Técnica legislativa en Bolivia

CON
TE
NI
DO
I.
Importancia de la
Tcnica Legislativa
II.
La Tcnica Legislativa
en Bolivia
III.
La Tcnica Legislativa
en modelos
autonmicos
IV.
Temas especializados
de Tcnica Legislativa
V.
Tcnica Legislativa
en las Asambleas
Legislativas
Departamentales
CONTENIDO
INTRODUCCIN 5
LA TCNICA LEGISLATIVA EN EL PROCESO LEGISLATIVO BOLIVIANO / REYNALDO IRIGOYEN 7
I. IMPORTANCIA DE LA TCNICA LEGISLATIVA 11
CALIDAD Y SIMPLICIDAD DE LA LEY / LUIS G. VARGAS 11
IMPORTANCIA Y APLICACIN DE LA TCNICA LEGISLATIVA / NEHEMAS VIDAL SERRANO 13
LA TCNICA LEGISLATIVA EN LA ACTUALIDAD / OSCAR DANIEL ROJAS GARCA 17
II. LA TCNICA LEGISLATIVA EN BOLIVIA 21
LA TCNICA LEGISLATIVA EN EL SISTEMA MULTIPARLAMENTARIO BOLIVIANO /
ARIEL NSTOR FLORES MAMANI 21
LA TCNICA LEGISLATIVA Y SU APLICACIN EN LA NORMATIVA BOLIVIANA /
JAIME NO RODRGUEZ 26
REFLEXIONES SOBRE LA TCNICA LEGISLATIVA Y SU APLICACIN EN EL NUEVO
ORDENAMIENTO JURDICO BOLIVIANO / HCTOR SOLARES MAEMURA 30
REDACCIN NORMATIVA: UNA RESPONSABILIDAD HISTRICA /
JHANNETH DEL ROSIO BUSTILLOS BUSTILLOS 35
III. LA TCNICA LEGISLATIVA EN MODELOS AUTONMICOS 37
EL ARTE DE LEGISLAR EN LA AUTONOMA DE BOLIVIA / LUIS FERNANDO LOMA ARAGONS 37
EL PLURALISMO JURDICO: NUEVO SISTEMA JURDICO BOLIVIANO / RICHARD FUENTES 38
LA DESCONOCIDA CIENCIA DE LA LEGISLACIN Y LA ERA AUTONMICA / ALAN ECHART SOSA 44
IV. TEMAS ESPECIALIZADOS DE TCNICA LEGISLATIVA 46
REGLAMENTO PARA EL PROCEDIMIENTO DE FE DE ERRATAS Y DUPLICIDAD DE
NUMERACIN DE NORMAS JURDICAS / OSCAR EDUARDO UNZUETA MERCADO 46
DISPOSICIONES DEROGATORIAS GENRICAS ATENTATORIAS DEL PRINCIPIO DE
SEGURIDAD JURDICA / MIGUEL NGEL B. LUCANA OTTO 47
IMPORTANCIA DE LA EXPOSICIN DE MOTIVOS / ILDEFONSO MAMANI ROMERO 49
LA CLUSULA COMPETENCIAL COMO GARANTA DE CONSTITUCIONALIDAD DE
LAS LEYES NACIONALES Y SUBNACIONALES / ERIC CCERO LANDVAR MOSIO 52
PREMBULO VERSUS EXPOSICIN DE MOTIVOS / ELVA TERCEROS CULLAR 55
IMPORTANCIA DE LA CODIFICACIN DE NORMAS ADMINISTRATIVAS COMO
INSTRUMENTO CONTRA LA PROLIFERACIN NORMATIVA / RONALD CALLE CALLISAYA 58
V. TCNICA LEGISLATIVA EN LAS ASAMBLEAS LEGISLATIVAS DEPARTAMENTALES 63
INCIDENCIA DEL REGLAMENTO DE TCNICA LEGISLATIVA / MAGDALENA LPEZ CUNO 63
HACIA LA APROBACIN DEL REGLAMENTO DE TCNICA LEGISLATIVA DE LA ASAMBLEA
LEGISLATIVA DEPARTAMENTAL DE POTOS / EMILIO MURAA HUANCA Y JOS POMA NEGRETTY 65
INTRODUCCIN
E
sta publicacin contiene 18 artculos escritos

por 19 profesionales bolivianos1 vinculados
la mayora con el mbito del derecho y del
quehacer legislativo en el pas. De los 19 articulistas
que participan de esta publicacin, 15 asistieron al
curso a distancia Tcnica Legislativa y Elaboracin
de Leyes, llevado a cabo por la fundacin espaola
Centro de Educacin a Distancia para el Desarrollo
Econmico y Tecnolgico (CEDDET), con el auspicio
de la Vicepresidencia del Estado Plurinacional de
Bolivia, la Escuela de Gestin Pblica Plurinacional
(EGPP) y el Programa de Fortalecimiento a la
Concertacin y al Estado de Derecho (CONCEDGIZ). Los cuatro articulistas restantes son servidores
pblicos de las Asambleas Departamentales de
Pando, Cochabamba y Potos.
El mencionado curso a distancia se inici el 27
de agosto y concluy el 2 de noviembre de 2013,
bajo la direccin acadmica de la profesora Piedad
Garca-Escudero Mrquez, Letrada del Congreso de
los Diputados de Espaa y con la participacin de
profesores como Esteban Greciet, Tatiana Recoder
y Jos Mara Codes Calatrava. Se desarrollaron los
siguientes temas propios del mbito de la tcnica
legislativa: conceptos bsicos; principios y reglas;
lenguaje de las leyes; insercin de la ley en el
ordenamiento jurdico; tcnica legislativa en el
derecho comparado; procedimiento de elaboracin
de leyes; y territorio y Estado.
1 El ltimo artculo Hacia la aprobacin del `Reglamento de
Tcnica Legislativa de la Asamblea Legislativa Departamental
de Potos tiene doble autora. Adems, el documento tambin
contiene un artculo, a modo de prlogo, escrito por Reynaldo
Irigoyen Castro, Asesor Tcnico de CONCED-GIZ.
El Proceso Legislativo Boliviano

en el Marco del nuevo modelo Autonmico
Los objetivos de este curso a distancia fueron:

contribuir a concienciar a las personas implicadas
en el proceso de elaboracin de las normas (en
particular de las leyes) de la importancia de la
calidad de las mismas para la seguridad jurdica;
aportar conocimientos bsicos de tcnica normativa
que permitan a quienes trabajan en la redaccin o
tramitacin de los textos normativos mejorar su
contenido; e intentar contribuir a la homogeneidad
y coherencia de los sistemas normativos, as como a
la depuracin y claridad del ordenamiento jurdico.
Una aproximacin a la diversidad de la prctica
legislativa en el pas
Esta iniciativa en formacin se inscribi, adems,
en el marco de las actividades que desarrolla
CONCED que, desde 2012, trabaja con la Asambleas
Legislativas Departamentales para desarrollar
distintas herramientas que favorezcan una ms
adecuada produccin legislativa, atendiendo las
nuevas demandas de un Estado autonmico en
proceso de formacin estructural. En este sentido,
hay que considerar que la reciente configuracin
poltico-administrativa de Bolivia como un Estado
con distintos niveles de autonomas a partir de
la promulgacin de la nueva Constitucin en 7 de
febrero de 2009 implica un conjunto de desafos
legislativos inditos para las distintas instancias
con facultades legislativas, como la Asamblea
Legislativa Plurinacional, las Asambleas Legislativas
Departamentales, los Concejos Municipales y los
rganos que, para tal efecto, deriven de la autonoma
indgena originario campesina y de la autonoma
regional, en caso de que esta ltima se aplique.
El valor de esta publicacin radica, entonces, en
reunir distintas miradas y reflexiones acerca de la
situacin, los problemas, las particularidades locales
y las cuestiones comunes que derivan del nuevo
contexto legislativo boliviano y que requieren de
un abordaje global y de un tratamiento coordinado
entre el Gobierno Nacional y los distintos niveles
subnacionales. As, las voces que aqu se expresan,
sin ser necesariamente acadmicas, tienen la
virtud de conocer lo que sucede en la prctica
legislativa cotidiana en las distintas realidades
regionales y locales del pas. En este sentido, siete
de los autores de los ensayos pertenecen a las
Asambleas Legislativas Departamentales de La Paz,
Cochabamba, Beni, Oruro, Potos y Pando; dos a los
Gobiernos Autnomos Departamentales de La Paz

y Santa Cruz, uno a la Cmara de Senadores y otro
a un Concejo Municipal (Buena Vista, Santa Cruz).
El resto desarrollan o desarrollaron actividades en
instancias que no estn directamente vinculadas
con la tarea legislativa, como diversos ministerios,
la Escuela de Gestin Pblica Plurinacional (EGPP),
el Tribunal Supremo Electoral o la empresa privada.
Se trata, en conjunto, de una concurrencia bastante
diversa y representativa que permite, hasta cierto
punto, tomar el pulso de lo que sucede alrededor
del desempeo legislativo boliviano, desde
abajo, es decir, desde las instancias legislativas
departamentales o locales.
Por lo reciente en la constitucin del Estado de las
autonomas (tan slo pasaron cuatro aos desde la
vigencia de este nuevo modelo) y por las carencias
histricas del Estado boliviano, son pocos los
espacios en el pas para el debate, la formacin y
el intercambio en torno a los procedimientos y la
prctica legislativa. Por ello, esta publicacin tambin
aspira a poner en contacto a los mltiples actores
del quehacer legislativo, y a propiciar el dilogo y el
intercambio entre los distintos niveles autonmicos,
en lo concerniente a su prctica legislativa. Por ello,
el contenido de los artculos es diverso y teniendo
como eje central la tcnica legislativa aborda
distintos tpicos y preocupaciones en cinco reas
temticas.
Desarrollo temtico de los ensayos
El rea que ocupa ms espacio (con seis de los
19 artculos publicados) es la referida a los temas
especializados en tcnica legislativa. Aqu, la
aproximacin temtica denota un alto grado
de especificidad tocndose cuestiones como la
importancia de la exposicin de motivos en la
elaboracin de los proyectos de ley, la necesidad o
no de la codificacin administrativa en relacin
a la profusa normativa de rango menor, el
tratamiento de las erratas y de la duplicidad de
numeracin en las normas y los riesgos en torno a
la seguridad jurdica que entraan el uso de ciertas
disposiciones derogatorias genricas. En este mismo
campo temtico, destaca por su valor, a la vez
propositivo y crtico el ensayo referido a la clusula
competencial como garanta de constitucionalidad
de las leyes nacionales y subnacionales.
Aunque con menos ensayos yendo de lo especfico,

temticamente, a lo general, los tres artculos
en el rea de la tcnica legislativa en los modelos
autonmicos abordan aspectos centrales de la
nueva realidad autonmica boliviana, refirindose
a cuestiones tanto de principios (como el pluralismo
jurdico consagrado en la Constitucin) como a los
vacos y al desconocimiento que implica el arte o
la ciencia de legislar (como lo adjetivan dos de los
autores) en este nuevo entorno autonmico.
contribuir a construir juntos una mejor prctica

legislativa en el pas, tratando de involucrar tanto a
los asamblestas como a los cuerpos tcnicos y a las
distintas instituciones estatales en esta tarea. Esta
iniciativa busca tambin ser replicada para que, de
este modo desde la academia, el Estado u otras
instituciones pblicas o privadas se sostenga,
se desarrolle y se profundice el inters sobre esta
temtica tan importante para la consolidacin del
nuevo modelo de Estado que predica la Constitucin.
El resto de los artculos en las reas referidas a

la importancia de la tcnica legislativa en general;
al desarrollo de esta tcnica en Bolivia; y a las
circunstancias particulares de esta tcnica en la
Asambleas Legislativas Departamentales tiene
un tono de orden ms terico y descriptivo con
valoraciones propias o no de la realidad boliviana.
Por ejemplo, los artculos La tcnica legislativa en
el proceso legislativo boliviano, Importancia y
aplicacin de las tcnica legislativa o La tcnica
legislativa y su aplicacin en la normativa boliviana,
revisan de un modo algo reiterativo los
conceptos generales en los que se fundamenta esta
suerte de metodologa para legislar insistiendo
en su escaso desarrollo en el pas. Existen tambin
precisiones tcnicas al respecto sobre aspectos
de redaccin, claridad y simplicidad de la ley, por
ejemplo y alguna que otra reflexin de ndole
terico, como la referida a lo que un articulista
se anima a calificar como el nuevo sistema
multiparlamentario boliviano.
LA TCNICA LEGISLATIVA EN EL PROCESO

LEGISLATIVO BOLIVIANO
En trminos generales, los artculos testimonian

un inters creciente por conocer y dominar las
herramientas de la tcnica legislativa y por participar
del debate acerca de su pertinencia, adaptacin o
recreacin en funcin de las distintas realidades
legislativas del pas. En la lectura conjunta de los
ensayos tambin se puede constatar un aprendizaje
comn que, con matices y particularidades, muestra
un rumbo bastante homogneo en el proceso de
progresiva estructuracin de una actividad legislativa
autonmica indita en el pas. Sin embargo, todava
se percibe un notable desconcierto entre los distintos
niveles autonmicos y en la aplicacin competencial
prctica.
En sntesis, esta revista la primera sobre la
cuestin legislativa autonmica pretende
Reynaldo Irigoyen Castro2

Vida humana objetivada. As concibe el tratadista
Luis Recasens Siches al derecho. Tal expresin
filosfica evidencia algo tan natural como la vida
misma; hacer normas es dibujar la vida de los seres
humanos en comunidad. Sin embargo, si las leyes
(una especie del derecho) fueran fiel reflejo de la
realidad, nada habra de valor en ellas, ms que la
fidelidad con la que el autor las escribe.
En efecto, en una particular interpretacin de esa
inicial expresin, la ley, cuanto ms prxima a la
realidad de la vida ser mejor. Pero, en una lectura
ms profunda, la ley representa una ganancia frente
a esa realidad; sea para promover acciones valiosas,
sea para reprimir conductas no deseadas, ha de
influir sobre ella, ha de procurar incidir sobre la
conducta de las personas para lograr una finalidad.
La ley, entonces, ser la expresin de la realidad y,
a su vez, ser la propia realidad modificada.
El derecho tambin sirve para conocer una sociedad,
su historia y sus instituciones. La historia del
derecho bien sirve para saber cmo se regul y
cmo se regulan instituciones como la propiedad, la
familia, el Estado. Cuenta pendiente para nuestros
investigadores es el estudio de la historia del derecho
en Bolivia desde esa perspectiva de conocimiento.
En ese orden de realidad y de leyes de leyes y
realidades el pas ha transitado, el ao 2009, a
un modelo nunca antes conocido en cuanto a la
produccin legislativa; a un tiempo de autonomas.
2 Asesor Tcnico del Programa de Fortalecimiento a la
Concertacin y al Estado de Derecho (CONCEDGIZ).

Nadie duda hoy de la convivencia de distintos rdenes

normativos en un mismo espacio territorial y sobre
similares materias. Sin embargo, cul ha de ser la
posicin del Estado en esa mltiple produccin?,
cul la posicin del sujeto, la comunidad, la
sociedad frente a esa realidad normativa? Sera
difcil negar que una pieza clave para la resolucin
de esas dudas est en la clara y precisa distribucin
de competencias entre los diversos rganos de
produccin legislativa, acompaada de un proceso
permanente de coordinacin positiva entre los
distintos actores relacionados con este tema.
destinada a uniformar su produccin en trminos

de forma y, adems, a establecer una rutina para
realizar consideraciones previas y necesarias a la
elaboracin del contenido de un proyecto de ley. Junto
a ello, se han efectuado aplicaciones experimentales de
esa regulacin bsica a proyectos de ley en trmite y
hay voces coincidentes del evidente efecto benfico de
la tcnica legislativa en la calidad de dichos proyectos.
Innegablemente, lo til est destinado a quedarse, a
institucionalizarse.
Se han logrado grandes avances. El primero fue

generar en casi todas las Asambleas Departamentales
una reglamentacin mnima de tcnica legislativa,
Parte del apunte anterior es el tema relacionado

con el ciclo legislativo de vigencia de la ley. Es una
verdad incontrastable que el legislador pretende que
En el camino se ha ido forjando un Sistema de

Informacin Legal del Estado Plurinacional (SILEP)
Hemos pasado de una jerarqua normativa vertical que adems de mostrar las ltimas leyes nacionales
y sencilla del modelo anterior a una construccin y departamentales, actualiza la informacin con las
normativa que emerge de la Constitucin Poltica afectaciones que se producen en otras leyes, llmense
del Estado Plurinacional y que se distribuye en un abrogaciones, derogaciones, complementaciones,
haz de normas de distintas categoras, relacionadas modificaciones, enmiendas, etc.
unas veces y subordinadas otras. Por lo tanto, el
catlogo competencial es ms que eso. Ms que Seguramente, la tcnica legislativa ser un
una lista de competencias es un entramado de elemento, entre tantos otros que deban considerar
relaciones normativas de la conducta humana, los Gobiernos Autnomos Departamentales para
afincado en distintos propsitos de los diversos afincar la institucionalidad democrtica y el Estado
rganos con potestad legislativa. Algunas veces de Derecho.
incluso con distinto enfoque de poltica pblica
y poltica legislativa, coexistiendo en un mismo Lecciones aprendidas
ordenamiento jurdico.
El trabajo con las Asambleas Legislativas
Departamentales ha dejado muchas lecciones, la
En ese contexto, el arte de legislar y la tcnica principal seguramente tiene que ver con la estrecha
legislativa son factores importantes, entre otros relacin que debe existir entre el rgano legislativo
decisivos, para armonizar el sistema de produccin y el rgano ejecutivo, desde la proyeccin de una
de leyes en torno, por una parte, a verdaderas ley hasta el control o seguimiento del cumplimiento
necesidades sociales y, por la otra, a la voluntad de sus preceptos. Independientemente de la autora
del poder constituyente plasmado en los grandes de un proyecto, est claro que en Bolivia rige el
principios de nuestra Constitucin.
principio de corresponsabilidad legislativa entre los
rganos citados; tanto la sancin por el legislativo,
El Programa de Fortalecimiento a la Concertacin como la promulgacin por el ejecutivo, manifiestan
y al Estado de Derecho (CONCED) trabaj en la conformidad de esas instancias con el contenido
las Asambleas Legislativas Departamentales, legislativo. No podr una de ellas, luego, alegar que
fundamentalmente para advertir a sus legisladores la otra es nica responsable de los efectos nocivos
sobre los problemas que gener una desordenada que en la sociedad pueda producir una ley. Es
produccin legislativa durante ms de 180 aos prioritario institucionalizar un mecanismo de
de vida republicana y cmo, aprovechando de coordinacin entre dichas instancias que garantice
esa experiencia, se podra mejorar su produccin la observancia de los principios sustantivos mnimos
legislativa, tomando como una de sus herramientas de la legislacin: la coherencia, la conveniencia, la
la tcnica legislativa.
efectividad y el realismo de las leyes.
sus leyes se cumplan, y para que se cumplan deben

ser conocidas por la sociedad. Sin publicidad no
hay vigencia; como no puede darse publicidad sin
previa aprobacin legislativa. Completar el ciclo de
sancin, promulgacin y publicacin hace que las
leyes, adems de existir con validez, tengan vigencia
y, por ende, puedan ser efectivas. En algunos casos,
este ciclo no necesariamente ha sido cumplido
rigurosamente, sobre todo por la falta de relacin
y coordinacin anotada en el prrafo anterior. Sin
embargo, podemos afirmar que ese fenmeno ha
sido superado y la prueba est en el acceso que
puede tener cualquier ciudadano o ciudadana al
contenido de las leyes departamentales a travs
del SILEP.
En el mismo orden expuesto en el prrafo anterior,
el de dar publicidad a las leyes, la creacin y puesta
en funcionamiento de la Gacetas Departamentales
previstas en la Ley Marco de Autonomas y
Descentralizacin Andrs Ibez representa un
tema principal. En efecto, probablemente todas las
Asambleas hayan dispuesto por ley la creacin de
tales gacetas, en general encomendando al rgano
Ejecutivo la implementacin de las mismas. Sin
embargo, debido al modelo a seguir que representa
la Gaceta Oficial de Bolivia que cuenta con
infraestructura y equipamiento destinados a
lograr la publicacin de los ejemplares oficiales
de las leyes sancionadas y promulgadas, as
como a otras disposiciones normativas, se ha
credo equivocadamente que se precisa hacer
todo aquello para poner en marcha sus similares
departamentales. No es as; una gaceta ante todo es
un mecanismo oficial de publicacin de leyes que
puede estar a cargo, en el peor de los escenarios,
de un solo funcionario de una Gobernacin al
que se le asigne formalmente la tarea principal de
garantizar la fidelidad del texto aprobado con la
del texto publicado; publicacin que por cualquier
medio establecido por el Gobierno Autnomo
Departamental anticipadamente, represente el medio
oficial de publicidad de la ley. Hoy la tecnologa
ofrece medios idneos y eficaces para cumplir tal
cometido.
Tambin se ha constituido como un logro de las
Asambleas el clarificar entre sus miembros cul es el
rgano responsable de la numeracin de las leyes y
las razones que acompaan esa definicin. En efecto,
existe consenso en que el rgano Ejecutivo provea

la numeracin pero adems registre la fecha en la
que se cumple el ciclo de aprobacin de las leyes,
que en el modelo boliviano corresponde a la fecha de
promulgacin. Ambos datos, junto a la categora de
leyes departamentales y la denominacin de las leyes
provista por el rgano Legislativo Departamental,
forma el ttulo de las mismas. Esta uniformidad
tiene adems una ventaja externa, pues permite
enlazar bajo parmetros de identidad similares a
todas las leyes, nacionales y departamentales, en
un sistema de informacin legal integral.
Un factor esencial en la tcnica legislativa es la
definicin previa a la redaccin de un proyecto de
ley del marco competencial que corresponde o no
al legislador para definir una solucin legislativa.
Al respecto, existen an muchas dudas sobre el
alcance de la potestad legislativa de las Asambleas
Legislativas Departamentales. En todo caso, esas
dudas han marcado una actitud de comprensible
prudencia a la hora de considerar la aprobacin de
leyes departamentales, limitando en algunos casos
la atencin de necesidades sociales. Probablemente,
la solucin al problema no llegue de nuevas leyes
que desagreguen las competencias establecidas,
ser la prctica y el ejercicio efectivo de esa
potestad, sumadas al control constitucional, las que
clarifiquen hasta dnde pueden ir las Asambleas
Legislativas. Sin embargo de ello, parece ser un
camino no slo efectivo sino constructivo de
institucionalidad el fijar escenarios de dilogo
entre los distintos niveles estatales con potestad
legislativa sobre temas sensibles relacionados con
competencias especficas. Seminarios, talleres,
mesas de dilogo, son momentos clave para generar
opinin y concertacin sobre aspectos no tan claros
en el marco competencial.
Todava existe un tramo largo que recorrer para
diferenciar en la produccin legislativa no slo
de la Asambleas Legislativas Departamentales
sino tambin en otros rganos con potestad
legislativa, la emisin de actos administrativos de
la emisin de actos legislativos. La no distincin
de estas dos categoras de actos estatales est
contribuyendo desde hace mucho tiempo en Bolivia
a la denominada inflacin legislativa. Muchas de
las trece mil leyes nacionales (cifra proporcionada
por el SILEP) no debieron tener esa categora y

bien se pudo resolver algn inters social, estatal o

particular, con disposiciones de rango inferior del
propio rgano legislador o, lo que podra ser ms
propio, con disposiciones del rgano encargado
de la administracin. An cuando la produccin
legislativa departamental es todava escasa en
relacin al nmero de leyes nacionales, ese mismo
fenmeno ya se advierte en algunos casos.
Es el tiempo justo para consolidar las buenas prcticas
de la legislacin departamental y corregir los errores
que se han producido en esa produccin legislativa.
En ese afn, la tarea de formacin especializada
tanto en tcnica legislativa como en teora de la
legislacin para profesionales que asesoran a las
Asambleas pero tambin a los propios asamblestas,
contribuir a una mejor gestin legislativa en los
Gobiernos Autnomos Departamentales.
Ensayos sobre tcnica legislativa
En las siguientes pginas encontrar el lector una
serie de ensayos elaborados, en su mayora, por
profesionales del derecho que formaron parte del
curso a distancia denominado Tcnica Legislativa
y Elaboracin de Leyes, realizado por la fundacin
espaola Centro de Educacin a Distancia para el
Desarrollo Econmico y Tecnolgico (CEDDET)
con el auspicio de la Vicepresidencia del Estado
Plurinacional de Bolivia, la Escuela de Gestin
Pblica Plurinacional (EGPP) y la Cooperacin
Alemana (GIZ).
La publicacin se ha organizado en cinco partes:
una primera destinada a resaltar la importancia
de la tcnica legislativa para la elaboracin de
leyes claras y eficientes. Luego, una segunda
parte en la que los artculos que la conforman
refieren experiencias en Bolivia relacionadas con
la formulacin y aplicacin de tcnica legislativa
en la produccin legislativa. A continuacin, se
agrupan los ensayos que ponen de relevancia la
relacin entre la tcnica legislativa y la produccin
de leyes en el actual modelo autonmico que rige
en Bolivia. En cuarto lugar se presentan textos de
temas especializados de tcnica legislativa, como el
sistema de derogaciones, la clusula competencial,
las disposiciones de modificacin, etc. Finalmente,
se concluye con un par de artculos relacionados
con la incidencia de la tcnica legislativa en las
Asambleas Legislativas Departamentales.
10
Confiamos que esta primera publicacin

especializada en tcnica legislativa sea el inicio de
una serie de publicaciones sobre la materia que
tomen a su cargo entidades acadmicas del mbito
universitario o de las escuelas que el Estado ha
creado para el fomento de la capacitacin en el
servicio pblico.
I. Importancia de la Tcnica Legislativa

CALIDAD Y
SIMPLICIDAD DE
LA LEY
Luis G. Vargas
Abogado, Asesor Tcnico de la
Asamblea Legislativa de Pando.
a ley es uno de los componentes fundamentales del Estado Constitucional de Derecho. Pero, qu es la ley? Es una expresin de la voluntad
soberana que manifestada en la forma prescrita por la Constitucin,
manda, prohbe o permite. Por otra parte, su incumplimiento trae aparejada
una sancin.
El proceso de creacin de la norma jurdica debe ser eficaz en su aplicacin,
por ello las leyes no deben ser muchas; es preferible que sean pocas pero de
excelencia cualitativa y que estn elaboradas con la simplicidad suficiente
para que quienes las lean puedan fcilmente entenderlas, as como para que
los legisladores sean quienes orienten al pueblo.
En el presente artculo se busca captar la atencin del pueblo boliviano sobre
la importancia del proceso de creacin de la norma jurdica, as como de la
calidad de su producto y de la simplicidad que ste debe tener.
La ley, en los ltimos tiempos, ha perdido eficacia. Los factores que sostenidamente han contribuido a dicha crisis son diversos pero el de mayor incidencia,
segn mi criterio, es el excesivo volumen de leyes. Ciertamente, no es posible
conocer la legislacin cuando sta es excesiva.
El Estado Plurinacional de Bolivia vive un momento histrico de transformaciones en su desarrollo pero la produccin legislativa, cuantitativamente,
no es la que se esperaba. En Bolivia la redaccin de la ley compete a diversos
rganos. Los principios, reglas o pautas que la regulan no han sido consolidados documentalmente, situacin que ha generado muchas dificultades en
el tramo final del procedimiento legislativo.
Esa produccin legislativa padece ciertos desajustes estructurales como sucede con la intensa actividad de creacin de leyes por parte de las diferentes
entidades territoriales autnomas que, empezando por el nivel central del
Estado, tienen como parmetros de gestin la cantidad de leyes generadas. No
obstante, en muchas ocasiones, stas versan sobre los mismos temas aunque
a partir de enfoques diversos.
El mayor mrito del ordenamiento jurdico debiera ser su claridad y simplicidad, sin embargo, hoy, en Bolivia disponemos de una gran abundancia
de leyes cuya complejidad interpretativa a menudo no permite orientarse
ni siquiera a aquellos que debieran ser los guas del ciudadano (es decir,
los legisladores).
Este anlisis tiene la finalidad de que quienes presenten iniciativas legislativas,
as como los rganos de produccin legislativa, en la etapa de armonizacin
de los mandatos constitucionales y los principios rectores, tomen en cuenta
que lo ms importante no es la cantidad de leyes sino su calidad y simplicidad. De igual forma, tambin es importante la participacin ciudadana pues
esto permite asegurarse que la produccin normativa alcance, en la medida
de lo posible, cierto grado de eficiencia y efectividad en la resolucin de los
conflictos, demandas y necesidades sociales.
11
La cuestin de la calidad de la ley, esto es, de su eficacia y de su eficiencia, es

un asunto esencial de los estados modernos, que se caracterizan como en el
caso del Estado boliviano por ser fundamentalmente estados reguladores.
En Iberoamrica se han incorporado principios y reglas de tcnica legislativa,
ya sea a travs de manuales o de otros documentos que sirven para mejorar
la calidad de la ley.
En Bolivia disponemos de las herramientas e instrumentos suficientes para
resolver este tipo de problemas, a travs de normas y principios de tcnica
legislativa que, aplicados por el rgano Legislativo correspondiente, permitiran precisar la ley en aras de su calidad y eficacia.
La tcnica legislativa no es otra cosa que una gua prctica comn para la
redaccin de las normas, sean stas internas o comunitarias. Pero, en qu
consiste concretamente la tcnica legislativa? Consiste en un conjunto de
saberes prcticos, ajustados a un sistema de reglas que son desarrollados durante el proceso de formacin o elaboracin normativa. Esto con el propsito
de elaborar normas, jurdica y tcnicamente armnicas, en s mismas y en la
relacin con otras a fin de que stas sean susceptibles de entrar en vigencia,
es decir, que sean aplicables, de manera eficaz y conveniente.
Con la aprobacin de la Constitucin Poltica del Estado en el ao 2009, se crea
un nuevo modelo de Estado y, en correspondencia, tambin se crean entidades
territoriales autnomas con sus respectivos rganos de gobierno subnacional.
En algunos departamento del pas, como Pando, conscientes de la deficiencia
del ordenamiento jurdico nacional que se est replicando en los niveles
subnacionales y, por ende, en el propio se ha optado por organizar la produccin legislativa departamental.
En este sentido, se ha decidido aplicar la tcnica legislativa mediante un Reglamento Departamental de Tcnica Legislativa y un Manual Departamental
de Tcnica Legislativa, considerados como instrumentos de metodologa y
de organizacin mnima que permiten elaborar leyes cualitativas, simples y
eficientes. Es decir que todos y cada uno de los proyectos de ley presentados
en Pando debieran observar la tcnica legislativa descrita tanto en el reglamento como en el manual mencionados, puesto que stos contienen reglas
generales mnimas pero claras y precisas.
Estas reglas generales y mnimas permitirn organizar la legislacin con fundamento y estructura, a partir de elementos comunes que tienen el propsito
de mejorar la calidad legislativa.
Por otra parte, es necesario considerar que el desarrollo humano y el desarrollo
legislativo surgen escuchando al pueblo y permitiendo, mediante su participacin, que las necesidades sociales expuestas en dilogos y concertaciones
se traduzcan en la redaccin de normas claras y precisas que, basadas en las
dos herramientas descritas, luego puedan materializarse en transformaciones
reales que beneficien a todos.
Tambin es necesario manifestar la importancia de la participacin ciudadana
en el proceso de creacin de las normas pues sta es parte del mismo ejercicio
12
de la funcin legislativa, mediante la cual las autoridades tienen la obligacin

de contribuir a la promocin de espacios de participacin ciudadana en todos
los mbitos. Adems, la participacin es un mandato constitucional que tiene
la finalidad de incidir de manera importante en los procesos de construccin
normativa.
En conclusin, la modernizacin del Estado boliviano debe estar acompaada
de procesos de construccin normativa que muestren alternativas innovadoras
para que la legislacin tenga la capacidad de responder, adecuadamente, a las
distintas necesidades ciudadanas. Por ello, hay que considerar que el proceso
de interaccin entre las autoridades y los ciudadanos es un ejercicio de doble va en el que se unen la legitimidad y la diversidad cultural de nuestros
pueblos para una construccin normativa adecuada que d respuestas a las
necesidades sociales.
IMPORTANCIA
Y APLICACIN
DE LA TCNICA
LEGISLATIVA
Nehemas Vidal Serrano
Licenciado en Derecho, Ciencias
Polticas y Sociales. Actualmente
es responsable del rea del
Adulto Mayor del Ministerio de
Justicia de Bolivia.
ntes de referirme a la importancia y aplicacin de la tcnica legislativa, creo que es necesario plantear dos aspectos previos en los que se
enmarcan las reflexiones sobre la tcnica legislativa desarrolladas en
este artculo:
1. La Constitucin Poltica del Estado, promulgada el 7 de febrero de 2009
por el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Evo Morales Ayma,
establece que Bolivia es un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional
Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural,
descentralizado y con autonomas. Este precepto constitucional marc el
inicio del largo camino de trabajo legislativo que actualmente vive el pas,
en perspectivas de construir nuevas leyes adecuadas al marco constitucional vigente.
2. A travs de la revisin de la Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de
Bolivia, institucin desconcentrada del Ministerio de la Presidencia que se
constituye en el rgano oficial de publicacin y difusin permanente de la
normativa legal del pas, se concluye que entre el 20 de enero de 2010 con
la Ley N 001 y el 18 de septiembre de 2013 con la Ley N 400 se
publicaron 400 leyes, luego de que fueran promulgadas.
Respecto a las mismas, se pueden resaltar las siguientes lneas: leyes estructurales fundamentales (como la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin Andrs Ibez, la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, la
Ley del Rgimen Electoral, la Ley del rgano Judicial y la Ley del rgano
Electoral Plurinacional), leyes sociales (como la Ley de la Juventud, la Ley
General de las Personas con Discapacidad, la Ley General de las Personas
Adultas Mayores y la Ley de la Renta Dignidad).
Por otra parte, quedan pendientes para su redaccin, elaboracin, sancin y
promulgacin los cdigos de Procedimiento Penal, de Procedimiento Civil,
de la Familia y del Nio Nia y Adolescente, entre otros, dando una clara
muestra que el trabajo legislativo en la Asamblea Legislativa Plurinacional
an no confluye. En este contexto, las Entidades Territoriales Autnomas,
a travs de su Asamblea Departamental o Concejo Municipal y en el mbito de sus competencias como entes que tienen la facultad deliberativa,
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fiscalizadora y legislativa afrontan el arduo trabajo de legislar normas

especficas al respecto.
Una vez presentadas las consideraciones e inquietudes que al momento de
escribir el texto me rondaron por la cabeza y que fueron descritas precedentemente quiero adentrarme en la importancia de la tcnica legislativa
aunque simultneamente quisiera resaltar y rescatar el conocimiento adquirido
en el curso tcnica legislativa y elaboracin de leyes.
Sobre este aspecto, una de las primeras sorpresas que quiero compartir
sucedi cuando la profesora Piedad Garca-Escudero solicit las normas vigentes en nuestro pas en materia de redaccin de proyectos de ley, as como
la bibliografa publicada sobre tcnica legislativa. En relacin a la primera
solicitud, pude mencionar el Decreto Supremo 25350, de 8 de abril de 1999,
que aprueba el Manual de Tcnicas Normativas y su anexo, cuyo objeto
es establecer reglas uniformes para la elaboracin y el uso apropiado de la
terminologa en la redaccin de textos normativos y definir los alcances de
las categoras normativas de carcter reglamentario.
Asimismo, sobre la misma cuestin pude sealar el Decreto Supremo 29894
de Organizacin del rgano Ejecutivo, que establece la tramitacin de proyectos de Decreto Supremo y los anteproyectos de ley. Cabe hacer notar que
el primer decreto supremo mencionado an est vigente, aunque el marco
constitucional haya cambiado ya que actualmente Bolivia es un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional y con Autonomas.
Respecto a la segunda solicitud planteada por la profesora Garca-Escudero
(referida a la bibliografa existente en el pas sobre tcnica legislativa), sta
result un tanto ms difcil pues debo manifestar que me cans de buscar
en Internet y me entristec al encontrar, nicamente, el manual de tcnica
legislativa titulado Instrumento para la Construccin de Normas, cuya
autora corresponde a Fernando Zambrana Sea y Marcelo Claros Pinilla. A
partir de la constatacin de esta escasa o poca bibliografa sobre la temtica,
estoy convencido de que es fundamental conocer las reglas de la redaccin
de normas y que este aspecto ir profundizndose poco a poco en el pas.
A continuacin describo algunos aspectos tcnicos y comentarios que contribuirn a responder a las interrogantes planteadas.
PRIMER ASPECTO: QU SE ENTIENDE POR TCNICA LEGISLATIVA?
Qu se entiende por tcnica legislativa? Para Fernando Sinz Moreno es

el arte de redactar los preceptos jurdicos de forma bien estructurada, que
cumpla con el principio de seguridad jurdica y los principios generales del
derecho. Segn Bulygin, Atienza y Aguil, la tcnica legislativa es el conjunto
de recursos y procedimientos para elaborar un proyecto de norma jurdica,
bajo los siguientes pasos: primero, la justificacin o exposicin de motivos
de la norma y, segundo, la redaccin del contenido material de manera clara,
breve, sencilla y accesible a los sujetos a los que est destinada. Por otra parte,
el autor Pablo Gordillo Arriagada define as la tcnica legislativa: Se refiere
al conjunto de reglas a las cuales se debe ajustar la conducta funcional del
legislador para una correcta elaboracin, formulacin e interpretacin general
de las normas.
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Debemos entender la tcnica legislativa como el arte de legislar clara y eficazmente; algo que no slo se relaciona con la redaccin sino tambin con la
coherencia del ordenamiento jurdico buscando la seguridad jurdica.
SEGUNDO ASPECTO: IMPORTANCIA DE LA ESTRUCTURA DE UNA LEY
Respecto a la importancia de la estructura de una ley, cabe mencionar que

sta debe ser de carcter homogneo. Esto quiere decir que cada ley deber
regular un nico objeto material, evitando incluir materias diferentes a su
objeto. En segundo lugar, la ley debe tener un orden lgico; la redaccin tiene
que ser de lo general a lo particular, de lo abstracto a lo concreto. Adems, es
necesario que la ley sea coherente; uniforme en la redaccin, teniendo como
base el ttulo y el objeto de la norma.
Con la finalidad de comprender de mejor manera las partes en las que debe
estructurarse una ley me permito detallarlas, una por una, de acuerdo al
siguiente detalle:
Ttulo: Toda norma debe tener un nico ttulo, el cual debe permitir la identificacin de su objeto de forma precisa, diferenciada y completa. Mediante el
ttulo, cada ley se individualiza y diferencia de las dems leyes. Adems, acompaando al ttulo se debe indicar el nmero, la fecha y el objeto de la norma.
Prembulo: El Decreto Supremo 25350 plantea el prembulo como el conjunto
de antecedentes jurdicos y sociales del proyecto.
Es preciso indicar que la exposicin de motivos de los proyectos de ley u
otras iniciativas legislativas puede convertirse en el prembulo, pues contiene
el conjunto de necesidades que motivan y dan sustento al proyecto de ley.
Articulado: El Decreto Supremo 25350 seala que, como unidad bsica de cada
disposicin normativa, el artculo comenzar por una sola idea que debe ser
susceptible de desarrollo mediante sucesivas oraciones subordinadas, cada una
de las cuales se expresar siguiendo siempre un orden lgico de exposicin.
Podemos indicar que los artculos constituyen la parte dispositiva o normativa
de la ley que est integrada por los mismos. Adems de incluir el trmino
artculo y el nmero correspondiente, cada uno de los artculos debe contener un ttulo que refleje su contenido y que permita su fcil identificacin
y ms rpida localizacin en caso de bsqueda.
Libros: La divisin de las leyes en libros ha de ser excepcional. Slo las leyes
muy extensas que traten de recopilar o codificar una determinada materia
se dividirn en libros.
Ttulos: Slo se dividirn en ttulos las leyes que tengan partes claramente
diferenciadas.
Captulo o Seccin: Slo habr divisin en captulos cuando ello responda a
razones sistemticas, pero no a la extensin de la ley.
Disposiciones o Parte Final: el Decreto Supremo 25350 establece como parte
final de la norma al conjunto de preceptos que regulan los regmenes jurdicos
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complementarios y especiales, la aplicacin de la norma en el tiempo y dems

situaciones transitorias, as como las reformas de otras normas que vienen
exigidas por la nueva situacin normativa, las derogaciones y abrogaciones, las
reglas especficas de entrada en vigor y las habilitaciones normativas. Igualmente, integran esta parte final algunos elementos de la frmula promulgatoria.
TERCER ASPECTO: EL LENGUAJE EN LAS NORMAS JURDICAS
En las normas jurdicas, el lenguaje tiene que estar relacionado con el derecho.
Por ello, la redaccin debe ser clara y precisa; se debe evitar el empleo de
vocablos que pueden dar lugar a interpretaciones distintas al significado que
se quiere expresar. Las leyes deben ser elaboradas por tcnicos pero deben ser
de comprensin de toda la poblacin, es decir, que no sea necesario acudir a
un abogado para interpretarlas. El lenguaje utilizado debe ser el cotidiano y
se debe evitar el uso palabras forneas. Es necesario mencionar la diferencia
que existe entre el lenguaje comn y el lenguaje jurdico; caracterizado por
ser eminentemente tcnico, especializado y propio del crculo de los juristas;
a diferencia del lenguaje comn utilizado por la poblacin.
Respecto al uso de formulas inapropiadas en la redaccin de leyes, es preciso
aclarar el significado de los siguientes trminos:
Tautologa: Trmino que proviene de un vocablo griego y que hace referencia
a larepeticin de un mismopensamientoa travs de distintas expresiones.
Podemos indicar entonces que se trata de la reiteracin de las mismas ideas
aun utilizando distintas expresiones.
Anglicismos: Utilizacin de palabras o trminos de otros pases con significado
diferente en el contexto nacional.
Redundancia: Trmino de origen latn (redundatia) que describe lo que
abunda o es excesivo frente a una cosa o contexto. El concepto se utiliza para
nombrar el uso desmedido o descomunal de un concepto o vocablo, as como
la reiteracin de datos incluidos en textos o mensajes que permite, pese a la
prdida de ellos, rearmar su contenido.
Nominalizacin: Es la construccin de sustantivos a partir de verbos o adjetivos.
La mayora de las nominalizaciones se forman a partir de sufijos como -idad
(temeridad), -miento (apoderamiento) y -cin (ejecucin, terminacin, realizacin).
La nominalizacin es perfectamente admisible en el lenguaje cotidiano. Sin
embargo, en el lenguaje jurdico se detecta un cierto abuso de este tipo de
construcciones incluida la nominalizacin precedida de un verbo que
no aporta nada al significado del texto y que obedece a una mera formalidad
o tendencia de estilo cuya utilizacin debe ser cuidadosa.
La hipotaxis: Se puede definir como una relacin de dependencia entre oraciones, es decir la excesiva subordinacin o extensin de incisos, numerales
y pargrafos.
La parataxis: Hace alusin a la estructura formada por la acumulacin de
oraciones coordinadas y yuxtapuestas, normalmente breves. Es ms frecuente
en otros idiomas distintos al espaol.
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Abuso del gerundio: El gerundio es la forma no personal que expresa simultaneidad de la accin con el tiempo en que se habla. Sus terminaciones
son-ando,para los verbos de la primera conjugacin, oiendo para los de
la segunda y tercera conjugacin. En la oracin equivale funcionalmente al
adverbio.
Maysculas: Se debe evitar el uso desordenado de las maysculas, tal vez con
fines enfticos, influencias o por fines polticos o sociales. Debe considerarse
que el uso de maysculas puede tener significado o interpretacin de un texto.
Abreviaturas: Por motivos de claridad y de seguridad jurdica es recomendable
no usa abreviaturas.
CUARTO ASPECTO: PROMULGACIN Y PUBLICACIN DE LEYES
La Constitucin Poltica del Estado (CPE) determina como una de las atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional dictar leyes, interpretarlas,
derogarlas, abrogarlas y modificarlas. De igual manera, la CPE establece el
procedimiento legislativo, otorgando la atribucin al Presidente del Estado
Plurinacional de promulgar leyes, sancionadas previamente por la Asamblea
Legislativa Plurinacional
El texto constitucional estipula que la ley promulgada ser publicada en la
Gaceta Oficial de manera inmediata y que ser de cumplimiento obligatorio
desde el da de su publicacin, salvo que en ella se establezca un plazo diferente para su entrada en vigencia.
Por otra parte, es necesario mencionar que la Ley Marco de Autonomas
Andrs Ibez, en su artculo 135, establece que las entidades territoriales
autnomas crearn una gaceta oficial de publicaciones de normas. La publicacin de las mismas en este rgano determinar su entrada en vigencia. Por
lo tanto, este medio de publicacin se debe hacer efectivo.
Por ltimo, es preciso mencionar que los cuatro aspectos citados, de una u
otra forma, contribuirn a responder a las interrogantes planteadas. Desde
mi punto de vista, es importante, primero, ampliar el conocimiento sobre la
tcnica legislativa para, en segundo lugar, como profesionales tcnicos del
derecho, cumplir nuestra misin de plantear y orientar mediante el uso de
las reglas de redaccin de leyes.
LA TCNICA
LEGISLATIVA EN
LA ACTUALIDAD
Oscar Daniel Rojas Garca
Abogado, Asesor Legal en la
Cmara de Senadores.
stamos en pleno siglo XXI, en tiempos de importantes avances tecnolgicos, culturales, sociales y tambin econmicos, que de alguna manera
van simplificando y modificando nuestro estilo de vida. Por ello, nos
hacemos las siguientes preguntas: Cmo se encuentra la tcnica legislativa
en la actualidad?, existe avance o mejora?, es necesario su actualizacin
o tal y como est es suficiente? Tal vez, la pregunta ms importante es: Es
necesario que la tcnica legislativa sea de aplicacin obligatoria cuando se
elaboran las normas, o no?
En Bolivia, con la aprobacin de la actual Constitucin Poltica del Estado
nace una tarea de actualizacin y adecuacin normativa: hace falta normar y
legislar sobre infinidad de aspectos. En contra de lo que suele plantear una
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especie de neoliberalismo jurdico que supone que cuantas menos leyes existan, mejor nosotros pensamos que todava se requiere una buena
cantidad de normas jurdicas para las nuevas formas de convivencia que
demanda la sociedad boliviana.
El arte de escribir las leyes o nomografa, como lo llam Jeremas Bentham, encuentra en la actualidad gran inters por parte de las personas que
se relacionan con el proceso de construccin de normas jurdicas.
Es as que esas disposiciones deben de contar con una serie de atributos tcnicos y con calidad legislativa. La tcnica legislativa tiene como objetivo que
todo este cuerpo jurdico (leyes, decretos supremos, resoluciones, reglamentos,
etc.) sea mejor comprendido en su aplicacin. Para alcanzar este objetivo es
muy importante que entendamos que es primordial velar por la calidad de su
redaccin, para que as tanto el operador jurdico como el ciudadano puedan
conocer de manera precisa y clara sus derechos, obligaciones y sanciones
en caso de incumplimiento. As, el rgano jurisdiccional podr garantizar
la observancia y correcta aplicacin de la ley. Para ello, toda norma jurdica
debe formularse de manera clara, precisa y coherente.
Hay que tener en cuenta que la realidad social actual es cada vez ms compleja y que esto se refleja en algunas normas jurdicas. No obstante, tampoco
se puede utilizar esta situacin como excusa para que exista imprecisin en
la legislacin, que dificultara adems la comprensin de los destinatarios.
Siempre es posible expresar de manera clara una realidad compleja; esto slo
tomar un poco ms de tiempo y esfuerzo. En todo caso, es preciso considerar
que, en cualquier lugar, las leyes mal hechas representan siempre un costo
social elevado.
Cabe recordar que en materia de tcnica legislativa, se han realizado diversos
estudios, cursos y programas, y se han creado organismos sobre la materia. En
el derecho anglosajn, por ejemplo, desde 1869 se recurri a la implementacin
de normas y principios de tcnica legislativa, aplicados a travs de un rgano
centralizado de redaccin de la Ley, el Parliamentary Counsel Office (PCO). En
el derecho germnico, por otra parte, la redaccin corresponde a cada ministerio
pero bajo pautas, directrices y checklisten (lista de verificacin). La Comunidad
Europea cuenta actualmente con una Gua Prctica Comn para la redaccin
de las normas, sean internas o comunitarias. Finalmente, en Iberoamrica (Argentina, Costa Rica, Mxico, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay, entre
otros pases), se han incorporado principios y reglas de tcnica legislativa ya sea
a travs de manuales o de otros documentos que sirven para mejorar la calidad
de la ley. En Espaa, actualmente, rigen las directrices de tcnica normativa,
sancionadas por el Consejo de Ministros el 22 de julio de 2005 y publicadas
en el Boletn Oficial del Estado (BOE) el 29 de julio de ese mismo ao.
En nuestro pas la redaccin de la ley compete a diversos rganos. La tcnica
legislativa no es slo un instrumento del rgano Legislativo; tambin puede
ser til para que el rgano Ejecutivo, el rgano Electoral o el propio rgano
Judicial proyecten adecuadamente propuestas legislativas. Sin embargo, los
principios, reglas y pautas que regulan la tcnica legislativa no han sido consolidados documentalmente, situacin que ha generado muchas dificultades
en el tramo final del procedimiento legislativo, como es el caso del Manual
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de Tcnicas Normativas, aprobado mediante Decreto Supremo 25350, de 8

de abril de 1999. As, la mayora de las veces, en nuestro pas, se ha abordado
de forma imprecisa el concepto de tcnica legislativa porque no se analiza el
proceso de creacin normativa a partir de sus diversos componentes y, con
ello, se pierden la claridad y la exactitud a las que el legislador debe ajustarse.
La tcnica legislativa se debe considerar desde un sentido amplio; como tcnica es decir, como el conjunto de procedimientos y recursos que utiliza
una ciencia o arte y como legislativa; en alusin a las normas jurdicas
en su conjunto. Por lo tanto, la tcnica legislativa es el conjunto de reglas a
las que se debe ajustar la conducta funcional del legislador para una correcta
elaboracin, formulacin e interpretacin general de las leyes. La tcnica
legislativa es tambin un conjunto de conocimientos jurdicos, lingsticos e
interdisciplinarios que ayudan a resolver problemas tales como la confusin, la
oscuridad y el vaco de las leyes; as como el exceso de leyes o su duplicidad.
El empirismo nos puede servir para distinguir dos mbitos: el tcnico y el
poltico. Es evidente que la iniciativa, la discusin, la aprobacin y la publicacin de una norma jurdica tienen, por una parte, un carcter poltico y,
por otra, un carcter tcnico. Habr que reconocer que, en ocasiones, no es
sencillo distinguir entre lo poltico y lo tcnico, aunque la correcta redaccin
de la norma tiene un carcter estrictamente tcnico. En relacin a la distincin
entre lo poltico y lo tcnico podemos sealar lo siguiente:
Lo estrictamente poltico contiene las posiciones ideolgicas de los partidos
polticos y grupos de inters.
Lo tcnico se refiere a las caractersticas formales que debe tener un texto
normativo, como son: el uso del lenguaje, su estructura lgica, la brevedad,
la claridad; y la insercin armnica dentro del sistema jurdico en relacin
al reconocimiento de la constitucionalidad y la legalidad.
La tcnica legislativa, como instrumento para la creacin normativa, permite
la insercin armnica de nuevos ordenamientos en el sistema jurdico, por lo
que son importantes los siguientes parmetros:
El territorial o espacial que se refiere a la distribucin de competencias,
segn la forma de Estado que se adopte: federal, unitaria, regional o
confederada.
Temporal; que abarca la entrada en vigor, la modificacin, la abrogacin
o derogacin de una norma.
Material; que se refiere a la consideracin del objeto de la norma, pudiendo
sealarse que se trata de materia civil, penal, electoral, etc.
Al margen de lo sealado, se requiere el cumplimiento de ciertas pautas
especficas de tcnica legislativa como las siguientes: vigencia, aplicabilidad, eficacia y conveniencia.
Entonces, podemos decir que en la redaccin de un texto normativo no es
suficiente con que tener presentes las reglas de tcnica legislativa puesto que
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se trata de una labor mucho ms compleja que exige el estudio de los antecedentes legislativos, la evaluacin de la oportunidad y conveniencia de la ley,
su perfecta insercin en el orden jurdico vigente y el cuidado extremo para
reflejar en el texto normativo la decisin poltica.
Por ello, este conjunto ordenado de reglas tcnicas pretende cumplir con los
requisitos mencionados por Meehan: integralidad, irreductibilidad, coherencia y correspondencia, para lograr as el estado de seguridad jurdica al que
todo sistema poltico aspira. Pero tambin la tcnica legislativa puede o no
coincidir con los valores de la axiologa jurdica porque pueden presentarse, en el uso del mtodo y reglas para legislar, intereses que no obedezcan,
necesariamente, a la justicia ni a la equidad pero que sean claros, concretos,
sencillos y accesibles al conocimiento de la poblacin y que cumplan con los
requisitos de reconocimiento del sistema legal al que pertenecen.
En consecuencia, podemos establecer los siguientes objetivos de la tcnica
legislativa:
1. Contribuir a unificar criterios y dar coherencia al ordenamiento legal.
2. Mejorar la calidad y dotar de razonabilidad y eficacia a las normas jurdicas.
3. Lograr una mejor comprensin y aplicacin efectiva de las normas jurdicas.
A partir de lo expresado, advertimos la divisin de la tcnica legislativa en
externa o material e interna o formal. La primera comprende las reglas
referidas a la preparacin, emisin y publicacin de los actos legislativos (trmite parlamentario) y la segunda, las referidas al contenido y forma (armado
del proyecto). Por ello, en el mbito interno o formal de la tcnica legislativa
es donde se encuentra el estilo y aspecto del lenguaje normativo, en funcin
de los siguientes requisitos:
1. Claridad y sencillez: Se utiliza un lenguaje de fcil comprensin con
trminos cotidianos. La claridad est vinculada con la concisin y la
precisin, y depende en gran medida de la sintaxis, la puntuacin y las
formas gramaticales. La claridad en la redaccin de textos normativos es
fundamental para lograr su comprensin tomando en cuenta las formas
verbales y gramaticales, y considerando los tipos de modos que son: indicativo, potencial o condicional, subjuntivo e imperativo. Desde luego, debe
tomarse en cuenta los tiempos: presente, pretrito imperfecto, pretrito
perfecto, futuro imperfecto o futuro perfecto.
2. Concisin y precisin: Se emplea el menor nmero de palabras para que
la norma sea entendida rpidamente y, en la medida de lo posible, no se
requiera su interpretacin o conocimientos adicionales. La concisin es
el resultado de la economa de las palabras. La precisin est vinculada
al significado de los trminos; es la resultante de usar la palabra exacta
para referirnos a cada objeto, propiedad, actividad, etc.
Otro punto que tambin debemos tomar en cuenta como parte de las tcnicas
legislativas en el mbito interno o formal son las reglas de ortografa y de
gramtica.
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Por ello, es relevante establecer una nueva poltica de tcnica legislativa, a travs
de la confeccin de una serie de reglas y recomendaciones para la redaccin
de disposiciones normativas, ya que una actividad tan delicada como legislar
exige instrumentos idneos para hacerlo con el mximo nivel de calidad.
Estas reglas para la redaccin de normas jurdicas constituyen pautas gua
que ayudan a brindar calidad al proyecto normativo, permitiendo al redactor legislativo, claridad y concisin en la construccin de normas jurdicas
que reflejen fielmente la solucin o decisin poltica que el legislador intenta
alcanzar en cada caso.
Estas herramientas, sin embargo, nunca sustituirn las decisiones del legislador porque su finalidad es que esas decisiones queden plasmadas de la
mejor manera posible y contribuyan a que los legisladores concentren sus
esfuerzos en los problemas de fondo que pretenden atender y en relacin a
los que quieren brindar soluciones.
II. La Tcnica Legislativa en Bolivia

El Parlamento ha sido almcigo de pensamientos profundos, de hermosas
LA TCNICA
arengas, de tremendas catilinarias; ha sido tambin, no cabe duda, tribuna
de discusin y foro parteador de leyes.
LEGISLATIVA
EN EL SISTEMA
Valentn Abecia Baldivieso
MULTIPARLAMENTARIO
BOLIVIANO
os estudios sobre el rol y funciones del Parlamento boliviano son, por
Ariel Nstor Flores Mamani
Abogado, cientista poltico,
investigador social y docente
universitario. Actualmente
es Asesor Tcnico-Jurdico
en la Comisin Legislativa,
Jurdica y Rgimen Electoral
de la Asamblea Legislativa
Departamental de La Paz.
decir lo menos, insuficientes. Lo cierto es que la investigacin en este

campo est prcticamente abandonada. Asimismo, la tcnica legislativa
ha estado prcticamente ausente de las preocupaciones de la doctrina nacional
y dispersa en la prctica legislativa.
Esta falta de inters no solamente se ha notado entre los juristas dedicados
a este campo especial, sino tambin en otras disciplinas complementarias a
los estudios parlamentarios. Los pocos trabajos que han examinado las tareas
del Congreso Nacional lo han hecho ms en relacin a los aspectos histricos
y el producto final de sus labores es decir, las leyes en detrimento de
los aspectos que hacen a la forma en la que se redactan, es decir, las reglas
y principios de elaboracin y redaccin de leyes.
Sin embargo, este panorama parece estar cambiando. La Constitucin Poltica
del Estado y la nueva realidad estatal han propiciado una serie de profundos
cambios y transformaciones, tanto en el aparato estatal como en la propia
sociedad. La implementacin del Estado Autonmico y, con ello, la puesta en
marcha de los diferentes niveles parlamentarios (nacional, regional, departamental y local), tambin ha dado lugar a nuevas formas de relacionamiento
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entre la sociedad y los rganos deliberativos subnacionales y con ello nuevos

desafos y oportunidades. Es el caso de la tcnica legislativa en Bolivia y el
actual inters, tanto terico como prctico, desde y para los parlamentos autonmicos. Cuestin importante y trascendental para el desarrollo legislativo
en el pas.
En las siguientes lneas, se sealan algunos importantes intentos por establecer reglas uniformes, unidad y coherencia en la redaccin de textos
normativos, principalmente a travs de la vigencia del Decreto Supremo
25350. Asimismo, se plantea como hecho fundante para el desarrollo de
la tcnica legislativa, la implementacin del rgimen de autonomas y, con
ello, la constitucin del sistema multiparlamentario en Bolivia. Son algunas
cuestiones que se presentan para retomar o, en su caso, iniciar la reflexin,
el debate y la generacin de propuestas en este campo de especial inters; el
arte de legislar clara y eficazmente.
LOS ANTECEDENTES
Como en otros perodos legislativos, los resultados de las elecciones presidenciales de 1997 en Bolivia mostraron una evidente y preocupante atomizacin
del electorado. Gonzalo Snchez de Lozada apoy, como candidato oficialista, al Ministro de Justicia Ren Blattmann, quien renunci repentinamente,
habilitando en consecuencia a Juan Carlos Durn. Del otro lado, la muerte
de Carlos Palenque provocaba una conmocin nacional que termin en la
proclamacin de Remedios Loza como candidata presidencial, al tiempo que el
partido del MIR llegaba con la candidatura de Jaime Paz Zamora. Finalmente,
Hugo Banzer gan con el 22.3% del electorado, el porcentaje de votos ms
bajo obtenido por un candidato presidencial ganador en la historia electoral
boliviana.3
As, Hugo Banzer Surez consegua un segundo perodo presidencial, pero
esta vez mediante el voto popular. La inexistencia de un programa de gobierno claro, las caractersticas de la alianza y la heterogeneidad de sus socios,
dificult la definicin programtica de Banzer4 y caracteriz esta etapa.
Sin embargo, uno de los mayores esfuerzos por profundizar la institucionalidad
se dio, precisamente, en este perodo. Por ejemplo, algunos de los pasos en esa
direccin fueron, sin duda, la primera eleccin de los miembros del Tribunal
Constitucional, del Consejo de la Judicatura y de la Defensora del Pueblo, a
travs del Parlamento Nacional.5 Asimismo, se produjeron renovaciones en la
Corte Suprema de Justicia mediante el nombramiento de siete magistrados y
se inici la era de la oralidad en los juicios con la implementacin de los jueces
ciudadanos, a travs de profundas reformas al Cdigo de Procedimiento Penal.
A travs del Congreso Nacional de entonces, la primera ley aprobada sera la
reforma a la Ley del Poder Ejecutivo que haba sido aplicada por el gobierno
de Gonzalo Snchez de Lozada, la cual estableca, principalmente, el aumento
en el nmero de ministerios, de 12 a 14.
3 Mesa Gisbert, Carlos. Historia de Bolivia, pg. 387.
4 Ibd.
5 Con la Constitucin Poltica del Estado vigente, este procedimiento se limita a una etapa de
preseleccin para habilitar candidaturas que, posteriormente, son electas mediante voto popular.
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En esa lnea de reforma y modernizacin institucional, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, conforme la Ley 1788 de Organizacin del Poder
Ejecutivo, reglamentos y normas complementarias, implementaba el Proyecto
2705/BO de Tcnicas Normativas, que posteriormente sera aprobado mediante
Decreto Supremo 25350, mediante la cual se aprob el Manual de Tcnicas
Normativas con el objeto de establecer reglas uniformes para la elaboracin
y el uso apropiado de la terminologa en la redaccin de textos normativos y
definir los alcances de las categoras normativas de carcter reglamentario.
Este manual estableca el uso obligatorio en los proyectos normativos que
elaboraran los ministerios, los rganos de la administracin nacional y los
rganos de la administracin departamental.
Asimismo, estableca un conjunto de reglas que tenan por finalidad regular y
definir categoras normativas, ttulo de las normas, estructura de las normas
y artculos, disposiciones normativas, reglas sobre modificacin de normas
y un cuestionario general de evaluacin de proyectos normativos. Sin duda,
se trat de un intento importante por establecer reglas uniformes, unidad
y coherencia en la redaccin de textos normativos.
Sin embargo, constituye este antecedente el inicio de un verdadero desarrollo
de la tcnica legislativa en Bolivia?, se ha mejorado las redaccin y elaboracin de las leyes a travs de la aprobacin del Decreto Supremo 25350?, la
vigencia del Manual de Tcnicas Normativas de 1999 ha propiciado unidad
y coherencia en el ordenamiento jurdico, y calidad y seguridad jurdica en el
desarrollo legislativo? Estos son algunos elementos esenciales y trascendentales
que deben considerarse a tiempo de establecer el contexto en el cual se inicia
el desarrollo de la tcnica legislativa en Bolivia, como parte importante de la
ciencia de la legislacin.6
LA TCNICA LEGISLATIVA DESDE LOS PARLAMENTOS AUTONMICOS
Sin bien la preocupacin y ocupacin por la tcnica legislativa es relativamente moderna como consecuencia del aumento de la esfera de accin del
Estado, la aspiracin a la claridad o simplicidad de las leyes viene desde
las Instituciones de Justiniano (nobis in legibum magis simplicitas quum
difficultas placet Simplicitas legum amica).7
En ese sentido, las normas en general y la leyes en particular se multiplican y
tecnifican, crece la conciencia y necesidad de introducir criterios traducidos
en reglas y principios racionales que permitan una efectiva articulacin de
las leyes dentro del ordenamiento jurdico y que, a la vez, garanticen a los
ciudadanos una comprensin y discernimiento de las normas vigentes.
Entre la escasa bibliografa nacional sobre el tema nos encontramos con Fernando Zambrana y Marcelo Claros8 que parten de dos conceptos elementales
tcnica y legislativa sealando en el primer caso que la tcnica es una
6 Piedad Garca-Escudero Mrquez ha sealado como campos fundamentales para el estudio
de la ciencia de la legislacin, adems de la tcnica legislativa: la teora general de la legislacin, la
analtica, la tctica y la metdica de la legislacin.
7 Pagano, Rodolfo. La Tcnica Legislativa y los Sistemas de Informtica Jurdica, pg. 39.
8 Zambrana Sea, Fernando y Claros Pinilla, Marcelo. Manual de Tcnica Legislativa. Instrumentos para la construccin de normas, pg. 13.

23
simple operacin o habilidad en el manejo de los instrumentos, materiales o

no, de que se sirve un saber o una disciplina de conocimiento, para alcanzar
los fines propuestos y, en el segundo, que el trmino legislativa hara referencia a las normas en sentido amplio; a las leyes en conjunto.
En ese sentido, los trminos tcnica y legislativa se refieren a un concepto
jurdico sobre el que Anbal Bascun Valdez, citado por los mismos autores,
dir que es el conjunto de reglas a que se debe ajustar la conducta funcional del legislador para una idnea elaboracin, formulacin e interpretacin
general de las leyes.
En cambio, la literatura extranjera es abundante y diversa, por cuanto basta
con sealar, en correspondencia con los autores citados, que la Tcnica Legislativa, es el conjunto de saberes prcticos, ajustados a un sistema de reglas
que son desarrollados en un proceso de formacin o elaboracin normativa.
Ello, con el objeto de construir normas armnicas, jurdica y tcnicamente
en s mismas y en la relacin con otras a fin de que stas sean susceptibles
de entrar en vigencia, aplicable, eficaz y convenientemente.9
La tcnica legislativa, entonces, se constituye en un instrumento fundamental
para todas aquellas personas que gozan de la facultad de capacidad legislativa, ampliamente reconocida en la Constitucin Poltica del Estado10 y en
los diversos reglamentos y manuales recientemente aprobados por diferentes
parlamentos autonmicos.11
Ahora bien, la Constitucin Poltica del Estado12, el Estado Plurinacional y
la implementacin del rgimen autonmico en Bolivia han generado una
serie de fenmenos e importantes transformaciones estructurales a nivel institucional, que necesaria e inevitablemente han configurado e impregnado
al sistema parlamentario boliviano que ahora se perfila ms bien como un
sistema multiparlamentario. Este sistema multiparlamentario se expresa
en la existencia y funcionamiento simultneo de varios parlamentos, cuya
denominacin vara de acuerdo al nivel de gobierno de que se trate.
En ese sentido, en el caso del nivel de gobierno central, sta se denomina Asamblea Legislativa Plurinacional y est compuesta por dos cmaras la Cmara
de Diputados y la Cmara de Senadores y es la nica con facultad de aprobar
y sancionar leyes que rigen para todo el territorio boliviano (art. 145, CPE).
En el caso del nivel de Gobierno Departamental, sta se denomina Asamblea
Departamental con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa departa9 Ibd., pg. 16.
10 El art. 162 de la Constitucin Poltica del Estado seala que: I. Tienen la facultad de iniciativa
legislativa, para su tratamiento obligatorio en la Asamblea Legislativa Plurinacional: 1. Las ciudadanas y los ciudadanos; 2. Las asamblestas y los asamblestas en cada una de sus Cmaras; 3. El rgano Ejecutivo; 4. El Tribunal Supremo, en el caso de iniciativas relacionadas con la administracin
de justicia; 5. Los gobiernos autnomos de las entidades territoriales.
11 Hasta la fecha, tres asambleas departamentales diferentes han aprobado sus reglamentos de
tcnica legislativa, adems de los respectivos manuales de tcnica legislativa, gracias al impulso y
acompaamiento del Programa de Fortalecimiento a la Concertacin y al Estado de Derecho (CONCED).
12 Aprobada en referndum nacional el 25 de enero de 2009 y vigente desde su publicacin en la
Gaceta Oficial el 7 de febrero de 2009.
24
mental en el mbito de sus competencias (art. 277, CPE) y est compuesta

por asamblestas departamentales, elegidas y elegidos por votacin universal,
directa, libre, secreta y obligatoria; y por asamblestas departamentales elegidos
por las naciones y pueblos indgena originario campesinos, de acuerdo a sus
propias normas y procedimientos (art. 278, CPE).
El caso del gobierno de cada autonoma regional, sta se denomina Asamblea
Regional y aunque nicamente goza de facultad deliberativa, normativo-administrativa y fiscalizadora, es en todo sentido un Parlamento de carcter
regional13, en el mbito de sus competencias (art. 281, CPE). Las y los miembros de la Asamblea Regional son elegidas y elegidos en cada municipio junto
con las listas de candidatos a concejales municipales, de acuerdo a criterios
poblacionales y territoriales (art. 281, CPE).
Por ltimo, el caso del Gobierno Autnomo Municipal, sta se denomina
Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el mbito de sus competencias (art. 283, CPE) y est compuesto
por concejalas y concejales elegidas y elegidos mediante sufragio universal
(art. 284, CPE).
Por tanto, el reconocimiento constitucional de los diferentes niveles de gobierno, la nueva realidad y lgica estatal, sumadas al carcter principalmente
deliberativo de nuevos rganos colegiados dan cuenta de un sistema multi
parlamentario en Bolivia.
Estos nuevos parlamentos, (nueve Asambleas Departamentales, una Asamblea Regional y 367 Consejos Municipales), lejos de las falencias, defectos e
ineficiencias propias del agotamiento y desgaste de una Asamblea Legislativa
Plurinacional (antes Congreso Nacional), tienen como principal caracterstica
el ser estructuras nuevas, con desafos nuevos y oportunidades nuevas tambin
en este contexto configurado por la lgica estatal plurinacional y autonmica.
Por tanto, a partir de la nueva configuracin estatal y de la nueva realidad
social, consideramos que si bien la vigencia y pertinencia del Decreto Supremo 25350 ha marcado un importante antecedente e inters por establecer
reglas uniformes en el tratamiento de las normas es, en realidad, a partir de
la implementacin y el funcionamiento de los parlamentos autonmicos que
se da inicio a un verdadero desarrollo de la tcnica legislativa en Bolivia.
Es a partir de este hecho fundante que surge la preocupacin y el debate sobre la forma, calidad y eficacia que deben tomarse en cuenta en la
elaboracin y redaccin de leyes autnomas, desde los diferentes niveles
parlamentarios que conjuntamente se perfilan a travs de la aplicacin de
instrumentos jurdicos que pretenden garantizar unidad, coherencia y eficacia, a partir de las peculiaridades territoriales propias y de un lenguaje
estilstico igualmente propio.
El Parlamento Nacional y los parlamentos autonmicos constituyen, por mandato constitucional y por s mismos, expresin democrtica configurada en
13 Un Parlamento, cualquiera que sea la naturaleza, es por esencia un rgano colegiado y deliberativo.

25
nuevos espacios de deliberacin, legislacin, fiscalizacin, gestin y relacionamiento con la sociedad y con el ciudadano, en el mbito de sus competencias.
Ni el Parlamento Nacional con toda su trayectoria histrica, ni el Decreto
Supremo 25350 cuyo alcance estaba destinado nicamente a los rganos de la
administracin nacional y departamental, consiguieron irradiar e involucrar
a conjunto de ciudadanos, destinatarios finales de las leyes en general, en la
construccin legislativa del Estado. Es posible que este rasgo democrtico y
participativo sea la nota distintiva que diferencia estos dos periodos que, sin
embargo, requerir de muchos ms mecanismos de participacin y relacionamiento con la sociedad.
BIBLIOGRAFA
Abecia Baldivieso, Valentn. Historia del Parlamento, Segunda Edicin,

Tomos I, II, III. Congreso Nacional. La Paz, 1999.
Mesa Gisbert, Carlos D. Historia de Bolivia, Editorial Gisbert, Sexta Edicin,
La Paz, 2007.
Pagano, Rodolfo. La Tcnica Legislativa y los Sistemas de Informtica Jurdica. En: Revista Informtica y Derecho. Aportes de Doctrina Internacional,
Depalma. Buenos Aires, 1988.
Zambrana Sea, Fernando y Claros Pinilla, Marcelo. Manual de Tcnica Legislativa. Instrumentos para la construccin de normas, documento publicado
con el financiamiento de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin (COSUDE), Ayuda Obrera Suiza (AOS), Agro Accin Alemana y FIAN
Internacional, 2009.
LA TCNICA
LEGISLATIVA Y SU
APLICACIN EN
LA NORMATIVA
BOLIVIANA
Jaime No Rodrguez
Asesor Jurdico Legislativo
Departamental del Beni.
o cabe duda que al abordar el tema de la tcnica legislativa, es ineludible

que nuestra mente se ocupe con una serie de pensamientos respecto a
diversos tpicos que, en conjunto, forman parte este tpico, ms an si se
tiene en cuenta que la tcnica legislativa es solamente una de las ramas que componen la ciencia de la legislacin, integrada por cuatro campos fundamentales,
identificados por los tratadistas entendidos en la materia como la teora general
de la legislacin, la analtica, la tctica y la metdica de la legislacin. Cada uno
de estos campos, de manera autnoma, regula aspectos propios de esta ciencia.
Es razonable entonces que este campo de la ciencia de la legislacin sea considerado en su verdadera y amplia dimensin al momento de construir normas
jurdicas desde su ideacin primigenia, as como durante el largo trayecto por
el que necesariamente debe pasar, desde su completa elaboracin por el proyectista, su presentacin ante el rgano legislativo, su tramitacin al interior
de este rgano, su consideracin en primer instancia por la comisin a la
cual fue derivado y luego por el pleno camaral en sus tres etapas (en grande,
en detalle y en revisin), su aprobacin y sancin con la orden de remisin
ante el rgano ejecutivo para su promulgacin14, para que una vez superada
14 Durante esta tramitacin tambin se puede enfrentar la eventualidad de que el proyecto de
ley sea observado por el rgano ejecutivo por lo que, en este caso, se debe proceder al anlisis de
dichas observaciones.
26
toda esta larga tramitacin parlamentaria, sta sea promulgada y publicada

como ley u otra norma segn su especie. A partir de este momento, recin se
convertir en norma jurdica incorporada al ordenamiento jurdico nacional
y exigible de cumplimiento por parte del Estado a sus directos destinatarios
que, en esencia, casi siempre resultan ser los habitantes de su territorio.
De ah la importancia trascendental de la tcnica legislativa en todos los
momentos por los que transcurre la tramitacin de una ley o cualquier otro
tipo de norma jurdica, pues de la adecuada elaboracin de la misma depender la consecucin de los resultados que se plantea el proyectista al idear su
iniciativa legislativa.
Sin embargo, al hacer referencia a la tcnica legislativa, no debemos restringir
su alcance y contenido solamente a la redaccin del texto normativo, pues la
misma goza de un alcance mucho ms amplio e integral, abarcando aspectos
tanto de forma como de fondo, tal cual lo seal la profesora Piedad Garca-Escudero, al precisar lo siguiente:
el objeto de la tcnica legislativa no es slo la buena redaccin de las
leyes, sino que afecta a cuestiones ms generales y trascendentes como son:
la unidad y coherencia del ordenamiento jurdico y la calidad, publicidad
y viabilidad de las normas (Sinz Moreno). Ambas cuestiones repercuten
en la seguridad jurdica, en la medida en que los ciudadanos que han de
cumplir las leyes deben poder conocer con certeza sus mandatos, sin que
existan dobles interpretaciones o normas contrapuestas u oscuras.15
Por ello es de gran importancia que tanto los proyectistas como los rganos emisores de leyes, entiendan a cabalidad y en su verdadera dimensin
los conceptos bsicos de esta tcnica, para que cuando deban aplicarlas lo
hagan con la mayor precisin posible, en resguardo de la seguridad jurdica y teniendo por finalidad la consecucin de normas claras, precisas y
coherentes, acordes con la realidad de sus destinatarios para que, de esta
forma, stos puedan entender el contenido a cabalidad. Por ello, en aras
del eficaz e inexcusable cumplimiento de la norma, tanto el emisor como
el receptor deben entender correctamente el rol que les toca ejercer dentro
del sistema jurdico.
En coherencia con lo dicho precedentemente, debe subrayarse que la emisin
de leyes u otras normas de alcance jurdico debe efectuarse tomando en cuenta
que el ordenamiento jurdico de un Estado no es un sistema aislado o basado
en normas estancas sino que, ms bien, se trata de un sistema ordenado; estructurado en un conjunto de disposiciones relacionadas entre s, las cuales
necesariamente deben evitar duplicidades y posibles ambigedades, as como
contradicciones para lo cual la tcnica legislativa, entendida en su verdadero
alcance, juega un papel preponderante.
Tomando en cuenta todo lo antes sealado, debe entenderse que el objeto de
la tcnica legislativa, como bien seala Lpez Olvera es, en un sentido amplio,
15 Tcnica Legislativa. Conceptos Bsicos, p. 5. Edicin 1, Mdulo 1 del curso de Tcnica Legislativa y Elaboracin de Leyes de la fundacin espaola Centro de Educacin a Distancia para el
Desarrollo Econmico y Tecnolgico (CEDDET).

27
transformar los fines imprecisos de una sociedad en normas jurdicas que

permitan realizar esos fines en la vida prctica. Por lo tanto, la tcnica legislativa no consiste en una simple crtica de la formulacin de las normas pues
lo que pretende es lograr disposiciones que puedan considerarse correctas
en cuanto a su forma y fondo, construyendo as un ordenamiento jurdico
bien estructurado en sus principios e integrado por normas correctamente
formuladas. En este sentido, Fernando Zambrana Sea y Marcelo Claros Pinilla,
en su Manual de Tcnica Legislativa, sealan lo siguiente:
Ya en un sentido estricto, el objeto de la tcnica legislativa es el de mejorar
la calidad de las normas, aun cuando se tenga toda la preparacin especializada y la prctica en el mbito de cualquier materia, no debe dejarse de
lado el manejo de los elementos tcnicos para el diseo del anteproyecto
correspondiente, pues de una buena iniciativa asegura Elisur Arteaga se
deriva, por lo general, una buena ley. De un mal proyecto, por ms mejoras
que se le hagan durante su estudio y discusin, es factible que se derive
una mala o, en el mejor de los casos, una mediocre ley.
Considerando estos aspectos en base a lo sealado anteriormente, corresponde
analizar, de manera breve pero adecuada, la experiencia boliviana en cuanto al
uso de las tcnicas legislativas al momento de efectuar la produccin normativa. Como veremos a continuacin, este campo de la ciencia de la legislacin
ha sido aplicado escasamente en nuestro pas, en el pasado.
As pues, desde noviembre de 1825 cuando fuera promulgada la primera
Constitucin de la Repblica elaborada por el libertador Simn Bolvar hasta
el 2004 han tenido lugar 18 reformas constitucionales y en ninguna de ellas
se abord el aspecto referido a la tcnica legislativa en la dimensin con la
que hoy se visualiza.
En todos esos textos constitucionales, al abordar esta materia nicamente
se ha sealado el procedimiento legislativo entendido como el conjunto
de pasos que debe seguir un proyecto de ley (lo que se conoce como
tramitacin parlamentaria) hasta su conversin en ley de la Repblica,
desatendindose lo relativo a la aplicacin de las tcnicas legislativas en
cada una de esas instancias. Esto motiv una desmedida proliferacin de
normas, en muchos casos innecesarias y en otros poco o nada aplicables,
en el contexto de la realidad boliviana. La consecuencia de esta sobreabundancia normativa fue la poca incidencia que la legislacin tuvo en sus
directos destinatarios.
Ya en el ao 1999 y fruto de una corriente modernizadora en materia
legislativa se ven los primeros rasgos tendientes a la implementacin de
estas tcnicas al momento de elaborar normas jurdicas. Prueba de ello es
la emisin del Decreto Supremo 25350, de 8 de abril de 1999, el mismo que
aprueba un Manual de Tcnicas Normativas que, de manera obligatoria,
deban aplicar todos los niveles del Poder Ejecutivo en la elaboracin de
sus normas.
Con la promulgacin de la actual Constitucin Poltica del Estado, el 7 de
febrero de 2009 y con la consecuente entrada en vigor del rgimen autonmico el nivel central del Estado, a travs de su rgano legislativo, deja
28
de ser la nica instancia con facultades legislativas, adquiriendo esa misma

facultad los gobiernos autnomos departamentales, municipales e indgena
originario campesinos, amplindose as, an ms, la posibilidad de continuar
con la proliferacin normativa a la que ya hemos hecho referencia y, por otra
parte, profundizndose los aspectos negativos que hemos descrito.
Slo por reforzar lo aseverado me permito citar el caso suscitado en el Gobierno Autnomo Departamental del Beni cuando, en fecha 9 de junio de
2010 se sancion la Ley Departamental 001/2010 la cual tiene por objeto
establecer de forma transitoria los mecanismos para la toma de juramento
y posesin de los subgobernadores y corregidores electos el 4 de abril de
ese mismo ao, adems de establecer tambin de forma transitoria sus
atribuciones.
El inconveniente surgi cuando la ley sancionada, por una parte, fue remitida al Ejecutivo Departamental para su promulgacin mientras que, por otra
parte, apenas tres horas despus de su sancin ya estaba siendo aplicada por
la Asamblea Legislativa Departamental, en cuyo marco legal se llev a cabo
la posesin de estas autoridades sin que la ley hubiera sido promulgada.
La situacin se agrav cuando se evidenci que esa ley fue observada por el
Ejecutivo Departamental y que recin en el mes de julio, es decir, un mes despus de su sancin y aplicacin, fue promulgada por la Asamblea Legislativa
Departamental, al ser declaradas infundadas las observaciones formuladas
por el Gobernador del Departamento.
De ah que nace la sentida necesidad de contar con un instrumento normativo
de cumplimiento obligatorio, a travs del cual se establezcan las directrices a
seguir para la adecuada produccin normativa, considerando la realidad de
cada departamento, municipio o territorio indgena originario campesino.
Sin embargo, es preciso destacar que existe un avance sustancial en
esta materia, pues con el apoyo de la cooperacin alemana, a travs del
CONCED, y con el apoyo de la Vicepresidencia del Estado Plurinacional,
varias Asambleas Legislativas Departamentales han logrado aprobar sus
reglamentos y manuales de tcnica legislativa con los cuales se busca la
aplicacin integral de estas tcnicas en la produccin normativa, basndose en la realidad propia de cada entidad territorial, lo cual constituye
un significativo avance.
En cualquier caso, el reto actual es an mayor, pues disponiendo ya de la
norma antes sealada sta debe ser cumplida a cabalidad por los legisladores
y, en este marco, el apoyo de los asesores debiera contribuir enormemente
para la emisin de normas ajustadas a las directrices de estas tcnicas.
Finalmente, creo que el ejemplo dado por los gobiernos autnomos departamentales en esta materia debe ser imitado por el nivel central del Estado,
mediante la emisin de una norma que englobe los aspectos adecuados para
mejorar la produccin normativa, de acuerdo a la realidad boliviana, permitiendo de esta manera la consecucin de resultados ptimos y, al mismo tiempo,
que las leyes u otro tipo de normas puedan alcanzar en sus destinatarios los
fines trazados por su emisor.
29
REFLEXIONES
SOBRE LA
TCNICA
LEGISLATIVA Y
SU APLICACIN
EN EL NUEVO
ORDENAMIENTO
JURDICO
BOLIVIANO
Hctor de Solares Maemura
Abogado, analista legislativo y
constitucional en la Escuela de
Gestin Pblica Plurinacional
(EGPP).
l proceso de transformaciones polticas, econmicas, sociales y jurdicas

que comienza en Bolivia en 2009, con los nuevos fundamentos y bases
constitucionales, desarrolla ampliamente un nuevo marco conceptual
de pluralismo jurdico, insertando cambios que deben irse ampliando al
desconcentrar la facultad legislativa del Estado en niveles intermedios de los
gobiernos autnomos departamentales, regionales, municipales e indgena
originario campesinos. Esta delegacin de funciones nos trae una cuantiosa
tarea en la revisin, adecuacin y desarrollo de nuestra normativa en general, a medida que, como consecuencia del aumento de la esfera de accin del
Estado, las leyes se multiplican y tecnifican. Crece, adems, la conciencia de
que es necesario introducir una racionalidad en la articulacin del conjunto
del ordenamiento jurdico, a la vez que conseguir que las normas sean comprensibles y eficaces.
Por otra parte, el acceso del ciudadano al conocimiento de la ley fortalece
la democracia. Armonizar y sistematizar la elaboracin de la ley, desde un
punto de vista tcnico, facilita ese acceso y justifica plenamente el desarrollo
de esta disciplina. Nadie puede alegar ignorancia de la ley, reza un principio
jurdico y, por otra parte, la Constitucin Poltica del Estado Plurinacional
establece entre los deberes de las bolivianas y los bolivianos, en el artculo
108.1: Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitucin y las leyes. Una
buena tcnica legislativa propicia el acceso fcil a las leyes, su conocimiento,
su transparencia y una mayor seguridad jurdica. Por el contrario, una ley
confusa y desordenada se presta para dudas e incertidumbres que no favorecen su interpretacin y ejecucin, y mucho menos la seguridad jurdica.
EL OFICIO DE LEGISLAR: QUIN HACE LAS LEYES?
Cada da al abrir los ojos y despertarnos, estamos sujetos consciente o inconscientemente a una regla de vida. El hecho de levantarnos de la cama a
una hora determinada, de asearnos, desayunar, llevar a los nios a la escuela, decidir qu vamos a comer en el almuerzo y toda nuestra rutina diaria,
sea esta laboral o no, emerge de decisiones marcadas por una regla de vida
impuesta por nosotros mismos, sea como dijimos, de manera consciente o
inconsciente, lo que nos convierte en legisladores hacia nosotros mismos,
autoimponindonos reglas de vida y, recprocamente, hacia nuestras familias.
As, un padre y una madre se convierten en autnticos legisladores para sus
hijos, sea que estos cumplan o no las reglas y as sucesivamente. Y la diferencia entre nosotros y los especficamente legisladores, como deca Gramsci,
es dada por el hecho de que este segundo grupo no slo elabora directivas
que deberan convertirse en normas de conducta para los otros sino que, al
mismo tiempo, elabora los instrumentos a travs de los cuales las directivas
normativas sern impuestas por otros, y nosotros llevaremos a cabo su
ejecucin de manera obligatoria.
Slo preguntarnos qu pasara con los ncleos familiares, con los barrios, las
comunidades, las ciudades y todas las sociedades sin normas de conducta,
nos produce a todos, por igual, un sentimiento de temor y de inseguridad.
Es que pueden coexistir actualmente personas en ncleos sociales que no
mantienen tradiciones ticas, con la condicin indispensable de sujetarse a
principios y valores? En este tiempo quiz no sea posible vislumbrarnos sin
estos resguardos de seguridad, que nos otorgan las simples reglas que co30
mienzan en casa, en la escuela y se van prolongando hacia nuestro entorno.

Tampoco es posible aceptar una sociedad sin normas y sin leyes, y que a
diferencia de las reglas individuales que nosotros manejamos, stas tienen el
carcter de obligatoriedad con la amenaza de ser impuestas por la fuerza, a
las cuales nos sometemos y tambin deben someterse nuestros gobernantes.
Pero volviendo a lo que deca Gramsci, el mximo de capacidad del legislador
en nuestros tiempos se puede deducir del hecho de que a la perfecta elaboracin de las normas corresponde una perfecta predisposicin de los organismos de ejecucin y verificacin, y una perfecta preparacin del consenso
espontneo de las personas que deben vivir esas normas, modificando
sus propios hbitos, su propia voluntad, sus propias convicciones conforme
a estas normas y a los fines que stas se proponen alcanzar. Si cada uno de
nosotros es legislador en el sentido ms amplio del concepto, cada uno sigue
siendo legislador aunque acepte normas de los otros y, ejecutndolas, controla que tambin los dems las ejecuten. Adems, habindolas comprendido
en su espritu, las divulga; casi haciendo de ellas reglamentos de aplicacin
particular a zonas de vida restringida e individual.
En este punto podemos decir que empezamos a comprender el significado, no
slo de la norma o de la ley propiamente dicha, sino tambin del carcter de
legisladores que todos nosotros poseemos, y de las implicaciones de la creacin
de la norma en s. Seguramente que ahora tambin podemos relacionar el
principio fundamental que origina el tener normas claras y bien establecidas,
divulgadas y comprendidas, para salvaguardar as el principio de la seguridad
jurdica, y en consecuencia salvaguardar fundamentalmente la democracia
como un sistema propio basado en el respeto a la ley.
Siguiendo las palabras de Bobbio, el gobierno de las leyes celebra hoy su
triunfo en la democracia. Qu cosa es la democracia sino un conjunto de
reglas (las llamadas reglas del juego) para solucionar los conflictos sin derramamiento de sangre?, en qu consiste el buen gobierno democrtico, sino y
sobre todo, en el respeto riguroso de estas reglas? All dnde el gobernante
respete la ley, no puede hacer valer sus preferencias personales. En otras
palabras, el respeto a la ley le impide al gobernante ejercer parcialmente su
poder en defensa de intereses privados; as, la primaca de la ley protege al
ciudadano del arbitrio del mal gobernante. En conclusin, la democracia
es el gobierno de las leyes por excelencia. En el mismo momento en que
un rgimen democrtico pierde de vista este principio inspirador que le
es propio, cambia rpidamente en una de las tantas formas de gobierno
autocrtico y dictatorial.
Al efecto, se debe recordar que la democracia constitucional se estructura
sobre la base de los valores supremos, principios fundamentales, derechos y
garantas constitucionales. De ah que en el modelo de Estado Democrtico
Constitucional de Derecho cambien las condiciones de validez de las leyes,
pues stas ya no dependen slo de la forma de su produccin (es decir que
sean emitidas por un rgano Legislativo), sino tambin, y principalmente,
su validez y legitimidad dependen de la coherencia de sus contenidos con
el sistema de valores y principios constitucionales. Bajo las bases sealadas,
el Estado Democrtico Constitucional de Derecho tiene como caracterstica
la generacin de un proceso de constitucionalizacin del ordenamiento
31
jurdico, al trmino del cual resulta totalmente impregnado por las normas
constitucionales, cumpliendo de esta manera su finalidad.
Ahora que en nuestro pas se vive un proceso de transformacin integral
del Estado, en el cual los niveles intermedios (departamentales, regionales y
municipales) no escapan de estas reformas ms bien, por el contrario, son
sujetos activos porque deben administrar sus autonomas con base en sus
capacidades legislativas y de gestin surge la pregunta: Para qu sirve la
tcnica legislativa en ese cambiante contexto? La respuesta obliga a examinar
los fines, la necesidad y las caractersticas de esa disciplina que comienza a
cobrar importancia sistemticamente en nuestro ordenamiento jurdico.
QU BUSCAMOS CON LA TCNICA LEGISLATIVA?
El objeto de la tcnica legislativa no es slo la buena redaccin de las leyes,

sino que sta apunta a cuestiones ms generales y trascendentes como, en
primer lugar, la unidad y coherencia del ordenamiento jurdico. En segundo
lugar, el propsito de la tcnica legislativa es la calidad, la publicidad y la
viabilidad de las normas. Ambas cuestiones repercuten en la seguridad jurdica, en la medida en que los ciudadanos que han de cumplir las leyes deben
poder conocer con certeza sus mandatos, sin que existan dobles interpretaciones o normas contrapuestas u oscuras. Por eso se ha dicho en mbitos
jurisdiccionales, como en el del Tribunal Constitucional, por ejemplo, que
el objeto de la tcnica legislativa es detectar los problemas que la realizacin
del ordenamiento jurdico plantea y formular las directrices para su solucin,
sirviendo por tanto a la seguridad jurdica.
En principio, la tcnica legislativa no pretenda referirse a las consideraciones
sobre las bondades de una la ley desde el punto de vista de la respuesta
poltica o social sino a aspectos formales para su elaboracin, desde una
perspectiva tcnica, segn una metodologa determinada y satisfactoria,
capaz de traducir mejor la voluntad legislativa y propiciar su correcta
aplicacin por los ciudadanos, administradores y polticos. Es decir, que
se constitua en un conjunto sistemtico de pautas o directrices sobre la
estructura formal y el contenido, tanto de la parte expositiva o justificativa
(exposicin de motivos) cuanto de la parte propiamente normativa de la
ley (parte dispositiva).
Sin embargo, el concepto de tcnica legislativa se ampla permitiendo al
legislador tomar en cuenta aspectos fundamentales, previos a la elaboracin
de la ley, los cuales se refieren no slo a la tcnica de redaccin de los textos,
sino a aspectos sociolgicos, polticos y econmicos, cuyo conocimiento resulta de gran utilidad a la hora de preparar los proyectos. Esas consideraciones desbordan la concepcin original de la tcnica legislativa que se reduca
nicamente a aspectos lingsticos y jurdicos, para abarcar el impacto social,
econmico y poltico de la norma y otros aspectos de repercusin en la gobernabilidad de un pas. En efecto, siempre habr que tomar en cuenta que
la ley, ms que un instrumento jurdico, es una respuesta poltica del Estado
a una comunidad que reclama soluciones oportunas.
ES LA RESPUESTA A UNA NECESIDAD
Sin duda podemos mencionar, como aspectos bastante crticos en nuestra

prctica legislativa: la dispersin de normas, la aprobacin de las mismas
32
sin la necesaria sistematizacin e integracin con el ordenamiento jurdico

y la irresponsabilidad de los legisladores en el proceso de definicin de
abrogaciones y derogaciones, que contribuyen a tener, muchas veces, un
conjunto de leyes con contradicciones, vacos y posibilidades de mltiples
interpretaciones. En resumen, la poca importancia que han otorgado los
representantes del poder poltico al desarrollo de tcnicas normativas y procedimentales que guen la correcta articulacin de nuestro ordenamiento
jurdico con una orientacin hacia la cultura de la seguridad jurdica han
ocasionado y ocasionan todava mltiples dificultades en el cumplimiento
de la norma, tanto para los administradores de la ley como para los ciudadanos en general.
En este sentido, la diversidad de la vida moderna no debe convertir al ordenamiento jurdico en un marasmo legislativo confuso y enredado. Al contrario,
por las urgentes necesidades de regulacin y por su complejidad, la tcnica
legislativa se convierte en un apoyo importante para la decisin poltica, en
su soporte cientfico. Por estas razones, debemos aceptar la tcnica legislativa como un conjunto de reglas o disposiciones de obligada aplicacin en el
momento de elaborar la ley, que busca lograr mayor rigor tcnico-jurdico,
incorporando criterios de la realidad que favorezcan su aplicacin, adems
de facilitar su correcta comprensin, interpretacin y aplicacin, otorgando
mayores garantas de seguridad jurdica.
LA FINALIDAD ES LA SEGURIDAD JURDICA
La seguridad jurdica es un principio garantizado por la Constitucin Poltica

del Estado, junto con la jerarqua normativa, la publicidad de las normas y la
irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas
de derechos individuales. De esta manera, la seguridad jurdica responde a
la aspiracin del ser humano de estar regido por un derecho que le proporcione certidumbre, confianza y estabilidad. De ah el carcter fundamental e
irrenunciable de este principio, que debe salvaguardarse a toda costa, frente
y pese, muchas veces, a la poca importancia de que est siendo objeto en
nuestro tratamiento legislativo y en la prctica jurdica de algunos pases de
nuestro entorno.
En la nueva Constitucin boliviana de 2009, la seguridad viene reconocida de
forma expresa (prembulo, artculo 9.2 y otros preceptos). De forma inmutable,
la doctrina sostiene que este principio tiene un significado constitucional que
va ms all de las referencias expresas y un tanto desordenadas que contiene
nuestra norma fundamental. As, suele admitirse en el texto constitucional
su dimensin axiolgica, la concepcin de la seguridad jurdica como un
valor, de ntima conexin con el resto de valores superiores del ordenamiento
jurdico, sobre todo la justicia y la libertad.
Por otro lado, aunque la Constitucin no cite el principio de seguridad jurdica de entre los derechos fundamentales susceptibles de amparo, se admite
sin problemas que ello no es obstculo para que la seguridad jurdica (sobre
todo, a travs de la accin de inconstitucionalidad) penetre especialmente, y
de forma sensible, en el campo de los derechos y libertades. Sin que acometa
una distincin expresa entre seguridad jurdica y certeza del derecho, el texto
constitucional hace eco de algunas manifestaciones y de la mayora de las
conexiones de este principio.
33
La seguridad jurdica ha asumido histricamente perfiles conceptuales diversos, segn las distintas fases que ha experimentado la forma de Estado.
En la actualidad, todava el contenido de las frecuentes invocaciones y apelaciones a la seguridad jurdica por la doctrina y por el legislador y dems
intrpretes y aplicadores del Derecho muestran desacuerdos en cuanto a
su naturaleza jurdica, y revelan la espesura del concepto y la variedad de sus
manifestaciones o requisitos.
En cuanto a su naturaleza jurdica, pese a la formulacin de posturas detractoras o contrarias de la seguridad jurdica, en los ltimos aos se viene
afianzando aquella posicin que realza la importancia de este principio. As,
sobre la base de los nuevos y esenciales perfiles que adquiere, se acenta la
dimensin axiolgica de la seguridad jurdica. Esa nueva concepcin de la
seguridad jurdica est en la raz misma de la forma de Estado en que se vertebran las modernas sociedades democrticas. De ah su ntima relacin, de
conjugacin y no de contraposicin o tensin, con los dems valores esenciales
y superiores del ordenamiento jurdico, especialmente la justicia y la libertad.
En conclusin, la complejidad de la naturaleza jurdica del principio de seguridad jurdica repercute en la variedad de concepciones doctrinales sobre
su alcance, concepto y elementos que lo integran. As, determinadas exigencias, fines y valores ya tradicionales como: certeza, claridad, cognoscibilidad,
comprensin, compromisos asumidos, confianza, conocimiento, continuidad,
estabilidad, justicia, legalidad, libertad, orden, paz social, permanencia,
precisin, previsibilidad, proyecto vital, publicidad, unidad, etc., se entremezclan y complementan en las heterogneas aproximaciones conceptuales
a la seguridad jurdica, trayendo como consecuencia tambin las mltiples
manifestaciones y conexiones que la doctrina considera como vitales en este
principio, y fundamentales para la vida democrtica de un pas.
BIBLIOGRAFA
Bobbio, Norberto. El futuro de la democracia.

Castell, Alberto. Introduccin a la tcnica legislativa.
Garca-Escudero Mrquez, Piedad. Tcnica legislativa, conceptos bsicos.
Garca-Escudero Mrquez, Piedad. Tcnica legislativa y seguridad jurdica.
Gramsci, Antonio: Cuadernos de la crcel.
Montoro Chiner, Mara Jess. La evaluacin de las normas. Racionalidad y
eficiencia.
Sinz Moreno, Fernando. Seguridad jurdica.
Sinz Moreno, Fernando. Tcnica normativa: una visin unitaria de una
materia plural.
Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia, de 7 de febrero de
2009.
34
REDACCIN
NORMATIVA:
UNA
RESPONSABILIDAD
HISTRICA
Jhanneth del Rosio Bustillos
Bustillos
Abogada y Asesora Legal del
Ministerio de Educacin.
partir de la Constitucin Poltica del Estado aprobada mediante el

referndum del 25 de enero de 2009 y proclamada por el Presidente
Constitucional, Evo Morales Ayma, el 7 de febrero de 2009, Bolivia
adopta un nuevo modelo de Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional
Comunitario, fundado en la pluralidad y el pluralismo poltico, econmico,
jurdico, cultural y lingstico. En este contexto socioeconmico y poltico,
la Asamblea Constituyente, cumpliendo el mandato del pueblo, determin
una nueva estructura y organizacin territorial del Estado regulada bajo el
rgimen de autonomas, otorgndoles una forma de gobierno fundamentado
en la independencia, separacin, coordinacin y cooperacin de los rganos
legislativo y ejecutivo, como estructura de su poder pblico.
En estricto sentido de coherencia poltica y dada la coyuntura poltica y
social que rode a la Asamblea Constituyente respetando las corrientes
que coexistieron en su seno Bolivia adopt una nueva estructura organizativa territorial, establecindose cuatro tipos de autonomas: departamentales, municipales, regionales e indgena originario campesinas, cada
una de las cuales est constituida por dos rganos: el legislativo con
facultades deliberativas y fiscalizadoras en el mbito de sus competencias y el ejecutivo, cuya estructura y organizacin responder a las
necesidades de su territorio.
Esta nueva estructura y organizacin territorial ha determinado la creacin
de nuevas instancias legislativas con todas las prerrogativas que tiene el nivel
central, lo que implica que adems de la Asamblea Legislativa Plurinacional, existen instancias departamentales, municipales, regionales e indgena
originario campesinas autonmicas que tambin han de ser generadoras de
leyes dentro del mbito de su jurisdiccin, siempre bajo el techo jurdico de
la Constitucin Poltica del Estado y las leyes del Estado Plurinacional que
sirven de paraguas al resto.
La multiplicidad de instancias legislativas, por deduccin, ha de significar
en consecuencia la aparicin de nuevas obligaciones para los ciudadanos
lo cual, en determinado momento implicar una inflacin desmedida de la
normatividad lo que devendr en que no slo los destinatarios sino tambin
los operadores jurdicos sean incapaces de abarcar tal cantidad de normas,
debiendo prever adems que su produccin responda a las lneas centrales
del gobierno y que lleguen a ser de conocimiento de sus administrados.
Por ello, es notoria la necesidad de contar con una sistema nico de redaccin
de leyes y normas en general, a fin de que en todo el territorio del Estado
Plurinacional se pueda identificar la importancia de cada una y de los destinatarios especficos, siendo por lo tanto necesario implementar un Manual
de Tcnicas Normativas que permita clasificar y garantizar la calidad y coherencia de las leyes y normas a emitirse de aqu en adelante a las diferentes
instancias legislativas del Estado Plurinacional de Bolivia.
Considerando la estructura del Estado y la jerarqua de la normativa, este
nuevo manual debe constituirse en un instrumento tcnico a nivel nacional
que marque una lnea nica en la redaccin y elaboracin de las leyes tanto
a nivel central como a nivel autonmico y con el aadido de que permita
que su reglamentacin pueda adecuarse a todos los niveles autonmicos, de
35
tal modo que la reglamentacin se adapte a cada contexto pero sin perder la
esencia en la redaccin de las normas.
Asimismo, el alcance de obligatoriedad de este cuerpo normativo debe abarcar
a los rganos ejecutivos, los cuales en el ejercicio de sus competencias
tambin son generadores de normativa especfica que se traduce en los instrumentos operativos que se debe tomar en cuenta para el ejercicio de los
derechos de los ciudadanos. Como requisito esencial de este cuerpo normativo
deberan establecerse las reglas generales de la tcnica legislativa, la estructura
bsica de toda ley, el lenguaje tcnico que debe utilizarse y, obviamente, los
rasgos y estilos de redaccin en funcin del correcto uso de la ortografa, la
gramtica y la sintaxis.
Respetando las competencias definidas en la Constitucin Poltica del Estado
y por encima de toda voluntad poltica, se encuentra el derecho universal de
todos los seres humanos a la seguridad jurdica que debe ser garantizado
por la tcnica legislativa otorgando a las distintas normas que la integran
calidad de la ley concreta, homogeneidad del ordenamiento y ausencia de
contradiccin. Para ello, es necesario que las entidades que generan leyes
y normas en general, consideren que deben contar con un equipo especializado en tcnicas legislativas que le permita al gobernante asegurarse de
que la gestin que lleva adelante responda a un criterio jurdico uniforme
y libre de nulidades, ya que tiene la responsabilidad histrica de consolidar
la transformacin estructural del pas. Tanto es as que la nueva visin de
las normas es que stas deben responder a la realidad, por lo que ya no
existen organismos internacionales a los que encomendar la sistematizacin
y construccin de las mismas.
Pero la responsabilidad histrica que Bolivia tiene no se limita a la creacin
de instancias y normas que permitan unificar el estilo de redaccin normativa
sino, lo ms importante y vital, es contar con una orientacin y formacin
idnea de los legisladores y abogados que sern responsables directos de la
redaccin. En este punto del anlisis, cabe resaltar que las universidades deben involucrarse ms en esta misin, incluyendo una materia dentro de del
currculo que permita ensear a los estudiantes de derecho, con claridad, la
responsabilidad social, poltica y profesional que se tiene en el proceso de
redaccin de normas, debiendo profundizar de manera paralela las reas de
gramtica, ortografa y sintaxis ya que, lamentablemente, debemos reconocer que existe una debilidad preocupante en estos mbitos y que no se da la
importancia debida a la lectura y anlisis de artculos redactados de manera
clara, sencilla y correcta.
36
III. La Tcnica Legislativa en

modelos autonmicos
EL ARTE DE
LEGISLAR EN LA
AUTONOMA DE
BOLIVIA
Luis Fernando Loma
Aragons
Encargado del rea Legislativa
de la Asamblea Departamental
de Oruro.
olivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional y con autonomas desde el 7 de febrero de 2009, con la
aprobacin de la nueva Constitucin Poltica del Estado y, desde el
19 de julio de 2010, con la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin
Andrs Ibez se convierte en realidad el deseo autonmico de muchos
bolivianos, mediante la institucin de un modelo autonmico atpico y nico
en el mundo que establece casi 400 nuevos entes legislativos con facultades
fiscalizadoras, deliberativas y legislativas.
Tambin, como parte de los nuevos conceptos introducidos en la Constitucin Poltica del Estado figuran las diferentes formas de democracia y,
en este sentido, uno de los principios que se amalgama con la autonoma
es que el gobierno debe estar lo ms prximo posible a los ciudadanos.
Entonces, son los gobiernos de las Entidades Territoriales Autnomas
quienes estn en una relacin de mayor proximidad con el ciudadano y
constituyen as la piedra angular sobre la que se asienta la vida democrtica. Por lo tanto, los legisladores de estos gobiernos subnacionales son
quienes se relacionan de manera directa con la elaboracin de las normas
que requiere la ciudadana.
La funcin legislativa es definida por Groppali como la actividad del Estado que tiende a crear el ordenamiento jurdico y que se manifiesta en la
elaboracin y formulacin, de manera general y abstracta, de las normas
que regulan la organizacin del Estado, el funcionamiento de sus rganos,
las relaciones entre el Estado y de los ciudadanos entre s.
No obstante que su funcin es crear el orden jurdico, es errneo creer que
por esta circunstancia el rgano legislativo carece de lmites jurdicos a su
actividad pues, por el contrario, en un modelo autonmico como el boliviano,
la facultad legislativa de las entidades territoriales autnomas se encuentra
limitada por las competencias establecidas en la Constitucin Poltica del
Estado y sus dimensiones territorial, facultativa y material-funcional.
Adems de los lmites competenciales con los que cuentan las entidades
territoriales autnomas y sus rganos o entes legislativos, se observa la
ausencia de una escuela de Derecho Parlamentario en el pas que pudiera
paliar, en alguna medida, la carencia de cursos de pre y postgrado en las
universidades pblicas y privadas en esta materia. Esto explica que no se
disponga de conceptos bien estructurados sobre el mismo Derecho Parlamentario o sobre temas como la tcnica legislativa o tcnica normativa.
Se conoce que la tcnica legislativa es una parte del Derecho Parlamentario
que tiene por objeto de estudio el conocimiento de los pasos que se adoptan
para la elaboracin y adecuada redaccin de las leyes, en general, y de las
dispersiones normativas particulares, as como para sus reformas o enmiendas.
Por tratarse de un saber especfico sistematizado, est encuadrado en lo que
37
algunos autores denominan Teora de la Legislacin. Piedad Garca-Escudero

ofrece el siguiente concepto sobre la tcnica legislativa:
La tcnica legislativa constituye el arte de legislar clara y eficazmente,
pero no es nicamente eso, el objeto de la tcnica legislativa como ampla Sinz Moreno no es solo la buena redaccin de las leyes, sino que
afecta a cuestiones ms generales y trascendentes, como son la unidad y
coherencia del ordenamiento jurdico y la calidad, la publicidad y la viabilidad de las normas.
Por lo que podemos colegir que la tcnica legislativa es una herramienta indispensable para una correcta elaboracin de normas y, especficamente, de
leyes. El hecho de que Bolivia cuente con casi 400 rganos o entes legislativos
como anteriormente se mencion, con distintos subniveles de gobierno
y cuatro tipos de autonomas, y que al mismo tiempo carezca de una escuela
de Derecho Parlamentario y de un tradicin consolidada de tcnica legislativa,
conduce a preguntarse cmo se legisla en el pas.
Como respuesta se puede afirmar que legislar en el marco de las autonomas de
Bolivia es un arte, ya que es un mundo nuevo por explorar, con ms cerrojos
que llaves. Por ello, es necesario consolidar los primeros cimientos, aprender
de los errores del nivel central y tratar de responder a las expectativas de la
poblacin con referencia a las autonomas, elaborando de la mejor manera
posible las leyes o normas que necesita la ciudadana.
Empezando bien desde el principio, aunque esta frase sea una tautologa lo
cierto es que estamos al inicio de nuestra historia autonmica y legislativa,
y que somos nosotros quienes decidimos como escribirla. Si comenzamos a
legislar considerando que cada ley sancionada es un obra de arte, entonces
se entregar el mayor de los esfuerzos en su realizacin, aplicando desde
el principio conceptos y una buena tcnica (tcnica legislativa) acorde a las
particularidades de cada ente legislativo. As podremos evitar un colapso
legislativo y otorgaremos una esperanza de das mejores a nuestro pas.
EL PLURALISMO
JURDICO:
NUEVO SISTEMA
JURDICO
BOLIVIANO
Richard Fuertes O.
Abogado. Consultor Jurdico en
el Fondo de Poblacin de las
Naciones Unidas (UNFPA).
38
a Constitucin Poltica del Estado, aprobada en enero del 2009, define

que Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico,
intercultural, descentralizado y con autonomas, que se funda en la pluralidad
y el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico, dentro del
proceso integrador del pas (art. 1, CPE).
La tercera parte de la Constitucin est referida a la estructura territorial del
Estado boliviano y sienta las bases y directrices del nuevo Estado autonmico (Estado de tipo compuesto). Entre sus contenidos se encuentran temas
centrales que ameritan de anlisis para su comprensin e implementacin.
Algunos de estos temas identificados son: el catlogo competencial, tipos
de competencias, el ejercicio gradual de las competencias, el nuevo sistema
legislativo emergente y, por ltimo, la ubicacin de los Estatutos Autonmicos (EA) y las Cartas Orgnicas Municipales (COM) dentro la jerarqua
normativa constitucional.
Es ese contexto, este artculo centra su anlisis en el nuevo sistema jurdico

boliviano establecido, basado en el pluralismo jurdico. Para ello, se realizar
un anlisis comparativo de los sistemas jurdicos existentes, del contexto autonmico, de la necesidad de un nuevo sistema y procedimiento legislativo, y
del requerimiento de disponer de una tcnica legislativa acorde a la naturaleza
del nuevo sistema jurdico boliviano.
ANTECEDENTES
El Estado boliviano, desde su fundacin en 1825 hasta la actualidad ha

adoptado dos tipos de sistemas jurdicos: el sistema monista (1825-2009) y
el sistema pluralista, en vigencia desde de la aprobacin de la nueva Constitucin Poltica del Estado.
Para evaluar sus ventajas y desventajas de ambos sistemas, es menester hacer
precisiones tericas respecto a la naturaleza de los mismos, tomando en cuenta
la realidad sociopoltica y cultural del Estado boliviano.
TIPOS DE SISTEMAS JURDICOS
El monismo jurdico es la corriente que se origina y se relaciona con el

surgimiento de las monarquas absolutas y las repblicas democrticas. Este
sistema se caracteriza por la centralizacin del poder, la secularizacin poltica,
la participacin de la sociedad civil en la constitucin de los poderes pblicos
y la adopcin de la participacin como tcnica poltica.
Durante el Estado liberal, Hobbes, Locke y Kelsen desarrollan y consolidan
la vigencia prctica del monismo jurdico, delineando en concreto como
componentes del monismo jurdico, la existencia de un poder pblico nico,
centralizado y soberano, y la exclusividad de la funcin legislativa en manos
del Estado, como portador de capacidad de imponer coercitivamente las
normas por l sancionadas.
La segunda fase del despliegue del Estado moderno comienza con la independencia de Norteamrica (1776) y la Revolucin Francesa (1789). Posteriormente,
durante el siglo XIX nuevos actores fueron derrotando a las monarquas europeas aunque preservaron el poder concentrado en los rganos estatales. Es
preciso recordar que en esta fase tambin se formaliz y desarroll la teora
de la separacin de poderes. Esta etapa estuvo vinculada con la consolidacin del capitalismo en Europa occidental y con el inicio de su expansin
en el planeta, imponiendo su modelo de organizacin poltica basado en el
monismo jurdico y poltico.
En esta lnea, la escuela positivista y la teora pura del derecho llevan el
monismo jurdico hasta su mxima expresin, sosteniendo que slo una
autoridad competente puede establecer normas vlidas, y esa competencia
slo puede basarse en una norma que faculte a imponer normas (Kelsen).
En conclusin, la concepcin monista del derecho y el Estado sostiene que:
a. Existe un solo derecho vigente en cada pas: el derecho estatal;
b. Las normas que integran el ordenamiento jurdico responden a un patrn
sistmico y jerarquizado;
39
c. Se trata de normas generales, abstractas e impersonales;

d. El acatamiento y cumplimiento del derecho oficial son coactivos;
e. El derecho estatal, en tanto sistema jurdico cerrado, otorga seguridad y
previsibilidad a los comportamientos y decisiones de las personas, y existe
una burocracia estatal encargada de su administracin, tanto en la fase de
produccin de las normas cuanto en la de su cumplimiento.
En segundo lugar, para referirse al pluralismo jurdico es preciso sealar
que, histricamente, mltiples voces (Hauriou, Ehrlich, Pasukani) se levantaron contra el dogma de la exclusividad jurdica estatal pues, desde primeras
dcadas del siglo XX, investigaciones sociolgicas y antropolgicas ponen en
evidencia su contenido etnocntrico, propio de la cultura europea occidental.
En este sentido, distintas investigaciones muestran que, en la prctica, las
normas estatales no son las nicas que orientan la conducta de las personas
o de determinados segmentos sociales y que ni siquiera poseen el monopolio
de las reglas para la resolucin de los conflictos.
Respecto a los tipos de pluralismo jurdico, Vicente Cabedo Mallol pone en
mesa una clasificacin sencilla y tradicional:
Pluralismo jurdico clsico: Se trata de experiencias en las que, por el trasplante de las instituciones jurdicas europeo-occidentales a los territorios
colonizados, se registr el choque, en primera instancia, y la coexistencia,
despus, de dos o ms culturas portadoras de su propia concepcin del
mundo y, por supuesto, de un orden normativo particular.
Nuevo pluralismo jurdico: En ltimo tercio del siglo XX, en sociedades
industrializadas y postindustriales, se hizo notoria la existencia de prcticas normativas diferentes y simultneas en el seno de grupos sociales
surgidos al calor de los movimientos migratorios y de las grandes concentraciones humanas (por ejemplo, las autodefensas colombianas, las
rondas campesinas en Per, los movimientos guerrilleros y fenmenos
de polisistemia normativa de reciente creacin, entre otros).
En este marco, las diferencias entre el Pluralismo Jurdico Clsico (PJC) y el
Nuevo Pluralismo Jurdico (NPJ) son las siguientes:
El correlato social del PJC es el colonialismo. En cambio, el NPJ est relacionado con transformaciones econmicas y sociales de la globalizacin
y de la desregulacin (fines siglo XX).
El PJC concibe los ordenamientos jurdicos como sistemas separados que
preservan su identidad, al margen de que podran existir algunos puntos
de influencia mutua. Por su parte, el NPJ afirma que se dan relaciones de
mezcla e interseccin entre los ordenamientos jurdicos, marcadas por
prstamos y trasposiciones de sus elementos materiales y simblicos.
El PJC enfoca relaciones entre derechos del colonizador y de los colonizados bajo el paradigma del derecho consuetudinario mientras que el
40
NPJ asume que esas relaciones deben ser entendidas bajo estndares
jurdicos (Bonilla y Ariza).
Por otra parte, Andr Hoekema centra su atencin en el derecho de los pueblos
indgenas, asumiendo su preexistencia frente al derecho de los colonizadores,
y propone diferenciar el pluralismo jurdico social y el pluralismo jurdico
formal:
El pluralismo jurdico social est basado en lo que Hoekema denomina la
concepcin social del derecho, semejante a la de Eberhard.
El pluralismo jurdico formal puede ser de dos tipos:
a. Pluralismo jurdico unitario: El Estado reconoce la coexistencia de dos
o ms rdenes normativos pero, al mismo tiempo, se reserva el poder
de determinar, unilateralmente, la legitimidad y el alcance o los mbitos de aplicacin de los derechos aceptados (por ejemplo: Bolivia,
Ecuador y Mxico).
b. Pluralismo jurdico igualitario: Reconocida la coexistencia de dos o ms
rdenes normativos, la vigencia de stos no depende de las decisiones
del derecho oficial.
Hoekema considera que el pluralismo jurdico unitario es un pluralismo
dbil porque no acepta la autonoma de los derechos de los Pueblos Indgenas Originarios y Campesinos (PIOC), los que quedan sometidos a polticas
selectivas. El Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)
sera un ejemplo de este tipo.
En el pluralismo jurdico igualitario se da una vigencia simultnea e igualitaria de los rdenes normativos involucrados, lo que determina que el derecho
indgena sustituya al derecho estatal en los asuntos y espacios sociales en los
que la comunidad hace prevalecer su aplicacin.
El esquema conceptual de Hoekema se muestra sugerente y til para entender
mejor la caracterizacin del pluralismo jurdico establecido en la Constitucin
Poltica del Estado Boliviano (artculos 178 y 190).
En este contexto, el pluralismo jurdico boliviano pareciera que configura una
situacin de pluralismo jurdico igualitario pues orienta la administracin de
justicia y la creacin de la jurisdiccin indgena originario campesina, con
potestad de ejercer sus competencias a partir de sus propios principios, valores, normas y procedimientos. Sin embargo, la Ley de Deslinde Jurisdiccional
y, sobre todo, la orientacin adquirida por sta en la prctica termin
por delimitar el alcance material de los ordenamientos jurdicos indgenas de
tal manera que parece situarnos, en cambio, en un esquema de pluralismo
jurdico unitario.
EL NUEVO SISTEMA JURDICO BOLIVIANO: PLURALISMO JURDICO
El Estado Plurinacional de Bolivia, a travs de la Vicepresidencia del Estado y

con el apoyo de la Cooperacin Alemana (GIZ), durante la gestin 2009-2010,
desarroll el Programa de Saneamiento Legislativo que tena como objetivo
41
realizar un ordenamiento sistemtico y metdico de la normativa existente

desde la fundacin de la Repblica, en 1825, hasta 2009. El trabajo desarrollado
estableci como una de sus conclusiones que el Estado boliviano durante sus
186 aos de vida emiti alrededor de 12 mil leyes. Este dato nos permite establecer un criterio diferenciador importante referido al monopolio legislativo
existente hasta 2009, es decir, hasta la promulgacin de la Constitucin Poltica
del Estado, en la que se establece un rgimen autonmico que configura un
nuevo contexto y sistema legislativo en Bolivia que rompe la centralizacin
de la facultad legislativa para trasladarla a otros rganos emisores de leyes
al nivel subnacional. Por ello, actualmente existen, aproximadamente, 347
nuevos rganos emisores de leyes por lo que es previsible que se genere una
compleja polisemia legislativa.
Un dato interesante al respecto, es el que proporciona Roberto Ruiz Bass Werner, quien hizo un clculo aproximado de la probable produccin legislativa
mensual que alcanzara, al menos, 1.062 leyes en todo el sistema legislativo.
Esto representara una produccin anual de 12.744 leyes. Adems, siguiendo
la lnea del proceso de produccin legislativa, hay que considerar que cada
ley debe ser contrastada, al menos, con la Constitucin Poltica del Estado,
el Estatuto Autonmico, las cartas orgnicas municipales y la Ley Marco de
Autonomas y Descentralizacin, lo que implica una ardua labor del legislativo
para la tramitacin de leyes.
Por consiguiente, se debe tomar en cuenta que el pluralismo jurdico, como
sistema, tiene dos dimensiones de aplicacin o alcance:
1. Como expresin de la pluralidad de normas pertenecientes a las diversas
culturas existentes en Bolivia (mbito jurisdiccional).
2. Como expresin de las normas existentes o emergentes de los gobiernos
subnacionales, toda vez que la facultad legislativa ha sido desmonopolizada
(mbito autonmico).
Centrndonos en el segundo punto, es posible que, debido a la complejidad
del sistema legislativo, se tenga que enfrentar en el pas un problema de
coherencia normativa a causa de posibles contradicciones entre normas de
distintos niveles, pero tambin debido a la falta de leyes que prevean principios, procedimientos y contenidos de tcnica legislativa mnimos para una
armonizacin y articulacin normativa bsica.
Al respecto, las contribuciones realizadas para reflexionar sobre esta temtica
alertan que el nuevo sistema legislativo en el trnsito de un Estado simple
a uno compuesto provocara riesgos de dispersin legislativa agudizados
por la debilidad del sistema legislativo: (debido a) las notables carencias del
legislativo es ilusorio pensar que los rganos subnacionales podrn dotarse
inmediatamente de destrezas legislativas suficientes para ejercer las materias
que la Constitucin les asigna (Mendieta, 2009).
LA NECESIDAD DE UN NUEVO SISTEMA LEGISLATIVO Y DE UNA TCNICA LEGISLATIVA
Para la consolidacin de los gobiernos autnomos, la armonizacin legislativa

deber ser una labor fundamental y medular. Esto pasa, necesariamente, por
el sistema legislativo que en sntesis es el conjunto de principios, normas o
42
reglas enlazadas entre s, acerca de la materia legislativa, instituyndose en

un todo ordenado y armnico que contribuye a una finalidad.
En este sentido, la relevancia de la compatibilizacin legislativa contenida
en el artculo 68 de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, como
nueva figura en el ordenamiento jurdico, es de trascendental importancia,
no slo porque intenta vincular el trabajo de diferentes rganos del Estado
en sus facultades de legislacin (Legislativo), reglamentacin (Ejecutivo) o
realizacin de jurisprudencia (Judicial) para el correcto funcionamiento de
Estado, sino porque cada uno forma parte del engranaje que permite desarrollar instituciones slidas, un ordenamiento jurdico eficiente y estable que
aporta a la seguridad jurdica y, por tanto, contribuye a brindar una mejor
calidad de vida a la poblacin.
En primer lugar, el trmino compatibilizar busca que no exista discordancia o contradiccin con la normativa de otras entidades autnomas y con la
Constitucin. Esto explicara tambin la introduccin de la expresin precautelando los derechos fundamentales, en directa alusin al carcter principista
del texto constitucional; una cuestin que, por supuesto, tiene repercusiones
en el alcance que deberan tener este tipo de leyes, lo que evitara una directa
intromisin (dentro de determinados parmetros jurdicos) del nivel central
sobre la legislacin subnacional.
Si bien la incorporacin de esta disposicin (la compatibilizacin normativa)
es un avance en trminos de armonizacin del sistema legislativo al constituirse en un antecedente habr que considerar que su aplicacin no est
exenta de peligros. Slo para mencionar algunas posibles dificultades, cabe
sealar que la armonizacin est dirigida a limitar las facultades legislativas
de las entidades autnomas pero no porque la normativa contenga algn
vicio de legalidad o de constitucionalidad, sino porque la relacin entre ellas
perjudica al inters general.
La aplicacin de la compatibilizacin normativa debe realizarse slo en casos
excepcionales y no debe entenderse como una forma de intromisin del nivel
central. Tambin existe el peligro de que pueda darse una incorrecta interpretacin del trmino de inters general por parte de las y los legisladores,
abocndose ms a la voluntad de un rgano poltico que podra tener la
tentacin de normar la legislacin subnacional y olvidando determinados
parmetros jurdicos, expresados anteriormente que deberan estar presentes
para justificar una ley de armonizacin del nivel central.
A fin de evitar estos peligros son varios los pasos que debera seguir, internamente, el legislativo a nivel central para aplicar las leyes de armonizacin
ligadas al procedimiento legislativo. Estos pasos establecen cmo se determina
la necesidad de esta ley, los requisitos para su tramitacin y, finalmente, los
mecanismos para la aprobacin de la norma. Estos procedimientos forman
parte de los reglamentos que ambas cmaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional debern ajustar en un futuro prximo.
Como se vio anteriormente, la compatibilizacin normativa tiene un alcance
mayor pues existen situaciones que slo se pueden resolver mediante una
ley de armonizacin, como recurso ltimo para intentar reparar la falta de
43
armona entre normas. Por ello, en general, es preferible pensar en formas

opcionales que posibiliten soluciones ex ante ms que ex post. La complejidad de la que hablbamos en torno a los tipos de competencias (exclusivas,
concurrentes y compartidas para este caso) y la intervencin de dos rganos
del Estado en su ejercicio, obligan a pensar seriamente en mecanismos de articulacin y relacionamiento (inter e intrapoderes, se los podra denominar)
que faciliten esta tarea. No obstante, surgen algunas preguntas al respecto:
Qu mecanismos de coordinacin interinstitucional ayudaran a ordenar la
legislacin ex ante y ex post? y, qu elementos tcnicos, procedimentales y
organizativos deberan los legislativos autonmicos y del nivel central prever
para un ordenamiento mnimo de la legislacin?
Sin lugar a dudas, este escenario se constituye y plantea una tarea ineludible
de trascendental importancia, a la cual las y los profesionales e instituciones
pblicas y privadas debern aportar en pos de consolidar el Nuevo Estado
Plurinacional de Bolivia bajo un modelo autonmico.
LA DESCONOCIDA
CIENCIA DE LA
LEGISLACIN Y LA
ERA AUTONMICA
Alan Echart Sosa
Abogado tarijeo de Echart
Asesores Estudio Jurdico.
iencia de la legislacin? En la actualidad pocas universidades en Bolivia contienen en su malla curricular alguna materia relacionada a esta
ciencia. Desconocida para muchos, la ciencia de la legislacin crece y
se expande a medida que los gobiernos de los pases descubren su gran utilidad y empiezan a aplicarla, generando as una demanda de profesionales
especializados en el rea.
Su componente ms importante es, en definitiva, la tcnica legislativa. A primera vista pareciera que su fin es slo la buena redaccin de las leyes; cosa
que no es cierta pues la tcnica legislativa atae a temas ms importantes
como la unidad y coherencia del ordenamiento jurdico, as como a la calidad,
la publicidad y la viabilidad de las normas, entre otros aspectos.
Podemos preguntarnos por qu es tan importante que los gobiernos apliquen
la tcnica legislativa. La respuesta ms sencilla la encontraremos al mirar
desde la ptica de los destinatarios de las leyes o normas, es decir, desde cada
uno de los habitantes de un territorio quienes componen la sociedad regida
diariamente por la normativa vigente.
Una ley difusa puede causar graves vulneraciones a los derechos de las personas. Por ejemplo, en el caso del derecho penal, un artculo impreciso puede
llevar a los imputados o acusados a la crcel o, contrariamente, a liberar a los
culpables. De igual forma, un artculo impreciso en la Constitucin puede
ocasionar el desarrollo de una ley errnea y contraria al ordenamiento jurdico.
Es, entonces, la responsabilidad del legislador mucho ms grande que la que
se presume pues una ley bien hecha genera seguridad jurdica mientras que
una ley mal hecha ocasiona todo lo contrario.
Las imprecisiones, incoherencias y la propia calidad de las leyes pueden
afectar la vida de las personas ms de lo que parece. Por ello es importante
que el poder legislativo tome en cuenta no slo los beneficios de una ley sino
tambin los perjuicios que podra ocasionar su oscuridad. Pero la aplicacin
de la tcnica legislativa por parte de los gobiernos tampoco es suficiente en
s misma pues se requiere de otros factores, como el rol que deben jugar las
44
universidades y centros de capacitacin, ya que a mayor cantidad de profesionales especializados en tcnica legislativa, mayor ser el avance en el
desarrollo de la ciencia de la legislacin en el pas.
Existen ejemplos claros de las mencionadas imprecisiones, quiz uno de los
ms criticados y notorios lo podemos observar, a simple vista, en la nueva
Constitucin Poltica del Estado que, en el cuarto prrafo de su prembulo,
deja en claro la transformacin de Bolivia, de Repblica a Estado Plurinacional: Dejamos en el pasado el Estado colonial, republicano y neoliberal.
Asumimos el reto histrico de construir colectivamente el Estado Unitario
Social de Derecho Plurinacional Comunitario.
Sin embargo, poco despus, en el primer inciso del artculo 11, se lee lo
siguiente: La Repblica de Bolivia adopta para su gobierno la forma democrtica participativa, representativa y comunitaria. Pareciera ste un ejemplo
inventado pero es la realidad por lo que, hoy por hoy, cualquier persona puede
cuestionarse, legtimamente, si Bolivia es una Repblica o un Estado Plurinacional, ms an cuando la nueva norma constitucional utiliza nueve veces el
trmino Repblica. Esta grave imprecisin conlleva un conflicto jurdico de
interpretacin; quizs un abogado entendido en el tema conciba claramente
que la Repblica qued en el pasado y dio paso al Estado Plurinacional, sin
embargo, el ciudadano de a pie, tendr clara la cuestin?
En trminos jurdicos, una palabra de ms o, simplemente, una coma en
el lugar equivocado pueden marcar la diferencia en la interpretacin de un
artculo. Al respecto, en este artculo, slo utilizamos como ejemplo la mala
redaccin de la Constitucin Poltica del Estado pero, si analizramos ms
a fondo, encontraramos que las leyes y normas en el pas carecen de uniformidad y que se observan graves problemas desde los ttulos hasta en el
orden del contenido y en lo referente a otros aspectos tcnicos inherentes a
su calidad, as como en la publicidad de las mismas y en su viabilidad real.
A partir de la nueva Constitucin Poltica del Estado, Bolivia requiere ms
que nunca la difusin y puesta en prctica de la tcnica legislativa en los diferentes niveles de Gobierno, con el reconocimiento de las autonomas y de su
cualidad legislativa. As, en la llamada era autonmica se ha incrementado
el nmero de instancias legislativas; actualmente, contamos con una Cmara
de Senadores y otra de Diputados, nueve Asambleas Legislativas Departamentales, 328 Consejos Municipales, 12 Consejos Municipales Indgenas y una
Asamblea Regional. En total, las 352 instancias legislativas, da a da emiten
distintas normas que rigen la vida de los ms de diez millones de bolivianos
que habitan el pas, de acuerdo al ltimo censo.
Si multiplicamos el total de instancias legislativas por el nmero aproximado
de sus miembros y sumamos el nmero de asesores de que disponen, advertiremos que en los diferentes niveles de gobierno hay un autntico ejrcito
de legisladores y tcnicos que, en muchos casos, carecen de conocimientos
suficientes de legislacin y que, en su mayora, son reemplazados por otros
tras algunos aos de gestin.
Alguna vez se dijo que en Bolivia haba demasiados abogados. Sin embargo,
ojal un gran nmero de ellos volcara su inters en la ciencia legislativa pues
45
as aportaran al engrandecimiento de nuestro pas. Al fin, Bolivia decidi

caminar por la senda de la autonoma; dimos un pequeo paso pero nos resta
conquistar el futuro y la tcnica legislativa debera contribuir a guiarnos de
aqu en adelante.
IV. Temas especializados de tcnica

legislativa
REGLAMENTO
PARA EL
PROCEDIMIENTO
DE FE DE ERRATAS
Y DUPLICIDAD
DE NUMERACIN
DE NORMAS
JURDICAS
Oscar Eduardo Unzueta
Mercado
Abogado de la Escuela de
Gestin Pblica Plurinacional
(EGPP).
oda norma, para que entre en vigencia plena, requiere previamente

de la publicacin en el rgano oficial, precisamente por el principio
de publicidad que rige para las mismas: La ley ser de cumplimiento
obligatorio desde el da de su publicacin, salvo que en ella se establezca un
plazo diferente para su entrada en vigencia. Principio que se asocia con la
afirmacin de que nadie puede argumentar el desconocimiento de la ley.
La Gaceta Oficial de Bolivia es el rgano oficial del Estado Plurinacional para
atender la edicin y publicacin oficial de la normativa emitida por el rgano
Ejecutivo, conforme lo establece el pargrafo IV del artculo 123 del Decreto
Supremo 2984, de 7 de febrero de 2009, de Organizacin del rgano Ejecutivo.
Toda actividad donde el hombre interviene con su trabajo material e intelectual,
tiene un carcter perfectible, pero susceptible de cometer errores que pueden
causar graves perjuicios o malinterpretaciones como sucede en la publicacin
y vigencia de una norma.
El Ministerio de la Presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia, en fecha 17
de julio de 2013, mediante la Resolucin Ministerial N 212, ha aprobado el
Reglamento para el procedimiento de fe de erratas y duplicidad de numeracin
de normas jurdicas, conformado por tres (3) captulos y once (11) artculos.
Lo destacable de esta normativa especfica es que incorpora definiciones como:
Errata, Fe de erratas, Numeracin normativa y Duplicidad, adems del
procedimiento y plazo para proceder a efectuar las mismas.
La reglamentacin especfica sealada se aplica nicamente y exclusivamente
para aquellas modificaciones de forma en las normas publicadas en la Gaceta
Oficial. Adicionalmente, las entidades territoriales autnomas, a tiempo de
estructurar su rgano oficial de publicacin de sus normas y, especficamente, en los aspectos de la fe de erratas y la duplicidad de numeracin
pueden considerar esta reglamentacin como una gua para elaborar su propio
reglamento especfico.
De igual forma, las entidades territoriales autnomas que tienen Asambleas
Legislativas con la competencia de dictar normas especficas deberan reconocer toda la experiencia y trayectoria de la Gaceta Oficial de Bolivia para
la organizacin y estructuracin de sus rganos oficiales de publicacin, sin
menoscabo de su independencia. La Gaceta Oficial de Bolivia fue creada por
ley el 17 de diciembre de 1956, con la finalidad de evitar criterios tcnicos
dispersos y uniformizar una tipologa y numeracin en las normas, para poder
as otorgar seguridad jurdica bolivianas y bolivianos.
46
DISPOSICIONES
DEROGATORIAS
GENRICAS,
ATENTATORIAS
AL PRINCIPIO
DE SEGURIDAD
JURDICA
Miguel ngel B. Lucana
Otto
Abogado y Asesor Legal del
Concejo Municipal de Buena
Vista (Santa Cruz).
or lo general todas las leyes, en la parte final de su cuerpo, introducen

las disposiciones derogatorias y abrogatorias de las leyes de la misma
materia o de otras que sean contrarias a su vigencia y regulacin en el
ordenamiento jurdico. Al respecto, en la legislacin nacional est parcialmente
vigente el Decreto Supremo 25350, del 8 de abril de 1999 que constituye el
Manual de Tcnicas Normativas a nivel del rgano ejecutivo del Gobierno
Nacional del Estado Plurinacional.
Este Manual, en el primer numeral del artculo 27, establece que son disposiciones abrogatorias las que a la entrada en vigor de la nueva norma, dejan
sin eficacia la totalidad de una o varias normas hasta entonces vigentes.
Seguidamente, el segundo numeral del mismo artculo dispone que las
disposiciones abrogatorias y derogatorias sealarn pormenorizadamente las
disposiciones de igual rango que la nueva abroga, as como aquellos preceptos (artculos y disposiciones de la parte final) de otras normas que quedan
igualmente derogadas.
En el mismo artculo, el cuarto numeral seala: Cuando un proyecto legislativo
de particular complejidad tenga que abrogar numerosas normas legislativas
o reglamentarias, llevar incorporado dentro de estas Disposiciones Abrogatorias y Derogatorias una especfica que contenga la tabla de abrogaciones,
derogaciones y vigencias de las disposiciones afectadas a la nueva ley. En esta
misma lnea, el sexto numeral precisa que las abrogaciones y derogaciones
expresas que tiene que contener toda disposicin normativa, evitarn la utilizacin de una clusula genrica de abrogacin y derogacin.
Como se puede apreciar, el artculo 27 del referido decreto supremo, contiene reglas bsicas estrechamente relacionadas con las tcnicas y directrices
legislativas, por lo que debiera ser revalorizado en el contexto de la garanta
de la vigencia plena del principio de seguridad jurdica dentro del Estado de
Derecho y Democrtico, en el contexto de la nueva Constitucin Poltica del
Estado y del Estado Plurinacional.
En el mbito de la labor legislativa, propia del rgano legislativo, no se debe
obviar el fin y objeto de la regulacin de la nueva ley, con relacin al conjunto
de la sociedad civil y a la vigencia y aplicacin de la norma anterior (a ser
derogada) dentro el ordenamiento jurdico. Bsicamente, estamos indicando
que se debe resguardar y garantizar el principio de la seguridad jurdica
cuando se vaya a elaborar, tramitar, sancionar, promulgar y publicar una ley,
sea cual fuere la materia a regular y, fundamentalmente, de aquellas que estn
relacionadas con el entramado social.
El principio de seguridad jurdica es la condicin esencial para la vida y el
desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran. Representa la garanta de la aplicacin objetiva de la ley. Sobre el principio de
seguridad jurdica, la Sentencia Constitucional (S.C) N 787/2011-R, del 30
de mayo de 2011, ha establecido lo siguiente: () por su reconocimiento
constitucional, [el principio de seguridad jurdica] no puede ser inobservado
por las autoridades jurisdiccionales y/o administrativas, a momento de conocer y resolver un caso concreto sometido a su competencia, por tanto es de
inexcusable cumplimiento. Este principio debe ser transversal y continuo en
el trmite de la elaboracin de la ley y corresponder a los legisladores, por
47
su competencia, cuidar que la produccin de las leyes resguarde la seguridad

jurdica en las disposiciones derogatorias y abrogatorias, a los efectos de la
nueva regulacin y eficacia de la misma.
Ahora bien, la tcnica legislativa recomienda que las disposiciones derogatorias
y abrogatorias sern siempre expresas, precisas y exhaustivas conteniendo:
una relacin de las normas o partes de ellas que la nueva ley derogue,] de las
que se mantienen en vigor, y tambin que no se deben incluir derogaciones
genricas o indeterminadas.
Estos son elementos fundamentales que se encuentran en el Manual de
Tcnicas Normativas y que, sin embargo, no se estn cumpliendo en la
tramitacin de la produccin legislativa. La tcnica legislativa ha identificado
que una derogacin de tipo genrica atenta contra el principio de seguridad
jurdica, por lo que con el fin de preservar ese principio y la objetividad en
la aplicacin de la ley, establece las recomendaciones que se deben revalorizar y contextualizar en este momento histrico de produccin legislativa,
de desarrollo de la Constitucin Poltica del Estado Plurinacional y de las
autonomas.
Por ello, las Asambleas Legislativas de los diferentes niveles de gobierno deben
contar formalmente con los respectivos manuales de tcnica legislativa, en los
cuales deber enfatizarse el carcter de las disposiciones derogatorias con el
orden constitucional (seguridad jurdica) para que este aspecto de la estructura
de la ley se mantenga vigente en todo el trmite legislativo y se disponga de
leyes que garanticen la aplicacin objetiva y la certeza de su cumplimiento
sin vicios o abusos de poder.
Cumplir con las exigencias de las directrices legislativas respecto a las disposiciones abrogatorias parece ser una labor titnica, compleja y de alto compromiso
social, pues conlleva conocer el derecho vigente en cada momento histrico
por parte del legislador y del equipo tcnico que lo acompaa. Otro aspecto
que debe tomarse en cuenta es el grado de formacin de los asamblestas que
componen las asambleas legislativas. Se considera de vital importancia para
el trmite legislativo el uso de la informtica, como instrumento de garanta
de los principios constitucionales al momento de derogar o abrogar leyes en
vigencia. Adems, la informtica tambin efectiviza el trabajo de las sistematizaciones de la legislacin por materia.
La actual Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP) ha producido leyes en
diferentes materias; algunas de las cuales analizamos a continuacin en el
contexto de la cuestin de las disposiciones abrogatorias, derogatorias y de
la clusula genrica. As, la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin
en sus disposiciones abrogatorias enumera, de manera expresa, las leyes y
decretos abrogados, sealando los artculos y preceptos de las diferentes leyes.
Esta ley, en su disposicin final segunda establece que se abrogan y derogan
todas las disposiciones de igual o inferior jerarqua contrarias a la presente
ley. Por ello, haciendo un examen de sus disposiciones abrogatorias, se puede
afirmar que esta ley es expresa, precisa y exhaustiva, evitndose el uso del
tipo genrico de abrogacin. De tal manera que esta ley guarda compatibilidad
con las directrices y con el Manual de Tcnica Normativa nacional.
48
Sin embargo, es evidente que hay dos situaciones tcnicas que deben ser
consideradas:
a. El referido manual, en el numeral 27.6 del artculo 27 establece que se
evitar la utilizacin de una clusula genrica de abrogacin y derogacin.
Sin embargo, en el caso de anlisis se introduce en la disposicin final una
clusula de tipo genrica que desvirta la formalidad de la ley conforme la
normativa de tcnica legislativa. Pues bien, la tcnica legislativa reconoce
que se puede introducir en el texto legal la clusula genrica (salvaguardia)
especificando la ley y la materia que regula.
b. El otro aspecto tiene que ver con la segunda parte de la disposicin transitoria dcimo segunda, donde se establece la vigencia de las disposiciones
legales y normativas. Conforme la tcnica legislativa y la norma de tcnica
normativa, esa disposicin debera estar en las disposiciones abrogatorias
y derogatorias en una tabla de vigencias de las leyes y normas, y no fuera
de ellas.
En un Estado de Derecho todos debemos abogar para que el principio de
seguridad jurdica se solvente y respete tanto por los administrados como
por los administradores. Por ello, la tramitacin de la ley debe guardar total
respeto al manual y, en general, a la norma de tcnica legislativa con el fin de
establecer la objetividad de su aplicacin en tiempos de cambio.
REFERENCIAS
Garca-Escudero Mrquez, Piedad. Tcnica Legislativa y Elaboracin de

Leyes, Mdulo 4. Insercin de la ley en el ordenamiento jurdico.
Decreto Supremo 25350 Manual de Tcnicas Normativas, de 8 de abril de 1999.
Ley 031 Marco de Autonomas y Descentralizacin Andrs Ibez.
IMPORTANCIA DE
LA EXPOSICIN DE
MOTIVOS
Idelfonso Mamani Romero
Abogado y magster en Derecho
Procesal Penal. Fue Director
Jurdico Departamental de la
Prefectura de Potos y asesor del
Tribunal Supremo Electoral.
onforme prev el Reglamento General de la Cmara de Diputados del

Estado Plurinacional de Bolivia, toda presentacin de un proyecto de
ley debe tener, necesariamente, una exposicin de motivos. La prctica
muestra, sin embargo, que no precisamente todos los proyectos de ley se
acompaan con una exposicin de motivos, lo que no implica que stos se
dejen; es ms, existen muchos proyectos que se tramitaron recurriendo a la
figura de la dispensacin de trmite y mediante voto de urgencia.
De tal manera que, en este caso existe una disposicin de carcter expresa
como es el Reglamento General de la Cmara de Diputados que, sin embargo,
al no ser de cumplimiento obligatorio en la prctica, deja de tener eficacia.
En general, en la exposicin de motivos se debe expresar los principios que
orientan el proyecto de ley y la finalidad que se busca con el mismo, tomando
en cuenta el sentido e intencin del proyectista. Para ello, cuando se redacta la
exposicin de motivos de un determinado proyecto de ley se debe establecer
los elementos y argumentos que fundan al planteamiento de ese proyecto para
que la Asamblea Legislativa Plurinacional pueda conocer los argumentos que
se esgrimen en el mismo. Los argumentos deben obedecer a la problemtica
49
que pretende resolverse tomado en cuenta no solamente el aspecto poltico,

sino adems lo concerniente al mbito tcnico-jurdico.
Al establecer los fundamentos del proyecto de ley, se debe focalizar la
atencin en la justificacin del mismo. En cuanto a la parte dispositiva que
contiene la ley, se debe mostrar que la norma legal vigente es insuficiente
en relacin a la temtica del proyecto. Adems, el contenido del proyecto
debe ofrecer una respuesta consistente sus fines considerando, en todo caso,
sus implicaciones sociales y econmicas, y sus efectos en una coyuntura
histrica determinada.
Es importante que la exposicin de motivos no mantenga o repita partes del
contenido correspondiente al articulado del proyecto de ley, toda vez que los
aspectos que motivan el proyecto deben ser suficientes como explicacin por
s mismos, sin que requieran recurrir al articulado para explicar e ilustrar la
situacin de contexto.
No debe dejarse de tener presente que la exposicin de motivos tiene su importancia, pues si bien no tiene efectos de aplicacin obligatoria, no deja de ser
importante por el rol propio que cumple en el momento de su consideracin
en la Asamblea Legislativa Plurinacional.
No todos los proyectos de ley surgen de fenmenos iguales, puesto que cada
contexto es diferente y, en consecuencia, cada uno debe ser enfocado en esa
dimensin teniendo en cuenta sus particularidades en la fundamentacin de
la exposicin de motivos.
Otro de los aspectos importantes de la redaccin de la exposicin de motivos
radica en prever los efectos que generara la ley, una vez promulgada, influyendo en las transformaciones de la realidad y haciendo que los problemas
identificados queden simplemente consignados como los elementos que
motivaron el proyecto.
Los principios y la finalidad que se plasman en el proyecto de ley, al margen
de testimoniar las razones por las que surgi el proyecto, cumplen un rol
protagnico puesto que el legislador, durante la consideracin y tratamiento
del proyecto, se informa y se ilustra leyendo el contenido de la exposicin de
motivos que, por lo tanto, se convierte en una suerte de antesala del articulado del proyecto en sentido estricto. Por ello, a travs de la exposicin de
motivos el legislador debiera poder encontrar el sentido exacto de la intencin
que propicio el proyecto.
De ah que vare el espritu de la exposicin de motivos con relacin al
prembulo, entendido ste como las consideraciones que plantea el legislador
a tiempo de formular en la instancia legislativa el proyecto de ley, de acuerdo
a los parmetros de una iniciativa legislativa propia. No obstante, en ambos
casos tanto de la exposicin de motivos como del prembulo es muy
importante que stos guarden relacin y coherencia con el articulado del
instrumento normativo.
Tanto la exposicin de motivos como el prembulo de un proyecto de ley
contribuyen a la interpretacin y orientacin del articulado y, aunque carecen
50
de valor normativo, expresan claramente los argumentos utilizados como

sustento de la ley que, por otra parte, ser votada en la instancia legislativa
como un conjunto por lo que las dos partes mencionadas tambin formarn
parte de la ley, una vez sta sea publicada en la Gaceta Oficial de Bolivia, en
cumplimiento estricto de la Constitucin.
Sin embargo, cabe sealar que, con frecuencia, los proyectos de ley que se
presentan a la Asamblea Legislativa Plurinacional no estn acompaados de
la correspondiente exposicin de motivos y que si lo estn, sta no cumple
la funcin que debiera. En muchos casos, se trata de meras declaraciones que
carecen de profundidad en cuanto a la fundamentacin de los motivos de la
formulacin y que no son capaces de contextualizar lo suficiente dejando al
proyecto de ley con parte del articulado nicamente.
Por ello, es necesario que todos los proyectos de ley que ingresen a la Asamblea Legislativa Plurinacional estn precedidos de una adecuada exposicin
de motivos, en cumplimiento del Reglamento General de la Cmara de Diputados, actualmente en vigencia.
Adems, tales exposiciones de motivos deberan cumplir, mnimamente, con
la expresin de los principios que orientan el proyecto y, en consecuencia,
referir la finalidad que busca dicha iniciativa legislativa y el impacto que se
espera generar con la aplicacin de la misma. Asimismo, en la medida de lo
posible, los prembulos deben ser enfocados a partir de los aspectos que son
bsicamente exigidos, como los antecedentes generales, los principios y la
finalidad.
Para dar viabilidad y buscar la uniformizacin de los aspectos referidos en
relacin a la composicin de la exposicin de motivos y del prembulo, es
necesario plantear una norma de carcter nacional para este propsito. Posteriormente, la misma debera ser divulgada y socializada ampliamente por
las diferentes instancias de la misma Asamblea Legislativa Plurinacional.
Mientras se carezca de un procedimiento de esta naturaleza que detalle los
contenidos y el objeto de la exposicin de motivos y del prembulo se deber
en lo posible, trabajar con la doctrina disponible en el pas al respecto.
Por otra parte, existen muchos entes de carcter legislativo a nivel subnacional como las Asambleas Legislativas Departamentales y los Consejos
Municipales que, en general, deben cumplir los mismos procedimientos y
requisitos que se mencionaron anteriormente aunque, como se sabe, se trata
de instancias legislativas que estn todava pasando por procesos incipientes
de organizacin. Sin embargo, no por ello estn exentas del cumplimiento de
las normas en lo que se refiere a las tcnicas legislativas que son fundamentales
para la elaboracin de proyectos de ley.

51
LA CLUSULA
COMPETENCIAL
COMO GARANTA DE
CONSTITUCIONALIDAD
DE LAS LEYES
NACIONALES Y SUBNACIONALES
Eric Ccero Landvar Mosio
Abogado y politlogo
con maestra en Derecho
Constitucional y Autonomas.
Actualmente es asesor
del Gobierno Autnomo
Departamental de Santa Cruz.
on la promulgacin de la nueva Constitucin Poltica del Estado el 7

de febrero del 2009, el monopolio sobre la labor legislativa que ostentaba el nivel central del Estado, qued atrs. La norma fundamental
actualmente vigente ha dado paso a la instauracin del modelo autonmico
en la organizacin territorial del Estado, que trajo consigo el reconocimiento
de la facultad legislativa a los niveles subnacionales de gobierno, es decir, el
nivel departamental, municipal y el de las autonomas indgena originario
campesinas.
Tres aos han pasado desde que los Gobiernos Departamentales, por medio
de sus Asambleas Legislativas Departamentales, y los Gobiernos Municipales,
por medio de sus Concejos Municipales16, han afrontado esta histrica tarea
de dictar las primeras leyes autonmicas para que rijan en sus respectivas
jurisdicciones, con igual jerarqua y validez que las leyes nacionales dictadas
por el nivel central del Estado. Precisamente, la Constitucin Poltica de Estado, otorga esa igualdad jerrquica entre la legislacin nacional y la legislacin
autonmica a travs del artculo 410.II, que expresamente seala lo siguiente:
la aplicacin de las normas jurdicas se regir por la siguiente jerarqua,
de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:
1. Constitucin Poltica de Estado.
2. Los tratados internacionales.
3. Las leyes nacionales, los estatutos autonmicos, las cartas orgnicas y el
resto de la legislacin departamental, municipal e indgena.
4. Los decretos, reglamentos y dems resoluciones emanadas de los rganos
ejecutivos correspondientes.17
Al otorgar la Constitucin igual jerarqua a las normas dictadas por diferentes
rganos emisores de leyes (Asamblea Legislativa Plurinacional, Asambleas
Departamentales, Concejos Municipales e instancias de las Autonomas
Indgenas que correspondan, de acuerdo a sus normas y procedimientos
propios y a su Estatuto Autonmico)18 se correra el riesgo de que exista una
colisin entre dichas normas, ocasionando lo que sin duda alguna podra
considerarse como un caos jurdico. Sin embargo, la Constitucin es clara.
En la citada disposicin constitucional (art. 410.II de la CPE) se seala de
manera expresa, que la aplicacin de la jerarqua normativa establecida se
debe realizar de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales. De
16 Ninguno de los 11 municipios que votaron mediante referendo por su transformacin a la Autonoma Indgena Originario Campesina han logrado consolidarse plenamente, puesto que ninguno cuenta con su Estatuto Autonmico aprobado, lo cual es una condicin sine qua non para acceder
a esa categora, a diferencia de los departamentos y municipios que ejercen la cualidad autonmica
de manera directa, independientemente de tener aprobado o no su Estatuto Autonmico o carta
orgnica, respectivamente.
17 Cabe mencionar, que esta misma disposicin seala que: el bloque de constitucionalidad
est integrado por los tratados y convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las
normas de Derecho Comunitario, ratificados por el pas; por lo que estas normas tienen aplicacin
preferente conjuntamente a la Constitucin Poltica del Estado.
18 La Constitucin establece tambin la Autonoma Regional, cuyo Gobierno est constituido por
una Asamblea Regional, sin embargo a sta no se le reconoce la facultad legislativa (art. 281, CPE).
52
igual manera se ha pronunciado el Tribunal Constitucional Plurinacional

(TCP) a travs de la Sentencia Constitucional Plurinacional 2055/2012, del
16 de octubre, en la que seala:
es importante puntualizar que el pargrafo II del art. 410 de la CPE,
al establecer la jerarqua normativa, no determina una escala respecto de
los diferentes tipos de leyes, ni un orden jerrquico respecto a la leyes al
determinar en el mismo nivel a las leyes nacionales, los estatutos autonmicos, las cartas orgnicas y el resto de la legislacin departamental,
municipal e indgena, con el advertido que la Norma Suprema establece
que la aplicacin de las normas jurdicas se realizar de acuerdo con las
competencias de las entidades territoriales autnomas.
Por otra parte, en la aludida jurisprudencia constitucional se menciona que:
sobre las competencias de las entidades territoriales autnomas el nivel
central del Estado no est facultado para legislar, pero en aquello que no
es competencias de las entidades territoriales autnomas, el nivel central
del Estado tiene la obligacin de hacerlo.
En ese sentido, dentro de este modelo de rbol normativo19 vigente en el
Estado boliviano con autonomas, se hace imprescindible adoptar ciertas
previsiones que garanticen que la produccin de leyes por parte de la Asamblea Legislativa Plurinacional, las nueve Asambleas Departamentales, los 328
Concejos Municipales y las 11 instancias de las Autonomas Indgenas que
correspondan de acuerdo a sus normas y procedimientos propios y su Estatuto Autonmico guarden estrecha relacin con las competencias que les
han sido otorgadas por la Constitucin o que les sean asignadas de acuerdo
a la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin.20 Para este cometido, la
tcnica legislativa sugiere que dentro de los Estados compuestos en los que
distintos entes territoriales poseen competencia legislativa, como es el caso
del Estado boliviano, en la exposicin de motivos y/o en el prembulo de
todo proyecto de ley se mencione de manera expresa bajo que competencia
se pretende dictar la misma. Situacin que sin duda alguna garantiza que el
ejercicio de la facultad legislativa se realice conforme a lo dispuesto por la
Constitucin Poltica del Estado y sin invadir las competencias otorgadas a
otro nivel de Gobierno.
19 Analizando el sistema de fuentes de la normativa boliviana, Horacio Andaluz seala que: el
grfico piramidal (pirmide de Kelsen) se muestra intil para representar la estructura del sistema
jurdico. Ms sirve para distorsionarlo que para representarlo. Este punto ha sido tocado por Raz.
Por su mayor plstica para graficar las relaciones formales entre las normas, reemplaza la pirmide
por el diagrama en forma de rbol genealgico. ANDALUZ, Horacio. Aplicacin Judicial de la Constitucin. Editorial El Pas. Santa Cruz de la Sierra. 2010. Pg. 31.
20 La clusula residual de la Constitucin Poltica del Estado (art. 297.II), establece que Las competencias no listadas en el texto constitucional deben ser atribuidas al nivel central del Estado. Sin
embargo, la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, en su artculo 72, seala la posibilidad
de que el nivel central del Estado, mediante ley, realice la asignacin de dichas competencias a las
Entidades Territoriales Autnomas, incluyendo la facultad legislativa, lo cual difiere de la transferencia y delegacin de competencias sealada en la Constitucin Poltica del Estado, toda vez que
stas implican slo la transferencia o delegacin de las facultades reglamentarias y/o ejecutivas, y
no as de la facultad legislativa. Esta disposicin ha sido asimilada como constitucional por parte
del Tribunal Constitucional Plurinacional mediante la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP)
2055/2012 y ratificada mediante la Declaracin Constitucional 01/2013.

53
Pero ms all de esto, se debe tomar en cuenta que la exposicin de motivos

no acompaa a la ley una vez ha sido promulgada, y si bien el prembulo s
es publicado de manera conjunta a la parte dispositiva de la ley, en Bolivia no
todas las leyes contienen un prembulo. Por esa razn, no considero suficiente
que la mencin de la competencia bajo la cual se dicta la ley vaya nicamente
en la exposicin de motivos y/o en el prembulo, sino que es necesario se
la incorpore tambin dentro del mismo articulado, mediante una clusula
competencial.
Sobre lo mencionado, la tcnica legislativa sugiere que dentro de las disposiciones finales de las leyes, se incluya el ttulo competencial en virtud del
que se dicta la ley21; lo cual desde mi punto de vista no es correcto, en el
entendido de que en realidad debe ser parte de las disposiciones generales
de la ley, debido a la gran importancia que conlleva dentro de un Estado con
autonomas.
Bajo este criterio fue aprobado el Reglamento para la Elaboracin de Leyes
Departamentales de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz,
en el que se menciona que uno de los elementos a ser tomados en cuenta al
momento de la elaboracin de los proyectos de ley departamentales, es precisamente el marco competencial bajo el cual se ampara. Si bien este Reglamento
no es claro en cuanto a la determinacin de en qu parte de la ley debe estar
incorporado ese marco competencial, en la prctica se lo incorpora dentro de
las disposiciones generales, conforme (a mi criterio) corresponde.
Los errores que se cometen en el caso de las leyes departamentales de Santa
Cruz, en cuanto al establecimiento del marco competencial, los cuales deben
ser subsanados a travs de la aprobacin del mencionado Reglamento, son:
1) El nomen iuris que se le da al artculo, toda vez que se lo denomina como
marco legal, siendo que lo correcto es que se denomine marco competencial
tal como lo seala el Reglamento; y 2) La mencin dentro de dicho artculo
de otras normas de igual o menor jerarqua, siendo que lo correcto es que se
mencione exclusivamente la Constitucin Poltica del Estado, y las leyes que
por mandato constitucional son normas habilitantes para el ejercicio de la
facultad legislativa, como ser la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin
o la ley de asignacin competencial que corresponda. El resto de la normativa
(nacional o autonmica) con la cual guarde relacin la ley, deberan mencionarse solamente en la exposicin de motivos de la misma.
En definitiva, la incorporacin de una clusula competencial dentro del articulado de las leyes nacionales y subnacionales o autonmicas, brinda certidumbre sobre su constitucionalidad y validez a quienes deban interpretarlas
o aplicarlas, ms all del principio de presuncin de constitucionalidad de
toda ley hasta que el rgano competente (TCP) no determine lo contrario.
21 Garca-Escudero, Piedad. Material del mdulo 2 (Principios y reglas de tcnica legislativa:

contenido y estructura de la ley) del curso sobre Tcnica Legislativa y Elaboracin de Leyes, Edicin
1. Fundacin CEDDET. 2013. Pg. 65.
54
PREMBULO
VERSUS
EXPOSICIN DE
MOTIVOS
Elva Terceros Cullar
Abogada, servidora pblica del
Ministerio de Gobierno.
egn la doctrina y algunas legislaciones, la diferencia entre el prembulo

y la exposicin de motivos radica en que el primero tiene un contenido poltico es decir, permite al legislador exponer puntos de vista
filosficos y coyunturales mientras que la segunda es ms de carcter
explicativo y de justificacin.22 De cualquier modo, tanto el prembulo como
la exposicin de motivos se constituyen sobre una base doctrinal y jurdica
que antecede a las partes dispositivas de las normas, convirtindose en sus
fundamentos.
En relacin a la diferencia entre prembulo y exposicin de motivos, cabe
considerar que la exposicin de motivos suele acompaar a una ley y el
prembulo, normalmente, a las constituciones. No obstante, excepcionalmente, algunas leyes incluyen ambos; del mismo modo que sucede con algunos
tratados internacionales,
El tipo de lenguaje del prembulo es distinto al de la exposicin de motivos; el
primero suele ser conciso y declarativo de la voluntad del poder constituyente
o del legislador y el segundo suele ser explicativo del contenido y la estructura
de la ley, y justificativo de los objetivos de la misma. En suma, en el segundo
caso, el lenguaje suele ser ms descriptivo y por lo general ms extenso.
Tanto el prembulo como la exposicin de motivos forman parte de la norma,
siendo susceptibles de enmiendas durante el proceso de debate. En el caso
del prembulo, ste resume las decisiones polticas fundamentales contenidas
en el texto constitucional en forma de valores, reglas y principios; en el caso
de la exposicin de motivos, stos expresan la voluntad del legislador y de
la ley, estableciendo el criterio interpretativo de las disposiciones de la ley.
En la legislacin boliviana se incorpora el prembulo o la exposicin de
motivos, dependiendo del tipo de norma de que se trate. Adems, se incluye
la parte de los Vistos y Considerandos si se trata de decretos supremos,
resoluciones supremas u otras normas de menor jerarqua.
PREMBULO
El prembulo es el texto que condensa las afirmaciones y las decisiones polticas fundamentales; puede ser expresado en forma de valores, principios y
reglas estableciendo los objetivos de la norma, bajo el criterio de dar unidad
y coherencia a la misma. Tradicionalmente, se ha sostenido que el prembulo
no tiene validez normativa propiamente dicha, por lo que su cumplimiento
no es obligatorio; sin embargo, existe una corriente que sostiene que ste, si
bien no forma parte de la norma ni es obligatorio, puede ser utilizado para
el anlisis o interpretacin de la misma. Esto quiere decir que si el rgano
jurisdiccional debe interpretar la ley en el sentido que el legislador la dict,
la fuente ms fiable para entender ese sentido o finalidad se encuentra en el
prembulo, dado que es el mismo legislador quien lo redact.
En la Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia, el prembulo es la parte explicativa de los fines mediatos y propsitos inmediatos que
antecede a la norma fundamental, aunque tambin puede anteceder algunas
22 Garca-Escudero, Piedad. Principios y reglas de tcnica legislativa: contenido y estructura de
la ley.

55
otras leyes. Exponemos una parte del prembulo de la Constitucin Poltica

del Estado vigente desde el 9 de febrero de 2009.
Dejamos en el pasado el Estado colonial, republicano y neoliberal. Asumimos el reto histrico de construir colectivamente el Estado Unitario
Social de Derecho Plurinacional Comunitario, que integra y articula los
propsitos de avanzar hacia una Bolivia democrtica, productiva, portadora
e inspiradora de la paz, comprometida con el desarrollo integral y con la
libre determinacin de los pueblos.
Como se puede evidenciar, en ste se exponen los fines que se propone alcanzar con la nueva Constitucin; el modelo de sociedad diseada para el
futuro de Bolivia.
EXPOSICIN DE MOTIVOS
La exposicin de motivos es, en realidad, el porqu de una norma, es decir

lo que quera o proyectaba el legislador cuando la sancion, por lo que es
importante recurrir a aqulla cuando se trate de interpretar una ley que est
generando problemas interpretativos.
La exposicin de motivos de una ley forma parte de la misma, por lo que tendra valor jurdico y normativo pese a no establecer, propiamente, preceptos
con consecuencias jurdicas. Sin embargo, sta es una parte importante de la
ley, ya que para cambiarla es necesario tambin cambiar la ley.
An siendo el carcter de la exposicin de motivos de orden explicativo y de
justificacin, debido a su importancia, el Reglamento General de la Cmara
de Senadores establece que todo Proyecto de Ley deber acompaar una
exposicin de motivos que contenga antecedentes, justificacin, objetivo y
respaldo tcnico econmico legal cuando corresponda (art. 124). Por otra
parte, el Reglamento General de la Cmara de Diputados posee un contenido similar, al establecer que todo Proyecto de Ley ser precedido por una
exposicin de motivos (art. 117).
La exposicin de motivos, como parte expositiva de las leyes, cumple dos
funciones: la primera est encaminada a explicar el alcance y significacin
de la norma que se propone analizar, debatir y aprobar en la Asamblea Legislativa puesto que en la misma se exponen las razones y fundamentos
que la justifican, su contenido y sustento jurdico constitucional y el objetivo
poltico que se quiere alcanzar para superar la problemtica identificada con
una explicacin detallada y, la segunda, que consiste en la explicacin de
su alcance a la poblacin en general con el propsito de que sta sea entendida
en sus objetivos para facilitar su interpretacin. A continuacin se reproduce, a
manera de ejemplo, la exposicin de motivos de la Ley Marco de Autonomas
y Descentralizacin:
La Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, se sustenta en tres principios fundamentales: el de autonoma, el de solidaridad y el de unidad.
El principio de autonoma determina el mbito del poder poltico, es decir
la esfera de competencias de cada una de las entidades territoriales autnomas. El principio de solidaridad encuentra su fundamento en el Estado
como comunidad de intereses comunes. El principio de unidad es uno de
56
los aspectos estructurales que configura el modelo del Estado boliviano.

No hay autonoma posible sin unidad.
Este fragmento de la exposicin de motivos constituye un texto completo que
parte de la filosofa y de los principios autonmicos consagrados en el texto
constitucional, por lo que su contenido y la explicacin del alcance de cada
uno de los institutos desarrollados en la norma, encuentran su fundamento
esencial dentro del marco del espritu de la Constitucin Poltica del Estado.
CONSIDERANDOS
Los considerandos son pasajes que se incluyen como parte expositiva de los
decretos supremos y dems normas de menor jerarqua, como resoluciones
supremas, resoluciones ministeriales y resoluciones administrativas, que adems de explicar la base normativa en la que se respaldan las autoridades que
la emiten, y tambin de su facultad para emitirla y de su alcance, contienen
la justificacin partiendo del diagnstico respecto a lo que van a resolver,
refiriendo los informes tcnicos y legales de respaldo. El Manual de Tcnicas
Normativas establece que la parte expositiva constituye el instrumento de
habilitacin normativa para los decretos supremos y resoluciones supremas (art.
15.2, Decreto Supremo 25350, de 8 de abril de 1999). A continuacin, se copia
un fragmento de un Considerando que corresponde a un Decreto Supremo
sobre la Estructura Organizativa del Poder Ejecutivo del Estado Nacional:
La nueva estructura constitucional genera la posibilidad de que el rgano
Ejecutivo pueda disear su estructura y funcionamiento directamente y
a fin de garantizar la correcta implementacin de los principios, valores y
disposiciones de la nueva Ley fundamental.
En este ejemplo podemos evidenciar la referencia al amparo constitucional
de la nueva norma. El siguiente fragmento corresponde con los Vistos y
Considerando de la Resolucin Suprema N 9978, de 20 de junio de 2013:
[Vistos y Considerando:] Que de acuerdo a la solicitud del Comandante
General de la Polica Boliviana, los Informes tcnico N 083/2013 y legal
N 786/2013 y el Informe Legal DGAJ-UAJ N 232/2013, de 6 de junio
de 2013, de la Direccin General de Asuntos Jurdicos del Ministerio de
Gobierno, justifican y respaldan tcnica y legalmente la aprobacin del
Reglamento de Uniformes de la Polica Boliviana.
Aqu podemos acreditar el respaldo y la consistencia normativa esencial
que la autoridad que va suscribir la norma requiere, para que, a su vez, sta
pueda ser aprobada por las instancias pertinentes sin que se vaya en contra
de la legislacin de mayor jerarqua, evidenciando tambin la necesidad de
la emisin de la norma.
CONCLUSIONES
Como se ha mostrado, los textos que anteceden a las normas tienen como
fin clarificar su contenido para facilitar su interpretacin al indicar los fines
y objetivos de la misma. Los prembulos, facilitan el manejo de la norma al
contener un resumen mientras que, por otra parte, las exposiciones de motivos
acreditan la facultad que tiene la autoridad para su emisin. Por ltimo, los
considerandos contienen el respaldo tcnico y legal de la norma en cuestin.
57
REFERENCIAS
Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia, de 7 de febrero de

2009.
Decreto Supremo 25350 Manual de Tcnicas Normativas, de 8 de abril de
1999.
Decreto Supremo 29894 Estructura Organizativa del Poder Ejecutivo del
Estado Plurinacional, de 7 de febrero de 2009.
Ley 031 Marco de Autonomas y Descentralizacin Andrs Ibez, de 19
de julio de 2010.
Resolucin Suprema N 9948, de 20 de junio de 2013.
Reglamento General de la Cmara de Senadores.
Reglamento General de la Cmara de Diputados.
Garca-Escudero Mrquez, Piedad. Tcnica legislativa y Elaboracin de Leyes.
Mdulo 2. Principios y reglas de tcnica legislativa: contenido y estructura
de la ley. Edicin 1.
IMPORTANCIA DE
LA CODIFICACIN
DE NORMAS
ADMINISTRATIVAS
COMO INSTRUMENTO
CONTRA LA
PROLIFERACIN
NORMATIVA
Ronald Roberto Calle
Callisaya
Abogado y profesional de la
Direccin de Anlisis Jurdico del
Gobierno Departamental de La
Paz.
ntes de abordar de lleno nuestra temtica propuesta, recordemos un

poco acerca del llamado Movimiento Universal de Codificacin. En
primer lugar, el Cdigo Civil francs, sancionado en 1804, fue redactado por una comisin jurisconsultos (Tronchet, Portalis, Bigot de Prameneu
y Maleville) y sancionado con la intervencin directa y bajo la instancia de
Napolen. Guillermo Borda menciona lo siguiente: Su estilo claro y preciso,
su mtodo y su coherencia, demostraron palpablemente las ventajas de la
codificacin civil sobre el estado anrquico de la legislacin anterior Los
cdigos modernos, estn redactados en un estilo concreto y breve, y slo
comprenden un rama del derecho, el civil, el comercial, el procesal, etctera.
Respecto a los inconvenientes y ventajas de la codificacin, cabe sealar que
el movimiento universal hacia la codificacin encuentra como la principal
resistencia, en Alemania, a Savigny, quien sostuvo, fiel a los principios de su
escuela histrica, que () el derecho era un producto de la vida social, que
se iba formando espontneamente en la conciencia popular; la codificacin
traba ese proceso espontneo y contribuye a cristalizar el derecho, que deja as
de responder a las necesidades sociales; y si ello no ocurriere, si no obstante
la codificacin la formacin popular del derecho continuara su natural devenir, bien pronto el Cdigo resultar superado e intil. En la vereda opuesta
encontramos al clebre tratadista Thibaut quien vea en la codificacin un
instrumento eficaz de la unidad alemana. Se trab entonces una ardiente
polmica entre Savigny y Thibaut, que se ha hecho clsica.
Siguiendo al tratadista argentino Guillermo Borda en su obra Tratado de
Derecho Civil (Parte General) los beneficios de la codificacin son notorios:
a) confiere unidad y coherencia a todo el sistema legislativo, evitando la anarqua
de las leyes dispersas (yo aadira, tambin, que permite la sistematizacin
58
ordenada y coherente de sus disposiciones); b) facilita el conocimiento de la

ley y, por consiguiente, su aplicacin; c) en pases de constitucin federal, es
un eficaz instrumento de la unidad nacional. Finalmente, cuando la obra ha
sido bien lograda, es un eficaz vehculo de la influencia cultural de un pueblo.
ANLISIS DE LA SIMPLIFICACIN NORMATIVA, EN PARTICULAR DE LAS NORMAS ADMINISTRATIVAS
BOLIVIANAS
En este apartado quiero citar al tratadista espaol de Derecho Administrativo,

Eduardo Garca de Enterra, mencionado por la Dra. Piedad Garca-Escudero
Mrquez, en referencia a la simplificacin normativa, cuando seala que: Seguramente la ms grave crisis de la ley es la producida por la desvalorizacin
que ha seguido a una inflacin desmedida de las leyes como consecuencia de su
multiplicacin incontenible, que adems ha sido acompaada de un desarrollo
desbordado de normas reglamentarias que complementan o ejecutan las leyes.
Nuestra legislacin no est lejos de la descripcin legal que menciona Garca
de Enterra. Debe mencionarse que en Bolivia existe una proliferacin normativa en materia de normas administrativas, que se agrav cuando el Gobierno
Nacional promulg normativa que por su naturaleza jurdica exige ser promulgada mediante ley del Estado. Es el caso del Decreto Supremo 29894, de 7 de
febrero de 2009, que establece la Organizacin del rgano Ejecutivo del Estado
Plurinacional, y tambin del Decreto Supremo 071, de 9 de abril de 2009, que
crea las Autoridades de Fiscalizacin y Control Social, extinguiendo las antiguas Superintendencias Generales y Sectoriales y, dicho sea de paso, haciendo
inaplicable la ley que crea las Superintendencias de Control y Fiscalizacin.
En estos casos, nos referimos decretos supremos y no a leyes, puesto que la
legislacin administrativa est compuesta, mayormente, por normas de inferior
rango a las leyes nacionales.
Como se menciona en el texto Tcnica Legislativa y Elaboracin de Leyes
(Ed. 1, Mdulo 4), sobre la insercin de la ley en el ordenamiento jurdico, la
proliferacin legislativa disminuye considerablemente la calidad de las normas
puesto que, en opinin de Laporta (citado Garca-Escudero), sta contribuye a
la inestabilidad de las normas que quedan sujetas a modificaciones incesantes,
producindose una gran fragmentacin del ordenamiento y acrecentndose
la incoherencia del ordenamiento jurdico, muchas veces como consecuencia
de la superposicin normativa. En opinin de Piedad Garca-Escudero, esta
prdida de calidad afecta a la tcnica y a su coherencia sistemtica, corrindose el riego incurrir en lagunas, discordancias y contradicciones derivadas,
entre otras cosas, de la pluralidad de instancias con competencias normativas
o incluso legislativas en sentido estricto.
Como ejemplo de proliferacin normativa administrativa a partir de la modificacin de una norma, citamos el Decreto Supremo 23318-A, modificado por
los siguientes decretos supremos: Decreto Supremo 29820, de 26 de noviembre
de 2008 y Decreto Supremo 26237, de 29 de junio de 2001.
Por otra parte, tambin a modo de ejemplo, se puede sealar que las normas
que antecedieron al Decreto Supremo 0283, de 2 de septiembre de 2009,
fueron sometidas a incesantes y casi confusas modificaciones. Por otra parte,
el Decreto Supremo 27327, de 31 de enero de 2004, establece un marco de
59
austeridad, racionalizando el gasto de las entidades pblicas y determinando

las autoridades beneficiarias de vehculos oficiales en los pargrafos I y II del
artculo 17, as como prohibiendo las entidades pblicas la compra o alquiler
de vehculos (art. 20).
El Decreto Supremo 29274, de 13 de septiembre e de 2007, tiene por objeto
delimitar el alcance de la prohibicin del Decreto Supremo 27327, excluyendo de su aplicacin la compra de vehculos que detalla mientras que, por
otra parte, el Decreto Supremo 29347, de 21 de noviembre de 2007, ampla
la exclusin a la compra de Cisternas de GLP (Tracto Camin y Tanque) y
Cisternas para Lquidos (Tracto Camin y Tanque).
Posteriormente, mediante Decreto Supremo 29364, de 5 de diciembre de
2007, se modifica el pargrafo IV y se incorporan los pargrafos V y VI del
artculo 17, y modifican los artculos 20 y 21 del Decreto Supremo 27327, de
31 de enero de 2004, disponiendo la transferencia de vehculos al Servicio
Nacional de Patrimonio del Estado (SENAPE), para su posterior transferencia
a favor de instituciones interesadas y solicitantes.
Finalmente, por el citado Decreto Supremo 0283, de 2 de septiembre de 2009
cuyo objeto es la racionalizacin del parque automotor de las entidades pblicas y
la compra y/o alquiler de vehculos se derogan los pargrafos IV, V y VI de los
artculos 17 y 20 del Decreto Supremo 27327, de 31 de enero de 2004, modificados e incorporados por el Decreto Supremo 29364, de 5 de diciembre de 2007.
Como se puede observar, para viabilizar la modificacin del Decreto Supremo
27327, de 31 de enero de 2004, se produjo la emisin de varios decretos supremos modificatorios, generando una dispersin normativa excesiva, contribuyendo as a la masiva proliferacin de normas, y tambin a la consiguiente
remisin a otros decretos supremos, creando as el riesgo de la existencia de
lagunas, discordancias y contradicciones.
ES POSIBLE LA CODIFICACIN DE NORMAS ADMINISTRATIVAS EN LA LEGISLACIN BOLIVIANA?
Recordemos que el Derecho Administrativo y, en concreto, las normas administrativas que son su objeto tiene dos caractersticas fundamentales. La
primera es la dispersin, por la que la normativa administrativa no se encuentra
sistemticamente ordenada de forma armnica en un solo cuerpo normativo,
puesto que se expresa en leyes, decretos supremos, resoluciones supremas,
resoluciones administrativas, etc. A esto que sucede en el nivel central del
gobierno hay que aadir lo que ocurre en los niveles subnacionales con la
emisin de normativa por parte de las entidades territoriales autnomas, con
lo cual se acenta el carcter disperso de la legislacin.
La segunda caracterstica del Derecho Administrativo es el carcter de mutabilidad de las normas administrativas, por el que dichas normas estn sometidas a constantes cambios y modificaciones en la medida en que se producen
cambios en la administracin pblica respecto de las reas que regula y a las
que sirve (economa, sociedad, etc.). Tomando como fundamento estos dos
caracteres del Derecho Administrativo (en rigor, de las normas administrativas), los tratadistas clsicos del Derecho Administrativo Rafael Bielsa, Jose
Canasi, entre otros han expresado que dichas normas, que forman parte
de dicha disciplina jurdica, no son codificables, debido a sus limitaciones.
60
Actualmente, se puede apreciar que en Bolivia todava se sigue la lnea propuesta por los tratadistas clsicos del Derecho Administrativo, puesto que las
normas administrativas que son objeto de estudio del Derecho Administrativo
boliviano no estn codificadas. En consecuencia, al no estar codificadas, stas
carecen de unidad orgnica, homognea y sistemtica.
Para fundamentar las conclusiones a las que pretendo llegar, voy a basar mis
argumentos en las expresiones del tratadista del Derecho Administrativo,
Jos Roberto Dromi quien menciona que esta heterogeneidad conspira contra
la simplificacin jurdica. La primera razn para procurar una comprensin
sistmica y completa del Derecho Administrativo radica en la praxis administrativa, la que requiere celeridad y sencillez en la bsqueda, interpretacin
y aplicacin de la norma.
El tratadista del Derecho Administrativo, Jos Roberto Dromi, con respecto a la
codificacin del Derecho Administrativo menciona que el mismo () genera
posturas encontradas, caracterstica propia de la complejidad de la materia
que precisamente se busca simplificar. Sus detractores aducen, entre otras,
las siguientes razones: a) la movilidad excesiva del Derecho Administrativo;
b) la multiplicidad extraordinaria de las normas administrativas; c) la falta
de orden de las leyes administrativas; d) la incodificabilidad del Derecho
Pblico; e) la distinta duracin a que se sujetan las leyes administrativas; f)
el desnivel jerrquico y; g) el doble carcter de local y nacional del Derecho
Administrativo.
Dromi tambin seala que la Simplificacin Normativa (temtica propuesta
en el Modulo 4 del Curso de Tcnica Legislativa), expresa () los intentos
por sistematizar el Derecho han sido una constante en la historia. El Derecho
Administrativo tambin participa de esta caracterstica comn, lo que se explica por la necesidad de lograr la reduccin de la complejidad interna (normativa) y externa (organizativa) de la actuacin de la Administracin Pblica
bajo los cnones del derecho. Hoy ms que nunca es necesario enfrentar la
complejidad jurdica resultante de un ordenamiento por dems complicado,
caracterizado por la proliferacin de normas ocasionada por la pluralidad de
centros de produccin del Derecho, mecanismos fcticos con implicancias
jurdicas que generan nuevos espectros regulatorios.
Finalmente, el citado tratadista, en su obra Derecho Administrativo, concluye
a favor de la codificacin y proponiendo la simplificacin normativa con el siguiente argumento: En mi opinin convendra llegar a la codificacin de cierta
parte o materias del Derecho Administrativo Sustantivo. En lo que respecta a
lo sealado por mencionado autor, comparto la propuesta del profesor Dromi,
sealando que es preciso adecuar dicha propuesta a la legislacin boliviana.
SI NO ES POSIBLE LA CODIFICACIN DE TODAS LAS NORMAS ADMINISTRATIVAS, QU PARTE O
MATERIAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SON SUSCEPTIBLES DE CODIFICACIN?
Como acontece, por ejemplo, en el Uruguay, se considera que en Bolivia es

pertinente la codificacin en materia de medios de impugnacin y recursos
administrativos. En este sentido, en mi opinin, reviste an mayor importancia
la necesidad de un Cdigo del Proceso Disciplinario, mediante el cual se pueda
sistematizar el Decreto Supremo 23318-A, modificado por los decretos supremos 29820, de 26 de noviembre de 2008, y 26237, de 29 de junio de 2001.
61
La necesidad de codificacin propuesta en materia disciplinaria administrativa,

encuentra su fundamento en las Sentencias Constitucionales 0647/2012, de
2 de agosto de 2012 y 0492/2011-R, de 25 de abril de 2011, que mencionan
lo siguiente:
El art. 115.II de la CPE, establece que el Estado garantiza el derecho al
debido proceso. Como garanta en el mbito penal y sancionatorio administrativo-disciplinario, halla su consagracin en el art. 117.I de la norma
constitucional, al sealar que ninguna persona puede ser condenada sin
haber sido oda y juzgada previamente en un debido proceso. En este sentido, el debido proceso, es entendido como el derecho de toda persona a
un proceso justo, oportuno, gratuito, sin dilaciones y equitativo, en el que
entre otros aspectos, se garantice al justiciable el conocimiento o notificacin oportuna de la sindicacin para que pueda estructurar eficazmente
su defensa, el derecho a ser escuchado, presentar pruebas, impugnar, el
derecho a la doble instancia, en suma, se le d la posibilidad de defenderse
adecuadamente de cualquier tipo de acto emanado del Estado, donde se
encuentren en riesgo sus derechos, por cuanto esta garanta no slo es
aplicable en el mbito judicial, sino tambin en el administrativo.
Considerando la dispersin de la normativa para el procesamiento en la va administrativa disciplinaria de funcionarios pblicos, as como tambin el carcter
de mutabilidad de la misma por las constantes modificaciones en dicha materia
y con la finalidad de procurar seguridad jurdica al sistema normativo boliviano
y de precautelar la garanta del debido proceso y los derechos fundamentales
de los procesados en la va administrativa disciplinaria interna (procesados en
va sumaria), se considera necesario la sistematizacin de dichas normas
mediante una codificacin que establezca el procedimiento disciplinario y que
contenga y agrupe todos los componentes del debido proceso en el mbito del
proceso administrativo-disciplinario citado en las Sentencias Constitucionales
0647/2012, de 2 de agosto de 2012 y 0492/2011-R, de 25 de abril de 2011, de
conformidad a lo establecido por la Constitucin Poltica del Estado y en los
Pactos Internacionales, en relacin a la garanta del debido proceso:
() derecho a la defensa, derecho al juez natural, garanta de presuncin
de inocencia, derecho a ser asistido por un traductor o intrprete, derecho a
un proceso pblico, derecho a la conclusin del proceso dentro de un plazo
razonable, derecho a recurrir, derecho a la legalidad de la prueba, derecho a
la igualdad procesal de las partes, derecho a no declarar contra s mismo y a
no confesarse culpable, derecho a la congruencia entre acusacin y condena,
la garanta del non bis in idem, derecho a la valoracin razonable de la prueba,
derecho a la comunicacin previa de la acusacin, concesin al inculpado del
tiempo y los medios para su defensa, derecho a la comunicacin privada con su
defensor, derecho a que el Estado le otorgue un defensor proporcionado por ste
cuando el imputado no tuviere medios o no nombrare un defensor particular.
Concluyo subrayando, a favor de la codificacin, que a fin de evitar la proliferacin desmedida de normativa administrativa y, como medio de simplificacin
normativa y de seguridad jurdica para el ordenamiento jurdico-administrativo, es conveniente y viable llegar a la codificacin de cierta parte o de ciertas
materias del Derecho Administrativo, es decir, de las normas administrativas
que conforman su objeto.
62
BIBLIOGRAFA
Bielsa, Rafael. Derecho Administrativo. Buenos Aires, Ed. Astrea.

Borda, Guillermo. Tratado de Derecho Civil (Parte General, Tomo I). Ed.
Abeledo Perrot, 1999.
Calle Callisaya, Ronald Roberto. Derecho disciplinario, responsabilidad administrativa y la garanta del debido proceso administrativo en el rgimen de la Ley
N 1178, perspectivas de Sistematizacin Normativa. Monografa presentada ante
la Escuela de Abogados del Estado de la Procuradura General del Estado, 2013.
Comadir, Julio Rodolfo. Derecho Administrativo. Buenos Aires. Edit.
Abeledo Perrot.
Dromi, Jos Roberto. Derecho Administrativo (apartado Codificacin y
Consolidacin administrativa), pg. 237, 11va. Edicin, Buenos Aires-Madrid-Mxico. Hispania Libros, 2006.
Garca-Escudero Mrquez, Piedad. Tcnica Legislativa y Elaboracin de Leyes.
Mdulo 4. Insercin de la ley en el ordenamiento jurdico. Simplificacin y
Codificacin Normativa.
Ivanega, Miriam. Cuestiones de Potestad Disciplinaria y Derecho de Defensa.
Buenos Aires. Edit. RAP.
Universidad Austral. El Derecho Administrativo hoy, 18 aos despus (Jornadas de Derecho Administrativo). Buenos Aires. Edit. RAP.
Sentencia Constitucional 0492/2011-R, de 25 de abril de 2011.
Sentencia Constitucional 0647/2012, de 2 de agosto de 2012.23
V. Tcnica Legislativa en las Asambleas

Legislativas Departamentales
INCIDENCIA DEL
REGLAMENTO
DE TCNICA
LEGISLATIVA
Magdalena Lpez Cuno
Actualmente ocupa el cargo de
Apoyo Tcnico de la Asamblea
Legislativa Departamental de
Cochabamba.
a Asamblea Legislativa Departamental de Cochabamba realiz un arduo

trabajo elaborar el Reglamento de Tcnica Legislativa, ya que fueron
muchas las oportunidades en las cuales se reunieron los tcnicos de dicha
Asamblea, as como los asamblestas departamentales en dos escenarios: el
primero dentro de la misma institucin legislativa y el segundo con el personal tcnico de la GIZ-CONCED, contando con el apoyo del Lic. Reynaldo
Irigoyen y del Lic. Ivn Tavera. En estos dos escenarios se debati, de manera
muy amplia, la importancia de contar con un Reglamento que determinara las
directrices tcnicas en el marco de las cuales tendran que plantearse, desde
un proyecto de ley hasta la sancin del mismo en el pleno de la Asamblea.
23 Estas dos sentencias constitucionales fundamentan la garanta del debido proceso en el mbito
del proceso disciplinario administrativo interno.

63
Fue muy interesante y enriquecedor escuchar las diversas opiniones que

emitan los participantes en los distintos encuentros, referidas a cuestiones
que iban desde la importancia del ttulo de una norma hasta la utilizacin de
signos de puntuacin. Este debate exigi muchos meses de trabajo. Del mismo
modo, en las distintas sesiones ordinarias del Pleno de la Asamblea Legislativa
Departamental de Cochabamba, los asamblestas departamentales demostraron
siempre el inters de contar con un Reglamento de Tcnica Legislativa, en
su calidad de creadores de normas. Como ya se encontraba en anlisis dicho
Reglamento tcnico, los asamblestas frecuentemente hacan mencin a las
bases tcnicas con las que, mnimamente, debe contar la estructura de una
Ley, realizando observaciones en base a esos parmetros tcnicos.
El Reglamento de Tcnica Legislativa de la Asamblea Legislativa Departamental de Cochabamba fue aprobado en la legislatura 2013-2014, bajo la
presidencia del Dr. Juan Carlos No Melgar, quien siempre demostr ser uno
de los principales impulsores del mismo. Por ello, en sesin del Pleno, mediante Resolucin de Asamblea N 25, de 29 de agosto del 2013, se aprob el
Reglamento de Tcnica Legislativa, por mayora del pleno.
Este Reglamento cuenta con cinco captulos que contienen 19 artculos, en
los que se establecen reglas bsicas para la elaboracin de los proyectos de
ley, que elabore, considere y sancione la Asamblea Legislativa Departamental.
Es por ello que, como parte de este Reglamento, tambin se establecieron los
requisitos mnimos que debe contener cualquier proyecto de ley en el mbito
competencial del Gobierno Autnomo Departamental de Cochabamba. Del mismo modo, en el Reglamento se estableci qu estructura debe contener una ley
sancionada por el rgano Legislativo y las afectaciones a una ley departamental,
determinando, de esta manera, la aplicacin de normas de tcnica legislativa.
Actualmente, esta tcnica resulta novedosa por su reciente implementacin a
nivel departamental y se puede afirmar que muestra ya interesantes resultados
en razn a que los proyectos de ley que son presentados ante la Asamblea
Legislativa Departamental de Cochabamba, por lo general, cumplen con los
requisitos establecidos de manera uniforme; los mismos que son analizados
y valorados por las distintas comisiones que pertenecen a dicha Asamblea,
dependiendo del eje temtico tratado, hasta su correspondiente sancin en
el pleno, en caso de que ste as lo decida.
En resumen, mediante la vigencia de este Reglamento se busca otorgar garantas de seguridad jurdica, con leyes claras, precisas y adecuadas formalmente para as contribuir a los procesos de gobernabilidad. En este orden,
cabe sealar que actualmente se est trabajando en el proyecto de Manual de
Tcnica Legislativa, a fin de disponer de otro instrumento tcnico que apoye
el trabajo del legislador departamental y, de este modo, poner a disposicin
de los asamblestas y de sus equipos tcnicos otro texto de consulta para absolver las dudas que se presenten en el futuro accionar del mbito legislativo.
En este empeo, agradecemos el apoyo del CONCED-GIZ, en razn a que
el trabajo en conjunto que se realiz tuvo un resultado concreto, como es
el mencionado Reglamento de Tcnica Legislativa; el mismo que ya es de
cumplimiento obligatorio en nuestro departamento. Con la misma voluntad,
esperamos seguir contando con apoyo a fin de poder alcanzar nuevos logros.
64
HACIA LA
APROBACIN DEL
REGLAMENTO
DE TCNICA
LEGISLATIVA DE
LA ASAMBLEA
LEGISLATIVA
DEPARTAMENTAL
DE POTOS
Emilio Muraa Huanca
Jos Poma Negretty
Secretario y Presidente,
respectivamente, de la Directiva
Departamental de Potos.
on la aprobacin de la nueva Constitucin Poltica del Estado, mediante

el referndum del 25 de enero de 2009, se busca la construccin de una
Bolivia democrtica y la consolidacin del Nuevo Estado Plurinacional
con autonomas, en el que las entidades territoriales autnomas, a travs del
pueblo, tienen la facultad de ejercer el poder social, democrtico y comunitario.
Para ello, con la promulgacin de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, se ha dado un nuevo paso para distribuir de manera equilibrada y
sostenible las funciones poltico-administrativas del nivel central del Estado
hacia las entidades territoriales autnomas, buscando as la efectiva participacin de las ciudadanas y ciudadanos en la toma de decisiones, la profundizacin de la democracia y la satisfaccin de las necesidades colectivas. Es
decir, que esta normativa sienta las bases de la descentralizacin en Bolivia
y regula el nuevo rol del gobierno central, de los gobiernos departamentales,
municipales, indgena originario campesinos y de las regiones, reconocidas
por la Constitucin Poltica del Estado.
Lo anterior se colige del artculo 277 de la Constitucin Poltica del Estado que
establece que el Gobierno Autnomo Departamental est constituido por una
Asamblea Legislativa Departamental, con facultad deliberativa, fiscalizadora y
legislativa departamental, en el mbito de sus competencias y por un rgano
ejecutivo tambin con sus facultades ejecutiva y reglamentaria. Por su parte,
el numeral 3, del pargrafo I, del artculo 9 de la Ley Marco de Autonomas
y Descentralizacin Andrs Ibez, establece que la autonoma se ejerce a
travs de la facultad legislativa, determinando as las polticas y estrategias
de su gobierno autnomo.
En ese contexto, el 31 de mayo de 2010, el Gobierno Autnomo Departamental de Potos constituy su Asamblea Legislativa Departamental con 32
asamblestas; de los cuales 16 son representantes territoriales (uno o una por
cada una de las provincias) y los otros 16 son asamblestas plurinominales por
representacin poblacional, quienes a partir de esa fecha venimos trabajando
y ejerciendo nuestras facultades constitucionales, fundamentalmente en la
emisin de leyes departamentales pensando en el desarrollo del departamento.
Sin embargo, los asamblestas nos damos cuenta de la existencia de ciertas
dificultades en el proceso de aprobacin y sancin de leyes departamentales,
debido a la falta de conocimientos sobre tcnicas legislativas, a pesar de que
muchos de nuestros colegas tuvieron experiencia como concejales municipales, consejeros departamentales, constituyentes y alcaldes municipales. No
obstante, ninguno de ellos tuvo las mismas facultades que ahora significa el
ejercicio legislativo departamental. A ello se suma la falta de experiencia y
conocimiento de nuestros asesores en el mbito legislativo, hecho que nos ha
llevado a buscar el apoyo de varias instituciones especializadas en la materia
recibiendo, a travs de la Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia,
el respaldo del Programa de Fortalecimiento a la Concertacin y al Estado de
Derecho (CONCED), que viene capacitndonos en los siguientes componentes:
tcnicas legislativas, implementacin del Sistema de Informacin Legal del
Estado Plurinacional (SILEP) y relacionamiento con la sociedad civil.
El primer componente nos permiti identificar las deficiencias que tenemos en
la emisin o sancin de leyes departamentales, motivo por el cual una comisin
65
de asamblestas y de asesores de la Asamblea Legislativa Departamental de

Potos elaboramos un Reglamento de Tcnica Legislativa que esperamos sea
aprobado prximamente por el Pleno de la Asamblea. Este Reglamento tiene
por objeto normar y sentar lineamientos bsicos en los procesos de elaboracin
de proyectos de leyes departamentales, buscando tambin cierta uniformidad
en la produccin de leyes para el logro de los objetivos que ostentamos en
nuestra condicin de legisladores departamentales.
El segundo componente (implementacin del Sistema de Informacin Legal
del Estado Plurinacional, SILEP), nos permiti incorporar nuestra produccin
legislativa al SILEP, mediante el cual se puede revisar las 43 leyes departamentales sancionadas y promulgadas hasta la fecha. Este sistema tambin nos
permite producir leyes departamentales sin necesidad de hacer una extensa
investigacin sobre su vigencia y/o modificaciones tanto de leyes departamentales como nacionales. Por ltimo, el tercer componente (relacionamiento con
la sociedad civil) nos permite tener conocimiento sobre los mecanismos de
concertacin de una ley departamental con la sociedad civil.
El beneficio de esta capacitacin legislativa ha sido dirigido no slo a los asamblestas, sino tambin a los asesores de las diferentes comisiones, quienes han
sido activos partcipes de los diferentes talleres donde han ido adquiriendo
conocimientos sobre tcnica legislativa que han permitido mejorar su labor
de asesoramiento.
Por lo anterior, podemos afirmar que construimos nuestro conocimiento
sobre la tcnica legislativa y contamos con instrumentos normativos de
apoyo legislativo que nos permitirn mejorar la produccin de leyes a nivel
departamental, ms an contando con un Sistema de Informacin Legal del
Estado Plurinacional, que nos permite hacer pblica la produccin de nuestras leyes departamentales y disponer de informacin legislativa adecuada,
confiable y veraz.
66
En las pginas de esta publicacin encontrar el lector una serie de ensayos

elaborados, en su mayora, por profesionales del derecho que formaron
parte del curso a distancia denominado Tcnica Legislativa y Elaboracin de
Leyes, realizado por la fundacin espaola Centro de Educacin a Distancia
para el Desarrollo Econmico y Tecnolgico (CEDDET) con el auspicio de la
Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia, la Escuela de Gestin Pblica
Plurinacional (EGPP) y el Programa de Fortalecimiento a la Concertacin y al
Estado de Derecho (CONCED-GIZ).
En trminos generales, los artculos testimonian un inters creciente por
conocer y dominar las herramientas de la tcnica legislativa y por participar
del debate acerca de su pertinencia, adaptacin o recreacin en funcin
de las distintas realidades legislativas del pas. En la lectura conjunta de los
ensayos tambin se puede constatar un aprendizaje comn que, con matices
y particularidades, muestra un rumbo bastante homogneo en el proceso
de progresiva estructuracin de una actividad legislativa autonmica indita
en Bolivia, a pesar de cierto grado de desconcierto entre los distintos niveles
autonmicos del pas.
Confiamos que esta primera publicacin especializada en tcnica legislativa
sea el inicio de una serie de publicaciones sobre la materia que tomen a su
cargo entidades acadmicas del mbito universitario o de las escuelas que el
Estado ha creado para el fomento de la capacitacin en el servicio pblico.

Técnica legislativa en Bolivia

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