse respectivo. O
comit de auditoria do conselho de administrao opera com regularidade, integrado por
membros que atendem as condies de independncia e idoneidade e experincia em aspectos
financeiros e contbeis. possvel que com o tempo seja aceitvel para os poderes pblicos
reconhecer que a coexistncia do comit de auditoria, do conselho de administrao e do
conselho fiscal implica duplicidade de custos de agncia, sem benefcios claros para a boa
governana corporativa.
Concluses do caso SABESP. A empresa cumpre uma alta proporo das recomendaes
de GC na maioria das categorias usuais propostas pelas diretrizes da OCDE. Seu progresso
demonstrou persistncia e coerncia notveis no contexto das ESPAS da Amrica Latina.
Possivelmente a empresa desse tipo de maior porte que mais conseguiu avanar em seu prprio
processo de GC. Ainda assim, evidente tambm neste caso que os conflitos de agncia nunca se
resolvem completamente, porque os incentivos de cada agente e as assimetrias de informao
53

fazem parte da prpria natureza das organizaes e dos contratos. Lembremos que o risco de GC
consiste em que os sistemas e as normas de direo e controle aplicados no consigam impedir
perdas originadas em fatores internos. A obedincia formal das prticas de GC, sria e elogivel
na SABESP, deve se refletir na mitigao efetiva dos principais custos de agncia para que se
possa dizer que a GC cumpre plenamente seus propsitos. Algumas das questes levantadas na
anlise deste caso podem ser abordadas mediante processos de GC, enquanto outras
correspondem a mbitos diferentes: acordos contratuais, de regulao, jurisdio e avaliao do
risco tarifrio e financeiro. Um progresso significativo no que diz respeito a GC consiste na
criao de incentivos de cumprimento autnomo (self enforcing) por parte dos diferentes
principais e agentes: o estado de So Paulo, o conselho de administrao, a diretoria executiva, a
alta gerncia, entre outros, e na disposio da empresa em deixar-se observar pelo mercado
quanto a essas pautas de conduta. O caso SABESP , portanto uma referncia de grande
importncia para outras ESPAS da regio. Demonstra que possvel o enfoque de
desenvolvimento progressivo nessa matria, que se pode aprender e abrir caminho no manejo
completo das relaes entre um acionista controlador estatal e um mercado financeiro que
precisa ter confiana, ao qual necessrio recorrer por diversos caminhos em busca de capital.
Prximos passos. A empresa reconhece a convenincia de trabalhar em atividades mais
exigentes, como a avaliao anual do conselho de administrao e do diretor presidente, uma
poltica explcita para transaes com partes relacionadas, formalizar o vnculo da auditoria
interna com o comit de auditoria e o conselho de administrao, divulgar a remunerao de cada
um dos diretores, definir uma poltica prudente de remunerao varivel, e mecanismos mais
especficos para receber e levar em conta as recomendaes dos acionistas minoritrios. Um
grande desafio tambm alcanar resultados consistentes de criao de valor.

GOVERNANA CORPORATIVA E DIREITOS DE PROPRIEDADE


Existem avanos desiguais nos quadros gerais de governana corporativa na Amrica Latina; o
contexto latino-americano corresponde a uma legislao fraca para proteger os direitos dos
acionistas e investidores e a meios ineficazes para fazer cumprir as leis (La Porta et. al., 1999a;
La Porta et. al., 2000; Chong e Lpez de Silanes, 2007a, entre outros), o que restringiria as
possibilidades de participao do setor privado nos contratos autorreforados ou excessivamente
blindados com garantias soberanas no setor de gua e saneamento. Alguns autores creem que,
54

nesse setor, a governana corporativa no pode substituir as debilidades do sistema jurdico em


defesa dos direitos de propriedade dos acionistas. Deve-se esperar, no setor, que os investidores
privados entrem em posio de mando e no se entusiasmem com o panorama da democratizao
acionria. Em saneamento bsico, as experincias de investimento privado e as polticas pblicas
setoriais so heterogneas. Ocorrem vrios retrocessos nos acordos de propriedade
(renacionalizaes e remunicipalizaes; em vrios desses casos, a participao do setor privado
via acordos contratuais ou privatizao parcial pode ter falhado por no se ter prestado ateno
suficiente s restries econmicas, polticas e oramentrias). H uma tendncia dos
investidores de fora da regio a vender seus ativos. A maioria das operadoras privadas de gua e
saneamento na regio so nacionais, o que pode ser indcio da necessidade de dispor de capital
relacional para minimizar o risco de expropriao. O Chile se destaca como pas aberto ao
investimento estrangeiro, o que uma demonstrao de confiana em suas instituies. Essa
tendncia est documentada em 14 estudos de caso em cinco pases da Amrica Latina, trabalho
elaborado por Ducci (2007). Nesse trabalho indicam-se as mudanas de orientao de poltica
setorial, as dificuldades para aumentar as tarifas e a falta de transparncia das concesses como
causas da sada de operadoras internacionais da regio.
No estudo sobre os processos de privatizao e reestruturao das empresas de gua na
Amrica Latina realizado por Lobina e Hall (2007), menciona-se que em cidades como
Guayaquil (Equador) e Crdoba (Argentina) foram feitas campanhas contra a privatizao da
gua com argumentos relativos ao aumento das tarifas do servio; houve tambm protestos de
usurios e sindicatos. Em Guayaquil, porm, a concesso foi fruto de um trabalho conjunto entre
o governo central e o municpio, e o conselho de administrao da Empresa Cantonal de Agua
Potable y Alcantarillado de Guayaquil (ECAPAG) tinha como presidente um conselheiro
nomeado pelo presidente da repblica e como vice-presidente um conselheiro nomeado pelo
prefeito; era tambm integrada por representantes da universidade, do colgio de engenheiros e
das cmaras de produo. Convm precisar que a ECAPAG passou de operadora a reguladora
do contrato de concesso, de forma que a operadora privada, mas est condicionada a decises
regulatrias da ECAPAG. possvel que os protestos tenham um contedo mais poltico que
pragmtico, pois coexistem com uma aceitao dos usurios superior a 80%, segundo pesquisas.
Em Crdoba, Lobina e Hall indicam que os protestos contra a privatizao realizada pelo
governo provincial no levaram a uma revogao. O Peru assistiu a intensas campanhas
55

antiprivatizao; o investimento caiu a valores muito baixos (Caldern, Easterly e Servn, 2002).
A maioria das operadoras locais privadas da Amrica Latina est nas mos de investidores
nacionais (Lobina e Hall, 2007). No estado do Paran (Brasil), a empresa Sanepar, que atende a
8,8 milhes de pessoas em gua e 5,5 milhes em saneamento em 344 municpios, pertence ao
estado (52,5%) e Domin Holdings S.A. (34,7%), uma subsidiria do grupo francs Veolia. Os
dois acionistas mantiveram por vrios anos uma luta pelo controle da Sanepar, em episdios que
incluram o congelamento de tarifas, a impugnao de decises da assembleia ante os tribunais
de justia, e um impacto negativo na classificao de risco da dvida da Sanepar em obrigaes
conversveis em aes. Ou seja, por ser o estado juiz e parte foi afetado no somente o arcabouo
da governana corporativa, mas o funcionamento do contrato de operao e a qualidade da
regulao. Na Argentina, a empresa Latinaguas uma das duas empresas latino-americanas
ativas internacionalmente (opera na Argentina e no Peru). Sua receita depende em boa parte do
oramento pblico e no est obrigada a ampliar o mercado objetivo (Lobina e Hall 2007). O
Grupo Roggio, tradicionalmente uma construtora, foi um dos maiores participantes nas
privatizaes argentinas, em rodovias, linhas frreas e telecomunicaes. O Grupo Roggio teve
participao na empresa Aguas Cordobesas, como parte do consrcio dirigido por Suez/Agbar.
Em dezembro de 2006, numa nova negociao, o Grupo Roggio adquiriu o controle da
concessionria privada (Lobina e Hall 2007).

56

3. METODOLOGIA PARA AVALIAR A APLICAO DE PRTICAS DE GC


A ideia de condensar em uma s cifra a variedade de atributos de GC antiga e seu resultado,
precrio. Os ndices ponderados ou estruturais de GC ensaiados pelas agncias de classificao
de risco, bolsas de valores, outras instituies e em documentos acadmicos tm fortes
exigncias metodolgicas na informao, pressupostos heroicos de comparabilidade, ou so
vulnerveis a manipulao, como demonstraram ensaios acadmicos crticos.41 Uma ideia
melhor usar pesquisas anuais dirigidas a grupos especficos, por exemplo, as pesquisas de
remunerao de executivos, de mtodos de autoavaliao dos conselhos de administrao, de
ativismo dos investidores institucionais junto aos conselhos, de porcentagens de cumprimento
das medidas de uns e outros modelos de cdigo de GC etc. Essas pesquisas tm um valor
informativo e um efeito pedaggico. As comisses de valores ou autoridades equivalentes de
alguns pases comearam a promover pesquisas extensas a ser empregadas por empresas listadas
nas bolsas de valores, de modo a que se saiba publicamente que elas decidiram cumprir algumas
das recomendaes do cdigo de GC e no aceitar outras prticas, explicando a razo dessa
determinao. A finalidade converter essas pesquisas anuais num princpio de referncia
competitiva em GC.
Esta seo prope um plano de ao de GC nas ESPAS, tendo em conta as lies dos
avanos e dificuldades nas ESPAS da Amrica Latina e em particular os casos conhecidos pela
Iniciativa de gua Potvel e Saneamento do BID. A metodologia do plano de ao de GC inclui
os mecanismos de prestao de contas e de resultados e sua institucionalizao para garantir a
sustentabilidade empresarial. Identifica tambm, penalidades e incentivos associados ao no
cumprimento ou cumprimento dos planos.
Para esse fim, levou-se em conta a anlise de Vives, que em publicao recente (Ducci,
2007) documenta que a maioria das operadoras internacionais se retirou da regio, que um

41

guisa de anedota, o caso escolhido como ilustrao de boas prticas de GC, condensadas sob a altssima
classificao do indicador Corporate Governance Score, preparado pela Standard & Poors em 2003, foi o da Fannie
Mae, que obteve 9,0 sobre o mximo possvel de 10,0, distribudo por fatores da seguinte forma: estrutura de
propriedade e influncias externas, 9,0; direitos de acionistas e relaes com grupos de interesse, 8,7; transparncia,
divulgao e auditoria, 9,0; estrutura e eficcia do conselho de administrao, 9,3. Ver Dallas (2004: 528554). Este
exemplo pattico mostra que no basta fixar-se em prticas formais se os resultados de desempenho no as
avalizam.

57

grande nmero de servios foi reestatizado e que as entidades reguladoras deixaram de exercer
suas funes; afirma, ainda, que as realidades polticas da regio indicam a preponderncia da
ao das empresas pblicas no setor, de modo que seu fortalecimento dever ser o foco das
estratgias a seguir nos prximos anos... e que necessrio aprofundar a adoo de medidas
que limitem a ingerncia poltica nas decises empresariais.
H vrios conjuntos de recomendaes de GC enfocados nas EPE que devem estar
presentes. O primeiro conjunto de propostas so as diretrizes da OCDE para o governo das EPE
(OCDE, 2005a), que trata dos seguintes temas (ver acima o Quadro 3): 1) a garantia de um
marco jurdico e regulatrio eficaz; 2) a atuao do Estado como proprietrio; 3) o tratamento
equitativo dos acionistas; 4) as relaes com os grupos de interesse; 5) a transparncia e a
divulgao; e 6) as responsabilidades dos conselhos de administrao. Diferentemente dos
princpios de GC gerais da mesma organizao, o documento para as EPE concentra suas
recomendaes na forma como as entidades estatais devem organizar o controle dessas
empresas: a separao entre a poltica de propriedade e as funes reguladoras e supervisoras; as
condies de igualdade de acesso das empresas estatais e privadas a linhas especiais de crdito; a
forma como a poltica de concorrncia trata ambos os tipos de empresa; a necessidade de que o
Estado no interfira na administrao das EPE; a forma em que o Estado organiza a nomeao
dos membros dos conselhos das EPE etc. Todos esses aspectos so mais externos do que
internos, tm mais a ver com o acionista Estado do que com a arquitetura interna das relaes de
poder e informao das EPE.
O segundo grupo de propostas so os critrios sugeridos pelo FMI para avaliar se as EPE
so geridas de modo comercial. Esses critrios se agrupam em: independncia diretiva ou
administrativa (poltica de preos e poltica de emprego); relaes com o governo (subsdios e
transferncias e regime regulador e fiscal); condies financeiras (rentabilidade e capacidade de
pagamento); e estrutura de governana (registro de aes na bolsa, auditoria externa e relatrios
anuais, e direitos dos acionistas). Esse enfoque se preocupa em observar se as EPE so objeto de
privilgios ou discriminaes por parte do Estado, em comparao com o tratamento de
empresas privadas semelhantes, e se tm uma organizao bsica tipo sociedade annima. Este
enfoque procura conseguir que as EPE gerem valor e no o transfiram a terceiros, exceto por
meio de dividendos a seus proprietrios.

58

Finalmente, o esquema da matriz de avano da GC para EPE, adotado pela Corporao


Financeira Internacional (CFI), integra contribuies das duas fontes anteriores, com uma
perspectiva gradualista e uma disposio prtica de convert-la em instrumento de dilogo com a
empresa e de conversar de modo sistemtico, porm simples, acerca das principais prticas em
cada EPE. A CFI condensou na metodologia da matriz de avano uma larga experincia com
todo tipo de empresa em que fez investimentos ou esquemas de financiamento (incluindo EPE).
Essa matriz foi escolhida como base da ferramenta para planos de ao de GC que o BID
recomendar s ESPAS com que trabalhe em projetos de crdito ou cooperao tcnica, com
alguns ajustes, levando em conta as recomendaes das oficinas realizadas com grupos de
especialistas em GC e de executivos de ESPAS em Bogot (29 de setembro e 15 de outubro de
2008) e em Washington (30 de outubro de 2008).
A proposta desta nota tcnica consiste em usar a matriz como um semforo de prticas de
GC para as ESPAS em quatro situaes tpicas: verde, para as prticas que a empresa incorporou
e se aplicam por completo; amarelo, para as prticas que a empresa no aplica integralmente,
mas que se prope a adotar durante o prximo ano (este horizonte, se for considerado muito
exigente, pode ser ampliado, tendo em conta que alguns dos passos adicionais nas prticas de GC
requerem aprovao ou validao externas s empresas; em todo caso, trata-se de fixar uma meta
prxima e um compromisso que implique iniciar atividades rapidamente); vermelho, para as
prticas no acolhidas pela empresa e que ela no planeja realizar durante o prximo ano; e em
branco, para as prticas contempladas pela matriz mas que em casos especficos no se
consideram aplicveis empresa em particular. Tal como indicado no arquivo anexo
Herramienta GC EPE.xls, este aplicativo pode ser usado de vrias maneiras.
O formato de resposta pode ser empregado por diferentes agentes-chave das ESP:
representantes dos proprietrios, membros do conselho de administrao e da alta
administrao. Neste caso, a ferramenta serve para conhecer o grau de consenso
subjetivo acerca do avano da GC numa empresa e preparar assim o dilogo do
plano de ao.
O formato pode ser empregado numa avaliao externa GC, concentrando-se nas
prticas amarelas, ou seja, aquelas que seriam executadas durante o ano seguinte.
Neste caso, usado como ferramenta de diagnstico e negociao do plano de ao.
59

O formato pode ser empregado para empresas comparveis entre si, dado um atributo
vlido: do mesmo porte, do mesmo pas, de uma mesma estrutura de propriedade, de
uma mesma natureza jurdica etc. Nesse caso, usa-se como ferramenta de
identificao comparativa de fatores de avano ou barreiras crticas GC e de seu
impacto no desempenho da empresa. Serviria tambm como base para um dilogo
com autoridades nacionais.
Em qualquer dos modos de emprego da ferramenta, o semforo de prticas orienta para
compromissos especficos, localizados numa linha do tempo, com sequncia e ampla
possibilidade de destaque de atividades e resultados. Em cada reviso anual possvel que uma
empresa com avanos anteriores note que aparecem novas zonas verdes, que as zonas
amarelas se deslocaram para a direita e que as zonas vermelhas so cada vez menores. Os
principais problemas de agncia da EPE no so sempre efeito da m vontade dos polticos
governantes, conselheiros e diretores, mas consequncia explicvel dos interesses e funes de
utilidade desses agentes em contextos de negociao multilateral com informao incerta e
assimtrica. H importantes barreiras externas e internas de resistncia mudana em GC, de
forma que seria ingnuo pretender que a direo do movimento na matriz respectiva ser sempre
para a direita. Costuma haver dois momentos decisivos em que h disposio das autoridades
controladoras das empresas para adotar prticas de boa GC: a) no comeo das administraes,
quando h capital poltico para gastar e tempo frente para recuperar se as empresas se
desempenharem bem, prestarem um melhor servio e, alm disso, gerarem um impacto fiscal
positivo em relao situao anterior; e b) durante as crises, quando se esgotaram todas as
opes protelatrias, e a adoo de um plano de ao bem definido aparece como urgente, em
especial se vier acompanhada de medidas complementares de parte dos financiadores ou de
rgos do alto governo.

A MATRIZ DO AVANO EM GC PARA EPE


A seguir, apresenta-se a matriz do avano em GC para EPE e um ndice das siglas usadas na
matriz. No fundo, as 89 prticas possveis que contm so decises de governana corporativa
que definem a estrutura de poder da empresa. O critrio de definir se uma prtica de GC qualquer
ou no cumprida numa empresa deixado de modo flexvel para quem aplica a pesquisa,

60

partindo do princpio de que h boa f e desejo de acertar. As sees anteriores do presente


trabalho sugerem pautas a respeito. As prticas esto ordenadas nas seguintes seis sees:
A. Compromisso com a governana corporativa. Compreende 17 caractersticas prticas
que derivam de decises dos proprietrios, da assembleia geral ou da alta
administrao, agrupadas em quatro nveis progressivos de exigncia.
B. Estrutura e funcionamento do conselho de administrao. Aqui se constata se o
conselho cumpre ou no as 21 prticas ou caractersticas, tambm ordenadas por grau
para perceber a eficcia, eficincia e independncia do conselho.
C. Ambiente e processos de controle. Cinco prticas importantes.
D. Transparncia e divulgao. Treze prticas da empresa e seus agentes para informar
os dirigentes para que eles possam tomar decises com base adequada.
E. Tratamento dos acionistas minoritrios. Quinze prticas ordenadas por nveis que
demonstram o respeito aos direitos dos proprietrios no administradores nem
influentes. Somente se aplica nos casos em que a EPE no tenha um proprietrio
nico.
F. Disciplina financeira. Dezoito prticas que indicam o modo como a EPE adota ou
no decises orientadas para sua sustentabilidade como empresa comercial autnoma
separada financeiramente dos demais recursos de seus proprietrios.

61

Quadro 6

62

63

64

65

66

A FERRAMENTA
Este relatrio acompanhado de um arquivo Excel com a HPAGC.42 A melhor maneira de
entender o alcance e a facilidade de uso deste dispositivo abrir o arquivo, ir at a aba de cor
vermelha chamada Incio, ler e aplicar as instrues simples que ali aparecem.

42

O arquivo se chama Herramienta GC EPE. xls.

67

Esquema 3

O Esquema 3 mostra o resultado de um exerccio demonstrativo realizado numa das


oficinas da consultoria para um grupo de seis ESP heterogneas de diversos pases. Mesmo em
condies diferentes possvel ver que no nvel 1 se situa a maioria das prticas que essas seis
empresas j realizam, e que por isso aparecem na zona verde. As prticas de GC na zona
amarela aquelas que a empresa no tem em vigor, mas que deseja pr em prtica no futuro

68

prximo dividem-se neste exemplo entre os nveis 1, 2 e 3. A zona amarela de cada EPE a
que delimita os componentes principais a levar em conta num plano de ao de GC. As prticas e
caractersticas que a EPE no deseja adotar ou que no espera alcanar num futuro imediato ou
seja, a zona vermelha concentram-se nos nveis 3 e 4.

69

4. INDICADORES DE GOVERNANA CORPORATIVA NAS ESP


OBJETIVOS
Um indicador uma medida de controle de um processo. No caso das ESP, deseja-se controlar a
implementao dos princpios e critrios da GC. Os indicadores so diferentes das prticas de
GC. Quando se buscam informaes sobre as prticas de GC, procura-se conhecer as regras ou
padres a que os rgos e atores de uma empresa se comprometem e a implementao efetiva das
aes para cumprir as regras do jogo. Os indicadores, por outro lado, devem mostrar ou oferecer
pistas sobre os resultados dessas prticas. Uma empresa pode cumprir formalmente as melhores
prticas de GC, mas se no conseguir mitigar seus riscos de agncia mais importantes estar
perdendo tempo e esforo: incorrer em custos de agncia elevados implica destruir valor ou
expropriar recursos dos que aportam capital empresa. A seo anterior tratou das prticas de
GC, ao explicar em detalhe a HPAGC. Esta seo prope alguns indicadores de GC.
Tentou-se criar indicadores simples de entender, fceis de calcular e, na medida do
possvel, passveis de ser elaborados a partir de informao contbil ou operacional de domnio
pblico nas pginas web das ESPAS ou das autoridades de superviso e regulao. A misso dos
indicadores ajudar no diagnstico de GC, ou seja, propor hipteses sobre onde encontrar os
maiores problemas e custos de agncia, pois as realidades variam significativamente de uma
empresa para outra. Os indicadores de GC tambm podem servir para estudos comparativos entre
diferentes empresas.

CRITRIOS
Consideraram-se os seguintes critrios de elaborao (Beltrn, 1988).
i. Os indicadores devem medir a qualidade da GC; no avaliam gesto.
ii. Os indicadores devem antecipar (prevenir um fato: ex ante) ou ajudar a comprovar um
fato (ex post).
iii. Os indicadores devem ser calculados com informao publicada ou acessvel ao
pblico.

70

iv. Os indicadores devem ser medidas individuais da existncia ou no de um evento e, em


algumas oportunidades, do grau em que se apresenta o evento. Os indicadores no
foram projetados para formar um indicador composto. Medem o alcance e a consecuo
de um mecanismo de GC, independentemente do que ocorreu em outros mecanismos.43
Deve-se prestar ateno ao grau de proteo dos fornecedores da estrutura de capital da
empresa.44 Alguns indicadores distinguiro custos que afetam os investidores em seu conjunto e
que, pelo contrrio, parecem favorecer a alta administrao, os acionistas controladores ou
qualquer contraparte contratual ou extracontratual da empresa. 45 Outros indicadores tambm
apontaro para a valorizao da ao dos mecanismos de GC como mitigadora dos problemas de
agncia.

SINOPSE
1) O primeiro grande grupo de princpios propostos pela OCDE consiste em assegurar o
fundamento de um sistema eficaz de GC. Aqui prope-se dois indicadores: a) a gesto do risco
legal, que mede o impacto para a empresa provocado pelo no cumprimento dos contratos de
todo tipo; e b) os deveres fiducirios dos acionistas de controle, uma escala que considera o grau
de responsabilidade dos acionistas majoritrios frente aos minoritrios estabelecido pelas normas
aplicveis empresa. Onde o patrimnio da empresa no est ameaado por litgios e onde os
proprietrios de controle incluindo o Estado acatam com rigor seus deveres fiducirios de
diligncia, lealdade e prestao de contas, haver em princpio um bom fundamento de
governana corporativa.
2) Os direitos dos acionistas e as funes-chave da propriedade. Recomenda-se o uso de
trs indicadores: a) a estrutura de propriedade, algo assim como quem quem entre os
acionistas; b) a concentrao da propriedade, que compara os tamanhos relativos da propriedade;
e c) a igualdade de tratamento na empresa para com os acionistas de diferentes tamanhos. Se a

43

No existe independncia entre os mecanismos de governana, j que todos buscam um objetivo comum e se
complementam individualmente e por subgrupos. No obstante, um indicador composto enfrenta problemas de
medio e de comparabilidade entre empresas e entre setores que o tornam menos til para efeitos de sinalizao de
controle.
44
Os fornecedores de capital so os acionistas (shareholders) e os credores de longo prazo, que sero
denominados investidores (stockholders).
45
Coletivamente, grupos de interesse em torno da empresa (stakeholders).

71

propriedade concentrada, haver que dar maior ateno ao comportamento dos acionistas de
controle; se a propriedade difusa, haver que monitorar mais a administrao e a burocracia; e
entre um extremo e outro h muitas combinaes, que sugerem examinar com cuidado as
transaes com partes relacionadas e o manejo de conflitos de interesse (dentro e fora do
conselho), e as relaes com as empresas subordinadas ou os grupos de proprietrios.
3) Com relao aos grupos de interesse social, os indicadores propostos so: a) a distncia
salarial entre os trabalhadores da empresa e o mercado: b) a concentrao de contratos da
empresa entre seus fornecedores e contratistas; c) a satisfao dos usurios com o servio; d) a
qualidade da informao financeira; e e) a exposio informativa da empresa ao mercado.
comum em empresas mais antigas que haja uma acumulao de privilgios trabalhistas com forte
impacto sobre os custos e a estrutura de passivos, gerando restries capacidade de lograr
eficincias e tarifas baseadas em custos eficientes para os usurios. H uma ampla margem de
manobra na forma de apresentar os resultados das operaes segundo o regime contbil que a
empresa emprega. O que regimes mais estritos mandam enviar conta de gasto ou proviso,
outros menos rigorosos permitem enviar a ativos diferidos. Em geral, tende a haver menos risco
de GC nas empresas que divulgam sistematicamente a informao e que se submetem ao
escrutnio de seus nmeros e relatrios por parte do mercado e de auxiliares especializados, como
as auditorias externas independentes ou as agncias de classificao de risco.
4) Em responsabilidades do conselho de administrao prope-se: a) a participao de
membros independentes no conselho; b) o funcionamento do conselho; c) a autoridade do
conselho sobre a diretoria executiva; e d) a gesto de monitoramento do conselho. A qualidade do
trabalho do conselho de administrao uma das grandes chaves da GC: so muito diferentes os
resultados que se podem esperar de um conselho formalista, empenhado nos procedimentos e
vulnervel aos estipndios, em comparao com os que podem ser alcanados por um conselho
de administrao integrado, informado, concentrado nos grandes rumos, previdente e
independente.
5) A disciplina financeira conta com os seguintes indicadores: a) o impacto de destinar
recursos da empresa a objetivos no comerciais; b) o valor econmico agregado; c) o excesso de
gasto gerencial; e d) o pagamento de dividendos em dinheiro. Esses indicadores no so
subproduto automtico da contabilidade, nem informam de maneira indireta os custos de agncia
72

de uma empresa: devem ser construdos com cuidado e prudncia dentro do sistema de
informao gerencial e, mesmo assim, ser usados comedidamente. Os quatro tipos de indicadores
de disciplina financeira proporcionam informao de alto poder para o diagnstico de GC. At
que ponto so razoveis o refinamento, o bom gosto, o espao, as obras de arte e as lindas
paisagens nos escritrios das empresas; ou a filantropia e a destinao de recursos para obras de
benefcio popular que caberiam melhor nos oramentos pblicos? Quo justificado estaria um
relatrio de gesto que destacasse os benefcios sociais de uma ESP para diferentes grupos de
interesse, mas que ao mesmo tempo revelasse montantes elevados de ativos improdutivos e
destruio de valor econmico? A ESP responsvel pela gerao de empregos em sua rea? Ou
por dar subsdios aos pobres s expensas de seus recursos? E, ao contrrio, uma ESP que deixe de
fazer investimentos razoveis para corrigir a contaminao que produz nos crregos e rios estar
exercendo uma boa GC? Os indicadores desta seo certamente no respondem a perguntas desse
tipo, mas ajudam a pensar na direo certa.

73

Quadro 7a
Indicadores de GC em ESP de gua e saneamento

74

Quadro 7b
Nome do Indicador

Definio

Indicadores de GC em ESP de gua e saneamento


Clculo ou valor do indicador

75

Variveis

Fontes de informao

Quadro 7c
Nome do Indicador

Definio

Indicadores de GC em ESP de gua e saneamento


Clculo ou valor do indicador

Variveis

Fontes de informao

Responsabilidades do conselho de administrao


Nenhum = 0

Participao de
membros
independentes
(PDI)

Mostra a importncia da participao dos membros


independentes do CA

Funcionamento
do CA
(FJD)

Indicadores diversos: regularidade das sesses do


conselho e dos comits; comparecimento a sesses;
uso do tempo do CA por temas; organizao do CA e
dos comits; papelo do presidente do conselho.

Autoridade do CA
sobre a diretoria
(AJDG)

Gesto de
monitoramento
do CA
(GM)

At 1/3 do CA = 1
O anterior e os membros independentes esto nos comits
de auditoria, GC e nomeao = 2
Os membros independentes so maioria no CA = 3
Se as ESP e EPE cumprem, alm disso, requisitos de
independncia poltica, acrescenta-se um ponto a quaisquer
dos anteriores

Atas do conselho e dos comits;


Auto-avaliao anual do conselho;
Relatrio anual de GC.

Segundo o indicador usado

O conselho no elege o diretor presidente (CEO) nem fixa


sua remunerao =
O conselho divide a deciso de escolha e remunerao do
CEO com a assemblia ou com o proprietrio estatal
Mosta o grau de autoridade efetiva do conselho sobre a
controlador =
diretoria da ESP
O conselho o nico responsvel pela escolha e
remunerao do CEO =
O conselho escolhe o CEO e aplica critrios de remunerao
variveis segundo o desempenho =
O conselho nomeia e remunera o CEO e co-administra =

3
-1

O conselho avalia o desempenho da diretoria = 1


O conselho auto-avalia seu prprio desempenho = 1
O comit de auditoria do CA supervisiona a qualidade do
controle interno e da informao financeira = 1
O CA presta contas diante de uma assemblia de
proprietrios = 1

76

Estatutos, cdigos de GC, atas do CA e comit de GC,


informao gerencial

O indicador GM acrescenta 1 ponto para cada uma das


seguintes atividades (seu valor vai de 0 a 5)
O conselho monitara a execuo de planos estratgicos e
grandes polticas = 1
Mosta o grau de autoridade do conselho em suas
funes prprias de monitoramento

Atas de assemblia e do CA

Atas do CA, relatrios anuais de gesto, relatrio anual


de GC.

Quadro 7d
Nome do Indicador

Definio

Indicadores de GC em ESP de gua e saneamento


Clculo ou valor do indicador

77

Variveis

Fontes de informao

CARACTERSTICAS DOS INDICADORES


GARANTIR A BASE DE UM QUADRO EFICAZ PARA A GC
A legislao e as normas formais de GC requerem um terceiro capaz de fazer valer os
contratos entre as partes envolvidas ou que os diversos interesses tenham chegado a
esquemas de incentivos alinhados com os interesses gerais da empresa.
Entre as pessoas ou grupos que interagem com as empresas forma-se uma rede
complexa de obrigaes e direitos. Pode haver numa rede como essas obrigaes
impossveis de cumprir ou de cumprimento contingente. Alm disso, a redao inadequada
de contatos, o no cumprimento do estabelecido, o descuido e a falta de ateno quanto a
possveis prejuzos causados a terceiros podem conduzir perda de valor para a empresa,
por ineficincia ou desleixo, com efeitos sobre o interesse do acionista. Um caso especial
o da relao da empresa estatal com seu controlador. uma relao complexa porque a
EPE tem objetivos de natureza comercial e poltica (alocar e gastar recursos pblicos para
alcanar bens meritrios por meio da redistribuio). O conflito aparece quando a
entidade estatal controladora no estabeleceu com antecedncia a compensao da empresa
pelo custo dos objetivos no comerciais. Os objetivos polticos deveriam afetar o
oramento pblico, no o resultado operacional da empresa estatal. Somente quando h
clareza de parte a parte que a ESP estatal pode ser um bom veculo para implantar
polticas pblicas e prestar contas claras por sua gesto do objeto social, independente das
tarefas adicionais que realize para o Estado.
Gesto do risco legal. Este indicador agrega os gastos causados por litgios e
reclamaes contra a empresa e os gastos com servios de advogados internos e externos
como proporo do patrimnio. O resultado anterior modificado por um multiplicador
que, se for maior do que um, capta uma tendncia ao aumento do risco e, se for inferior a
um, uma tendncia de diminuio do risco. Em essncia, mostra se a empresa se
desenvolve num entorno jurdico de contratao em que impera o respeito aos direitos das
partes, ou se a situao oposta. Nos entornos em que a contratao de obras pblicas, mo
de obra, instrumentos financeiros e garantias produzem sistematicamente situaes
controversas, provvel que os fundamentos de uma boa GC sejam precrios.

78

Deveres fiducirios dos acionistas controladores. uma escala que qualifica o grau
de compromisso de bom comportamento por parte dos acionistas minoritrios, e o grau de
controle desse compromisso, seja pelas normas internas da empresa, seja pela ao de
superviso externa ou de reclamaes perante rbitros ou tribunais externos. O indicador
nos diz em que medida h bases para confiar na mitigao dos custos de agncia entre
maiorias e minorias. Se no houver acionistas minoritrios, este indicador perde relevncia.
DIREITOS DE ACIONISTAS E FUNES-CHAVE DA PROPRIEDADE
Estrutura de propriedade. O indicador EP construdo a partir do livro de acionistas. Pode
ser um quadro ou figura que mostre a importncia relativa dos principais acionistas ou
proprietrios, com o esforo adicional de identificar os chamados beneficirios reais,
caso os acionistas registrados sejam por sua vez subordinados ou controlados por empresas
matrizes ou holding. Ser ainda mais til se for mostrado em forma de histograma de
frequncias, incluindo os diferentes blocos de acionistas que votam em separado ou em
conjunto. interpretado em harmonia com as regras para decidir na assembleia de
acionistas e no conselho de administrao, assim como com os acordos de acionistas
registrados na secretaria geral da empresa.
Concentrao da propriedade. O indicador Cp uma medida estatstica que se
aplica a toda a distribuio de frequncias relativas acumuladas de acionistas e de aes
possudas, denominada coeficiente de Gini, cujos valores podem oscilar entre 0 (em que
todos os acionistas tm igual nmero de aes) at 1 (em que um acionista tem todas as
aes e os demais nenhuma). O indicador Cp revela indcios de problemas de GC
potenciais e diferentes, de um extremo de mnima concentrao at um extremo de mxima
concentrao. um indicador ex ante. a) Se a concentrao for mxima, os problemas de
GC derivam da tentao de utilizar a empresa para fins adicionais aos de seu objeto social
sem compensao suficiente. b) Se os direitos de propriedade tiverem uma concentrao tal
que existe, de um lado, um bloco de um acionista controlador e, de outro, um grupo
minoritrio de acionistas, surge a possibilidade de que o interesse do primeiro prevalea
sobre o segundo grupo, outro caso especfico de agncia. possvel que os acionistas
controladores (insiders) tratem de usar seu poder na empresa para procurar benefcios de
controle em proporo superior a sua cota de propriedade, ou seja, custa de outros
investidores. Por outro lado, a concentrao pode contribuir para mitigar os custos de
79

agncia administrativos: os grandes acionistas com nimo de lucro tm um incentivo maior


para fazer valer seu interesse por maximizar o valor corporativo ou o fluxo de dividendos, e
portanto controlar e monitorar eficazmente os gestores. c) As EPE so um caso comum de
falha de ao coletiva quando o proprietrio nico ou majoritrio uma entidade estatal e
os proprietrios finais (que recebem o impacto ltimo dos fluxos de caixa residuais e do
valor da empresa) so os cidados. Essa situao equivale de uma sociedade annima
com propriedade atomizada, em que os pequenos acionistas (cidados) enfrentam custos de
coordenao e busca que impedem o exerccio do controle, surgindo como fenmeno
dominante a apatia do pequeno investidor (cidado). Por essas razes, devem ser
elaborados mecanismos de governana apropriados s caractersticas das ESP estatais. Em
especial, os que resultam de formas organizacionais alternativas. Da mesma forma, deve-se
constatar se o Estado outorga privilgios a uma empresa. A existncia de tratamento
preferencial um sintoma do terceiro tipo de conflito de GC, entre a empresa e o pblico;
um indcio so os rendimentos auferidos pela empresa que representam custos de agncia
para um ou vrios de seus grupos de interesse ou de seus proprietrios (usurios, Estado,
credores, trabalhadores etc.). Pode implicar que o Estado subsidie de modo contnuo e
pouco transparente empresas ineficientes ou no autossustentveis, ou que na prtica esteja
dando garantias implcitas (salvamento).
Igualdade de tratamento legal. O indicador IT mostra se existe um tratamento
favorvel para a empresa na legislao, seja de natureza trabalhista, tributria, de garantia
por parte do Estado, de no embargamento de seus fundos, de iseno com relao lei de
falncias ou legislao comercial. Em particular no caso das EPE, confirma se existe
tratamento preferencial para alguma delas em comparao com a legislao societria
ordinria. Muitas vezes ocorre que a discriminao tributria, trabalhista ou comercial em
favor de uma EPE cobrada pelo Estado proprietrio da empresa mediante outro tipo de
cobrana mais onerosa.

80

GRUPOS DE INTERESSE SOCIAL


A concentrao de decises ou processos-chave dentro de uma empresa pblica facilita a
obteno de renda econmica46 por grupos de interesse. importante analisar a informao
que a empresa difunde acerca de suas relaes com os grupos de interesse e em que medida
essas relaes seguem prticas de mercado nos respectivos produtos e servios. Um caso
importante so os trabalhadores. Alm de caracterizar o grau em que o contrato com os
grupos de interesse afeta a eficincia e a competitividade da empresa por meio de eventuais
sobre custos, h que examinar se os contratos acordados com esses grupos afetam a
capacidade da empresa para fazer cumprir as decises bsicas. O pblico um grupo de
interesse heterogneo, em especial os indivduos que poderiam trazer recursos externos
para a empresa. Um componente importante para reduzir as tentativas de captura neste caso
a quantidade e a qualidade da informao que a empresa presta ao pblico e o tipo de
processo que se usa para comprar bens e servios ou para atrair financiamento adicional.
No caso dos provedores de capital, uma informao rudimentar, ocasional e ambgua
significaria, no fim, perder fontes de dinheiro provenientes de emprstimos, de joint
ventures e da colocao de bnus. Isto equivale a encarecer o custo de capital; neste caso,
os investidores so expropriados devido a uma gesto inapropriada e ineficiente.
Distncia salarial. O indicador DS visa estimar a capacidade de negociao da
empresa frente aos trabalhadores, medindo a margem em que o salrio de um empregado da
empresa supera o salrio mdio do mercado por trabalho semelhante. Se o indicador, por
exemplo, expresso numericamente como 0,2, significa que os trabalhadores so
remunerados com 20% adicionais sobre outros empregados com trabalhos semelhantes em
outras empresas. Ao usar o indicador DS, importante que se trabalhe com cifras
comparveis; devem-se considerar os diferentes regimes trabalhistas, nveis de cargo,
antiguidade, competncias especficas dos trabalhadores etc.

46

A expresso renda econmica refere-se receita recebida pelo proprietrio de um recurso cuja
disponibilidade fixa ou no responde ao montante do preo ou compensao paga pelo uso do recurso. Falase de renda econmica quando a receita que o proprietrio obtm de qualquer fator de produo superior ao
custo de oportunidade de produzir essa quantidade do fator. Se essa condio for temporria, fala-se de
quase renda. Em geral, pode haver renda econmica quando o proprietrio do recurso logrou uma posio
de negociao que bloqueia a ao competitiva de outros dispostos a oferecer o mesmo recurso por um preo
menor.

81

Concentrao de contratos. O indicador Gc o mesmo coeficiente de Gini usado


antes para a propriedade acionria, mas neste caso mede a concentrao de contratos entre
os fornecedores e contratistas de uma ESP. importante ter em conta o alcance desse
indicador. Em primeiro lugar, pode ser o resultado natural do processo de seleo
competitiva e no ter um significado unvoco por si s. O indicador informa sobre o
tamanho relativo dos incentivos que esto em jogo e o alcance que deve assumir a funo
de controle corporativo, a disciplina financeira e o monitoramento estratgico do conselho
de administrao sobre a diretoria. Em segundo lugar, o indicador deve ser analisado
conjuntamente com outras consideraes, como a contratao atomizada de bens e servios
(prtica justificvel quando h um mercado competitivo de fornecedores qualificados e os
custos de coordenao so limitados), em que medida os contratos podem ser segmentados
por seu grau de exposio a regulao setorial, a prazos longos de execuo, a diferentes
distribuies de risco entre a empresa e os contratistas, a diferentes graus de incerteza sobre
o resultado final do contrato etc. Portanto, uma das segmentaes teis deste indicador de
concentrao ser aquela relacionada com a forma de resolver reclamaes, conflitos,
disputas e novos fatos.
Satisfao do usurio. O indicador SU mede como a empresa se relaciona com o
usurio. Como o indicador se refere ao objetivo fundamental de uma ESP, no pode ser
desligado de uma medida de avaliao da gesto, ainda que o interesse seja o
reconhecimento do avano nos assuntos de GC. Nesse sentido recomenda-se agir com
sentido pragmtico e usar as fontes da empresa. Algumas so subjetivas, como as pesquisas
de satisfao realizadas pelas reas de marketing, qualidade, operaes; outras so
objetivas, como as estatsticas de queixas e reclamaes, e como os indicadores tpicos da
indstria quanto a cobertura, qualidade fsico-qumica da gua, impacto em salubridade,
interrupo ou continuidade do servio etc. Este ndice pode complementar as medies de
aceitao dos ajustes tarifrios por parte dos usurios.
Qualidade da informao financeira. O indicador CIF reveste-se de uma enorme
importncia tambm, pois contribui para uma interpretao adequada da informao contbil,
de mercado e de outro tipo que se disponibiliza regulamente para os que proporcionam
capital empresa em forma de aes de diversas classes, bnus, papeis comerciais e crditos
de longo prazo. O estado da adoo das chamadas NIIF, ou normas internacionais de
82

informao financeira, desigual nos diversos pases latino-americanos, o que impede a


comparao de vrios dos mais importantes indicadores financeiros de desempenho. Inclui-se
dentro da escala uma classificao para as ESP que no podem adotar livremente os padres
NIIF, mas que aceitam reexpressar suas demonstraes financeiras com padres NIIF.
Exposio informativa. O indicador EI uma escala cumulativa que mostra o grau
em que a informao relevante da empresa divulgada publicamente. D-se um ponto
existncia de leis com respeito obrigao de uma empresa de fornecer informao s
autoridades respectivas, em contraste com sua inexistncia. D-se uma maior pontuao
divulgao em meios de comunicao de massa e facilidade de consulta. Este um dos
aspectos em que se podem apreciar as maiores diferenas entre as empresas com processos
avanados de GC e aquelas onde a informao no transparente. Os esforos para mitigar
as assimetrias de informao esto no centro das boas prticas de GC. O que tambm revela
muito sobre a qualidade dos resultados de GC que a empresa entregue regularmente o
equivalente dos informes conhecidos como proxy statement47 nas normas aplicveis s
empresas registradas nos mercados de valores dos Estados Unidos e de outros pases. Esse
contedo informativo inclui a indicao dos riscos que a empresa enfrenta, seus projetos
principais, suas unidades de negcios, os movimentos de propriedade, as transaes com
acionistas de controle e direo, assim como a chamada informao relevante.
RESPONSABILIDADES DO CONSELHO DE ADMINISTRAO
O conselho de administrao o mecanismo central de GC. No caso das ESP constitui o
rgo que pode dirimir e reduzir os conflitos proprietrioscontroladoresgestores, tpicos
dessas empresas. Os problemas atribudos s relaes entre acionistas controladores e
minoritrios tm uma frequncia e importncia relativa menores devido propriedade
estatal da maioria das empresas no setor. O conselho de administrao deve proceder de
forma independente e relevante. A independncia implica em que cada membro do
conselho deve incentivar e defender os interesses da empresa sobre os interesses especficos
do acionista ou grupo de acionistas que apoiou seu nome na eleio da assembleia de

47

Documento que contm informaes dirigidas aos acionistas sobre temas que sero discutidos no
futuro (geralmente em uma assembleia de acionistas) e que eles tero de tomar uma deciso respeito.
(N.do.R.)

83

acionistas. No caso das EPE, esse dever se concentra na necessidade de proteger a empresa
do efeito indevido dos temas puramente polticos ou do risco poltico. A relevncia do
conselho de administrao implica em que a participao dos membros deve ser estvel e
decisiva no perodo para o qual foram eleitos. preciso reconhecer a dificuldade de
elaborar indicadores pertinentes dos resultados do conselho de administrao que no se
confundam em geral com o desempenho da empresa ou com a gesto da diretoria
executiva.48 As normas de GC ajudam, mas no garantem nada: entre duas empresas com
estatutos, CBG e regulamentos de direo idnticos, a primeira pode ter um conselho de
alto desempenho e a segunda um conselho medocre. Um exame dos currculos dos
candidatos a membros do conselho apresenta uma dificuldade semelhante, pois nem sempre
os integrantes do conselho e a diretoria executiva conseguem formar uma boa equipe. O
uso eficaz do tempo e a qualidade das discusses e decises so particularmente difceis de
apreciar de fora. Todos esses aspectos apontam para uma formulao de indicadores que
deve ser reconhecida como parcial e insuficiente.
Participao de conselheiros independentes. O indicador PDI resultado de
intensas discusses que influram fortemente nas recomendaes de constituio dos
conselhos de administrao nas distintas legislaes de GC. A noo de conselheiro
independente em sentido econmico corresponde de uma pessoa cuja condio de bemestar no pode vir a ser afetada nem influda por atos de outros colegas no conselho, de
acionistas controladores, de diretores executivos da empresa, nem direta ou indiretamente
por meio de agregados ou das organizaes a que uns e outros pertenam, a ponto de influir
sobre a forma como essa pessoa toma decises no conselho. H diversas formas de
combinar tais requisitos. Um conselheiro no dependente de um agente controlador
seguramente buscar sempre o que mais convenha aos proprietrios da empresa em seu
conjunto, e portanto s possibilidades de maximizao do valor dessa empresa no longo
prazo. Nas ESP esse mesmo tipo de atitude independente deve ser levado em considerao

48

Uma caricatura famosa publicada em 2003 ilustrou esse problema: representava um professor com um
quadro em que havia colocado os indicadores mais aconselhados para medir o desempenho de vrios
conselhos de administrao: experincia de direo de alto nvel, nmero de CEO e ex-ministros de Estado
entre os membros, horas de dedicao anual ao trabalho do conselho de administrao, nmero de membros
independentes etc. Todas as empresas no quadro desse professor obtinham boa pontuao, mas tratava-se da
Enron, WorldCom, Tyco e outras do mesmo tipo. (As empresas citadas pelo autor ficaram famosas por
fraudes de bilhes de dlares em seus balanos). (N.do.R.)

84

em relao a agentes poderosos como ministros, prefeitos ou um diretor presidente (CEO)


designado no pelo conselho de administrao, mas por um alto funcionrio da entidade
estatal proprietria. No caso das ESP estatais, deve-se considerar a ampliao do conceito
de independncia em relao poltica, como foi discutido na segunda seo.
Funcionamento do conselho de administrao. H uma variedade de aspectos a
considerar quanto a este ponto, mas nenhum deles satisfaz por completo o conceito que se
quer condensar. Em alguns conselhos de administrao pode ser necessrio pr em
evidncia a assistncia de cada conselheiro e o papel que os suplentes desempenham na
prtica; em outros casos, valer a pena identificar o uso do tempo escasso do conselho, sua
organizao mais ou menos inteligente, incluindo a de seu presidente e seus comits, sua
diviso de trabalho, os temas tratados pelo conselho, sua concentrao estratgica etc.;
deve-se, porm, reconhecer que muitas vezes o que o conselho de administrao
deliberadamente no faz tanto ou mais importante do que o que faz.
Autoridade do conselho de administrao sobre a diretoria executiva. O indicador
AJDG tenta visualizar o grau em que o conselho de administrao de uma ESP
efetivamente governa. No setor pblico s vezes ocorre que os conselhos de administrao
foram despojados de atribuies efetivas: no podem selecionar nem o diretor presidente
(CEO) nem os membros da diretoria executiva, fixar sua remunerao ou destitu-los, no
podem definir nveis de atribuio, discutir a fundo os oramentos que vo aprovar nem
decidir contratos; o trabalho que se espera dos conselhos reduz-se condio de notrios de
alto nvel. Isso deriva dos regimes tradicionais da administrao pblica centralizada,
pouco propensa a delegar, em que pesava mais o telefone do ministro do que 90% do
conselho de administrao. Com isso, o indicador FJD fica relativamente aberto a que o
leitor escolha a combinao que considere mais apropriada para a avaliao que
empreender.
Gesto do monitoramento. O indicador GM se expressa tambm em forma de
escala, mas com atributos adicionais. Procura simplesmente captar o critrio de que um
conselho que no controle os aspectos importantes tambm no ter meios de saber o
resultado e o cumprimento de suas decises. Um ponto a destacar: um conselho que no
tenha que prestar contas a ningum carece de incentivos apropriados. Nas ESP costuma
ocorrer que o ministro ou o prefeito faz parte do conselho de administrao ou o preside e,
85

portanto no ganha a distncia necessria para que a prestao de contas do conselho seja
um meio eficaz de controle. Por outro lado, os rgos legislativos esto to distantes e to
comprometidos pela controvrsia poltica que seu controle tambm no ideal. Sobra,
assim, o monitoramento dos rgos oficiais de controle do Estado, que costumam ser do
tipo procedimental e casusta e no orientados em funo do valor.
DISCIPLINA FINANCEIRA
Caso se pea s ESPAS para cumprir com objetivos de poltica distintos dos objetivos
propriamente comerciais de sua atividade, essa exigncia tem que ser apoiada por algum.
Os indicadores desta seo constituem uma tentativa de quantificar os impactos agregados
de decises internas, dos rgos de poder das ESP, ou externas, de seus proprietrios ou
grupos de interesse, sobre a condio financeira dessas empresas e sua sustentabilidade
econmica.
Impacto de objetivos no comerciais. O indicador IONC estima o impacto de
assumir compromissos econmicos alm dos que seriam aceitos por uma ESP que fosse
gerida exclusivamente por critrios comerciais. Esses compromissos derivam de trs tipos
de deciso com impacto sobre as demonstraes financeiras da empresa e so calculados
como proporo do faturamento: a) os subsdios que a companhia outorgue a qualquer
grupo ou subgrupo de interesse, como fruto de uma deciso de alcance poltico induzida
pelo Estado ou seus agentes, diretamente ou atravs do conselho ou da diretoria executiva,
na medida em que os valores equivalentes no sejam reembolsados pelo Estado empresa,
esse impacto no pressupe nenhum juzo de valor acerca da justificao poltica desses
subsdios; simplesmente parte do princpio que o impacto econmico ltimo dos subsdios
deve ser assumido s expensas do oramento pblico e no da operao da empresa; b) as
defasagens tarifrias, ou seja, a receita que a empresa deixe de perceber num perodo
contbil em consequncia da deciso de no aplicar as tarifas que compensem o custo
mdio operacional aceito pelas autoridades regulatrias; e c) os gastos no comerciais no
reembolsados pelo Estado, que so uma forma de usar a empresa como segundo guich de
gastos pblicos, embora a companhia no tenha sido criada com esse propsito. No clculo
dos subsdios devem ficar explcitas as relaes com outras empresas vinculadas ou
subordinadas ou com departamentos ou divises da mesma empresa, caso em que
possvel que os tratamentos comerciais impliquem em preos de transferncia distintos
86

daqueles fixados para o pblico ou para o mercado, com a consequente fuga de valor para a
empresa ou captura do valor criado por outras entidades.
Valor econmico agregado. O indicador EVA mede a criao de valor por parte da
empresa, depois de deduzido o custo de oportunidade do capital empregado. Este
provavelmente o indicador de maior relevncia em longo prazo para perceber o impacto
positivo da GC. O EVA calculado idealmente a partir de informao dos valores de
mercado da dvida e do capital. Como a maioria das ESPAS no emite bnus nem aes de
grande liquidez nos mercados de valores, a informao contbil usada de maneira
subsidiria. Os componentes genricos do clculo do EVA aparecem no Esquema 4. Uma
empresa somente ser sustentvel em longo prazo se conseguir gerar um lucro contbil
superior ao custo de oportunidade de sua estrutura de capital. No basta que a empresa
registre lucros contbeis positivos, pois se o custo pelo uso do capital superior ao lucro a
empresa estar destruindo valor e consumindo seu capital. Este indicador tambm de
grande utilidade para perceber se a poltica de propriedade do Estado eficaz. Por exemplo,
uma ESP que comece com EVA negativo no ano i, mas altura do ano i+4 tenha chegado a
um EVA zero ou positivo, ter demonstrado um esforo coerente. O progresso poder ser
medido todos os anos mediante o delta EVA e a meta anual seria a de obter um delta
EVA positivo at alcanar a meta de prazo mdio de criao de valor. O exerccio de fixar
metas absolutas para EVA, ou de reduzir em uma frao o valor negativo do mesmo, pode
contribuir para que uma empresa obtenha no apenas melhorias de desempenho, mas
tambm que se mitiguem os custos de agncia pelos seguintes motivos: a) leva a
estabelecer uma poltica de propriedade explcita e concreta do agente controlador estatal
para com a ESPAS; b) facilita que os acionistas minoritrios obtenham retornos
competitivos e assim permaneam na empresa: c) apoia esforos para limitar benefcios
privados de controle, autocontratao e excesso de gasto gerencial; d) pressiona o agente
controlador estatal a concentrar no oramento oficial as prioridades de poltica pblica e
reservar o oramento da ESPAS apenas para operao e investimento em seu objeto social,
ou para pagar dividendos a seu proprietrio estatal; e) acelera a sada de ativos
improdutivos e ajuda a calibrar o tamanho do investimento fixo e a ordenar o banco de
projetos segundo o rendimento; e f) torna explcito o custo do capital estatal.

87

Esquema 4

Excesso de despesa gerencial. Este indicador no pretende expressar juzo de valor


algum, mas tenta captar o efeito de alguns dos custos de agncia mais difceis de medir,
ainda que sejam conceitualmente muito claros na teoria econmica da empresa. 49 A noo
de excesso de despesa gerencial corresponde aos gastos ordenados pelos administradores
alm dos estritamente necessrios para cumprir os objetivos comerciais da empresa. No
registro contbil distingue-se entre custo (gastos necessrios para produzir) e despesa
(gastos que no dependem do nvel de produo). Por sua vez, a despesa pode incluir: a)

49

Ver, por exemplo, Jensen (2000), captulo 4: Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency
Costs, and Ownership Structure (coautor do captulo: W. Meckling). Eles estudam a forma como afetado o
valor da empresa e portanto os interesses dos proprietrios perante diferentes nveis de gasto gerencial em
benefcios no pecunirios(definidos na nota 17, pg. 461), assim como a relao entre o valor da firma, o
gasto gerencial e o investimento em gastos de auditoria e controle. Williamson (1964) props de modo mais
amplo a noo da preferncia gerencial pelo gasto, no sentido de que os gerentes percebem utilidade
proveniente de suas decises de gasto discricionrio. Jensen e Meckling partem do comportamento
maximizador de benefcios da teoria neoclssica, analisado em situaes de informao assimtrica, enquanto
Williamson emprega o enfoque dos custos de transao e da incerteza, no qual o oportunismo e a
racionalidade restringida so fundamentais. Esses trabalhos no se referem a fenmenos de corrupo ou
ilegalidade, pois todo sistema de GC deixa um espao inevitvel para despesas gerenciais discricionrias. Da
a importncia das prticas de GC referentes a conflitos de interesse e a transaes com partes relacionadas. Os
economistas citados procuram explicar realidades empresariais; Jensen e Meckling concluem que a
contraposio de interesses entre acionistas e gerentes de empresas abertas ao mercado de capitais finalmente
produz resultados eficientes, enquanto Williamson conclui que as empresas com excesso de gasto gerencial
so ineficientes, mas que o efeito de bem-estar depende do somatrio lquido de menores lucros da empresa
(os proprietrios) face a maiores receitas reais para o pessoal (staff) e os gerentes.

88

despesas necessrias para a sobrevivncia em longo prazo da empresa e b) despesa


discricionria, cujo montante pode ser mais ou menos amplo. Tanto a) como b) esto nos
oramentos, cabem em diferentes cenrios e sua convenincia se define em vrios nveis de
delegao e negociao entre o conselho de administrao e a diretoria. As anlises de
preferncia pelo gasto como despesa discricionria sugerem que ali podem caber itens to
variados como o tamanho do recurso humano, a quantidade de nveis e a complexidade da
pirmide do organograma, a antiguidade, remuneraes e estabilidade do pessoal, a beleza,
decorao e comodidade das oficinas executivas, as reunies e convenes, as viagens de
negcios com estipndios especiais, o conjunto de elementos e sinais de poder (perks), os
gastos de relaes pblicas e imagem, a filantropia que no foi deciso dos proprietrios,
mas dos diretores executivos ou do conselho de administrao etc. Esses cenrios podem
ser excesso de despesa gerencial na medida em que representem conceitualmente uma
distribuio prvia dos lucros dos proprietrios. No so, porm, observveis diretamente
como tais. Este indicador , ento, uma simples aproximao para efeitos comparativos que
busca identificar se uma ESP tem um maior nvel de custo mdio administrativo por
subscritor do que outras empresas comparveis.
Pagamento de dividendos. O indicador PD simplesmente a taxa de pagamento de
dividendos em dinheiro como proporo de seu lucro lquido depois de impostos. um
indcio do reconhecimento aos proprietrios do direito de decidir o destino dos rendimentos
sobre seus investimentos, em lugar de reter esses rendimentos de modo sistemtico na
empresa. H tambm um forte fundamento na teoria da empresa, pois uma inclinao quase
generalizada entre os administradores das ESP os leva tradicionalmente a propor a reteno
dos lucros, com argumentos que variam entre um certo paternalismo (a mensagem : este
dinheiro se conserva melhor na empresa, onde h mais ordem, do que nas mos do Estado,
onde os polticos o dilapidam) e um certo oportunismo (a mensagem : j que to difcil
que o legislativo aprove capitalizaes de novos recursos, pelo menos que no levem o
resultado dos lucros, e que fiquem como lucros retidos em compensao pelos gastos e pela
ajuda que lhes damos).

89

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outubro por 31 instituies financeiras de desenvolvimento, entre as quais se incluem:
African Development Bank (AfDB), Grupo BID, Asian Development Bank (ADB),
Austria Wirtscheftsservice Gesellschaft m.d.H. (AWS), Industrial Development
Corporation (IDC), Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD),
Banco Centroamericano de Integrao Econmica (BCIE), Corporao Financeira
Internacional (CFI), Belgische Investeringsmneatschappijvoor Ontwikkelingslandaan

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Aguas de Barcelona. www.aiguesdebarcelona.es
Acueducto de Bogot. www.acueducto.com.co
Aguas de Cartagena. www.acuacar.com
Aguas de Manizales. www.aguasdemanizales.com.co
Acueducto Metropolitano de Bucaramanga (AMB). www.amb.com.co
Empresas de Obras Sanitarias de Pasto (EMPOPASTO). www.empopasto.com.co
Empresas Pblicas de Medelln (EPM). www.eeppm.com
SABESP. www.sabesp.com.br
Sedapal. www.sedapal.com.pe
Triple A (Barranquilla). www.aaa.com.co

97

ANEXO. PARTICIPANTES DAS OFICINAS

Participantes das oficinas do BID sobre governana corporativa em ESPAS


Nome

Sobrenome

Cargo

Entidade

E-mail

MARCELLO

BASANI

Especialista INE/WSA

BID

marcellob@iadb.org

JUAN

BENAVIDES

Professor de Infraestrutura

Universidad de los Andes

jbenavid@uniandes.edu.co

ANDRS

BERNAL

Consultor

Governance Consultants

andresbernal@governanceconsul
tants.com

SILVIA

CALDERN

Analista de Projetos

BID

silviacal@iadb.org

SERGIO

CAMPOS

Especialista INE/WSA

BID

scampos@iadb.org

SIRLY

CASTRO

Coord. Avaliao Integral

Superintendncia de Servios
Pblicos

gestrada@superservicios.gov.co

CORINNE

CATHALA

Especialista INE/WSA

BID

CORINNEC@iadb.org

CARLOS
AUGUSTO

CHUJFI

Diretor de Planejamento e
Sistemas

Aguas de Pereira

cachujfi@aguasyaguas.com.co

CLAUDIA

COPPELLO

Especialista INE/WSA

BID

claudiavc@iadb.org

GABRIEL JAIME

CORREA

Subdiretor de Planejamento e
Desenho de Controle

Empresas Pblicas de Medelln Gabriel.Correa@epm.com.co

FIDEL

CULLAR

Consultor

Economa y Empresa

98

fidelcuellar@yahoo.com

Participantes das oficinas do BID sobre governana corporativa em ESPAS


Nome

Sobrenome

Cargo

Entidade

E-mail

SANDRA MILENA

DELGADO

Assistente

Economa y Empresa

sanmideal@hotmail.com

JORGE

DUCCI

Especialista INE/WSA

BID

jducci@iadb.org

JUAN DAVID

DUQUE

Scio

Governance Consultants

andresbernal@governanceconsul
tants.com

NGELA

ESTRADA

Assessora Direo Executiva

CRA

pcastro@cra.gov.co

GERMN
AUGUSTO

FIGUEROA

Gerente Geral

Acueducto Metropolitano de
Bucaramanga

gfigueroa@amb.com.co

JUAN PABLO

FONSECA

Secretrio Setorial, gua


Encanada e Saneamento

ANDESCO

andesco@andesco.com

CAMILO

GARZN

Especialista INE/WSA

BID

camilog@iadb.org

HUMBERTO

GOBITZ

Coordenador de Projetos

BID

silviacal@iadb.org

ANA MARA

GMEZ

Chefe de Recursos Humanos

ANDESCO

amgomezt@andesco.com

LUIS HERNANDO

GUTIRREZ
RAMREZ

Professor Faculdade de
Economia

Universidad del Rosario

lgutierr@urosario.edu.co

WILLIAM JAVIER

HENAO
RAMREZ

Assessor Subdireo Tcnica

CRA

whenao@gmail.com

SANDRA
PATRICIA

HERRERA

Gerente

Price Waterhouse Coopers

amanda.herrrera@co.pwc.com

MNICA

ILARIN

Assessora Delegada para gua Superintendncia de Servios


Encanada, Esgoto e

99

gestrada@superservicios.gov.co

Participantes das oficinas do BID sobre governana corporativa em ESPAS


Nome

Sobrenome

Cargo

Entidade

Saneamento.

Pblicos

E-mail

NATALIA

JARAMILLO

Profissional governana
corporativa

Bolsa de Valores da Colmbia

njaramillo@bvc.com.co

CHRIS

JENNINGS

Especialista INE/WSA

BID

chrisj@iadb.org

JUANA

LAVERDE

Assessora Relaes Externas


da Gerncia Geral

Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogot

mleondec@acueducto.com.co

JUANITA

LOPERA

Assessora Especialista
Comissionada

CRA

pcastro@cra.gov.co

CARMENZA

LOZANO

Consultora de Auditoria

Economa y Empresa

carmenza_lozano@hotmail.com

KLEBER B.

MACHADO

Especialista INE/WSA

BID

kleberm@iadb.org

CRISTINA

MANJARRES

Profissional na Secretaria
Geral

Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogot

mleondec@acueducto.com.co

GLORIA

MEDINA

Gerente Lder

Price Waterhouse Coopers

amanda.herrrera@co.pwc.com

YVON

MELLINGER

Especialista INE/WSA

BID

yvonm@iadb.org

MIGUEL NGEL

MONTERO
DULCEY

Primeiro suplente Gerente


Geral

Acueducto Metropolitano de
Bucaramanga

gmendoza@amb.com.co

CARMIA

MORENO

Especialista Setorial

BID

carminam@iadb.org

JAIME

MOYA

Advogado

Brigard y Urutia advogados

jmoya@brigardurrutia.com

MANUEL JOS

NAVARRETE

Especialista Setorial

BID

manueln@iadb.org

100

Participantes das oficinas do BID sobre governana corporativa em ESPAS


Nome

Sobrenome

Cargo

Entidade

E-mail

LIEGE

OLIVEIRA AYUB Assessora

Diretoria EconmicoFinanceira-F

lodeus@sabesp.com.br

ERIKA

ORTIZ

MAVDTVAS

eortiz@minambiente.gov.co

Coord. Poltica Setorial

eortiz@cra.gov.co
ELIZABETH

PRADA

Gerente governana
corporativa

Sociedades Bolvar

elizabeth.prada@segurosbolivar.
com

HUBERT

QUILLE

Especialista INE/WSA

BID

hubertq@iadb.org

JUAN CAMILO

RAMREZ

Vicepresidente Jurdico

Cmara de Comrcio de Bogot jcramirez@ccb.org.co

DIEGO

RENTERA

Gerente de Planejamento e
Controle

Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogot

drenteria@acueducto.com.co

MNICA

RESTREPO

Advogada

Universidad de los Andes

mac@adm.uniandes.edu.co

SERGIO A.

RODRGUEZ

Consultor

MAVDTVAS

sarodriguez@minambiente.gov.c
o

EFRAN

RUEDA

Especialista INE/WSA

BID

EfrainR@iadb.org

JORGE MARTN

SALINAS
RAMREZ

Superintendendente Delegado
de gua Encanada e Esgotos

Superintendncia de Servios
Pblicos

jsalinas@superservicios.gov.co

HERNANDO

SNCHEZ

Consultor Associado

Economa y Empresa

hsanchezr@unal.edu.co

CARLOS

SNCHEZ

Consultor DI

CIC Productiva

casa5706@gmail.com.

LU

SHEN

Especialista INE/WSA

BID

ishen@iadb.org

101

Participantes das oficinas do BID sobre governana corporativa em ESPAS


Nome

Sobrenome

Cargo

Entidade

E-mail

GERMN

STURZENEGGER Especialista INE/WSA

BID

germanstu@iadb.org

MARA NGELA

TAVERA

Associada

Escritrio de advogados

mtavera0@gmail.com.

MNICA

URIBE

Assistente da Cmara
Ambiental

ANDESCO

andesco@andesco.com

GLORIA MARA

SUGA

Auditora Organizacional

ISAGEN

gmusuga@isagen.com.co

102