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Projeto de Cooperao Tcnica Internacional 914 BRA 1078

Formulao de Polticas Pblicas para o Setor de Sade Suplementar


no Brasil

O Marco Regulatrio no Setor de


Sade Suplementar:
Contextualizao e Perspectivas

Carlos Pereira
Pesquisador Adjunto, ENSP/Fiocruz, cpereira@ensp.fiocruz.br
Professor Economia Poltica da Regulao, Universidade Cndido Mendes
Visiting Professor of Government, Colby College USA

Sumrio Executivo
Este artigo pretende fazer uma contextualizao e apontar perspectivas sobre o marco
regulatrio do setor sade suplementar no Brasil se concentrando em duas questes
fundamentais.
Primeira, por que a regulao no setor sade suplementar se faz necessria? Para
responder a esta pergunta, sero analisados os determinantes do desenvolvimento e
consolidao do setor privado de planos e seguros de sade nas ltimas duas dcadas. Ser utilizado o conceito de falhas de governo para demonstrar que foi como
conseqncia das fragilidades das polticas pblicas de sade inclusivas e universais
que a sade suplementar ganha flego, demandando assim alguma forma de ao
reguladora do Estado.
A segunda questo: por que a regulao do setor de sade suplementar tomou a forma de uma regulao via agncias regulatrias independentes? Nessa sesso ser
feito um dilogo crtico com a literatura da economia poltica normativa e positiva da
regulao com vistas a identificar os riscos e custos provenientes da deciso do governo brasileiro em delegar a tarefa regulatria para uma agncia independente. Discute-se a possibilidade e condies em que os agentes reguladores seriam ou no
controlados pelos polticos tanto do Congresso como do Executivo. Diante da possibilidade dos riscos delegativos (agency costs) de a agncia no se comportar de acordo
com as preferncias dos polticos, investiga-se quais benefcios estariam compensando
o governo, principalmente focando nos possveis ganhos de credibilidade, informao,
flexibilidade administrativa, de reivindicao de crdito (credit claiming) e de atribuio de responsabilidade (blame shifting). Por fim, discute-se os mecanismos institucionais criados pelo executivo na montagem da Agncia Nacional de Sade Suplementar
ANS que potencialmente reduziriam os custos delegativos e garantiriam um maior
controle do Executivo sobre as preferncias e decises da agncia.

Primeira Sesso:
Contextualizar e apontar perspectivas para o marco regulatrio no sistema de sade
suplementar requer inicialmente uma discusso sobre os determinantes originrios do
surgimento e desenvolvimento do setor privado suplementar de planos e seguros de
sade e a decorrente criao do modelo regulatrio para o setor. A grande maioria
dos documentos e artigos que analisam as razes para o desenvolvimento de iniciativas regulatrias na rea de sade suplementar afirmam que este se destina a corrigir
falhas de mercado. Este tipo de interpretao dominante parte da pressuposio de
que o mercado privado de seguros e planos de sade no Brasil vinha operando por
mais de trinta anos praticamente sem controle do Estado, agindo por conta prpria,
segundo sua prpria lgica e estabelecendo suas prprias regras, apesar de atualmente oferecer um servio a aproximadamente 35 milhes de pessoas e movimentar
recursos anuais estimados em cerca de 23 bilhes de Reais. Entretanto, esta mesma

literatura raramente discute as razes deste crescimento do setor de sade suplementar num intervalo de tempo relativamente to curto.
Sem querer pr em dvida os claros avanos provenientes das polticas reformistas de
cunho inclusivo e universal que originaram o Sistema nico de Sade SUS no final
da dcada de 80, defende-se aqui o argumento de que o crescimento expressivo do
setor de sade suplementar conseqncia direta das prprias falhas de governo
provenientes da montagem lenta e precria do SUS. J a necessidade de regular este
mercado suplementar pode ser interpretada como uma conseqncia indireta destas
falhas de governo. Em outras palavras, a exploso do setor supletivo de sade decorrncia da absoro de uma demanda crescente de setores da sociedade, que no
estavam mais dispostas a desfrutar do servio oferecido pelo setor pblico, vindo
desta forma a privatizar pelo afastamento1 um espao pblico garantido atravs dos
princpios universalistas na nova Constituio.
Para se compreender este fenmeno extremamente til recorrer ao conceito elaborado por Boudon (1979) acerca dos "efeitos perversos", ou melhor, dos efeitos no
antecipados gerados pela agregao dos interesses interrelacionados no desenvolvimento de uma determinada poltica, no caso aqui em questo, o da reforma
sanitria brasileira que gerou o sistema nico. Entende-se por efeitos perversos, tambm chamados de efeitos de composio, o fenmeno que produzido de forma no
antecipada, ou no prevista pelos atores envolvidos em uma determinada ao. Segundo Boudon, pode-se afirmar sem exagero que os fenmenos dos efeitos perversos,
"so onipresentes na vida social e que representam uma das causas fundamentais dos
desequilbrios sociais e da mudana social". Para este autor, estes efeitos, embora
sejam chamados de perversos, podem no ser "necessariamente indesejveis, mas
em todo o caso no includos nos objetivos explcitos dos atores", destacando assim, o
fato da no previsibilidade por parte dos atores sociais envolvidos na ao. Estes
efeitos, "no explicitamente desejados podem ser positivos, negativos, ou ao mesmo
tempo positivos e negativos para alguns ou para todos".2
Esta argumentao se sustenta na percepo de que os princpios universalistas e inclusivos, presentes no movimento que originou o SUS se desenvolveu num contexto
de crise fiscal profunda, no qual as polticas sociais operavam num locus j extremamente congestionado, onde qualquer tentativa de implantao de uma nova poltica
chocava-se com compromissos previamente assumidos. Na realidade, a universalizao trouxe novas responsabilidades financeiras a um Estado j com srias dificuldades
1
Hirschman (1982: 74) afirma que o consumidor dispe de dois tipos de reao insatisfao: A primeira o afastamento, quando o consumidor vai procura de opes mais satisfatrias de consumo no espao privado, e a segunda
a manifestao, ou seja, engajar-se em vrias aes que vo da reclamao estritamente individual ao coletiva,
ou, como frisa o autor, a ao pblica por definio.
2
Como exemplo ilustrativo, Boudon (1982: 7) utiliza-se de um fato cotidiano, o trnsito. Pergunta o autor, "Porque
todos aceitam sem muito reclamar a multido de pequenas irritaes provocadas pelas paradas no sinal vermelho?
Certamente porque, sem os sinais vermelhos, o trnsito seria mais difcil. Os sinais vermelhos tm por finalidade reduzir os efeitos perversos que resultariam da justaposio de deslocamentos individuais seguindo no mesmo momento
trajetrias que se cruzam". Tambm Hirschman (1992: 18) ao analisar os argumentos reacionrios quanto s mudanas, identifica que os conservadores se utilizam do que ele chama de "tese da perversidade", ou seja, "a tentativa de
empurrar a sociedade em determinada direo far com que ela, sim , se mova, mas na direo contrria". Desta
forma, segundo a tese da perversidade, toda ao de mudana desencadearia uma srie de "conseqncias no intencionais no exato oposto do objetivo proclamado e perseguido". Este trabalho, embora represente uma brilhante identificao das resistncias discursivas dos conservadores ao processo de mudana social, apresenta uma concepo
diferenciada de efeitos perversos daquela desenvolvida por Boudon, uma vez que concebe estes efeitos como necessariamente negativos.

de reverso do quadro social gerado no perodo autoritrio e ainda exponenciado pela


crise econmica.
Desta forma, a universalizao, ao invs de significar uma expanso da cidadania, por
no ter definido outras fontes e formas de financiamento acabou por reforar ainda
mais a deficincia da ateno sade do setor pblico, principalmente no que diz respeito falta de qualidade dos servios, vindo assim a fortalecer de forma no intencional a medicina privada suplementar. Portanto, a Reforma sanitria "deu luz" um
filho por demais indesejado (Pereira, 1996).
O que se verifica na prtica uma reinterpretao do princpio universalista aprovado
na ltima Constituio. Ao invs deste princpio funcionar como um mecanismo de
incluso social, na realidade excludente3 por incorporar de fato apenas os segmentos mais necessitados da populao de uma forma discriminatria, ou seja, oferecendo um servio de baixa qualidade. J os segmentos que tm condies de no se
submeter a este tipo de servio so absorvidos pela medicina suplementar. O setor
pblico, antes de competir com o setor privado oferecendo um servio de boa qualidade, demarca um campo de complementariedade com aquele. Assim, o setor privado
de sade suplementar joga no insucesso do SUS como estratgia de viabilizar-se ainda mais, principalmente diante do insucesso da qualidade do atendimento. Como conseqncia, foi empreendido um perfil hbrido ou no mnimo paradoxal s polticas de
sade nestas duas ltimas dcadas: ao mesmo tempo em que se conseguiu selar nos
textos constitucionais alteraes vinculadas a um modelo welfare state institucionalredistributivo, concernente aos princpios da reforma sanitria, se consolidava na vida
prtica destas polticas uma tendncia de poltica social de caractersticas residuais e
segmentrias com a consolidao de um setor privado de sade suplementar.
pertinente ento presumir que como conseqncia das prprias fragilidades das
polticas inclusivas e universalistas de sade que se desenvolve e se consolida a sade
suplementar. Em outras palavras, as falhas de governo de no provimento adequado
de uma poltica pblica de sade pavimentam o caminho para a materializao de um
sistema hbrido e complementar com o setor privado suplementar. Esta linha de argumentao no visa questionar a necessidade de que este mercado privado de planos e seguros de sade venha a ser regulado, pois pela prpria natureza da sade ser
um bem pblico, recomendvel que sejam reduzidas as chances para comportamentos oportunistas por parte de quem oferece tais servios. Desta forma, regular
este setor privado de sade suplementar passa a ser uma necessidade de racionalizar
e reordenar um setor que se desenvolve como conseqncia das falhas de governo.
Uma das evidncias que fortalecem esta hiptese que as demandas por uma interveno regulatria no setor se originam da repercusso negativa da opinio pblica
quando da ao unilateral de algumas empresas de seguro e planos de sade de aumento indiscriminado de preos e restries cobertura. Estas queixas alcanaram
ampla divulgao nos meios de comunicao e vrios consumidores obtiveram ganhos
de causa nas instncias judicirias. A regulamentao de planos e seguros privados de
sade foi, assim, demandada por consumidores, entidades mdicas e por setores go

Faveret e Oliveira (1989: 35).

vernamentais ligados rea econmica, paralelamente s estratgias de empresas


operadoras para a ampliao de seu mercado.4
As demandas de consumidores e entidades mdicas repercutiram principalmente no
Executivo, que, diante de uma matria de grande apelo popular e da possibilidade do
tema se manter na mdia, evidenciando, assim, as possveis fragilidades do governo
sua morosidade ou mesmo a sua quase inao em estabelecer de fato uma regulao
do setor fez a escolha de colocar a regulao do setor suplementar da sade no
topo de sua agenda, como forma de evitar ser responsabilizado (blame shifting) e ao
mesmo tempo auferir crdito (credit claiming) pela criao de um organismo autnomo e especializado para lidar com este problema. Nas palavras do Diretor de Normas
e Habilitao da ANS, Joo Lus Barroca, a regulao de planos e seguros de sade
uma atividade governamental destinada a corrigir falhas de mercado e condies
contratuais que afetam consumidores e empresas e repercutem negativamente na
opinio pblica5. Desta forma, a iniciativa regulatria do governo neste setor pode
ser interpretada como uma ao estratgica bem sucedida uma vez que as tenses e
reclamaes dos consumidores foi redirecionada.
A discusso sobre a questo, porm, s ganhou maior destaque no legislativo com a
criao, em 27 de agosto de 1996, de uma Comisso Especial para proferir parecer
sobre o projeto do senador Saraiva (Projeto de Lei n. 4.424, de 1994 cujo principal
objetivo era proibir a excluso de cobertura de despesas com tratamento de determinadas doenas em contratos que asseguram atendimento mdico-hospitalar pelas
empresas privadas de seguro-sade ou assemelhadas). Esta comisso, entretanto,
foi extremamente morosa no encaminhamento do debate e na tomada de decises.
Embora o trmite de uma matria por uma comisso especial, que uma comisso
temporria, deva ser rpido, uma vez que o prazo regimental de dez sesses legislativas, esta no conseguiu apresentar um relatrio final ao plenrio da Casa aps
mais de um ano de funcionamento. A despeito do extenso e exaustivo trabalho realizado pela Comisso, que promoveu inmeras audincias pblicas com a participao
de praticamente todos os representantes do setor da sade suplementar, bem como
da sociedade civil, seu relator, o deputado Pinheiro Landim, no se sentiu em condies
de apresentar um relatrio base ao plenrio e, juntamente com o presidente da Comisso, deputado Euler Ribeiro, solicitou ao presidente da Cmara a dissoluo da
mesma para que o plenrio se posicionasse diretamente sobre o assunto.6
A partir deste momento, o Executivo engaja-se diretamente como principal ator no
processo decisrio, sobretudo mediante gestes e cobranas dirigidas ao Congresso
para que este acelere a apreciao do Projeto de Lei no 4.425/94. Este tambm ameaa assumir a liderana do processo legislativo atravs de Medidas Provisrias se o
Congresso no tomar uma deciso. Estas presses e ameaas do Executivo, alm de
constrangerem os deputados a tomar uma resoluo mais rpida, tambm atingiram

Tambm as operadoras, buscando manter sua imagem, demonstraram preocupao quanto a alguma regulamentao. No incio dos anos de 1990, em face das denncias crescentes, a medicina de grupo, na tentativa de evitar a
interveno governamental no setor, esboou medidas de auto-regulamentao, como a criao do Conselho de AutoRegulamentao das Empresas de Medicina de Grupo (Conamge).
5
Cf. Prefcio Regulao & Sade: Estrutura, Evoluo e Perspectivas da Assistncia Mdica Suplementar/ Ministrio
da Sade, Agncia Nacional de Sade Suplementar. Rio de Janeiro, 2002 (grifo nosso).
6
Informao obtida mediante longa entrevista com o deputado Pinheiro Landim, em seu gabinete na Cmara dos
Deputados, Braslia.

as empresas, que passaram a temer que uma regulao feita diretamente pelo Executivo fosse pior do que o processo negociado no Congresso.7
Ao perceber que as ameaas do Executivo de regular o setor atravs de MPs eram
crveis, o presidente da Cmara, deputado Michel Temer, determinou ento que o
Projeto de Lei n. 4.425, nos termos do pargrafo 6, do Art. 52 do Regimento Interno,
fosse encaminhado imediatamente ao plenrio, pendente de parecer pela comisso,
por haver esgotado o prazo de sua apreciao pela mesma. Ao mesmo tempo, atravs
de uma manobra no regimental, Temer solicitou aos parlamentares que faziam parte
da Comisso Especial que constitussem, junto com outros deputados que tivessem
interesse de participar, uma comisso informal com o objetivo de, em curtssimo prazo, formular uma proposta de relatrio para ser submetida ao plenrio.
O mais surpreendente neste episdio que os mesmos parlamentares que em mais
de um ano no conseguiram elaborar uma proposta de regulamentao do setor,
quando ficaram diante da deciso do Executivo de dar tratamento prioritrio em sua
agenda a este tema, lograram produzir, em menos de 15 dias, um relatrio negociado
que foi aprovado por unanimidade, por acordo de liderana, sem a necessidade de
votao nominal.
A produo deste relatrio e a sua aprovao em tempo recorde surpreenderam principalmente o setor privado, que apostava na inao decisria da Comisso Especial
como estratgia dominante. Segundo o deputado Ronaldo Cezar Coelho, quando estes
setores perceberam que a comisso informal estava funcionando j era tarde demais.
No deu mais tempo para eles se rearticularem contra o projeto. Resumindo, estava
claro que o desenho institucional bi-partite de regulao tendo a Secretaria de Seguros Privados Susep como o rgo responsvel pela regulamentao econmicofinanceira dos seguros de sade e o Ministrio da Sade responsvel pela regulamentao e fiscalizao da produo de servios de assistncia a sade j no conseguia responder de modo satisfatrio ao conjunto de necessidades reguladoras, o que
se traduzia como uma outra falha do governo. A necessidade ento era pensar um
modelo que pudesse oferecer respostas adequadas as demandas crescentes por regulao. A soluo encontrada foi a criao da Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS atravs da Lei n. 9.961/00, como agncia reguladora, vinculada ao Ministrio da Sade, mas com autonomia administrativa, financeira e poltica expressa por
uma arrecadao prpria, decises em Diretoria Colegiada, cujos os membros tm
mandato definido em lei e no coincidentes.

Segunda sesso:
Contextualizar e apontar perspectivas para o marco regulatrio no sistema de sade
suplementar requer tambm uma discusso e anlise dos motivadores da escolha do
governo brasileiro de montar um desenho institucional regulatrio caracterizado pela
independncia da agncia reguladora dos polticos, tanto do Executivo como do Legislativo. Como dito anteriormente, diante das crescentes queixas provenientes dos
inmeros problemas que o mercado de planos e seguros de sade vinha apresentando
7

Segundo o ento deputado federal e hoje Ministro da Sade Humberto Costa, as seguradoras eram as que menos se
preocupavam com isso, pois alm de j serem controladas pela instituio que o governo queria dar o controle total,
tm um poder de fogo maior em termos de lobby dentro do governo. Entretanto, os grupos de autogesto temiam que
se fosse o Executivo quem regulasse diretamente via MP, no desse um tratamento diferenciado. Entrevista com o
deputado Humberto Costa realizada por Marcus Andr Melo em Recife em 22/2/2000.

durante a dcada de 90 (tais como, restries de cobertura e excluso de procedimentos; cobrana e/ou cobertura irregular para portadores de doenas preexistentes;
exigncias indevidas para a admisso de pacientes; prazos e carncias irregulares;
condies de validade e resciso de contratos; falta de cobertura para doenas crnicas e degenerativas; insuficincia na abrangncia geogrfica do plano de sade; descumprimento das normas de atendimento de urgncia e emergncia; etc.), a necessidade de que este setor fosse propriamente regulado parece no restar mais dvidas.
Uma importante questo que surge qual a forma que deve tomar a regulao de
modo a assegurar que os mercados regulados alcancem os nveis de performance que
tem sido pretendidos? Existem inmeras formas de estruturar o processo regulatrio e
a forma escolhida ir ter um papel decisivo no sucesso ou fracasso da regulao.
Epstein e OHalloran (1999), por exemplo, ao analisar o caso americano, afirmam que
existe uma grande variao no nvel de delegao de poderes e atribuies entre as
reas especficas que so reguladas. Alm da diferena em relao a quem delegada
a autoridade de regular, h diferenas ainda com respeito quantidade de poder discricionrio que delegada pelo Congresso/Executivo s respectivas agncias.
Pode-se estabelecer um desenho institucional com uma legislao extremamente detalhada, deixando as agncias com pouco ou nenhum espao para tomar deciso, ou
pode-se simplesmente propor um desenho institucional vago, no qual o poder discricionrio delegado extremamente amplo no apenas para regular, mas inclusive para
definir as polticas para o setor. Em algumas reas, por exemplo, como agricultura,
cincia e tecnologia e foras armadas, o Congresso americano delega amplos poderes.
Por outro lado, em reas tais como oramento, funcionalismo pblico, judicirio, etc. o
nvel de delegao comparativamente mais baixo. A hiptese defendida por Epstein
e OHalloran a de que o Congresso/Executivo calcula os custos internos da produo
e execuo da poltica regulatria versus os custos externos da delegao (make-orbuy decision). A poltica ser feita de tal maneira a maximizar os objetivos polticos
dos legisladores; ou seja, reeleio. Os legisladores preferiro se responsabilizar pela
proviso daquela poltica at o ponto em que os benefcios polticos ultrapassem os
custos polticos; do contrrio eles preferiro delegar para o executivo.
Sendo assim, no existiria uma forma tima de regulao e o importante passa a ser
encontrar uma estrutura de regulao que combine com as circunstncias de cada
pas em questo e dos interesses existentes em cada setor. Antes da criao das
agncias regulatrias independentes no Brasil, a regulao para muitos dos setores
no era ausente, incluindo aqui o setor de sade suplementar, que era regulado pelo
sistema bi-partite entre Susep e Ministrio da Sade, que j tinha demonstrado suas
limitaes.
O que se pretende levantar a discusso sobre a necessidade ou no desta regulao
acontecer via modelo de agncia reguladora autnoma, cujo principal objetivo, no
caso brasileiro, seria gerar incentivos que beneficiem os consumidores de planos e
servios de sade atravs da melhoria da qualidade e cumprimento dos contratos. Ou
seja, a regulao deste setor teria como tarefa prioritria a defesa dos interesses dos
consumidores dos servios privados de sade a partir da racionalizao de um mercado provedor de um servio considerado de natureza pblica.
A pergunta ento que se coloca : ser que para cumprir os objetivos de proteo dos
consumidores e evitar custos polticos seria necessrio uma engenharia institucional
para criar uma agncia regulatria autnoma correndo todos os riscos delegativos
provenientes desta deciso? Que tipo de desenho regulatrio melhor atenderia a tais
requisitos? A idia aqui no apontar normativamente como deveria ser o processo
regulatrio no setor privado de seguros e planos de sade no Brasil, mas sim discutir

um arcabouo terico-metodolgico atravs do qual este problema possa ser analisado.


Para tal, faz-se necessrio recorrer a um ramo do estudo da Economia conhecido
como teoria da agncia que busca analisar determinados tipos de relaes hierrquicas entre agentes econmicos e polticos. Esta literatura particularmente importante
para o estudo da regulao, pois a relao da agncia reguladora com as firmas, das
firmas com os consumidores, bem como entre os polticos com as agncias contm
todas as caractersticas de uma relao principal-agente,8 o que sugere que este modelo geral pode ser usado para entender as formas particulares de regulao efetivamente observadas na vida real. Alis, este modelo ainda mais pertinente ao estudo
da regulao pelo fato de diversas outras relaes entre grupos participantes do processo regulatrio (como por exemplo, consumidores - que tambm so eleitores com os polticos, entre grupos de interesse com as agncias reguladoras, etc.) tambm deterem estas caractersticas provenientes da escolha delegativa. Note que numa
relao principal-agente a relao mutuamente vantajosa se puder ser estruturada
de forma a contornar os problemas inerentes a este tipo de intercmbio. Em geral,
existe um contrato entre as partes, que determina qual a tarefa e como ser a remunerao. Este contrato pode ser tanto um contrato formal por escrito e com validade
jurdica, como um contrato tcito.
Um dos principais temas presentes nesta literatura o relacionamento de tipo principal-agente entre polticos (no caso brasileiro, principalmente com o Executivo) e
agncias reguladoras. Mais especificamente, ao dilema (trade-off) existente entre flexibilidade e controle (Weingast 1984; McCubbins e Schwartz 1984; McCubbins, Noll e
Weingast 1987, 1989; Spiller 1990; Laffont e Tirole 1993; Epstein e OHalloran,
1999). Ou seja, ao delegar tarefas regulatrias, os polticos gostariam a princpio de
transferir amplos poderes e discrio administrativas para que as agncias pudessem
desempenhar de forma satisfatria e flexvel as suas misses e funes. Mas como
decorrncia das informaes assimtricas inerentes da natureza deste tipo de relao,
fazendo com que as aes dos reguladores sejam intrinsecamente no observveis, os
polticos correriam assim srios riscos de que uma ampla discrio possa ser usada
em busca de resultados distintos dos que eles gostariam.9
Alm dos problemas de assimetria de informao, existiria uma relao imperfeita
entre o esforo colocado e o resultado do esforo. Por exemplo, na hora de determinar
a remunerao pelo cumprimento de uma tarefa, o principal no pode usar o resultado obtido pelo agente para inferir qual o esforo colocado, pois no existe uma relao estreita entre ambos.10 No se pode ainda esquecer que na maioria das vezes
existiria um alto custo de monitorao. Ou seja, o principal no tem como monitorar a
baixo custo a performance do agente para poder observar o nvel de esforo colocado.
Para tornar ainda mais complexa esta relao, os objetivos entre os atores podem no

8
Aquele que delega autoridade conhecido como o principal e aquele para quem a autoridade de realizar a tarefa em
troca de uma remunerao delegada seria o agente. (Os acionistas de uma companhia, os principais, delegam a um
gerente geral, o agente, a tarefa de presidir e fazer funcionar a companhia).
9
O agente possui certas informaes sobre si mesmo e/ou sobre a tarefa que o principal no possui. Por exemplo, o
agente sabe quanto esforo coloca para cumprir a tarefa. J o principal no observa o esforo colocado e sim o resultado deste esforo. (O gerente sabe quais as escolhas que fez, quais deixou de fazer, quais as condies da companhia, dos concorrentes etc. Os acionistas no possuem nem o tempo nem o capital humano para obter e processar
todas estas informaes. Eles observam no o esforo colocado pelo gerente, mas sim o lucro obtido no final do ms).
10
Por exemplo: ao observar um lucro alto, os acionistas no podem inferir disto que o gerente tomou todas as decises corretas e geriu a empresa de maneira sbia, pois possvel que o gerente tenha agido de forma imprudente ou
desleixada e mesmo assim obtivesse um lucro. Da mesma forma um lucro baixo pode se dar por contingncias fora do
controle do gerente.

ser alinhados. Em outras palavras, no raro que os objetivos do principal no coincidam inteiramente com os objetivos do agente.11
Esta vasta literatura tem mostrado que estes problemas delegativos existem e tm
conseqncias decisivas para o resultado da poltica pblica regulatria. De uma forma bastante esquemtica, possvel classificar esta literatura em dois grandes grupos
(teoria da dominncia burocrtica e teoria da dominncia dos polticos), tomando
como critrio classificatrio a possibilidade ou no dos principais (polticos) controlarem os agentes (reguladores) e/ou de incentivarem estes ltimos se comportarem de
acordo com as preferncias dos primeiros.
O primeiro grupo de autores so cticos sobre a possibilidade de controle da burocracia. Eles fazem uma dura crtica tradicional escola do interesse pblico que defendia
a viso de que a regulao surgia quando havia uma falha de mercado, o que levaria
o governo a corrigi-la atravs de alguma forma de interveno. Por isso esta vertente
aqui chamada de teoria ou escola da dominncia burocrtica. Ou seja, esta literatura se ope a idia de que os burocratas agem orientados pelo interesse pblico ou
pelo bem comum.
Segundo esta abordagem tradicional da dominncia da burocracia, o problema principal-agente entre polticos e agncias reguladoras to severo que no seria possvel
monitorar ou controlar as agncias adequadamente. Agncias reguladoras so formadas por especialistas que teriam tempo e acesso informao. Polticos, por outro
lado, tm alto custo de oportunidade. O custo de aprovar uma nova legislao para
enquadrar a agncia s preferncias dos polticos tambm seria muito alto. As agncias so portanto insuladas, tem alto nvel de discricionariedade e podem perseguir
seus prprios interesses. Agncias burocrticas tm vida prpria (Wilson, 1989).
Tullock (1965) e Downs (1967) foram um dos primeiros a surpreender a viso do bom
governo, comum na literatura sobre administrao pblica, porque afirmaram que as
burocracias podem ser perfeitamente entendidas ao se assumir que os burocratas so
atores principalmente preocupados e motivados pelas suas carreiras e o seus selfinterests. Estes autores trouxeram pela primeira vez as noes de estratgia, conflito,
oportunismo, formao de coalizo etc. para o estudo das burocracias pblicas.
Porm com Niskanen (1971) que a teoria da dominncia burocrtica decola ao presumir, com a sua frase clssica, que os burocratas maximizam seus oramentos. O
modelo proposto por Niskanen era muito simples, composto apenas de dois atores: os
burocratas e legisladores. O relacionamento entre estes atores caracterizado pelo
monoplio bilateral da informao em favor dos burocratas, tanto em relao aos
custos da produo no revelados integralmente, bem como em relao ao conhecimento do valor que os legisladores atribuem ao resultado final da poltica. Os burocratas usam estas informaes e fazem uma oferta (take-it-or-leave-it) aos legisladores que, sem outra alternativa, aceitam este jogo.
Mais ou menos no mesmo perodo que o livro de Niskanen foi publicado, um outro
trabalho seminal nesta mesma tradio analtica, The Theory of Economic Regulation, de autoria de George Stigler, deu incio influncia da escola de Chicago nos
estudos sobre regulao atravs da conhecida teoria da captura. Igualmente se
11

Se os objetivos coincidirem exatamente a relao principal-agente deixa de ser problemtica, pois ento o agente
estar agindo da maneira preferida pelo principal. Entretanto na maioria das vezes, por exemplo, os acionistas querem
que o gerente aja de maneira a maximizar o lucro da empresa sem tomar riscos desnecessrios. O gerente, por sua
vez, quer maximizar sua prpria renda e talvez possua tambm objetivos relacionados a sua carreira e seu poder na
empresa. Os objetivos de ambos so somente parcialmente coincidentes, pois ao perseguir seus prprios objetivos o
gerente poder estar levando a firma a um lucro menor do que o possvel.

apresentando como alternativa teoria do interesse pblico, a teoria dos grupos de


interesse ou da demanda por regulao (como tambm ficou conhecida a contribuio de Stigler) baseada na observao emprica de que a regulao tende a favorecer os atores economicamente mais fortes ao capturar os reguladores.
A tese central desse trabalho que, como via de regra, regulao adquirida pela
indstria e desenhada e operada primordialmente em seu benefcio. Regulao necessariamente implicaria em uma redistribuio de renda; isto gera custos para alguns grupos e benefcios para outros. Como acontece em qualquer outro tipo de mercado, o mercado regulatrio tende a distribuir mais benefcios para os que oferecem
maiores demandas. Os grupos que teriam menores custos organizacionais e maiores
ganhos per capita seriam os grupos com maiores probabilidades de atingir sucesso de
influenciar o processo regulatrio. Desta forma, grupos pequenos e mais homogneos
teriam mais condies de capturar o processo regulatrio do que os grupos maiores e
difusos, como os consumidores.
Vale salientar, entretanto, que a teoria econmica da regulao foi posteriormente
modelada formalmente por Peltzman (1976), ganhando assim mais preciso e solidez.
Em geral, a informao imperfeita sobre ganhos e perdas devido regulao, em
conjunto com os custos de organizao dos grupos atrs de favores polticos, leva a
uma reduo da coalizo vencedora esta no receber um ganho to grande quanto
poderia ser concedido pelo regulador. O regulador/legislador no ir conceder ao grupo vencedor todos os benefcios que este gostaria de receber. Mesmo se os grupos se
organizarem por seus interesses econmicos (e.g. produtores versus consumidores),
ser do interesse do regulador produzir uma coalizo que contenha membros do grupo perdedor. Como o regulador/legislador leva em conta a oposio dos perdedores,
ele ir at o ponto em que o apoio marginal obtido igual oposio marginal gerada.12
Apesar do apelo da teoria da captura que exerce sua influncia at os dias de hoje,
ela tem sofrido crticas principalmente no que se refere ao fato de olhar basicamente
para o lado da demanda por regulao, abstraindo o lado da oferta.13 Ou seja, a teoria
presume que o regulador e o legislador (polticos; Congresso e/ou Presidente) so a
mesma pessoa ou tivessem a mesma preferncia. Em outras palavras, no se leva em
conta a existncia de um problema principal-agente entre o legislador e o regulador.
No entanto, na vida real existe um forte problema de informao assimtrica dado
que o legislador no tem como monitorar o regulador e saber se este est implementando a regulao do modo condizente com seus interesses. A teoria da captura trata
a oferta de regulao como uma caixa preta, o que significa ignorar todas instituies que existem na pratica para fazer funcionar a relao entre polticos e reguladores e que so fundamentais para entender por que a regulao toma a forma que observamos. Ou seja, preciso adicionar as instituies polticas ao modelo Stigler/Peltzman para entender como a regulao demandada pelos diversos grupos
ofertada sem que se observe caos completo ou brigas sistemticas.
12
Um exemplo bastante ilustrativo do modelo proposto por Peltzman seria o recente disputa sobre o aumento dos
preos dos telefones no Brasil. A agncia reguladora defendeu o cumprimento do contrato (reforando a teoria da
captura) que beneficiava as empresas de telefonia. O governo, por outro lado, apresentou um duplo discurso estratgico: com o ministrio das telecomunicaes defendendo a quebra do contrato com uma aumento menor (sinalizando
sua preferncia pr-consumo) e o mistrio da fazenda defendendo a manuteno dos contratos (sinalizando suas
preferncias pr-mercado). A soluo deste conflito at o momento claramente beneficia o Executivo pois a deciso
sobre o aumento foi transferida para o judicirio, eximindo o governo de possveis desgastes tanto com o mercado
como com os consumidores.
13
Ver J.J Laffont, e J. Tirole, 1990, The Politics of Government Decision-Making: A Theory of Regulatory Capture
Cahier de recherches conomiques, Universte de Lausanne.

10

Foi para responder a esta necessidade que tem surgido nos ltimos quinze anos a literatura de teoria poltica positiva14 que enfatiza os mecanismos que o legislativo dispe para controlar as burocracias (agncias) ou incentiva-las a se comportar de acordo com as preferncias dos polticos (principais), por isso chamada aqui de teoria da
dominncia dos polticos. O foco principal desta literatura a relao entre os diversos
grupos e organizaes envolvidos no processo regulatrio, especialmente a agncia
regulatria, o Congresso (e suas comisses), o Presidente e as Cortes. Estas relaes
so tratadas sob a tica do modelo principal-agente colocando nfase no aspecto de
informao assimtrica. Busca-se analisar as regras e instituies que surgem no bojo
destas relaes e explic-las como formas de resolver este problema. Isto envolve
analisar cuidadosamente as instituies polticas observadas na vida real, por exemplo, os poderes de o presidente legislar e de distribuir recursos seletivos que recompensem comportamentos cooperativos com o Executivo, a capacidade de interferncia
do Executivo na agenda legislativa, o grau de autonomia e descentralizao do funcionamento do sistema de comisses do Congresso, a seqncia e procedimentos que
uma nova legislao deveria tomar no processo legislativo etc.
Embora estudos empreendidos pela abordagem da dominncia dos polticos reconheam os riscos delegativos e os custos de monitorao, esta literatura defende que
existiria um sistema pouco visvel mas eficaz, pelo qual os legisladores/Executivo
controlam as agncias (Weingast e Moran, 1983). Por exemplo, os legisladores, atravs do sistema de comisses permanentes do Congresso americano, teriam instrumentos para recompensar e punir as agncias que desviarem dos interesses dos polticos. As instituies legislativas (comisses) so fortes o suficiente para lidar com os
problemas delegativos e controlarem completamente os reguladores (Weingast,
Shepsle, et.ali). Segundo Weingast (1981 e 1984) as comisses usariam os seus poderes de agenda para capacitar o plenrio a monitorar as agencias burocrticas. As
comisses passariam assim a ser os principais ao procurar comportamentos fieis das
agncias com as preferncias dos legisladores atravs da seguinte estrutura de incentivos: o oramento, uma vez que existiria uma competio entre as agncias pela sua
maior fatia; supervisionar (oversight fire-alarm) com o objetivo de criar sanes para
as agncias que desviarem do ponto de preferncia dos polticos; atravs da nomeao de diretores; ameaa de legislaes restritivas a autonomia das agncias etc.
Desta forma, o congresso dominaria as burocracias.15 O problema aqui justamente o
inverso do de Niskanen, pois este supervalorizava o poder dos burocratas ao assumir
uma legislatura passiva e burocratas estratgicos. Os tericos da dominncia dos polticos supervalorizam o poder das comisses assumindo que os legisladores agem
estrategicamente e que os burocratas so passivos.
Um dos importantes estudos que validou a abordagem da dominncia dos polticos foi
o que analisou a drstica mudana de comportamento da Federal Trade Commission
FTC, o CADE americano. No incio da dcada de 70 a FTC teve um papel regulatrio
extremamente ativo, abrindo investigaes em vrios setores da economia. Entretanto, no final da mesma dcada, a FTC mudou seu comportamento abandonando vrias das investigaes e passando a ser menos interventora. A abordagem da domi
14

Positivo se refere ao fato que esta abordagem no busca analisar os fatos de acordo com algum critrio de eficincia, como acontece com a literatura normativa. Ou seja, a teoria positiva busca explicar por que as coisas so como
so e no sugerir como deveriam ser.
15
Vale salientar entretanto, que no caso brasileiro, as comisses permanentes no Congresso nacional no dispem de
mecanismos institucionais tais como poderes de agenda (gatekeeping power), regras fechadas (closed rule) etc. Quem
na realidade exerce o papel de principal no Brasil o Executivo.

11

nncia burocrtica explicaria esta mudana de comportamento ao afirmar que a FTC


agia de acordo com suas prprias preferncias e que somente aps alguns exageros o
Congresso americano tardiamente foi capaz de restringir as suas aes. Entretanto,
de acordo com Weingast and Moran (1983), ao invs de se contrapor s preferncias
do Congresso, a FTC realizava as preferncias dos legisladores. Eles demonstram que
a maioria das investigaes abertas pela FTC foram iniciadas por iniciativa do prprio
Congresso. O que na realidade aconteceu foi que entre 1976 e 1979 houve uma mudana drstica na composio das comisses com a sada de vrios membros prconsumidores passando o controle para parlamentares mais inclinados a um mercado
auto-regulado, revertendo assim as aes da FTC. Os autores notam que h um grande paralelo entre as especialidades e tipo de legislao defendidos pelos membros das
comisses antes da mudana, e os tipos de investigaes perseguidos pela FTC. Logo,
h evidncia que o Congresso consegue controlar as agncia mesmo sem superviso
ostensiva e constante do tipo police patrol. Nos EUA, portanto, instituies congressuais afetam de maneira importante as decises das agncias. Logo, Stigler/Peltzman
poderiam dormir tranqilos.
Lupia e McCubbins (1998) afirmam que a deciso de delegar apresenta trs conseqncias possveis: sucesso, fracasso ou efeito nulo. A delegao obteria sucesso se o
agente aumentasse o bem estar do principal. Por outro lado, a delegao fracassaria
se a ao do agende reduzisse o bem estar do principal. Finalmente, teria um efeito
nulo se o bem estar do principal no fosse alterado pelas conseqncias delegativas.
Embora estes autores concordem que se as escolhas delegativas ocorrerem em situaes onde os interesses so conflitivos e os agentes depuserem de vantagens informacionais (o que aumentariam as chances de comportamentos oportunistas por parte
dos agentes), eles acreditam que possvel o sucesso na delegao se os principais
puderem ter acesso ao testemunho de um interlocutor externo (speaker) e/ou de instituies que sinalizem os comportamentos desviantes por parte do agente.
Para a abordagem da dominncia dos polticos, outra forma complementar de assegurar que a agncia no incorra em desvios a estruturao dos procedimentos administrativos que a agncia deve seguir (no caso brasileiro esse mecanismo tem sido
chamado de contrato de gesto presentes na ANS e ANVISA). Isto envolve todas as
regras e processos administrativos que determinam o que e como a agncia fazer,
incluindo metas de desempenho. Estes procedimentos so uma forma de reduzir o
custo da monitorao e facilitar o controle da agncia pelos legisladores. Eles so estruturados de forma a evitar que a agncia inicie e se comprometa a determinadas
polticas que podem afetar os legisladores negativamente, antes que estes percebam
e possam tomar medidas para revert-las. As restries impostas sobre o regulador
pelos procedimentos administrativos do contrato de gesto canalizam as escolhas do
regulador a favor dos grupos que apoiam os legisladores. O fato de que raramente se
v os legisladores interferindo nas decises do regulador no significa, portanto, que
no estejam exercendo controle, mas sim que o sistema de controle esta funcionando
de maneira automtica e eficaz.
Como visto, se as agncias podem ser controladas pelos polticos ainda motivo de
grande controvrsia na literatura da economia poltica da regulao. Entretanto, tanto
a abordagem centrada na autonomia da burocracia, como a abordagem que defende o
poder dos polticos sobre as agncias, corroboram da idia de que a deciso de delegar poderes regulatrios a agncias independentes engendra riscos delegativos e

12

custos de monitorao. Dado que a deciso de delegar tarefas regulatrias para agncias independentes ocasiona riscos e custos delegativos (agency costs) para os polticos, surpreendente que os governos brasileiros venham optando pela criao de tal
modelo regulatrio to freqentemente uma vez que, a princpio, tarefas semelhantes
poderiam ser realizadas por outras formas de desenho institucional e burocrtico tais
como departamentos ou secretarias dentro de ministrios ou agncias executivas
onde, teoricamente, seria mais fcil para os governos controlarem o comportamento
dos reguladores. Em outras palavras, se os polticos esto optando incorrer neste tipo
de risco porque o modelo autnomo de regulao deve trazer algum tipo de vantagem para os polticos. Desta forma, a pergunta que necessita ser investigada a seguinte: o que uma agncia regulatria independente pode fazer em benefcio dos polticos que outras formas organizacionais no podem?
Existe uma srie de ganhos que os polticos poderiam obter com a deciso de transferir poderes regulatrios para agncias independentes. Dentre os mais estudados na
literatura estariam:
Ganhos de informao: como os polticos tm que tomar uma srie de decises polticas, muitas delas com um elevado grau de incerteza sobre o resultado final da poltica
escolhida, seria potencialmente vantajoso para os polticos delegar poderes para reguladores para que estes se sintam incentivados a se especializar e revelar informaes, vindo assim a reduzir as incertezas inerentes de um determinado setor. Ou seja,
delegar poderes regulatrios pode gerar ganhos de troca informacionais para os polticos. Embora um burocrata que trabalhasse em um departamento ou ministrio com a
responsabilidade de regular um determinado mercado tambm tivesse a oportunidade
de se especializar, faltaria a ele os incentivos (poderes regulatrios capazes de influenciar no resultado das polticas do setor) necessrios para que revelasse as informaes fruto da especializao. Da mesma forma que tem sido argido sobre o papel
informacional desempenhado pelas comisses no Congresso (Gilligan and Krehbiel,
1987; Krehbiel, 1991; Epstein, 1997), existiria ganhos de troca similares no processo
regulatrio se esse fosse feito via garantias de autonomia a uma burocracia especializada.
Ganhos de flexibilidade administrativa: uma agncia autnoma ao ser institucionalizada atravs de regras de gesto diferenciadas do servio pblico tradicional, teria mais
capacidade de atrair e motivar funcionrios mais talentosos bem como oferecer maiores remuneraes (Bresser Pereira, 1998). Estes mecanismos mais flexveis de gesto alm de potencialmente aumentar a performance reduziriam as chances de captura das agncias pelos mercados regulados visto que existiriam as condies para o
desenvolvimento de paridade salarial dos funcionrios da agncia com os das firmas
reguladas.
Ganhos de transferncia de responsabilidade (blame shifting): a criao de agncias
regulatrias independentes pode eximir o governo da responsabilidade de regular diretamente aquele setor (Fiorina, 1982). Um bom exemplo quando um processo de
privatizao gera problemas para os consumidores. Neste caso, o governo pode assim
se beneficiar ao evitar em parte a culpa por esta falha, transferindo a responsabilidade para a agncia.

13

Ganhos de credibilidade: agncias que so independentes do governo podem funcionar como compromissos criveis de longo prazo de que o governo no ir arbitrariamente e nem unilateralmente interferir no processo regulatrio como forma de se
apropriar de benefcios das empresas e mercados regulados ao no manter contratos.
Porque existem inmeras situaes em que o governo pode extrair ganhos atravs da
mudana da poltica regulatria, como por exemplo, diminuir tarifas antes das eleies, eleio de novo governo com preferncias distintas das do anterior etc., o mercado regulado bem como investidores iro requerer salvaguardas institucionais para
que governos no ajam de forma oportunista (Levy e Spiller, 1996; Mueller e Pereira,
2002). Ao desenhar de forma apropriada o arcabouo institucional de uma agncia
regulatria independente, o governo pode claramente sinalizar para o mercado regulado que estaria atando suas prprias mos, ou seja abrindo mo de interferir no
processo regulatrio em troca de ganhos de credibilidade.
Ganhos pelo crdito da iniciativa poltica (Credit Claiming): em situaes principalmente em que um determinado mercado gera custos e restries para os consumidores e/ou grupos de interesse, o governo poderia extrair benefcios pelo estabelecimento de uma poltica regulatria autnoma. Esta ao seria identificada pelos interessados como uma iniciativa positiva do governo no sentido de busca de soluo dos
problemas. Reivindicar o crdito por uma ao poltica que beneficie um grupo de interesse especfico ou um conjunto mais expressivo de eleitores pode adquirir ainda
mais significado se o grupo em questo reconhecer nesta iniciativa uma tentativa de
melhoria ou de busca se soluo dos seus problemas.
Quais destes ganhos de troca justificariam ou motivariam a deciso do governo brasileiro da montagem do estado regulatrio? A resposta desta pergunta vai variar de
acordo com as caractersticas do mercado regulado tais como: tipo de empresa, tipo
de produto ou servio prestado, os grupos de interesse que estariam envolvidos, o
nvel de competio entre elas, o nvel de informao e tecnologia requeridos e, principalmente, os potenciais custos e benefcios polticos envolvidos com a regulao.
Por exemplo, se a agncia regula um mercado fruto de privatizao (em que h muita
necessidade de atrair capitais externos) os custos de credibilidade sero altos porque
este mercado precisa de garantias ou salvaguardas de que a regulao no ser objeto de interferncia poltica. Ou seja, em pases onde a credibilidade um requisito
para atrair investimentos e manter estabilidade, a escolha de instituies regulatrias
como forma de sinalizar compromisso de longo prazo ganha muita capacidade explicativa. Parece no restar mais dvidas de ter sido esta rationale que norteou a deciso do governo brasileiro de regular as reas de telefonia, energia e petrleo, com a
criao da ANATEL, ANNEL e parcialmente com a ANP.16 O Brasil tem uma histria recente repleta de eventos de oportunismo governamental que tm gerado dficit crescente de credibilidade: moratria de pagamento de suas dvidas, confisco de poupana, congelamento de preos, quebra de contratos, manipulao de variveis econmicas, desrespeito aos direitos de propriedade intelectual, mudanas unilaterais das regras do jogo etc. Ainda hoje, o Brasil classificado por algumas agncias internacio
16

Digo parcialmente em relao a ANP porque neste caso a agncia estaria regulando basicamente uma empresa
estatal, Petrobrs, onde os custos de credibilidade por uma maior interveno do governo seriam teoricamente menores. Talvez por conseqncia destes menores custos de credibilidade que a ANP no tem poderes para estabelecer
novos preos e tarifas sugerindo uma maior interferncia do governo no setor de petrleo. Outro indicativo que sugere
uma maior interferncia na ANP foi a deciso do governo de escolher para Presidente da agncia uma pessoa da extrema confiana do governo, o ento genro do Presidente da Repblica, David Zylbersztajn.

14

nais como um mercado que apresenta mais risco do que outras economias latinoamericanas de menor peso econmico no mercado mundial.
Desta forma, quando o governo toma a deciso de regular estes setores, ele tem que
levar em conta este clculo (trade-off) entre controle e flexibilidade. Seria claramente
mais vantajoso para o governo que as preferncias das agncias e do governo estivessem o mais prximo possvel, uma vez que ele teria maiores possibilidades de
controlar s agncias. Entretanto, um maior controle sobre as preferncias das agncias no destitudo de custos. Na realidade, maior controle sobre as agncias engendra custos de credibilidade que o governo deve considerar dependendo das suas
necessidades. Estes custos advm das reaes dos investidores diante dos potenciais
riscos do governo em expropriar os contratos. Em essncia, o argumento que a
credibilidade e a eficcia do processo regulatrio e, portanto, de sua capacidade de
incentivar o investimento privado e apoiar a eficincia na produo e uso dos servios,
variam com as instituies polticas e sociais de cada pas.17 Desta forma, dotar o
sistema poltico de mais rigidez, atravs salvaguardas institucionais do tipo agncias
regulatrias independentes, diminui controle governamental, mas em contrapartida
possibilitaria compensaes de maior credibilidade.
Entretanto, pertinente fazer inferncia semelhante para as agncias da rea da sade, ANS e ANVISA? Ou seja, ser que os custos de credibilidade no setor sade justificariam que o governo incorresse nos riscos delegativos vindo assim a perder poder e
interferncia nas polticas do setor de sade privado suplementar com a criao das
agncias?
Como j sabido, com a criao da ANS, as atividades reguladoras foram reunidas
em rgo nico, autnomo, superando, pelo menos no desenho institucional, os conflitos entre os Ministrios da Fazenda e Sade.18 O desenho da agncia possibilita ao
rgo regulador uma autonomia perante a burocracia mais tradicional e perante o
prprio Executivo e Congresso, bem como a obteno de receita prpria via cobrana
de taxas de fiscalizao.
Contudo, ao contrrio dos setores de infra-estrutura acima mencionados, a regulao
do setor sade no foi conseqncia de privatizao, pois o mercado privado de planos e seguro de sade j existia com considervel grau de competitividade entre as
empresas que o disputavam, em que pese desigualdades de informao e as diferenas de estrutura organizacional entre elas. Desta forma, as empresas ou investidores
no estariam demandando salvaguardas institucionais de proteo de contratos. Vale
a pena ressaltar entretanto que a regulao deste setor pavimentou um terreno mnimo para o desenvolvimento de relaes de maior cooperao e confiana entre estado e mercado, pois as empresas que antes operavam em um zona movedia pela
ausncia de instrumentos crveis que garantissem a durabilidade das regras do jogo,
passaram a dispor de maior estabilidade em funo da previsibilidade do comportamento dos atores envolvidos.
A princpio, regular este mercado significaria necessariamente impor perdas19 a um
setor que vinha operando praticamente sem controle do Estado. Da porque os ganhos
17

Levy and Spiller, 1996, pg.1.


O locus regulatrio deixa assim, definitivamente, de estar localizado na Susep.
19
No processo de regulao de qualquer mercado, existem setores ou indstrias que teriam maiores custos enquanto
outros, como lembra a teoria da demanda regulatria, se beneficiariam com ela. pertinente ento supor que algumas
18

15

de credibilidade, entendidos como salvaguardas de investimentos, no parecem ter


um papel decisivo no clculo do governo na montagem da ANS e ANVISA. Este argumento se fortalece ainda mais diante da distino do modelo da agncia reguladora
adotado no setor sade em comparao quele adotado para as agncias da rea de
infra-estrutura, onde os custos de credibilidade seriam teoricamente maiores. As
agncias do setor sade so as nicas em que o Contrato de Gesto mandatrio em
relao Diretoria Colegiada.20 Isto no ocorre por acaso, pois, como dito anteriormente, o Contrato de Gesto tambm serve como mecanismo institucional de controle
formal moldado para preservar as preferncias do governo mesmo diante da independncia destas agncias. Ou seja, no setor sade, o governo teria menos a perder
em credibilidade diante de uma maior interferncia via Contrato de Gesto. Por outro
lado, os mercados de infra-estrutura requisitavam do governo maior autonomia e flexibilidade de gesto restringindo assim um maior controle do Executivo atravs deste
mecanismo institucional formal.
Diante das fragilidades dos argumentos de busca de credibilidade, a pergunta quanto
aos ganhos para o Executivo como conseqncia da regulao independente no setor
de sade ainda se sustenta. Qual era o problema que o governo pretendia resolver
com a regulao independente? Algumas hipteses justificariam tal deciso. Para o
ex-ministro da Administrao e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira, por
exemplo, os ganhos de flexibilidade administrativa foram a principal razo que levou o
ento ministro Jos Serra a optar por uma agncia reguladora independente do Executivo (responsvel por polticas de Estado), ao invs de uma agncia executiva (responsvel por polticas de governo), que j fazia parte do Plano Diretor de Reforma do
Aparelho de Estado. Quando Serra teria percebido que a agncia reguladora, comparada com o modelo de agncia executiva, acumularia mais destaque, visibilidade,
flexibilidade administrativa, conseguiria atrair melhores quadros atravs de melhores
salrios etc., no restou mais dvidas sobre quanto a sua preferncia.21
Entretanto, valeria a pena incorrer em custos delegativos de perda de controle poltico
no setor em troca apenas de ganhos de flexibilidade administrativa? Me parece que j
na iniciativa do ministro Jos Serra possvel deduzir outros ganhos potenciais ao se
criar uma agncia regulatria independente. Me refiro aqui s sinalizaes do executivo em responder a altura e com destaque s demandas e os reclamos crescentes por
racionalizao do mercado privado, vindos tanto dos consumidores como de atores
polticos do setor sade.
A deciso de abrir mo do poder de regular diretamente as polticas para seguros e
planos privados e delegar esta tarefa para um conjunto burocrtico e especializado
independente, gerou ento outros ganhos para o governo. Me refiro particularmente
aos crditos da iniciativa poltica (credit claiming) em propor uma inovao de engenharia institucional de regular de forma apropriada o setor sade suplementar que
vinha gerando at ento desgastes polticos crescentes para o Executivo. Esta inova
empresas do setor de sade, especialmente aquelas que dispem de maior capacidade de adaptao (maiores empresas, mais homogneas, mais consolidadas no mercado etc.) se beneficiassem com as novas regras regulatrias, tais
como universalizao de cobertura, no excluso de procedimentos; no cobrana para portadores de doenas preexistentes etc. Entretanto esta uma hiptese que necessita de maiores investigaes empricas (Costa, Pereira e Ribeiro, 2003).
20
Cf. documento do Frum de Discusso sobre o Setor de Sade Suplementar: Evoluo e Desafios da Regulao do
Setor de Sade Suplementar, pp. 6, 2003.
21
Entrevista informal concedida em abril de 2000, em Braslia.

16

o institucional tambm proporcionou ganhos ao governo ao transferir responsabilidades (blame shifting) para um corpo autnomo do Ministrio da Sade. Potenciais
novos problemas que viessem a surgir neste setor no mais encontraria no Executivo
o responsvel direto pela sua resoluo. Naturalmente, que possveis falhas no processo regulatrio no eximiria totalmente o Executivo de custos polticos uma vez que
ele ainda teria que responder, como agente, s demandas de seus principais; ou seja,
os consumidores/eleitores. Entretanto, estas responsabilidades estariam agora mais
atenuadas pela ao de escudo protetor da agncia reguladora.
Finalmente, no podemos tambm esquecer dos ganhos informacionais obtidos pelo
Ministrio da Sade (porque tambm no dizer, por todos os atores que teriam algum
interesse neste setor, incluindo aqui, outras esferas de governo, universidades, centros de pesquisa, operadores privados etc.) provenientes da criao de um corpo institucional dotado de incentivos a especializao tcnica e operacional como a ANS.
Hoje, se tem muito mais clareza da extenso e importncia, bem como das diferentes
estratgias organizacionais das diversas formas (medicina de grupo, planos, seguros,
co-gesto, Unimed etc.) que o mercado da sade suplementar no Brasil oferece. Isto
se deve graas a no s o papel regulador da ANS, mas tambm da sua capacidade
de gerar e oferecer informaes mais precisas e confiveis. No resta dvida que as
investigaes e conhecimentos gerados (incluindo aqui teses e dissertaes acadmicas) como conseqncia destas informaes vo se refletir numa maior qualidade da
poltica pblica de sade no Brasil.

Concluso
Este artigo procurou fazer uma discusso sobre o marco regulatrio do setor de sade
suplementar questionando tanto as razes que motivaram o governo a regular este
setor bem como o tipo de desenho institucional regulatrio caracterizado pela autonomia poltica e financeira do Executivo/Congresso. Ao fazer um dilogo crtico com a
literatura da economia poltica normativa e positiva da regulao foi possvel identificar que a deciso de delegar amplos poderes para uma agncia independente do governo no isenta de riscos e custos. Faz sentido o governo tomar tal deciso se conseguir compensar estes custos com retornos de ordem informacional, de credibilidade,
de transferncia de responsabilidade, flexibilidade administrativa etc.
Foi demonstrado que a deciso do governo brasileiro de regular o setor de sade suplementar via agncia regulatria independente um fenmeno complexo e por isso
no deve ser entendida como resposta a apenas um nico determinante. Trata-se assim de um fenmeno multivariado onde diversos tipos de retornos ou ganhos atuam
de maneira simultnea para contrabalanar as perdas delegativas do Executivo ao
transferir esta tarefa a uma organizao autnoma do governo.
Ainda muito cedo para se ter respostas conclusivas quanto s vantagens da escolha
delegativa, mas importante investigar se os ganhos provenientes da deciso poltica
de regular o setor suplementar de sade via agncias independentes podem ser considerados como um sucesso delegativo.22 Para isso, algumas pistas iniciais podem ser
22
Sucesso aqui definido como a capacidade do agente realizar as preferncias do principal, aumentando assim seu o
bem estar (Lupia e McCubbins, 1998).

17

consideradas. Alguns conflitos entre o Ministrio da Sade e ANVISA, por exemplo,


sugerem que o Executivo teve dificuldades em realizar as suas preferncias. O excessivo uso de Medidas Provisrias neste setor tambm pode ser outro sinal que o Executivo precisou lanar mo de instrumentos extraordinrios para driblar as resistncias das agncias. Estes dois exemplos j justificariam a necessidade de investigaes
empricas atravs do desenvolvimento de indicadores e variveis que possam mensurar sucesso e fracasso delegativos. Investigaes desta natureza que estariam de
fato apontando perspectivas para o marco regulatrio da sade suplementar no Brasil.

18

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