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SCULO XXI, Porto Alegre, V.

5, N1, Jan-Jun 2014

DO ALINHAMENTO AO PRAGMATISMO:
MILITARES E POLITICA EXTERNA1
FROM ALIGNMENT TO PRAGMATISM:
MILITARY AND FOREIGN POLICY
Shiguenoli Miyamoto2
RESUMO:

O texto aborda a poltica externa implementada pelo regime militar no perodo de 1964 a 1985. Discutemse os motivos que fizeram com que o regime durasse duas dcadas, bem como o comportamento do pas
no plano internacional.

ABSTRACT:

This paper analyses the foreign policy implemented by the military regime (1964-1985). We discuss the
concepts, performance, interests and priorities that were chosen by Brazilian government.

PALAVRAS-CHAVE:

Poltica externa brasileira, Regime militar, Foras Armadas, Poltica brasileira.

KEY-WORDS:

Brazilian foreign policy, Military regime, Armed Forces, Brazilian politics.

Introduo
Tornou-se comum o uso de rtulos diversos para interpretar a conduta do
Brasil no cenrio internacional durante o regime militar, ou em outros momentos
de sua histria. Assim, termos como alinhamento automtico, diplomacia da
prosperidade, diplomacia do interesse nacional, pragmatismo responsvel e
pragmatismo ecumnico tm servido para caracterizar cada um dos cinco
governos que vo de 1964 a 1985. Outras designaes foram e continuam sendo
Este texto foi beneficiado por informaes factuais e citaes (especialmente nos
itens 2 e 3) de outros escritos publicados pelo autor sobre o tema e perodo, inclusive em
termos bibliogrficos. Isso se deve ao fato de terem sido utilizados os mesmos documentos
oficiais publicados pelo governo, relativos ao regime militar. A abordagem e a interpretao,
contudo, percorrem caminhos diferentes. A produo deste texto contou com recursos do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), atravs de Bolsa
de Produtividade em Pesquisa, nvel 1B, concedida ao autor.
2 Professor colaborador voluntrio do Departamento de Cincia Poltica da Universidade
Estadual de Campinas. Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo. Professor
Livre-Docente e Titular [aposentado] pela UNICAMP. Email: shiguenoli@gmail.com.
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utilizadas para denominar a poltica externa de diversos perodos, como poltica


externa independente, diplomacia para resultados, diplomacia presidencial,
diplomacia altiva e ativa, etc.
Talvez o critrio adotado pelos analistas seja o de que esse tipo de escolha,
para analisar um momento histrico, reflete com fidelidade como se comportou
cada governante durante seu mandato. Destarte, o ciclo militar teve cinco polticas
externas distintas, dependendo, portanto, de cada circunstncia.
Ao se trabalhar com categorias/abordagens dessa natureza, a primeira
pergunta que valeria a pena ser feita sobre a capacidade que cada governo,
ao assumir o poder, teria para alterar de forma radical os rumos da conduta
externa do pas. A indagao a seguir seria acerca dos grupos que ocupam ou
influenciam o aparato estatal em cada oportunidade. O ltimo questionamento
abordaria os motivos sobre a necessidade para a realizao de mudanas, e se essas
corresponderiam apenas vontade do estamento militar que sempre esteve frente
do governo, revezando-se no controle do Estado, segundo as diversas tendncias.
Dependendo do tipo de argumento, uma das respostas afirmaria que o
regime militar teve a durao de duas dcadas, porque teria sido de antemo
planejado para que pudesse, por exemplo, converter o pas em grande potncia.
E isso s seria possvel se as Foras Armadas estivessem no comando do Estado
durante vrios anos. Essa , por exemplo, uma das perspectivas exploradas pela
literatura conspiratria produzida basicamente no Cone Sul, e mesmo no mbito
domstico, onde invariavelmente se faz estreita conexo entre as polticas pblicas
e os livros escritos por conhecidos geopolticos brasileiros.
Neste texto, discutiremos, ainda que rapidamente, os motivos que levaram
a permanncia dos militares no comando dos assuntos do Estado durante duas
dcadas, e como se conduziu a poltica externa desse perodo.
O regime e suas divergncias
Uma das primeiras medidas tomadas pelas Foras Armadas, assim que
assumiram o poder, foi a busca da institucionalizao do novo regime, bem como
fixar o perodo que duraria tal interveno, naquela altura j denominada revoluo.3
Este tipo de comportamento faz parte de todo processo poltico, quando um
grupo quebra a ordem constitucional estabelecida. H necessidade de assenhorar-se,
no apenas fisicamente, das instituies, mas tambm de prestar contas sociedade,
apresentando-se como novos mandatrios legais e legtimos, deslegitimando os
anteriores. Por isso, criam novas legislaes e controlam firmemente os meios de
Sobre a institucionalizao do regime, pelo menos duas obras devem ser consultadas. A
primeira, que arrola as trs Emendas Constitucionais, os 17 Atos Institucionais, os 96 Atos
Complementares e as 12 Leis Complementares (SENADO FEDERAL, 1972); a segunda,
que trata da Reforma Administrativa DL 200/67 (SENADO FEDERAL, 1984). Todas as
referncias mencionadas neste tpico foram retiradas desses textos.
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comunicao sociais. No poderia ser diferente no caso brasileiro, nem nos demais
pases latino-americanos que passaram por igual experincia.
Isso ficou bem definido no Ato Institucional (AI) baixado no dia 9 de
abril pela Junta Militar, chamada de Comando Supremo da Revoluo.4 No
prembulo do referido documento, aparece o elemento norteador do novo
regime: A revoluo vitoriosa necessita de se institucionalizar e se apressa pela
sua institucionalizao a limitar os plenos poderes de que efetivamente dispe.
(SENADO FEDERAL,1972, p. 89). E completava, depois, o que se devia entender
por esses termos: Fica, assim, bem claro que a revoluo no procura legitimarse atravs do Congresso. Este que recebe desse Ato Institucional, resultante do
exercido do Poder Constituinte, inerente a todas as revolues a sua legitimidade.
(SENADO FEDERAL,1972, p. 90)
Por esse instrumento estabelecia-se, em seus artigos, especificamente no 2
deles que A eleio do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica, cujos mandatos
terminaro em 31 (trinta e um) de janeiro de 1966, ser realizada pela maioria
absoluta dos membros do Congresso Nacional, dentro de 2 (dois) dias a contar deste
Ato, sem sesso pblica e votao nominal. (SENADO FEDERAL, 1972, p. 90)
Mais adiante, no Art. 9, regulamentavam-se as regras de sucesso: A eleio
do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica, que tomaro posse em 31 de janeiro
de 1966, ser realizada em 3 de outubro de 1965(SENADO FEDERAL, 1972, p.
92). Como esse Ato Institucional estabelecia as regras do jogo, fixando inclusive a
durabilidade temporal do regime, no tinha nmero. No havia tal preocupao,
porque apresentava um cronograma definido para a interveno, como sempre
fizeram as Foras Armadas (um dos motivos pelos quais costumeiramente eram
chamadas de Poder Moderador por deixar a cena aps arrumar a casa).5
Se as regras tinham sido definidas, por que no foram, ento, cumpridas?
Para entender melhor esse processo, h necessidade de considerar uma srie
Representando a Junta Militar, assinaram o Ato Institucional o general Arthur da Costa
e Silva, o brigadeiro Francisco de Assis Correia de Mello e o almirante Augusto Haman
Rademaker Grnewald.
5 Existem interpretaes que entendem as Foras Armadas como agentes no polticos, uma vez
que so instituies de Estado. Em termos histricos, contudo, as instncias militares desempenharam
em todo o tempo papel poltico, por exemplo, com a prpria proclamao da Repblica, com as
revolues tenentistas ou em obras escritas por militares como Ges Monteiro. Sobre a participao
militar no processo poltico brasileiro, consultar, entre outros, MONTEIRO, 1931; STEPAN, 1975;
SODR, 1968; COELHO, 1976; FAUCHER, 1981; ROUQUI, s/d; FERREIRA, 2000. Por outro
lado, a literatura sobre a interveno de 1964 e o regime militar extensa, e analisada sob as mais
diferentes facetas, sobretudo neste ano, quando dezenas de livros foram publicados por ocasio
dos 50 anos (da interveno). Livros sobre o perodo e depoimentos de autoridades do regime
militar encontram-se depositados nos arquivos do Centro de Pesquisa e Documentao de Histria
Contempornea do Brasil da Fundao Getlio Vargas (CPDOC/FGV ) e podem ser consultados na
pgina da instituio: http://www.cpdoc.fgv.br
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de fatores. Em primeiro lugar, no existem instituies de quaisquer espcies


que sejam monolticas poltica, ideolgica ou culturalmente. Isso ocorre em
todos os nveis, com faces diversas existentes dentro dos sindicatos, partidos
polticos, Igrejas, movimento estudantil, empresrios, etc., sucedendo-se o
mesmo, portanto, dentro da instituio militar. Em segundo lugar, o elemento
impondervel, difcil de ser avaliado, muito menos prognosticado com preciso,
e que altera com frequncia os rumos da Histria. No custa lembrar aqui as
lies expostas em O Prncipe por Maquiavel. Ou em pocas mais recentes, com
a morte de Tancredo Neves, assumindo em seu lugar Jos Sarney, o que mudou
substancialmente a histria poltica brasileira.
Por isso, as anlises prospectivas falham em sua quase totalidade, por
causa das inmeras variveis (inesperadas, obviamente, que surgem e que so
impossveis de contabilizar e controlar). Isso se verifica justamente porque a
poltica, como qualquer outro evento que diz respeito s relaes entre Estado e
sociedade, ou s relaes internacionais mais amplas ou mesmo no cenrio regional,
extremamente dinmica, cambiando os trajetos diuturnamente, motivada pela
existncia e surgimento de acontecimentos, novos atores e demandas (at ento
inexistentes ou adormecidas). O ocorrido em 11 de setembro de 2001 mostra, de
forma precisa, como um fato (no previsto) afetou o sistema internacional como
um todo, impactando polticas domsticas em praticamente todo o mundo.
Ao editar o AI, a tendncia das Foras Armadas liderada por Humberto
de Alencar Castelo Branco identificada com a Escola Superior de Guerra (ESG),
e considerada a ala moderada, no podia prever os caminhos que o movimento
trilharia. Entre os fatores imponderveis podem ser mencionados a prpria
aspirao do general Arthur da Costa e Silva, ento ministro da Guerra, e o
resultado adverso das eleies de 1965.
Aps medidas consideradas saneadoras para resolver os problemas
pelos quais se fez a interveno (como a criao do Banco Central no lugar
da Superintendncia da Moeda e do Comrcio/SUMOC, do Servio Nacional
de Informaes/SNI, do controle da inflao, fuso de agncias financeiras,
entre outros), o processo eleitoral de outubro de 1965 conduziu a resultados
desfavorveis ao governo, quando representantes dos grupos afastados do poder
obtiveram vitrias em estados importantes como Rio de Janeiro e Minas Gerais.
As faces mais duras do estamento militar representadas, por exemplo, por Costa
e Silva, no concordavam com a entrega do poder, aps as mudanas efetuadas
em planos diversos do pas, queles que pouco antes foram considerados os
responsveis pela situao ento vigente.
Ao editar o AI2, em 27 de outubro de 1965, Castelo Branco estabeleceu as
novas regras do regime, assumiu o controle do processo poltico, mas evitou, por
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outro lado, colidir com tendncias militares opostas sua. Quando se divulgou o
AI2, ficaram indefinidos os rumos futuros do movimento, e quando se encerraria
o ciclo castrense.
Pelo AI 2 mudanas substantivas foram realizadas. A primeira delas
relativa ao sistema partidrio. Pelo Art. 18, de maneira sucinta, registrava-se o
seguinte: Ficam extintos os atuais partidos polticos e cancelados os respectivos
registros (SENADO FEDERAL, 1972, p. 99). Alterava-se, igualmente, a data das
novas eleies presidenciais. Atravs do Art. 26 estipulava-se: A primeira eleio
para Presidente e Vice-Presidente da Repblica ser realizada em data a ser fixada
pelo Presidente da Repblica e comunicada ao Congresso Nacional, a qual no
poder ultrapassar o dia 3 de outubro de 1966.
Como o AI2 vigorava desde a sua publicao at o dia 15 de maro de
1967, ficava igualmente prorrogado o mandato de Castelo Branco, coincidindo
com a validade do mesmo ato (e que deveria ser encerrado no dia 31 de janeiro de
1966). Para a constituio do novo sistema partidrio dois atos complementares
(AC) foram anunciados. Pelo AC 4, de 20 de novembro de 1965, estabeleceramse os critrios para a constituio de partidos. No Art. 1 foram definidas as
exigncias:
Aos membros efetivos do Congresso Nacional, em numero no inferior a 120
deputados e 20 senadores, caber a iniciativa de promover a criao, dentro
no prazo de 45 dias, de organizaes que tero, nos termos do presente Ato,
atribuies de partidos polticos enquanto estes no se constiturem (SENADO
FEDERAL, 1972, p.143-144).

A data final, portanto, para o registro das novas legendas seria 4 de janeiro
de 1966. Dificuldades como o tempo exguo para articulaes e a necessidade
de acomodar velhos interesses do antigo sistema partidrio inviabilizaram o
cumprimento da data exigida.6 Por isso, foi editado o AC 6 no dia 3 de janeiro
de 1966 com novo prazo para a constituio dos partidos polticos. Composto
de apenas dois artigos, no primeiro deles esclarecia-se que: Fica prorrogado, at
15 de maro de 1966, o prazo estabelecido no art. 1 do Ato Complementar n 4,
para a criao e o registro das organizaes, que tero as atribuies de partidos
polticos, enquanto estes no se constiturem. (SENADO FEDERAL, 1972, p.
149).
Aps a Constituio de 1946, o sistema partidrio era composto por 14 agremiaes. O
Partido Comunista Brasileiro (PCB) teve a legenda cassada em 1947 no incio da Guerra Fria.
Assim, eram 13 os partidos polticos que se encontravam disputando ativamente as eleies
desde ento, e que foram extintos com o AI 2. Com a edio do AC 4, teoricamente, era
possvel a criao de 3 legendas, uma vez que havia no Senado 65 senadores e cerca de 400
deputados federais.
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A Aliana Renovadora Nacional (ARENA) e o Movimento Democrtico


Brasileiro (MDB) foram as siglas resultantes desse processo e que concorreram s
eleies at 1978.
As mudanas das regras anteriormente estabelecidas com o AI de 9
de abril de 1964 incidiram, igualmente, nas relaes entre Estado e sociedade,
e divergncias acentuadas passaram se verificar dentro do prprio movimento
inicial que derrubou o governo de Joo Goulart. Lideranas civis, que apoiaram
a interveno, mobilizaram-se em torno da Frente Ampla, enquanto setores
diversos da sociedade (como a Igreja, movimentos sindicais, estudantis) e o
prprio Congresso Nacional chocaram-se contra as polticas implementadas
pelo governo. Com o esvaziamento da Frente Ampla e o recrudescimento de
contestaes ao regime, o AI5 de 13 de dezembro de 1968 deu ao governo poder
at ento inexistente.
Divises, sobretudo, no meio castrense, sobre as formas utilizadas pelo
grupo identificado com posturas mais repressivas, levaram a rearranjos que
passaram a ser implementados desde 1973, com a poltica de distenso lenta e
gradual. Tal poltica levaria ao fim dos atos de exceo, criao do novo sistema
partidrio e anistia para os participantes do processo.7 Definiu-se o trmino do
ciclo militar em 1985, tendo as eleies de 1980 sido suspensas e os mandatos dos
prefeitos prorrogados at 1982. Nesse ltimo ano deu-se a primeira escolha direta
para os governos estaduais.
Nesse meio tempo, vrios fatores devem ser considerados. Em primeiro
lugar, as clivagens verificadas dentro das Foras Armadas e que se mostraram
bastante visveis nos processos sucessrios, por exemplo, no momento da morte
de Costa e Silva (quando o vice presidente Pedro Aleixo foi impedido de assumir,
sendo substitudo pela Junta Militar); e na sucesso de Emlio Mdici (quando
o ministro do Exrcito Orlando Geisel foi preterido, sendo indicado seu irmo
Ernesto Geisel). A oposio, ainda que tolhida, participou de todo o processo
eleitoral, obtendo resultados expressivos desde 1968, inclusive concorrendo
eleio indireta em 1974 contra Ernesto Geisel. Naquela oportunidade Ulysses
Guimares e Barbosa Lima Sobrinho (da Associao Brasileira de Imprensa)
apresentaram-se como anticandidatos no processo eleitoral, demonstrando que a
oposio obedeceria s regras do jogo estipuladas pelo prprio governo (chegar
ao poder por via pacfica, sem contestaes armadas, etc.), ainda que grupos
isolados atuassem de maneira no convencional (ataques a bancos, sequestro de
diplomatas ou com movimentos guerrilheiros).
O tema da anistia, entretanto, nunca teve unanimidade. Os anos mais recentes tm
mostrado as negociaes e as dificuldades relacionadas com os crimes cometidos pelo regime,
em nome da segurana nacional.
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Como primeiro resultado da anticandidatura, o MDB obteve 16 das 22


vagas em disputa para o Senado Federal em 1974, sendo que no pleito municipal
de 1976 o governo adotou medidas restritivas para o processo eleitoral como a
Lei Falco, impossibilitando discursos e mensagens pela televiso. O aumento
dos votos oposicionistas nas eleies de 1976 fez com que outras decises fossem
tomadas pelo governo, como a indicao de um senador (chamado binico pela
oposio) a ser eleito em 1978, atravs da Assembleia Legislativa de cada estado.
Com a curva ascendente de votos, mesmo com as mudanas que o
governo impunha a cada pleito, e a possibilidade de ficar em minoria em 1980,
estas eleies foram canceladas, justificadas pela necessidade de se repensar o
sistema partidrio, alegando-se que as siglas provisrias tinham j desempenhado
o papel para a qual foram criadas. Com Joo Baptista Figueiredo chegou-se ao
fim do ciclo militar, ocorrendo a vitria de Tancredo Neves e Jos Sarney, que
disputavam a indicao contra Paulo Maluf e Flvio Marclio.
Ainda que se reivindicassem eleies diretas com a Emenda Dante de
Oliveira, o processo transcorreu por via indireta, com o Congresso Nacional
empossando Jos Sarney no dia 15 de maro (no lugar de Tancredo Neves que,
acometido de doena, e impossibilitado de assumir o mandato, faleceu em 21 de
abril de 1985).
Condicionantes da poltica externa brasileira
Um dos fatores mais importantes para se analisar a poltica externa de
um pas atravs dos centros de deciso, quais os atores e os motivos que levaram
a que determinadas medidas fossem tomadas. Ou seja, perceber os interesses
em jogo, as motivaes, os agentes e os momentos em que as polticas foram
formuladas, levando na devida conta as injunes das conjunturas internacional
e regional.
Isso significa dizer que nenhuma poltica realizada ao acaso, por
impulso (em algumas oportunidades, contudo, isso pode ocorrer, dependendo
basicamente da personalidade do prprio chefe de governo) ou sem que interesses
estejam claramente delimitados, por afiliaes polticas, ideolgicas, econmicas
ou estratgico-militares. Polticas no mbito interno e no plano externo obedecem
aos interesses que esto em jogo em determinado momento, conforme os grupos
que esto no poder, e que so distintos no transcorrer da histria.
As polticas so, portanto, diferentes porque assim devem ser, uma vez
que a histria no se repete, nem os agentes so iguais ao longo dos anos, da
mesma forma que os contextos regional e internacional, pela natureza cambiante
dos atores, das novas demandas e de acontecimentos imprevisveis apresentam-se
com grande dinamicidade.
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Mas isso tambm no significa dizer que, ao assumir um mandato, o novo


governante consiga elaborar e implementar polticas pblicas internas e externas
sem levar em considerao aquilo que j foi realizado, os elementos que contam
nesse momento (resultados do perodo anterior), querendo alterar drasticamente
os rumos de um pas. Verificam-se limitaes, constrangimentos domsticos e
internacionais que impedem que decises sejam tomadas exclusivamente a partir
de um novo modelo, negando toda a ordem at ento vigente.
Qualquer poltica apresenta, portanto, necessariamente, elementos (em
sua maioria) oriundos do perodo anterior, sendo que novas diretrizes podem ser
traadas, mas limitadas por essas conjunturas e quadros pr-existentes. dessa
mesma forma que funcionam as instituies, com vertentes progressistas e outras
conservadoras. Na impossibilidade de apenas uma dessas afirmar seu completo
domnio sobre as demais, o que ocorre normalmente uma miscigenao de
interesses, fazendo com que a instituio apresente caractersticas hbridas
representando todas as tendncias (que lutam, continuamente, entre si). No
so iguais s anteriores, mas tambm no so to inovadoras e diferentes quanto
alguns pretendiam.
Na poltica externa de um pas, ainda que determinados governantes
queiram imprimir marcas prprias, renegando o passado, ou advogando
por mudanas estruturais que possam impactar todo o processo interno e,
ambicionando ter reflexos externos, tal procedimento apresenta suas limitaes.
Perspectivas dessa natureza se verificam, sobretudo, para aquelas naes que,
no sendo possuidoras de grandes capacidades, de poder nacional em termos
polticos, econmicos e militares, no conseguem criar e impor novas regras,
fazendo com que seu pas assuma lugar de projeo internacional como desejaria.
Ou seja, o pas se encontra em dada conjuntura restritiva, fortemente estruturada,
e as possibilidades de alter-la a seu favor so limitadas, deixando poucas margens
de manobra. Verifica-se, destarte, o dilema entre a insero desejada e a possvel.
Foi o que ocorreu com a conduta externa assumida pelo regime militar
durante duas dcadas, ainda que rubricas diferenciadas tenham sido cunhadas
para caracterizar cada um dos cinco ciclos. Sob essa perspectiva, a nomenclatura
com que ficou conhecido cada momento do regime, apresenta-se inadequada
para o bom entendimento da conduta do pas no cenrio global dos anos 60
dcada de 80.
Deve-se considerar, fundamentalmente, que, embora os pases com
menor capacidade no tenham condies de alterar o sistema internacional nem
as regras a seu favor, de forma conveniente como desejariam, cada Estado tem seu
esprito prprio, suas convices, suas prprias formas de perceber o mundo e qual
o lugar almejado, ainda que isso jamais possa ser alcanado. Assim, o interesse
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nacional, por mais discutido que seja o entendimento desse conceito, coloca-se
no plano primeiro dos decisores polticos, independentemente das conjunturas,
no podendo abrir mo de conceitos bsicos das relaes internacionais, como
soberania, direito de elaborar suas prprias polticas e domnio das decises
dentro de seu territrio. Evidentemente, isso s vlido para as grandes
potncias, porque aos menores impossvel resguardar suas soberanias frente
s primeiras, quando essas considerem importante (ou vital para seus interesses
ou sobrevivncia) romper as barreiras alheias, desobedecendo o firmado pelos
acordos e tratados internacionais.
Em condies normais, ainda que haja rupturas institucionais (com apoio
externo ou no), os pases so normalmente reconhecidos no plano internacional,
ainda que muitas vezes haja reticncias por parte de alguns durante algum tempo.
Esses Estados so, portanto, responsveis pela elaborao e implementao de
suas polticas pblicas, e afetados em maior ou menor grau pelos demais. Essas
influncias dependem das escolhas dos parceiros pelos seus governantes, em um
mundo que sempre se caracterizou pela interdependncia (ainda que verticalizada
em grande parte do tempo).
No caso brasileiro, o primeiro governo militar ficou conhecido como a
poltica do alinhamento automtico porque, ao assumirem o poder, os responsveis
pelo governo teriam optado por se afiliarem incondicionalmente aos interesses e
polticas dos Estados Unidos. Este tipo de abordagem necessita, obviamente, ser
repensado. O que o marechal Humberto de Alencar Castelo Branco estabeleceu
como premissas da poltica externa de seu governo, em discurso pronunciado
aos jovens diplomatas em 31 de julho de 1964, estava longe dessa interpretao.
Ainda que reconhecesse a importncia, a liderana e a afiliao do Brasil como
pas situado nesta parte do hemisfrio, ao mundo liderado pelos Estados Unidos,
como guardio do mundo ocidental, chamava ateno para a necessidade de
diferenciar claramente os interesses desse no mundo e os do Brasil como agente
de menor grandeza. Assim se expressava o ento presidente:
No devemos pautar nossa atitude nem por maquiavelismo matuto nem por
uma poltica de extorso. Reciprocamente, no devemos dar adeso previa s
atitudes de qualquer das grandes potncias nem mesmo as potncias guardis
do mundo ocidental, pois que, na poltica externa destas, necessrio fazer a
distino entre os interesses bsicos da preservao do sistema ocidental e os
interesses especficos de uma grande potncia. (MRE, 1966)

Da mesma forma, concebia o mundo interdependente, mas nem por isso


submisso, como enfatizava. Em outras passagens reafirmava os compromissos do
pas com o mundo ocidental, ao mesmo tempo que falava no fortalecimento do
poder nacional e na necessidade do desenvolvimento: A nossa poltica externa
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tem, por sua vez, os seus prprios objetivos. A diplomacia deve ser tambm
um instrumento destinado a carrear recursos para o nosso desenvolvimento
econmico e social como meio de fortalecimento do poder nacional. (MRE,
1966)
E fixava os espaos geogrficos como reas de interesse para o Brasil,
priorizando o entorno regional : O interesse do Brasil coincide, em muitos casos,
em crculos concntricos com o da Amrica Latina, do Continente Americano e
da comunidade ocidental (MRE, 1966)
Essa afinidade com o mundo liderado pelos Estados Unidos fez com
que o perodo fosse entendido como de alinhamento incondicional ao papel
exercitado pela Casa Branca no mundo. O que Castelo Branco chamava ateno
para o fato de que aquele pas responsvel pela segurana global, mas o Brasil
tinha seus interesses especficos, particulares de seu entorno geogrfico, ciente de
suas limitadas capacidades. Por isso mesmo, recusou proposta de Lyndon Baynes
Johnson de se imiscuir em terras distantes em conflito que era de responsabilidade
norte-americana, no tendo o Brasil dele fazer parte, nem ceder combatentes para
a guerra do Vietn.
As concepes de mundo que orientaram a conduta do
governo Castelo Branco eram oriundas e foram formatadas dentro da ESG, no
velho casaro da Urca, entidade criada pelos antigos pracinhas depois de viagem
de estudos e trabalho aos Estados Unidos, aps o trmino da Segunda Grande
Guerra. Da a identificao Braslia-Washington no que tange ao entendimento
do que seja o mundo, e a quem cabe a responsabilidade de resguard-lo, ante a
ameaa do outro grande bloco liderado pelos soviticos. Mas a poltica nacional
obedecia outra perspectiva, ainda que elementos coincidentes entre ambos os
pases possam ser naturalmente observados, dentro da percepo de um mundo
dividido pelo conflito Leste-Oeste.
Essa identificao com os Estados Unidos, no nvel mais amplo, serviu
para caracterizar a poltica brasileira de Castelo Branco como de alinhamento
automtico, e que seria frontalmente contrria jogada por seu sucessor Arthur
da Costa e Silva. Se o conflito Leste-Oeste norteava a conduta de Castelo Branco,
as divergncias Norte-Sul assumiram papel de significativa importncia para o
segundo governo militar. Ou seja, falava-se na questo da segurana econmica,
na questo da superao do subdesenvolvimento. Nesse sentido, o conflito LesteOeste pouco ou nada contribuiria para melhorar as condies scioeconmicas
nacionais. Por isso, houve inclusive interpretaes que entendiam a chamada
diplomacia da prosperidade de Costa e Silva como esquerdista. Nada mais
distante da realidade poderia ser tal anlise, uma vez que foi justamente a partir
do governo de Costa e Silva que a situao de combate aos contestadores do
regime se agudizaram.
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Tanto o primeiro quanto o segundo governo do ciclo castrense, atravs


dos mecanismos institucionais, puderam colocar margem do sistema grande
parte daqueles que no concordavam com as linhas seguidas pelo regime, desde
o advento do AI 2. Data desse governo ainda a recusa de o pas assinar e ratificar
o Tratado de No-Proliferao Nuclear (o que s acabou ocorrendo em 1998 no
mandato de Fernando Henrique Cardoso), porque entendia que a energia nuclear
seria um elemento extremamente importante para alavancar o desenvolvimento
brasileiro. No necessariamente teria como fim-objetivo a construo da bomba
atmica, mas sim porque significaria um passo importante na percepo do
prprio poder nacional, rompendo com a ideia de um poder mundial congelado
e um mundo dividido em duas categorias distintas: uma detentora da tecnologia
nuclear, composta de pases maduros, responsveis e a outra distante de tal
tecnologia, portanto, condenada a permanecer distante dos primeiros em termos
de desenvolvimento, e sem possibilidade de alar a categoria de pas grande
futuramente.
Com a diplomacia do interesse nacional, no governo regido por Emilio
Garrastazu Mdici, a conduta brasileira, tanto interna quanto externamente,
deu sequncia ao anticomunismo observado nos dois primeiros momentos, e
lanando as sementes para o caminho brasileiro rumo ao continente africano.
Oriundo da comunidade de informaes, o agora presidente Mdici elegeu
medidas que constavam de neutralizao de pases que poderiam representar
perigos soberania brasileira, em face de regimes considerados esprios, hostis
e contrrios s tradies do mundo ocidental, do qual o Brasil faz parte. Assim,
a teoria do cerco e das fronteiras ideolgicas fez parte na tentativa de bloquear
futuras dificuldades ao longo das linhas divisrias nacionais, tanto no Cone Sul
quanto nos Andes. A Operao Trinta Horas, preparada para intervir no Uruguai
em 1971, caso o candidato da Frente Ampla Liber Seregni ganhasse as eleies,
a ajuda aos grupos opositores bolivianos com Hugo Banzer derrubando o ento
presidente Juan Jos Torre e o papel exercido por ocasio da queda de Salvador
Allende em 1973 fazem parte desse tipo de reflexo do governo castrense.
A ideologia, porm, foi fator que menos pesou no relacionamento do
Brasil com os demais pases no ciclo que se segue, governado por Ernesto Geisel.
Sob a gide do que se convencionou chamar de pragmatismo responsvel, o pas
reconheceu governos que at ento eram subjugados na frica. Foram os casos,
por exemplo, de Angola e Moambique, enquanto a Repblica Popular da China
substituiu o governo de Taiwan na agenda externa brasileira. Partia-se do princpio
que em um mundo competitivo que se tornava cada vez mais acirrado, havia
necessidade de ampliar o leque de opes brasileiras no cenrio internacional,
motivo de tais escolhas. Ao mesmo tempo, divergncias com os Estados Unidos
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eram percebidas tanto no tema dos direitos humanos (poltica implementada por
Jimmy Carter), quando na votao brasileira na Organizao das Naes Unidas/
ONU considerando o sionismo como forma de racismo, alm do Acordo Nuclear
firmado pelas autoridades brasileiras com a Repblica Federal da Alemanha.
Viagens presidenciais Frana, ao Reino Unido e ao Japo serviram de
contraponto para relativizar a influncia norte-americana na conduta da poltica
externa brasileira. No plano regional, dificuldades se sucederam durante todo o
governo de Geisel em torno das negociaes para a construo da barragem de
Itaipu, para o uso dos recursos compartilhados do Rio Paran. Na regio Norte,
que passou depois a merecer prioridade dos governos a partir dos anos 80, a
questo ambiental adquiriu peso fazendo com que se assinasse, por iniciativa
brasileira, o Tratado de Cooperao Amaznica, em julho de 1978, com a presena
de mais sete pases da regio (incluindo a Guiana). (MRE, 1978)
Uma poltica que no concebe a existncia de amigos, mas sim de
aliados, que prioriza os mercados em vez da ideologia foram marcas associadas
estreitamente com o governo de Geisel por tratar os negcios e interesses
nacionais sob uma perspectiva pragmtica. Esta foi, agora, com nova designao
de pragmatismo ecumnico, a linha adotada pelo sucessor de Geisel, general
Joo Baptista Figueiredo, tambm oriundo da comunidade de informaes.
Caracterizado como o perodo de encerramento do ciclo militar, a ateno deste
ltimo governo foi centrada na conjuntura internacional de forma mais ampla,
enfatizou-se a questo amaznica, as negociaes com os pases sul-americanos
(da mesma forma que os governos anteriores), participou do Grupo de Contadora
(para a resoluo de conflitos que ocorriam nas naes centro-americanas),
e manteve-se com certa equidistncia do conflito que envolveu britnicos
e argentinos pelo controle das ilhas do Atlntico Sul, em 1982, na Guerra das
Malvinas.
Em conjunto, todos os governos apresentaram elementos herdados de
outras administraes com nfases que pouco diferiram de um perodo a outro:
atuao no contexto regional, parceria com pases em desenvolvimento ou
industrializados (dependendo do momento), abertura para a frica e enfrentando
novos desafios com temas que passaram a ocupar espaos cada vez maiores na
agenda global, como a questo ambiental e os direitos humanos.
As crticas regionais
Como pas pertencente ao Terceiro Mundo, portanto, com capacidade
limitada de impor suas vontades ao mundo tanto nas relaes bilaterais quanto
nas grandes organizaes internacionais, o espao de atuao brasileira foi
extremamente limitado, abarcando, sobretudo, o continente sul-americano. Era,
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alis, isso que estava explicitado claramente no primeiro grande discurso de


Castelo Branco sobre poltica externa. Com a teoria dos crculos concntricos,
priorizava o Cone Sul inicialmente, justo onde sempre se concentraram as
grandes divergncias brasileiras no mundo, desde o Tratado de Tordesilhas,
sucessivamente rompido at a construo final das fronteiras nacionais com a
aquisio do Acre no incio do sculo XX, quando o Baro do Rio Branco era o
titular do Ministrio das Relaes Exteriores.
Esse era, por exemplo, um ponto comum em todos os governos do ciclo
militar, ou seja, a importncia concedida ao seu entorno geogrfico representado
pela Amrica do Sul. Desde Castelo Branco, com a identificao de Costa e Silva
com o Terceiro Mundo, com as polticas do cerco e fronteiras ideolgicas, com as
disputas em torno do uso do rio Paran ou com os pases amaznicos e andinos,
tudo girou em torno do espao geogrfico sul-americano.
Por isso, tambm, mais comuns foram as crticas dos vizinhos com
relao s polticas pblicas implementadas pelos governos militares visando
aumentar o poder nacional, seja por intermdio do uso do espao geogrfico,
de seus recursos naturais, por polticas de ocupao e preenchimento territorial
com polticas de integrao e interiorizao nacional, at a ida de agricultores
brasileiros, os denominados brasiguaios, em direo ao territrio paraguaio a
adquirindo grandes propriedades.
A literatura produzida fundamentalmente nos pases da Bacia do
Prata focalizou sob aspectos diversos as polticas brasileiras. Denncias como
imperialista, subimperialista, pas com pretenses hegemnicas, de gendarme
continental, de pas chave ocupando na regio o mesmo papel desempenhado
pelos Estados no mundo tornaram-se referncias comuns na literatura regional
sul-americana. Identificavam-se as polticas brasileiras com a igualmente extensa
produo geopoltica brasileira existente desde os anos 1920 que j projetava
o Brasil como grande potncia. Assim, polticas como as de preenchimento
territorial , por exemplo, para Rondnia, a presena de grupos econmicos
junto s fronteiras, a construo de Itaipu, tudo seguiria previamente o plano
governamental brasileiro de pressionar os demais pases, empurrando, mesmo
que pacificamente, as fronteiras e aumentando as influncias brasileiras, da
mesma forma como fora feito nos sculos anteriores.
Esse tipo de abordagem, contudo, pecava por vrios problemas. Em
primeiro lugar, porque consideravam a durao dos mandatos presidenciais
dos militares como algo com tempo previsto e planejado anteriormente, para
permanecer durante longo tempo e fazer aquilo que os geopolticos pregavam.
Em segundo lugar, porque consideravam que esse tipo de literatura realmente
influenciava a tomada de decises governamentais na confeco das polticas
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pblicas domsticas e externas. Em terceiro lugar, esse discurso existia, tambm,


por outra razo. que, historicamente, o Brasil sempre produziu uma literatura
vigorosa, realando os aspectos geogrficos nacionais, e apregoando medidas e
planos para viabilizar a construo de um grande pas. O contrrio se verificava
nos demais vizinhos, que nunca tiveram uma formulao de um pensamento
geopoltico ativo, restringindo-se a adotar posturas defensivas em relao s
obras escritas pelos geopolticos brasileiros.
O que o governo brasileiro levava na devida conta, ao elaborar e
implementar suas polticas pblicas, no eram os aspectos geopolticos, mas sim
os fatores econmicos, visando dotar o pas de determinada infraestrutura, por
exemplo, para viabilizar o escoamento dos gros destinados exportao, como
os Corredores de Exportao e Abastecimento (CEA) que foram pensados e
colocados em execuo pelos tcnicos do Ministrio dos Transportes e do Banco
Central. Estavam esses preocupados com a inexistncia de canais de circulao,
por isso, Josef Barat, um dos tcnicos do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(IPEA), foi um dos que se debruaram sobre o prprio conceito de CEA.8 Quer
dizer, havia uma grande diferena entre o discurso e as obras dos geopolticos
e as polticas pblicas planejadas pelo governo brasileiro. Por isso mesmo, toda
a rea econmica sempre foi de competncia dos economistas como Roberto
Campos, Octvio Gouveia de Bulhes, Eugnio Gudin, Antnio Delfim Neto,
Joo Paulo dos Reis Velloso, Mrio Henrique Simonsen, Ernane Galvas, entre
outros, conhecidos tcnicos que mantinham distncia do discurso geopoltico,
embora identificados com as regras impostas pelo regime militar.
Alm do mais, tais anlises dificilmente consideram as divergncias no
seio militar, e que levaram ao prolongamento do ciclo, mostrando o perodo
como algo que apresentava grande uniformidade, o que estava longe de ocorrer.
Nem iguais nem diferentes
Nem to iguais nem to diferentes, assim que poderia ser caracterizada
em grandes linhas a poltica externa do perodo militar. No poderiam ser
consideradas iguais porque cada momento distinto um do outro. Os atores,
os interesses, das demandas e as circunstncias so completamente diferentes,
muitas vezes opostas. Nem to diferentes, porque existe a impossibilidade de
Na concepo desse autor, considerado o responsvel pelo conceito, os corredores se
constituem em segmentos do sistema de transportes, ligando reas ou polos, entre os quais
ocorre, ou dever ocorrer, em futuro prximo, intercmbio de mercadorias de densidade tal,
que justifique a adoo de modernas tecnologias de manuseio, armazenagem e transportes,
tendo-se em vista, principalmente, a granelizao. Esses corredores necessitam de aplicaes
intensivas de capital, mas, ao mesmo tempo, proporcionam redues significativas nos custos
de transferncia de mercadorias. (BARAT, 1972, P. 302)
8

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se cambiar radicalmente condutas de um para outro governo. Por isso, crticas


intensas ocorrem com frequncia aps as eleies, quando um candidato vitorioso
no consegue implementar as propostas que fez durante a campanha eleitoral.
que a estrutura governamental, a mquina administrativa e burocrtica caminha
de forma muitas vezes autnoma, inviabilizando grandes choques que poderiam
paralisar toda a administrao e, por consequncia, todo o governo.
O que se observa em todo o governo militar que os discursos
pronunciados, seja pelos presidentes, seja pelos chanceleres, acabaram definindo
o que se deveria entender pela conduta de seus governos. O que se deve levar em
conta que cada governante, ao assumir o comando do poder, procura e pretende
implementar medidas que sejam diferentes de seu antecessor, procurando deixar
sua marca durante os quatro anos normais do mandato.
Dificilmente um governante assumiria o compromisso de apenas dar
sequncia ao que foi anteriormente realizado, sem que medidas consideradas
inovadoras sejam anunciadas, inclusive considerando que pases como o Brasil
tm deficincias histricas em todos os nveis e indicadores sociais e econmicos
aqum do desejado. Assim, as autoridades, assim que assumem o controle do
aparato de Estado, procuram imprimir novidades polticas, alm de melhorarem
o que anteriormente foi feito (se tal fato realmente ocorreu), ou ento apontam
medidas outras que poderiam solucionar aquilo que ainda no se conseguiu.
Do discurso pratica, contudo, as barreiras se apresentam, na maior
parte das vezes, insuperveis. Da a necessidade de implementar polticas que
pouco destoam dos momentos anteriores, inclusive pela falta de infraestrutura, de
recursos financeiros e de apoios para a realizao de obras to distintas. Alm do
mais, no se consegue planejar polticas domsticas, em nenhuma das esferas, sem
considerar o que ocorre tanto no seu entorno regional mais prximo, quanto no
sistema internacional como um todo, em face da impossibilidade de agir sozinho,
sem contar com as agncias de fomento, com as organizaes internacionais e
com parcerias de pases que usufruem de maior capacidade.
Opes so feitas, portanto, considerando todas essas variveis. Polticas
como as que dizem respeito ao papel do pas no concerto internacional no fogem
a esse quadro, motivo pelo qual, no regime militar, linhas comuns podem ser
observadas durante todo o ciclo de 21 anos. O que se pode perceber, evidentemente,
so as diferenas de estilo e escolhas que so feitas em face das conjunturas que
so ora mais ora menos favorveis em todos os momentos. Considerando que os
anos 60 passaram por uma conjuntura diferente da dos anos 70, a poltica externa
de Castelo Branco necessariamente difere, em vrios aspectos das de Ernesto
Geisel e de Joo Figueiredo. Mas o objetivo maior, o de carrear recursos para o
desenvolvimento esto presentes em todos eles, seja atravs do discurso de 31 de
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julho de 1964, seja no plano de Metas e Bases para Ao do Governo, de Mdici,


no II Plano Nacional de Desenvolvimento de Ernesto Geisel, seja nas visitas e
negcios realizados por Joo Figueiredo em suas viagens que ficaram conhecidas
como diplomacia presidencial. O espao geogrfico, primeiro da Amrica do
Sul e depois da frica, foi constante, da mesma forma que a escolha de grandes
parceiros, seja por Castelo Branco e Mdici pelos Estados Unidos, seja por Geisel
e Figueiredo em suas grandes viagens.
Durante 21 anos, portanto, polticas no podem ser iguais em sua
totalidade, em face das circunstncias apontadas, nem to diferentes por
causa dos mesmos constrangimentos, com os mandatrios pressionados pela
impossibilidade de tomar decises e implementar medidas que atendam apenas
s suas prprias e exclusivas vontades, como se vivessem isoladamente.
Observaes finais
Do denominado alinhamento automtico ao pragmatismo ecumnico,
outras designaes foram utilizadas para caracterizar a conduta da poltica
externa brasileira, como diplomacia da prosperidade, diplomacia do interesse
nacional e o pragmatismo responsvel. Cada uma delas teria representado
momentos diferentes, portanto, com opes, prioridades e encaminhamentos
distintos um do outro durante o ciclo castrense. Como argumentamos ao longo
dos pargrafos anteriores, tais designaes no fazem justia ao que ocorreu
durante duas dcadas, porque no se pode afirmar que houve tantas diferenas
que fizeram com que cada governo tenha sido to dspare em relao ao outro.
O que se verificou que as linhas mestras da poltica externa brasileira
foram mantidas ao longo do perodo considerado, variando os estilos e as demandas
em face dos contextos internos e externos. Tais fatos devem ser percebidos como
naturais, e dizem respeito agenda de um pas com caractersticas como a do
Brasil, considerado potncia mdia desde os 1920 quando reivindicava, j naquela
altura, vaga como membro permanente do ento Conselho de Segurana da Liga
das Naes equiparando-se s grandes potncias.
O fato de terem sido tendncias diferentes dentro do estamento militar,
em cada um dos momentos, pouco diz com relao ao comportamento da
poltica externa brasileira. O que se pode constatar que, durante todo o tempo,
as instncias responsveis sempre se comportaram de maneira semelhante. Os
assuntos diplomticos ficaram sob responsabilidade do Ministrio das Relaes
Exteriores; as negociaes econmicas estiveram a cargo dos institutos econmicos,
enquanto temas relacionados segurana ficaram sob guarida militar, escorados
no binmio segurana e desenvolvimento, ainda que este tenha sido repensado
no perodo Geisel, quando se inverteu o mesmo, focalizando o desenvolvimento
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com segurana. Evidentemente, devido s peculiaridades do regime, os setores


diplomticos, em vrias oportunidades, trabalharam em perfeita sintonia com
os rgos de segurana, por exemplo, com sees de informao nas prprias
embaixadas.
Notam-se, em todo o tempo, cises entre as mltiplas instncias e
mesmo dentro de cada uma delas. Esses fatos so visveis nas opes por equipes
econmicas diferentes em cada momento, ora ligadas, por exemplo, Fundao
Getlio Vargas do Rio de Janeiro, ora Universidade de So Paulo.
As divergncias verificadas, por exemplo, entre diplomatas e economistas
diziam respeito escolha de parceiros, se do Primeiro ou do Terceiro Mundo,
entre relacionamentos bilaterais ou privilegiando institutos multilaterais. Entre
diplomatas e militares igualmente se puderam perceber dissonncias, no que
tange a questes de fronteiras ou de escolha de parceiros. Mas isso sempre se
verificou, mesmo aps o final do regime quando, por iniciativa brasileira se criou
a Zona de Paz e Cooperao no Atlntico Sul, em 1986, no governo de Jos Sarney,
acirrando comportamentos militares pelo fato de o pas estar em linha direta com
Angola, separado apenas pelo grande lago Atlntico.
As questes, quando diziam respeito a mais de um ministrio, e se fossem
consideradas delicadas, eram no caso resolvidas pelo Conselho de Segurana
Nacional, instncia maior de decises do regime militar, e responsvel pelo
cumprimento do estabelecido pela Doutrina de Segurana Nacional, desde 1967
quando se estabeleceu o controle da sociedade pelo Estado atravs do DecretoLei 314.
Semelhanas e dessemelhanas poderiam ser apontadas em inmeros
casos durante as duas dcadas do regime militar. Esta forma de interpretao,
entretanto, traria poucas contribuies para o entendimento do perodo como
um todo, fracionando-o, e tratando cada perodo de maneira segmentada. Tanto
as diferenas quanto a permanncia de elementos na conduo da poltica externa
brasileira devem, portanto, ser entendidas como elementos absolutamente
normais, em face da impossibilidade j apontada de modificaes to radicais que
pudessem mudar os rumos das polticas nacionais. Nesse caso, rupturas bruscas
igualmente poderiam se suceder dentro da corporao militar e no era esse,
seguramente, o ideal daqueles que desde abril de 1964 estiveram no comando do
aparato de Estado. Pelo fato de a instituio militar no se apresentar de forma
monoltica, essas formas de comportamento, e de viso de mundo, igualmente,
fizeram parte do processo poltico.

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Recebido em maio de 2014
Aprovado em junho de 2014

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EXPEDIENTE
Presidente
J. Roberto Whitaker Penteado
Vice-Presidente Acadmico
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Diretor Geral da Unidade da ESPM-SUL
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Diretor de Graduao e Pesquisa ESPM-SUL
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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)


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ISSN - 2179- 0582

SUMRIO

Apresentao: APoltica Externa em Tempos Sombrios ........................... 7


Ana Regina Falkembach Simo
Adriana Schryver Kurtz
Dossi: Poltica Externa e Regime Militar
Do Alinhamento Ao Pragmatismo: Militares e Politica Externa ............. 13
Shiguenoli Miyamoto
A Interao entre a Poltica Domstica do Regime Militar e a Diplomacia:
uma Anlise das Relaes Brasil-Chile Durante o Governo de Salvador......31
Allende Teresa Cristina Schneider Marques
Desenvolvimento Industrial e Insero Internacional do Brasil:
Industrializao e Articulao de Escalas Econmicas Brasileiras ........ 49
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Artigos
As Ambies e Estratgias das Grandes Potncias na sia Central: o
Realismo da Rssia e da Unio Europeia ...................................................... 67
Paulo Duarte
Da no Interferncia da Organizao da Unidade Africana a no
Indiferena da Unio Africana: Percepes Africanas Sobre a Segurana
do Continente .................................................................................................... 93
Guilherme Ziebell de Oliveira
Lusa Calvete
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Uma Anlise da Concepo de Segurana Luz das Teorias Realistas e


Liberais das Relaes Internacionais .......................................................... 113
Aline Chianca Dantas
O Brasil e a Minustah ou a Busca de Novos Parmetros para uma
Poltica Externa Brasileira Altiva e Ativa em Operaes de Paz das
Naes Unidas................................................................................................... 129
Laryssa Lyryanne M. De Lucena
Anarquia e Democracia (a Violncia nos Movimentos Sociais no Brasil
2013) ................................................................................................................... 151
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