Competitividade na regulamentao do

transporte rodovirio de passageiros:

uma anlise luz de um modelo de auditagem
Fernando Antonio Oliveira Rolim1; Ansio Brasileiro2

Resumo: Este artigo apresenta os resultados da aplicao de um modelo de auditagem sobre as regulamentaes e instituies dos
sistemas de Transporte Intermunicipal Convencional de Passageiros por nibus (TIPO) de trs estados brasileiros, bem como sobre o
sistema nacional de Transporte Interestadual por nibus (TRIP). O modelo apresenta boas prticas regulatrias, baseado nos ensinamentos da Regulao Econmica e em diretrizes apontadas pela International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI),
e leva em conta a caracterizao de servio pblico imposta quelas atividades pela Constituio Federal. Aqui, focou-se ateno nos
elementos mais diretamente relacionados competitividade. Percebe-se que a competio no estimulada pelos regramentos, que h
muitas barreiras entrada nos mercados, que licitaes para delegao dos servios so raras, e que o setor carece de reformas para que
os servios sejam prestados de forma mais eficaz e moderna.
Abstract: This paper shows the results from the application of a proposed model of audit upon the regulations and institutions of the
Intercity Coach Transport (TIPO) systems from three Brazilian States and from the National Interstate Coach Transport (TRIP) system.
The model shows good regulatory practices and it is based on the lessons from the Economic Regulation and from the guidelines of the
INTOSAI. The constitutional characterization of the sector as a public service is also taken into consideration. Here, the attention is
more specifically drawn to competitive elements. It is perceived that competition is not stimulated by the regulations, that there are
many barriers to the entry of new operators, that competitive tendering processes are rare. Hence, the developed analyses show that reforms are in need, and that the state regulation regarding the TIPO provision has to seek a more efficient and modern pattern.

1. INTRODUO
Este artigo aborda aspectos relativos competitividade na regulamentao do servio pblico de transporte
rodovirio passageiros. Essa temtica tem assento
numa questo mais abrangente, e que vem ganhando
importncia desde os anos 1970, e no Brasil notadamente desde a dcada de 1990, que a questo da discusso e da redefinio do relacionamento do Estado
com a Sociedade, e de qual papel aquele deve exercer
sobre as atividades econmicas, e mais precisamente
na proviso dos servios pblicos aos seus cidados.
Para ilustrar sua importncia na economia nacional,
em 2005 o transporte de passageiros por nibus auferiu, atravs de 25.046 empresas, que empregaram
616.792 pessoas, 26% da receita operacional lquida
do setor de transportes, que girou em torno de R$
101,5 bilhes. Considerando-se dados de empresas
com 20 ou mais pessoas ocupadas, a receita operacional lquida do transporte rodovirio regular nourbano de passageiros ficou em torno dos RS 7,2 bilhes (IBGE, 2007). O artigo ora apresentado original, resulta de pesquisa de Mestrado e aborda um pro1

Fernando Antonio Oliveira Rolim, Tribunal de Contas do Estado

de Pernambuco TCE/PE; Universidade Federal de Pernambuco,
Recife, PE, Brasil. (e-mail: frolim@tce.pe.gov.br).
2
Ansio Brasileiro, Universidade Federal de Pernambuco, Recife,
PE, Brasil. (e-mail: anisio.brasileiro@ufpe.br).
Manuscrito recebido em 26/6/2008 e aprovado para publicao em
6/6/2009. Este artigo parte de TRANSPORTES, volume XVII,
nmero 1, junho de 2009. ISSN: 1415-7713.

14

blema de alta relevncia econmica e social.

No cenrio recente, o envolvimento do Estado nas
atividades econmicas tem migrado de uma posio
de provedor direto dos servios, para uma funo de
regulao dos particulares convocados e contratados
para o desempenho de atividades pblicas (Marshall,
2000; Brasileiro e Arago, 2000; Moraes, 1997; Mattos et al., 2004), sem, contudo, perder a sua titularidade (Amaral, 2002). O Estado passa, portanto, de uma
atitude monopolista e regulamentadora, para uma postura regulatria e fomentadora (Moreira Neto, 2003).
Essa modificao na forma da execuo dos servios
pblicos coerente com o carter cclico da interveno estatal na economia, o qual corresponde natureza cclica da dinmica capitalista (Santos, 2000).
O Brasil tem uma longa tradio em considerar o
transporte rodovirio de passageiros como servio pblico (cf. Gomide e Martins, 2005), tendo a vigente
Constituio Federal (CF/1988) incorporado essa tendncia. Devido a essa caracterizao, o setor precisa
ser submetido regulao, auditoria e controle pblicos. O gerenciamento e a regulao da atividade tm
sido conduzidos por instituies rodovirias ou por
entidades de transportes pblicos. Recentes reformas
tm alterado esse quadro institucional, e muitos estados tm criado agncias regulatrias (Brasileiro e Orrico Filho, 2005), que ainda carecem de independncia e efetivo poder e prtica.
Entretanto, na maioria das situaes, o setor ainda
no foi adaptado ao arcabouo constitucional vigente.
Assim, duas diferentes realidades so percebidas, uma
TRANSPORTES, v. XVII, n. 1, p. 14-26, junho 2009

de fato e outra formal, esta tentando mostrar que os

sistemas funcionam em acordo com as obrigaes dos
estatutos vigentes, aquela mostrando um vazio entre o
que pretendido pelas leis e o que efetivamente ocorre na prtica. Essa dicotomia leva a uma estrutura arcaica, que apresenta muitas falhas, na qual a competio no uma regra, mas uma exceo. Dessa forma,
no h nem uma estrutura de livre mercado, nem uma
estrutura competitiva controlada por algum tipo de regulao econmica. Em vez disso, o mercado composto, em quase sua inteireza, por direitos de operao
exclusivos e por fortes barreiras entrada de novos
operadores (Rolim et al., 2007).
Neste artigo so apresentados resultados da aplicao de um modelo de auditagem proposto, no que tange aos aspectos relativos competitividade, sobre as
regulamentaes e instituies de trs sistemas estaduais de Transporte Intermunicipal Convencional de
Passageiros por nibus (TIPO), a saber, da Bahia, do
Rio de Janeiro e de Santa Catarina, bem como sobre o
sistema nacional Transporte Interestadual por nibus
(TRIP). Originalmente o modelo foi desenvolvido para emprego pelos Tribunais de Contas, mas tambm
pode ser usados por outras instituies envolvidas
com o assunto. Ressalta-se que os estudos desenvolvidos excluem as linhas iniciadas e terminadas dentro de
uma mesma regio metropolitana, bem como do
transporte interestadual semi-urbano. Os sistemas foram selecionados porque neles foram observadas auditagens realizadas pelos respectivos Tribunais de Contas (Rolim, 2007).
Na seo 2 ser apresentado o arcabouo constitucional brasileiro do transporte rodovirio de passageiros, para em seguida, na seo 3, ser relembrado como
o modelo proposto foi construdo. Na seo 4 so exibidos os resultados das anlises decorrentes da aplicao do modelo no que diz respeito aos aspectos de
competitividade sobre os estudos de caso selecionados, aps o qu so feitas concluses e apresentam-se
as referncias bibliogrficas.
2. ARCABOUO CONSTITUCIONAL DO
TRANSPORTE RODOVIRIO DE
PASSAGEIROS
De acordo com a CF/1988, o gnero transporte rodovirio de passageiros composto por quatro espcies:
internacional (ocorre entre o Brasil e seus vizinhos),
interestadual (ocorre entre cidades de diferentes estados), intermunicipal (ocorre entre cidades de um
mesmo estado), e distrital (entre municipalidades dentro do Distrito Federal). Institucionalmente, cada um
submetido a certo nvel administrativo. Assim, o modo internacional e o interestadual so geridos e regulados por entidades federais (CF/1998, artigo 21, XII,
e), o distrital por entidades do Distrito Federal
TRANSPORTES, v. XVII, n. 1, p. 14-26, junho 2009

(CF/1988, artigo 32, 1), e o intermunicipal, seguindo a tradio constitucional, est sob a responsabilidade dos estados (CF/1988, artigo 25, 1).
Porque o TIPO um servio pblico, a Administrao Pblica detm a titularidade dos servios e pode
execut-los diretamente ou deleg-los a particulares.
Neste caso, a delegao tem de obedecer ao artigo 175
da CF/1988, que impe que todo contrato de delegao de servio pblico tem de ser precedido de licitao pblica. Citado artigo disciplinado pela Lei Federal 8.987/1995, que a primeira lei em toda a histria constitucional brasileira a lidar com o tema das delegaes dos servios pblicos.
Historicamente, os servios do TIPO (e de TRIP)
vm sendo operados por empresas privadas, sujeitas
regulao pblica, sem subsdios (Rolim e Brasileiro,
2005), em acertos de longa durao, sem que tenha
havido uma real disputa de mercado para a obteno
dos direitos de operao das linhas. Na maioria dos
casos, os servios vinham, at o advento da CF/1988,
sendo realizados baseados em delegaes precrias,
que eram renovadas quase que automaticamente e sucessivamente findos os prazos estabelecidos. Aps
1988, os contratos continuaram a ser renovados e, aps 1995, em muitos estados, foram sendo transformados em concesses, para adequao ao novo ordenamento, entretanto sem a feitura de licitaes (Rolim,
2007). Assim sendo, a prestao dos servios foge
regra de proviso direta estatal que costumava acontecer no Brasil at os anos 1990 na maior parte dos servios pblicos. Apesar disso, todo o novo arcabouo
regulamentador a que os demais servios recentemente delegados precisam se submeter, tambm ao transporte rodovirio de passageiros deve ser aplicado.
A prestao dos servios vem passando por vrios
problemas, a exemplo de queda na demanda transportada e na arrecadao de impostos, elevao de custos,
paralisao de boa parte das linhas, falta de atendimento a localidades menos privilegiadas, falta de polticas pblicas, deficit de financiamento (Gifoni Neto,
2002), falta de interesse das empresas em melhorar
sua eficincia, omisso governamental na regulao
de situaes que se desviam do modelo de competio
perfeita, conflito de interesses entre os diversos nveis
administrativos envolvidos (Rolim et al., 2007), entre
outros.
A situao reinante injustificvel, e reformas em
nvel infraconstitucional so indispensveis. O arcabouo constitucional para essas mudanas j existe,
mas urgente o surgimento de vontade poltica para
coloc-las em prtica. necessrio o desenvolvimento
de regulamentos que busquem mxima eficincia na
proviso dos servios, bem como ganhos sociais. O
vazio entre legislao e realidade precisa ser eliminado, e h certas instituies que podem contribuir nesse
15

desafio, a exemplo dos Tribunais de Contas. Essas

instituies so responsveis pelo controle, dito externo, dos gastos pblicos e das delegaes dos servios
pblicos, e podem contribuir com o fortalecimento das
agncias reguladoras e de outras instituies pblicas
envolvidas com a gesto dos servios.
3. RELEMBRANDO O MODELO
Devido caracterizao de servio pblico, o transporte rodovirio de passageiros precisa ser submetido
regulao, auditoria e controle pblicos. Como contribuio para uma melhor gesto pblica desses servios, Rolim e Brasileiro (2006) propuseram um modelo, posteriormente incrementado (Rolim et al.,
2007; Rolim, 2007), que sugere boas prticas regulatrias para o TIPO, e tem como propsito inicial ser

empregado pelos Tribunais de Contas em auditagens

sobre o setor, mas que tambm pode ser adotado por
outras instituies envolvidas na gesto do TIPO.
Como premissa bsica, considerou-se a necessidade
de abertura do setor competio, atravs de procedimentos licitatrios, nos quais critrios de performance operacional fossem includos. Essa preocupao se justifica, pois alm de constituir imposio
constitucional, as licitaes poderiam contribuir para
uma melhoria dos servios, por meio de induo de
necessidade permanente de busca por melhor eficincia e reduo de custos operacionais como condicionantes para que os operadores se mantivessem como
delegatrios, de tal forma que os usurios fossem os
principais beneficirios do processo.
A construo do modelo se deu pela incidncia de
parmetros considerados como boas prticas regulat-

Tabela 1. Parmetros a adotar no Modelo

Guidelines da INTOSAI

Sees dos Guidelines

da INTOSAI
1 - Habilidades das
Instituies de
Auditoria

2 - O Ambiente da
Regulao Econmica

3 - O Fornecimento
dos Servios

Parmetros da Regulao Econmica

N
1

Descrio
requerimentos de habilidades

adquirindo habilidades

3
4
5
6

a estrutura regulatria
objetivos, funes e poderes
imparcialidade e integridade
competncia tcnica

necessidades de informao

transparncia, responsabilidade e consulta

segurana e fornecimento

10

acesso do consumidor

11

consumidores vulnerveis ao fornecimento

12

padres de servio

A - estrutura organizacional
A - estrutura organizacional
B - acesso a informaes da prestao dos
servios
C - definio de atribuies
D - direitos dos usurios e forma de controle
social
D - direitos dos usurios e forma de controle
social
E - alcance dos servios a regies fora do
mercado convencional
D - direitos dos usurios e forma de controle
social
F - forma de controle de quantidade e qualidade

4 - O Preo do
Servio

13

lidando com reclamaes dos consumidores

14
15

temas ambientais
controle de preos

16

ligando preo qualidade

17

encorajando a eficincia do fornecedor

18

custos de financiamento dos fornecedores

19

investimento

20

reduo de monoplio e de dominao de mercado

21

promoo da escolha do consumidor

22

combate a prticas anticompetitivas

5 - Desenvolvendo a
Competio

D - direitos dos usurios e forma de controle

social
G - poltica tarifria e de subsdios
F - Forma de controle de quantidade e qualidade
H - Forma de incentivo produtividade e
reduo de custos
I - forma de remunerao dos fornecedores
J - maneira de definio da tarifa
C - definio de atribuies
L - distribuio dos riscos
N - estrutura competitiva
D - direitos dos usurios e forma de controle
social
Q - segmentao da oferta
R - agrupamento dos servios
M - barreiras entrada e formas de acesso ao
mercado
N - estrutura competitiva
O - forma de contratao e delegao dos
servios
P - prazo de durao dos contratos

Fonte: Rolim (2007).

16

TRANSPORTES, v. XVII, n. 1, p. 14-26, junho 2009

rias, advindos da Regulao Econmica (coluna direita da Tabela 1), sobre os guidelines da International Organization of Supreme Audit Institutions
(INTOSAI, 2001; Marshall, 2000; Rolim, 2007) para
auditagens sobre Regulao Econmica, conforme
Tabela 1. Cabe salientar que o modelo no tem a pretenso de esgotar todos os aspectos envolvidos na
proviso dos servios, em absoluto.
Neste artigo, por questes de espao, resolveu-se
focar ateno nos aspectos relativos competio (seo 5 dos guidelines da INTOSAI). Dessa forma, a
parte correspondente do modelo proposto exibida na
Tabela 2. Considera-se que a melhoria de determinado
regulamento seria atingida pela alterao de seus elementos caracterizados como inadequados, atravs da
introduo de caractersticas tidas como boas, segundo
as explicaes constantes da Tabela 2. Assim, a boa
prtica conduz a um regulamento adequado.
4. APLICAO DO MODELO AOS CASOS
SELECIONADOS
Essa seo sumariza as anlises desenvolvidas sobre
os regulamentos e instituies relacionadas ao TIPO
dos estados da Bahia, Rio de Janeiro e Santa Catarina,
e tambm ao TRIP. Inicialmente feita uma descrio
de cada um dos sistemas, para em seguida serem feitos
comentrios acerca dos marcos regulatrios dos qua-

tro sistemas. Por fim so mostrados os resultados da

incidncia do modelo sobre a regulamentao dos
quatro estudos de caso.
4.1. Descrio dos sistemas analisados
A Unio dispe de agncia regulatria especfica para
o TRIP. Trata-se da Agncia Nacional de Transportes
Terrestres (ANTT) autarquia vinculada ao Ministrio dos Transportes - que responsvel no s pelo
planejamento e fiscalizao dos servios, mas tambm
pela sua delegao. O Anurio Estatstico sobre o desempenho do transporte interestadual e internacional
de passageiros elaborado anualmente pela ANTT, e
a verso de 2007, contendo como base de dados o ano
de 2006, aponta a operao de 222 empresas, com
uma frota total de 15.616 nibus, divididos em 363 linhas de transporte semi-urbano, 2.694 linhas de transporte acima de 75km, com 71.545.404 passageiros
transportado no modo semi-urbano, e com 65.139.201
passageiros no modo acima de 75km (ANTT, 2007).
Na Bahia a Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de Energia, Transportes e Comunicaes da Bahia (AGERBA) a agncia regulatria para
os servios de TIPO. A agncia instituda sob a forma de autarquia e vinculada Secretaria Estadual de
Infra-Estrutura, sendo responsvel no s pelo planejamento, fiscalizao dos servios, elaborao de normas, anlise e homologao dos reajustes e revises

Tabela 2. Critrios para uma boa regulao

Sees dos
Guidelines

Guideline da
INTOSAI
20 - reduo de
monoplio e de
dominao de
mercado

Parmetros da Regulao
Econmica
N - estrutura competitiva

D - direitos dos usurios e

forma de controle social

5 - Desenvolvendo a Competio

21 - promoo da
escolha do
consumidor

Q - segmentao da oferta

R - agrupamento dos servios

M - barreiras entrada e
formas de acesso ao mercado

N - estrutura competitiva

22 - combate a
prticas
anticompetitivas

O - forma de contratao e
delegao dos servios

P - prazo de durao dos

contratos

A Prtica Regulatria Ser Considerada Boa ou Adequada se:

houver induo verificao quanto a prticas anti-competitivas pelo
vis da dominao dos mercados. Nas linhas com mais de uma operadora, deveria haver verificao quanto a eventuais abusos de poder econmico (e.g. truste, cartel, dumping).
os usurios forem esclarecidos sobre os seus direitos e deveres relacionados prestao dos servios, sobre as diversas possibilidades de acesso aos servios, sobre preos, sobre alternativas de fornecedores e
uso dos servios e como ter acesso a essas possibilidades.
a oferta for diversificada e no se permitir a formao de monoplios.
Para isso as delegaes dos servios (regulares, suplementares e associados) no deveriam ser feitas de forma nica. A boa prtica corresponderia ao desmembramento vertical.
evitar que um s operador fique responsvel por determinada rea geogrfica.
Reduzir as barreiras entrada no mercado e permitir que o maior nmero de potenciais interessados possam se habilitar nas licitaes.
estabelecer a competio para o mercado, resultante de prticas licitatrias do tipo competitive tendering. Quando conveniente e possvel, poderia ser permitida a competio no mercado, atravs do desmembramento horizontal, com a fragmentao de linhas e horrios entre vrios
operadores, ao invs de um s.
os servios decorrerem de permisses (e no de concesses, haja vista
as barreiras entrada no mercado que essas estabelecem), precedidas
de licitaes, fundamentadas nas Leis Federais 8.987/1995 e
9.074/1995, e complementadas, no que couber, pela Lei Federal
8.666/1993 e suas diversas alteraes.
os ciclos licitatrios se repetirem aps prazos contratuais pequenos. A
experincia sueca recomenda prazos entre trs e cinco anos, podendo
atingir um mximo de 7 anos, nesse prazo incluindo-se eventuais prorrogaes vinculadas a anlises de desempenho. A European Commission (2001) tambm recomenda prazos de cinco anos para contratos
decorrentes de processos licitatrios.

Fonte: Rolim (2007).

TRANSPORTES, v. XVII, n. 1, p. 14-26, junho 2009

17

4.2. Regulamentos dos transportes

rodovirios dos sistemas selecionados
Na Unio, o Decreto 2.521/1998 o marco regulatrio
e foi feito sem que houvesse lei anterior que previsse a
sua existncia. Esse fato tem acarretado questionamentos sobre sua constitucionalidade (TCU, 2005),
haja vista ter sido emitido como decreto autnomo,
apesar de no o ser, pois no corresponde a nenhuma
das hipteses permitidas pelos incisos IV e VI da
CF/1988. Alm disso, h de ser citado que a Lei
18

10.233/2001, que criou a ANTT, posterior ao Decreto 2.521/1998, que dispe sobre o transporte rodovirio interestadual e internacional, e, por conta disso, h
competncias dadas Agncia que outrora eram conferidas ao Ministrio dos Transportes, sem que tenha
havido uma devida harmonizao jurdica dessas atribuies.
A Resoluo AGERBA 27/2007 corresponde ao
marco regulatrio baiano e posterior s leis
6.654/1994 e 7.314/1998 que prevem a sua existncia. No , portanto, decreto autnomo, como si ocorrer com o Decreto 2.521/1998 da Unio.
No Rio de Janeiro, o marco regulatrio (Decreto Estadual 3.893/1981, com alteraes posteriores) foi feito sem que houvesse lei anterior que previsse a sua existncia, o que pode caracteriz-lo como decreto autnomo, da mesma forma que ocorre com o Decreto
2.521/1998 da Unio. O marco tem por fundamento
outro decreto (o antigo Decreto-Lei 276/1975).
Em Santa Catarina, o marco regulatrio (Decreto
12.601/1980, com alteraes posteriores) foi feito em
atendimento determinao de lei anterior que previu
a sua existncia (Lei 5.684/1980, artigo 19).
4.3. Resultados da incidncia do modelo
sobre a regulamentao dos estudos
de caso
A Tabela 3 apresenta resultados concisos das anlises
comparativas feitas nos regulamentos dos quatro sistemas selecionados. Como o modelo contm 16 guidelines, e 25 parmetros esclarecedores, no vivel
discutir cada resultado das anlises feitas, por limitao de espao. Assim, decidiu-se focar nos aspectos
mais relacionados competio, i.e., aos guidelines 20
(reduo de monoplio e de dominao de mercado),
21 (promoo da escolha do consumidor), e 22 (combate a prticas anticompetitivas).
Tabela 3. Anlise comparativa resumida dos regulamentos dos
casos selecionados

Guidelines da
INTOSAI

20 - reduo de
monoplio e de
dominao de
mercado
21 - promoo da
escolha do
consumidor

22 - combate a
prticas
anticompetitivas

Estados selecionados

Parmetro

de tarifas, mediao de divergncias entre usurios e

concessionrios, mas tambm pela sua delegao, conforme dispe a Resoluo 027/2001. Salienta-se que a
AGERBA foi instituda pela Lei Estadual 7.314/1998.
Em 2006, o transporte intermunicipal baiano como um
todo registrou a presena de 47 empresas delegatrias
dos servios, que operaram 266 linhas no subsistema
estrutural, 316 no subsistema regional, e 51 no subsistema rural (AGERBA, 2006).
O Estado do Rio de Janeiro no dispe de agncia
reguladora especfica para o TIPO, cuja gesto e regulao so feitas pelo Departamento de Transportes
Rodovirios (DETRO) - autarquia vinculada Secretaria de Estado de Transportes que controla o setor
e, planeja, concede, intervm, permite, autoriza, licencia, fiscaliza, regulamenta e fixa as tarifas, conforme
estabelecido pelo Decreto Estadual 3.893/1981. Toda
a operao do transporte coletivo intermunicipal feita por particulares, em um total de 109 empresas que
operam 1.090 linhas, utilizando uma frota de 6.167
veculos, sendo 4.920 do tipo urbano, 143 do tipo urbano com ar condicionado, 982 do tipo rodovirio e
122 do tipo rodovirio com ar condicionado, com uma
movimentao mensal superior a 52 milhes de passageiros. (Secretaria de Transportes/RJ, 2007).
Em Santa Catarina, embora j exista agncia regulatria para o setor a Agncia Reguladora de Servios
Pblicos de Santa Catarina (AGESC) - com organizao dada pela Lei Estadual 13.533/2005, e com Regimento Interno aprovado pelo Decreto Estadual
3.798/2005, a instituio ainda no desempenha suas
funes relativas ao transporte intermunicipal. O setor
regulado pelo Departamento de Transportes e Terminais (DETER) - autarquia vinculada Secretaria de
Estado de Infra-Estrutura - que planeja, executa, fiscaliza, controla, delega, licita, e firma contratos do servio pblico de TIPO (Decreto Estadual
12.601/1980). O sistema gerenciado pelo DETER
constitudo por 1.023 transportadoras. Destas, 67 operam 961 linhas regulares sob a forma de concesso, e
transportam anualmente mais de 85 milhes de passageiros. Demais operadoras fazem servios de fretamento e viagens especiais. A frota de veculos cadastrados de 4.997 nibus (DETER/SC, 2007).

Unio

9*

8*

8*

9*

9*

8*

8*

8
8*

BA

RJ

SC

9*

8*

8*

8*

8*

9*

8*

8*

8*

8*

8*

8*

Legenda: 9: boa prtica; 8: prtica inadequada.

Fonte: Rolim (2007).
TRANSPORTES, v. XVII, n. 1, p. 14-26, junho 2009

Na Tabela 3 h parmetros para os quais so indicadas ambas as prticas, boa e inadequada. Essas situaes esto assinaladas com um asterisco (*), e so
decorrentes dos regulamentos analisados mostrarem
alguns bons aspectos baseados nas disposies da Tabela 2, mesmo quando no inteiramente em acordo
com os critrios para uma boa regulao. Entretanto,
foi decidido destacar, nos comentrios adiante, apenas
as prticas que so mais significativas para cada parmetro. Isso definir como o parmetro foi considerado, de acordo com o modelo proposto, se bom ou
inadequado, aps o balano entre os prs e contras de
seu comportamento em relao aos critrios do modelo.
4.3.1. Guideline 20: reduo de monoplio e de
dominao de mercado
4.3.1.1. Parmetro N: estrutura competitiva

Na Unio o indicativo de boa prtica decorre: a) da

imposio ao Poder Concedente para provocar a Secretaria Nacional de Direito Econmico sempre que
perceba atos ilcitos previstos nas leis que regulam a
represso ao abuso do poder econmico e a defesa da
concorrncia; b) da vedao explorao de servios
numa mesma linha por transportadoras que mantenham vnculo de interdependncia econmica (para
que a prtica regulatria fosse aperfeioada, esse impedimento poderia ser ampliado para alm de uma s
linha, abrangendo uma base territorial mais ampla, para evitar concentrao de mercado em linhas adjacentes e estimular a competio); c) da permisso em praticar tarifas promocionais, desde que no impliquem
quaisquer formas de abuso do poder econmico ou
que no agridam as normas de defesa da concorrncia;
d) do estabelecimento da penalidade de declarao de
inidoneidade da transportadora, e da conseqente caducidade da permisso, em caso de prtica de abuso
do poder econmico ou infrao s normas de defesa
da concorrncia; e) da incorporao, entre os objetivos
da ANTT, do impedimento de situaes que configurem competio imperfeita ou infrao da ordem econmica; f) da obrigao imposta ANTT, ao tomar
conhecimento de fato que configure ou possa configurar infrao da ordem econmica, de comunic-lo ao
Conselho Administrativo de Defesa Econmica
(CADE), Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia ou Secretaria de Acompanhamento
Econmico do Ministrio da Fazenda, conforme o caso.
Na Bahia, apesar da regulamentao estipular que
na explorao dos servios observar-se-o as leis que
regulam a represso do abuso ao poder econmico e
defesa da concorrncia, inclusive a prtica de preos
abaixo dos custos de produo, no h dispositivos
que assegurem a verificao sistemtica de eventuais
TRANSPORTES, v. XVII, n. 1, p. 14-26, junho 2009

prticas anticompetitivas, atravs de anlise sistmica

dos contratados e de seu inter-relacionamento societrio. Cite-se, entretanto, que na Bahia tambm estabelecida a penalidade de declarao de inidoneidade da
transportadora em caso de crimes contra a economia
popular, e que eventual declarao de inidoneidade
importar caducidade da delegao. Acrescenta-se que
o regulamento no apresenta dispositivos que vedem a
explorao de servios numa mesma linha, nem numa
base territorial mais ampla, por transportadoras que
mantenham vnculo de interdependncia econmica.
No Rio de Janeiro e em Santa Catarina os regulamentos no estipulam que na explorao dos servios
observar-se-o as leis que regulam a represso do abuso ao poder econmico e defesa da concorrncia, inclusive a prtica de preos abaixo dos custos de produo, e no h dispositivos que assegurem a verificao sistemtica de eventuais prticas anticompetitivas,
atravs de anlise sistmica dos contratados e de seu
inter-relacionamento societrio. Tambm no se estabelece que seja declarada inidoneidade da transportadora em caso de prtica de abuso do poder econmico
ou infrao s normas de defesa da concorrncia. Ressalte-se que no Rio de Janeiro vedada a explorao
de servios numa mesma ligao pelo mesmo itinerrio por transportadoras que mantenham vnculo de interdependncia econmica (salienta-se que, assim como na Unio, o impedimento poderia ser ampliado para alm de uma s linha, abrangendo uma base territorial mais ampla). Em Santa Catarina no h dispositivos que faam referncia a essa vedao.
4.3.2. Guideline 21: promoo da escolha do
consumidor
4.3.2.1. Parmetro D: direitos dos usurios e forma
de controle social

Na Unio e na Bahia as regulamentaes trazem captulo especfico que trata dos direitos e deveres dos usurios, o que bom para a qualidade regulatria.
necessrio, contudo, que esses direitos sejam explicitamente e constantemente divulgados, atravs de campanhas de divulgao permanentes. Constitui boa regulamentao a possibilidade de qualquer cidado ter
acesso a informaes e documentos relativos s licitaes e s delegaes, bem como a garantia do recebimento de informaes corretas sobre as condies dos
servios. Tambm constitui boa prtica a obrigao
permissionria de afixar em lugar visvel, e de fcil
acesso ao usurio, no local de venda das passagens e
nos terminais de embarque e desembarque, os direitos
e deveres dos usurios.
Na Bahia cabe citar uma boa iniciativa da
AGERBA que o desenvolvimento do Projeto Crescendo: Regulao e Cidadania Ativa, atravs do qual
so divulgados os direitos e deveres dos usurios do
19

sistema de transporte intermunicipal nas escolas baianas do ensino mdio e fundamental, atravs da distribuio de material didtico e de atividades pedaggicas (AGERBA, 2007). Isso pode contribuir para uma
cultura de reconhecimento e exerccio de direitos e
deveres por parte dos usurios, atuais e futuros, do
TIPO no estado. Tambm cabe ser mencionada a elaborao, pela AGERBA, de cartilhas informativas
contendo os direitos e deveres dos usurios, bem como informaes acerca da gratuidade e concesso de
desconto para os maiores de sessenta anos de idade, a
serem distribudas junto populao.
No Rio de Janeiro e em Santa Catarina os regulamentos no trazem captulo especfico que trate dos
direitos e deveres dos usurios, o que ruim para a
qualidade regulatria. Seria necessrio, inclusive, que
esses direitos fossem explicitamente e constantemente
divulgados, atravs de campanhas de divulgao permanentes. Cite-se, entretanto, que ambos os regulamentos impem que a transportadora fixe em lugar visvel, nos terminais e interior dos veculos, os certificados de concesso, permisso ou autorizao, conforme o caso, informando as caractersticas do servio
oferecido. Alm disso, no Rio de Janeiro os bilhetes
de passagem devem mencionar a possibilidade de devoluo da importncia paga, em caso de desistncia
da viagem por parte do usurio, e o valor do troco
mximo deve ser transcrito nos locais de venda das
passagens e no interior dos veculos. Na publicidade
das transportadoras devem ser evitados expresses ou
artifcios que induzam o pblico a erros sobre as caractersticas dos servios. Em Santa Catarina devero
ser expostas em lugar de fcil visualizao, no interior
dos veculos e nas agncias, as coberturas e importncias dos seguros facultativos de acidentes pessoais,
que sero feitos por conta dos interessados, e se impe
que seja informado no verso dos bilhetes das passagens que os passageiros, vtimas de acidentes, tm direito a indenizaes.
No h disposies, ou regras especficas, nos quatro estudos de caso, acerca da necessidade de divulgao das diversas possibilidades de acesso aos servios,
sobre preos, sobre alternativas de fornecedores e uso
dos servios e como ter acesso a essas possibilidades.
Acresa-se que, se as quatro regulamentaes estipulassem a necessidade de divulgao aos passageiros
das situaes que podem resultar em multa s transportadoras, poder-se-ia ter uma boa contribuio para
uma melhor prestao dos servios.
4.3.2.2. Parmetro Q: segmentao da oferta

As regulamentaes estudadas no trazem instrues

no sentido de evitar a contratao de forma nica dos
servios envolvidos no segmento do TIPO, e de estimular a ampliao do leque de fornecedores, ou de
20

ampliar a segmentao da oferta, ou de estmulo ao

desmembramento vertical, o que seria importante na
medida em que estimularia a competio. As nicas
disposies que de alguma forma tocam esse parmetro dizem respeito, na Unio, proibio de uma
mesma linha ser explorada por operadoras com vnculo de interdependncia econmica e, no Rio de Janeiro, vedao da explorao de servios numa mesma
ligao pelo mesmo itinerrio por transportadoras que
mantenham vnculo de interdependncia econmica.
4.3.2.3. Parmetro R: agrupamento dos servios

Os regulamentos analisados no exibem instrues no

sentido de evitar o domnio de uma regio geogrfica
por uma mesma operadora. As nicas disposies que
de alguma forma tocam esse parmetro dizem respeito, na Unio, proibio de uma mesma linha ser explorada por operadoras com vnculo de interdependncia econmica e, no Rio de Janeiro, vedao da
explorao de servios numa mesma ligao pelo
mesmo itinerrio por transportadoras que mantenham
vnculo de interdependncia econmica. Em Santa Catarina, salienta-se, disposto que no ser permitida a
celebrao de contratos ou ajustes de qualquer natureza, entre transportadoras, que objetivem limitao de
rea ou regio de explorao dos servios, inclusive
sob pena de declarao de inidoneidade.
4.3.3. Guideline 22: combate a prticas
anticompetitivas
4.3.3.1. Parmetro M: barreiras entrada e formas de
acesso ao mercado

A Lei Federal 8.987/1995 adotou duas espcies de delegao concesses e permisses e a diferena entre elas se assenta nos requerimentos para adoo de
uma ou outra, as primeiras sendo mais exigentes que
as ltimas. Por exemplo, a modalidade concesso s
admite que pessoas jurdicas, isoladas ou consorciadas, participem das licitaes, excluindo, portanto, a
possibilidade de pessoas fsicas licitarem. Ambos os
modos so formalizados via contrato, porm se o poder pblico perceber a necessidade de extino dos
servios antes do advento contratual (e.g. em decorrncia de m conduta do operador ou mau fornecimento do servio, ou at mesmo por razes de interesse pblico) nas permisses o procedimento mais
simples, e as compensaes aos particulares menores.
Ao se analisar a Tabela 3, pode-se observar que a
boa prtica regulatria foi apontada apenas para a Unio. Isso se deve ao fato do sistema federal ser o nico, dentre os analisados, no qual a permisso a modalidade de delegao adotada. Entretanto, o Decreto
2.521/1998 restringiu a permisso apenas pessoa jurdica, criando assim definio diversa da instituda
pela Lei Federal 8.987/1995. Apesar disso, manteveTRANSPORTES, v. XVII, n. 1, p. 14-26, junho 2009

se a categorizao da prtica da Unio como adequada, haja vista aqui ser entendido que, a despeito do regramento contido no Decreto, as disposies da Lei
Federal lhes so superiores e devem e podem ser seguidas.
Os regulamentos dos trs estados impem a concesso como regra geral para a maioria de suas rotas e,
por isso, as pessoas fsicas so excludas de operarem
nos sistemas e, como conseqncia, barreiras entrada de novos operadores so estabelecidas. Alm de
outras implicaes, isso significa a perda de oportunidades em enfrentar e solucionar o problema do fornecimento dos servios a consumidores vulnerveis (e.g.
locais com pouca demanda ou de difcil acesso). Alm
dessa, outras barreiras tm sido impostas pelos regulamentos.
Na Bahia a regulamentao: a) exige que os potenciais entrantes no sistema possuam no mnimo trs veculos em acordo com as especificaes da AGERBA
e capital integralizado mnimo igual ao valor de dois
veculos novos; b) estabelece como critrio definidor
da melhor proposta na licitao a tradio do concorrente em prover servios similares e a extenso de rotas que a empresa j opera quando da licitao; c)
permite que outros fatores, alm do valor proposto para a tarifa, definam quem ser o vencedor das licitaes, tais como capacidade financeira e administrativa
da empresa, valor patrimonial, tamanho da frota e das
instalaes, tradio dos servios e extenso do nmero de linhas que a empresa j opera.
O Rio de Janeiro requer que os potenciais entrantes
no sistema tenham objetivos exclusivos de transporte
em determinadas categorias, quais sejam, geral, especial, a frete ou transporte privado, de transporte escolar ou social. Dessa forma, uma transportadora que
execute uma das modalidades fica impedida de realizar quaisquer das outras trs, o que uma forte barreira.
A regulamentao do Estado de Santa Catarina: a)
estabelece que nas licitaes, sob as mesmas condies, empresas que j operam no sistema tero preferncia diante de novos interessados; b) concede pontuao adicional, no julgamento das licitaes dos itinerrios a delegar, ao concorrente que j seja concessionrio ou permissionrio do sistema, ou ao que perderia parcela do mercado com a licitao, ou ao que
tenha sua sede localizada em terminais das linhas a licitar; c) dispe como critrio de desempate dos certames privilgio concorrente que possuir sede no prprio Estado de Santa Catarina, ou que j vir explorando atravs de permisso linha que esteja em disputa, ou que percorra a maior extenso da linha em
concorrncia com seo de linha que j lhe tenha sido
concedida ou permitida anteriormente; d) exige que os
interessados em operar no sistema se registrem como
TRANSPORTES, v. XVII, n. 1, p. 14-26, junho 2009

transportadoras e comprovem capital registrado mnimo de 70.000 ufir, alm de propriedade mnima de
dois veculos no alienados, bem como integralizao
mnima de 50% do capital registrado.
Convm mencionar que, a despeito de se ter caracterizado o regulamento da Unio como de boa prtica,
pela adoo das permisses como regra, convm chamar ateno para uma barreira entrada que no s
ele apresenta, mas tambm os outros sistemas analisados, que a possibilidade de se adotar como critrio
definidor do vencedor da licitao outro que no o
menor valor da tarifa a ser cobrada do usurio. Quando se permite que a maior oferta de pagamento pela
delegao seja adotada como critrio, ainda que em
combinao com o menor valor da tarifa, se est a beneficiar empresas mais bem estruturadas diante de
firmas menores. Isso ocorre por conta da necessidade
do proponente ofertar um valor alto pela outorga para
ter alguma chance de vitria. Entretanto, nem sempre
todos interessados podem arcar com esse investimento
inicial, que pode ser bastante significativo. Cite-se, inclusive, que os editais podem estabelecer valores mnimos aceitveis para a outorga, e muitos potenciais
interessados nos servios podem desistir de licitar por
no poderem eventualmente arcar com esse custo.
Dessa forma, um edital de licitao, ao incluir como
critrio de julgamento a maior oferta pela outorga, est erguendo barreiras competio para o mercado.
4.3.3.2. Parmetro N: estrutura competitiva

Em relao competio para o mercado, embora a

regulamentao da Unio estabelea a necessidade de
prvia licitao, no acerta no estabelecimento dos
critrios definidores das melhores propostas nos certames. Essa inadequao ocorre em virtude da regulamentao: a) admitir que apenas a melhor oferta de
pagamento pela outorga, aps a qualificao de propostas tcnicas, possa ser o critrio definidor da proposta mais vantajosa; b) permitir que se conjugue o
critrio da alnea a anterior com o menor valor da
tarifa pblica, como critrio definidor da licitao; c)
afirmar que a combinao da alnea b anterior dever ser adotada como regra; d) permitir que o critrio
de definio de menor valor da tarifa possa ser empregado apenas em carter excepcional, atendido o interesse pblico, e mediante deciso fundamentada que
justifique as razes de convenincia e oportunidade.
Dessa forma, o regulamento trata como exceo aquela que seria a forma mais adequada de escolha do
vitorioso em uma licitao para esse tipo de servio,
ou seja, o menor valor da tarifa a ser cobrado do usurio. Isso vai totalmente de encontro ao estipulado pelo
artigo 11, IV, da Lei 10.233/2001, que estabelece ser
princpio norteador da operao dos transportes terrestres a garantia, sempre que possvel, de que os usu21

rios paguem pelos custos dos servios prestados em

regime de eficincia.
Entretanto, na prtica a definio na Unio termina
sendo dada pelo menor valor da tarifa, em virtude da
ANTT, em decorrncia dos trabalhos de auditoria do
Tribunal de Contas da Unio (TCU) e do Acrdo
865/2003 do TCU, ter fixado um valor simblico de
R$1,00 para o valor a ser pago pela outorga.
No que diz respeito aos critrios definidores dos
vencedores nas licitaes, os marcos regulatrios da
Bahia, do Rio de Janeiro e de Santa Catarina silenciam e transferem aos editais as suas definies, o que
na prtica permite a adoo de quaisquer dos critrios
gerais estabelecidos na Lei Federal 8.987/1995, ainda
que inadequados ao caso do TIPO, como o maior
valor da oferta. No Rio de Janeiro, apesar de ser estatuda a necessidade de prvia licitao, a competio
pelo mercado tambm prejudicada, haja vista ser o
DETRO quem fixa a tarifa, o que desestimula a competio, pois no permite que os contratados busquem
atrair maior nmero de usurios atravs de sua poltica
de preos. s operadoras cabe apenas executar os servios pelas tarifas que o DETRO fixa.
Cabe tambm citar que o critrio de maior valor por
outorga para a determinao do vencedor das licitaes, que pode ser empregado em quaisquer dos sistemas analisados, traz tambm outra inadequao, alm das j comentadas em 4.3.3.1., que a possibilidade de transferncia do valor da outorga para o preo
da tarifa, o que compromete a modicidade tarifria,
desestimula a competio pelo mercado, e termina por
prejudicar o usurio.
Quanto competio no mercado, na Unio as permisses no tm carter de exclusividade, o que boa
prtica, e tambm o a permisso dada a uma operadora, em decorrncia da entrada de uma concorrente
na linha por ela operada, em adaptar-se ao novo cenrio, inclusive com reduo da frota, freqncias mnimas e tarifas contratuais. Isso pode estimular a competitividade e a modicidade tarifria em prol do usurio.
Tambm convm destacar a explicitao na regulamentao federal de que as normas expedidas pela
ANTT devero visar a que os instrumentos de permisso sejam precedidos de licitao pblica e celebrados
em cumprimento ao princpio da livre concorrncia
entre os capacitados para o exerccio das delegaes.
Na Bahia, o marco regulatrio no traz instrues
no sentido de estmulo competio no mercado, com
desmembramento horizontal e fragmentao de linhas
e horrios. No Rio de Janeiro e em Santa Catarina
prevista a possibilidade de existncia de mais de uma
transportadora numa mesma ligao, e o estabelecimento, nesses casos, de freqncias que visem a disciplinar a distribuio de horrios, o que constitui uma
boa prtica.
22

Na Bahia e em Santa Catarina a possibilidade de alterao de itinerrio e de encurtamento ou prolongamento de linhas, apenas nos casos em que no seja
ameaado o equilbrio econmico-financeiro dos servios de outras transportadoras, desestimula, e at
mesmo impede, a competio, na medida em que garante privilgios a transportadoras que j operam em
determinadas linhas, e no as submete concorrncia
no mercado e a presses competitivas. Esse dispositivo pode ter como finalidade, atravs de aparente proteo a contratos vigentes, garantir privilgios e reserva de mercado. Tambm passvel de crtica a impossibilidade, tanto no Rio de Janeiro quanto em Santa
Catarina, de concesso de descontos, por parte das
transportadoras, que resultem em concorrncia ruinosa
ou que comprometam a estabilidade econmica da explorao de outras transportadoras, porquanto essas
restries no resultam em estmulo competitividade.
Em resumo, e ao extrapolar-se a anlise dos regulamentos, e levarem-se em conta tambm dados empricos dos quatro sistemas selecionados, obtidos de editais de licitaes j realizadas, observa-se que a competio pelo mercado no tem sido uma tnica. Isso se
deve tanto pela adoo, como critrio definidor do
vencedor da disputa, no do menor valor da tarifa ofertada, mas do maior valor de pagamento pela outorga, ainda que em combinao com o menor valor da
tarifa, quanto pela falta de licitaes, como discutido
adiante na subseo que trata da forma de contratao
e delegao dos servios. A competio no mercado,
apesar dos instrumentos legais que prevem seu estabelecimento, rara de ocorrer, haja vista a pequena
quantidade de linhas em que mais de um contratado
opera (cf. TCU, 2005).
4.3.3.3. Parmetro O: forma de contratao e
delegao dos servios

Como j mencionado, o artigo 175 da CF/1988 impe

que toda delegao de servio pblico deve ser precedida por um processo licitatrio pblico. A regulamentao dos trs estados analisados obedece a esse
preceito no que diz respeito s concesses, bem como
a legislao da Unio no que toca as permisses. Entretanto, os regulamentos estaduais no respeitam o
princpio constitucional ao lidarem com as permisses, em virtude de afrouxamento no requerimento de
prvia licitao. Disso resultam delegaes diretas aos
operadores, sem que haja submisso a uma real competio para entrada no mercado, o que fere a Constituio Federal e as leis nacionais de delegaes de
servio pblico e de licitaes e contratos administrativos.
Em Santa Catarina a regulamentao estadual cria
prtica inadequada, por conta da instituio do procedimento de edital de consultas para as permisses, e
TRANSPORTES, v. XVII, n. 1, p. 14-26, junho 2009

das suas formalizaes mediante termo de compromisso, e no contrato de adeso. Isso agride frontalmente os dispositivos da Lei Federal 8.987/1995 (especialmente pelo que dispem os seus artigos 2, IV,
caput do 6, 18, XVI, 40 caput e pargrafo nico).
Ressalte-se que a lei federal no estabelece essa possibilidade, mas sim a prvia licitao para as delegaes via permisso.
Tambm cabe citar que no Rio de Janeiro h a possibilidade de que se realizem autorizaes para linhas
tercirias e isso implica no realizao de licitao que tero validade at que se realizem as devidas concorrncias. O problema que o regulamento no estabelece prazo para a feitura dessas licitaes e a autorizao pode servir para, efetivamente, perpetuar a delegao dessas linhas tercirias e, assim, burlar a necessidade constitucional de prvia licitao a quaisquer delegaes de servios pblicos.
Outro problema detectado nas quatro regulamentaes analisadas a possibilidade de transferncia das
concesses e das permisses de operadores j estabelecidos para outras companhias, sem que haja prvia
licitao. Alm de mascarar a efetiva inteno de evitar competio, essa prtica tambm fere o princpio
constitucional de necessidade de prvia licitao a
qualquer nova contratao de servio pblico junto a
particulares.
Os regulamentos analisados tambm no indicam
que necessrio que os editais das licitaes prevejam
que, em caso de realizao de transferncias de controles acionrios, a manuteno da delegao dos servios ficaria condicionada posterior aprovao pelo
poder concedente.
Alm de diminuir as barreiras de entrada nos sistemas, conforme mencionado, outro aspecto positivo em
se instituir a permisso como modalidade para a delegao dos servios o seu carter de precariedade e a
revogabilidade unilateral do contrato dela resultante
pelo Poder Concedente. Assim, em caso de extino
dos contratos de adeso, por encampao, ao particular no caberia indenizao por perdas e danos, ou por
lucros cessantes, mas apenas indenizao de eventuais
parcelas dos investimentos vinculados a bens reversveis, ainda no amortizados ou depreciados, que tivessem sido realizados com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do servio concedido.
Nesse sentido, cabe tambm lembrar entendimento
similar de di Pietro (1999) quanto ao no cabimento
de indenizaes, haja vista o carter de precariedade
das permisses. Por conta dessa permanente presso
que a Administrao pode exercer sobre os particulares, em nome do interesse pblico, a adoo da permisso pode tambm contribuir para conferir uma
maior capacidade ao Poder Pblico em exigir que o
permissionrio cumpra os servios conforme as espeTRANSPORTES, v. XVII, n. 1, p. 14-26, junho 2009

cificaes que deveriam constar de cada contrato de

servio de transporte rodovirio por nibus.
Convm citar que a indenizao de eventuais parcelas dos investimentos vinculados a bens reversveis,
ainda no amortizados ou depreciados, em se tratando
de servios de transporte de passageiros por nibus,
praticamente no corresponderia a valores significativos, haja vista a quase no existncia de bens reversveis na atividade. Os veculos so de propriedade dos
prprios operadores e com eles permanecem aps a
extino dos contratos. Em caso de no existncia de
outros servios em que as empresas pudessem alocar
os veculos do contrato extinto, esses bens poderiam
ser vendidos a terceiros, haja vista o mercado nacional
de veculos usados no ser desprezvel. O raciocnio
de cabimento de indenizao apenas pelos valores dos
bens reversveis justificado pela anlise sistmica do
artigo 2, IV, do artigo 35, II, do artigo 36, do artigo
37, e do artigo 40, caput e pargrafo nico, todos da
Lei Federal 8.987/1995.
Em adio aos comentrios anteriores, ao extrapolar-se a anlise dos regulamentos, e levarem-se em
conta tambm dados empricos dos quatro sistemas selecionados, constata-se que a maior parte dos contratos vigentes no teve origens em licitaes, mormente
aqueles oriundos do regime constitucional anterior a
1988. Historicamente os servios foram sendo delegados a particulares, quer atravs de autorizaes quer
via permisses, sem disputas efetivas pelo mercado e,
aps a CF/1988 e a promulgao das Constituies
Estaduais, aquelas antigas delegaes foram transformadas em permisses ou concesses, os contratos adaptados, e os prazos contratuais renovados. Essa
uma das principais causas do pequeno nmero de licitaes feitas aps a CF/1988 para a substituio daqueles contratos. Salienta-se que j se tentaram viabilizar alguns certames e outros j ocorreram aps 1988,
entretanto geralmente correspondem a novas linhas, e
no quelas que j existiam antes da vigncia da atual
Constituio.
Diante da grande quantidade de linhas que cada sistema possui, pode-se afirmar que o nmero de licitaes feitas irrisrio. A seguir, mostra-se, para cada
caso analisado, como os antigos contratos vm, atravs de artifcios normativos, sendo prorrogados, sem
submisso a licitaes.
Na Unio, os contratos de todas as linhas antigas de
TRIP, em operao desde antes da CF/1988, s deveriam se extinguir em 2008. Essa data limite foi inicialmente estabelecida pelo artigo 94 do j revogado
Decreto Federal 952/1993, que manteve os servios, a
partir de sua data, por 15 anos prorrogvel por igual
perodo, e posteriormente pelo artigo 98 do Decreto
Federal 2.521/1998 - editado j aps a Lei Federal
8.987/1995 - que manteve os servios, sem carter de
23

exclusividade, pelo prazo improrrogvel de quinze

anos, contados de 7 de outubro de 1993 (data de publicao do revogado Decreto 952/1993). At o momento, entretanto, no foram feitas licitaes para regularizao dessas situaes.
Na Bahia, o marco regulatrio do TIPO, em seu artigo 125, estabeleceu que as permisses que estivessem em vigor por prazo indeterminado permaneceriam
vlidas pelo perodo necessrio realizao dos levantamentos e avaliaes indispensveis organizao
das licitaes que precederiam a outorga das concesses que as substituiriam, obedecido o prazo mnimo
de 2 anos dado pelo artigo 42, 2, da Lei Federal
8.987/1995, e prazo mximo de 8 anos, contados a
partir de 27 de junho de 1995, ou a juzo do poder
concedente (Resoluo AGERBA 27/2001). Assim,
de certa forma no se fixou um prazo mnimo para
que licitaes que renovassem os contratos das linhas
antigas fossem feitas.
No Rio de Janeiro, a Lei Estadual 2.831/1997 prorrogou as permisses at ento vigentes, em mais 15
anos, o que fez com que os contratos fossem estendidos at 2012. Alm disso, a citada lei possibilita que
haja mais 15 anos de prorrogao, o que levaria os
contratos at 2027.
Em Santa Catarina ainda no houve licitaes para
as linhas antigas - existentes antes da CF/1988 - haja
vista seus contratos terem sido prorrogados pela Constituio do Estado at 2001 e, aps isso, a Lei
10.824/1998 os ter prorrogado novamente, at 2011.
S houve licitao para linha nova, ainda assim dentro
de Regio Metropolitana de Cricima.
Da observao dos conjuntos normativos dos quatro
sistemas verifica-se que houve um lapso temporal entre a CF/1988 e os regulamentos que posteriormente
vieram a dispor sobre a longevidade dos contratos das
linhas antigas. Alm disso, quando esses regramentos
foram incorporados aos respectivos ordenamentos legais, vieram carregados de inadequaes regulatrias,
haja vista terem expandido, e em muito, prazos contratuais que no tinham razo de se sustentarem.
Em suma, por causa das legislaes mencionadas,
nem no TIPO nem no TRIP at agora se fizeram licitaes para linhas antigas, s para novas linhas. Alm
disso, cabe mencionar o elevado nmero de linhas em
operao por conta de medidas liminares judiciais
(TCU, 2005), que terminam tendo seus efeitos prolongados espera de soluo definitiva, sem terem
que passar por procedimentos licitatrios.
4.3.3.4. Parmetro P: prazo de durao dos
contratos

Os prazos de durao dos contratos tm consistido em

uma das maiores barreiras realizao de licitaes
pblicas em todo o pas. Ao alegarem respeito a antigos contratos, estabelecidos anteriormente atual
24

CF/1988 e sua legislao infraconstitucional (Lei

Federal 8.987/1995 e demais regulamentos federais e
estaduais), e que, na maior parte das vezes, nunca foram precedidos de licitao, empresas que j operam
os sistemas tm sido perpetuadas em suas rotas sem
serem submetidas a testes reais de mercado e, por conseguinte, a uma real competio.
Alm disso, mesmo quando os prazos contratuais
vigentes se esgotam, muito poucos procedimentos licitatrios tm sido levados a termo, seja pela omisso
governamental em pr o setor em acordo com a regulamentao ps CF/1988, ou devido eventual coluso entre operadores ao recusarem em participar em
licitaes lanadas na praa. A ausncia de licitaes
tem feito com que os contratos sejam automaticamente renovados, o que tem comprometido seriamente a
competitividade no setor e favorecido as empresas que
j operam nos sistemas.
H que ser mencionado que algumas disputas tm
sido realizadas em acordo com os regulamentos ps
CF/1988. Mas, mesmo nesses casos, os novos prazos
contratuais adotados no podem ser considerados como uma prtica regulatria adequada, dadas suas longevidades. Os diversos regulamentos no determinam
que os prazos contratuais devam ser estabelecidos aps o desenvolvimento de estudos de viabilidade econmica e financeira. Em vez disso, os regramentos
analisados impem prazos que parecem muito longos,
em que renovaes so possveis, sem que para isso
tenham os operadores que serem submetidos a novos
testes de mercado (licitaes) ou que tenham de cumprir indicadores de desempenho como garantia de manuteno dos contratos. A Tabela 4 mostra os prazos
adotados por cada regulamentao estudada.
Salienta-se que os prazos de 10 anos no Rio de JaTabela 4. Prazos contratuais adotados em cada
regulamentao

Contrato

Unio
(permisses)

Estados Analisados
(concesses)
BA

RJ

SC

Inicial

15 anos

10 anos

10 anos

10 anos

Renovao

no permitida

10 anos

10 anos

10 anos

Fonte: Rolim (2007).

neiro referem-se s disposies do marco regulatrio

do TIPO. Convm lembrar que, a despeito desse regulamento, a Lei Estadual 2.831/1997 determinou que os
contratos delegados de prestao de servios pblicos
fossem prorrogados, contados da promulgao da lei,
em 15 anos, com possibilidade de nova prorrogao
em mais 15 anos.
5. CONCLUSES
O modelo proposto no tem a pretenso de esgotar toTRANSPORTES, v. XVII, n. 1, p. 14-26, junho 2009

dos os aspectos da Regulao Econmica do TIPO.

Em vez disso, corresponde a uma tentativa de contribuir para uma melhor gesto de um setor que no tem
tido a devida ateno das autoridades pblicas (Gifoni
Neto, 2002), nem tem sido submetido a maiores estudos acadmicos. Deve ser reforado que, apesar de direcionada para os trabalhos dos Tribunais de Contas, a
proposta e suas diretrizes podem tambm ser empregadas por outras instituies envolvidas com a matria. Os estudos desenvolvidos procuraram adicionar os
ensinamentos da Regulao Econmica s recomendaes da INTOSAI.
Evidencia-se a necessidade de abertura do TIPO
competio (cf. Arago, 1996), o que poderia ser alcanado atravs do planejamento e desenvolvimento
de procedimentos do tipo competitive tendering (cf.
Santos e Orrico Filho, 1996). Essa prtica, a despeito
de ser preconizada pelo arcabouo jurdico nacional,
efetivamente no tem sido posta em ao e situaes
de monoplio tm se perpetuado na proviso dos servios em diversos estados da federao.
Apesar da preconizao de procedimentos do tipo
competitive tendering para todas e quaisquer situaes
ser criticada e posta em dvida, e outras maneiras de
contratao serem defendidas (Hensher and Wallis,
2005), o caso brasileiro est num estgio anterior se
comparado a outros pases nos quais maiores reformas
j foram assumidas pelas agendas dos transportes.
Aqui, rodadas iniciais licitatrias, em um nvel mais
amplo, ainda precisam ser iniciadas, e essa parece ser
a tarefa mais difcil a ser enfrentada. H de se relembrar que o setor tradicionalmente tem sido operado
por empresas privadas, sem subsdios pblicos, e a
exposio dessas companhias competio urgente.
De mais a mais, quando da determinao das especificaes dos futuros editais das licitaes, ter-se-ia
uma tima oportunidade para estabelecer indicadores
de desempenho a serem obedecidos pelos futuros operadores.
Tambm cabe lembrar que, dado o corrente arcabouo constitucional, outras maneiras de delegao
dos servios, tais como reconduo de operadores incumbentes, atravs de performance-based contracts
(PBC) (cf. Hensher, 2005), implicariam maiores reformas constitucionais, notadamente alteraes no artigo 175 da CF/1988.
O transporte informal tem disputado parcelas do
mercado com os sistemas formais e precisa ser trazido
legalidade. Isso beneficiaria o setor, haja vista a adio de novas possibilidades de proviso dos servios,
com o consequente incremento na robustez dos sistemas e maior atendimento das necessidades dos usurios.
Outro fator importante apontado pela aplicao do
modelo a necessidade de transparncia no gerenciaTRANSPORTES, v. XVII, n. 1, p. 14-26, junho 2009

mento dos servios e de disponibilidade de informaes confiveis aos usurios, bem como a importncia
da existncia de unidades responsveis pela recepo
de queixas, reclamaes e sugestes.
Dessa forma, as anlises mostram que reformas em
nvel infraconstitucional so necessrias, e que a regulao estatal acerca da proviso dos transportes rodovirios de passageiros tem de perseguir um padro
mais moderno. Para isso tambm fundamental a propagao de polticas de formao de recursos humanos no setor, bem como o fortalecimento dos organismos de tutela. A aplicao das diretrizes do modelo
de auditagem proposto pode trazer contribuies e
despertar os governos quanto urgncia de conferir
melhor cuidado e ateno ao setor.
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