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PROGRAMA DE POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL

Desigualdades e Políticas Sociais

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PolíticasPolíticas PúblicasPúblicas- Desigualdades- Desigualdadese Políticas Sociais

e Políticas Sociais

Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna

Universidade Federal Fluminense

PROGRAMA DE POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL

Desigualdades e Políticas Sociais

Coordenadora: PROFa. Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna

1ª EDIÇÃO

Niterói

UFF

2014

RECONSTITUIÇÃO HISTÓRICA DO SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL:

ORIGENS E CARACTERÍSTICAS GERAIS

RECONSTITUIÇÃO HISTÓRICA DO SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL: ORIGENS E CARACTERÍSTICAS GERAIS

Sociais

Sociais

Desigualdades e Políticas

e - Políticas

Políticas Públicas

Políticas Públicas - Desigualdades

Introdução

Ao longo desta aula vamos acompanhar uma reconstituição histórica do sis- tema de proteção social no Brasil, identificando suas origens e características gerais. Fique atento (a) às leis, à periodização e ao processo de formação das instituições, aproveitando quando possível para sanar as dúvidas com o seu tutor.

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Seguridade Social – do que se trata?

Seguridade Social – do que se trata?

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A Constituição Brasileira de 1988 consagrou, no artigo 194, a expressão

Seguridade Social, até então oficialmente inexistente, para consignar um padrão de proteção social abrangente e redistributivo, coroando um ciclo de debates que desde os fins dos anos 70 se desenvolvera em torno da questão. O conceito de seguridade, a universalidade da cobertura e do atendimento, a distributividade da proteção, a ir- redutibilidade dos valores pagos, a equidade na forma de participação no custeio, a diversificação das bases de financiamento, o envolvimento da comunidade nas de- cisões e o caráter democrático e descentralizado da gestão foram princípios inscritos na Carta que, sem dúvida, responderam aos anseios manifestos por vários segmentos da sociedade.

Pode-se afirmar, assim, que o Brasil fez a sua reforma à inglesa – referenciada ao modelo Beveridge –, eliminando os fundamentos bismarckianos de um sistema montado nos anos 30, com as características meritocráticas e segmentares do alemão. Contudo, a despeito das intenções reformistas da proposta universalista, o modelo brasileiro de proteção social tornou-se, na prática, cada vez mais “americano”, ou seja, semelhante ao modelo residual. Pois, ainda que formalmente universais e projetadas como indutoras de cidadania, as provisões públicas se resumem, em geral, a provisões para os pobres, enquanto ao mercado cabe a oferta de proteção àqueles cuja situação permite a obtenção de planos ou seguros privados.

Nesta etapa de nosso estudo examinaremos a trajetória da proteção social, entendida como um sistema de políticas voltadas para o enfrentamento de riscos so- ciais (tal como analisamos na aula anterior), adotadas anteriormente à aprovação da Constituição de 88.

As origens do sistema de proteção social no Brasil

Os estudiosos das políticas sociais no Brasil em geral concordam que a criação

de um sistema de proteção social no país data dos anos 30 do século XX. Também há bastante concordância em relação à seguinte periodização: criado no primeiro gov- erno Vargas (1930 – 1945) como um sistema previdenciário, ele se expande fragmen- tadamente durante as décadas seguintes; uma nova fase se inaugura a partir de 1966, com a unificação dos diversos Institutos que compunham o sistema, quando, já na ditadura militar, sofre uma série de mudanças, até que a crise, no início dos anos 80,

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aprofunda a necessidade de reforma que a Constituição consolida. O quadro a seguir sintetiza as três fases.

QUADRO 1

PERIODIZAÇÃO DA TRAJETÓRIA DA POLÍTICA SOCIAL NO BRASIL

1930

– 1964

Introdução e expansão fragmentada

 

1930

- 1945

Introdução; montagem da engenharia institucional (IAPs)

 

1930

– 1964

Expansão fragmentada e seletiva

1964

– 1985

Modernização conservadora

 

1964

- 1979

Consolidação institucional e expansão massiva:

 

• Unificação dos IAPs

• Incorporação de novas categorias

• Modernização institucional

 

1979

- 1985

Crise e reorientação do sistema

1985

em diante

Reformas do sistema

 

1985

- 1988

A agenda de debates

 

1988

- 1993

Reestruturação do sistema

 

1993

- 1995

Nova pauta de discussões

1995 em diante

Reformas da reforma constitucional

Ao observar o quadro, você poderá notar que a introdução de um sistema de políticas sociais, nos moldes de seguros compulsórios – modelo meritocrático, segun- do a classificação apresentada anteriormente –, não por acaso, coincide com as trans- formações ocorridas no Brasil a partir da Revolução de 1930. Liderada por Getúlio Vargas, a revolução representou o ápice de uma crescente movimentação, contrária à situação vigente na chamada República Velha (ou 1ª República). Esta revolução foi potencializada pela crise do capitalismo mundial, que teve na quebra da bolsa de

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valores de Nova York, em 1929, o seu momento de maior repercussão, praticamente inviabilizando a economia agrário-exportadora brasileira.

Resumidamente, destacamos que a insatisfação na 1ª República teve, pelo menos, três dimensões bem visíveis.

a) Dimensão I – Crise Oligárquica e Aliança Liberal

Uma insatisfação relevante vinha das próprias elites oligárquicas. Desde os primeiros anos do século XX, um acordo entre as oligarquias paulista – estado onde se concentrava a produção do café para exportação – e mineira – que detinha o maior contingente de eleitores, na época - havia estabelecido o revezamento entre elas na Presidência da República. Alijadas do poder e com pouca presença no comércio inter- nacional, outros segmentos da oligarquia, basicamente do nordeste e do extremo sul, se ressentiam do monopólio do “café com leite” (apelido dado à política da República Velha).

No quadro a seguir, no propósito de compreender ainda mais essa crise, você poderá observar a mudança na pauta de exportações da monocultura brasileira, en- tre os séculos XVII e XIX. Interessadas no fortalecimento do mercado interno para colocação de seus produtos (açúcar e algodão, por exemplo, no caso nordestino, e derivados da pecuária, no caso do sul), as elites descontentes endossaram a criação da Aliança Liberal, movimento político iniciado em Minas Gerais em reação ao rompi- mento do acordo, em 1929, pelos paulistas, e que lançou as candidaturas do gaú- cho Getúlio Vargas e do paraibano João Pessoa à presidência e vice-presidência da República. Derrotada nas urnas, em março de 1930, a Aliança Liberal evoluiu para a articulação de um movimento revolucionário, incorporando setores civis e militares.

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QUADRO 2

BRASIL: PRINCIPAIS PRODUTOS EXPORTADOS EM RELAÇÃO AO VALOR TOTAL DAS EXPORTAÇÕES, DE 1600 A 1900

Décadas

Produtos

% do valor total

1600

Açúcar

90

Pau-brasil

4

1650

Açúcar

95

Pau-brasil

2

1700

Açúcar

75

Ouro e minérios

13

1750

Açúcar

47

Ouro e minérios

47

1800

Açúcar

31

Ouro e minérios

24

1850

Café

48

Açúcar

21

1900

Café

65

Borracha

15

Fonte: Roberto Simonsen, História Econômica do Brasil, 1937.

b)- Dimensão II – Insatisfação das camadas médias urbanas, civis e militares

Com efeito, uma segunda onda de insatisfações reinava entre as camadas mé- dias urbanas, civis e militares, nos anos 20. A forma como as eleições se realizavam, as práticas fraudulentas, a falta de compromisso dos governantes com questões como educação pública (e laica), infraestrutura e serviços urbanos em geral alimentavam o descontentamento dos setores mais intelectualizados nas cidades. No caso dos mili- tares, focos de revoltas despontaram entre as patentes mais baixas, num movimento

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que ficou conhecido como tenentismo. Entre as reivindicações dos jovens militares estava a possibilidade de ascender aos postos mais altos da carreira, então restritos às elites.

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b) Dimensão III – Industrialização

Finalmente, um processo ainda tímido de industrialização vinha ocor- rendo, no eixo Rio de Janeiro-São Paulo, na esteira das atividades de exportação e im- portação. Com isso, novos atores – empresários e trabalhadores – surgiam, colocando na agenda demandas que a política do “café com leite” se recusava a contemplar.

A Revolução de 30 é um marco importante na história brasileira. A partir dela, transformações fundamentais foram introduzidas no país. Entre 1930 e 1945, pas- sando pelo autoritarismo do Estado Novo (1937 a 1945), durante o 1º governo Vargas,

o Estado brasileiro se modernizou, criando instituições capazes de incentivar e dirigir

o processo de industrialização. O modelo desenvolvimentista de substituição de im- portações, que presidiu também a montagem de um capitalismo industrial em out- ros países da América Latina, manteve-se em expansão mesmo depois da queda de Vargas, em 1945. Nele, o Estado desempenhava um papel ativo no domínio produtivo, criando as bases para o crescimento econômico e pavimentando o ambiente propício para a atuação dos agentes privados.

A figura a seguir é ilustrativa desse papel do Estado. Trata-se de, um cartaz anunciando a construção da Usina Siderúrgica Nacional, em Volta Redonda, durante a 2ª guerra mundial.

Nacional, em Volta Redonda, durante a 2ª guerra mundial. Figura 1- Cartaz da construção da usina

Figura 1- Cartaz da construção da usina siderúrgica.

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Por outro lado, a intervenção no social estabeleceu condições para a mobilização

e o controle de setores populares e de seu ingresso na política, mediante estratégias

de outorga da cidadania como projeto de incorporação das massas urbanas. A política social dos seguros compulsórios, em forte articulação com a legislação trabalhista e com a reorganização da estrutura sindical foi essencial nesse arranjo, destinado ap- enas aos segmentos urbanos do mercado de trabalho. A exclusão dos trabalhadores rurais fazia parte do acordo que levara Vargas ao poder e do qual participaram setores oligárquicos ainda poderosos.

A figura a seguir é uma foto da posse de Vargas como presidente do governo

provisório, instituído com a vitória da Revolução de 30. O lema – “eis a paz entre nós”

– é ilustrativo do acordo que incluía elites diversas e prevenia conflitos trabalhistas.

incluía elites diversas e prevenia conflitos trabalhistas. Figura 02 – Posse de Vargas no Governo Provisório.

Figura 02 – Posse de Vargas no Governo Provisório.

Os Institutos de Aposentadorias e Pensões, forma pela qual um sistema na- cional de seguros sociais foi introduzido no país, começaram a ser organiza- dos em 1933, com a criação do IAPM (Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Marítimos). Logo se seguiram o IAPC (Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Comerciários) e o IAPB (Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Bancários), em

1934; o IAPTC (Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Transportadores de Cargas),

o IAPE (Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Estivadores), o IAPI (Instituto de

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Aposentadorias e Pensões dos Industriários) e o IPASE (Instituto de Previdência e

Assistência dos Servidores do Estado), de 1938; e já nos anos 50, o IAPFESP (Instituto

de Aposentadorias e Pensões dos Ferroviários, que reuniu as Caixas de Aposentadorias

e Pensões remanescentes).

Mas, atenção!

As CAPs (Caixas de Aposentadorias e Pensões) antecederam os IAPs e represen- taram o embrião dos mesmos. Tiveram início com a Lei Eloi Chaves que, em 1923, in-

stituiu o modelo para as empresas do setor ferroviário. Eram estabelecidas por empre- sas e embora tenham se estendido a outros setores (empresas de navegação, em 1926, e funcionalismo civil da União, em 1931), nunca chegaram a configurar um sistema nacional, como o que foi implantado por Vargas. Elas ofertavam atendimento médico, aposentadorias por tempo de serviço, velhice e invalidez, pensões para dependentes

e auxílio funeral. Eram financiadas pelas contribuições dos empregados e dos em-

pregadores, além de contarem com uma fração das tarifas pagas pelos usuários dos serviços.

Importante!

Repare que no Brasil, como nos demais países americanos, nunca houve qualquer tipo de assistência pública para os pobres, nos moldes das leis dos pobres vigen- tes desde o século XVI, em cidades e Estados europeus. A Igreja desempenhava o papel assistencial, assim como, no campo da saúde, era a única instituição a prover algum atendimento aos pobres, na rede de misericórdias que se instalara no país, com os jesuítas, desde os primórdios da colonização.

O padrão IAPs

Chamamos a sua atenção para o fato de que os IAPs filiavam, compulsoria- mente, todos os componentes de determinados segmentos do mercado de trabalho formal urbano. E como esses IAPs foram constituídos? Bem, eles foram constituídos

como entidades autárquicas, vinculadas ao Estado, via Ministério do Trabalho. Sob

o regime de capitalização, recolhiam fundos (contribuições de empregados e em-

pregadores) e proviam benefícios para os trabalhadores. Tinham formato de insti-

tuições previdenciárias não mais baseadas na empresa, mas que organizavam como

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sua população todos os trabalhadores de uma categoria ocupacional específica. Os colegiados diretores tiveram sua composição modificada: aos representantes de em- pregados e empregadores agregaram-se os técnicos governamentais. As eleições para a escolha da representação era feita através dos sindicatos, cuja organização também foi reformulada. Acima dos colegiados estava um presidente, diretamente nomeado pela Presidência da República.

Nesse modelo, os IAPs representaram a agregação de direitos sociais ao con- junto de leis trabalhistas então, implementado por Vargas, como parte de seu projeto de reorganização do processo de acumulação capitalista, encaminhando preventiva- mente o conflito entre capital e trabalho.

Assim você poderá notar que a criação dos IAPs está associada, portanto, às seguintes iniciativas em relação ao trabalho:

• 1931: criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio;

• 1932: instituição da carteira profissional obrigatória para os trabalhadores ur-

banos;

• 1932: regulamentação do trabalho feminino; código de trabalho do menor; jornada de 8 horas de trabalho;

• 1933: regulamentação do direito de férias;

• 1934: lei do salário mínimo – que passaria a vigorara a partir de 1940;

• 1943: a CLT (Consolidação das Leis Trabalhistas).

Legislação Trabalhista & política Social

Você deve estar reparando que tanto a legislação trabalhista quanto a política social previdenciária mantinham estreita ligação com a estrutura sindical que foi in- teiramente reformulada na época. Em 1931 foi promulgada a lei de sindicalização, substitutiva da que vigorava antes da revolução. Essa lei distinguia entre sindicatos de empregados e de empregadores, instituía a sindicalização por profissões, estabelecia quem poderia pertencer ao sindicato (pela lei anterior, de 1907, o sindicalismo era livre para definir quem pertencia ou não ao sindicato) e colocava o funcionamento dos sindicatos na dependência de registro no Ministério do Trabalho Indústria e Comércio.

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Mas, atenção!

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Um decreto de 1932 fixou como condição para sindicalização o reconhecimento legal da ocupação e restringiu aos empregados sindicalizados a apresentação de rec- lamações trabalhistas perante as Juntas de Conciliação e Julgamento. Outro decreto, de 1934, determinou que só poderiam gozar férias os trabalhadores sindicalizados.

Analise a seguir as características apontadas pelos estudiosos como definidoras da estrutura sindical corporativa montada no Brasil nos anos 30:

• Criação pelo Estado – Decreto 19.770 (1931);

• Unicidade – em cada cidade só é permitida a criação de um único sindicato por categoria;

• Monopólio da representação – só o sindicato pode “falar em nome” da cat-

egoria;

• Vinculação ao MTIC;

• Imposto sindical – todo assalariado formal (sindicalizado ou não) desconta

compulsoriamente de seu salário um valor que é recolhido pelo MTIC e repassado aos sindicatos, segundo critérios estabelecidos pelo ministério;

• Caráter bifronte – as regras da estrutura sindical se aplicam tanto à organi-

zação dos trabalhadores quanto à dos empresários, embora a esses fossem concedi- das flexibilizações importantes.

Esse arranjo, articulando previdência, legislação trabalhista e organização sindi- cal estatal-corporativa, tornou-se um instrumento de incorporação controlada, de- finindo os direitos que integravam o pacote de cidadania e quem teria acesso a ele.

O arranjo da cidadania regulada

Wanderlei Guilherme dos Santos – um autor que publicou um texto impor- tante sobre política social no Brasil (Cidadania e Justiça, São Paulo, Campus, 1979) – chamou de cidadania regulada ao resultado de tal arranjo. O estatuto da cidadania era outorgado apenas aos membros da comunidade nacional localizados em ocupações regulamentadas pelas normas em vigor. Por conta disso, todos aqueles cujo trabalho a lei desconhecia – e o Ministério do Trabalho não reconhecia – eram pré-cidadãos:

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autônomos, domésticos, pequenos produtores e trabalhadores rurais, ou seja, a maio- ria absoluta da população.

A proteção previdenciária, um privilégio dos incluídos, se configurava, assim, como um mecanismo de discriminação dos “de baixo”. Por seu turno, o leque vari- ado de benefícios que cada instituto oferecia a seus segurados – como você poderá observar no quadro a seguir – reforçava o corporativismo fragmentado no mundo sindical, pois as possibilidades de dispor de hospital próprio, obter crédito subsidiado para compra de moradia ou conseguir melhores pensões, apareciam como “conquista da categoria”.

Desse modo, podemos afirmar que a assistência médica, por exemplo, até 1945, permaneceu acessível a poucos trabalhadores, entendida como “fim secundário do Instituto” (no caso, o IAPI, o mais populoso dos IAPs, cujo contingente de filiados cor- respondia, em 1940, à metade do total de segurados de todos as Caixas e Institutos) e proporcionada quando houvesse disponibilidade de recursos, mediante contribuição suplementar.

QUADRO 3

BENEFÍCIOS OFERECIDOS PELOS IAPs NOS ANOS 40

 

IAPM

IAPB

IAPI

IAPETEC

IPASE

IAPC

1933

1934

1938

1938

1938

1940

Aposentadoria por idade

 

x

 

x

x

x

Aposentadoria por invalidez

x

x

x

 

x

x

Pensões

x

x

x

x

x

x

Assist. médico-hospitalar

x

x

   

x

x

Assistência farmacêutica

x

x

       

Auxílio funeral

 

x

 

x

 

x

Pecúlio

       

x

x

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Auxílio doença

 

x

x

   

x

Auxílio maternidade

 

x

     

x

Auxílio detenção

 

x

       

Contribuição do segurado

3%

4-7%

3-8%

3-8%

4-7%

3-8%

Fonte: Oliveira & Fleury Teixeira (1986) – (Im)Previdência Social: 60 anos de História da Previdência no Brasil. Petrópolis, Vozes.

Mediações Corporativas e a Disputa por Benefícios

Em síntese, uma relação direta e assimétrica entre o Estado (via Ministério do Trabalho) e segmentos profissionais (via lideranças sindicais) presidiu a institucion- alização da Previdência Social, nessa primeira fase da trajetória da política social no

Brasil. Concedida a proteção, a categoria ocupacional – reconhecida por lei e, portanto, organizada na estrutura sindical corporativa – recebia seu Instituto de Aposentadorias

e Pensões, regido por regras próprias, administrado por sua própria burocracia, finan-

ciado por seus próprios recursos, etc. Contudo, ainda que hierarquizadas e desiguais, as categorias legalmente existentes dispunham de capacidade reivindicatória e acesso às decisões.

Com isso, o poder de pressão exercido por cada um dos diferentes grupos so- ciais paulatinamente “atendidos” se deu não tanto para demandar benefícios, senão para conseguir um esquema de proteção melhor que o dos demais. Vale dizer, in- stalou-se a competição entre as categorias profissionais com vistas à conquista de privilégios; competição estimulada pelo estado que efetivamente distribuía benefícios

diferenciados, estratificando, sob seu controle, a clientela previdenciária. O resultado foi duplo: um conjunto confuso de normas operando padrões desiguais de proteção

e uma clientela hierarquizada, prisioneira das mediações corporativas interpostas à

barganha política e incapaz de uma atuação reivindicatória mais consistente com o objetivo de alcançar melhorias no sistema.

Essa situação se manteve no interregno democrático que se estendeu da que- da de Vargas, em 1945, ao golpe militar de 1964 – o subperíodo designado como de expansão fragmentária e seletiva. A única mudança decorreu da Lei Orgânica da

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Previdência Social, promulgada em 1960, que uniformizou os benefícios concedidos

a todos os contribuintes sem, todavia, mexer na estrutura administrativa dos IAPs. Os trabalhadores rurais também continuaram fora do sistema. Uma autora que estudou o

tema (Beatriz Azeredo, O Sistema Previdenciário Brasileiro: Diagnóstico e Perspectivas de Mudanças, Rio de Janeiro, CEPP, texto para discussão n. 9.) faz as seguintes ob-

servações:

As características peculiares da vida política do país [no período] acabaram por fazer ressaltar os aspectos negativos do sistema, baseado na vinculação por setor produtivo. Os segmentos econômica e politica- mente mais fortes do movimento operário e sindical forçam uma ampli- ação dos planos de benefícios, prática que é aceita pelo governo, dada a permanência dos mecanismos de cooptação da liderança trabalhista. Com isso, aumentam os gastos com assistência médica, inclusive com a constituição, para os institutos de algumas categorias profissionais, de redes próprias de atendimento hospitalar; expandem-se e diferenciam-se os planos de benefícios por IAP, traduzindo o clientelismo implícito e a ausência de uma visão geral da evolução do sistema previdenciário. Tudo isso sem um crescimento correspondente da receita (AZEREDO).

Mas as coisas não pararam por aqui!

Um tempo de mudanças

A proteção efetivamente se ampliou. As despesas dos IAPs também aumen- taram, não só em termos contábeis, por efeito do crescimento da população filiada, como em função de mudanças no funcionamento das instituições previdenciárias, que

passaram a diversificar e incrementar seus planos de benefícios e serviços. A rede de hospitais e ambulatórios dos IAPs se expandiu. Foram criados alguns serviços comuns, como o SAMDU (Serviço de Assistência Médica Domiciliar de Urgência da Previdência Social), em 1949, o SAMPS (Serviço de Assistência Médica da Previdência Social), em 1955, e o SAPS (Serviço de Alimentação da Previdência Social), em 1954. Todos eles eram custeados pelos saldos orçamentários dos IAPs, mas sem vinculação administra- tiva com os mesmos, diretamente controlados pelo Ministério do Trabalho Indústria

e Comércio, cuja organização administrativa abrigava um Departamento Nacional de Previdência Social.

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Em 1960, pela Lei 3.782, o Ministério do Trabalho passou a ser designado como Ministério do Trabalho e Previdência Social. A mesma lei criava o Ministério da Indústria e Comércio.

Fique atento (a)!

Os traços gerais do modelo de proteção social nessa fase inicial de introdução e expansão de um sistema de políticas sociais – entre 1930 e 1964 – são os seguintes:

• Institutos diferenciados por ocupação no mercado formal de trabalho;

• Grupos de beneficiários competindo entre si por ampliação de benefícios;

• Exclusão dos segmentos inferiores da escala social: domésticos, rurais, au- tônomos e outros não reconhecidos;

• Cidadania Regulada – necessidade de reconhecimento da categoria ocupa- cional pelo Estado – vinculação ao Ministério do Trabalho.

Proteção Social em tempos de Ditadura

A esta altura da aula você deve estar se perguntando como essa questão foi tratada durante esse período tão difícil da história do Brasil. Bem, podemos afirmar que o segundo período, que se estende entre 1964 e 1985, correspondente à vigência do autoritarismo militar, aqui intitulado de modernização conservadora. Ele pode ser subdividido em dois (de 64 a 79 e de 79 a 85), conforme observamos no quadro 1. Repare que entre 1964 (mais precisamente 1966, como mostra o quadro 4) e 1979, o sistema se expande massivamente e se moderniza do ponto de vista institucional. De 1979 a 1985 – ano que fecha o ciclo militar com a eleição de Tancredo Neves para a Presidência da República – a crise do sistema se torna visível, trazendo para a agenda demandas e propostas de mudanças que seriam incorporadas ao debate que antece- deu a Constituição de 1988.

Nesse período, particularmente, nos anos mais duros do regime militar – a déca- da de 70 – o sistema se moderniza e chega aos “de baixo”. Contudo, você vai perceber que elimina-se a influência popular, antes crescente, e são expurgados os dispositivos de interação com o poder, que permitiam ao sindicalismo canalizar demandas dos trabalhadores. Como podemos observar no quadro 4, após a unificação dos IAPs no

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INPS (Instituto Nacional da Previdência Social) que, em princípio, filiava à Previdência Social toda a mão de obra urbana, com carteira assinada, independentemente de sua categoria profissional. Assim, tornam-se também “cidadãos” os trabalhadores rurais, os empregados domésticos e os autônomos. Novos benefícios são criados e imple- mentadas ações de reorganização administrativa, algumas das quais descritas a seguir.

QUADRO 4

CRONOLOGIA DAS MUDANÇAS PÓS-64 NO SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL BRASILEIRO

1966

Criação do INPS: unificação dos IAPs

1967

Integração dos seguros acidentes de trabalho ao INPS

1971

Criação do Prorural/Funrural: incorporação dos trabalhadores rurais ao INPS

1971

Criação da CEME: Central Única de Medicamentos

1972

Incorporação dos empregados domésticos ao INPS

1973

Regulamentação da filiação dos autônomos ao INPS

1974

Criação do Ministério da Previdência e Assistência Social

1974

Instituição do Programa de pronta Ação (PPA)

1974

Criação do FAS (Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social)

1974

Criação da DATAPREV (Empresa de Processamento de Dados da Previdência)

1974

Lei 6136: inclui salário-maternidade entre as prestações da previdência

1974

Lei 6179: amparo previdenciário para idosos e inválidos sem contribuição

1975

Instituição do Sistema Nacional de Saúde

1976

Programa de Interiorização das Ações de Saúde e Saneamento (PIASS)

1977

Criação do SINPAS (Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social)

1984

Ações Integradas de Saúde

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Proteção Social para os Trabalhadores Rurais

Precisamos analisar também a trajetória das conquistas assistenciais que mar- caram o mundo rural. Nesse cenário, destacamos que o PRORURAL, Programa de Assistência ao Trabalhador Rural e o FUNRURAL, Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural, foram criados pela Lei Complementar 11 de 1971. Administrados pelo INPS tin- ham por objetivo estender algumas prestações previdenciárias aos trabalhadores ru- rais.

Observe a seguir as peculiaridades que diferenciavam a assistência ao trabal- hador rural da previdência do trabalhador urbano:

Benefícios: aposentadorias por idade e invalidez (apenas um componente da unidade familiar podia receber o benefício); pensão (para apenas um dependente); auxílio-funeral; serviço de saúde; serviço social.

Valores: aposentadorias por idade (65 anos) ou invalidez pagavam até 50% do salário-mínimo regional; a pensão para dependente se resumia a 30% do salário- mínimo regional; o auxílio-funeral a 1 salário-mínimo regional.

Serviços de saúde: seriam prestados “na escala que permitirem os recursos orçamentários do FUNRURAL, em regime de gratuidade total ou parcial, segundo a renda familiar do trabalhador”.

Sem dúvida, essa foi a primeira iniciativa governamental voltada para incluir os trabalhadores rurais no sistema de benefícios sociais, ainda que em quantidade e valores inferiores àqueles vigentes no meio urbano.

Mas vale transcrever dois trechos da LC 11 de 1971, pois são esclarecedores da função que o PRORURAL/FUNRURAL desempenhou no contexto do autoritarismo brasileiro e que será descrita adiante. Acompanhe com atenção!

“O INPS dará à Administração do FUNRURAL, pela sua rede op- eracional e sob a forma de serviços de terceiros, sem prejuízos de seus interesses, a assistência que se fizer necessária em pessoal, material, in- stalações e serviços administrativos”.

“As entidades sindicais de trabalhadores e de empregadores rurais poderão ser utilizadas na fiscalização e identificação dos grupos rurais beneficiados com a presente LC e, mediante convênio com o FUNRURAL,

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auxiliá-lo na implantação, divulgação e execução do PRORURAL”.

Na figura a seguir observamos uma imagem da cerimônia de entrega da car- teira do INPS, ao primeiro trabalhador rural aposentado, em Canavieiras, na Bahia, no ano de 1972. Nela aparecem o representante local do FUNRIRAL, o representante do Sindicato dos Trabalhadores Rurais, o prefeito da cidade e a agente do INPS.

Rurais, o prefeito da cidade e a agente do INPS. Figura 3 – Entrega da carteira

Figura 3 – Entrega da carteira do INPS ao primeiro trabalhador rural aposentado.

O PPA (Plano de Pronta Ação, de 1974) e o Sistema Nacional de Saúde (de 1975) foram, basicamente, ferramentas de gestão da política previdenciária de saúde no pe- ríodo. Mas repercutiram sobre o sistema previdenciário como um todo, já que era no interior deste sistema que o atendimento médico ambulatorial e hospitalar se realizava para uma crescente população segurada.

Acompanhe a seguir as alterações introduzidas por cada uma das iniciativas:

Pelo PPA:

1. Ampliação da cobertura assistencial na emergência: os hospitais adminis- trados pelo INPS passaram a atender, na emergência, qualquer pessoa (fili- ada ou não ao INPS); a medida aumentou consideravelmente a demanda, gerando problemas administrativos e de atendimento;

2. Especificação das modalidades assistenciais por estabelecimento. A medida

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distinguia o atendimento nos estabelecimentos próprios (pertencentes ao INPS), o atendimento nos estabelecimentos privados contratados pelo INPS para ofertar serviços e os convênios.

Pelo SNS (Lei 6.229 de 17/07/1975, que dispunha sobre a organização do sistema):

1. Especificação dos papéis do Ministério da Saúde e do Ministério da Previdência e Assistência Social. Ao primeiro eram atribuídas ações pre-

ventivas, combate às doenças transmissíveis, vigilância epidemiológica e normas de controle sanitário. Ao segundo cabia a atuação voltada para

o atendimento médico assistencial individualizado, compreendidos nesse

caso, não só como uma prestação direta de assistência, mas também como

a contratação e o credenciamento de entidades privadas prestadoras de serviços médicos e hospitalares;

2. Institucionalização dos componentes do Sistema: subsistemas público e pri- vado (lucrativo e não lucrativo).

Outras instituições e estruturas previdenciárias

O SINPAS (Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social), criado em 1977, foi outra iniciativa importante em termos de modernização institucional do sis- tema. Na época, havia cerca de 45 milhões de beneficiários urbanos assistidos pelo INPS (15 milhões de segurados + 30 milhões de dependentes) e cerca de 40 milhões de beneficiários do FUNRURAL (13 milhões de trabalhadores rurais + 26 milhões de dependentes + 1 milhão de empregadores rurais). O SINPAS redefiniu administrativa- mente a estrutura previdenciária, implementando a separação entre atividades-fim e atividades-meio e reordenando a sua organização, segundo a natureza da atividade. Precisamos destacar que as unidades componentes do SINPAS e suas respectivas fun- ções eram as seguintes:

• INPS => prestações monetárias (provimento de benefícios);

• IAPAS => administração financeira e patrimonial (arrecadação de con- tribuições);

• INAMPS => assistência médica e hospitalar;

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• LBA => assistência social;

• FUNABEM => ações para menores;

• DATAPREV => processamento de dados;

• CEME => central de medicamentos.

Até fins da década de 70, portanto, quando os sinais da crise do regime político se evidenciam, a Previdência se expandiu massivamente, reorganizando sua estrutura administrativa. Contudo, observamos que a modernização levada a cabo por esse se- gundo autoritarismo não se rege mais pela lógica da integração seletiva. A cobertura previdenciária se universaliza sob um ordenamento político fechado, repressor das

demandas sociais, de tal modo que, ao invés de hierarquizar a cidadania, ela é nivelada

a um estatuto inferior.

Autoritarismo e Negociações Trabalhistas

Vamos examinar agora alguns traços gerais desse contexto autoritário que in- cidem diretamente sobre o sistema previdenciário, condicionando as mudanças então realizadas. E que outras mudanças podem ser destacadas como importantes?

Um primeiro traço foi o esvaziamento dos canais de expressão da sociedade, típico das ditaduras, que se aprofundou gradativamente, adquirindo contornos próp- rios. Sindicatos e associações de classe foram controlados, ficando sujeitos à interven- ção governamental, num dos primeiros atos do comando revolucionário. Em 1966, uma reforma partidária baniu do cenário político as agremiações existentes desde 1945, ano em que surgiram, tardiamente, os partidos de caráter nacional no Brasil. A refor- ma permitiu que dois partidos, apenas, funcionassem: ARENA (Aliança Renovadora Nacional), o partido do governo; e MDB (Movimento Democrático Brasileiro), o par- tido da oposição consentida.

Mas, atenção!

Como marca autoritária você poderá observar que, eleições periódicas para

o Legislativo (Congresso, assembleias estaduais e câmaras de vereadores) e para o

Executivo em cidades não capitais, com menos de 100.000 habitantes, continuaram

a ocorrer, conferindo fachada constitucional aos governos de exceção. Só que, des-

tituídas de representatividade, elas deixaram de traduzir anseios sociais e se tornaram focos de corrupção.

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Outra marca do contexto autoritário consistiu na deturpação da ideia fed- erativa, com a centralização decisória e a concentração de poderes no âmbito do Executivo. A desvalorização do Legislativo e das autoridades subnacionais significou não só diminuição de atribuições e perda de funções – no caso do Congresso nacional, principalmente – como sensível retração de recursos nas esferas estaduais e munici-

pais. Para as políticas sociais, em particular, nas áreas de saúde e assistência social,

a redução dos recursos e poderes das instâncias subnacionais teve consequências

graves, que se revelariam mais tarde quando se inicia o processo de descentralização recomendado pela Constituição de 88.

Um terceiro traço que o autoritarismo imprimiu à sociedade brasileira foi a de- spolitização das relações entre grupos de interesse, em especial daquelas potencial- mente conflituosas. A tecnocracia transformou-se no agente de resolução antecipada de negociações trabalhistas, por exemplo, através de uma política salarial que determi-

nava índices e datas dos reajustes (Lei 4.725, de 1965). Sob a justificativa da superiori- dade técnica dos experts, inúmeras medidas, afetando milhões de pessoas, como nos casos das políticas educacionais, agrícolas e de saúde, foram tomadas arbitrariamente.

O caso da política habitacional, estudada por muitos autores, foi paradigmático das

distorções geradas pelo mito da racionalidade das opções técnicas. A previdência foi particularmente atingida pelo novo modelo de “administrar” conflitos.

Regime Militar e a expansão da previdência

Não podemos esquecer que é inegável que o regime militar deslanchou também um movimento de modernização econômica sem precedentes no país. Consolidou o capitalismo, expandiu o parque industrial, diversificou a estrutura ocupacional e deu certidão de nascimento a uma inédita multiplicidade de interesses. A clientela previ- denciária expandiu-se enormemente, não só pela incorporação de novas clientelas, como visto acima, mas porque o crescimento econômico fez emergir grandes contin-

gentes de assalariados dos mais diversos níveis, todos obrigados à filiação. Entre 1971

e 1979, o número de aposentadorias (por invalidez, por idade e por tempo de serviço) em manutenção (pagas ano a ano) aumentou 845% e o número de pensões, 240%. Na década seguinte o crescimento continuaria, mas em ritmo muito menor (entre 1980 e 1988, o número de aposentadorias aumentou 157% e o de pensões, 175%).

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Mas as coisas não pararam por aí

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Fique atento (a)!

Esse aumento, aliado à dinâmica centralizadora do autoritarismo – que, com a criação do Ministério da Previdência e Assistência Social desligou a questão previdenciária da organização corporativa do mercado de trabalho formal – propiciou, a despeito das formas e intenções que dirigiram o processo, um deslocamento rumo à universalização dos direitos sociais. No campo da saúde, você poderá notar que o fenômeno é claro. O índice de consultas ambulatoriais por habitante financiadas pela Previdência passou de 0.50 em 1971, para 2.24, em 1984, no meio urbano. Dados que correspondem a um total de 456 mil- hões de consultas médicas e serviços de diagnóstico e terapia naquele ano. Em relação à população urbana beneficiada pela assistência hospitalar custeada pela Previdência, o índice médio de internações subiu de 3%, em 1971, para 11%, em 1984, quando totalizaram 12,8 milhões (outras informações podem ser encontradas em Oliveira & Fleury Teixeira (1986) – (Im)Previdência Social: 60 anos de História da Previdência no Brasil. Petrópolis, Vozes).

Contudo, não é difícil notar que a disseminação de direitos não correspondeu a uma estrutura capaz de assegurar o exercício dos mesmos, o que tornou precária a cidadania social que se universalizava.

Importante!

Um técnico do MPAS, que vivenciou a mudança, escreveu um artigo em 1979 (Murilo Bastos, “Saúde e Previdência no Brasil: o impacto da previdência so- cial na organização dos serviços médicos”, em Revista de Administração de Empresas, Rio de Janeiro, FGV, vol. 13, n.4) – texto que apresentaremos a seguir. Repare que ele serve para ilustrar os obstáculos em relação à oferta de serviços médicos, face à expansão da demanda.

Em 1967, o INPS tinha cerca de 7 milhões de segurados, ou seja, uns 18 milhões de beneficiários com direito à assistência médica, mas apenas metade deles habituada a receber ou contar com tais serviços de modo regular. A outra metade provinha do IAPI, cujos beneficiários apenas começavam a tomar conhecimento dos serviços médicos quando o INPS foi criado. Estes, ao saberem que a partir de 1967 tinham direito

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e Políticas Sociais

a serviços ambulatoriais e hospitalares, por conta do INPS, provocaram verdadeira avalanche de demanda sobre as unidades assistenciais. Estas (como era de se esperar) foram incapazes de atender ao acréscimo da procura, gerando filas quilométricas que se formavam às suas portas

desde a madrugada. Impossibilitada de organizar os serviços médicos tão rapidamente quanto a demanda o exigia, a direção do INPS recorreu a

várias medidas de expedientes [

]

como o convênio com empresas

Que impressões podemos tirar dessas informações?

O fechamento dos canais de expressão, a censura à imprensa e a aparente de- spolitização das decisões foram ingredientes fundamentais na concretização de mais um aspecto negativo da política social sob o regime autoritário: sua politização distor- cida. Observamos assim, que mantida a aparência constitucional – com a realização de eleições e câmaras legislativas em funcionamento – a política social transformou-se (através das imensas máquinas burocráticas que a operavam, dos cargos disponíveis e dos serviços prestáveis) no reino da política clientelista, eleitoreira e fisiológica. Em 1986, já na chamada Nova República, uma das crises que o então ministro da Previdência enfrentou decorreu, segundo a imprensa, de sua resistência em utilizar a máquina do MPAS para fins eleitorais.

O ministro, contudo, não pode deixar de se curvar ao deslavado fi- siologismo que preside a escolha dos 3.140 representantes da Previdência Social, espalhados por quase todo o Brasil e que, na prática, funcionam como poderosos cabos eleitorais e são fontes de incontáveis fraudes con- tra o erário (CORREIO BRASILIENSE, 29/9/86).

Esse sistema de escolha dos agentes locais da Previdência foi criado durante o governo Médici, em 1972, para compensar a anemia política dos parlamentares: o general-presidente brindou os deputados mais votados do partido governista em cada município, com o direito de indicar o representante local do FUNRURAL, recentemente criado. A prática consolidou-se e passou a funcionar também nas regiões urbanas, com exceção das grandes metrópoles. O já citado texto de Beatriz Azeredo (1993) descreve o mecanismo.

Os rumos da proteção social no Brasil e a lógica privatizante

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A esta altura da aula, você já deve ter percebido o quanto os rumos da previdên- cia social no Brasil estão ligados às escolhas e aos caminhos políticos das instituições. Assim, finalmente, observamos que o efeito de maior repercussão sobre os rumos da proteção social detonado pelo tipo de modernização ocorrida no contexto autoritário foi ter atrelado o sistema a uma lógica privatizante. A privatização atingiu a política social pelo menos de quatro maneiras.

Em primeiro lugar, pela irrestrita adoção dos critérios de mercado ou da eficiên- cia empresarial na gestão dos organismos públicos criados para implantar programas sociais. Nesse caso, o BNH – Banco Nacional de Habitação – foi exemplar, pois, como banco, elegeu a eficiência econômica, a autossuficiência financeira e o equilíbrio or- çamentário como metas prioritárias, deixando de lado o objetivo de sua criação, em 1964, que era o de reduzir o déficit habitacional do país.

Uma segunda faceta da privatização consistiu na transferência do papel de

provimento para organizações empresariais privadas. O caso da assistência médica foi

o mais visível, com destaque para a contratação de clínicas e hospitais particulares,

a fim de ampliar a rede de atenção médica sem investimentos públicos, além do cre-

denciamento de médicos e dos convênios. Desse modo, comprar serviços privados mediante formas de pagamento (que se alteraram ao longo do tempo) tornou-se um dispositivo crucial para a modernização autoritária da medicina previdenciária. Assim, contratação de hospitais e credenciamento dos prestadores passou a ser a prática dominante, o que favoreceu o crescimento dos estabelecimentos lucrativos, em det- rimento dos não lucrativos (as misericórdias), como observamos nas tabelas 1 e 2, a seguir.

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TABELA 1

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ESTABELECIMENTOS HOSPITALARES SEGUNDO ENTIDADE MANTENDORA – ANOS SELECIONADOS: 1964/1974

SEGUNDO ENTIDADE MANTENDORA – ANOS SELECIONADOS: 1964/1974 Fonte: Cordeiro, H. (1984) – As empresas médicas no

Fonte: Cordeiro, H. (1984) – As empresas médicas no Brasil. Rio de Janeiro, Graal.

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TABELA 2 LEITOS HOSPITALARES PÚBLICO E PRIVADOS ANOS SELECIONADOS – 1950/1975

PÚBLICO E PRIVADOS ANOS SELECIONADOS – 1950/1975 Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna Fonte: IBGE, Anuários

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Fonte: IBGE, Anuários Estatísticos.

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e Políticas Sociais

Não por acaso, ao observarmos as tabelas, constatamos que ocorreu, assim, uma transformação no setor privado, que deixou de ser predominantemente com- posto por instituições beneficentes (em 1945, cerca de 85% da rede particular era formado por misericórdias e estabelecimentos filantrópicos) e ingressou no mundo do

capitalismo moderno, passando, aos poucos, a prescindir da relação com a previdência. Além da compra de serviços (contratação de hospitais e credenciamento de médicos), o MPAS desenvolveu a estratégia dos convênios com empresas. Por esses convênios

a previdência isentava, parcialmente, da contribuição compulsória, as empresas que

os firmassem, em troca de provisão de serviços médicos a seus empregados. O que essas medidas representavam efetivamente? Bem, podemos afirmar que, desse modo,

a responsabilidade era inteiramente transferida para o mercado. Precisamos ressaltar

que havia outros tipos de convênios, além dos convênios-empresa. Eles eram firmados com sindicatos e universidades que dispunham de estabelecimentos hospitalares de ensino, além de estados, municípios e outros órgãos da administração federal. Nesses casos, a compensação oferecida era negociada em torno de isenções fiscais.

O quadro 5 a seguir e as tabelas 3 e 4 mostram o crescimento dos convênios- empresa até o final dos anos 70, quando também essa modalidade de “terceirização” começou a perder fôlego.

QUADRO 5

EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE CONVÊNIOS-EMPRESA E POPULAÇÃO COBERTA 1975/1979

Ano

No de convênios

População coberta

1975

3.096

3.572.335

1976

4.069

4.291.317

1977

4.929

4.598.747

1978

5.312

4.825.898

1979

5.840

4.941.124

Fonte: Braga & Goes de Paula (1986) – Saúde e Previdência: estudos de política social,

São Paulo, Hucitec.

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TABELA 3

CONVÊNIOS FIRMADOS PELO INAMPS EM 1977

Tipo de convênio

N

%

Empresa

4.929

83.2

Sindicato

797

13.5

Outros

196

3.3

Total

5.922

100.0

Fonte: Braga & Goes de Paula (1986).

TABELA 4

DISTRIBUIÇÃO DAS INTERNAÇÕES E CONSULTAS MÉDICAS (CLIENTELA URBANA) NOS SERVIÇOS PRÓPRIOS, CONTRATADOS E CONVENIADOS (%)

NOS SERVIÇOS PRÓPRIOS, CONTRATADOS E CONVENIADOS (%) Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna Fonte: INAMPS em Dados,

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Fonte: INAMPS em Dados, vol.4.

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e Políticas Sociais

Um pouco mais sobre os efeitos da privatização sobre as políticas sociais

Temos ainda as outras duas formas de indução de uma lógica privatista ao sistema de políticas sociais foram: a reciclagem do dinheiro público e o estímulo ao abandono dos serviços públicos, por parte das classes médias e trabalhadores for- mais. A reciclagem dos recursos públicos se deu na medida em que fundos instituídos para financiar a proteção social (FGTS, FAS, PIS/PASEP) foram desviados para outros fins. Segundo Oliveira & Fleury Teixeira, [(Im)Previdência Social: 60 anos de história da previdência no Brasil, 1986], do total de recursos aplicados pelo faz – Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social – nas áreas de saúde e educação, até 1977, 79.5% destinaram-se ao setor privado. Repare no que dizem os autores:

Os empréstimos a juros baixos beneficiaram primordialmente o setor privado, proporcionando grande impulso à remodelação e ampli- ação dos hospitais da rede privada e possibilitando também a realização das mercadorias produzidas na indústria de equipamentos hospitalares. Mas, atenção!

O estímulo ao abandono dos serviços públicos – via particularização dos pro- gramas e, concomitantemente, pela insuficiência do atendimento – atuou como fator adicional (e crucial) da dinâmica privatizante. Os convênios com empresas foram a ponta de lança para a adoção, pelas grandes empresas produtivas ou de serviços, da prática de negociar com grupos médicos a prestação de assistência individual para seus empregados, através de planos facilitados.

A partir de 1979, o INAMPS começou a restringir a homologação de novos convênios-empresa. Havia já, então, um processo de abertura política em curso e setores importantes do empresariado denunciavam a demasiada ingerência do Estado. Nesse mesmo ano foi revogada a lei salarial de 1965 e realizada uma reforma par- tidária, permitindo a formação de novas agremiações e encerrando o bipartidarismo imposto em 1966.

Os empresários que tinham aderido aos convênios-empresa, em troca de isen- ções previdenciárias, passaram a valorizar mais as isenções fiscais resultantes da ini- ciativa de comprar planos de saúde para os seus empregados. Os grupos empresariais da medicina, assim como as cooperativas médicas, também entenderam que a relação mercantil direta, sem a intervenção do INAMPS, era mais propícia.

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Por outro lado, com tudo que estudamos até agora não é difícil perceber que

o sistema público se deteriorava. Entre 1950 e 1976, o gasto público em saúde teve

aumento irrisório, passando de 1% para 2.5% do PIB. A rede própria da Previdência

– que em 1966 contava com 27 hospitais (cinco dos quais em construção) – sequer

havia sido dobrada em 1985, quando 42 hospitais estavam em operação e a popu- lação previdenciária mais que triplicara. O que isso revela? Para empregados e trabal- hadores do setor formal, também um dispositivo fiscal tornava atraente a substituição do público pelo privado: a possibilidade de deduzir despesas com saúde do imposto de renda. Esse dispositivo, pouco lembrado, se implantou com as sucessivas reformas fiscais, então realizadas: o Código Fiscal Nacional, de 1966, a Constituição outorgada de 1967, o Decreto-Lei 200, de 1967, os 11 decretos promulgados no rastro do AI-5. Elementos que ajudaram a consolidar a imagem do cidadão como “pessoa física”, vale dizer, como um contribuinte integrado ao universo do consumo individualizado – in- clusive de serviços médicos.

Assim, tal como descreve esse panorama de reformas, percebemos que, essa

segunda fase da trajetória do sistema de políticas sociais no Brasil, chamada de fase da modernização conservadora e que vai de 1964 a 1985, foi dividida em dois subpe- ríodos. E quais seriam eles? O primeiro, já examinado, que corresponde aos anos mais duros do regime militar. Momento em que são tomadas medidas para a expansão da clientela, o aumento do número de benefícios e a modernização institucional. E

o segundo, em que acompanhamos a decomposição da base de apoio do governo

autoritário, marcado por um cenário econômico difícil e de progressiva reorganização da sociedade civil, onde a crise do sistema se tornaria evidente. As fotografias a seguir reproduzem a greve dos metalúrgicos no ABC Paulista, em 1977, e a fundação do Partido dos Trabalhadores, em 1979. Elas são bem ilustrativas do clima do período. Analise com atenção!

ilustrativas do clima do período. Analise com atenção! Figura 4 – Fundação do Partido dos Trabalhadores

Figura 4 – Fundação do Partido dos Trabalhadores (a).

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e Políticas Sociais

d a d e s e Políticas Sociais e Políticas Sociais Figura 5 – Fundação do

Figura 5 – Fundação do Partido dos trabalhadores (b).

Repare que toda a ampliação do sistema de proteção social havia ocorrido sem que as bases de financiamento fossem alteradas. Contribuições de empregados e em- pregadores continuavam a financiar um volume de benefícios muito maior do que permitia o estrito modelo previdenciário fundado nos anos 30. O declínio do “milagre econômico” e as dificuldades de crescimento da economia agravavam a rigidez das fontes de financiamento. A abertura política, porém, ainda que limitada, trazia à tona novas demandas e, sobretudo, com a redução da censura à imprensa, evidenciava os mecanismos espúrios, as fraudes, e o uso indevido dos recursos, no âmbito da Previdência Social.

Mas, atenção!

Com a volta das eleições diretas para os governos estaduais, em 1982, novos espaços de discussão se abriram. O governo federal tentou dar continuidade à estra- tégia de universalização da assistência médica previdenciária, com o Plano de ações integradas de Saúde, em 1984. Concebido pelo CONASP (Conselho Consultivo da Administração da Saúde Previdenciária), órgão interministerial criado em 1981 para dar maior integração às ações públicas, no campo da assistência médica, ele propunha priorizar convênios com as secretarias municipais de saúde para utilização conjunta das redes públicas, franqueando-as à população em geral. Embora referendadas em

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1985, já na Nova República, as AIS não tiveram a disseminação esperada.

Assim, podemos identificar – nessa segunda fase da trajetória do sistema de políticas sociais no Brasil – os seguintes traços gerais, caracterizadores do processo de modernização conservadora que a distingue:

• Centralização e Burocratização – ausência de participação dos usuários nas decisões;

• Movimento em direção à universalização – inclusão de novas clientelas, am- pliação do atendimento;

• “Racionamento” da oferta de serviços e benefícios públicos – baixos valores das aposentadorias, má qualidade de atendimento;

• Incentivos à formação de um mercado privado de seguridade – empresas mé- dicas, seguradoras, fundos de pensão;

• Estímulo aos segmentos médios e assalariados do setor formal para aderir aos mecanismos de mercado – individualmente ou na empresa;

• Distorção das relações entre os setores: público e privado – não complemen- taridade; apropriação privada dos recursos públicos; corrupção.

Chegamos ao final desta aula com o entendimento do contexto autoritário em que o sistema de proteção social se ampliou e se modernizou. Embora tenha sido possível também perceber que mesmo tendo significado uma ruptura profunda com o regime político, vigente desde a Constituição de 1946, esta época representou uma linha de continuidade em relação ao padrão de desenvolvimento econômico-social adotado a partir dos anos 30. Foi um período de aprofundamento do modelo desen- volvimentista, levando o processo de substituição de importações à indústria de bens de capital; foi um período de expansão do capitalismo no país, que então adentrou o meio rural através do agronegócio; e foi um período de incorporação de segmentos (antes excluídos) ao sistema previdenciário de proteção social, pela via da cidadania regulada.

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