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Laura Nunes Vicente Ano lectivo de 2013/2014

DIREITO A DMINISTRATIVO III

P ARTE I A JUSTIA A DMINISTRATIVA: NOO E MBITO

Introduo

O conceito de justia administrativa que deve ter-se hoje como aceite no corresponde ao conceito que
vigorava na poca liberal, que a definia como o conjunto das garantias dos particulares contra as actuaes
ilegtimas da Administrao que violassem os seus direitos ou interesses. Superada a realidade do Estado
liberal, no se pode reduzir a justia administrativa a uma funo garantstica desde logo, porque
existem litgios emergentes de relaes entre entes administrativos, em que no est em causa direitos a
proteco de direitos e interesses dos particulares; e sobretudo porque a justia administrativa serve
tambm a prossecuo do interesse pblico. Da o artigo 212./3 da CRP dar uma definio material, e
no funcional, de justia administrativa.

Isto no impede, contudo, que afirmemos que a garantia das posies jurdicas dos particulares integre
ainda o domnio tpico da justia administrativa, tal como transparece dos artigos 268./4 e 5 da CRP. Para
V IEIRA DE A NDRADE, estes artigos devero funcionar como base normativa para a afirmao de que a
proteco efectiva dos direitos dos administrados constitui o ncleo essencial ou, pelo menos, o domnio
tpico da justia administrativa.

1. Os principais modelos histricos de justia administrativa (V IEIRA DE A NDRADE, A Justia


Administrativa, pp. 7-22)

Estamos aqui a pressupor um modelo de administrao executiva, que o modelo caracterstico do


espao latino-germnico e que se caracteriza por haver um direito especial da Administrao Pblica, que
regula primariamente e em termos substanciais a sua actividade e lhe atribui autoridade para, dispondo em
regra de um espao discricionrio, tomar decises unilaterais obrigatrias, dotadas de fora executiva.

1.1 Objectivismo e subjectivismo

Esta distino baseia-se em dois critrios principais a funo do contencioso (enquanto que no modelo
objectivista se vista a defesa da legalidade e do interesse pblico, no subjectivista est em causa a
proteco das posies jurdicas substantivas dos particulares); e o objecto do processo (se no modelo

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objectivista o processo incide sobre actos, no subjectivista o processo incide sobre a alegada violao dos
direitos e interesses dos particulares).

No entanto, pode recorrer-se tambm a critrios complementares:


- A entidade competente para o controlo;
- A concepo do processo;
- O mbito do controlo;
- Os poderes do juiz;
- Os efeitos do caso julgado.

A opo entre estes dois modelos j no uma opo entre dois modelos puros, historicamente isolados,
mas sim a opo entre dois modelos tpicos, susceptveis de harmonizao, tendo em conta a sua
evoluo e os dados actuais.

1.2 Os modelos organizativos

Se atendermos histria da evoluo da justia administrativa, podemos identificar trs modelos bsicos
de organizao, segundo o critrio da competncia para julgar.

1) Modelo administrativista a deciso final dos litgios cabe aos rgos superiores da
Administrao activa, segundo uma ideia de que julgar a administrao ainda administrar.
Tambm se designa como modelo do administrador-juiz ou da justia conservada. Foi um
modelo tpico da poca liberal, em que o contencioso administrativo era visto como um
instrumento de realizao do interesse pblico e apoiava-se numa concepo da separao de
poderes que postulava a liberdade da actividade executiva estadual, que se devia em parte a uma
desconfiana em relao actividade judicial.

2) Modelo judicialista a deciso cabe a verdadeiros tribunais, integrados numa ordem judicial,
segundo o princpio de que julgar a administrao ainda julgar. este o modelo actual, na linha
da ideia de que a actividade administrativa, mesmo nos momentos discricionrios, est sempre
subordinada ao Direito, atribuindo por isso aos tribunais a competncia para conhecer de todos os
litgios emergentes de relaes jurdicas administrativas interpessoais..

3) Modelo judiciarista ou quase-judicialista este um modelo intermdio, de transio entre os


outros dois, segundo o qual a resoluo de litgios cabe a rgos administrativos independentes que,
apesar de serem alheios orgnica dos tribunais e de as suas decises no terem fora executiva,

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desempenham funes especficas de controlo e actuam segundo um procedimento contraditrio


de tipo jurisdicional.

Para alm destes, podemos encontrar tambm na evoluo da justia administrativa dois modelos mistos.

4) Modelo administrativista mitigado a deciso cabe a rgos superiores da Administrao


activa, mediante consulta prvia obrigatria a um rgo administrativo independente, cujo parecer
pode ou no ser homologado.

5) Modelo judicialista mitigado apesar de a competncia ser atribuda a verdadeiros tribunais, as


suas sentenas no tm fora executiva ou tm fora executiva fortemente limitada quer por
estarem sujeitas a publicao pela Administrao, quer por dependerem da boa vontade desta para
as executar.

1.3 Os modelos processuais

A questo dos modelos processuais prende-se com a finalidade do contencioso administrativo. No


espao europeu, num primeiro momento histrico vigorou um (1) modelo objectivista, que um modelo
tradicional de origem francesa. Este modelo apresenta os seguintes traos tpicos:
i) Os litgios so decididos por rgos administrativos independentes, actuando segundo um
processo jurisdicionalizado.
ii) O domnio nuclear do contencioso administrativo o recurso de anulao de decises
administrativas, de mera legalidade, sucessivo e limitado. A ttulo complementar, a lei pode juntar
segundo um princpio de taxatividade outros meios de aco, designadamente em matria de
contratos e responsabilidade civil. Todavia, vale aqui o princpio da deciso administrativa prvia,
segundo o qual apenas se pode intentar a aco depois de atacar a deciso administrativa; e a
impossibilidade de injunes directas Administrao.
iii) No plano processual, temos um processo feito a um acto, com o principal objectivo de aferir da sua
legalidade. Este modelo trazia assim algumas vantagens alargava-se a legitimidade activa para
impugnao de actos administrativos (bastava um interesse simples ou de facto), j que os
particulares eram meros auxiliares dos tribunais na administrao da justia; e a sentena produzia
efeitos erga omnes, alargando os poderes de execuo da sentena.

A evoluo da justia administrativa ditou a transio para um (2) modelo subjectivista, tambm
designado por modelo alemo, tendo surgido no ps-guerra.

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i) Instituio de uma verdadeira justia administrativa, a nvel material, processual e orgnico, com a
separao orgnica da jurisdio comum. Historicamente, se os modelos objectivistas estiveram
ligados a modelos administrativistas puros ou mitigados, os modelos objectivistas foram sempre,
de um ponto de vista orgnico, judicialistas.
ii) Alargamento dos meios de acesso justia administrativa e dos poderes do juiz, instituindo uma
jurisdio plena. O juiz dispe de poderes condenatrios, anulatrios, declarativos e cautelares,
mesmo no mbito do exerccio de poderes de autoridade por parte da administrao. Os princpios
da taxatividade dos meios de aco e da deciso administrativa prvia desaparecem.
iii) Acentuam-se os aspectos subjectivistas do processo, enquanto processo inter partes. Isto tem
consequncias ao nvel da legitimidade activa, que mais restrita; e dos efeitos e execuo da
sentena, j que s produz efeitos entre as partes.

A realidade recente dos pases da Europa ocidental dotados de um sistema de administrao executiva
aponta no sentido de uma subjectivizao da justia administrativa, tendo em conta a insuficincia dos
modelos objectivistas para assegurar uma proteco judicial efectiva dos direitos e interesses legalmente
protegidos dos cidados, especialmente tendo em conta o progressivo alargamento da interveno da
actuao administrativa. Assim, encontramos quer modelos com caractersticas predominantemente
subjectivistas, quer modelos mistos.

Mas isto no significa, note-se, adoptar uma viso que rejeite por completo as virtudes do modelo
objectivista, colocando-o no passado. Tem de se reconhecer que este apresenta certas vantagens, j
que, ao oferecer garantias mais amplas de defesa da legalidade, alarga a legitimidade para o acesso aos
tribunais sobretudo na aco colectiva, pblica e popular. Outras ideias concorrem para a no rejeio
em absoluto deste modelo:
i) A finalidade da justia administrativa no se reduz proteco das posies jurdicas substantivas
dos particulares, visando tambm assegurar a juridicidade da actuao da administrao;
ii) Mesmo na actividade administrativa favorvel, h que acautelar o interesse pblico contra a
concesso de vantagens ilegais.
iii) Tambm do ponto de vista da proteco dos direitos e interesses dos particulares o modelo
objectivista traz algumas vantagens, ao impor certos deveres e limitaes Administrao.

Nesses termos, talvez a opo mais adequada para o legislador seja uma construo normativa que
combine, sem preconceitos, aspectos de ambos os modelos, aproveitando, na medida do possvel, as
vantagens de cada um.

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2. O actual sistema de justia administrativa em Portugal (V IEIRA DE A NDRADE, A Justia


Administrativa, pp. 39-46)

2.1 O quadro constitucional da justia administrativa

O art. 268. da CRP no deve ser interpretado como uma imposio constitucional de um modelo
subjectivista, j que est apenas em causa a inteno de assegurar uma proteco plena e efectiva dos
direitos dos administrados. De resto, deve ser reconhecida ao legislador uma margem de liberdade de
conformao, desde que respeite o quadro constitucional nas suas duas vertentes a proteco efectiva
dos direitos e o modelo organizatrio judicialista.

Assim, V IEIRA DE A NDRADE concebe a hiptese de introduzir caractersticas do modelo objectivista,


alargando os meios da justia administrativa defesa da legalidade e do interesse pblico, apoiando-se
para tal em quatro argumentos:
1. O art. 266. estabelece o interesse pblico como a principal finalidade da actuao
administrativa.
2. Um tal alargamento necessrio para controlo das relaes jurdicas interadministrativa.
3. A prpria Constituio, ao estabelecer no art. 52./3 o direito de aco popular para defesa de
interesses colectivos, difusos ou comunitrios, impe uma objectivizao do modelo.
4. A Constituio no assume, nem pode assumir, uma inteno reguladora, fixando apenas os
aspectos fundamentais, dentro dos quais tem de ser reconhecida uma margem de conformao
ao legislador ordinrio.

2.2 A reforma do modelo legal

A reforma da justia administrativa de 2002 (que conduziu, sobretudo em funo das revises
constitucionais de 1989 e 1997, adopo do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e do Cdigo
de Processo nos Tribunais Administrativos) alterou o modelo de justia administrativa num sentido
subjectivista, com a manuteno ou introduo de algumas notas objectivistas. Vejamos porqu:
i)

Alargou-se o mbito tradicional da justia administrativa, atribuindo aos tribunais


administrativos a competncia para julgar os litgios emergentes das relaes jurdicas
administrativas (arts. 1. e 4. do ETAF). Esta ampliao notria ao nvel dos contratos que
envolvam a aplicao de direito pblico e da responsabilidade civil por actos praticado no
mbito das funes legislativa e jurisdicional.

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ii)

Consagra-se o princpio da tutela jurisdicional efectiva, art. 2./1 CPTA. Para que no haja
dvidas acerca da plena jurisdio dos tribunais administrativos, estabelecem-se os diversos
contedos das pretenses possveis junto dos tribunais e os correspondentes poderes do juiz
art. 2./2.

iii) Os meios processuais principais sofrem uma alterao radical, organizando-se em torno de
duas formas processuais: a aco administrativa comum e a aco administrativa especial. O
anterior recurso de anulao perde assim o seu papel central, recebendo o nome de
impugnao de actos e passando a ser um dos pedidos da aco especial.
iv) Admite-se a cumulao de pedidos art. 4. CPTA.
v)

Mantm-se um conceito alargado de legitimidade activa, que inclui o Ministrio Pblico e os


titulares de interesse directo na anulao do acto. Alarga-se mesmo esta legitimidade a pessoas
colectivas e aos rgos administrativos, e no mbito da aco popular a qualquer cidados e a
titulares de interesses difusos (arts. 9./2 e 55. do CPTA).

vi) Continua a reconhecer-se um papel processual relevante ao Ministrio Pblico, apesar de se


lhe terem retirado alguns dos seus poderes processuais.
vii) Consagra-se o princpio da igualdade entre armas entre o recorrente e a Administrao, no
sentido de um processo entre partes.
viii) Alarga-se a proteco cautelar dos administrados, que agora abrange quaisquer providncias
adequadas arts. 112. e ss. Do CPTA.
ix) Regula-se o processo executivo, reforando a garantia da efectividade das decises judiciais
nomeadamente atravs da possibilidade de o juiz fixar uma sano pecuniria compulsria
(art. 157. e ss. do CPTA).

2.3 Apreciao global do modelo

A Reforma de 2002 veio consagrar um modelo subjectivista, concebendo o processo como um processo
de partes e alargando os poderes de deciso e cognio do juiz. Todavia, podemos identificar algumas
notas objectivistas:
i)

Reconhecimento de legitimidade activa, por exemplo, aos interessados de facto para


impugnao de actos administrativos na aco particular;

ii)

Previso de litgios interadministrativos;

iii)

Reconhecimento de poderes ao Ministrio Pblico;

iv)

Conhecimento oficioso pelo juiz das ilegalidades do acto administrativo impugnado (95./2
do CPTA).

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3. A justia administrativa em trs dimenses

3.1 Dimenso substantiva ou material (V IEIRA DE A NDRADE, A Justia Administrativa, pp. 47-60)

3.1.1 A noo de relao jurdica administrativa

O critrio material de delimitao da justia administrativa assenta no art. 212./3 da CRP, que afirma que
compete aos tribunais administrativos o julgamento das aces e recursos contenciosos que tenham por
objecto dirimir os litgios emergentes das relaes jurdicas administrativas. Assim, temos de nos
perguntar o que se deve entender por relao jurdica administrativa, j que este conceito tem uma
importncia no s dogmtica, mas tambm prtica sempre que um dado litgio no emergir de uma
relao jurdica administrativa, est fora do mbito da justia administrativa. Aqui, temos vrios sentidos
possveis:
i)

Sentido subjectivo: inclui qualquer relao jurdica em que intervenha a Administrao.

ii)

Sentido objectivo: atende s relaes jurdicas reguladas pelo Direito Administrativo.

iii)

Sentido funcional: abrange as relaes jurdicas que correspondam ao exerccio da funo


administrativa.

V IEIRA DE A NDRADE critica o facto de a densificao deste conceito ser remetido para a doutrina, pois,
dado ser uma questo fulcral, deveria ser resolvida expressamente pelo legislador. Todavia, podemos
afirmar que o sentido consagrado no art. 212./3 o sentido tradicional: relao jurdica administrativa
toda a relao jurdica externa ou intersubjectiva de natureza administrativa, isto , regulada pelo
Direito Administrativo, e que se estabelece entre a Administrao e os particulares ou entre duas
pessoas colectivas pblicas. Este um sentido subjectivo-estatutrio: subjectivo porque pressupe a
presena de pelo menos uma entidade administrativa; e estatutrio por exigir que a relao seja regida
pelo Direito Administrativo.

Esta noo, ao pressupor a existncia do Direito Administrativo, tem subjacente duas questes essenciais:
i)

A existncia de um sistema de administrao executiva;

ii)

A ideia de que existe um conjunto de tarefas prprias que caracterizam o ncleo essencial da
funo administrativa, nas quais a Administrao tipicamente dotada de poderes de
autoridade.

Impe-se fazer ainda algumas precises face noo de relao jurdica administrativa:
i)

O requisito subjectivo significa que pelo menos um dos sujeitos uma pessoa colectiva pblica
ou uma entidade privada que actua no exerccio de poderes pblicos. A Administrao Pblica

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em sentido organizatrio inclui quer as entidades administrativas privadas (pessoas colectivas


privadas sujeitas ao controlo de pessoas colectivas pblicas), quer privados no exerccio de
funes pblicas. A tendncia a de abranger todas entidades, mesmo sob forma privada, que
desempenhem actividades de interesse pblico sobre direco pblica. Podemos perguntarnos se ainda so relaes administrativas aquelas que integram um sujeito que desempenhe
funes materialmente administrativas; deve entender-se que sim, dado estas serem questes
reguladas pelo Direito Administrativo.
ii)

Quando se fala em relao intersubjectiva, pressupe-se que a relao existe entre pelo menos
duas pessoas com personalidade jurdica. Isto significa que esto excludas da justia
administrativa as relaes internas, como as relaes interorgnicas ou entre os rgos de uma
pessoa colectiva pblica e os respectivos titulares ou membros. Todavia, existem excepes.

3.1.2 Implicaes para o mbito da justia administrativa

Da adopo deste critrio material resulta a excluso do mbito da justia administrativa certas relaes.

1) Questes administrativas disciplinadas pelo direito privado: so as questes decorrentes da actividade


de direito privado da Administrao, quer a que corresponde ao mero exerccio da sua capacidade
privada, quer se trate de actividades funcionalmente administrativas desenvolvidas atravs de
instrumentos de direito privado.
Todavia, encontramos certas excepes a esta ideia:
i)

Pode-se considerar substancialmente includo na justia administrativa o conhecimento de


certos aspectos de direito pblico de uma actuao administrativa desenvolvida ao abrigo do
direito privado (ex: o contencioso relativo formao de contratos de direito privado, quando
siga um procedimento pr-contratual de direito pblico).

ii)

legtima a atraco para os tribunais administrativos da resoluo global de litgios, alargada


aos aspectos de direito privado, com os objectivos de prevenir dvidas e evitar a duplicidade
de processos.

iii)

Pode haver atribuio expressa destes litgios aos tribunais administrativos, tendo o ETAF
optado por uma clusula geral e no por uma enumerao taxativa.

2) Questes emergentes de actuaes jurdicas privadas autorizadas ou licenciadas pela Administrao,


quando as mesmas no decorram directamente da deciso administrativa de autorizao.

3) Questes relativas validade dos actos praticados no exerccio de outras funes estaduais: est
igualmente excluda a impugnao de actos da funo poltica, legislativa, e jurisdicional.

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i)

Em relao aos actos da funo poltica, o seu carcter no-administrativo resultar de serem
actos de 1 grau, praticados por rgos supremos, em execuo directa da Constituio e
destinados prossecuo directa de interesses fundamentais da comunidade poltica.

ii)

Em relao funo legislativa, sero actos legislativos quaisquer disposies gerais e


abstractas editadas sob forma de diploma legislativo, ainda que tenham carcter regulamentar
(no existe entre ns nenhuma reserva material ou funcional de regulamento). preciso ter
em conta que os actos administrativos podem ser impugnados perante os tribunais
administrativos independentemente da sua forma, ou seja, mesmo que constem de diploma
legislativo, o que nos remete para a questo da distino entre acto administrativo e leimedida (uma medida concreta e individual pode qualificar-se como legislativa quando
consubstancie uma deciso sobre uma matria importante, que no esteja regulada em
abstracto).

Mais uma vez, encontramos certas excepes a esta excluso:


i)

O nosso sistema obriga, desde logo, todos os tribunais a julgar a constitucionalidade das
normas que aplicam (fiscalizao concreta).

ii)

O novo ETAF, ao contrrio do anterior, atribui aos tribunais a competncia para conhecer
litgios relativos responsabilidade civil extracontratual por danos causados no exerccio da
funo legislativa e jurisdicional.

3.1.3 Relaes jurdicas interadministrativas

Para efeitos de excluso do mbito da justia administrativa, so de considerar relaes jurdicas


administrativas internas:
i) As relaes entre rgos administrativos dentro da mesma pessoa colectiva;
ii) As relaes entre os rgos administrativos e os respectivos membros ou titulares;
iii) As relaes entre os rgos de um instituio e os funcionrios, utentes ou sujeitos de relaes
especiais de direito administrativo, na medida restrita desse vnculo funcional.

Isto no significa que, na linha de introduo de aspectos objectivistas no nosso modelo, a lei no possa
atribuir, dentro de certos limites, a competncia aos tribunais administrativos para conhecer litgios entre
rgos da mesma pessoa colectiva ou entre um rgo e os respectivos membros. Ponto que estas
situaes estejam expressamente previstas na lei e sejam interpretadas em termos restritivos.

Pare efeitos de incluso, devem considerar-se relaes administrativas internas:


i) Relaes entre a Administrao e os particulares.
ii) Relaes jurdicas interadministrativas:

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a. Entre entes pblicos administrativos;


b. Entre entes administrativos e outros entes que actuem em substituio de rgos;
c. Certas relaes entre rgos de diferentes entes pblicos.

3.2 Dimenso orgnica (V IEIRA DE A NDRADE, A Justia Administrativa, pp. 89-117)

Esta dimenso tem relevncia autnoma na medida em que o critrio material no suficiente para
recortar o mbito da justia administrativa, ou seja, de tal modo que houvesse uma correspondncia
entre justia materialmente administrativa e jurisdio administrativa.

3.2.1 O alcance da reserva constitucional da jurisdio administrativa (ETAF)

A primeira questo que se coloca a de saber como interpretar o art. 212./3 da CRP, no sentido de saber
se da se retira ou no uma reserva material absoluta de jurisdio atribuda aos tribunais
administrativos. Uma tal reserva teria um duplo sentido:
i) Os tribunais administrativos s podem julgar questes de direito administrativo;
ii) S os tribunais administrativos podem julgar questes de direito administrativo.

1) Quanto ao primeiro aspecto, a jurisprudncia do Tribunal Constitucional parecia apontar para uma
reserva negativa de excluso aplicvel aos tribunais no judiciais, que neste sentido seriam tribunais
especiais. Assim, seria inconstitucional qualquer que lei que atribusse aos tribunais administrativos
competncia para julgar questes que no fossem emergentes de relaes jurdicas administrativas.

No entanto, a doutrina evoluiu no sentido inverso, admitindo a atribuio legal aos tribunais
administrativos da resoluo de litgios referentes actividade administrativa ainda que inclusse aspectos
de direito privado; bem como de litgios decorrentes da actividade no mbito de outras funes estaduais.
Como vimos, foi este ltimo o sentido seguido pela Reforma da justia administrativa.

2) Quanto ao segundo aspecto, so maiores as divergncias doutrinais. Certos autores entendem resultar
da Constituio uma reserva segundo a qual o legislador no pode atribuir a outros tribunais,
designadamente judiciais, o julgamento de litgios materialmente administrativos (salvo excepes
previstas a nvel constitucional). Outros propem uma posio mitigada, que admite a remisso do
legislador para os tribunais comuns de certas questes jurdicas administrativas, por consideraes de
ordem prtica (insuficincia do nmero de tribunais para corresponder s necessidades de uma tutela
judicial efectiva).

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A posio adoptada por V IEIRA DE A NDRADE, e que partilhada pela jurisprudncia, a de que o art.
212./3 da CRP define um modelo tpico, que admite certos desvios desde que estes no descaracterizem o
modelo, ou seja, afectem o seu ncleo essencial. Este preceito deve ser entendido como uma garantia
institucional da qual resulta para o legislador uma proibio de descaracterizao da justia administrativa.
De resto, deve reconhecer-se uma livre margem de conformao do legislador, podendo atribuir
pontualmente a outros tribunais o julgamento de questes materialmente administrativas, com
fundamento em razes diversas (j quando se queira estabelecer desvios ordem constitucional tpica,
tem de ser a Assembleia da Repblica a legislar, salvo autorizao ao Governo art. 165./1/p)). O
mesmo dizer que os tribunais administrativos so os tribunais comuns em matria administrativa.

Para esta tese concorrem vrios argumentos:


i) Argumento histrico: este preceito foi institudo na reviso de 1989, com a inteno de
consagrar a ordem jurisdicional administrativa como uma jurisdio prpria. natural que
este preceito contenha assim uma definio da nova ordem jurisdicional, sem que com isso
pretenda estabelecer uma reserva material absoluta a tcnica utilizada foi a da clusula geral.
ii) O art. 212./3 serve tambm para delimitar a parte final do art. 211./1, que atribui aos tribunais
judiciais uma competncia residual uma questo de natureza administrativa passa a
pertencer jurisdio administrativa sempre que no seja expressamente atribuda a nenhuma
outra.
iii) Uma interpretao mais rigorosa suscitaria problemas de inconstitucionalidade de certas leis e
prticas vigente (por exemplo, em matria de contraordenaes e expropriaes por utilidade
pblica).
iv) Esta foi a interpretao que este na base da Reforma de 2002, que redefiniu o mbito da justia
administrativa em termos que no coincidem exactamente com os da Constituio.

Em resumo, a interpretao mais razovel do preceito constitucional parece ser a que visa apenas consagrar
os tribunais administrativos como os tribunais comuns em matria administrativa.

Ainda que se optasse pela tese da reserva material absoluta, o critrio orgnico no perderia sentido, uma
vez que a prpria Constituio atribui determinadas competncias em matria administrativa a outros
tribunais:
i) Jurisdio constitucional: o que sucede no que respeita a questes eleitorais (223./2/c) CRP) e
fiscalizao abstracta da constitucionalidade de normas administrativas (art. 281./1/a), c) e d)
da CRP e 72./2 do CPTA).

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ii) Jurisdio do Tribunal de Contas: em matria de legalidade financeira, competente o


Tribunal de Contas art. 214. da CRP.
iii) Jurisdio internacional: o art. 8./3 da CRP ressalva um conjunto de questes de direito
administrativo que pertencem jurisdio de tribunais internacionais.
iv) Tribunais arbitrais: a previso da existncia de tribunais arbitrais deve-se igualmente
considerar como uma compresso constitucional da reserva judicial dos tribunais
administrativos.

3.2.2 A delimitao legal do mbito da justia administrativa

O art. 1. do ETAF comea por reafirmar a clusula geral da Constituio; todavia, o art. 4. vem
densificar o mbito desta clusula atravs de enumeraes. Note-se que com este artigo subsistem ainda
alguns problemas, j que:
i) A enumerao meramente exemplificativa;
ii) impossvel uma identificao exaustiva de todos os litgios;
iii) Certos conceitos utilizados carecem de preciso;
iv) Esta previso no exclui a existncia de legislao especial divergente.

O art. 4. contm uma (1) enumerao positiva, referindo os litgios que compete aos tribunais
administrativos dirimir. Esta enumerao positiva , em princpio, meramente concretizadora da clusula
geral, mas ter de ser considerada aditiva quando vise atribuir competncias que no caibam no mbito
dessa clusula. Por outro lado, contm igualmente uma (2) enumerao negativa, que tambm em
princpio meramente delimitadora, apesar de certas disposies terem carcter subtractivo.

1) Enumerao positiva

1.1) Dimenso concretizadora: a maior parte das alneas do art. 4./1, com excepo das b), e), g) e h), visa
a concretizao positiva do conceito litgios emergentes de relaes jurdicas administrativas. Isto
significa que se dever interpretar o contedo destas alneas em funo da clusula geral do art. 1. (por
exemplo: a tutela de direitos fundamentais prevista na alnea a) s cabe aos tribunais administrativos no
mbito das relaes jurdicas administrativas). Esta concretizao do mbito da justia administrativa
tem uma dupla funo:
i) Enuncia as hipteses mais importantes de litgios decorrentes de relaes jurdicas
administrativas;

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ii) No deixa quaisquer dvidas em relao a matrias que poderiam estar excludas por
legislao anterior o que sucede, por exemplo, com a alnea a) (que, para ser de mximo
alcance, deveria exigir a interveno dos tribunais comuns).

1.2) Dimenso aditiva: os problemas surgem na medida em que certas alneas no n. 1 se tm de


considerar como um alargamento da jurisdio administrativa relativamente clusula geral, o que
sucede em dois domnios nos contratos celebrados pela Administrao Pblica e na responsabilidade
civil extracontratual de entidades pblicas. Note-se que este alargamento tem um mero alcance processual,
isto , no significa que as questes passem a ser inteiramente reguladas pelo direito administrativo, mas
sim que os tribunais administrativos possam ter de aplicar, a ttulo principal, normas de direito privado.
Em matria de contratos:
i) Alnea b), 2 parte: confere aos tribunais administrativos competncia para aferir da
invalidade de quaisquer contratos, quando esta seja consequncia directa da invalidade do
acto administrativo em que se fundou a respectiva celebrao invalidade derivada. Esta
soluo explica-se porque a soluo alternativa o tribunal comum aprecia a invalidade do
contrato, e o administrativo se a invalidade do acto se repercute na do contrato seria
demasiado complexa do ponto de vista do particular. Contudo, V IEIRA DE A NDRADE
defende que esta opo deve ser interpretada em termos restritivos, exigindo uma relao
substancial adequada de causalidade entre as duas invalidades.
ii) Alnea f): atribui competncia aos tribunais administrativos para conhecer de litgios
referentes interpretao, validade e execuo de contratos administrativos. Esta alnea
pretendeu recortar critrios de administratividade dos contratos, tendo de se ler hoje
conjugadamente com o art. 1./6 do Cdigo dos Contratos Pblicos. Pode representar um
alargamento do mbito da justia na medida em que possa abranger contratos no
administrativos, designadamente nas situaes

em que o regime de direito pblico

escolhido pelas partes possa referir-se apenas a aspectos especficos da relao contratual.
iii) Alnea e): atribui jurisdio administrativa os litgios que tenham por objecto a
interpretao, validade e execuo de contratos, mesmo que privados, desde que estejam
submetidos a um procedimento pr-contratual regulado por normas de direito pblico. Esto
aqui em causa todos os contratos de direito pblico, sejam eles ou no administrativos art.
1./2 do CCP.
Em matria de responsabilidade civil extracontratual:
i) Alnea g): atribui competncia aos tribunais administrativos para conhecer das questes
relativas responsabilidade civil extracontratual, incluindo as por danos emergentes no

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exerccio da funo jurisdicional e legislativa. No mbito da funo jurisdicional, este


preceito s verdadeiramente aditivo na medida em que abrange as aces de
responsabilidade por erro judicirio cometido por tribunais administrativos (veja-se a
excluso do n. 3, al. a)), j que a responsabilidade por m administrao da justia envolve a
resoluo de questes de direito administrativo (tal como sucede na alnea c)). Ateno que
necessrio fazer uma interpretao restritiva deste preceito, juntamente com a alnea g), no
sentido de limitar o seu objecto responsabilidade das pessoas colectivas por actos no
exerccio da gesto pblica, ficando assim excludos os actos de gesto privada, no qual se
aplicar as normas do Cdigo Civil. Todavia, a jurisprudncia tem ido no sentido contrrio,
do alargamento aos actos de gesto privada.
ii) Alnea h): tambm aqui se deve fazer uma interpretao restritiva, no sentido de abranger
apenas a responsabilidade civil extracontratual dos titulares de rgos, funcionrios, agentes
e demais servidores pblicos por actos funcionais e no pessoais. Por outro lado, esto
includas neste preceito as aces de responsabilidade contra os titulares de rgos e
trabalhadores de pessoas colectivas privadas, em consonncia com a alnea seguinte.

2) Enumerao negativa

2.1) Dimenso delimitadora: algumas alneas do n. 2 e 3 limitam-se a concretizar a clusula geral,


esclarecendo que determinadas questes no so litgios emergentes de relaes de direito
administrativo.
i) N. 2, alnea a): exclui a impugnao directa dos actos praticados no exerccio da funo
poltica e legislativa. Esta excluso expressa justifica-se pelo facto de se atribuir competncia
em matria de responsabilidade extracontratual.
ii) N. 2, alnea b): exclui os litgios que tenham por objecto a impugnao de decises
substancialmente jurisdicionais de tribunais de outras ordens judiciais. Visa assegurar a
separao das jurisdies, em contraposio com a regra que submete jurisdio
administrativa a apreciao de questes relativas a actos materialmente administrativos,
mesmo praticados por outros tribunais.
iii) N. 3, alnea a): exclui a apreciao das aces de responsabilidade por erro judicirio
cometido por tribunais pertencentes a outras ordens, em contraposio com a alnea g) do
n. 1.
iv) N. 3, alnea d): exclui os litgios emergentes de contratos individuais de trabalho que no
constituam uma relao jurdica de emprego pblico. V IEIRA DE A NDRADE considera esta
separao altamente discutvel, at porque este tipo de contratos passou a constituir uma
hiptese residual.

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Laura Nunes Vicente Ano lectivo de 2013/2014

2.2) Dimenso subtractiva: a par dos preceitos delimitadores, encontramos outros que retiram
jurisdio administrativa a competncia para conhecer de certas questes de direito administrativo.
i) N. 2, alnea c): subtrai jurisdio administrativa os litgios que tenham por objecto a
impugnao dos actos de natureza administrativa relativos ao inqurito e instruo penal, e
ao exerccio da aco penal. Esta subtraco explica-se pela tradio e proximidade ao
processo penal, pelo que so julgados pelos tribunais comuns.
ii) N. 3, alneas b) e c): subtrai a fiscalizao dos actos materialmente administrativos
praticados pelo Presidente do STJ, bem como pelo Conselho Superior da Magistratura e
respectivo Presidente. Concorrem aqui motivos de tradio e sobretudo de pudor
institucional.
iii) N. 1, alnea m): ressalva a hiptese, que j vimos, de atribuio do contencioso eleitoral a
outras jurisdies.

Destacam-se algumas alteraes relativamente ao anterior ETAF, que apenas possua uma delimitao
negativa:
i) Desapareceu a excluso do julgamento de questes de direito privado, o que significa, no
uma atribuio total de competncia nesta matria, mas a possibilidade de a admitir
pontualmente.
ii) Deixam de estar expressamente excludos os litgios referentes qualificao de bens como
pertencentes ao domnio pblico e a actos de delimitao destes com bens de outra natureza,
o que era motivado por uma atitude de desconfiana relativamente aos tribunais
administrativos. Hoje, poder acontecer uma repartio de competncias pelas jurisdies
em funo do pedido na situao concreta, conforme haja ou no um acto prvio de
delimitao administrativa do domnio pblico.
iii) Um ltimo aspecto prende-se com a subtraco aos tribunais administrativos da
impugnao dos actos de aplicao de coimas no mbito das contra-ordenaes e dos litgios
relativos indemnizao por expropriao apesar de ser inteno da reforma de 2002
subtrair expressamente estes domnios jurisdio administrativa, no o fez. Todavia,
devemos manter estas excluses, o que se explica sobretudo por juzos prticos de volume de
aces e proximidade geogrfica dos tribunais comuns.

3.2.3 Outros desvios legais

Para alm do ETAF, h um conjunto de leis especiais que conferem expressamente a competncia para o
julgamento de questes de direito administrativo a outros tribunais, como ao Tribunal Constitucional e

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ao Tribunal de Contas. Onde se verificam, no entanto, os principais desvios na atribuio de


competncias aos tribunais judiciais.

V IEIRA DE A NDRADE chama a ateno para a necessidade de racionalizao de todos estes desvios, num
propsito de racionalizao e coerncia global.

3.3 Dimenso funcional (V IEIRA DE A NDRADE, A Justia Administrativa, pp. 71-88)

3.3.1 Delimitao funcional

Utilizando agora um critrio funcional de delimitao, a justia administrativa apenas abrange a


resoluo de litgios emergentes de relaes jurdicas administrativas que impliquem o exerccio da funo
jurisdicional, ou seja, os litgios constituam questes jurdicas a resolver num tribunal atravs de um
processo jurisdicional. A partir daqui, podemos levar a cabo uma delimitao negativa e positiva da
jurisdio administrativa.

1) Delimitao negativa:
i) A perspectiva funcional leva-nos, desde logo, a excluir da justia administrativa o
conhecimento dos actos ou relaes meramente internas, embora com excepes. Estas
questes no tm relevo jurdico num plano externo; sendo que preciso ter em conta que o
conceito hoje vigente de actos e relaes internas muito menos amplo que antigamente,
tendo sofrido uma grande depurao.
ii) Exclui igualmente a resoluo de questes administrativas quando esta se realize atravs de
meios administrativos de impugnao (quer por autocontrolo, quer por heterocontrolo), ou
ainda de meios polticos, atravs de peties dirigidas ao Provedor de Justia ou ao
Parlamento. A justia administrativa no sentido actual abrange apenas a actividade
jurisdicional reservada aos tribunais.
iii) Finalmente, exclui-se a resoluo de questes administrativas atravs de meios de
autocomposio de conflitos (conciliao, mediao ou transaco), ou ainda atravs dos
centros de arbitragem permanente. Estes instrumentos de composio no jurisdicional de
conflitos esto previstos no art. 202./4 da CRP.

2) Delimitao positiva: deve-se considerar includa na justia administrativa a resoluo de litgios de


direito administrativo por tribunais arbitrais (que pode decorrer de convenes de arbitragem ou de
clusulas compromissrias), j que estes constituem, nos termos do art. 209./2 da CRP, verdadeiros

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tribunais. Esta jurisdio arbitral no se confunde com a arbitragem administrativa, desenvolvida quer
pelos centros de arbitragem, quer pelas autoridades reguladoras.

3.3.2 Limites funcionais da justia administrativa

1) Os poderes de cognio do juiz: os limites relativos ao contedo da fiscalizao

Apesar de o princpio da separao de poderes ter sofrido uma evoluo no sentido de uma concepo
mais equilibrada, que promove a colaborao entre os poderes, no deixa de valer a proibio de os
juzes se substiturem Administrao (antes, do princpio da separao de poderes retirava-se a
natureza de jurisdio limitada da justia administrativa). Podemos encarar esta proibio, actualmente,
em duas dimenses:
i)

Diferena entre a autoria e a fiscalizao: necessrio fazer uma distino funcional entre a
tarefa levada a cabo pelo juiz, de fiscalizao, e pela Administrao, de autoria. Na autoria
ou deciso, a Administrao tem de tomar conhecimento de todas as circunstncias de facto
relevantes, fazer uma ponderao das dimenses valorativas envolvidas e, havendo
discricionariedade, optando pela alternativa que melhor realize o interesse pblico. O juzo
subjacente tarefa jurisdicional tem uma natureza diferente o juiz tem de elaborar o
paradigma normativo aplicvel e submeter a deciso a testes de juridicidade. Podemos dizer
que, enquanto que o juzo administrativo articula uma racionalidade estratgica com uma
racionalidade normativa, o juzo jurisdicional puramente normativo.

ii)

Princpio da autoconteno jurisdicional perante a reserva de discricionariedade da


Administrao: este limite est intimamente associado ao anterior, embora possua um
alcance mais vasto. Anteriormente, esta questo era resolvida atravs da separao entre
duas zonas de actividade: a zona de mrito, submetida a regras de boa administrao; e a
zona de legalidade, submetida lei e, logo, fiscalizao dos tribunais. Hoje, sabe-se que
toda a actividade da Administrao est subordinada ao Direito, apesar de se ter mantido a
ideia de que os tribunais fiscalizam apenas a legalidade e juridicidade na actuao da
Administrao, no lhes cabendo apreciar a sua convenincia ou oportunidade art. 3./1
do CPTA. Esta autoconteno do juiz ser tanto maior quanto mais amplos forem os poderes
discricionrios, ganhando aqui importncia a interpretao, no sentido de saber a que cabe
ou deve caber a responsabilidade pela deciso de aplicao da norma ao caso concreto se
aos tribunais, se Administrao (dependendo de factores como a capacidade tcnica e
legitimidade poltica ou social do rgo administrativo, a matria, o modo de deciso, etc.).

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No sistema jurisdicional francs, teramos de acrescentar uma terceira limitao funcional justia
administrativa o princpio da deciso administrativa prvia. Este princpio vigorou entre ns durante
muitos anos, e diz-nos que o tribunal s pode fiscalizar a actuao administrativa depois de esta ter
proferido ou ter sido provocada a proferir uma deciso. Nesta linha de ideias, a justia administrativa
seria excepcional em tudo o que fosse para alm da impugnao de actos. Se verdade que a
Administrao, pela natureza das suas funes, deve ter a oportunidade para se pronunciar sobre as
pretenses dos particulares antes de estes se dirigirem aos tribunais ( isto que sucede na prtica), isto no
significa que os administrados sejam obrigados a esperar ou a provocar actos administrativos s para
poderem exercer o acesso aos tribunais administrativos.

Com efeito, este princpio conflitua com o princpio da tutela jurisdicional efectiva, que manda que a
cada posio jurdica substantiva do particular (direito ou interesse legalmente protegido) corresponda
uma aco. A superao deste princpio uma das notas subjectivistas do nosso sistema, e pode ver-se
atendendo s seguintes disposies:
i) Art. 37./2/c) do CPTA: consagra a condenao da Administrao no adopo de um acto
administrativo, quando seja provvel que este viole um direito subjectivo ou interesse
legalmente protegido.
ii) Arts. 109. e ss. do CPTA: consagra a intimao para a proteco de direitos, liberdades e
garantias, podendo o tribunal impor Administrao um comportamento positivo ou
negativo.

Todavia, podem manter-se algumas excepes, ou seja, o prvio requerimento pelo particular da
interveno administrativa pode ser condio processual de uma aco quando essa interveno
administrativa seja, por fora da lei, necessria no caso exemplo: um particular no pode pedir uma
providncia judicial condenatria em caso de omisso administrativa relativamente a uma licena ou
autorizao sem antes as ter requerido.

2) Os poderes de deciso do juiz: os limites plena jurisdio do tribunal administrativo

Embora existam limites aos poderes de deciso dos tribunais administrativos, ou seja, sua plena
jurisdio, a verdade que estes limites j no correspondem aqueles que eram impostos anteriormente.
No incio da justia administrativa, o tribunal apenas poderia proferir sentenas constitutivas ou
declarativas quando estivessem em causa actuaes de autoridade (actos ou regulamentos),
estabelecendo-se uma diferena entre este contencioso limitado e um outro, de plena jurisdio, quando
estivessem em causa actuaes no autoritrias (aces relativas a contratos e responsabilidade civil
extracontratual).

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Com as revises de 1977 e 1985, ainda que se continuasse a reconhecer Administrao o privilgio da
execuo prvia da sentena, o juiz poderia especificar em que consistia a actividade administrativa de
execuo da sentena, gozando de poderes de plena jurisdio. A situao alterou-se definitivamente
com as revises de 1989 e 1997, que introduziram o princpio da tutela jurisdicional efectiva, em nome do
qual se abandonou a concepo de um contencioso limitado quando estivessem em causa actuaes
autoritrias da Administrao assim, o juiz dispe de poderes condenatrios (condenao da
Administrao prtica de acto devido, arts. 66. e ss. do CPTA, e declarao de ilegalidade por omisso,
art. 77. do CPTA), mas ainda de outros poderes relevantes:
i) Poder de decretar providncias cautelares antecipatrias;
ii) Poder de fixar prazos para o cumprimento dos deveres;
iii) Poder de fixar uma sano pecuniria compulsria, que afecta no o patrimnio do Estado,
mas sim do prprio titular do rgo (art. 44. do CPTA);
iv) Poder de assegurar a execuo das sentenas, nomeadamente atravs de sentenas
substitutivas de actos administrativos (art. 3./3, art. 109./3; art. 164./4/c), 167./6e 179./5
do CPTA).

No entanto, estes poderes encontram limites:


i)

Condenao no caso de poderes discricionrios: o princpio da separao de poderes dita que,


apesar de o juiz ter poderes condenatrios, no pode proferir uma deciso sobre o mrito da
actuao (art. 3./1 do CPTA em geral e, no caso da condenao prtica de acto devido, art.
71./2 e 95., sobretudo n. 4 e ss.). Esta condenao ser tanto mais genrica e indicativa
quanto maior forem os poderes discricionrios, pelo que estes representam um importante
limite. J no caso de actos estritamente vinculados, so levados ao extremo os poderes de
plena jurisdio: o tribunal fixa o contedo da sentena, e, se a Administrao a no
cumprir, pode em sede de processo executivo fixar uma sentena que produza os mesmo
efeitos que o acto administrativo (sentena substitutiva).

ii)

Respeito pelo caso decidido administrativo: o juiz tem de respeitar a fora de caso decidido de
um acto administrativo, quando este, ainda que invlido, se tenha tornado inimpugnvel por
fora do decurso do prazo de impugnao.

Assim, podemos dizer que o princpio da separao de poderes no implica uma limitao aos poderes
de plena jurisdio do juiz, mas sim uma proibio funcional de o juiz afectar o ncleo essencial da funo
administrativa.

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Concluindo, da anlise destas trs dimenses resulta um conceito estrito de justia administrativa, que
corresponde aos litgios emergentes de relaes jurdicas administrativas que esto cometidos aos
tribunais administrativos, os quais tm poder para apreciar as questes jurdicas (e no de mrito) e
para proferir decises de plena jurisdio em tudo o que no ofenda o contedo essencial da funo
administrativa

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P ARTE II A ORGANIZAO DA JURISDIO A DMINISTRATIVA

(V IEIRA DE A NDRADE, A Justia Administrativa, pp. 121-144)

Introduo

Os tribunais administrativos so, desde a reviso de 1989, de existncia obrigatria segundo a


Constituio art. 209./1/b) e art. 212./1. Resulta tambm da Constituio haver um tratamento
conjunto ou articulado dos tribunais administrativos e fiscais. A jurisdio administrativa fiscal dual na
base e unitria no topo, organizando-se segundo um esquema de pirmide de base alargada:
i) Na base da pirmide, encontramos os tribunais administrativos de crculo e os tribunais
tributrios.
ii) No meio da pirmide, esto os Tribunais Centrais Administrativos, que tm uma Seco de
Contencioso Administrativo e uma Seco de Contencioso Tributrio.
iii) No topo da pirmide, est o Supremo Tribunal Administrativo, tambm dividido numa
Seco de Contencioso Administrativo e Seco de Contencioso Tributrio.

Neste esquema, os tribunais administrativos so entendidos como uma sub-ordem judicial autnoma. A
sua organizao foi radicalmente alterada com a reforma de 2002, dado que esta, por razes histricas,
estava sujeita a um regime especial (que se prendia essencialmente com o papel especfico dos tribunais
superiores). A reforma veio padronizar o regime de organizao, aproximando-o do regime dos
tribunais judiciais:
i) Os tribunais administrativos passam a ter alada, art. 6. ETAF.
ii) Estabelece-se a regra do duplo grau de jurisdio, admitindo-se excepcionalmente o triplo
grau (art. 24./2 ETAF e 150. CPTA; no processo civil, a regra a do triplo grau).
iii) Reduzem-se drasticamente os casos em que o STA, e sobretudo os TCA, funcionam como
tribunais de 1 instncia.
iv) Para alm disto, as disposies relativas aos tribunais judiciais so subsidiariamente
aplicveis.

1. Os tribunais administrativos

No conjunto dos tribunais administrativos, temos de distinguir entre os tribunais permanentes e os


arbitrais. Os tribunais permanentes so:
i) Supremo Tribunal Administrativo: tem sede em Lisboa e funciona em formao de trs
juzes ou em pleno. Tem competncia sobre todo o territrio nacional.

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ii) Tribunais Centrais Administrativos: so dois o Tribunal Central Administrativo do Norte,


com sede no Porto; e o Tribunal Central Administrativo do Sul, com sede em Lisboa. Tm
jurisdio nas respectivas Regies, sendo que o do Sul julga ainda os litgios das Regies
Autnomas. Funcionam em formao de trs juzes.
iii) Tribunais Administrativos de Crculo: funcionam, juntamente com os tribunais tributrios,
num s tribunal, que recebe o nome de tribunal administrativo e fiscal. So tribunais locais,
que funcionam com juiz singular ou em formao de trs juzes (aces administrativas
especiais com valor superior alada).

A par destes, encontramos os tribunais arbitrais, que se constituem ad hoc, em regra com base em
compromissos arbitrais ou em clusulas compromissrias inseridas em contratos. Estes so verdadeiros
tribunais (art. 209./2 da CRP) que tm, no mbito da justia administrativa, um mbito de jurisdio
limitado, ainda que hoje mais amplo do que o tradicionalmente admitido: tradicionalmente, apenas
abrangia litgios em matria de responsabilidade civil e contratos, tendo sido alargado pelo CPTA (art.
180.). Hoje, integra o domnio especfico dos tribunais arbitrais:
i) A apreciao de quaisquer contratos, desde que esteja em causa a aplicao de normas de
direito pblico administrativo e, mais importante, a apreciao de actos administrativos
relativos execuo dos contratos [art. 180./1/a)] Exclui-se, no entanto, a apreciao de actos
praticados no mbito do procedimento de formao dos contratos.
ii) Questes de responsabilidade civil extracontratual por danos decorrentes de actos tambm de
gesto privada, por fora do alargamento do mbito da justia administrativa pelo ETAF.
Isto apenas no mbito do exerccio da funo administrativa art. 185. do CPTA.
iii) Questes relativas a actos administrativos que possam ser revogados sem fundamento na sua
ilegalidade nos termos da lei substantiva, que inclui, por fora do art. 140. do CPTA, todos
os actos cujos efeitos no sejam impostos por lei imperativa. O fundamento deste
alargamento est na inteno de desembaraar os tribunais administrativos de certas
questes.
iv) Casos previstos em lei especial.

Por outro lado, preciso ter tambm em conta que o alargamento da arbitragem significou tambm uma
mudana qualitativa a arbitragem no respeita agora s a questes patrimoniais e no se exclui dela a
apreciao da validade de actos administrativos, como sucedia antes da Reforma de 2002.

2. Repartio de competncias entre os tribunais administrativos

2.1 Repartio em razo da matria

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Tribunais Administrativos de Crculo: tm uma competncia genrica, nos termos do art. 44. do
ETAF, para conhecer de todas as questes da justia administrativa, com excepo daquelas cuja
competncia esteja reservada aos tribunais superiores. A sua competncia tambm residual, na medida
em que, se um dado litgio no cair na competncia de um tribunal superior, cai na dos Tribunais
Administrativos de Crculo.
Tribunais Centrais Administrativos: os Tribunais Centrais Administrativos apreciam, em primeira
instncia, as aces de regresso por responsabilidade funcional propostas contra um juiz de um tribunal
administrativo de crculo e tribunais tributrios e magistrados do Ministrio Pblico em exerccio de
funes junto desses tribunais art. 37./c) do ETAF. Incluem-se aqui as questes de erro judicirio e m
administrao da justia, sendo que esta competncia se justifica por motivos de imparcialidade no
poderia ser o prprio tribunal onde trabalha o juiz a julg-lo. Isto sem prejuzo da atribuio de
competncias prevista em lei especial alnea d).
Supremo Tribunal Administrativo: nos termos do art. 24./1 do ETAF, o Supremo Tribunal
Administrativo competente para conhecer, em primeira instncia:
i) Alnea a): dos processos em matria administrativa relativos a aces ou omisses dos rgos
superiores do Estado, bem como dos pedidos cumulados com estes, alnea e). Esta atribuio
justifica-se por uma questo dignidade destes rgos. Tradicionalmente, o mbito da justia
administrativa era mais alargado, incluindo, por exemplo, os actos dos ministros. Isto
implicava que o Supremo Tribunal Administrativo tinha uma competncia muito ampla em
primeira instncia, pois bastava que fosse possvel recorrer do acto para um ministro para
caber na sua competncia.
ii)

Alnea b): dos processos relativos a eleies previstos no ETAF.

iii)

Alnea c) e d): dos pedidos de providncias cautelares relativos aos processos da sua
competncia, bem como dos pedidos de execuo das suas decises.

iv)

Alnea f): das aces de regresso por responsabilidade funcional propostas contra juzes do
Supremo Tribunal e Tribunais Centrais, bem como magistrados do Ministrio Pblico em
exerccio de funes junto desses tribunais.

2.2 Repartio em razo da hierarquia

Embora com a limitao das aladas, vale na justia administrativa o princpio do duplo grau de jurisdio
(admitindo-se em determinados casos o triplo grau): das sentenas proferidas pelo tribunal de primeira

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instncia cabe recurso para um tribunal superior, sendo que, no caso do Supremo Tribunal, o recurso se
faz para uma formao de julgamento mais alargada.
i) Recursos das decises proferidas pelos Tribunais Administrativos de Crculo: so, em regra,
conhecidos pelos Tribunais Centrais Administrativos, salvo nos casos em que haja recurso
per saltum para o Supremo Tribunal art. 37./a) do ETAF. Estes casos esto previstos no art.
151. do CPTA e 24./2 do ETAF, tratando-se de um recurso de revista, isto , apenas sobre
questes de direito. Em recurso, o Supremo Tribunal funciona sempre como tribunal de
revista.
ii)

Recurso das decises proferidas pelos Tribunais Centrais, quer em primeira instncia, quer,
quando haja lugar a revista, em segunda instncia: so apreciados pelo Supremo Tribunal
art. 24./1/g) e n. 2 do ETAF. O Supremo Tribunal pode funcionar como terceira instncia
nas situaes excepcionais em que, das decises proferidas em segunda instncia pelos
Tribunais Centrais, cabe ainda recurso de revista para o Supremo Tribunal. Esta
possibilidade coloca-se nas situaes em que a deciso jurdica seja particularmente
complexa e controvertida e est prevista no art. 150. do CPTA.

iii) Recursos das decises proferidas pelo Supremo Tribunal em primeira instncia: so
conhecidos pelo Pleno da Seco, art. 25./1/a) do ETAF:
iv) Recursos das decises dos tribunais arbitrais: so conhecidos pelos Tribunais Centrais, art.
168. do CPTA, 37./b) do ETAF e 59./2 da LAV.

Cumpre ainda referir que os recursos para uniformizao da jurisprudncia so conhecidos pelo Pleno da
Seco do Supremo Tribunal art. 152. do CPTA e art. 25./1/b) do ETAF. O Pleno da Seco tem ainda
competncia para se pronunciar vinculativamente sobre o sentido em que deve ser resolvida uma
questo de direito nova que se suscite num tribunal administrativo de crculo e que para ele seja enviada
em sede de reenvio prejudicial art. 25./2 do ETAF (esta hiptese constitui uma alternativa ao
julgamento em formao alargada, art. 93. do CPTA e art. 41. do ETAF).

2.3 Repartio em razo do territrio

Esta questo coloca-se sobretudo em relao aos Tribunais Administrativos de Crculo, e pressupe a
determinao de critrios para a distribuio da competncia territorial:
i) A regra geral a da competncia do tribunal da residncia habitual ou sede do autor (ou
maioria dos autores), art. 16. do CPTA. Esta soluo visa favorecer, em termos de
razoabilidade e comodidade, os particulares.

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ii) Todavia, h regras especiais que constituem excepes regra geral, em funo do tipo de
processo, da matria ou do objecto da aco. Estas excepes esto previstas nos arts. 17.,
18., 19. e 20.
a. Art. 17.: os processos relacionados com bens imveis ou direitos a eles referentes
so intentados no tribuna da situao do bem
b. Art. 18.: as pretenses em matria de responsabilidade civil extracontratual so
deduzidos no tribunal do lugar em que se deu o facto constitutivo da
responsabilidade.
c. Art. 19.: as pretenses relativas a contratos so deduzidas no tribunal
convencionado ou, na falta de conveno, no tribunal do lugar de cumprimento.
d. Art. 20./1: os processos respeitantes prtica ou omisso de normas e actos das
Regies Autnomas e autarquias locais so intentadas no tribunal da rea da sede
da entidade demandada.
e. Art. 20./3: o contencioso eleitoral da competncia do tribunal da rea da sede do
rgo cuja eleio se impugna.

Em suma, podemos fazer uma apreciao global do novo regime da justia administrativa:
i) Ao aproximar o Supremo Tribunal Administrativo de um tribunal supremo, reduzindo
significativamente a sua competncia em primeira instncia, quis-se assegurar uma justia eficaz e
eficiente, evitando o congestionamento com processos menores dos tribunais superiores.
ii) Por outro lado, assegurou-se que as questes de especial relevo jurdico ou social (questes de direito
novas, complexas ou com efeitos massivos) continuam a caber ao Supremo Tribunal, a quem cabem as
funes de velar pela boa aplicao do direito administrativo e uniformidade da jurisprudncia.

3. Papel do Ministrio Pblico

Por influncia directa do contencioso francs, o Ministrio Pblico tem na justia administrativa
portuguesa um papel de grande relevo.

1) O que ? O Ministrio Pblico consiste num corpo de magistrados responsveis e hierarquicamente


subordinados, com autonomia relativamente ao Governo e magistratura judicial, cuja gesto e
disciplina cabe Procuradoria-Geral da Repblica, sendo presidido pelo Procurador-Geral e incluindo
o Conselho Superior do Ministrio Pblico. um rgo constitucional de administrao da justia,
dotado de independncia externa, mas no um rgo de soberania.

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2) Quais as suas funes? Cabem ao Ministrio Pblico vrias funes relevantes no mbito da justia
administrativa:
i) Defesa da legalidade;
ii) Fiscalizao da constitucionalidade dos actos normativos;
iii) Representao do Estado e outros entes pblico, bem como determinadas pessoas indicadas
por lei (ausentes e incapazes);
iv) Defesa de interesses colectivos e difusos;
v) Patrocnio dos trabalhadores e suas famlias na defesa dos seus direitos sociais.

3) Quais os seus poderes? O nosso ordenamento jurdico atribui ao Ministrio Pblico amplos poderes
processuais:
i) Enquanto defensor da legalidade da actuao da Administrao, o Ministrio Pblico tem
legitimidade processual activa na maioria das aces, bem como, por exemplo, o direito de
recorrer de aces jurisdicionais (art. 141. do CPTA), o direito de interpor recursos para
uniformizao de jurisprudncia (art. 152.), e o poder de assumir a posio de autor em
caso de desistncia (art. 62.). H certos casos em que a legitimidade mesmo mais facilitada
que na aco particular (aco para declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral); e
outros em que o Ministrio Pblico mesmo obrigado a intentar aces (quando uma
norma seja declarada ilegal trs vezes).
ii) Dispe de poderes processuais relevantes nas aces administrativas especiais intentadas por
particulares poder de pronncia na fase preparatria, poder de invocar novos vcios,
alguns poderes de iniciativa no mbito da instruo (art. 85.) e poder de dar parecer sobre o
mrito do recurso (art. 146.).
iii) Cabe-lhe a representao do Estado nas aces administrativas em que este seja parte,
concretamente, em matria de relaes contratuais e de responsabilidade civil (art. 219./1
da CRP) embora a tambm intervenha como defensor da legalidade (art. 11./2 do CPTA).
iv) Compete-lhe ainda a representao de outras pessoas colectivas pblicas ou de outros
interessados, nos casos expressamente previstos na lei.

V IEIRA DE A NDRADE critica esta diversidade de funes, que atribui a esta instituio um papel dplice
ora colocando-o do lado do Estado, ora aparecendo contra a Administrao.
i) Na aco administrativa especial, limitou-se fortemente a sua interveno processual,
optando-se pela supresso pura e simples do parecer final, o que revela um excesso de
confiana o argumento mais forte a favor daqueles que eram contra os poderes do
Ministrio Pblico seria o de que originaria uma sobreposio dos poderes com o juiz.

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ii) Pelo contrrio, parece permitir-se amplamente a aco pblica na defesa activa da
legalidade, sem quaisquer condies ou limites.
iii) Por outro lado, no que respeita aos processos administrativos que sigam a forma de aco
administrativa comum, no se percebe que o Ministrio Pblico no possa a intervir.

O Ministrio Pblico deveria ser apenas visto como um defensor da legalidade, quer intervenha como
parte principal, quer actue na veste de auxiliar do juiz, j que no h razes para, no processo
administrativo actual, atribui ao Ministrio Pblico a representao dos interesses patrimoniais do
Estado-Administrao, que poderia ser assegurado por funcionrios prprios.

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P ARTE III TUTELA JURISDICIONAL EFECTIVA E P ROCESSO A DMINISTRATIVO

CAPTULO I A garantia constitucional (V IEIRA DE A NDRADE, A Justia Administrativa, pp. 145-162)

1. O direito de acesso aos tribunais administrativos e o princpio da tutela jurisdicional efectiva

Podemos identificar trs dimenses do princpio da tutela jurisdicional efectiva.

1) Direito proteco judicial: resulta directamente do art. 20. da Constituio, sendo o seu ncleo
essencial integrado por trs direitos:
i) Direito proteco pela via judicial o ncleo essencial deste direito, dizendo-nos que aos
cidados titulares de posies jurdicas substantivas tem de ser garantida uma via judicial
para as defender;
ii) Direito a obter uma deciso em prazo razovel;
iii) Direito a um processo judicial equitativo;

Neste sentido, podemos dizer que o direito proteco judicial um direito complexo, integrando ainda
o dever de o legislador assegurar garantias processuais adequadas. ainda reforado pelo art. 205./2 e 3
da CRP, que determina a obrigatoriedade das sentenas para todas as autoridades e a imposio de
legislao que garanta a sua execuo efectiva. Suscita-se ainda a questo de saber se inclui o direito
reapreciao das decises judiciais (pelo menos um duplo grau de jurisdio) apesar de a maioria da
doutrina e jurisprudncia entenderem que da Constituio s decorre este direito no mbito penal, na
justia administrativa e civil o legislador deve no obstante prever o recurso na linha da garantia da tutela
jurisdicional efectiva.

2) Tutela jurisdicional efectiva em matria administrativa: o princpio da tutela jurisdicional efectiva


coloca especiais exigncias no que toca s relaes jurdicas administrativas, posto que esta se estabelece
normalmente entre um particular e uma entidade dotada de poderes pblicos. Assim, a Constituio
consagra especificamente, no art. 268./4 e 5 (no CPTA, est previsto no art. 2./2), o princpio da tutela
judicial efectiva dos cidados perante a Administrao Pblica enquanto que o art. 20. est pensado
apenas para a defesa de direitos e interesses legalmente protegidos, o art. 268. tem em vista que os
particulares tenham a possibilidade de defender todas as posies substantivas contra actuaes ilegais da
Administrao. Esta tutela tem de ser assegurada numa tplice dimenso tutela principal, cautelar,
executiva , e deve ainda entender-se que se estende proteco do interesse pblico e dos valores
colectivos (sade pblica, ambiente, etc.).

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3) Princpio da plenitude dos poderes jurisdicionais: a tutela judicial efectiva igualmente garantida pela
atribuio de poderes de plena jurisdio ao juiz, que lhe permitam tomar decises justas e adequadas
proteco dos direitos dos particulares, bem como assegurar a eficcia das mesmas. Hoje, a lei atribui aos
tribunais administrativos poderes de plena jurisdio, estabelecendo o seguinte:
i) Reforo dos poderes de pronncia no plano declarativo, que vo para alm dos poderes de
anulao e condenao nas aces tradicionais (ex: poder de condenao prtica de actos
administrativos, poder de intimao para adopo ou absteno de comportamentos
administrativos, etc.);
ii) Poder de adoptarem quaisquer providncias cautelares que considerem adequadas, arts. 2./1
e 112. e segs. do CPTA (esta uma novidade face ao contencioso anterior, no qual as
providncias admitidas estavam taxativamente previstas);
iii) Reforo dos poderes em sede de execuo de sentenas (art. 3,/3 e 157. e segs.);
iv) Poder de aplicao de sanes pecunirias compulsrias (art. 3./2 e art. 169.);
v) Poderes de controlo da juridicidade de todas as actuaes administrativas, limitados apenas
pelo no conhecimento do mrito (art. 3./1) e pelo respeito pelos poderes discricionrios
(arts. 71./2, 95./3, 168./2, 179./1);
vi) Poderes de substituio, embora apenas em sede de intimao para proteco de direitos,
liberdades e garantias e de execuo de sentenas (art. 3./3, 109./3, 164./4/c), 167./6 e
179./5).

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CAPTULO II A aco administrativa comum (V IEIRA DE A NDRADE, A Justia Administrativa, pp. 163182)

1. mbito e objecto

A aco administrativa comum est prevista nos arts. 37. e segs. do CPTA. Nos termos do art. 37./1, a
forma da aco comum aplicvel a todos os litgios sujeitos jurisdio administrativa relativamente aos
quais no esteja expressamente estabelecida uma forma especial, quer pelo CPTA, quer por legislao
avulsa. Esta , assim, uma aco residual.

Como tal, e quanto ao objecto da aco, este pode ser integrado pelos mais variados pedidos, devendo a
sua delimitao ser feita negativamente em regra, constitui o meio adequado de acesso justia
administrativa se no estiver em causa um litgio relativo prtica ou omisso ilegal de actos
administrativos ou regulamento, isto , se estivermos perante uma relao de natureza paritria, que
no envolva o exerccio de poderes de autoridade por parte da Administrao.

A ttulo exemplificativo, o art. 37./2 enuncia vrios pedidos tpicos que encontramos no mbito desta
aco, tendo o cuidado de referir aqueles que se colocam como uma inovao ou como duvidosos face
ao direito anterior (ateno que, apesar de nos referirmos a estes pedidos como aces, estas no so
verdadeiras aces, no se tratando de meios autnomos). Os pedidos mais importantes so os relativos a
contratos e responsabilidade civil, que iremos tratar no final.

2. As aces administrativas comuns

2.1 Aces de reconhecimento: art. 37./2/a) e b)

As alneas a) e b) consagram os pedidos de reconhecimento de situaes jurdicas subjectivas,


decorrentes directamente de normas administrativas ou actos jurdicos nelas fundados; bem como de
qualidades ou posies jurdicas, atravs do preenchimento de condies normativas. So aces de
simples apreciao.

especfico destas aces a exigncia do interesse processual, previsto no art. 39., uma vez que a elas
subjaz uma inteno preventiva. Este interesse implica a invocao de uma utilidade ou vantagem
imediata na declarao judicial pretendida, podendo esta ter origem, por exemplo, numa situao de
incerteza, na ilegtima afirmao pela Administrao da existncia de uma determinada situao jurdica,

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ou no fundado receio de uma conduta lesiva da Administrao, fundada numa avaliao incorrecta da
situao existente.

2.2 Aces mandamentais: art. 37./2/c)

A alnea c) prev o pedido de condenao adopo ou absteno de comportamentos, que dirigido, em


princpio, contra a Administrao, podendo tambm ser utilizado entre particulares (art. 37./3). Pode
ainda ser dirigido pela Administrao contra particulares, pese embora estas situaes sejam
excepcionais dado que na maior parte dos casos basta a fora do acto administrativo.

Este um pedido influenciado pelo direito alemo, e que pode primeira vista causar dificuldades no
sistema de administrao executiva, uma vez que se permite aos particulares pedirem a condenao da
Administrao no emisso de um acto administrativo, quando seja provvel a emisso de um acto
lesivo (no sistema de administrao executiva, primeiro a Administrao pratica o acto, e depois que o
particular pode reagir). Assim, quer porque este pedido pode interferir no exerccio da funo
administrativa, quer pela prpria natureza do nosso sistema, tem-se defendido uma interpretao
restritiva:
i) Na posio original de V IEIRA DE A NDRADE, esta forma de tutela preventiva s poderia ser
utilizada quando a impugnao a posteriori do acto administrativo ilegal fosse insuficiente ou
desadequada, designadamente por permitir fundar uma situao de facto irreversvel. Esta
posio menos restritiva pois permite a utilizao deste pedido quando esteja em causa a
prtica de qualquer acto administrativo ilegal, bastando que se demonstrasse que a
impugnao posterior violaria o princpio da tutela jurisdicional efectiva. O Autor
acrescenta ainda que este pedido parece, pois, especialmente vocacionado para a defesa de
direitos absolutos.
ii)

Na posio de PEDRO GONALVES, este pedido s pode ser utilizado em situaes de


carncia de poder (direito italiano), ou seja, naqueles casos em que o particular tem o
direito subjectivo no emisso do acto administrativo, posto que a Administrao carece
de poderes de autoridade. Esta restrio explica o facto de este pedido seguir a forma de
aco comum e no especial dado que a Administrao no pode praticar o acto
administrativo, tratando-se antes de uma relao paritria.

De qualquer forma, os tribunais so tendencialmente restritivos na admissibilidade do recurso a este


preceito, pelo perigo que a tutela preventiva coloca de interferncia dos tribunais na funo
administrativa.

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2.3 Aces de restabelecimento: art. 37./2/d)

A alnea d) consagra os pedidos de condenao Administrao nas condutas necessrias ao


restabelecimento de direitos ou interesses violados por aquela. Podemos conceber trs situaes de
recurso a este pedido:
i) Quando se trate da reconstruo da situao actual hipottica na sequncia da anulao de
acto administrativo, o pedido pode ser cumulado com o pedido impugnatrio, seguindo a
forma de aco especial. Esta possibilidade est expressamente prevista no art. 42./2/b). Em
sede de execuo da sentena anulatria, ainda que o pedido no tenha sido expressamente
cumulado, pode ainda assim ser deduzido (art. 47./3).
ii)

Estes pedidos s sero autnomos quando o dever de restabelecimento no resulte da


prtica de um acto administrativo ilegal, mas de um outro tipo de actuao administrativa
contrria lei por exemplo, de operaes materiais, nas situaes de via de facto.

iii)

Pode ainda estar associado a uma aco de responsabilidade, impondo a reconstituio da


situao natural no mbito de um pedido de indemnizao.

2.4 Aces de prestao: art. 37./2/e)

A alnea e) consagra as aces de prestao, que se destinam a condenar a Administrao no


cumprimento de deveres de prestar, que decorram directamente de normas administrativas ou tenham
sido constitudos por actos jurdicos (desde que no envolvam a prtica de um acto administrativo),
podendo ter por objecto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestao de um
facto. Este pedido tambm pressupe a existncia de situaes em que no esteja previsto um verdadeiro
acto administrativo, mas simples actuaes administrativas no contexto de relaes jurdicoadministrativas em que a lei, regulamento ou acto administrativo anterior confiram directamente direitos
a prestaes administrativas a determinados particulares. Distingue-se do pedido geral de condenao na
adopo ou absteno de comportamento, uma vez que se trata do cumprimento de deveres
obrigacionais, tpicos da administrao de prestaes.

A introduo desta alnea teve grande importncia, uma vez que, face ao contencioso anterior,
organizado em torno do contencioso de anulao, forava-se a existncia de um acto administrativo para
permitir aos particulares a reaco contra o incumprimento de prestaes. mais uma consequncia do
princpio da tutela efectiva e um contributo para o aperfeioamento de uma concepo substantiva da
justia administrativa.

2.5 Aces de reposio: art. 37./2/g) e i)

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A doutrina agrupa sob esta designao os pedidos de reintegrao patrimonial decorrentes do


enriquecimento sem causa administrativo e da imposio de sacrifcios por razes de interesse pblico,
alneas g) e i). No esto aqui em causa actuaes ilcitas ou ilegais. So aces puramente residuais.

2.6 Aces interadministrativas: art. 37./2/j)

A alnea j) prev expressamente a existncia de aces no mbito de relaes jurdicas entre entidades
administrativas, que se podem reportar a qualquer dos pedidos da aco comum. Contudo, apenas esto
em causa as aces que no envolvam a prtica ou omisso de actos administrativos ou regulamentos, ou
seja, relaes tendencialmente paritrias, o que no muito frequente nas relaes interadministrativas.
Face ao princpio geral da legitimidade do art. 9./1, V IEIRA DE A NDRADE defende que no podem existir
aces administrativas comuns entre rgos da mesma pessoa colectiva, que tm atribuies comuns
(PEDRO GONALVES da opinio contrria).

2.7 Aces entre particulares: art. 37./3

O art. 37./3 consagra a possibilidade da utilizao da aco administrativa comum por qualquer pessoa
ou entidade directamente lesada, para pedir a condenao adopo ou absteno de comportamento
por particulares, com fundamento na violao ou fundado receio de violao de vnculos jurdicos
administrativos, quando a Administrao, chamada a faz-lo, no tenha tomado as medidas
adequadas. Este um caso especial de processo administrativo principal entre particulares; e releva
sobretudo para o domnio de defesa de interesses comunitrios.

Para que um particular possa lanar mo deste pedido contra outro particular, necessrio que se
verifiquem dois requisitos:
i) Que no esteja em causa uma actuao legal do particular fundada numa ilegalidade do
acto administrativo por exemplo, se um particular constri um muro com base numa
licena de construo ilegal, est a violar normas de Direito Administrativo, porm com base
num acto administrativo impugnvel. A forma de processo a aco administrativa especial.
ii)

Que o particular tenha provocado uma actuao administrativa este pedido pressupe o
requerimento prvio dirigido Administrao e o decurso de um prazo razovel ou prova
clara da omisso administrativa.

Embora a lei no o preveja expressamente, a aco administrativa comum tambm a forma que deve ser
utilizada pelas entidades pblicas, quando peam providncias contra os particulares embora em regra

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Laura Nunes Vicente Ano lectivo de 2013/2014

a Administrao no tenha interesse em faz-lo, uma vez que tem competncia para obter o efeito
jurdico pretendido atravs da prtica de um acto administrativo.

2.8 Aces relativas a contratos

Para perceber estas aces, convm relembrar alguns aspectos do regime dos contratos:

(1) Procedimento de formao do contrato: os contratos sujeitos ao Cdigo dos Contratos Pblicos (CCP)
tm um procedimento que se divide em duas fases o procedimento pr-contratual, que termina com o
acto administrativo de adjudicao; e o procedimento ps-adjudicatrio, que termina com a celebrao
do contrato. O acto administrativo de adjudicao o acto pelo qual a entidade adjudicante escolhe a
proposta, e por conseguinte escolhe com que ir celebrar o contrato. Em que que isto se reflecte em
matria de aces? Podemos ter situaes em que o acto de adjudicao ou outro acto praticado durante
procedimento pr-contratual padea de uma invalidade - ex: foi excludo do concurso ilegalmente um
dado concorrente, etc. Estes actos administrativos invlidos, porque so actos administrativos, vo ser
impugnados na aco administrativa especial.

(2) Regime da invalidade do contrato administrativo: vem regulado nos arts. 283., 283.-A e 284. do
CCP. Podemos distinguir dois tipos de invalidades invalidade consequente ou derivada; e invalidade
prpria. O regime da invalidade consequente vem previsto no art. 283., enquanto que o da invalidade
derivada vem previsto no art. 284..

(2.1) Invalidade derivada: ocorre quando a invalidade do contrato decorre de vcios ou de ilegalidades
que afectam actos administrativos praticados durante o procedimento pr-contratual. Entre os actos
administrativos e o contrato administrativo existe uma relao de pressuposio: os actos funcionam
como actos pressupostos, e o contrato como ato consequente. O Cdigo fala em "acto procedimental em
que assentou a celebrao do contrato" - acto procedimental que influenciou ou a escolha do cocontratante ou o contedo do contrato. A adjudicao, por ex., um acto pressuposto, pois atravs dele
que conhecemos o co-contratante da Administrao; assim como o acto de excluso de uma proposta,
etc. O CCP diz-nos que a invalidade do ato pressuposto origina a invalidade do contrato. Excepes: no
caso de anulabilidade do acto, o CCP permite que o juiz, em certos casos, aproveite o contrato, caso no
tenha ocorrido uma modificao subjectiva do contrato; quando se comprove que pior para o interesse
pblico a invalidade do contrato, pode-se manter a validade.

(2.2) Invalidade prpria: est em causa uma invalidade que afecta os elementos essenciais dos contratos sujeitos, declarao negocial ou contedo. Pode haver situaes em que a mesma causa de invalidade

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gere uma invalidade derivada e prpria do contrato diz-se que uma invalidade comum. Ex: quando a
adjudicao feita proposta errada de acordo com os critrios adjudicantes, temos uma invalidade
derivada pois a invalidade da adjudicao reflecte-se na do contrato; e prpria pois a escolha da proposta
errada influencia o contedo do contrato.

(3) Fase de execuo do contrato: quando est em causa um contrato administrativo, o contraente pblico
tem poderes de autoridade. O CCP, na Parte III, tem em vista os contratos de subordinao, que se
caracterizam por conferir ao co-contratante pblico poderes de autoridade durante a execuo do
contrato. Como distinguir entre poderes de autoridade e declaraes negociais? O CCP, no art. 307.o, diz
quais actuaes correspondem ou no a poderes de autoridade - so meras declaraes negociais as
declaraes do contraente em matria de invalidade e interpretao do contrato; e so actos
administrativos as declaraes proferidas no exerccio dos poderes de direco, fiscalizao,
modificao, resoluo, e aplicao de sanes.

1) Art. 40./1: fala apenas em aces relativas validade dos contratos, mas inclui tambm as aces
relativas sua interpretao. Estes pedidos assumem especial relevo em matria de contratos, uma vez
que a Administrao, ao contrrio do que sucede com os actos, no pode unilateralmente declarar a
invalidade e interpretar os contratos de que parte.

No contencioso anterior, as aces relativas a contratos apenas podiam ser propostas pelas partes, o que
colocava srios problemas se as partes, por exemplo, inseriam um clausulado contratual diferente do
que foi acordado, um terceiro preterido nada podia fazer. Foi a proteco de terceiros quer
relativamente a contratos que envolvam interesses comunitrios relevantes, quer relativamente a
contratos celebrados na sequncia de procedimentos concursais, quer a contratos com efeitos externos
que motivou o alargamento da legitimidade processual destas aces (para alm da legitimidade conferida
s partes, alnea a)):
i)

Alnea b): aco pblica e aco popular, para defesa da legalidade ou de interesses
comunitrios fundamentais.

ii)

Alnea c): quem tenha sido prejudicado pelo facto de no ter sido adoptado o procedimento
pr-contratual legalmente exigido.

iii)

Alnea d): quem tenha impugnado um acto administrativo no procedimento pr-contratual.


Esta ser uma situao rara, uma vez que no necessrio propor uma aco autnoma para
a invalidade derivada j que o art. 63./2 prev a possibilidade de haver uma modificao
objectiva da instncia o pedido inicial alargado para abranger a invalidade do contrato.

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Laura Nunes Vicente Ano lectivo de 2013/2014

iv)

Alnea e): quem, tendo participado no procedimento pr-contratual, alegue que o


clausulado no corresponde aos termos da adjudicao.

v)

Alnea f): quem alegue que o clausulado no corresponde aos termos inicialmente
estabelecidos no caderno de encargos (documento que contm, em linhas gerais, o
clausulado que ser posteriormente includo no contrato). Pode haver terceiros que fiquem
prejudicados com esta situao, j que em virtude dos termos apresentados no participaram
no procedimento pr-contratual.

vi)

Alnea g): pessoas singulares ou colectivas cujas posies jurdicas so afectadas pelo
clausulado invlido do contrato.

As alneas c), d), e) e f) conferem assim legitimidade aos ex-candidatos preteridos ou mesmo candidatos
virtuais, em relao a certas invalidades derivadas, com a finalidade de assegurar, de forma efectiva, o
respeito pelas regras e pelos princpios do procedimento adjudicatrio concorrncia, transparncia,
imparcialidade e igualdade de tratamento.

O prazo de propositura das aces de anulao de contratos de apenas 6 meses art. 41./2 do CPTA.

2) Art. 40./2: prev as aces relativas execuo de contratos, em regra, para exigir o cumprimento do
clausulado contratual. A forma de reaco deixa de ser a aco administrativa comum quando esteja em
causa a prtica de actos administrativos pela Administrao em sede de execuo dos contratos.

Tradicionalmente, a legitimidade para deduzir pedidos relativos execuo era tambm restrita s
partes. Note-se que o contraente pblico tem neste domnio poderes de autoridade, no necessitando de
se dirigir ao tribunal para exigir a execuo do contrato todavia, esta legitimidade est prevista pois h
certos contratos nos quais no existe uma relao de subordinao e este no dispe de poderes de
autoridade sobre a outra parte. Para alm das partes, tem tambm legitimidade activa:
i)

Alnea c) e d): aco pblica e aco popular. Nestes pedidos, o Ministrio Pblico s tem
legitimidade quando esteja em causa o cumprimento de clusulas que afectem o interesse
pblico, logo a sua legitimidade mais restrita que nos pedidos relativos invalidade, pois a
est a exercer a sua funo de defensor da legalidade.

ii)

Alnea b): pessoas em funo de cujos direitos ou interesses as clusulas contratuais tenham
sido estabelecidas trata-se dos contratos com efeitos regulamentares. No contencioso
anterior, no se podiam dirigir directamente ao tribunal, tendo antes de pedir ao contraente
pblico que reagisse contra o incumprimento do co-contratante privado.

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iii)

Alnea e): quem tenha sido preterido no procedimento pr-contratual tem legitimidade para
reagir contra o incumprimento do contrato. Esta legitimidade estabelecida para evitar que
se realizam conluios entre o contraente pblico e o co-contratante privado.

Estes pedidos podem ser propostos a todo o tempo art. 41./1 do CPTA.

H apenas uma situao de incumprimento de contratos que no cabe nestas aces, embora seja uma
questo discutida na doutrina quando se trate de um contrato sobre o exerccio de poderes pblicos no
qual a Administrao se obrigue a praticar um acto administrativo ou a praticar um acto com um dado
contedo. Apesar de estes serem actos contratualmente devidos, tendo em conta a relevncia decisiva do
critrio de distino entre a aco especial e comum, entende-se que se deve pedir a condenao
prtica de acto administrativo devido no mbito da aco administrativa especial. Ou seja, o facto de a
obrigao decorrer de um contrato no altera o carcter e as dimenses substanciais de autoridade
prprias do acto administrativo. Isto tem repercusses, nomeadamente a nvel do prazo que, na aco
administrativa especial, apenas de 1 ano.

2.9 Aces relativas responsabilidade civil


Objecto: as aces relativas responsabilidade civil esto previstas nas alneas f) e g) do art. 37./2 do
CPTA. Tm por objecto as questes sobre responsabilidade civil extracontratual por danos decorrentes
de actos:
i) Do Estado e dos demais entes pblicos;
ii) Dos titulares dos seus rgos, funcionrios e agentes e demais servidores pblicos;
iii) Dos sujeitos privados e respectivos trabalhadores, quando lhes seja aplicvel o regime
especfico da responsabilidade dos entes pblicos.

Como sabemos, a reforma de 2002 trouxe importantes alteraes neste domnio:


i)

Alargou a competncia dos tribunais administrativos, passando a abranger o conhecimento


de questes relativas responsabilidade do Estado por danos decorrentes do exerccio da
funo poltico-legislativa

e da funo jurisdicional (m administrao da justia e erro

judicirio cometido por juzes administrativos).


ii)

Autonomizou-se a referncia aos litgios relativos condenao ao pagamento de


indemnizaes decorrentes da imposio de sacrifcios, alnea g).

Legitimidade:

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i) A legitimidade activa cabe a quem se arrogue um prejuzo efectivo causado pela actividade
ou omisso pblica, devendo admitir-se, nos termos do art. 52./3 da CRP, a aco popular
quando tenham sido ofendidos determinados valores comunitrios.
ii)

A legitimidade passiva varia com o pedido apresentado.

Prazo: estas aces podem ser propostas a todo o tempo, salvo determinao legal especial em
contrrio. Isto com algumas ressalvas:
i)

O direito indemnizao, segundo o art. 498. do Cdigo Civil, prescreve no prazo de 3 anos
a contar do conhecimento pelo lesado desse direito. Este prazo considerado demasiado
curto e deveria porventura ter sido alargado. Note-se que no a propositura de aco que
tem prazo, mas sim o direito de exigir a indemnizao! Suscitou-se a questo de saber se este
prazo se aplicaria tambm indemnizao pelo sacrifcio, questo que parece ter sido
resolvida no sentido da sua aplicabilidade pelo art. 5. do Regime da Responsabilidade Civil
do Estado.

ii)

Este prazo interrompe-se quando haja impugnao do acto lesivo, art. 41./3, ou se
verifiquem outras causas suspensivas ou interruptivas, nos termos gerais da prescrio.

Culpa do lesado: no caso da aco para condenao ao pagamento de indemnizaes decorrentes da


imposio de sacrifcios, temos uma responsabilidade por actos lcitos art. 16. da Lei 67/2007, que
estabelece o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Pblicas.
Trata-se aqui de actuaes que, embora no violem direitos, impem mais sacrifcios a certos cidados
que aos cidados em geral (ex: se um plano urbanstico impede os proprietrios de um terreno de a
construrem, a Administrao deve indemniz-los). A estas aces est por isso subjacente o princpio da
igualdade dos encargos pblicos.

J quando se trate de aces de responsabilidade civil por danos decorrentes de actos administrativos
ilegais (responsabilidade por danos decorrentes da funo administrativa), temos uma responsabilidade
por actos ilcitos, que subjectiva a Administrao s responde se houve culpa os titulares dos rgos.
Algumas notas:
i) O art. 10./2 do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual consagra uma presuno
de culpa, logo o nus da prova recai sobre a Administrao.
ii) Nos termos do art. 38., pode ser apreciada a ttulo incidental a invalidade do acto
administrativo no mbito deste pedido, j que este artigo est pensado para aquelas
situaes em que o particular deixou passar o prazo de impugnao do acto e mesmo assim
pode propor a aco de responsabilidade civil o direito indemnizao no depende da
tempestiva impugnao administrativa. Para que o tribunal possa apreciar a ilicitude da

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Laura Nunes Vicente Ano lectivo de 2013/2014

sua conduta, tem de apreciar a ttulo incidental a validade do acto, apesar de tal nunca dar
origem invalidao do acto. Esta era uma questo bastante debatida, sendo que a Escola
de Coimbra entendia que a impugnao prvia do acto era condio necessria para a
deduo deste pedido.
iii) Todavia, quando o tribunal chegue concluso de que o particular sofreria menos danos se
tivesse impugnado atempadamente o acto administrativo, pode determinar a reduo do
montante indemnizatrio por conduta negligente do lesado art. 4. do Regime da
Responsabilidade Civil Extracontratual.

3. Legitimidade e prazo

Nos termos do art. 9./1, a legitimidade activa pertence, em regra, a quem alegue ser parte na relao
material controvertida, invocando para tal um direito ou interesses legalmente protegido. No entanto,
encontramos alguns regimes especiais:
i)

Como vimos, as aces de simples apreciao e as aces relativas a contratos tm regras


especiais quanto legitimidade activa.

ii)

Nos termos do art. 9./2, admite-se ainda a aco popular, conferindo legitimidade
processual activa para defesa de bens e valores constitucionalmente protegidos a qualquer
pessoa, s autarquias locais, a associaes ou fundaes defensoras desses interesses e ao
Ministrio Pblico (a aco pblica s est prevista nas aces relativas a contratos, logo
nos restantes casos este ter de actuar no mbito da aco popular).

iii)

Quanto aco popular para proteco dos bens do Estado, Regies Autnomas e
autarquias locais, h um artigo do Cdigo Administrativo de 1940 que ainda vigora, o art.
822., na parte em que restringe a utilizao da aco popular contra os actos da
Administrao local. Este artigo prev a possibilidade de se intentar uma aco popular
para defesa de bens das autarquias locais, mas exige que o particular ou outra entidade,
antes de intentar a aco, provoque a Administrao a evitar lesar o bem em causa,
mantendo o anterior contencioso de anulao. Este artigo no foi expressamente revogado,
e deve considerar-se ainda em vigor por destacar a natureza subsidiria da interveno
judicial quanto defesa dos bens pblicos.

J a legitimidade passiva cabe, nos termos gerais, contraparte na relao material controvertida (art.
10./1), devendo a aco ser intentada contra a pessoa colectiva pblica a que pertence o rgo que
praticou ou devia ter praticado o comportamento em causa. No caso especfico do Estado, deve ser
proposta contra o ministrio responsvel.

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Quanto ao prazo, a regra a de que podem ser propostas a todo o tempo, sem prejuzo do disposto na lei
substantiva relativamente prescrio dos direitos art. 41./1. Isto embora haja excepes previstas no
CPTA e em legislao especial por exemplo, no que respeita aos pedidos de anulao de contratos.

As questes so julgadas pelos TAC, mas tambm eventualmente por tribunais arbitrais (art. 180./1). A
tramitao da aco administrativa comum segue os termos do processo de declarao do Cdigo de
Processo Civil (salvo quando haja cumulao destes pedidos com outros sujeitos aco administrativa
especial, caso em que se aplica o regime desta).

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CAPTULO III A aco administrativa especial

1. Aces relativas a normas (V IEIRA DE A NDRADE, A Justia Administrativa, pp. 213-222; RAQUEL
M ONIZ, O Controlo Judicial do Exerccio do Poder Regulamentar, pp. 432-472)

A impugnao judicial directa de normas administrativas constitui hoje um direito constitucionalmente


protegido, art. 268./5 da CRP. As aces relativas aos regulamentos administrativos esto previstas nos
arts. 72. e segs. do CPTA. Em primeiro lugar, cumpre perguntar pelo objecto destas aces, cuja resposta
ter de ser dada luz do art. 4./1/b) e d) do ETAF, que atribui aos tribunais administrativos a
competncia para fiscalizao da legalidade de regulamentos e normas praticadas por sujeitos privados
no exerccio de poderes administrativos.

Na delimitao do conceito de norma para efeitos de controlo da legalidade nos tribunais administrativos,
coloca-se a questo se saber se determinados tipos de actos integram ou no este conceito.
i) Regulamentos praticados sob a forma legislativa: pode perguntar-se se vale em relao aos
regulamentos a mesma regra que vale para os actos administrativos, impugnveis
independentemente da forma. Esta questo assume relevo por dois motivos o mbito de
jurisdio do Tribunal Constitucional no incide sobre ilegalidades simples, o que tornaria
estas normas isentas de controlo; e os regulamentos regionais, quando emanados pelas
assembleias legislativas das Regies Autnomas, revestem a forma de decretos legislativos
regionais. Pelo menos neste ltimo caso, estas normas devem estar sujeitas ao controlo dos
tribunais administrativos. De resto, uma vez que no existe, no nosso ordenamento, uma
reserva de regulamento, a resposta a esta questo remete-nos para o problema da distino
entre a funo legislativa e a funo administrativa.
ii)

Normas internas: a doutrina costuma excluir estas normas com base no critrio da
lesividade que no definitivo, uma vez que este serve apenas para delinear a
legitimidade da aco particular , e da garantia constitucional se referir apenas a normas
com eficcia externa que tambm no serve, uma vez que o legislador pode ir alm das
exigncias consagradas na Constituio. J proceder o argumento de que o mbito da
jurisdio administrativa recortado em funo do critrio da intersubjectividade, pelo
que apenas em casos explicitamente previstos na lei podero os tribunais administrativos
apreciar relaes de natureza interna.

iii)

Normas que no esto em vigor no momento da propositura de aco: quanto s normas que
ainda no esto em vigor, contra elas no obsta a ideia de lesividade, uma vez que o CPTA
se basta com uma lesividade potencial. Todavia, apenas a declarao de ilegalidade com
efeitos circunscritos ao caso concreto pode dizer respeito a estas normas (soluo idntica

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vale para os actos administrativos, art. 54./1/b)), uma vez que a com fora obrigatria geral
pressupe a prvia desaplicao da norma em trs casos concretos. Quanto s normas cuja
vigncia j cessou, a utilizao dos meios impugnatrios restringe-se s hipteses em que
ainda se colha algum efeito til da sentena, que poder existir em consequncia da eficcia
retroactiva da declarao de ilegalidade.

1.1 Questo prvia: a competncia do Tribunal Constitucional e dos tribunais administrativos

No obstante consubstanciar uma das formas tpicas da actuao administrativa, por se tratar de um acto
normativo o regulamento igualmente controlvel por outros tribunais que no os administrativos
principalmente pelo Tribunal Constitucional.

Assim, necessrio articular o art. 212./3 com o art. 223./1 da CRP, que atribui ao Tribunal
Constitucional a competncia para apreciar a constitucionalidade e legalidade das normas sendo que o
conceito de norma para efeitos de controlo deste tribunal integra, sem quaisquer dificuldades, o
regulamento administrativo. O Tribunal Constitucional tem deste modo competncia para apreciar os
processos em que seja arguida quer a inconstitucionalidade, quer a ilegalidade reforada (violao do
estatuto da regio autnoma por normas constantes de regulamento regional ou violao dos direitos de
uma regio consagrados no seu estatuto por quaisquer normas constantes de regulamento do Governo)
dos regulamentos administrativos arts. 280./1 e 2, e 281./1 da CRP.

O controlo dos regulamentos por parte do Tribunal Constitucional pode ser feita em sede de:
i) Fiscalizao abstracta sucessiva, art. 281. e 282.: uma deciso positiva resulta na
expurgao da norma do ordenamento jurdico com efeitos retroactivos, bem como na
repristinao. O art. 72./2 do CPTA exclui do mbito da jurisdio administrativa as
questes relativas declarao com fora obrigatria geral da inconstitucionalidade e
ilegalidade reforada dos regulamentos. Note-se que os particulares no possuem
legitimidade activa para deduzir um pedido de declarao de inconstitucionalidade com
fora obrigatria geral ao Tribunal Constitucional (art. 281./2), o que todavia no se
traduz num deficit de tutela jurisdicional dos cidados, que dispem da possibilidade de
recurso declarao de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto e
intimao para proteco de direitos, liberdades e garantias, para alm do direito de
suscitar o incidente de constitucionalidade, desencadeando o processo de fiscalizao
concreta.
ii) Fiscalizao concreta, art. 280.: produz apenas efeitos inter partes.

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A par do controlo efectuado pelo Tribunal Constitucional, o exerccio do poder regulamentar


igualmente objecto de controlo por parte dos tribunais judiciais, que tem todavia natureza meramente
incidental e com efeitos restritos ao processo. Isto por fora do art. 204. da CRP, que impe a obrigao
dos tribunais de no aplicar normas inconstitucionais, e do art. 203., do qual se pode retirar o poder de
fiscalizao da legalidade por parte dos tribunais a subordinao dos tribunais juridicidade implica
que, no momento da realizao do direito, estes possam afastar na deciso do caso concreto qualquer
norma invlida.

1.2 Impugnao de normas

O novo Cdigo veio consagrar, no mbito da aco administrativa especial, duas formas de reaco
contra normas regulamentares ilegais: a aco administrativa especial dirigida declarao de ilegalidade
com fora obrigatria geral; e a aco administrativa especial dirigida declarao de ilegalidade com
efeitos circunscritos ao caso concreto. A previso de dois meios distintos justifica-se por reflectirem
preocupaes distintas, que influenciam os seus regimes enquanto que a primeira se orienta por um
imperativo de reintegrao da ordem jurdica, a segunda dirige-se prossecuo da tutela jurisdicional
efectiva dos direitos e interesses dos cidados. Para alm destes meios impugnatrios, o legislador
consagrou tambm uma aco destinada declarao de ilegalidade por omisso.

Note-se que, de qualquer forma, note-se que os tribunais administrativos tm o dever de recusar a
aplicao de todas as normas administrativas que violem a Constituio e os princpios nela consignados
(art. 204. da CRP e 1./2 do ETAF), bem como o dever de no aplicar normas invlidas.

Nos termos do art. 74., a declarao de ilegalidade pode ser pedida a todo o tempo, admitindo-se a
cumulao destes pedidos com o pedido de anulao ou declarao de ilegalidade dos actos
administrativos que a tenham aplicado, bem como o pedido de condenao da Administrao ao
restabelecimento da situao actual hipottica (art. 4./2/b) do CPTA).

1.2.1 Declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral

Manifestamente inspirada no processo de fiscalizao abstracta, a declarao de ilegalidade com fora


obrigatria geral est prevista no art. 73./1 do CPTA, caracterizando-se por constituir uma forma de
controlo principal e abstracto de normas destinado a erradic-las do ordenamento jurdico, com
fundamento na sua ilegalidade simples. Tem como objecto quaisquer normas regulamentares, tendo-se
superado a separao de meios processuais do contencioso anterior, que variava consoante estivessem
em causa normas imediata ou mediatamente operativas.

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Iremos abordar trs aspectos: o requisito da recusa da aplicao da norma em trs casos concretos; a
legitimidade e os efeitos da sentena.

1) Requisito da prvia desaplicao da norma em trs casos concretos

A parte final o art. 73./1 condiciona o pedido de declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral
verificao prvia da desaplicao da norma em trs casos concretos. O ETAF de 1984 j previa este
requisito, mas apenas quanto aos regulamentos mediatamente operativos, o que significa um autntico
retrocesso se no do ponto de vista dos particulares (j que as normas imediatamente operativas causam
efeitos lesivos logo quando emanadas, todavia estes tm ao seu dispor a declarao com efeitos
circunscritos ao caso concreto), ento da ptica da tutela da legalidade administrativa e do princpio da
segurana jurdica.

A inteno do legislador ter sido a de acautelar um juzo suficientemente ponderado no sentido da


ilegalidade da norma. Todavia, esta opo altamente criticada pela doutrina, desde aqueles autores que
chamam ateno para o pendor objectivista da norma, aqueles que defendem a inconstitucionalidade
desta soluo por violao do direito fundamental de impugnao das normas jurdicas lesivas dos
direitos dos particulares.

Como tal, esta norma deve ser objecto da interpretao mais ampla possvel, incluindo:
i)

As hipteses em que a norma afastada, por qualquer tribunal, a ttulo incidental;

ii)

As situaes em que os tribunais administrativos julgarem a norma ilegal no mbito de um


processo de declarao de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto;

iii)

O caso dos processos em massa (art. 48.), cuja sentena valer pelas trs aplicaes.

Outras notas:
i) A circunstncia de transitarem em julgado trs sentenas de recusa de aplicao no
conduz automaticamente a uma declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral, esta
pressupe a propositura de uma nova aco.
ii)

O tribunal tem, ainda que no se ignore o peso proporcionado pelos precedentes


jurisprudenciais, o poder de apreciar livremente a validade da norma, no estando
vinculado.

iii)

Este requisito s exigido na aco particular e no quando o Ministrio Pblico a


intentar a aco art. 73./3. Todavia, verificando-se trs casos de desaplicao da norma,
o Ministrio Pblico passa a ter o dever de intentar a aco n. 4 e 5.

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2) Legitimidade processual activa

A lei atribui legitimidade processual activa nas seguintes situaes:


i)

Aco particular: qualquer particular que seja prejudicado pela aplicao da norma ou
possa previsivelmente s-lo num momento prximo tem legitimidade para intentar esta
aco. O critrio de lesividade pode ser actual ou potencial.

ii)

Aco interadministrativa: embora o artigo no o preveja expressamente, deve-se


reconhecer legitimidade a outras entidades pblicas quanto aos interesses que lhes cumpra
defender (e no para tutela da legalidade administrativa).

iii)

Aco pblica: o Ministrio Pblico tem legitimidade para pedir a declarao de


ilegalidade com fora obrigatria geral sem necessidade da verificao do pressuposto da
prvia desaplicao da norma em trs casos concretos, o que leva configurao deste
pedido como um direito potestativo do titular da aco pblica. necessrio fazer aqui
uma ponderao entre o princpio do dispositivo e da oportunidade que marcam a aco
pblica, e a configurao como direito potestativo no preclude que se ponderem
hipteses em que o Ministrio Pblico possuir maiores motivos para fazer uso deste
poder, nomeadamente quando estejam em causa normas que atentem contra os direitos
fundamentais dos cidados ou aquelas que causem graves prejuzos ao interesse pblico,
ou quando a permanncia da norma no ordenamento jurdico potencie situaes de
insegurana jurdica ou de violao do princpio da igualdade de tratamento. Por outro
lado, depois de cumprido o pressuposto de desaplicao da norma em trs casos concretos,
o Ministrio Pblico tem o dever de intentar a aco, em nome do princpio de certeza e
segurana jurdicas, estando este dever facilitado pelo disposto no art. 73./4.

iv)

Aco popular, como veremos mais frente.

3) Efeitos da sentena

Os efeitos da sentena constam do art. 76.:


i)

A sentena tem eficcia retroactiva n. 1;

ii)

Determina a repristinao das normas que a norma declarada ilegal haja revogado n. 1;

iii)

Quando se verifiquem razes de segurana jurdica, equidade ou interesse pblico de


excepcional relevo, pode o tribunal conferir deciso efeitos prospectivos n. 2;

iv)

Esta retroactividade no afecta os casos julgados ou os casos decididos, salvo deciso em


contrrio do tribunal quando a norma respeite a matria sancionatria e seja de contedo

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menos favorvel ao particular n. 3. Para alm destes dois requisitos, necessrio que
haja uma deciso judicial neste sentido.

(Note-se que estes so os efeitos de uma sentena positiva; quando se trate de uma sentena negativa, esta
no possui eficcia preclusiva, podendo ser intentada novo pedido de apreciao da norma apesar de
aqui a presuno de legalidade se adensar.)

Colocam-se aqui dois problemas. O primeiro o de saber se o tribunal est vinculado a apreciar a
legalidade das normas a repristinar. Em princpio, o tribunal no pode apreciar a legalidade destas
normas, de acordo com o princpio do pedido. Todavia, o prprio fundamento da repristinao (evitar
um vazio jurdico decorrente da eliminao da norma apreciada) aponta no sentido de que o tribunal
dever como que apreciar a ttulo incidental a validade destas normas, com o fim de saber se, em virtude
da impossibilidade de repristinao destas normas, esta originar um vazio jurdico. Neste caso, o
tribunal pode, luz do art. 76./2, restringir os efeitos da sentena, alegando a existncia de um vazio
jurdico j em momento anterior ao da deciso.

O segundo problema diz respeito excepo dos casos decididos, que coloca em cheque a prpria eficcia
retroactiva da declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral. Esta soluo bastante criticada pela
doutrina que, no mnimo, procura limitar o seu alcance e, no mximo, a tem por no escrita. Deve-se,
por isso, fazer uma interpretao restritiva deste segmente normativo, no sentido de apenas salvaguardar
as situaes cobertas por actos inimpugnveis susceptveis de haver gerado legtimas expectativas na
esfera jurdica dos cidados.

1.2.2 Declarao de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto

A declarao de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto uma forma de controlo principal
e abstracto da validade dos regulamentos (no s da ilegalidade simples, mas tambm da
inconstitucionalidade e da ilegalidade reforada), todavia com efeitos circunscritos ao caso subjacente
propositura da aco (controlo hbrido) uma pronncia com o alcance de subtrair o lesado aplicao
da norma ilegal. Assim, consubstancia uma forma de controlo hbrido embora se aprecie a ttulo
principal a validade de uma norma, um juzo positivo de ilegalidade no determina a eliminao do
ordenamento distinguindo-se:
i) Da declarao com fora obrigatria geral, quanto aos efeitos;
ii) Da desaplicao incidental, quanto:
a. Aos tribunais competentes,
b. prejudicialidade da deciso de ilegalidade,

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c. pronncia judicial sobre as consequncias da ilegalidade na situao concreta.

Este pedido assume grande relevncia quando confrontado com os limites impostos declarao com
fora obrigatria geral na ausncia de trs decises judiciais de desaplicao da norma, este constitui a
nica forma de reaco a ttulo principal contra a ilegalidade de um regulamento.

1) Objecto

Podemos perguntar-nos se este pedido tem por objecto apenas normas imediatamente operativas, ou
normas mediatamente operativas. Ora, o art. 73./2 refere-se apenas a normas cujos efeitos se produza3m
imediatamente, sem dependncia de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicao,
circunscrevendo por isso o mbito de aplicao aquelas primeiras normas, ou seja, s normas
imediatamente operativas. Esta ideia aparece corroborada pelo disposto quanto suspenso de eficcia
de normas art. 130./1.

Esta limitao do mbito de aplicao significa 3da norma regulamentar, salvo se j tiveres ocorrido trs
recusas de aplicao. A extenso do mbito de aplicao s normas mediatamente operativas permitiria
colmatar a lacuna de proteco resultante deste limite imposto declarao com fora obrigatria geral.

A questo j no se coloca quando haja um acto administrativo de execuo, pois neste caso o lesado no
s pode, como tem interesse em, impugnar o acto directamente, com fundamento em ilegalidade do
regulamento (cumulando assim os dois pedidos). Assim, a potencialidade da declarao com efeitos
circunscritos ao caso concreto revela-se antes ao nvel da tutela preventiva, ou seja, em momento anterior
ao da prtica do acto administrativo de execuo. Este pedido no se confunde com a condenao no
emisso do acto administrativo j que, em rigor, no se vai apreciar o futuro exerccio de um poder de
autoridade, apesar de a sentena ter igualmente o efeito prtico de impedir a emisso do acto,
precavendo o agravamento da ilegalidade. Nesta medida, o recurso ao pedido de declarao de
ilegalidade surge mais facilitado.

2) Legitimidade e causa de pedir

A declarao de ilegalidade da norma com efeitos restritos ao caso concreto pode ser pedida pelo lesado
ou pelos titulares da aco popular, com fundamento na ilegalidade ou inconstitucionalidade da norma.

3) Efeitos

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Apesar de a lei no se referir expressamente aos efeitos da declarao de ilegalidade com efeitos
circunscritos ao caso concreto, deve-se entender que estes tambm operar retroactivamente e com
alcance repristinatrio, embora se produzam apenas naquele caso o que no significa necessariamente
que se produzam apenas inter partes.

No entanto, j no se justifica a possibilidade de o juiz limitar os efeitos da declarao, j que os


fundamentos legais dessa limitao apenas se colocam quando os efeitos so gerais. Isto torna esta via
mais favorvel para os particulares.

4) Apreciao

Do ponto de vista da tutela jurisdicional efectiva, a declarao de ilegalidade com efeitos circunscritos ao
caso concreto constitui um importante mecanismo, sobretudo em face dos requisitos que rodeiam a
declarao com fora obrigatria geral. Com efeito, no caso de regulamentos imediatamente operativos
ainda no desaplicados em trs casos concretos, este o nico meio de reaco. O facto de esta
declarao se conceber como uma tutela preventiva e os efeitos que esta produz contribuem igualmente
para a proteco dos interesses dos particulares.

Todavia, j se suscitam algumas do ponto de vista da tutela da legalidade administrativa e da segurana


jurdica, assim como do princpio da igualdade de tratamento. Isto uma vez que, sendo a norma
declarada ilegal no mbito deste pedido, a situao de manuteno desta norma no ordenamento
jurdico at que o Ministrio Pblico solicite a declarao com fora obrigatria geral (que, perante trs
decises, ser um dever) pode consubstanciar uma violao daqueles princpios. Esta situao ser, no
entanto, principalmente devida aos requisitos demasiado exigentes da declarao com fora obrigatria
geral.

Declarao de ilegalidade e aco popular

A possibilidade de aco popular ressalvada pelo art. 52./3 da Constituio, e confirmada pelo art. 9.
do CPTA que estabelece que qualquer pessoa, independentemente de ter ou no interesse processual,
tem legitimidade para propor e intervir em processos principais e cautelares destinados defesa de
valores e bens constitucionalmente protegidos (sade pblica, ambiente, qualidade de vida, etc.).

Na aco administrativa especial tendente impugnao de normas, no se faz qualquer referncia


legitimidade popular quanto declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral, mas no art. 73./2,
em relao declarao com efeitos circunscritos ao caso concreto, encontramos j uma aluso a esta

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legitimidade (o facto de a lei s aludir a entidades e no pessoas e entidades deve ser considerado um
lapso). Isto parece um pouco paradoxal. Se mesmo quando estejam em causa interesses individuais
homogneos, as sentenas proferidas em aces administrativas tm eficcia geral (art. 19./1 da Lei n.
83/95), por maioria de razo, uma sentena relativa a uma aco popular social assumir igualmente
eficcia erga omnes. Pelo que se deve admitir a legitimidade popular nos pedidos de declarao com efeitos
circunscritos ao caso concreto sempre que, na perspectiva dos autores, atravs da sua procedncia se consiga
j obter uma proteco daqueles bens constitucionalmente protegidos (o que suceder raramente); mas
tambm nos pedidos de declarao com fora obrigatria geral. No entanto, no valer para estes o requisito
da prvia desaplicao em trs casos concretos, uma vez que, sendo este o nico meio de defesa de bens e
valores constitucionalmente protegidos, aquele pressupostos iria contra o princpio da tutela
jurisdicional efectiva.

1.2.3 Declarao de ilegalidade por omisso

O art. 77. vem estabelecer um mecanismo de reaco contra a inrcia no exerccio do poder
regulamentar, mais uma vez inspirado no processo de fiscalizao da inconstitucionalidade por omisso
(art. 283.), que reflecte a compreenso actual do papel dos regulamentos enquanto importante
complemento da lei.

1) O dever da emanao de normas administrativas e o direito emisso de regulamentos

O dever de emisso de regulamentos verifica-se em duas situaes:


i) Imposio expressa de regulamentao contida na prpria lei ou;
ii)

Impossibilidade de execuo desta sem a emanao de um regulamento.

Note-se que no est aqui em causa apenas regulamentos executivos, uma vez que h situaes em que a lei
impe uma obrigao de regulamentao e esta no se traduz numa especificao da lei (regulamentos
complementares ou mesmo independentes); e nem todos os regulamentos imprescindveis aplicao
da lei so executivos.

A previso deste meio processual leva-nos a concluir no s que o poder regulamentar no configura um
poder livre da Administrao, mas tambm que a emisso de regulamentos cumpre igualmente uma
funo de realizao de direitos e interesses individuais, sobretudo quando estejam em causa direitos
fundamentais. Isto poder levar construo de um direito formal emisso de normas jurdicas
administrativas, nos termos do qual os particulares gozam de um direito emisso de normas
regulamentares, no apenas quando estas sejam um elemento indispensvel operatividade da lei, mas

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tambm quando a sua no emisso represente um obstculo realizao de direitos subjectivos dos
particulares. Um tal direito compreende-se no quadro da concepo actual do poder regulamentar, um
poder vinculado que serve o interesse geral assim como as posies substantivas dos particulares.

2) mbito

O art. 77. restringe o mbito deste pedido omisso das normas administrativas que se revelem
indispensveis para conferir exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentao coloca dois
problemas.
i) As normas devidas podem ser apenas materialmente administrativas? Sabemos que esta
uma questo complexa, uma vez que no existe no nosso ordenamento uma reserva de
regulamento e nada impede, como tem salientado o Tribunal Constitucional, que matria
susceptvel de ser objecto de actividade administrativa, nomeadamente a regulamentao
de leis, no possa igualmente ser objecto de actividade legislativa. Ora, se o acto legislativo
prever a sua complementao mediante outro acto legislativo (decreto-lei), ainda que esta
seja uma norma materialmente administrativa, no h nada no nosso ordenamento que nos
permita fundar o recurso aos tribunais administrativos com o fim de obter a condenao
emisso desse acto.
ii)

O acto carecido de regulamentao tem de ser um acto legislativo? H situaes em que o


dever de emisso de normas administrativas no resulta de uma lei, mas sim da autovinculao administrativa por exemplo, o dever de emisso pode resultar de uma
obrigao imposta por outro regulamento, ou imposto por princpios jurdicos em
determinadas situaes concretas. Assim, esta aco administrativa, ao aplicar-se aos casos
de existncia de um dever de emisso, deveria aplicar-se tambm nas situaes em que este
dever decorre da auto-vinculao da Administrao.

3) Legitimidade processual activa

A lei atribui legitimidade processual activa nos seguintes casos:


i) Aco particular: tem legitimidade quem alegar um prejuzo directamente resultante da
situao de omisso. Apesar de este conceito ser ainda bastante vasto, o prejuzo invocado
tem de ser directo e actual.
ii) Aco popular;
iii) Aco pblica.

4) Efeitos da sentena

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Os efeitos da sentena em sede de declarao de ilegalidade por omisso revestem natureza


condenatria, vinculando a entidade competente a suprir a omisso dentro de um prazo no inferior a 6
meses art. 77./2. Este prazo nem sempre se revelar adequado, para alm de no parecer acautelar
interesses administrativos dignos de proteco, o que leva V IEIRA DE A NDRADE a perguntar-se se no
deveria antes a lei referir-se a um prazo razovel, sem fixar limites quantitativos. Apesar de a
formulao legal parecer apontar para uma pronncia declarativa, isto no obsta a que os autores
reconheam sentena ndole condenatria, o que decore da circunstncia de estarem em causa normas
devidas.

Por outro lado, no est expressamente prevista a cominao de uma sano pecuniria compulsria,
possibilidade que assim rejeitada por V IEIRA DE A NDRADE. Todavia, RAQUEL M ONIZ entende que se
deve admitir esta hiptese, uma vez que a aplicao da sano pecuniria compulsria est prevista
genericamente no art. 3./2. A lei tambm no se refere, no ttulo reservado ao processo executivo, aos
termos da respectiva execuo.

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2. Aces relativas a actos (V IEIRA DE A NDRADE, A Justia Administrativa, pp. 185-212)

2.1 Impugnao de actos administrativos

A impugnao dos actos administrativos destina-se ao controlo da sua invalidade, sendo por isso possvel
a utilizao deste meio para obter quer a declarao de nulidade ou de inexistncia do acto quer a sua
anulao (sendo este ltimo pedido mais frequente).

2.1.1 Objecto

O objecto desta aco pressupe o conceito de acto administrativo impugnvel, que um conceito
autnomo e distinto do conceito material. De acordo com o conceito material de acto administrativo,
este uma deciso materialmente administrativa de autoridade que visa a produo de efeitos numa
situao individual e concreta, independentemente da forma revestida (art. 120. do CPA). Na linha desta
definio, no so actos administrativos os puros actos instrumentais (propostas, pareceres,
comunicaes, etc.), as aces ou operaes materiais (de exerccio ou execuo), e os comportamentos
(informaes, avisos), por lhes faltar a nota decisria.

O conceito de acto administrativo impugnvel no coincide com o conceito material, sendo por um lado
mais amplo e, por outro, mais restrito:
i) mais amplo por prescindir da dimenso orgnica do conceito material, incluindo no s
decises tomadas por entidades privadas que exeram poderes pblicos, como tambm
actos emitidos por autoridades no integradas na Administrao Pblica art. 51./2.
ii)

mais restrito por apenas abranger as decises administrativas com eficcia externa (art.
51./1). So actos com eficcia externa os actos administrativos que produzam ou
constituam efeitos nas relaes jurdicas administrativas externas, ou seja, na esfera jurdica
dos destinatrios.

O conceito de acto administrativo impugnvel...


i) Inclui os actos que, por si s, produzam os seus efeitos jurdicos, ainda que devam ser
complementados por actos jurdicos de execuo.
ii)

Inclui os actos destacveis (actos que, ainda praticados num procedimento, produzam
efeitos jurdicos externos autonomamente).

iii)

Exclui os actos internos, ou seja, os actos que visem produzir efeitos apenas nas relaes
intrasubjectivas quer aqueles que atinjam as relaes entre rgos administrativos, quer
as relaes especiais de poder na sua dimenso orgnica. Isto com algumas excepes.

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iv)

Inclui ainda, embora tal seja mais problemtico, as decises administrativas preliminares
decises que, embora determinem peremptoriamente a deciso final de um procedimento,
no tm capacidade para produzir efeitos externos autonomamente, produzindo-se esses
efeitos apenas atravs da deciso final. Apesar de estes actos no produzirem directamente
o efeito lesivo, V IEIRA DE A NDRADE defende a sua impugnabilidade como forma de defesa
antecipada dos interessados, uma vez que os actor iro, com grande probabilidade, causar
leses em direitos dos particulares. Todavia, isto no significa uma precluso do direito de
impugnao das decises finais com base na ilegalidade da pr-deciso, sob pena de se esta
garantia redundar numa desproteco efectiva. Estas decises no se confundem com as
decises parciais, que so decises que, em procedimentos escalonados ou faseados,
constituem j a deciso final relativamente a algum dos efeitos (ex: licena de estruturas)
e que tm obviamente eficcia externa.

Naquilo que ao objecto diz respeito, levantam-se alguns problemas em relao a certos actos.

1) Impugnao de acto meramente confirmativo: o acto confirmativo aquele que, emanado da mesma
entidade e dirigido ao mesmo destinatrio repete, perante os mesmos pressupostos de facto e de direito, o
contedo e a fundamentao do acto definitivo lesivo anterior, sem nada acrescentar ou retirar ao
contedo deste. Este conceito foi elaborado pela doutrina e jurisprudncia com a finalidade prtica de
evitar que os particulares, atravs de requerimentos sucessivos, pudessem reabrir o prazo de impugnao
dos actos administrativos.

O art. 53. do CPTA parece pressupor a utilidade da figura, todavia vem limitar a invocao do carcter
confirmativo do acto para efeitos de rejeio da impugnao. Assim, apenas se pode rejeitar a impugnao
do acto com fundamento no carcter confirmativo do acto quando o acto confirmado:
i) Tenha sido impugnado alnea a);
ii)

Tenha sido notificado alnea b);

iii)

Tenha sido publicado, sem que tivesse de ser notificado alnea c).

O legislador quis limitar a impugnao do acto confirmativo aos casos em que o acto anterior ineficaz,
isto , o acto confirmativo s impugnvel quando o acto confirmado no for oponvel aos interessados.
Assim, a alnea a) est pensada para os casos em que o acto no foi notificado nem publicado, e mesmo
assim foi impugnado pelo particular, o que revela que o particular teve dele conhecimento, no podendo
depois vir invocar a sua ineficcia.

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Acrdo do Tribunal Central Administrativo do Norte de 20-04-2012

Ora, o regime da inimpugnabilidade dos actos est associado a necessidades de estabilidade e segurana
jurdicas os actos anulveis devem consolidar-se pelo decurso do prazo da impugnao.
E, s se pode dizer que o acto administrativo (anulvel) se consolidou na ordem jurdica se foi notificado
ao interessado que no o impugnou - alnea b) ou, se foi objecto de publicao (quando obrigatria) e
no foi impugnado - alnea c). A notificao e publicao tornam o acto oponvel aos interessados. Se o acto
no foi notificado ou publicado quando o deveria ser, ento o acto no eficaz, no produz efeitos
relativamente ao interessado que por isso pode impugnar o acto que o confirma. Mas se o interessado apesar
de no ter sido notificado, ou de no ter havido a publicao obrigatria, impugnar o acto, est a reconhecer
que dele teve conhecimento oficial, no podendo invocar a ineficcia.
Deste modo, quando o legislador dispe na alnea a) que uma impugnao s pode ser rejeitada com
fundamento no carcter meramente confirmativo do acto quando o acto anterior tenha sido impugnado
pelo autor, est a pensar nas situaes em que o primeiro acto no foi notificado ao autor, ou no foi
publicado, quando obrigatrio.
Neste sentido escrevem Mrio Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentrios ao
Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, 2 edio revista-2007, nota 2 ao artigo 53,
pgina 324.
2. A impugnabilidade do acto confirmativo depende de o acto confirmado se ter tornado ou no oponvel
aos interessados. Se o acto confirmado tiver sido notificado ao interessado e publicado, sendo de publicao
obrigatria, produz efeitos jurdicos externos, sendo esse o acto susceptvel de impugnao nos termos do
art. 51, n 1. Do mesmo modo, se, apesar de no ter tido lugar a notificao ou a publicao, o interessado
intentou processo impugnatrio contra o acto confirmado, revelou, por essa forma, ter tido conhecimento
oficial do acto, no podendo invocar a sua ineficcia jurdica para efeito de deduzir nova impugnao
contra o acto conformativo. A possibilidade de um interessado impugnar um acto administrativo ainda no
notificado ou no publicado admitida pelas disposies conjugadas dos arts. 53 e 59, n 3, alnea c).
Sendo o acto impugnado nos autos meramente confirmativo do anterior, o qual foi notificado ao autor, o
acto inimpugnvel.

2) Impugnao de acto administrativo ineficaz: o art. 54. permite a impugnao de actos administrativos
ainda no eficazes em duas hipteses:
i) Quando tenha havido incio de execuo.
ii)

Quando seja seguro ou muito provvel que o acto v produzir os seus efeitos se existir
um termo inicial, hiptese na qual a produo de efeitos certa; ou se existir uma condio

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suspensiva de provvel verificao, sobretudo se for uma condio potestativa


(dependente da vontade do destinatrio do acto).

3) Impugnao de actos de indeferimento expresso: os actos de indeferimento expresso so verdadeiros


actos administrativos, e, como tal, susceptveis de impugnao. Todavia, o legislador prefere que o
particular recorra aco administrativa especial de condenao prtica do acto devido quando
queira reagir contra um acto de indeferimento expresso, no pressuposto de que esse pedido confere uma
tutela mais intensa da obrigar o juiz a convidar o particular a substituir a petio, quando esta seja de
estrita anulao (art. 51./4).

Isto no significa, no entanto, a excluso em absoluto da possibilidade de impugnao autnoma das


decises de indeferimento. Esta pode ser admitida quando:
i)

O particular demonstre um interesse relevante (interesse em agir) pode acontecer que o


particular, no caso concreto, no tenha interesse na condenao da Administrao
prtica do acto devido, especialmente naqueles casos em que o acto tenha um contedo
largamente discricionrio (actos negativos do exerccio da margem de livre apreciao
administrativa). Mas tambm podemos conceber outras hipteses em que o particular
no tenha interesse na condenao: por exemplo, se o particular viu recusada uma
autorizao para o exerccio de uma actividade profissional (por ex., a inscrio na Ordem
dos Advogados), poder no ter interesse na concesso imediata da autorizao (por ter
encontrado um emprego incompatvel) mas pretender salvaguardar a hiptese de no
futuro vir a advogar, mantendo o interesse na anulao do indeferimento que considera
ilegal.

ii) O particular tenha um direito anulao ou declarao de nulidade do acto por


exemplo, se tiver legitimidade para impugnao (tem um interesse de facto) mas no para
pedir a condenao (no titular de um direito ou interesse respectiva emisso); ou
passados trs meses, uma vez que a aco de condenao est sujeita a um prazo de
caducidade. (M RIO A ROSO DE A LMEIDA discorda: no primeiro caso, porque tambm no
h legitimidade para a impugnao; e no segundo, porque o prazo da aco da aco de
condenao no vale em caso de nulidade de indeferimento expresso)
iii)

Seja cumulada com o pedido de condenao prtica de acto devido art. 47./2/a) e
4./2/c).

Fora destes casos de indeferimento, j no restaro dvidas quanto utilizao autnoma do pedido de
impugnao nos casos de:

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i) Indeferimento parcial da pretenso: so actos que satisfazem a pretenso do particular


apenas em parte (ex: o particular pede uma extenso do horrio de funcionamento at s
4h da manh e autoriza-se apenas at s 2h);
ii) Actos positivos de duplo efeito ou actos de contedo ambivalente: so actos que, para alm
do efeito positivo ou favorvel para algum, produzem um efeito desfavorvel em relao a
outro interessado (ex: deciso de adjudicao do contrato a A, que significa a excluso de
B, C e D).
iii) Actos concludentes: so actos dos quais resulta a impossibilidade legal de prover o
requerimento de outrem (ex: a autorizao de uma farmcia para um local, que prejudica
os pedidos dos outros concorrentes).

Isto no significa que, nestes casos, no se tenha de cumular estes pedidos com a aco de condenao.

2.1.2 Causa de pedir

A questo principal a resolver no processo sempre a da ilegalidade ou ilegitimidade jurdica, que se


traduz no incumprimento de quaisquer normas jurdicas normas e princpios inconstitucionais,
normas de direito europeu, actos legislativos, regulamentos ou normas contratuais.

Nos termos do art. 95./2, o juiz tem de conhecer de todos os vcios invocados no processo e, alm disso,
deve averiguar oficiosamente a existncia de outras ilegalidades do acto impugnado. Isto representa
uma derrogao ao princpio da limitao do juiz pela causa de pedir e constitui uma nota claramente
objectivista do nosso sistema, sobretudo tendo em conta que acresce faculdade do Ministrio Pblico
de invocar vcios no arguidos pelo autor. Este preceito suscita vrias dificuldades prticas e
preocupaes, nomeadamente em relao ao papel do juiz, que nestes termos deixa a sua tradicional
posio supra partes e torna-se num fiscal oficioso da legalidade. Pelo que este poder do juiz deve ser
interpretado em termos restritivos, limitando-se a causas de invalidade que afectem direitos fundamentais
ou interesses pblicos ou comunitrios de relevo. O STA j se pronunciou no sentido de que s existe o
dever de o juiz ... se do processo constarem [no momento da deciso] todos os factos necessrios para o
respectivo julgamento.

2.1.3 Legitimidade

1) Legitimidade activa

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O art. 55. do CPTA tem um alcance claramente objectivista, uma vez que confere legitimidade para
impugnar actos administrativos aos titulares de meros interesses de facto, alarga a aco de grupo e a
aco popular, e amplia a legitimidade do Ministrio Pblico e a aco pblica nas relaes interadministrativas.
Aco particular:
i) Quem seja titular de um interesse directo e pessoal na impugnao (n. 1, alnea a)), isto
, quem retire imediatamente (directamente) da anulao ou declarao de nulidade um
benefcio especfico para a sua esfera jurdica (pessoal), mesmo que no invoque a
titularidade de uma posio jurdica subjectiva lesada.
ii)

Pessoas colectivas privadas, quanto aos interesses que lhes cumpra defender (direitos e
interesses colectivos ou direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos
membros) (n. 1, alnea b)). Esta a aco de grupo ou aco colectiva.

iii)

Pessoas colectivas pblicas actuando em defesa de interesses prprios no mbito de relaes


inter-administrativas (quando estejam numa posio de sujeio ou, excepcionalmente,
no exerccio de poderes de tutela) (n. 1, alnea c)); ou rgos administrativos
relativamente a actos praticados por rgos da mesma pessoa colectiva (n. 1, alnea d)).

Aco popular:
i) Cidados eleitores das comunidades locais, para impugnao dos actos dos respectivos
rgos autrquicos aco popular local (n. 2);
ii)

Qualquer pessoa, bem como o Ministrio Pblico, as autarquias locais, e associaes e


fundao de defesa de certos interesses difusos, relativamente a actos administrativos
lesivos de valores e bens comunitrios constitucionalmente nos termos do art. 9./2 (n. 1,
alnea f)) aco popular social.

Aco pblica:
i)

Ministrio Pblico, para defesa da legalidade (n. 1, alnea b));

ii)

Presidentes de rgos colegiais (contra os actos do respectivo colgio), ou a outras


entidades, nos casos previstos na lei, quando esteja em causa a defesa da legalidade (n. 1,
alnea e)).

2) Legitimidade passiva

No contencioso anterior, a legitimidade passiva pertencia ao rgo actor do acto (ou, se fosse caso disso,
da norma). Uma das grandes novidades do CPTA foi a de que, nos meios impugnatrios, a legitimidade

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passiva pertence pessoa colectiva pblica a que pertence o rgo demandado ou, no caso do Estado, o
Ministrio, se o acto for da autoria de um rgo integrado numa estrutura ministerial art. 10./2. Isto
salvo quando a parte demandada for um rgo da mesma pessoa colectiva pblica, caso em que a
legitimidade passiva pertencer ao rgo demandado n. 6. Sempre que existam contra-interessados, a
lei impe o litisconsrcio passivo necessrio art. 57..

2.1.4 Efeitos e prazo

Em regra, a impugnao de um acto administrativo no suspende automaticamente a eficcia do acto, pelo


que o particular ter de pedir ao tribunal a suspenso da eficcia do acto no mbito de um processo
cautelar mesmo nos casos de nulidade, apesar de, em rigor, no haver produo de efeito jurdicos,
poder haver interesse nesta providncia para que no se suscitem dvidas e sobretudo para evitar os
efeitos prticos da deciso. Isto salvo nos casos do art. 50./2 (pagamento de quantia certa).

Quanto aos prazos:


i) Se o acto for nulo, a declarao de nulidade pode ser pedida a todo o tempo, art. 58./1
(salvo os casos em que a lei excepcionalmente estabelea um prazo de caducidade da
aco, como sucede com o direito de propor a aco para declarao de nulidade dos
actos urbansticos, que caduca se os factos no forem participados ao Ministrio Pblico
no prazo de dez anos).
ii) Se o acto for anulvel,
a. Para o Ministrio Pblico, o prazo de um ano contado globalmente a partir da
prtico do acto ou da publicao, se obrigatria art. 58./2/a). Pode impugnar
o acto em momento anterior ao da publicao obrigatria caso tenha sido
desencadeada a sua execuo (art. 59./7).
b. Para os particulares (e demais impugnantes), o prazo de trs meses, art.
58./2/b), podendo a lei estabelecer prazos mais curtos em casos especiais desde
que no viole o direito de impugnao. Este prazo passa a sujeitar-se ao regime
dos prazos processuais, art. 58./3, o que significa que deixa de correr nas frias
judiciais.

Embora apenas dentro do prazo de um ano, admite-se a impugnao para alm dos trs meses quando
se prove a inexibilidade da impugnao tempestiva a um cidado normalmente diligente, numa
manifestao do princpio do favorecimento do processo. Isto ocorre em trs casos art. 58./4:

i)

Justo impedimento;

ii)

Erro induzido pela Administrao;

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iii)

Erro desculpvel.

Para os destinatrios do acto, o prazo s comea a contar-se a partir da notificao, mesmo que o acto
dependa de publicao obrigatria, art. 59./1, o que se justifica para assegurar o conhecimento efectivo
do acto.

A notificao ou publicao deficiente tem efeitos na contagem do prazo: se no der a conhecer o sentido
da deciso, causa a inoponibilidade do acto, obstando ao incio da contagem do prazo; quando no
indique o autor, data ou fundamentos, permite o requerimento para informao e eventualmente a
intimao judicial respectiva, com os efeitos de interrupo do prazo.

2.1.5 Efeitos da impugnao administrativa

A utilizao de meios de impugnao administrativa suspende o prazo de impugnao judicial do acto,


mas no impede o interessado de proceder a esta na pendncia daquela art. 59, n. 4 e 5. A suspenso do
prazo judicial distingue-se da interrupo, o que significa que o prazo retomar o seu curso uma vez
proferida a deciso ou decorrido o respectivo prazo.

Isto pressupondo que a impugnao administrativa seja necessria; havendo impugnao administrativa
necessria, esta suspende a prpria eficcia do acto, pelo que nem se coloca o problema da suspenso do
prazo judicial. Para V IEIRA DE A NDRADE, em face da eliminao da regra geral da necessidade de
impugnao administrativa prvia e do direito a uma tutela judicial efectiva, s poder haver impugnao
administrativa necessria nos casos em que tal se justifique e uma lei o determine expressamente; todavia, a
jurisprudncia tem sido menos exigente, considerando como necessrios todos os recursos previstos em leis
que anteriormente eram como tal qualificados.

2.1.6 Sentena

Os efeitos directos da sentena de provimento so, no caso de anulao, constitutivos; e, no caso de


declarao de nulidade ou inexistncia, meramente declarativos. A sentena tem igualmente efeitos
retroactivos, gerando a obrigao da Administrao de reconstituir a situao de facto anterior prtica do
acto ainda que o pedido seja de estrita anulao (art. 47./3), embora seja provvel que o
restabelecimento da situao constitua objecto de pedido cumulado com o pedido anulatrio.

2.2 Condenao prtica de acto devido

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2.2.1 Sentido: a previso constitucional e a opo legislativa

A aco de condenao prtica de acto devido est prevista nos arts. 66. e segs. do CPTA. A
consagrao da aco de condenao corresponde a uma manifestao da garantia do princpio da
tutela jurisdicional efectiva, pois face ao contencioso anterior havia uma deficincia da garantia dos
particulares sempre que estvamos perante uma inrcia da actuao administrativa. A fico de actos
ou da abertura do contencioso proporcionava uma proteco reduzida, uma vez que a administrao
no podia ser condenada prtica do acto em falta.

A construo de uma aco condenatria deve ser considerada uma opo legislativa pois, em face do
imperativo constitucional (art. 268./4 da CRP), havia vias alternativas possveis de reaco contra a
inrcia:
i) Sentena declarativa: legislador podia ter previsto uma aco declarativa acompanhada de
uma sano pecuniria compulsria. O tribunal reconhecia a omisso ilegal e fixava uma
sano para que a administrao terminasse com a situao de inrcia.
ii)

Sentena executiva: num outro extremo, teramos a possibilidade do o CPTA ter


consagrado a possibilidade de o juiz se substituir a prtica de acto.

Entre uma sentena declarativa e substitutiva, o legislador optou pelo meio termo, pois s este consegue
equilibrar o princpio da separao de poderes. Por um lado, ao permitir a emisso de uma sentena
condenatria, o legislador admite que o tribunal possa condenar a Administrao a praticar uma aco
administrativa de autoridade; por outro lado, ao no prever genericamente uma sentena substitutiva,
garante-se que o tribunal no invade o ncleo da funo administrativa - poderes discricionrios.
Confere poderes de plena jurisdio ao tribunal, mesmo quando est em causa o exerccio de poderes de
autoridade, mas tambm evita que os tribunais invadam as valoraes prprias do exerccio da actividade
administrativa. esta a razo de ser equilibrar o poder administrativo e judicial no mbito do princpio
da separao de poderes.

2.2.2 Objecto: o conceito de acto devido

O art. 66./1 diz-nos que este pedido serve para pedir a condenao da Administrao prtica de acto
administrativo ilegalmente omitido ou recusado. O acto devido o acto que, na perspectiva do autor,
deveria ter sido emitido e no foi, quer tenha havido uma pura omisso ou recusa, quer o tenha sido
praticado um acto que no satisfaa ou satisfaa integralmente uma pretenso. Por outro lado, o acto no
tem de ser estritamente vinculado perante a lei pode ser um acto discricionrio, desde que a sua
emisso seja, nas circunstncias de um caso concreto, legalmente obrigatria.

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Mas quando que podemos dizer que o acto devia ter sido praticado e no foi? Esta obrigao legal deve
ser interpretada em sentido amplo, abrangendo todas aquelas situaes em que a omisso ou recusa
sejam contrrias ordem jurdica imposio do acto pelo Direito excluindo apenas os casos em que a
prtica do acto corresponda a um mero dever de boa administrao.
i) Casos em que a fonte do dever de emisso a lei esta a situao que se infere
imediatamente do art. 66./1. Esta imposio legal abrange tambm os casos em que esta
decorra de uma norma constitucional, internacional ou comunitria, ou de um princpio
jurdico aplicvel.
ii) Na linha daquela interpretao mais ampla, temos ainda os casos em que o acto deveria ter
sido praticado na decorrncia de uma situao de auto-vinculao administrativa. Cabem
aqui trs situaes:
a. Promessa da prtica de acto administrativo;
b. Imposio por regulamento administrativo;
c. Imposio por contrato administrativo apesar de a omisso dos actos
contratualmente devidos configurar uma situao de incumprimento contratual,
e em regra as aces relativas execuo de contratos seguirem a forma de aco
comum, neste caso seguem a forma de aco especial. Isto porque, na
ponderao entre as duas aces, d-se maior peso ao facto de a prestao
contratualmente devida ser um acto administrativo.

2.2.3 As situaes pressupostas

As situaes pressupostas por este pedido esto enunciadas no artigo 67..


i) Alnea a): apresentado um requerimento mas no h deciso silncio da
Administrao.
ii)

Alnea b): recusada a prtico de acto devido indeferimento expresso.

iii)

Alnea c): recuada a apreciao de requerimento dirigido prtica do acto.

1) Silncio administrativo: o problema dos actos silentes

Nem sempre que o particular apresenta um requerimento a Administrao fica constituda no dever de
decidir, ou seja, s h uma omisso ilegal para efeitos do art. 67./1/a) quando a Administrao tenha o
dever de decidir. O art. 9. do CPA distingue o dever de deciso do dever de pronncia: sempre que
apresentado um requerimento, a Administrao tem o dever de se pronunciar sobre ele, mas no o de

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apreciar materialmente a sua pretenso. No haver dever de decidir na situao do art. 9./2 caso dos
actos confirmativos.

O problema vai colocar-se sobretudo nas situaes de inrcia da Administrao. Tradicionalmente, o


CPA tinha dois artigos sobre o silncio da Administrao o art. 108. (em vigor) e o art. 109. (que se
dever considerar revogado pela previso da aco de condenao prtica de acto devido pelo CPTA).

A hiptese prevista no art. 108. a de deferimento tcito: esto em causa as situaes em que o legislador
atribui ao silncio o efeito da prtica de acto administrativo actos fictcios ou actos silentes positivos. Para
estas situaes, valer o art. 68./1/a), ou seja, ser possvel o recurso aco de condenao nos casos
em que a lei atribui ao silncio da Administrao o valor de acto administrativo de deferimento? No, do
ponto de vista lgico, tal no dever ser admissvel, ou seja, no necessria a propositura da aco
condenatria nos casos de deferimento tcito (V ASCO PEREIRA DA SILVA, porm, defende o contrrio).
Todavia, poder haver lugar a outras aces:
i) Aco administrativa comum de reconhecimento: se o particular tiver interesse em obter
uma definio da situao, para evitar dvidas sobre a existncia ou no de uma direito.
ii) Aco de impugnao: pode acontecer ainda que o deferimento seja ilcito, pelo que um
terceiro ou o Ministrio Pblico podem impugnar o acto.

2) Indeferimento expresso: a opo legislativa pela condenao e a substituio da petio

J o art. 67./1/b) prev as situaes de indeferimento expresso. No contencioso anterior, perante um caso
de silncio negativo (inrcia legal) dava-se ao particular a faculdade de ficcionar o acto para o poder
impugnar. Na linha desta opo, os actos de indeferimento no eram verdadeiros actos administrativos,
mas sim meros pressupostos processuais de acesso justia administrativa. Com a previso da aco de
condenao, coloca-se a questo de saber se, perante um indeferimento expresso, o particular obrigado
a utilizar esta aco ou, ao invs, pode impugnar o acto. O art. 51./4 do CPTA resolve esta questo:
quando o autor impugnar um acto de indeferimento expresso, o tribunal convida o autor a substituir a
petio inicial para formular um pedido de condenao. Ou seja, o CPTA obriga o particular a seguir a
aco de condenao.

Em face do art. 51./4, alguns autores argumentaram que o acto de indeferimento no seria um
verdadeiro acto administrativo mas sim um pressuposto procedimental, numa ideia prxima da ideia que
valia no contencioso anterior e est hoje ultrapassada. Mas ser que esta obrigatoriedade acabou mesmo
por transformar a natureza do acto de indeferimento?

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i) A tese positiva mobiliza, para alm do art. 51./4, o art. 66./2, que diz que nas situaes de
indeferimento expresso, o tribunal aprecia a petio do interessado isto , se o particular
tem ou no direito pretenso que apresentou e foi indeferida e no o acto de
indeferimento. Se o tribunal nem sequer aprecia a validade do acto administrativo, ento o
indeferimento no um acto administrativo.
ii) Todavia, deve entender-se que esta disposio em nada alterou a natureza jurdica do acto
de indeferimento, pois este constitui uma posio da Administrao quando juridicidade
e convenincia da pretenso do particular. Do ponto de vista objectivo da ordem jurdica,
h um elemento novo a definio da situao jurdica do particular. O facto de o tribunal
apreciar a pretenso do particular apenas uma homenagem ao princpio da tutela
jurisdicional efectiva, j que a mera apreciao do indeferimento no satisfaria a pretenso do
particular ao eliminar o acto da ordem jurdica, o particular teria de intentar uma novo
pedido. A aco de condenao pretende assim satisfazer directamente a esfera jurdica do
particular, at por uma questo de economia processual.

Porm, surgem alguns problemas, que resultam das situaes em que o indeferimento s est ferido de
vcios formais. Quando o tribunal aprecia apenas a validade da pretenso e no do acto, tal resulta numa
desvalorizao dos vcios formais a Administrao pode ganhar a causa mesmo sendo o acto de
indeferimento invlido por vcios formais, quase que parecendo que numa situao de indeferimento
pode desrespeitar os requisitos de forma. Pelo que no se pode levar letra o art. 66./2.

3) Outras situaes

H outras hipteses em que se pode recorrer a esta aco, mesmo quando as situaes no cabem nas do
art. 67.:
i) Actos administrativos parcialmente favorveis indeferimento parcial. Nestes casos, o pedido de
condenao pressupe a impugnao do acto praticado, pelo que necessria uma cumulao
de pedidos, art. 47./2/a).
ii) Actos favorveis para terceiros indeferimento indirecto. exemplo o acto de adjudicao, sendo
que nestes casos se faz uma cumulao entre a impugnao do acto administrativo e a
condenao prtica de acto devido (este foi um dos objectivos da reforma permitir a
apreciao global no mesmo processo das vrias questes suscitadas no mbito da relao
jurdica controvertida). O indeferimento indirecto pode ser:
a. Suplementar.
b. Consequencial.

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iii) Outra situao resulta da configurao da legitimidade processual do Ministrio Pblico,


naqueles casos de inactividade oficiosa comprovada da Administrao: so os casos em que o
dever de decidir no resulta de um requerimento prvio do particular, mas em que a prtica do
acto seja imposta directamente pela lei. Principalmente quando a violao do dever legal de
praticar um acto consubstancie uma violao de direitos fundamentais ou do interesse pblico, e
quando se prove um atraso manifesto e desrazovel no cumprimento da lei, o Ministrio Pblico
poder intentar esta aco.

2.2.4 Legitimidade

1) Legitimidade activa

A legitimidade activa combina elementos subjectivistas e objectivistas. Pode apresentar este pedido (art.
68./1):
i) Quem tenha a titularidade de direitos ou interesses legalmente protegidos, dirigidos
emisso desse acto (tratando-se de deveres no oficiosos, quem o tenha requerido) alnea
a);
ii) Pessoas colectivas pblicas ou privadas em relao aos direitos e interesses que
representem alnea b), bem como os restantes actores populares, incluindo o Ministrio
Pblico, para defesa dos valores comunitrios do art. 9./2 alnea d);
iii) Ministrio Pblico, enquanto titular da aco pblica, quando se trate de um acto
legalmente devido, desde que esteja em causa a defesa de direitos fundamentais ou de um
interesse pblico especialmente relevante alnea c).

2) Legitimidade passiva

A lei determina que, alm da entidade competente responsvel pela omisso, so igualmente
demandados os contra-interessados (litisconsrcio necessrio, art. 68./2). Vale aqui o art. 10./2: a parte
demandada a pessoa colectiva ou o ministrio a que pertence o rgo competente para a prtica do acto
devido (que, alis, pode no ser o responsvel pela emisso).

2.2.5 Prazo

O prazo de propositura de aco depende de ter havido ou no inrcia da Administrao art. 69..
Todavia, no esto previstos no art. 69. todos os casos de aco de condenao, o que pode suscitar
problemas.

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i) Situaes de inrcia da Administrao (n. 1): o prazo de um ano, contado desde o termo
do prazo legal estabelecido para a emisso do acto.
ii) Situaes de indeferimento expresso (n. 2): o prazo de trs meses para os particulares, um
prazo igual ao da impugnao, o que consubstanciar um argumento a favor da natureza
de acto administrativo do acto de indeferimento passados trs meses, adquire fora de
caso decidido.
a. E para o Ministrio Pblico? Parece que dever igualmente valer o prazo de um
ano, como sucede na impugnao de actos. Uma soluo diversa atentaria contra
o princpio da tutela jurisdicional efectiva.
b. E se o indeferimento for nulo? A manter-se o prazo de trs meses, seria mais fcil
de reagir contra os actos de deferimento que contra os de indeferimento, logo
deve fazer-se uma interpretao conforme ao princpio da tutela jurisdicional
efectiva, admitindo-se o pedido a todo o tempo.
iii) Situaes de recusa de apreciao: no esto previstas no art. 69.. Tendo em conta que no
se formou um acto administrativo que possa tornar-se inimpugnvel ao fim de trs meses,
deve valer aqui o prazo geral de um ano; embora o particular possa sempre apresentar um
novo requerimento, sem o obstculo do art. 9./2 do CPA (sem ter de esperar 2 anos).

2.2.6 Alterao da instncia

A alterao da instncia (art. 70.) ocorre quando, na pendncia da aco, a Administrao pratica um
acto administrativo que ou indefere a pretenso do particular, ou no a satisfaz integralmente (acto
parcialmente favorvel).
i) No primeiro caso, o particular vai poder alegar novos fundamentos e apresentar novos
meios de prova. A instncia altera-se porque se amplia a causa de pedir n. 1 e 2.
ii) No segundo caso, o particular pode cumular o pedido impugnatrio com o j existente
pedido condenatrio. Ocorre uma ampliao do pedido n. 3.

2.2.7 Poderes decisrios e sentena

O art. 71. prev os poderes de pronncia do tribunal este pronuncia-se sobre a pretenso do particular
e impe a prtica do acto devido. A sentena por isso condenatria. O mbito desta condenao varia
em funo do maior ou menor grau de discricionariedade da Administrao em relao ao acto devido
n. 2: num extremo, temos os actos estritamente vinculados, nos quais o tribunal condena a
Administrao a praticar um acto com um dado contedo; no outro, temos os actos discricionrios, nos
quais o tribunal se limita a uma condenao genrica, explicitando os princpios a que est adstrita a

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prtica do acto. O tribunal deve ainda estabelecer o prazo em que deve ter lugar a pronncia
administrativa e identificar o rgo competente.

Quando o tribunal o entender justificado, pode determinar logo na sentena condenatria a aplicao de
uma sano pecuniria compulsria art. 66./3.

2.2.8 Execuo da sentena

A aferio do incumprimento da sentena por parte da Administrao varia tambm em funo do grau
de discricionariedade do acto: se a condenao for especfica, o seu incumprimento traduz-se ou num no
cumprimento, ou na emisso de um acto com um contedo diferente; se a condenao for genrica, o
incumprimento traduz-se ou na no prtica do acto, ou na emisso de um acto que viole os princpios
especificados.

Se se tratar de um acto vinculado, no qual a sentena de condenao especifica o momento da prtica e o


seu contedo, em sede de execuo da sentena pode o tribunal proferir uma sentena substitutiva da
prtica do acto legalmente devido art. 167./6 do CPTA. Apesar de uma tal sentena no violar o
princpio da separao de poderes, mesmo assim optou-se por uma primeira fase na qual a sentena
declarativa, e, persistindo o incumprimento, numa segunda fase admite-se a sentena substitutiva.

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CAPTULO IV: Processos urgentes (V IEIRA DE A NDRADE, A Justia Administrativa, pp. 230-250)

1. Introduo

1.1 Caracterizao

Perante um dado caso concreto, devermos verificar se um caso de processo urgente; no se tratando de
um processo urgente, devemos averiguar se uma actuao autoritria - aco administrativa especial;
no sendo, aco administrativa comum. Os processos urgentes acabam por ser mais especficos que a
aco especial, pois podem abranger situaes de omisso ou prtica de actuaes administrativas
autoritrias ou paritrias. Est em causa saber se a situao especfica cabe ou no no processo urgente.
Os processos urgentes so assim:
i) Em regra de plena jurisdio,
ii) E que se dirigem apreciao de actuaes autoritrias ou no.

O que os caracteriza?
i) Como a prpria designao indica, so processos com uma tramitao mais clere que os
que conduzem aco especial e comum. a tramitao acelerada que os distingue destas
aces.
ii) Mas, no obstante a urgncia, so processos principais, o que os aproxima da aco
especial e comum. O facto de dizemos que so principais permite distingui-los das
providncias cautelares, que tambm so processos urgentes, com uma tramitao
acelerada todavia, nos processos urgentes a sentena compe definitivamente o litgio, o
mbito da cognio do tribunal total e no limitada. Nas providncias cautelares, a
composio do litgio apenas provisria, destinando-se a assegurar que, quando for
proferida a sentena, esta tem utilidade, ou seja, a acautelar o seu efeito til. H processos
urgentes que tm uma tramitao menos acelerada, podendo ser necessrio decretar uma
providncia cautelar por ex., o contencioso pr-contratual urgente.

Porque que so previstos processos urgentes em relao a dadas situaes especficas? H situaes que
no se podem compadecer com a demora normal dos processos da aco comum e especial. As situaes so
de tal forma prementes, quer do ponto de vista da garantia, quer do interesse pblico, que violaria o
princpio da tutela jurisdicional efectiva se estes seguissem o processo normal. Em muitos casos
(intimao para proteco dos direitos, liberdades e garantias), o que est em causa que a posio
jurdica do particular seja acautelada o mais rpido possvel, mas no tem de ser assim: no contencioso
eleitoral, est antes em causa a defesa da legalidade e do interesse pblico. Encontramos por isso

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preocupaes subjectivistas e objectivistas, dependendo do processo especfico.

Temos assim duas ideias-chave: celeridade e prioridade, por um lado; e resoluo definitiva do litgio,
por outro.

Isto traduz-se num regime processual prprio, o que significa que: as fases processuais esto abreviadas; h
uma reduo significativa dos prazos; estes processos decorrem durante as ferias judiciais; os actos da
secretaria so praticados no prprio dia e com precedncia sobre todos os outros; os recursos sobem
imediatamente, etc. Isto comum a todos os processos urgentes.

1.2 Processos urgentes previstos

Quais so os processos urgentes que o nosso Cdigo consagra? So quatro, o que no significa que a
enumerao seja taxativa:
i) Dois processos impugnatrios impugnaes urgentes:
a. Contencioso eleitoral.
b. Contencioso pr-contratual.
ii) Dois processos intimatrios:
a. Intimao para a prestao de informaes, consulta de documentos e passagem
de certides;
b. Intimao para a proteco dos direitos, liberdades e garantias.

Notas:
i) As impugnaes urgentes no visam apenas a apreciao da validade, no so apenas
impugnaes. Apesar de receberem este nome, a verdade que o tribunal no tem apenas
poderes de declarao da nulidade e anulao, mas tambm poderes condenatrios
(poderes de plena jurisdio).
ii) H outros processos previstos em lei especial.
iii) Existe sempre, ao abrigo do art. 121., uma espcie de possibilidade de criao ad hoc de
processos urgentes pelo prprio tribunal, que uma criao especfica para um dado caso
concreto. Este artigo est no captulo das providncias cautelares e uma forma de
convulao do processo: o particular requer uma providncia cautelar, e este artigo admite
que em situaes de urgncia o tribunal, em vez de proferir uma deciso para a
providncia, resolva antecipadamente a causa principal, tendo j elementos suficientes
para a decidir. O processo cautelar transforma-se num processo principal urgente: ver art.

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121. (em geral) e 132./7 (em especial para o contencioso eleitoral).

2. Impugnaes urgentes

2.1 Contencioso eleitoral

Est em causa o controlo da validade das actuaes eleitorais. Notas quanto ao contencioso eleitoral:
i) Numa primeira nota relativa ao mbito, este est recortado pelo prprio mbito da justia
administrativa arts. 97. e segs. e art. 4./1/m) do ETAF. Nem todo o contencioso eleitoral
est devolvido aos tribunais administrativos: por exemplo, o contencioso das eleies
autrquicas cabe jurisdio constitucional.
ii) Qual a ratio subjacente deste contencioso eleitoral? Se no fosse urgente, correr-se-ia o risco
de as sentenas e a proteco dos cidados eleitores e elegveis nunca ter uma verdadeira
eficcia: as sentenas de provimento no teriam a sua utilidade em virtude da
impossibilidade prtica de reconstituio da situao actual hipottica (no seriam
susceptveis de execuo especfica), e tambm no seria adequado o recurso a
providncias cautelares. Isto sobretudo uma questo de interesse pblico, da estabilidade
dos actos eleitorais.

1.1.1 Objecto

Qual o objecto deste processo? a verificao da legalidade todas as pronncias administrativas


relativas a eleies para rgos de pessoas colectivas pblicas, desde que no estejam excludas da justia
administrativa:
i) Associaes profissionais;
ii) rgos directivos das escolas secundrias;
iii) rgos das universidades pblicas e institutos politcnicos;
iv) Etc.

H aqui uma divergncia doutrinal quanto a saber se tambm devem seguir processo urgentes as eleies
para rgos de pessoas colectivas privadas que desempenhem poderes pblicos. A Administrao Pblica
em sentido organizatrio abrande estas pessoas. H um patamar mnimo de unanimidade na doutrina
se se tratar de eleies no sujeitas a um procedimento especifico de Direito Administrativo, no h
razes para estar sujeita justia administrativa e ao contencioso eleitoral, mesmo que essas pessoas
colectivas privadas desempenhem poderes pblicos. Mas h divergncia quando em concreto h actos
eleitorais que esto regulados pelo menos em parte pelo Direito Administrativo o casos das eleies

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no mbito das federaes desportivas para rgos directivos, que regulada em parte pelo Direito
Administrativo.
i) V IEIRA DE A NDRADE entende que estas hipteses esto foras do contencioso eleitoral
urgente, estando fora da jurisdio administrativa isto porque se trata de uma pessoa
colectiva privada;
ii) J PEDRO GONALVES entende que esta eleio cabe dentro do mbito da justia
administrativa e deve ser regulada pelo contencioso eleitoral urgente, uma vez que
regulada em parte do Direito Administrativo (levando s ultimas consequncias a
administrativizao do procedimento eleitoral).
Princpio da impugnao eleitoral unitria, art. 98./3: esta uma especificidade do contencioso
eleitoral, que diz que apenas o acto eleitoral final, que implica o apuramento dos resultados, pode ser
impugnado. Ao contrrio do que se passa na impugnao do acto administrativo, o contencioso eleitoral
parece retirar a possibilidade de serem impugnados actos anteriores ao acto final, ainda que praticados
no procedimento. Isto no deixa de ser estranho, pois anteriormente vigorava aqui precisamente a
orientao inversa: a doutrina e a jurisprudncia defendiam o princpio da aquisio procedimental
progressiva, segundo o qual s se podia passar prxima fase se estivesse cumprida de forma legal a fase
anterior. certo que este artigo tem uma excepo, a excluso ou omisso de cidados em listas ou
cadernos eleitorais. Mas isto pouco, logo devemos fazer uma interpretao restritiva da primeira
parte, alargando ao mximo as excepes da segunda parte: as excepes tm de ser mais do que as
expressamente previstas.
i) Deve considerar-se includa na excepo legal a impugnao autnoma da recusa da
admisso das prprias listas, a inscrio indevida de eleitores nos cadernos ou listas
eleitorais e a admisso de candidaturas. S assim que se garante a estabilidade do universo
eleitoral.
ii) Para alm disto, o princpio vale em relao a cada acto eleitoral no caso das eleies por
voltas, no temos de esperar pela segunda volta para impugnar; ou ainda no caso das
eleio indirecta (eleio de um colgio). Uma interpretao em sentido diverso poria em
causa a estabilidade do acto eleitoral, que o objectivo da prpria previso do contencioso
eleitoral urgente.

1.1.2 Legitimidade e prazo

A legitimidade activa cabe apenas aos eleitores e elegveis, art. 98./1, incluindo, no caso de omisso nos
cadernos ou nas listas, as pessoas cuja inscrio foi omitida. No se admite a aco pblica, popular ou
mesmo colectiva. Na falta de disposio legal em contrrio, o prazo de sete dias art. 98./2.

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Este processo segue a tramitao da aco administrativa especial, com as especificidades do art. 99.; e
de plena jurisdio (art. 97./2), o que significa que o juiz tem poderes condenatrios.

2.2. Contencioso pr-contratual

Em termos estatsticos, este o contencioso urgente com maior aplicao prtica (juntamente como o
contencioso de intimao para proteco dos direitos, liberdades e garantias). Est previsto nos arts. 100.
e segs., e corresponde a uma exigncia do direito da Unio Europeia: inicialmente, o contencioso prcontratual remonta a um diploma avulso de 1998, que procurava transpor uma directiva europeia em
matria de mecanismos processuais de defesa dos terceiros quanto a celebrao de certos contratos da
Administrao (a directiva recursos). Este contencioso assim filho directo da necessidade de
transposio do direito europeu, uma manifestao a nvel processual da europeizao do Direito
Administrativo.

Tem de ser lido a par da aco administrativa especial, uma vez que o contencioso pr-contratual vem
estabelecer um regime especfico de reaco contra actuaes administrativas praticadas no
procedimento de certos contratos: empreitada, concesso de obras pblica, prestao de servios e
fornecimento de bens. Assim, este contencioso destina-se apreciao da validade das actuaes
administrativas praticadas no mbito do procedimento de formao destes contratos. Quer dizer que,
quando estejam em causa procedimentos pr-contratuais, a primeira preocupao que temos de ter
identificar a que contratos se destinam aqueles procedimentos: se for um daqueles contratos, a apreciao
da validade feita no processo urgente; se forem outros contratos, a apreciao feita em regra na aco
administrativa especial (art. 46./3).

Porque que foi institudo um processo urgente nesta matria pela Unio Europeia? Podemos apontar
dois motivos, ambos relacionados com preocupaes tpicas do direito europeu:
i) Promover a transparncia nos procedimento de celebrao dos contratos, relacionada com
a proteco do imperativo da concorrncia. Assegurar que existe uma fiscalizao urgente
destas actuaes significa permitir aos intervenientes nos procedimentos pr-contratuais
uma reaco rpida contra actuaes administrativas que atentem contra o princpio da
concorrncia.
ii) Em segundo lugar, visa garantir a estabilidade do contrato. Este processo urgente tem um
propsito especifico, o de assegurar que os litgios so resolvidos antes da celebrao do
prprio contrato. Isto importante porque, como vimos, os vcios das actuaes
praticadas no procedimento pr-contratual podem repercutir-se na validade do contrato,

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dando origem a uma validade derivada. Se conseguirmos suprir a invalidade antes,


evitamos a celebrao de um contrato invlido, que estaria sujeito a impugnao, no se
estabilizando. muito melhor do ponto de vista da tutela efectiva e do prprio interesse
pblico se antes da celebrao tiverem sido resolvidos todos os problemas relativos
invalidade.

2.2.1 Objecto

Esta aco deve ser utilizada quando esteja em causa a ilegalidade de quaisquer decises administrativas
relativas formao daqueles contratos no se exige aqui que seja um acto que preencha o conceito de
acto administrativo impugnvel (basta o carcter decisrio, aliado relevncia no procedimento); nem o
de norma (pode-se impugnar qualquer documento normativo contratual, art. 100./2). Exemplos de
actos que podem ser impugnados:
i) Deciso de contratar;
ii) Deciso de escolha do procedimento;
iii) Deciso de hierarquizao de propostas;
iv) Deciso de seleco dos concorrentes;
v) Deciso de excluso dos concorrentes ou de propostas;
vi) Deciso de recusa de contratar;
vii) Deciso de adjudicao.
Um primeiro problema que se coloca aqui : por que motivo so s estes os contratos abrangidos? Se
pensarmos naquelas duas razes para a existncia deste contencioso, chegamos a concluso que se
justificam em quaisquer contratos celebrados pela Administrao, porm ficam fora a concesso de
servios pblicos, a concesso e utilizao privativa de domnio pblico, e a explorao do domnio
pblico. A razo formal que justificou a restrio tem a ver com o facto de a directiva recursos se
preocupar apenas com estes contratos, isto , o cumprimento do direito europeu ficou alcanado com a
previso do processo urgente para estes contratos. Foi assim em 98, quando foi transposta a directiva; e
no obstante algumas crticas doutrinas ao DL 134/98, foi assim que passou para o CPTA. O legislador
apenas se preocupou em alcanar o patamar mnimo. H argumentos a favor e contra uma interpretao
extensiva deste preceito:
i) Contra: h causas que justificam esta restrio.
a. Por um lado, a importncia econmica associada aos contratos do mercado de
obras publicas e fornecimento de bens, e o relevo do ponto de vista do direito ao
trabalho dos de prestao de servios justificariam que houvesse uma tutela
reforada dos procedimentos pr-contratuais. Isto impediria o interprete de

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fazer uma interpretao extensiva.


b. Por outro lado, com o CPTA no se pode dizer que o legislador fez esta restrio
de forma inconsciente, pois j havia quem criticasse antes dele esta restrio. Se o
transps para o CPTA, ento estaria a dar guarida expressamente a esta restrio.
ii) A favor:
a. Desde logo, o princpio da tutela jurisdicional efectiva diz-nos que os interesses
das partes processuais ficaro melhor satisfeitos se os litgios relativos formao
do contrato forem sempre decididos antes da sua celebrao. S h uma
verdadeira tutela dos interessados no procedimento se o litgio for solucionado
antes da celebrao. Se algum for excludo e a sentena vier depois da
celebrao, j no vai conseguir grande coisa sem ser uma indemnizao, nunca
ter a oportunidade de celebrar o contrato que o que interessa
verdadeiramente, diminuindo o currculo da empresa.
b. Outro argumento resulta do art. 20. do Acordo sobre Contratos Pblicos,
estabelecido no anexo 4 do Acordo que Institui a Organizao Mundial do
Comrcio (aprovado pela UE). Este acordo diz que os EM se comprometem a
regular um conjunto de processos cleres relativos formao de quaisquer
contratos pblicos. Impe aos EM da UE o dever de estabelecer mecanismos
judiciais urgentes para reagir contra os procedimentos de formao de quaisquer
contratos pblicos.

Se nos aparecer um casos fora do contencioso pr-contratual? Em princpio, na prtica no se pode


seguir o art. 100., os tribunais no aceitam em regra estes casos. Numa situao hipottica em exame,
temos de debater o problema - o contrato est fora do elemento literal, e h argumentos a favor e contra
uma interpretao extensiva. Do ponto de vista do direito constitudo, este contencioso deveria ser
alargado a todos os contratos pblicos, j que os argumentos a favor jogam de forma mais intensa para o
alargamento.
Um segundo problema relativamente ao objecto: quais so os pedidos abrangidos no art. 100.?

1) Pedido de impugnao de actos administrativos relativos formao do contrato, n. 1. Neste


contexto, o contencioso pr-contratual funciona como uma espcie de aco administrativa especial de
tramitao acelerada. Aqui temos trs questes a abordar:
i) Uma primeira questo que se coloca se, no obstante se referir impugnao de actos, o
art. 100./1 no dever envolver tambm o pedido condenatrio para funcionar como uma
verdadeira alternativa aco administrativa especial (ex: acto de excluso de

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candidatura). Parece que sim, que se deve abranger tambm o pedido condenatrio
sempre que estiver relacionado com a impugnaoass de actos administrativos praticados
no procedimento de formao, admitindo-se a cumulao do pedido impugnatrio com o
condenatrio.
ii) Art. 100./3: so equiparados a actos administrativos os actos administrativos praticados
pelos sujeitos privados no exerccio das funes pblicas. Relacione-se estas entidades com o
leque do art. 2./2 do CCP, que prev que sejam entidades adjudicantes sujeitos privados.
Os actos praticados por estas entidades adjudicantes no decurso do procedimento prcontratual administrativo previsto no CPP, parte II, so fiscalizados aqui. Remisso do art.
100./3 para art. 2. do CCP e ainda 4./1/d) do ETAF, que inclui no mbito da jurisdio
administrativa a fiscalizao da legalidade destes actos (o art. 100./3 uma concretizao
deste artigo).
iii) O contencioso obrigatrio para a fiscalizao de actos? Pode o interessado optar por
seguir o contencioso pr-contratual urgente ou a AAE? Isto relevante para a questo do
prazo - aqui tem apenas 1 ms, enquanto que 3 meses com possibilidade de extenso de 1
ano. Deixando passar o prazo de 1 ms, pode socorrer-se do prazo da AAE? No - a diviso
entre o contencioso pr-contratual e a AAE uma diviso imperativa. Este um meio
necessrio e obrigatrio - no se pode escolher livremente entre o processo urgente e AAE.
Isto decorre de uma interpretao conjugada do art. 46./3 do CPTA e do art. 100./1. O
primeiro exclui do mbito da AAE a impugnao de actos administrativos praticados no
mbito do procedimento de formao do contrato, sem prejuzo do regime especial do
contencioso pr-contratual.

2) Pedido de impugnao de documentos conformadores do procedimento de formao dos contratos, n.


2. So aquilo a que chamamos as peas do procedimento. Este nmero alarga o mbito de aplicao do
contencioso impugnao destas peas, sendo as mais importantes o programa do procedimento
(documento que contm a tramitao do procedimento pr-contratual) e caderno de encargos (clusulas
do contrato a celebrar).
i) H aqui uma certa dvida sobre a natureza jurdica das peas do procedimento.
Tendencialmente, costuma dizer-se que, neste caso, o contencioso funciona como uma
espcie de alternativa aco administrativa especial de declarao de ilegalidade de
regulamentos. Esta questo de saber se o contencioso ou no uma alternativa d por
resolvida uma questo que prvia, que a de saber a natureza jurdica das peas: sero
regulamentos administrativos?
ii) Para RAQUEL M ONIZ, as peas procedimentais no se reconduzem a qualquer das formas
tpicas da actuao administrativa. Isto complica a questo se saber como se reage contra

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peas de procedimento que no sejam elaboradas nos contratos abrangidos por este
contencioso. Para quem considerar que so regulamentos, fora daqueles contratos segue-se
a declarao de ilegalidade; para quem no considerar, chega mesma soluo mas por
um caminho diferente. No sendo actos de autoridade, teriam de ser impugnados atravs
da aco administrativa comum. Mas isto faria com que a tendencial unidade que deve
haver no contencioso contratual ficasse em causa: para alm da diferena consoante os
contratos, haveria uma diferena posterior pois se fossem actos praticados fora dos
contratos, seria a aco especial, e se fossem peas de procedimento fora daqueles
contratos, seguiria a aco comum. Em favor da unidade do contencioso pr-contratual,
RAQUEL M ONIZ prope aproximar as peas de actuaes autoritrias praticadas no
procedimento pr-contratual, seguindo a tramitao da aco administrativa especial. A
tramitao do contencioso pr-contratual j est, do ponto de vista dos arts. 100. e segs,
parcialmente adaptada apreciao da validade dos regulamentos (excepto nos prazos),
ou seja, se legislador j considera que a tramitao da aco especial adequada
tramitao do contencioso pr-urgente, porque no seguir essa tramitao para os outros?

3) Pedido de impugnao do contrato quando celebrado na pendncia do processo pr-contratual. Isto


o que resulta do art. 102./4, que consubstancia uma das situaes de modificao objectiva da instncia.
No obstante a urgncia, o contrato pode ser celebrado na pendncia do processo; a, por remisso para
o art. 63./2, o contencioso continua mas abrangido tambm o processo de impugnao do contrato, a
questo de invalidade derivada. Este pedido s pode ser deduzido posteriormente, e sempre um pedido
cumulado com outros j que este contencioso no se destina apreciao da invalidade dos contratos.

2.2.2 Prazo

O prazo est previsto no art. 101., segundo o qual os processos tm de ser intentados no prazo de um ms
contado da data de notificao ou, no havendo notificao, do conhecimento do acto. Este um prazo
muito curto, mas que est relacionado com a urgncia do processo, com a ideia de que os litgios tm de
ser resolvidos antes da celebrao dos contratos.
E se entretanto passar o prazo de um ms e o acto no tiver sido impugnado? Temos de distinguir duas
situaes: actos anulveis e actos nulos.
i) No caso dos actos anulveis, sabemos que a relao entre a aco especial e o contencioso
pr-contratual no uma relao de escolha dos interessados: o contencioso pr-contratual
de utilizao necessria. Se o acto for anulvel e passar um ms, torna-se inimpugnvel,
ou seja, no se pode recorrer aco especial (salvo as regras do justo impedimento). Isto

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tem implicaes do ponto de vista substancial, pois estes actos forma caso decidido muito
mais cedo. Do ponto de vista da concorrncia, isto no favorvel, logo parece ser paradoxal
face s preocupaes de proteco da concorrncia do direito europeu. Em circunstncias
normais, o prprio direito europeu exige que os actos contra a concorrncia nunca se
consolidem, pondo em causa a estabilidade do acto administrativo (um acto que viole o
direito europeu, designadamente as normas de concorrncia, nunca se pode estabilizar).
Mas nestes casos o prprio direito da Unio Europeia que, procurando equilibrar a tutela
da concorrncia com a estabilidade dos contratos, veio fixar este prazo muito curto. A
tutela da concorrncia tem de ser conciliada com o bom funcionamento do mercado
interno, que exige que os prprios operadores econmicos sejam diligentes na reaco.
ii) No caso dos actos nulos, o regime da nulidade diz que esta invocvel a todo o tempo. Um
acto pr-contratual nulo tem de ser impugnado no prazo de um ms ou pode ser
impugnado a todo o tempo? A ideia a de articulao do regime substantivo da nulidade
com as exigncias do contencioso pr-contratual: perante um acto nulo, se um interessado
quiser fazer uso do contencioso pr-contratual, tem de impugnar o acto no prazo de um
ms. Passando esse prazo, o acto no se consolida na ordem jurdica porque nulo e o
regime substantivo no permite a consolidao de um acto nulo, mas a sua impugnao j
s pode ser feita na aco especial. Quem pretenda beneficiar da tramitao acelerada, tem
tambm de ser clere na reaco. (V IEIRA DE A NDRADE parece adoptar uma posio
diferente: nos casos de nulidade de actos administrativos pr-contratuais, tem de admitirse, em face do respectivo regime legal substantivo, a invocao da nulidade,
independentemente de prazo, mas apenas no mbito de processos que no tenham como
objecto a impugnao do acto.
Um segundo problema tem a ver com a articulao da invalidade das peas do procedimento e a
invalidade derivada dos actos administrativos pr-contratuais. Est em causa uma situao em que uma
pea de procedimento invlida: por exemplo, o programa tem uma regra contrria lei no prazo para a
apresentao de propostas, e com base nesse programa a entidade adjudicante recusa uma proposta com
fundamento na ultrapassagem do prazo. A pea invlida na medida em que contraria o Cdigo dos
Contratos Pblicos, e por sua vez o acto administrativo que recusa a proposta invlido por ter na sua
base uma disposio que contraria esse cdigo. Quis iuris se o interessado no impugnou a pea no prazo
de um ms e vem agora dentro do prazo impugnar o acto administrativo que recusou a admisso da
resposta? Quando teve conhecimento do programa, podia ter impugnado ao abrigo do art. 100./2
imediatamente a pea, e no o fez (pode acontecer que, apesar da norma ser invlida, no quis provocar
conflitos).

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O STA veio dizer que, se o interessado deixou passar o prazo de um ms para impugnar a ttulo principal
a pea, no pode vir depois impugnar o acto que a aplica com fundamento na ilegalidade da pea do
procedimento, pressupondo a ttulo incidental uma avaliao da invalidade. Esta posio no faz
qualquer sentido, levando a situaes em que um acto administrativo se tornaria inimpugnvel mesmo
antes de se iniciar o prazo para a sua impugnao (exemplo: o interessado tem conhecimento do
programa, entretanto no impugna a disposio e passa um ms; se o acto administrativo praticado
passado o prazo de impugnao, nasce inimpugnvel). O STA inverteu assim a sua tendncia e hoje
admite expressamente que os interessados possam invocar com fundamento na invalidade da pea a
invalidade do acto administrativo, mesmo que a pea no tenha sido impugnada a ttulo principal no
prazo de um ms. No h precluso do direito de impugnao do acto administrativo com fundamento
na ultrapassagem do prazo de impugnao da pea a ttulo principal.

2.2.3 Especificidades da tramitao

A tramitao nica (a urgncia no depende do valor da causa) e segue a da aco administrativa


especial (art. 102./1), com algumas especificidades.
Audincia pblica, art. 103.: continua a obedecer ideia de celeridade, prevendo que sempre que se
considere adequado rpida deciso do litgio, o juiz pode determinar a realizao de uma audincia
pblica, apreciando-se a matria de direito e de facto, apresentando as partes as alegaes de forma oral
(quando o processo administrativo tendencialmente escrito), e sendo a sentena proferida logo no fim
da audincia. Este o mecanismo mais adequado quanto a urgncia na deciso muito intensa, ou
quando as questes a apreciar so relativamente simples s nestes casos se dever recorrer ao art. 103..
Modificao objectiva da instncia, art. 102./5: ocorre quando h impossibilidade absoluta de
realizao do interesse do autor por exemplo, no obstante a urgncia, o contrato celebrado e
executado. Numa situao destas, pode ser totalmente inconveniente para o interesse pblico destruir o
contrato e celebrar um novo. Esta ser uma situao limite, que a previso do prprio contencioso
pretende pr cobro. O art. 102./5 prev que o tribunal a faa uma modificao objectiva, pelo que o
processo se transforma num processo indemnizatrio. Este artigo remete-nos para o art. 45.: se as partes
no acordarem um montante indemnizatrio, o autor pode requerer a fixao judicial da indemnizao
devida. Assim, na falta de acordo das partes, isto d origem a uma aco de responsabilidade civil. Esta
uma especificidade da tramitao, pois estamos num processo declarativo e a fazer um juzo tpico de um
processo executivo.

2.2.4 Relaes com o direito europeu

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O art. 188. do CPTA, dando guarida ideia de que o contencioso pr-contratual um contencioso que
procura efectuar a transposio de uma directiva, estabelece um mecanismo de relacionamento entre o
Estado portugus e a Comisso europeia: obriga a que o Estado informe a Comisso sobre todos os
processos principais e cautelares intentados no mbito deste contencioso nos quais tenha sido suscitada a
violao de normas de direito europeu.

3. Intimaes

3.1 Intimao para prestao de informaes, consulta de documentos e passagem de certides

3.1.1 Alcance

Este um processo que chegou a estar consagrado no contencioso anterior, todavia era concebido como
mero meio acessrio, ou seja, providncia cautelar na pendncia do processo principal. Todavia, por
fora da Constituio, entendeu-se que a configurao deste meio como mera providncia cautelar no
era suficiente para salvaguardar os direitos fundamentais, que so direitos anlogos aos DLG, de
informao dos administrados art. 268./1 e 2. Este constitui um meio processual destinado a garantir
direitos fundamentais, um remdio jurisdicional de direitos fundamentais de informao dos
administrados.
Direito informao: o n. 1 do art. 268. diz respeito ao direito informao procedimental, que o
direito que todos os cidados tm de obter informao sobre o andamentos dos procedimentos
administrativos em que sejam interessados; e o n. 2 consagra o direito a informao no procedimental,
tambm conhecido com direito ao arquivo aberto. Este direito assegura os cidados ao acesso aos
documentos e informaes que a Administrao tenha sobre a sua prpria pessoa, mesmo que isso no
ocorra no mbito de um procedimento administrativo.
Alm deste meio processual, existem tambm mecanismos de reaco administrativa quando so
postos em causa estes direitos fundamentais, ou seja, este no o nico remdio. Tambm h garantias
administrativas, de que exemplo tpico Comisso de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA)
entidade administrativa independente qual os cidados

podem fazer queixa sempre que a

Administrao viole os seus direitos informao. No caso especfico das informaes pessoais, a tutela
cabe tambm a outra entidade administrativa independente que a Comisso Nacional de Proteco de
Dados.

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O art. 104. indica os pressupostos do exerccio da intimao: as pretenses que esta intimao pretende
dar resposta no se relacionam exclusivamente com a tutela dos direitos informao.
i) O n.1 d guarida a esta tutela: objecto todas as pretenses informativas dos cidados, quer
as que representam o direito informao procedimental quer as que representam o
direito informao no procedimental.
ii) Mas o n. 2 ainda d guarida a outra pretenso, a obteno da notificao do acto.
Notificao do acto administrativo: a notificao do acto administrativo tambm um dever que tem
assento constitucional, art. 268./3, 1 parte. Houve uma grande discusso da jurisprudncia
constitucional para saber se a este dever de notificao corresponde ou no um direito fundamental
notificao dos actos administrativos. A concluso a que chegou a jurisprudncia e doutrina foi de que
esta notificao corresponde a uma garantia acessria do direito fundamental da impugnao de actos
administrativos, ou seja, pode no ser um direito fundamental dos administrados, mas corresponde a um
dever constitucional da Administrao.

Sobre a notificao integral do acto administrativo, temos de nos socorrer das menes obrigatrias do
acto administrativo, art. 123. CPA. Porque que relevante o exerccio desta intimao? Um dos
requisitos formais da validade a fundamentao; e em regra os problemas da notificao surgem
quando desta no consta a fundamentao do acto, isto , o particular notificado apenas de que foi
indeferida a sua pretenso. Isto pode ser apenas um problema da notificao, que no contem todo o
texto, ou do prprio texto, de que falta a fundamentao. O vcio formal da falta de fundamentao d
origem anulabilidade; mas a mera impugnao de um acto administrativo com base num vcio formal
pode apenas dar origem renovao do acto administrativo (prtica do acto com o mesmo contedo,
mas sem reincidncia no vcio formal). Assim, quando um particular recebe uma notificao sem
fundamentao o meio de reaco no a impugnao do acto mas deve ser antes a intimao: pede
primeiro Administrao que notifique o acto devidamente fundamentado; e se esta no disser nada ou
emitir uma notificao com o mesmo contedo, deve o particular recorrer a este meio intimatrio. Isto
porque, segundo V IEIRA DE A NDRADE, a fundamentao constitui uma importante garantia acessria do
direito a impugnao: s se pode impugnar um acto administrativo com rigor se soubermos a justificao
e motivao do acto administrativo. Para alm disto, o acto pode ter vcios de contedo e o particular
pode no se aperceber disto, porque o acto no foi devidamente fundamento.

Isto tem uma virtude: o prazo de impugnao do acto fica interrompido. Lembre-se a diferena entre a
suspenso (o prazo retomado no momento em que parou) e a interrupo (o prazo retomado do
incio). A interrupo est prevista nos arts. 60./2 e 3 e no art. 106..

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Porque que este processo urgente? No se exige aqui que o particular esteja numa situao urgente;
o que o Cdigo pretende acentuar o princpio da transparncia da Administrao, entendendo-se que
esta transparncia s efectiva se o administrado puder obter uma resposta clere aos processos relativos
sua informao.

3.1.2 Legitimidade, pedido prvio e prazo


Legitimidade: cabe, nos termos do art. 104./1 (intimao para exerccio do direito informao), aos
titulares do direito a informao procedimental ou no procedimental. Se for um processo nos termos do
104./2, tm legitimidade todos aqueles que teriam legitimidade para impugnar o acto e todos aqueles
que teriam direito notificao (so as mesmas pessoas).

A legitimidade passiva afere-se nos termos gerais do art. 10./2 porm, por fora da referncia
autoridade requerida (art. 107.), o requerente dever identificar o rgos responsvel, para que o
tribunal lhe possa dirigir a intimao.
Exigncia de uma deciso administrativa prvia: a utilizao deste meio pressupe que, antes do
acesso ao tribunal, a Administrao tenha tido oportunidade de responder s pretenses informativas e
ao dever de notificao integral do acto. Temos vrias hipteses de soluo: o particular pode no querer
ir directamente para a justia administrativa e recorrer entidade administrativa independente, todavia
este recurso no obrigatrio: pode ser usado como a deciso administrativa prvia, ou aps se ter
dirigido Administrao e antes do tribunal.
Prazo: nos termos do art. 105., o prazo de vinte dias e comea a contar da deciso administrativa
prvia.

3.1.3 Sentena

A sentena uma sentena condenatria, podendo condenar a Administrao a permitir ao particular a


consulta de um documento; a prestar uma informao; ou a passar uma certido tudo depende daquilo
que for pedido e do que a Administrao considerar legtimo (esta pode entender que um dado
documento, dadas as suas caractersticas, no pode ser consultado directamente pelo interessado, caso
em que passa uma certido com as informaes que considere necessria). O art. 108./2 diz que pode a
Administrao ser condenada ao pagamento de uma sano pecuniria compulsria.

3.2 Intimao para proteco dos direitos, liberdades e garantias

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um meio que parece de utilizao excepcional, mas a verdade que a prtica demonstra que as pessoas
se socorrem cada vez mais deste meio para tudo, de forma patolgica, e os tribunais tm admitido este
meio a ttulo normal. Este um meio processual que tambm tem um fundamento constitucional, tendo
correspondido a uma obrigao de legislar prevista no art. 20./5 este preceito prev a existncia de um
meio clere para a proteco dos direitos, liberdades e garantias, apesar de se referir apenas aos direitos,
liberdades e garantias pessoais (h ainda os direitos, liberdades e garantias de participao poltica e os
direitos dos trabalhadores). O Cdigo veio estender esta proteco a todos os direitos, liberdades e
garantias e direitos de natureza anloga, nos termos do art. 17. da CRP. A intimao existe assim para a
proteco de todos os direitos, liberdades e garantias e direitos de natureza anloga, no obstante o
imperativo constitucional ser mais restrito.

Esta proteco acrescida justifica-se, na sua substncia, pela especial ligao destes direitos dignidade
da pessoa humana, e, na sua oportunidade, pela conscincia do perigo acrescido da respectiva leso. A
utilizao desta aco deve, no entanto, por isso mesmo, limitar-se s situaes em que esteja em causa
directa e imediatamente o exerccio do prprio direito, liberdade ou garantia ou direito anlogo. No ,
assim, legtimo o recurso a este meio para a proteco de eventuais interesses ou at direitos que tenham
um ligao instrumental com a realizao de direitos constitucionais; ou consubstanciem concretizaes
legislativas de direitos fundamentais.

3.2.1 Pressupostos

A lei exige trs pressupostos para o acesso a este meio (art. 109.):
i) Urgncia;
ii) O pedido se refira imposio de uma conduta positiva ou negativa Administrao;
iii) No seja possvel ou suficiente o decretamento provisrio de uma providncia cautelar
esta condio algo pleonstica, uma vez que esta aco se destina obteno de uma
deciso de mrito urgente.

Note-se que este o nico dos processos urgentes em que se exige uma urgncia concreta: em todos os
restantes, o legislador ficciona, presume ou pressupe a urgncia, em abstracto. Isto vem confirmar o
carcter excepcional ou subsidirio da intimao, sendo que neste sentido que deve ser interpretado o
ltimo pressuposto: sempre que no seja indispensvel uma deciso de mrito urgente, devem ser
utilizadas as aces comum e especial.

3.2.2 Legitimidade e pedido

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Legitimidade activa: pertence a todos os titulares dos direitos, liberdades e garantias ver art. 12. da
CRP (todos os cidados so titulares de direitos fundamentais) e art. 15. (cidados estrangeiros).
Tambm se pode admitir aqui a aco popular.
Legitimidade passiva: o pedido dirigido contra a Administrao (art. 10./2). Porm, nos termos do
art. 109./2, tambm pode ser dirigido contra particulares, designadamente concessionrios. Uma questo
que se coloca que, como a intimao utilizada para suprir a omisso de providncias por parte da
Administrao, o particular antes de propor a intimao no estar obrigado a pedir-lhe que adopte as
medidas necessrias para que o particular deixe de violar os direitos, liberdades e garantias. o que se
sucede na aco administrativa comum. Isto pode fazer sentido ou no: numa situao de extrema
urgncia, ento no dever ser exigido o requerimento Administrao, pois isto poderia pr em causa o
exerccio do direitos, liberdades e garantias. O pressuposto da urgncia da intimao pode permitir que
se salte este passo.
Pedido: pode ser feito qualquer pedido, seja da aco administrativa especial, seja da aco
administrativa especial.

3.2.3 Tramitao e sentena


Tramitao: o que especfico que h 3 tipos de tramitao diferente consoante a complexidade e
urgncia da situao:
i) Tramitao para situaes de urgncia normal e complexidade simples, art. 110. - a
tramitao regra;
ii) Tramitao para processos complexos e situaes de urgncia normal, art. 110./3
(reduo dos prazos a metade);
iii) Tramitao para situaes de especial urgncia, art. 111. (deciso no prazo de 48h).
Sentena: tudo depende do pedido, mas sendo este meio de plena jurisdio, o juiz poder proferir
sentenas condenatrias. Pode mesmo proferir sentena substitutiva, quando esteja em causa a emisso de
um acto estritamente vinculado imprescindvel ao exerccio dos direitos, liberdades e garantias: note-se
que esta a nica hiptese em que o legislador admite uma sentena substitutiva num processo
declarativo. Como est em causa uma sentena condenatria, embora no se diga nada, o juiz tambm
pode cominar a aplicao de uma sano pecuniria compulsria nos termos gerais. As decises de
improcedncia so sempre objecto de recurso, art. 142./3/a).

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CAPTULO V: As providncias cautelares (V IEIRA DE A NDRADE, A Justia Administrativa, pp. 303-333)

1. Caractersticas da tutela cautelar

A tutela cautelar e constituda por um conjunto de processos cleres que se destinam a assegurar a
utilidade da sentena a proferir no processo principal. Trata-se de permitir que, quando for proferida a
sentena no processo, esta ainda tenha alguma eficcia na esfera jurdica das partes. Evita-se que na
pendncia do processo se alterem de tal forma as circunstancias que isso impea a eficcia ou efeito til
da sentena isto porque, em regra, os processos principais tem uma tramitao complexa que demora
no tempo.

Isto j e assim em geral, mas o problema acentua-se na justia administrativa. Porqu? Porque os
tribunais administrativos so muito menos que os cveis e tm muito menos funcionrios.
Proporcionalmente ao nmero de causas, os tribunais administrativos so poucos e escassos em ternos
de recursos humanos. por isso que em 1997, na reviso constitucional, passou a figurar como elemento
integrante do princpio da tutela jurisdicional efectiva a tutela cautelar: dada a relevncia em geral, e em
especial nos tribunais administrativos.

Tendo em conta este objectivo, conseguimos identificar quatro caractersticas fundamentais da tutela
cautelar.

1) Instrumentalidade ou acessoriedade da tutela cautelar face principal: os processos cautelares so


instrumentais, esto directamente dependentes, so acessrios, dos processos principais. Esta ideia est
presente no art. 113./1: o processo cautelar depende da causa que tem como objecto a deciso sobre o
mrito. Esta dependncia tem consequncias prticas:
i) A propositura do processo cautelar est relacionada com a propositura da aco principal.
Art. 114./1: o requerimento das providencias pode ser apresentado antes da instaurao do
processo principal, em conjunto com a instaurao ou na sua pendncia. Quando o processo
cautelar instaurado antes, o requerente est obrigado a propor o processo principal num
dado prazo, sob pena de caducidade da providncia, art. 123./1/a). Quando h prazo, o
prazo conta-se nos mesmos termos da aco principal; quando no h prazo, nos termos
do n. 2, aplica-se o prazo de 3 meses contado do trnsito em julgado da sentena que deu
provimento providncia cautelar.
ii) O art. 114./3/i) obriga sempre identificao do processo principal, quando
apresentado na sua pendncia.
iii) Art. 123.: todas as causas de caducidade das providncias esto relacionadas com a

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instrumentalidade em relao ao processo principal.

2) Sumariedade: as providncias caracterizam-se por uma cognio sumria e urgente das questes de
facto e de direito. As providncias s se destinam a assegurar o efeito til da sentena, resolvendo o litgio
provisoriamente a resoluo definitiva do litgio efectuada apenas no processo principal. Assim, a
cognio da questo de facto e direito sumria, ou seja, genrica, bastando um mero juzo de
probabilidade ou verosimilhana do direito que se pretende acautelar. Isto reflecte-se na prpria
tramitao, que acelerada e corre em frias (aplica-se aqui a tramitao dos processos urgentes). Vejase o art. 119.: o prazo para decidir de uma providncia de 5 dias. Isto leva-nos terceira caracterstica.

3) Provisoriedade dos efeitos: os efeitos so necessariamente provisrios, quer a nvel do contedo, quer
a nvel da durao, uma vez que s se vo manter at deciso da causa principal. A concesso de uma
providncia cautelar no corresponde a uma resoluo definitiva do litgio, que s ocorrer com a
deciso do processo principal e que pode at contrariar a deciso da providncia cautelar, uma vez que
esta foi baseada numa apreciao sumria. Esta provisoriedade tem consequncias ao nvel do prprio
tipo de providncias que podem ser adoptadas: principalmente nas providncias cautelares
antecipatrias, que antecipam o juzo da causa principal. Aqui, tem de se ter o cuidado de que a
antecipao do juzo no pode ocorrer de tal forma que ponha em causa a provisoriedade dos efeitos.
Exemplo tpico: num processo concursal, em que h um acto de excluso do concorrente, uma medida
antecipatria tpica uma admisso provisria do concorrente. Mas apenas provisria; no fim, o
concorrente poder ter novamente de sair do concurso.

A provisoriedade dos efeitos reflecte-se na possibilidade do art. 124./1: reviso das decises quando se
comprove uma modificao das circunstncias.

4) Impossibilidade de obter os mesmos efeitos do processo principal, ou pelo menos efeitos com o mesmo
alcance: mais uma vez, a medida de admisso provisria produz tendencialmente os mesmos efeitos do
processo principal, caso o acto de excluso seja invlido, mas no produz efeitos com o mesmo alcance,
pois a admisso provisria a qualquer momento, o julgamento da causa principal pode determinar a
excluso do concorrente do concurso.

2. Tutela cautelar na justia administrativa: a universalidade das providncias admitidas

um instrumento ao servio da tutela jurisdicional efectiva - art. 268./4, parte final, da CRP. Porque
que o legislador constitucional incluiu esta tutela na reviso de 97?
i) O contencioso anterior era muito parco na admissibilidade de providncias, sendo que a

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tutela cautelar correspondia apenas suspenso da eficcia (intimao para consulta,


intimao para comportamento). O CPTA introduziu uma verdadeira revoluo: vem
consagrar o princpio da atipicidade das medidas cautelares, ou da universalidade das
medidas cautelares, previsto no art. 112. luz deste artigo, podem ser requeridas a
adopo de quaisquer providncias que se mostrem adequadas. certo que o n. 2 tem um
elenco, todavia este meramente exemplificativo mesmo no estando prevista, qualquer
medida que na perspectiva do autor seja adequada pode ser decretada. O n. 2, 1 parte, fala
ainda das providncias especificadas no Cdigo de Processo Civil, remisso que
desnecessria.
ii) Tambm podem ser requeridas providncias em relao a qualquer actuao
administrativa, at (e isto era muito discutido) os regulamentos administrativos.

O art. 112. n. 2 contm alguns exemplos de providncias, quer de medidas antecipatrias, quer de
conservatrias:
i) Providncia conservatria: destina-se a manter uma determinada situao de facto durante
o decurso do processo principal. So exemplos:
a. A suspenso da eficcia do acto administrativo ou de uma norma - alnea a);
b. O arresto: quem tem uma dvida, fica com os bens como que congelados (est no
Cdigo de Processo Civil).
ii) Providncia antecipatria: destina-se a uma composio provisria do litgio,
antecipando de alguma forma a tutela principal mas restringindo os seus efeitos em funo
da provisoriedade. Art. 112./2: a maioria das medidas so antecipatrias:
a. Admisso provisria a um concurso;
b. Atribuio provisria da disponibilidade de um bem;
c. Autorizao provisria para prosseguir actividade;
d. Regulao provisria de uma situao jurdica.

Quanto intimao para a adopo ou absteno de uma conduta por para da Administrao, depende:
pode ser antecipatria ou provisria.

3. Critrios para a atribuio das providncias

Art. 120.: em geral, a deciso das providncias cautelares tem em vista dois critrios de deciso, em
conjugao.
i) Fumus boni iuris: significa a probabilidade sria da providncia da aco principal. O que
o juiz vai apreciar, ao abrigo deste primeiro critrio, atravs daquela cognio sumria, a

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probabilidade ou verosimilhana da procedncia da aco principal, ou seja, se mais ou


menos provvel que o requerente v ter sucesso na aco principal (a introduo deste
critrio significa a eliminao do dogma da presuno da legalidade do acto
administrativo).
ii) Periculum in mora: diz respeito perigosidade, ou seja, ao receio fundado da leso do
direito em consequncia da demora do processo principal. Atravs de um juzo de
prognose, o juiz vai avaliar, perante uma hipottica e futura aco principal, se existe o
perigo de esta sentena se tornar intil, quer porque entretanto se consolidou um situao
de facto consumada incompatvel com o processo principal, quer porque entretanto se
produziram na esfera jurdica do requerente prejuzos de difcil reparao. Assim, temos
dois tipos de periculum in mora:
a. Perigo da infrutuosidade: por exemplo, uma ordem de demolio
impugnada mas no se pede uma providncia cautelar. O prdio demolido,
logo a deciso da impugnao no tem qualquer efeito til.
b. Perigo do retardamento: por exemplo, numa aco de responsabilidade civil
pelos danos resultantes de um tratamento cirrgico. Pede-se a indemnizao,
que o particular precisa para realizar uma tratamento necessrio para
corrigir. Se no for dada uma providncia, quando vier a indemnizao j o
particular no se consegue curar.

Mas a justia administrativa acrescenta um outro critrio a estes dois critrios do Processo Civil, que o
do princpio da proporcionalidade. Segundo o princpio da proporcionalidade, o juiz tem de ponderar se
os danos concretos que resultaro para os interesse pblicos e privados decorrentes da no concesso da
providncia so superiores aqueles que decorrero dessa concesso. A ponderao entre interesses
pblicos e privados vai procurar averiguar se os interesses decorrentes da sentena so superiores aos que
resultaro da concesso da providncia. A novidade no reside apenas na consagrao do princpio, mas
no facto de serem considerados quer os interesses pblicos, quer os privados tradicionalmente, na deciso
de concesso apenas se ponderava o interesse publico e no o interesse privado do requerente. O sentido
deste princpio enquanto critrio articula-se com o princpio constitucional da prossecuo equilibrada
do interesse publico dentro do respeito pelos direitos dos particulares.

Como que estes trs critrios se articulam? As trs alneas do art. 120./1 reportam-se a situaes
diferentes:
i) Alnea a): situaes em que evidente a procedncia da pretenso a formular no processo
principal.
ii) Alnea b): providncias conservatrias.

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iii) Alnea c): providncias antecipatrias.


Alnea a): quando o juiz reconhece que evidente a procedncia da pretenso, est cumprido o
primeiro critrio do fumus boni iuris. Exemplos de situaes em que evidente a procedncia da
pretenso:
i) Impugnao de acto manifestamente ilegal;
ii) Impugnao de acto de aplicao de normas anuladas;
iii) Impugnao de acto idntico a outro anteriormente anulado ou declarado nulo ou
inexistente.
iv) Mas h outros casos: por exemplo, quando a norma j foi considerada ilegal em 3 casos
concretos.

A lei permite que, quando haja evidncia da procedncia da aco, o juiz decrete automaticamente a
providncia sem a apreciao dos outros dois critrios: sendo evidente que o particular tem razo, no
haver, em regra, razo para deixar de conceder a providncia. Note-se que o art. 120./2 faz aplicar o
princpio da proporcionalidade apenas s situaes da alnea b) e c), logo aqui o juiz tambm est
dispensado de fazer a anlise do princpio da proporcionalidade. A vantagem desta alnea a de ser um
tributo a justia material, assegurando totalmente a utilidade da sentena; mas tem tambm um perigo:
pode desvirtuar a cognio sumria da causa, porque podem as partes ser tentadas a solicitar ou o juiz ser
tentado a efectuar um juzo mais profundo sobre a probabilidade sria da existncia do direito. O prprio
requerente, para tentar evitar que o juiz analise os outros dois requisitos, pode carregar de tal forma o
pedido de providncia que exija ao juiz um conhecimento maior da causa. Assim, deve-se fazer uma
interpretao restritiva desta alnea, aqueles casos em que manifesta a procedncia da aco ( V IEIRA DE
A NDRADE defende mesmo que o alcance desta alnea se deveria limitar, no contexto das aces
administrativas especiais, s situaes de nulidade; porm, mesmo aqui, tem de se considerar a
eventualidade de uma ponderao de interesses).
Alnea b): diz respeito s providncias de carcter conservatrio. Vo aqui funcionar os trs requisitos,
residindo a especificidade destas providncias no critrio do fumus boni iuris, sobretudo comparando
com a c): se olharmos para o periculum in mora, comparando as duas alneas, vamos verificar que o texto
e idntico; e o n. 2 (proporcionalidade) aplica-se a ambas as alneas. Quanto ao primeiro critrio, nas
providncias de carcter conservatrio, no preciso que se prove ou que o juiz fique com a convico da
probabilidade de que a pretenso seja procedente, bastando que no seja manifesta a falta de
fundamento juzo negativo de fumus boni iuris. Isto assim uma vez que a lei parte do princpio de que
uma providncia conservatria, comparada com uma antecipatria, , por definio, menos intrusiva na
actividade administrativa ou menos prejudicial para os interesses do requerido e dos contra-interessados.

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Alnea c): diz respeito s providncias de carcter antecipatrio. Aqui, exige-se um juzo positivo de
fumus boni iuris, ou seja, tem de ser provvel que a causa principal vir a ser julgada procedente.
natural que a providncia antecipatria tenha um requisito mais exigente: na antecipatria, o particular
est a tentar obter uma tutela com efeitos de contedo semelhante aquele que ir obter na tutela
principal; ainda que haja uma regulao apenas provisria, j h uma antecipao em termos de
contedo da sentena a proferir na aco principal.

4. Contedo da deciso e respectiva garantia

O art. 120./3 prev dois princpios relativos ao tipo e ao contedo da providncia: o princpio da
adequao e o da necessidade. Dada a atipicidade presente no nosso sistema de medidas cautelares, a
nica coisa que se exige que a providncia seja adequada e o menos gravosa possvel para os interesses
pblicos e privados. A grande novidade do CPTA diz respeito prpria modelao da deciso pelo
tribunal - nos termos deste artigo, pode:
i) Cumular providncias cautelares, ou seja, juntar vrias providncias. V IEIRA DE A NDRADE
defende que esta possibilidade se refere exclusivamente s contra-providncias: so
providncias decretadas pelo juiz que visam diminuir o prejuzo para os interesses do
requerido e contra-interessados, como a imposio de garantias, art. 120./4.
ii) Substituir a providncia requerida pelo particular, que ter de ser uma providncia que
satisfaa em termos adequados as pretenses do requerente mas que cause menos
prejuzos;
iii) Apor um termo ou condio, art. 122./2;
iv) Substituir a deciso sobre a concesso da providncia pela imposio de uma prestao de
garantia financeira, art. 120./6, quando o pedido seja de pagamento de quantia certa e no
tenha natureza sancionatria.

Conseguimos perceber que h aqui uma compresso do princpio do pedido, em homenagem a uma ideia
ponderada de necessidade, precisamente para assegurar que seja realmente decretada a providncia
menos gravosa.

A providncia est rodeada de garantias, previstas no art. 127..


i) Tm carcter impositivo;
ii) O tribunal pode fixar uma sano pecuniria compulsria (n 2);
iii) So objecto de execuo coerciva ( n. 1);
iv) O incumprimento da providncias est sujeito a responsabilidade disciplinar, civil e penal

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(n. 3, com remisso para o art. 159.).

5. Decretamento provisrio da providncia cautelar

Apesar de o decretamento provisrio estar sistematicamente enquadrado no Captulo II (art. 131.), onde
vm consagrados os regimes especficos das providncias, esta insero enganadora: o decretamento
no uma providncia especfica, mas sim um instituto que tem aplicao relativamente a todas as
providncias cautelares. Este artigo equivale aquilo a que V IEIRA DE A NDRADE designa como um
processo pr-cautelar, constbituindo um aspecto suplementar do regime cautelar que vale para
qualquer providncia em situaes de especial urgncia.
Qual o objectivo? o de assegurar a utilidade da sentena da providncia cautelar, tendo a mesma
funo em relao providncia que a providncia em relao ao processo principal. No obstante a
tramitao acelerada, pode haver situaes de urgncia que no se compadeam com aqueles 5 dias:
aqui, a deciso corre no prazo de 48h. No fundo, o periculum in mora reporta-se ao retardamento do
prprio processo cautelar.
Qual o pressuposto? A providncia tem de se destinar a tutelar direitos, liberdades e garantias que no
se possa tutelar em tempo til; ou a assegurar uma situao de especial urgncia (art. 131./1). O
funcionamento destes dois pressupostos alternativo. Temos de associar o decretamento provisrio
intimao para proteco dos direitos, liberdades e garantias (art. 109./1): pressuposto da intimao que
a tutela dos direitos, liberdades e garantias no fique plenamente assegurada com o decretamento
provisrio. Poder haver situaes em que o decretamento no suficiente: este , por natureza
provisrio, logo os efeitos so meramente provisrios; ora, pode precisamente acontecer que a tutela dos
direitos, liberdades e garantias exija uma resoluo definitiva. Por exemplo: na obstruo realizao de
uma manifestao, no basta o decretamento provisrio, pois no d resposta ao exerccio da
manifestao no faz sentido autorizar provisoriamente uma manifestao. Porm, o art. 131. no est
pensado exclusivamente para os direitos, liberdades e garantias: aplica-se a todas as situaes de
urgncia, o que bastante criticado.
O decretamento ex officio: o prprio juiz pode decretar provisoriamente a providncia, art. 131./3.
Quais os critrios? O juiz est dispensado de observar os critrios de deciso do art. 120., ou seja, o juzo
ainda mais sumrio que o da concesso da providencia cautelar. Tem apenas de reconhecer uma
situao de leso iminente e irreversvel do direito e de ponderar os danos que o decretamento provisrio
implica para os interesse pblicos e privados.

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Tramitao:
i) A providncia decretada no prazo de 48h, art. 131./3.
ii) O decretamento pode ser efectuado sem realizao do contraditrio, o que resulta a
contrario do 131./4; quando entenda que necessrio realizar o contraditrio, pode a
audio ser realizada por qualquer meio de comunicao (ex: contacto telefnico);
iii) A deciso do decretamento, n. 5, no susceptvel de impugnao, porque , nos termos
do n. 6, objecto de reviso. dada as partes um prazo para se pronunciarem, e depois o
juiz tem 5 dias para rever a deciso: coloca-se a questo de saber se esta deciso a deciso
definitiva da providncia ou apenas uma deciso de reviso do decretamento, qual se
seguir a deciso da providncia cautelar. V IEIRA DE A NDRADE entende que apenas uma
deciso provisria de revista; porm, RAQUEL M ONIZ tem dvidas porque prolonga o
procedimento durante muito tempo.

6. Convolao do processo cautelar em principal

O art. 121. diz respeito convolao do processo cautelar em principal, uma das novidades da reforma
do contencioso. A convolao do processo cautelar em principal traduz-se na antecipao processual do
juzo de fundo, transformando o processo cautelar no principal. A convolao est sujeita a dois
pressupostos:
i) Manifesta urgncia: esta aferida em funo da natureza das questes e gravidade dos
interesses envolvidos. Por exemplo, h doutrina que densifica este critrio dizendo que
sempre uma situao de manifesta urgncia os processos relativos integrao dos
trabalhadores na Administrao Pblica, associando esta urgncia aos direitos
fundamentais.
ii) Existncia de todos os elementos necessrios deciso da causa principal: este um
elemento que se exige pela prpria razo de ser da convolao do processo. O juiz s pode
avaliar se est em condies de avaliar a causa principal se tiver todos os elementos de
causa e de direito, ou seja, tm de estar presente todos os elementos que estariam presentes
na causa principal. Esta situao poder ocorrer mais facilmente quando esteja em causa
apenas uma questo de direito ou quando a providncia tenha sido requerida como
incidente do processo principal.

Isto levanta algumas questes.


Ser que a convolao pode de ser requerida? O art. 121./1 diz que o juiz pode antecipar o juzo sobre a

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causa principal, ou seja, oficiosamente, quando o juiz conclua que est numa situao de urgncia e
tenha todos os elementos necessrios, pode antecipar o juzo da causa. Todavia, no esclarece se as
partes podem pedir esta antecipao, logo a questo mantm-se. Se fosse possvel requerer a antecipao,
esta disposio poderia pr em perigo tambm aquela ideia de cognio sumria: as partes vo ser tentadas a
juntar todos os elementos necessrios ao processo para conseguir que o juiz convole o processo cautelar
em principal, desvirtuando o sentido das providncias. A uma cognio sumria contrape-se uma
prova sumria.
A convolao est igualmente sujeita realizao de contraditrio, durante 10 dias. Neste prazo de 10
dias, o contraditrio destina-se a qu? As partes no tm de se pronunciar sobre o fundo, o contraditrio
s serve para a deciso de antecipao da causa principal: pronunciam-se antes sobre a deciso do juiz de
antecipar a causa principal. Esta sentena, esta deciso de antecipao, uma deciso autnoma, art.
121./2 julga apenas a questo de saber se pode antecipar o juzo de fundo (da a previso de
impugnao desta deciso).
A questo mais relevante a de saber se uma deciso proferida ao abrigo do art. 121., isto , a
antecipao do juzo, uma deciso definitiva ou no. VIEIRA DE ANDRADE diz que se trata apenas de
uma deciso provisria, ainda que produza na prtica os efeitos de uma deciso de fundo. Esta no ,
assim, a deciso definitiva do litgio. Este entendimento no o mais adequado: se dizemos que o art.
121. representa uma convolao do processo cautelar em processo principal, ento o que o art. 121. vai
permitir que o juiz, em vez de decidir a providencia cautelar, produza uma deciso de mrito. Se no
fosse para tomar deciso definitiva, ento bastava exigir o pressuposto da urgncia, o que no sucede: so
necessrios todos os elementos para a resoluo definitiva do caso. Parece que o que o art. 121. pretende
exactamente uma resoluo definitiva e no uma resoluo provisria com os mesmos efeitos que a
definitiva.

7. Algumas providncias em especial

7.1 Suspenso da eficcia dos actos administrativos

A suspenso da eficcia dos actos administrativos a providncia clssica da justia administrativa, o que
se explica porque, quando impugnado um acto, a mera impugnao no suspende os efeitos do acto; ou
seja, o simples facto de algum reagir na justia administrativa contra um acto no impede que este
continue a produzir os seus efeitos. Esta uma consequncia do sistema de administrao executiva.
Assim, para assegurar a suspenso da eficcia, necessrio esta providncia cautelar.

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Uma conduta processual diligente de algum que est a sofrer prejuzos por um acto administrativo ilegal
exige que o interessado impugne o acto e pea a sua suspenso (sendo que o pode fazer antes). Isto
relevante em sede de responsabilidade civil extracontratual: os danos provocados pelo acto ilegal so
imputados ao prprio interessado, ou seja, pode-se diminuir a indemnizao se este no tiver requerido
imediatamente uma providencia cautelar.

O requerimento da providencia j vai suspender a eficcia do acto at a deciso cautelar - art. 128./1, e
gera duas obrigaes na esfera da Administrao:
i) A simples recepo pela autoridade administrativa do requerimento da providncia cria
na esfera jurdica da Administrao o dever de no executar o acto administrativo.
ii) Alm de ter esta dimenso negativa de criar a obrigao de non facere, o requerimento gera
outra obrigao: nos termos do n. 2, obriga a Administrao a impedir que os servios
competentes e interessados continuem a executar o acto ou seja, no s esta obrigada a
no executar, como est obrigada a impedir que servios e interessados o faam.

Notas sobre o n. 2:
i) Adopta um conceito amplo de execuo de acto administrativo s h um problema de
execuo coerciva quando se trata de um acto que cria uma obrigao para o particular, ou
seja, se este no cumprir, a coloca-se o problema da execuo, Aqui, quando se fala de
execuo, no neste sentido de execuo coerciva contra o particular, significa que esto em
causa todas as actuaes jurdicas ou materiais desenvolvidas pela Administrao ou pelos
particulares ao abrigo de um dado acto administrativo, destinando-se a retirar todos os
efeitos da prtica do acto. por isso que aqui se inclui a construo de uma casa pelo
particular ao abrigo de uma licena (a licena, enquanto acto favorvel, nunca seria
passvel de execuo coerciva).
ii) O que o n. 2 diz que, se um vizinho requerer a suspenso da eficcia da licena da
construo, fica a Administrao obrigada a impedir que o particular continue a construir
a casa. Se entretanto o titular da licena comear a construo ou a prosseguir, como o n. 2
obriga a Administrao a impedir que o interessado execute, quase que a obriga numa
situao destas a praticar uma ordem de demolio, ou, pelo menos, de suspenso dos
trabalhos de construo. E podemos dizer que este acto um acto devido.
iii) Isto muito discutido, chegando-se a debater a constitucionalidade deste preceito permite
um certo "terrorismo" entre os cidados, pois basta um requerimento do vizinho para que a
obra se interrompa. certo que, como diz o art. 126., pode haver responsabilidade civil,
mas como se prova que o vizinho requereu a providencia com a inteno de prejudicar
(dolo)? A mera suspenso e a criao de um dever teve em pouca conta os interesses dos

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contra interessados, potenciando situaes deste tipo. certo que a Administrao pode,
quando receber o requerimento, opor uma resoluo fundamentada nos termos do art.
128./1, em que reconhea que a no execuo do acto seria gravemente prejudicial para o
interesse pblico. Esta resoluo fundamentada g posteriormente objecto de controlo por
parte do tribunal.

7.2 Suspenso da eficcia de normas

Esta uma providncia nova, que no existia na justia administrativa anterior discutia-se se se podia
aplicar analogicamente a providncia da suspenso dos actos a normas, mas isto era duvidoso. Esta uma
providncia que tem pressupostos diferentes quanto ao tipo de processo principal declarao de
ilegalidade com fora obrigatria geral, art. 130./2, ou com efeitos circunscritos ao caso concreto, art.
130./1.

Coloca-se a questo de saber se, quanto esteja em causa a suspenso da eficcia de normas dependente de
uma aco de declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral, uma vez verificado que j houve
uma desaplicao, isto no levar sempre ao deferimento da providncia. Sempre que o requerente seja
um particular (no o Ministrio Pblico, que est dispensado do requisito) e demonstre que a norma foi
desaplicada em trs casos concretos, esta providncia deve ser concedida ao abrigo do art. 120./1/a), que
consagra os casos em que evidente a procedncia da aco. Se este artigo aplicvel em relao a
situaes de actos semelhantes, por maioria de razo aplica-se ao casos em que a mesma norma
declarada ilegal trs vezes, logo deve ser sempre concedida, sem necessidade de demonstrar os requisitos
do periculum in mora e proporcionalidade.

O art. 130./4 remete a matria da suspenso da eficcia para os dois artigos anteriores, designadamente o
art. 128. que acabmos de analisar: tambm quando esteja em causa a suspenso da eficcia de normas, a
apresentao do requerimento impede que Administrao aplique aquela norma.

7.3 Regulao provisria do pagamento de quantias

O art. 133. diz respeito regulao provisria do pagamento de quantias, providncia que recebe uma
certa influencia do processo civil. Esta uma providncia nova no contencioso administrativo, e de
natureza antecipatria. Notas:
i) Qual o efeito? Gera o arbitramento provisrio, isto , a atribuio provisria, de uma
quantia pecuniria: esta providncia assim muito importante associada s aces de
responsabilidade civil extracontratual.

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ii) Pressupe que o interessado esteja numa situao de grava carncia econmica; que seja
previsvel que acarrete prejuzos graves; e ainda que seja provvel que a pretenso venha a
ser julgada favorvel (no um pressuposto autnomo).
iii) Estas quantias que o requerente vai receber, se estiver em causa o pagamento de uma
indemnizao, so depois deduzidos no quantum indemnizatrio. O que se pretende
que os interessados tenham meios de subsistncia durante o processo.

7.4 Providncias relativas aos procedimentos pr-contratuais

Estas providncia esto previstas no art. 132., e trata-se de providncias cautelares especificadas
destinadas a corrigir a ilegalidade ou a impedir que sejam causados outros danos aos interesses em
presena na fase pr-contratual, incluindo a suspenso do procedimento de formao do contrato.

Qual o seu mbito de aplicao?


i) O mbito de aplicao deste artigo mais amplo que o mbito de aplicao do contencioso
pr-contratual urgente: esto presentes providncias que podem ser pedidas na pendncia
quer do contencioso pr-contratual urgente, quer no contencioso pr-contratual no
urgente (aco administrativa comum). Isto no deixa de ser estranho, pois estas
providencias tm na sua gnese tambm a directiva recursos, sendo que o legislador
estendeu aqui a todos os casos mas no o fez no contencioso pr-contratual h aqui uma
incoerncia parcial.
ii) Esto em causa providncias relativas a quaisquer actuaes praticadas no mbito do
procedimento pr-contratual actuaes e no apenas actos administrativos, j que apesar
do teor literal do n. 1, que comea por se referir anulao ou declarao de nulidade ou
inexistncia dos actos, a certa altura, ainda nesse nmero, fala-se em corrigir ilegalidades e
no n. 7 fala-se na ilegalidade de especificaes. Logo, esto aqui abrangidas todas as
hipteses: quer reaces contra actos administrativos, quer reaces contra peas do
procedimento.
iii) Tambm no restringe o mbito dos contratos aos quais se aplica ao contrrio do que
sucede no art. 100., aplica-se a todos os contratos celebrados pela Administrao que se
integrem no mbito da justia administrativa.

Outras notas sobre o art. 132.:


i) As providncias podem ser de natureza conservatria ou antecipatria: o art. 132. referese correco de ilegalidades, que uma providncia de natureza antecipatria; e
suspenso do procedimento de formao de contrato, que uma medida conservatria.

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ii) Ao abrigo desta norma, tambm pode ser decretada a suspenso da eficcia do contrato que
venha a ser celebrado na pendncia da aco principal? Numa situao destas, quando o
contrato celebrado na pendncia da aco principal, portanto deve entender-se que se
pode pedir tambm, quando o pedido ampliado, a suspenso da eficcia do contrato. O
que no necessrio requerer logo a suspenso da eficcia do contrato ao abrigo do art.
132.: como vale o princpio da atipicidade, pode-se retirar esta providncia da clusula
geral.
iii) No n. 6, faz-se uma densificao especfica dos critrios necessrios. Comea por dizer
que, sem prejuzo do princpio da proporcionalidade no se aplicar nos casos de
evidncia, nos demais casos (providncias antecipatrias e conservatrias) releva o
princpio da proporcionalidade. Este nmero pretende complementar os critrios do art.
120., logo no est a dispensar o fumus bonus iuris e o periculum in mora. S que a
redaco deste artigo um pouco estranha, pois parece dizer precisamente o contrrio
daquilo que a norma pretende significar: diz-se que se concede a providncia se os danos da
sua adopo forem superiores aos da no adopo. Isto no faz qualquer sentido refere-se
recusa e no concesso.
iv) O n. 7 contm uma situao especial de convolao do processo cautelar em principal, sendo
uma concretizao de uma das situaes em que se aplica o art. 121. (artigo genrico). Diz
respeito s situaes em que o problema da invalidade a ser julgado um problema que diz
respeito a disposies das peas do procedimento: quando, no processo cautelar, o juiz
entenda que tem todos os elementos que lhe permitam concluir pela invalidade das
disposies da pea do procedimento, pode determinar imediatamente a correco das peas.
Ao determinar esta correco das disposies constantes das peas, o juiz vai no fundo
decidir a causa principal. Por exemplo: no programa do procedimento diz-se que o prazo
para a apresentao das propostas inferior ao limite mnimo do CCP, e os concorrentes
impugnam o programa com fundamento na violao do CCP. Aqui, o juiz, em vez de
decidir a providncia (ex: suspenso da eficcia da disposio), determina ele prprio a
substituio do prazo constante do programa pelo prazo supletivo, que existe no CCP.
Decide, assim, a causa principal, como que declara a invalidade da disposio e emitindo
uma sentena substitutiva. Isto no viola o princpio da separao dos poderes pois uma
situao estritamente vinculada a Administrao no pode fixar um prazo mais curto
pois isso viola as garantias dos particulares e prejudica a concorrncia. Embora se refira
apenas a ilegalidades dos "documentos do concurso", esto aqui abrangidas todas as
ilegalidades das disposies constantes das peas de procedimento (fala-se em
documentos pois esta disposio anterior ao CCP).

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CAPTULO VI: Elementos essenciais da causa e pressupostos processuais (V IEIRA DE A NDRADE, A Justia
Administrativa, pp. 251-284)

1. Elementos essenciais da causa

O que que so os elementos essenciais da causa? So elementos, componentes, que:


i) Tm influncia no sucesso da aco;
ii) Servem para delimitar posteriormente o prprio caso julgado;
iii) Servem para determinar quais os poderes dispositivos das partes;
iv) E, sobretudo, servem para determinar quais os poderes de cognio do tribunal.

Dividem-se em dois:
i) Condies de existncia da aco;
ii) Condies de validade da aco.

1.1 Condies de existncia da aco

As condies de existncia dizem respeito, como a prpria designao indica, aos elementos que so
imprescindveis para que uma determinada aco se possa considerar proposta. Quais so estas
condies de existncia? So duas: o tribunal e as partes. Costuma-se dizer que a propositura de uma
aco faz nascer uma relao processual entre as partes e entre estas e o tribunal, uma relao no fundo
trilateral. Quanto ao tribunal, j falmos da organizao dos tribunais administrativos (remisso para esta
matria).

Quanto s partes, estas so designadas por "sujeitos processuais". Temos:


i) Autor, que aquele que prope a aco;
ii) Ru, que aquele contra quem proposta a aco;
iii) Assistentes:
a. Assistentes do autor (aqueles sujeitos que tm um interesse paralelo ao do autor,
em que a causa seja julgada procedente) ou ad ajuvando. No Direito
Administrativo, aos assistentes do autor d-se o nome de co-interessados.
b. Assistentes do ru (que tm interesse em que a causa seja julgada improcedente)
ou ad opponendum. No Direito Administrativo, so os contra-interessados.

Imaginemos que a Cmara atribui uma licena a A. B, vizinho, impugna a licena. B autor, o ru o
Municpio, e A o contra-interessado. Quem poderiam ser co-interessados? Outros vizinhos de A, que

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tm interesse em que a licena seja julgado. No Direito Administrativo, os mais importantes so os


contra-interessados: a aco tem de ser sempre proposta quer contra o ru, quer contra os contrainteressados. No caso da impugnao de actos administrativos, o art. 57. do CPTA, para alm da
entidade autora, tem de se demandar os contra-interessados. O Municpio e A formam assim uma
situao de litisconsrcio passivo necessrio. Os contra-interessados tm todos os poderes das partes, por
isso at se coloca a questo de saber se no processo administrativo estes so verdadeiros assistentes - por
ex., podem arguir vcios diferentes dos invocados.

No processo administrativo h tambm uma outra especificidade, que tem a ver com o papel de enorme
relevo do Ministrio Pblico, que embora no seja em rigor uma parte do processo, no deixa de ser
importante no processo administrativo, pois tem relevantes poderes. Estes manifestam-se sobretudo na
aco administrativa especial, art. 85. do CPTA: pode solicitar a realizao de diligncias instrutrias,
invocar causas de invalidade diversas, etc. Tem um relevante papel no processo administrativo, o que
uma consequncia da influncia do contencioso administrativo francs (o "advogado do Estado"). J
tivemos uma maior interveno do Ministrio Pblico no contexto do contencioso anterior, em que se
admitia no s esta interveno nos termos do art. 85., no momento inicial (posterior citao), mas
ainda se admitia a vista final: o Ministrio Pblico poderia intervir imediatamente antes do juiz proferir a
sentena. Esta vista final (que existe no contencioso francs) foi considerada inconstitucional por violar o
princpio do contraditrio, nomeadamente porque podia invocar novos vcios e as partes no tinham
oportunidade para se defender.

1.2 Condies de validade da aco

1) O pedido: o pedido corresponde pretenso do autor, ou seja, aos efeitos jurdicos pretendidos. A
grande novidade do processo administrativo face ao contencioso anterior que agora, tal como no
Processo Civil, existem vrios tipos de pedidos: temos a possibilidade de formulao de pedidos
constitutivos (anulao do acto, do contrato), declarativos (declarao de ilegalidade de regulamentes,
declarao de nulidade do acto) e condenatrios (condenao prtica do acto devido, condenao da
Administrao absteno ou adopo de um comportamento, etc.). Por fora do princpio da tutela
jurisdicional, impe-se que seja possvel deduzir todos os pedidos.

H tambm uma ampla possibilidade de cumulao de pedidos, art. 4., que pretende dar resposta mais
uma vez as exigncias do princpio tutela jurisdicional efectiva. O art. 47. diz respeito cumulao dos
pedidos da aco administrativa especial com outros pedidos. Destaca-se:
i) Art. 4./2/a), que similar ao art. 47./2/b): cumulao com o pedido de condenao da
Administrao ao restabelecimento da situao actual hipottica. Este restabelecimento

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era uma questo anteriormente versada apenas no processo executivo, e que agora pode
ser antecipada para o prprio processo declarativo, conferido agilidade e celeridade ao
processo.
ii) Art. 4./2/d): cumulao com o pedido de anulao do contrato.
iii) Art. 4./2/f): cumulao de qualquer pedido com o condenatrio.

A questo que se pode colocar quanto cumulao diz respeito s formas de processo: possvel cumular
pedidos que seguem a forma de aco especial com pedidos que, sendo independentes, seguiriam a
forma de aco comum (exemplo: cumulao do pedido de anulao do acto administrativo com o
pedido de indemnizao)?. O art. 5. d resposta a esta questo: a forma a seguir a da aco
administrativa especial, numa manifestao da fora atractiva desta aco relativamente tramitao da
aco comum enquanto a forma da aco especial uma forma seguida segundo uma tramitao
pensada especificamente para o processo administrativo, a aco comum segue as regras da tramitao
do processo civil. A relao de especificidade atrai para si o julgamento de uma causa que, sendo
independente dela, seria julgada segundo as regras do processo civil.

Como resulta do art. 4./1, esta cumulao de pedidos pode ser :


i) Simples : o autor pretende que o tribunal d procedncia a ambos os pedidos.
ii) Subsidiria: h uma relao de prejudicialidade ou dependncia, em que o segundo
pedido apreciado apenas se o tribunal considerar improcedente o primeiro. Por
exemplo, a impugnao do acto relativo formao do contrato prejudicial
relativamente impugnao do contrato por invalidade derivada.

2) A causa de pedir: so as razes de facto e os fundamentos de direito que justificam a aco, isto , que
fundamentam o pedido ou a pretenso do autor. Quando se impugna um acto administrativo, a causa de
pedir a invalidade do acto; quando se pede uma indemnizao, a causa de pedir o facto ilcito e os
danos causados; numa aco por incumprimento do contrato, a causa de pedir precisamente o
incumprimento das clusulas, etc.

No caso dos actos administrativos, possvel cumular vrias causas de pedir: a invalidade do acto pode
ter vrias fontes, vrios vcios. Assim, quando se impugna um acto administrativo, na prtica devem-se
invocar sempre vrios vcios cumulao de vrias causas de pedir. Isto sobretudo quando alguns deles
tenham apenas natureza formal, pois os vcios de natureza formal no impedem a renovao do acto
administrativo. Exemplo: no vale a pena intentar uma aco por violao da audincia dos interessados
(excepto em procedimentos sancionatrios), pois, se for esse o nico vcio, pode acontecer que a
Administrao realize a audincia e pratique um acto com o mesmo contedo. E tambm se o juiz

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considerar que o acto s teria vcios formais e chegar concluso que o acto seria o mesmo sem os vcios,
o tribunal at pode aproveitar o acto, no o anulando, e proferindo uma sentena de aproveitamento.
Esta possibilidade no est expressamente prevista na nossa lei (ao contrario do direito alemo), mas
luz das revises que se esto a fazer no CPA e CPTA, vai passar a estar consagrada.

Na aces impugnatrias, existe uma terceira condio de validade:

3) O objecto mediato: o acto administrativo ou norma administrativa cuja validade posta em causa.
Ser que isto um verdadeiro elemento de validade? No dir respeito ao pedido? Diz-se que so
elementos de validade pois no possvel recorrer aco impugnatria sem existir um acto
administrativo ou um regulamento, logo no apenas um elemento do pedido. A consequncia da
inexistncia no uma mera deciso de improcedncia da aco, mais gravosa.

1.3 Consequncias da falta dos elementos essenciais

Qual a consequncia da falta de uma condio de existncia ou validade? Em regra, a falta de um destes
elementos determina a ineptido da petio inicial, determinando por conseguinte a recusa da petio
pela secretaria.

Todavia, h algumas nuances na aco administrativa especial ver art. 80. do CPTA. S h recusa da
petio pela secretaria em trs situaes: falta da indicao do tribunal, falta da indicao das partes ou
falta da identificao do objecto. Nos outros casos, a questo no resolvida neste momento, mas sim
aquando do despacho saneador, ou seja, o processo avana mais algumas partes. No despacho saneador,
tambm se verificam os pressupostos processuais e outros elementos que obstem ao conhecimento do
mrito (art. 87., 88. e 89.). O despacho saneador permite que sejam supridas excepes dilatrias. A
falta dos elementos essenciais nesta fase tem como consequncia a absolvio do ru da instncia, art. 89.
(mistura elementos essenciais com pressupostos processuais).

2. Pressupostos processuais

2.1 Noo

O que so pressupostos processuais? So as condies que tm e estar verificadas para que o tribunal est
obrigado a apreciar o mrito da causa, equivalendo s excepes dilatrias do processo civil (art. 88. e
89.). No contencioso anterior, distinguia-se entre as condies de procedibilidade da aco
(correspondem aos actuais pressupostos processuais) condies em que o tribunal est obrigado a

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apreciar o mrito; e as condies de procedncia da aco condies que tm de estar verificadas para
se poder julgar a aco procedente. Dizemos "obrigado" pois o juiz obrigado a decidir; mas pode haver
situaes em que tenha de decidir mas no possa julgar o mrito da causa.

2.2 Classificao

1) Primeira classificao:
i) Pressupostos positivos: so aqueles cuja verificao obriga o juiz a conhecer o mrito da
causa;
ii) Pressupostos negativos: so aqueles cuja verificao impede o juiz a conhecer o mrito da
causa. Para que o juiz possa conhecer do mrito, tm de estar verificados os pressupostos
negativos e no podem estar verificados os pressupostos negativos (o nico pressuposto
que no se pode verificar a aceitao do acto).

2) Segunda classificao:
i) Pressupostos gerais ou comuns: so pressupostos que se verificam relativamente a todas as
aces.
ii) Pressupostos especiais: so especficos de algumas aces, por exemplo, da aco
administrativa especial.

3) Terceira classificao:
i) Pressupostos absolutos: so aqueles que so de conhecimento oficioso, o tribunal pode
conhecer deles independentemente de serem invocados pelas partes, e geram
automaticamente a absolvio do ru da instncia.
ii) Pressupostos relativos: so aqueles que podem ser invocados pelas partes e cujo
conhecimento pode ser irrelevante ou insanvel.

2.3 Consequncias da falta dos pressupostos processuais

Em regra, quais as consequncias da falta de pressupostos? A absolvio do ru da instncia, ou seja, em


regra o conhecimento dos pressupostos processuais feito no momento do despacho saneador (art. 87.
e segs.) e d origem ao no conhecimento pelo tribunal do mrito da causa, ou seja, prolaco pelo
tribunal de uma sentena de absolvio da instncia. Por oposio s sentenas de absolvio do pedido,
significa que o processo terminou por razes processuais e no materiais, posto que o juiz no chega a
apreciar o mrito da causa.

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Na aco especial, procura-se associar o princpio de favorecimento do processo, evitando que os


processos terminem com decises de absolvio da instncia. Se h uma deciso destas, nada impede que
o mesmo autor venha a propor novamente a aco com o mesmo objecto, pois a formao de caso
julgado s ocorre quando h uma deciso do mrito do pedido. O legislador tenta aproveitar o pedido,
caso contrrio h uma perda de actos processuais. O art. 88. (exemplo tpico) prev vrios tipos de
situaes:
i) A falta de pressupostos processuais pode ser corrigido pelo prprio juiz (n. 1);
ii) Tambm se permite que o juiz emita um despacho de aperfeioamento, convidado as
partes a suprir as excepes (n. 2);
iii) Quando no seja possvel a correco oficiosa ou a emisso de um despacho, o art. 89./2
d outra possibilidade, a de apresentar uma nova petio inicial mas consider-la
apresentada, para efeitos de determinao de tempestividade do pedido, no dia em que
apresentou a primeira petio inicial. Porque que isto relevante? Tm a ver com o prazo
de impugnao do acto: pode acontecer que a falta de um pressuposto nem seja imputvel
negligncia das partes, e se fosse necessrio propor nova aco esta petio j estivesse
fora do prazo. Ver, por ex., o art. 89./3, que diz os casos em que isto pode acontecer:
exemplo o erro de qualificao do acto impugnado (falta de objecto mediato), pois nem
sempre fcil, perante um acto individual e concreto, saber se estamos perante um acto
administrativo, um acto jurdico, ou uma norma. Exemplo de caso real: estava em causa
uma deciso que puna fim ao pagamento de um suplemento remuneratrio, e o tribunal
entendeu que este no era o acto administrativo relevante, mas sim um acto anterior em
que se decidia os pressupostos do suplemento.

2.4 Pressuposto relativo ao tribunal

1) Competncia do tribunal: a petio tem de ser dirigida ao tribunal competente. Isto significa que
ficam aqui convocadas todas as questes atinentes competncia que j vimos. Temos de distinguir
entre:
i) Competncia absoluta: tem de se tratar de uma questo susceptvel de ser decidida por um
tribunal administrativo, pelo que diz respeito separao de jurisdies.
ii) Competncia relativa: dentro da ordem dos tribunais administrativos, a petio tem de ser
dirigida ao tribunal administrativo com competncia em razo da matria, hierarquia e
territrio.

2) Preterio do tribunal arbitral: so situaes em que as partes decidiram remeter o litgio a um


tribunal arbitral (por clusula compromissria ou conveno) e uma das partes, em vez de diligenciar no

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sentido de compor o tribunal, vai propor a aco num tribunal administrativo.


Um aspecto essencial, tendo em conta as sucessivas mudanas legislativas, o chamado o princpio da
perpetuao do foro: diz que a determinao da competncia do tribunal feita no momento da propositura
da aco. Se hoje o autor prope uma aco no tribunal competente, irrelevante que no futuro entre em
vigor uma legislao que altere a competncia.
Quais as consequncias da falta deste pressuposto processual? Distinguem-se consoante seja um
problema de incompetncia absoluta ou relativa: se for um problema de incompetncia absoluta, ento a
consequncia a absolvio da instncia. Se for um problema de incompetncia relativa, ver art. 14./1: a
soluo a remessa oficiosa da petio, numa ideia de aproveitamento do processo (porm, mesmo no
caso da incompetncia absoluta o autor tem o direito de requerer a remessa, art. 14./2 e 3).
No confundir esta questo da competncia com as questes relacionadas com as questes prejudiciais:
estas no geram um problema de competncia. Esto aqui em causa situaes em que uma deciso de
uma determinada aco para a qual tem competncia o tribunal, pressupe a resoluo de uma questo
previa para a qual o tribunal administrativo no e competente. As questes prejudiciais so questes
prvias que so decisivas para a deciso do processo, mas que no podem ser decidir pelo tribunal. O juiz
pode fazer uma de duas coisas:
i) Nos termos do art. 15., o juiz vai suspender o processo at que o tribunal competente se
pronunciar.
ii) A suspenso fica sem efeito se o tribunal competente no decide a questo prejudicial,
quer porque a aco no foi proposta, quer porque o processo ficou parado por inrcia das
partes. Nos termos do n. 2, a a questo decidida pelo tribunal administrativo.

2.5 Pressupostos relativos aos sujeitos

1) Personalidade judiciria: a susceptibilidade de ser parte no processo. Em regra, coincide com a


personalidade jurdica todavia, h entidades sem personalidade jurdica que tm personalidade
judiciria. O que aqui relevante? Tradicionalmente, as aces eram propostas contra rgos da
Administrao, que no tm personalidade jurdica: hoje, as aces so propostas contra as pessoas
colectivas de direito pblico s quais os rgos pertencem, art. 10.. Mas h excepes: h aces propostas
por um rgo contra outro rgo (litgios inter-orgnicos, art. 10./6), pelo que vamos ter em juzo duas
entidades que, embora desprovidas de personalidade jurdica, tm personalidade judiciria. Isto s pode
acontecer quando o Cdigo o admita.

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2) Capacidade judiciria: a capacidade de estar, por si s, em juzo. No Direito Administrativo, a


questo mais premente porque, como em regra as aces so propostas contra pessoas colectivas
pblicas, tem de se determinar, uma vez que a personalidade colectiva abstracta, qual o rgo que em
tribunal vai agir em nome da pessoa colectiva. Isto depende: pressupe a avaliao, em concreto, do
rgo que nos termos da lei atribuda capacidade judiciria. Em regra, atribuda ao rgo cimeiro,
mas a lei que constitui a pessoa colectiva que determina qual o rgo. O nosso Cdigo tem um certo
anacronismo: quem representa o Estado em juzo o Ministrio Pblico, que tambm representa os
incapazes, menores, etc.

3) Patrocnio judicirio: no a mesma coisa do que a capacidade, embora nas pessoas colectivas isto
cause alguma confuso. A capacidade diz respeito ao rgo; o patrocnio diz respeito representao
tcnica e no representao jurdica : a pessoa que vai desenvolver tecnicamente os aspectos jurdicos
daquela aco, seja da parte do autor, seja da parte do ru. obrigatria a constituio de advogado no
processo administrativo art. 11./1.

4) Legitimidade: est prevista nos arts. 9. e 10.. A legitimidade aferida em funo da titularidade da
relao material controvertida, ou seja, tm legitimidade processual os sujeitos titulares da relao
jurdica material subjacente ao processo. Mas alm desta noo genrica de legitimidade processual,
temos de distinguir entre a legitimidade activa e passiva:
i) Activa: pertence a quem prope a aco, a quem titular do direito de aco.
ii) Passiva: diz respeito ao sujeito contra o qual proposta a aco.

Quer o autor, quer o ru, para serem partes legtimas, tm de ser titulares daquela relao material
controvertida. Para alm desta noo genrica de titularidade da relao material controvertida, o CPTA
muito generoso na atribuio do direito de aco:
i) Desde logo porque o prprio art. 9. j pressupe a aco popular, quer a social (qualquer
cidado, contra qualquer actuao da Administrao), quer a local (pelo habitante de uma
circunscrio territorial ou uma autarquia, e que se destina a reagir contra as ilegalidades
de uma dada actuao local). A aco popular visa a defesa de interesses difusos,
representando uma concretizao do art. 52. da CRP.
ii) Tambm conferida uma legitimidade muito ampla nas aces especiais: na impugnao
do acto administrativo, nem sequer se exige que o autor seja titular de uma posio jurdica
substantiva, basta um interesse de facto para assegurar a legitimidade activa.
iii) Nas aces relativas a contratos, confere-se legitimidade a terceiros.

Quanto legitimidade passiva, esta est prevista no art. 10.: a aco deve ser intentada contra a pessoa

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colectiva pblica e tambm contra os contra-interessados.

4) Aceitao do acto: este um pressuposto negativo a sua verificao impede a apreciao do mrito da
causa , e um pressuposto especfico pois s existe na aco especial. Est previsto no art. 56. do CPTA,
que define aceitao do acto: a aceitao pode ser expressa, quando o prprio destinatrio declarou
expressamente declarar o acto (pouco frequente), ou tcita (n. 2), que deriva da prtica espontnea de
facto incompatvel com a vontade de impugnar. Quando o particular, de forma expressa ou tcita, pratica
uma atitude que revela uma conformao em relao actuao da Administrao, nestes casos no que o
acto administrativo se torne vlido, simplesmente a lei associa ao comportamento do particular um efeito
de perda do direito de impugnar. Quais so as razes subjacentes a esta aceitao? Sobretudo razes de
estabilidade do acto administrativo, mas tambm de venire contra factum proprium: no pode o particular
despreocupar a Administrao, conformando-se com a sua actuao, e vir depois intentar uma aco
contra ela, pois isto violaria a boa f e a confiana que deve existir na relao entre a Administrao e os
particulares.

2.6 Pressupostos relativos ao processo

1) Existncia e admissibilidade da forma processual utilizada: este pressuposto exige que o autor utilize
o meio adequado para obter a proteco judicial de que necessita, havendo lugar absolvio da
instncia em caso de impropriedade do meio escolhido. Este pressuposto manifesta-se na distino entre
os casos de aco especial e aco comum, e entre as pretenses que seguem a forma processual urgente
ou no. H autores que incluem este requisito no do interesse processual, porm devem ser
autonomizados.

2) Necessidade de tutela judicial: este pressuposto equivale ao interesse processual ou interesse em agir.
No basta que a parte seja titular da relao material controvertida, necessrio ainda que ela demonstra
que existe um interesse actual e directo na procedncia do pedido.
i) O interesse processual nas aces de simples apreciao est previsto no art. 39.:
necessrio que haja uma situao de incerteza, ameaa ou fundado receio de que a
Administrao adopte uma conduta ilegal lesiva.
ii) Nas aces administrativas especiais, pela forma ampla como est apresentada a
legitimidade processual e sobretudo na aco particular, acaba por aglutinar os dois
conceitos: a legitimidade activa, nas aces de impugnao de actos, prev-se que seja
necessrio um interesse directo e pessoal, que a doutrina interpreta como retirar um efeito
til para a esfera jurdica. A legitimidade assim complementada pelo interesse em agir,
quase que se interligando: quem tem legitimidade para interpor uma aco de impugnao

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de actos administrativos aquele que obtm para a sua esfera jurdica um benefcio em
consequncia da procedncia da aco.
iii) V IEIRA DE A NDRADE defende que este pressuposto, embora de difcil aplicao, deve valer
ainda para os casos de aco popular e, em certa medida, nos de aco pblica apesar de
na aco pblica o interesse ser pr-julgado em termos de oportunidade pelo Ministrio
Pblico, deve admitir-se tambm o controlo judicial da actualidade do processo,
sobretudo quando a lei exige que esteja em causa um interesse pblico especialmente
relevante, como acontece no pedido de condenao na prtica de acto administrativo
devido.

3) Tempestividade: um pressupostos importante nas aces sujeitas a prazo. As situaes mais


relevantes ocorrem no que respeita aco especial de impugnao de actos administrativos, sendo que
a o prazo de caducidade previsto um prazo especial, pois susceptvel de suspenso e interrupo (o
prazo est previsto no art. 58.; o art. 59./4 prev a suspenso quando se utilizam meios de reaco
administrativa; e o art. 60./3 prev uma causa de interrupo, quando for apresentado o requerimento
dirigido a pedir a notificao completa do acto administrativo). importante no confundir o prazo de
caducidade, que um prazo processual, com os prazos substantivos de prescrio do direito: h casos em
que a aco no tem prazo de propositura, mas o direito que se quer exercer tem um prazo de prescrio.
o que sucede nas aces comuns de responsabilidade civil, que no tm prazo de propositura, porm o
direito de exigir a indemnizao um direito que prescreve nos termos do art. 498. do CC (prazo de 3
anos). Qual a diferena prtica entre os prazos processuais, que so pressupostos processuais, e os prazos
de prescrio, que so prazos substantivos? A falta de pressuposto processual gera uma deciso de forma,
ou seja, uma absolvio da instncia; mas se estiver em causa o decurso do prazo substantivo, origina
uma absolvio do ru do pedido (o autor j no tem direito indemnizao).

4) Interpelao administrativa prvia: vamos olhar para este pressupostos segundo duas perspectivas: a
exigncia de decises administrativas prvias; e a exigncia de outras impugnaes administrativas. Os
problemas so distintos.
Impugnaes administrativas prvias: antes da reforma do contencioso, havia o pressuposto
processual da definividade vertical o acto tinha de corresponder ultima palavra da Administrao.
Assim, relativamente a todos os actos administrativos, estes tinham de ser praticados ou pelo superior
hierrquico, ou, se no fossem, era obrigatrio interpor antes do acesso aos tribunais o recurso
hierrquico necessrio, para obter essa deciso. Esta era uma questo que dividia a Escola de Coimbra,
que defendia que esta no era uma opo inconstitucional, e a Escola de Lisboa, que defendia a sua
inconstitucionalidade.

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i) A Escola de Lisboa entendia que este pressuposto era inconstitucional por violar o princpio
da tutela jurisdicional efectiva, na medida em que se obrigava o particular a desencadear
um processo administrativo de segundo grau, e isso era limitativo do acesso aos tribunais.
ii) A Escola de Coimbra contestava, com os seguintes contra-argumentos:
a. Apenas se exigia que o interessado recorresse previamente Administrao para
tentar que a questo fosse a resolvida, reduzindo a litigiosidade dos tribunais
administrativos.
b. Alm disso, isto no impedia o acesso aos tribunais, simplesmente condicionava o
acesso: depois de obter a deciso, o particular poderia ter acesso aos tribunais.
c. Por outro lado, esta possibilidade at podia ser benfica para o particular, pois
enquanto que o tribunal s averiguar a juridicidade, a Administrao pode
tambm avaliar o mrito. O particular poderia conseguir a sua pretenso atravs
da anlise do mrito.
d. A escola de Coimbra avanava ainda o argumento de que estes procedimentos
eram gratuitos, e enquanto que se interpunha o recurso hierrquico no
comeava a contar o prazo para impugnao.

O Tribunal Constitucional sempre entendeu que esta no era uma soluo inconstitucional. Com a
reforma do contencioso, este pressuposto desapareceu em geral: hoje no , em princpio, necessrio
interpor qualquer recurso hierrquico. As disposies sobre o recurso hierrquico necessrio do CPA no
valem em geral: "em geral" porque a Escola de Coimbra entende ainda que leis especficas possam exigir
a impugnao administrativa prvia. Ou seja, o legislador do CPTA veio abolir em geral o pressuposto
da definitividade vertical, mas este poder valer se leis especiais o estabelecerem. neste ponto que hoje
as duas escolas divergem, pois a Escola de Lisboa continua a entender que inconstitucional. O Tribunal
Constitucional secunda a tese da Escola de Coimbra, obviamente com o requisito da suspenso da
contagem do prazo para impugnao judicial, no mnimo entre o momento da propositura da aco e o
momento da deciso ou do decurso do prazo para a deciso.

O CPTA permite que os particulares faam impugnaes administrativas e, nesses casos, quando
particular optar por deduzir primeiro uma aco administrativa, o art. 59./4 prev a suspenso do prazo
jurisdicional. Mesmo as impugnaes facultativas suspendem, por isso, o prazo de impugnao
jurisdicional, que retoma o curso com a notificao da deciso ou decurso do respectivo prazo legal remisso para o art. 175. do CPA, cujo n. 3 prev que a ausncia de uma deciso de segundo grau no
prazo legal forma um acto administrativo silente.

A circunstncia de a impugnao administrativa ser facultativa no impede, nos termos do n. 5,

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impugnar judicialmente enquanto espera pela deciso no procedimento administrativo. Se a deciso da


Administrao for favorvel, extinguir-se- o processo por inutilidade superveniente da lide; se no for
favorvel, h uma ampliao do objecto para abranger o acto administrativo. Note-se que no o
particular que tem de comunicar a deciso, mas sim Administrao.
Pode haver outras situaes de interpelaes administrativas prvias. o que acontece, por exemplo:
i) Na condenao prtica de acto devido (art. 77./1/a)), que pressupe que tenha sido
apresentado um requerimento que constitua o rgo no dever de decidir.
ii) Tambm na aco administrativa comum entre particulares (art. 37./3), por violao de
vnculos jurdico-administrativos, antes de um particular propor a aco contra o outro,
deve primeiro solicitar s entidades competentes que adoptem as medidas necessrias para
que o particular deixe de violar os tais vnculos.
iii) A mesma ideia aparece, por exemplo, na intimao para a proteco de direitos liberdades
e garantias, art. 109./1: a intimao contra particulares tambm supe que haja uma
provocao administrativa prvia da Administrao para que esta pudesse adoptar as
medidas adequadas a que o particular continuasse a violar esses direitos.
iv) Outro exemplo o da reaco jurisdicional contra situaes em que a Administrao viole
o direito informao (prestando informaes, permitindo a consulta de documentos e
passando certides), art. 104. e art. 60./2.

Estas interpelaes no se confundem com as impugnaes: nas impugnaes, o que est em causa a
apreciao da validade de um acto administrativo praticado anteriormente; nas interpelaes, o que est em
causa provocar a Administrao a pronunciar uma acto de primeiro grau.

5) Cumulao ilegal de pedidos, caso julgado e litispendncia: trata-se de pressupostos processuais


negativos comuns.
i) Cumulao ilegal de pedidos: h uma cumulao ilegal de pedidos quando so violadas as
exigncias do art. 4. em geral (ex: inexistncia de uma conexo material) e, no caso da
aco administrativa especial, as exignciaos constantes do art. 47. do CPTA. O
contencioso administrativo especialmente generoso na admisso da cumulao de
pedidos, mas necessrio observar certas regras.
ii) Caso julgado e litispendncia: est em causa a repetio dos elementos essenciais da causa.
Se h uma repetio face a um processo que est pendente, temos uma situao de
litispendncia; se face a um processo que j transitou em julgado, temos uma situao de
caso julgado.

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CAPTULO VII: Princpios gerais do processo administrativo

Os princpios gerais do processo administrativo so princpios normativos que regem a prpria


tramitao do processo administrativo, e que devem ser obedecidos quer pelo legislador, quer pelo
intrprete, na propositura, tramitao e desenvolvimento das causas. Todos estes princpios procuram
estabelecer uma dialctica entre outros dois princpios: o princpio do dispositivo ou auto-responsabilidade
das partes e o princpio do inquisitrio, oficialidade ou oficiosidade do tribunal. O primeiro exprime a ideia
de que os sujeitos processuais tm um papel determinante no desenvolvimento do processo judicial;
enquanto que o segundo reflexo da ideia de que o tribunal que tem a seu cargo a administrao da
justia, logo tem o dever de alcanar a justia material. O processo tem de ser desenvolvido pelas partes,
mas o juiz, enquanto tem o poder de administrar a justia em nome do povo, tem o dever de conformar o
processo por forma a obter a justia material de caso concreto. Os princpios que iremos ver acabam por
se filiar ou num princpio, ou noutro, ou tentam conciliar os dois: apesar de, no processo administrativo,
haver um predomnio mais intenso das ideias de oficiosidade no contexto da aco administrativa especial.

Os princpios gerais do processo dividem-se em cinco categorias:


i) Princpios relativos promoo ou iniciativa processual;
ii) Princpios relativos ao mbito do processo;
iii) Princpios relativos prossecuo processual;
iv) Princpios relativos prova e instruo;
v) Princpios relativos forma processual.

1. Princpios relativos promoo ou iniciativa

1.1 Princpio da necessidade do pedido

Este princpio est em articulao com a circunstncia de os tribunais no agirem sem que os particulares
lhe apresentem uma pretenso para ser decidida, ou seja, no cabe aos tribunais desencadearem um
processo oficiosamente. O facto de, algumas vezes, estar em causa a defesa do interesse pblico e valores
constitucionais leva a que quem d incio aco seja o Ministrio Pblico, que tambm um
magistrado judicial porm, isto no significa uma compresso ao princpio do pedido, pois uma
entidade diferente do tribunal que instaura o pedido.

1.2 Princpio da promoo alternativa

Este princpio prende-se com a questo de saber quem inicia o processo. No processo administrativo, a

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iniciativa pode ser particular ou pblica:


i) Particular: iniciativa de qualquer cidado que seja titular de uma posio jurdica
substantiva, pertence aos titulares da relao material controvertida.
ii) Popular: pertence a qualquer cidado quando esteja em causa a proteco de interesses
difusos.
iii) A estas iniciativas soma-se a iniciativa do Ministrio Pblico.
iv) Podemos ter ainda a iniciativa pblica: iniciativa de rgos e entidades pblicas, quanto
aos interesses que lhes compita defender ex: litgios inter-orgnicos (entre o rgo
colegial e o seu presidente) e intersubjectivos.

Quanto iniciativa particular, diz-se que obedece ao princpio da liberdade de iniciativa: os particulares
s propem uma aco quando assim o quiserem. A questo mais complexa nos casos de iniciativa
pblica e nos casos de iniciativa do Ministrio Pblico.
i) No primeiro caso, tm de estar verificados os pressupostos de competncia das atribuies:
uma pessoa colectiva pblica s pode propor uma aco em tribunal quando o objecto em
causa se incluir nas suas atribuies; e tem de estar em causa a defesa dos interesses
pblicos que a lei comete aos rgos e s pessoas colectivas pblicas.
ii) Mais complexa o segundo caso, do Ministrio Pblico: relativamente sua iniciativa,
vigorar o princpio da legalidade ou da oportunidade? Este est obrigado a propor as
aces ou goza de alguma discricionariedade na propositura de aces nas aces que tem
conhecimento? Devemos entender que s vigora o princpio da legalidade, ou seja, s est
obrigado a propor aces nos casos em que a lei expressamente o prev (ex: declarao de
ilegalidade com fora obrigatria geral, quando j tenha havido a desaplicao da norma
em trs casos concretos). Nos demais casos, entende-se que deve valer o princpio da
oportunidade, ou seja, que no estar o Ministrio Pblico obrigado a propor todas as
aces que tenha conhecimento, designadamente quanto estejam em causa actos
administrativos: deve ponderar se aquela aco serve o propsito de legalidade, de tutela
do interesse pblico, da tutela de valores constitucionais, ou da proteco dos direitos,
liberdades e garantias. Se o que estiver em causa for um interesse particular, nem sequer
ponderar, a no se quer que simultaneamente jogue com questes importantssimas do
ordenamento jurdico. Esta ideia de no obrigar o Ministrio Pblico a promover todas as
aces serve o propsito de evitar fraudes ao princpio da caducidade das aces
particulares: se o Ministrio Pblico estivesse obrigado a propor todas as aces, o
particular poderia deixar passar o prazo e seria aquele a propor a aco (mais, no teria de
pagar custas).

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2. Princpios relativos ao mbito do processo

Tambm se costuma designar como o princpio da determinao do thema decidendum e do thema


respondendum o tema a decidir e o tema a responder, ou seja, os poderes decisrios e os poderes de
conhecimento.

2.1 Princpio da resoluo global da situao litigiosa

Este princpio diz que a justia material s se consegue alcanar se forem resolvidos, no litgio, todos os
problemas suscitados pelo caso concreto. um princpio que tem muitas tradues no processo
administrativo:
i) ele que justifica a amplitude da cumulao de pedidos permitida pelo nosso Cdigo.
ii) Conhecimento oficioso dos vcios do acto administrativo: est previsto no art. 95./2 e
pretende que a questo da validade do acto administrativo seja resolvida definitivamente,
pois assim a parte poderia interpor uma nova aco com uma causa de pedir diferente.
iii) Modificao objectiva da instncia: diz respeito, por exemplo, s situaes em que o
tribunal chega concluso de que existe uma causa que impede absolutamente o
cumprimento dos deveres por parte da Administrao, convolando o processo no sentido
de o particular deduzir uma nova aco indemnizatria (art. 45.). Outro exemplo
quando se impugna um acto pr-contratual e o contrato celebrado na pendncia da
aco: permite-se que seja modificada a instncia e, ao lado da apreciao do acto, passa a
existir um pedido de invalidao do contrato (art. 63.).
iv) No mesmo sentido vai a ideia de plenitude de execuo.

2.2 Princpio da vinculao do juiz ao pedido

Pressupe a congruncia ou a correspondncia entre o pedido do autor e a sentena do tribunal. Este um


princpio que tem muitas excepes no processo administrativo, no s por fora do princpio da
resoluo global, como porque o processo administrativo est pr-ordenado maior satisfao do
interesse pblico e da legalidade. Exemplos de compresses a este princpio:
i) O tribunal pode conhecer de vcios diferentes dos alegados: por exemplo, o autor faz um
pedido anulatrio, de natureza constitutiva, e o tribunal descobre um vcio que conduz
anulabilidade, com natureza declarativa. H uma falta de congruncia, mas que tem como
fundamento a resoluo global do litgio e a reposio da validade da ordem jurdica.
ii) Outra compresso encontramo-la nas providncias cautelares, art. 120./3: uma das
consequncias do princpio da tutela jurisdicional constitui precisamente o facto de o

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tribunal poder declarar uma providncia diferente da requerida, quando entender que h
uma providncia mais adequada satisfao dos interesses em causa - por ex., o particular
pede uma providncia conservatria (suspenso da eficcia do acto de excluso), e o
tribunal decreta uma antecipatria (admisso provisria no concurso).

Estas so compresses, mas h verdadeiras excepes:


i) A possibilidade de convolao do processo cautelar em processo principal, art. 121..
ii) Tambm em situaes de impossibilidade absoluta de cumprimento da sentena,
considerando o tribunal que execuo da sentena se oporiam situaes de relevante
interesse pblico e impossibilidade absoluta, o tribunal convida as partes a deduzirem um
pedido indemnizatrio (art. 45.).

2.3 Princpio da limitao do juiz pela causa de pedir

Significa que o juiz, alm de estar limitado pela pretenso do autor, tambm est limitado pelos
fundamentos que so arguidos pelo autor na petio inicial ou restantes articulados. Tambm conhecido
por princpio da substanciao.

Tem muitas restries no processo administrativo, a mais importante dizendo respeito s excepes em
matria de processo impugnatrio, ou seja, em relao aos pedidos impugnatrios da aco
administrativa especial. O juiz pode conhecer de outros vcios do acto para alm dos alegados pelas partes
- art. 95.; mas isto vale tambm para as normas, ou seja, o princpio da substanciao vale para todos os
pedidos impugnatrios em que se pea a invalidao de um acto ou regulamento administrativo.
i) O facto de o juiz poder conhecer de outros vcios tambm consubstancia uma excepo ao
princpio da congruncia, pois pode originar uma diferena entre o que pedido e o que
decidido; mas, mesmo que no haja esta diferena, haver sempre uma compresso ao
princpio da substanciao. O juiz pode, por exemplo, anular o acto, mas com
fundamentos diferentes.
ii) Nos regulamentos, o autor pede sempre a declarao de ilegalidade, logo no h limitao
ao princpio da congruncia, mas esta declarao de ilegalidade pode ser feita com base
nos vcios alegados ou no, numa limitao ao princpio da substanciao. Esta uma nota
objectivista do nosso sistema: o nosso sistema no se limita a defender as posies jurdicas
substantivas (direitos e interesses), mas tambm a legalidade administrativa e a
prossecuo de interesses pblicos.

2.4 Princpio da estabilidade objectiva da instncia

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uma manifestao particular do princpio do dispositivo, que nos diz que o pedido e a causa de pedir se
mantm inalterados desde o incio at ao fim do processo. Mas este um princpio que, no processo
administrativo, comporta igualmente muitas excepes:
i) Art. 51./4: situaes em que est em causa a prtica de um acto administrativo de
indeferimento, e o autor impugna o acto o juiz convida o autor a substituir o pedido para
formular um pedido de condenao.
ii) Art 63./2: pedida a impugnao de um acto administrativo pr-contratual, celebrado o
contrato e modifica-se o pedido, que passa a ser cumulado com o pedido de invalidao
do contrato.
iii) Art. 63./1: na pendncia do processo de impugnao de um acto so praticados actos
consequentes. O pedido ampliado para abranger a impugnao desses actos.
iv) Possibilidade de arguio de novos vcios, nomeadamente pelo Ministrio Pblico (art.
86. e 91./5).
v) Possibilidade de alterao da instncia no mbito da condenao prtica de acto devido:
art. 70., nomeadamente o n. 1 (ampliao de causa de pedir: por exemplo, entretanto a
Administrao pratica um acto de indeferimento), e o n. 3 (cumulao da pretenso
impugnatria com a condenatria),
vi) Art. 85., n. 2, 3 e 4: poderes do Ministrio Pblico.

Mais uma vez, estas excepes so todas expresso de uma nota objectivista do nosso sistema: quanto
mais depressa for resolvido todo o litgio subjacente a todo o caso concreto, melhor para os particulares e
para o ordenamento jurdico.

3. Princpios relativos prossecuo processual: decurso, conduo e extino do processo

3.1 Princpio da tipicidade

Ao princpio da tipicidade costuma-se associar o princpio da compatibilidade processual e da


adequao formal da tramitao. O que nos diz este princpio? Diz que os trmites do processo e a
respectiva sequncia so fixados pelo legislador: na aco administrativa especial e processos urgentes,
fixada pelo CPTA; na aco administrativa comum, pelo CPC.

O princpio da compatibilidade processual tem sobretudo a ver com as situaes de cumulao de


pedidos: quando se cumulam pedidos que seguem de formas diferentes, a ideia de compatibilidade
processual definida pelo prprio CPTA no art. 5./1. H situaes em que o legislador admite poder

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haver adaptaes ao processo: o art. 5./1 determina que quando os pedidos seguem formas diferentes,
todo o processo segue a forma da aco especial, porm com as devidas adaptaes, ou seja, o juiz pode
adaptar o processo ao caso concreto. A ideia de adequao formal transposta do perocesso civil, e diznos que, quando a tramitao no se adequa ao caso concreto, o juiz deve praticar os actos que melhor se
adequem e adaptar a tramitao s especificidades do caso concreto.

3.2 Princpio do dispositivo ou auto-responsabilidade das partes

Este princpio diz-nos que compete s partes a dinamizao do processo. So expresses deste pedido:
i) Quando o juiz determina o suprimento de excepes dilatrias ou quando o juiz convida a
parte a corrigir as irregularidades e o particular no cumpra o despacho de suprimento ou
no corrija nos termos do convite, isto determina nos termos do art. 88./4 a absolvio da
instncia.
ii) As partes podem desistir do pedido quando o entenderem.

Aqui no est apenas em causa a tutela de interesses privados, ao contrrio do que sucede no processo
civil, logo ponde acontecer que, pese embora as partes tenham perdido interesse no processo, o interesse
pblico determine que o processo continue: o Ministrio Pblico pode entender que o processe deva
continuar, prosseguindo o processo (art. 62.). Tambm esta ideia posta em causa pela ideia de
conhecimento oficioso dos vcios: o prprio juiz, porque est em causa mais uma vez a tutela da
legalidade e do interesse pblico, pode conhecer de vcios no alegados.

3.3 Princpios da igualdade, boa f e cooperao processual


Princpio da igualdade: a lei determina que o tribunal assegure um estatuto de igualdade efectiva das
partes no processo. Porque que importante a ideia de igualdade das partes? No processo
administrativo, esto duas partes que, fora do processo, estariam numa relao de subordinao o
particular e a Administrao , sendo que antes esta tinha vrios privilgios processuais. Hoje, estes
privilgios foram em grande medida limitados: quer em relao ao juiz, que tem poderes condenatrios
quer em relao aos particulares, quer em relao Administrao; quer em relao outra parte, o que
admite que a Administrao possa ser igualmente condenada por litigncia de m f. Isto antes no era
possvel, pois dizia-se que a Administrao defendia o interesse pblico e por isso no poderia estar em
situao de m f (ver exemplos). Tambm no contencioso anterior apenas os cidados teriam de pagar
custas processuais, hoje no.
Princpio da cooperao e da boa f processual: ambas as partes devem cooperar no processo para a

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averiguao da verdade; e devem estar de boa f, ou seja, devem evitar adoptar expedientes dilatrios e
pedir diligncias inteis. Hoje, existe um verdadeiro dever da Administrao de colaborao veja-se o
art. 8./4..

3.4 Princpio da audincia e contraditrio

Este princpio impe, em geral, que seja dada oportunidade de interveno efectiva a todos os
participantes no processo, ou seja, obriga tribunal a ouvir a parte contrria sempre que forem apresentadas
provas ou o tribunal se pretender pronunciar desfavoravelmente. O CPC tem algumas excepes que valem
aqui: por exemplo, no processo cautelar, quando a audincia possa por em causa a utilidade da deciso
principal (exemplo: se antes do arresto se for dizer parte que os seus bens sero confiscados, muito
provvel que na altura da deciso principal no tenha bens).

3.5 Princpio da devoluo facultativa ou da suficincia discricionria

um princpio que diz respeito existncia de questes prejudiciais, cuja deciso pertence a tribunais de
outra ordem jurisdicional: numa situao destas, o juiz pode optar entre suspender o processo e enviar a
questo para o tribunal competente (devoluo facultativa), e decidir ele prprio, com efeitos restritos ao
processo administrativo (suficincia discricionria).

Outra hiptese em que o juiz pode ter de decidir a questo com efeitos restritos diz respeito s situaes
em que o particular deve ele prprio propor a aco ou deixa o processo parar por negligncia a, o juiz
administrativo decide a questo prejudicial com efeitos restritos ao caso concreto, art. 15. (no se pode
invocar a excepo de caso julgado se a questo surgir num tribunal civil).

3.6 Princpio do favorecimento do processo

Este princpio um corolrio normativo do princpio constitucional do acesso efectivo justia, que
aponta para uma interpretao e aplicao das normas processuais no sentido de favorecer o acesso ao
tribunal ou de evitar as situaes de denegao da justia. Dirige-se capacidade interpretativa do juiz,
exigindo que interprete as normas processuais sempre no sentido de favorecer o acesso ao direito e aos
tribunais.

3.7 Princpios da economia e da celeridade processual

Segundo este princpio, o processo tem de ser, tanto quanto possvel e em funo do seu objectivo,

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eficiente e clere, devendo evitar-se trmites desnecessrios ou excessivamente complicados,


comportamentos dilatrios e decises inteis. Esta ideia de celeridade processual est desde logo
presente na existncia dos processos urgentes, sendo que esta exigncia de celeridade processual em
alguns casos uma exigncia constitucional ( o que acontece quando est em causa a proteco de
direitos, liberdades e garantias, art. 20./5). Outra manifestao est presente no art. 121. (deciso da
causa principal em processos cautelares); ou no decretamento provisrio da providncia, art. 131.. Este
princpio dirige-se menos ao juiz e mais ao legislador, isto , estamos aqui a criar directivas para o
legislador e a forma como este ir criar o processo judicial sobretudo um princpio de poltica
legislativa.

4. Princpios relativos prova e forma processual

4.1 Princpios relativos prova

4.1.1 Princpio do inquisitrio ou da investigao

um princpio que se contrape de alguma forma ao do dispositivo: enquanto que neste o que est em
causa a apreciao pelo tribunal dos factos e das provas trazidas para o processo pelas partes; quando
falamos no princpio do inquisitrio, estamos a falar de outra coisa independentemente ou para alm dos
factos e provas trazidos pelas partes, tambm os restantes sujeitos do processo devem promover o alcance da
verdade material. Isto vai significar a atribuio de poderes de investigao ao prprio tribunal, sendo
que o princpio do inquisitrio tem uma maior projeco no processo administrativo do que, por
exemplo, no civil: o Ministrio Pblico pode solicitar a realizao de diligncias instrutrias, dando
origem produo de provas (art. 85./2); mas tambm o juiz pode ordenar as diligncias de prova que
considere necessrias para o apuramento da verdade (art. 90./1). Neste ltimo caso, existe a limitao do
juiz pela causa de pedir, sendo que nos processos de impugnao de actos e, sobretudo, de normas, so
de entender do modo mais amplo os poderes do juiz.

Percebe-se porque que assim: porque esto sempre em causa interesses pblicos, no pode o juiz
estar circunscrito pelos factos alegados pelas partes, pois s assim que se pode tutelar o interesse
pblico e reintegrar a legalidade administrativa.

4.1.2 Princpio da universalidade dos meios de prova

Este princpio diz-nos que so admitidos no processo administrativo quaisquer meios de prova, apenas se
admitindo as proibies de prova previstas no art. 32./6 da CRP. Isto relevante posto que, no processo

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administrativo tradicional, havia uma reduo exagerada e incompreensvel dos meios de prova por
exemplo, no se admitia em certas aces a prova testemunhal. O fundamento destas proibies residia
numa particularidade do processo administrativo, que era um processo escrito, sem mediao oral.
Tambm havia limitao de provas em matria de prova pericial. Estas limitaes de prova
desapareceram com o CPTA, pelo que o processo administrativo est apenas vinculado aos limites
constitucionais da prova.

4.1.3 Princpio da aquisio processual

No est prevista em especial no CPTA mas decorre da aplicao subsidiria do CPC ao processo
administrativo: diz-nos que o juiz deve tomar em considerao todas as provas produzidas,
independentemente de serem produzidas por uma parte ou por outra, e essas provas produzidas so
sempre aproveitveis para ambas as partes a partir do momento em que se prova determinado facto,
esse facto considerado adquirido para o processo. E isto independentemente da parte que o tenha
provado, ainda que quem tenha pedido certa diligncia seja desfavorecido por ela, dando razo parte
contrria. Este um princpio genrico do processo civil, sem consagrao especfica pelo CPTA mas
remetido por ele no art. 1..

4.1.4 Princpio da livre apreciao das provas

Este princpio diz que o juiz vai valorar as provas de acordo com a sua livre convico: isto no significa
remeter a apreciao para a arbitrariedade do juiz, esta livre apreciao no subjectiva. Este princpio
pressupe que o juiz seja algum que, naquela posio, tenha uma razoabilidade e uma objectividade
padro, ou seja, temos aqui o critrio do juiz mdio, razovel e objectivo.

H, todavia, compresses, resultantes das presunes de prova o legislador associa a determinado facto
ou comportamento uma dada prova.
i) Art. 84./5: diz respeito s situaes em que intentada uma aco administrativa especial
e, em consequncia disso, a Administrao obrigada a enviar o processo administrativo,
no sentido do art. 1./2 do CPA (dossier que contm os documentos que levaram prtica
do acto administrativo). Se a Administrao no enviar o processo, o art. 84./5 estabelece
uma presuno no sentido de que os factos alegados pelo autor se consideram provados.
ii) Art. 118./1: nos processos cautelares, quando a Administrao no se ope, presumem-se
verdadeiros os factos alegados pelo requerente (esta presuno j no tem natureza
sancionatria, decorrendo antes da cognio sumria).

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4.1.5 Princpio da repartio do nus da prova objectivo

Este princpio diz respeito questo de saber quem tem de provar factos. Este um princpio que, ao
funcionar simultaneamente com o princpio do inquisitrio, acaba por ser comprimido pelos poderes de
investigao do juiz, mas de qualquer forma as partes tem o nus de prova dos factos. Aplica-se aqui o
critrio do CPC, segundo o qual quem alegue ou invoque um direito tem de provar os respectivos factos
constitutivos, cabendo a contraparte a prova dos factos impeditivos, modificativos ou extintivos desse
direito.

Todavia, no processo administrativo estes princpio tm de sofrer compresses, pois de outra forma o
administrado ficava sempre numa posio desfavorecida principalmente nos meios impugnatrios de
actos e de normas. No se pode exigir ao particular que este tenha a prova de todos os factos relevantes da
invalidade, pois isto significaria ressuscitar o princpio da presuno da legalidade do acto
administrativo. Assim, h muitos casos em que o nus da prova deve caber antes Administrao.
justamente para acautelar o princpio da tutela jurisdicional efectiva - o que se passa, por exemplo, com
o nus da prova da compresso de direitos fundamentais; ou ainda com o nus da prova da falta de
imparcialidade ou dos outros princpios fundamentais nas actuaes discricionrias. No fundo, o juiz
que deve ponderar em ltimo termo quem tem o nus da prova; caso o juiz fique com dvidas, deve ser a
Administrao a suportar a desvantagem de no ter sido feita a prova.

4.2 Princpios relativos forma processual

4.2.1 Princpio da forma escrita e da oralidade

Este princpio visa articular as duas, pois tradicionalmente o processo administrativo era um processo
escrito e no oral, no havendo lugar audincia de discusso e ao julgamento. Hoje, na aco
administrativa comum, o processo administrativo segue o CPC, e portanto h uma audincia de
discusso e julgamento; alm disso, mesmo na aco administrativa especial, h algumas manifestaes
de oralidade:
i) Na aco especial, o art. 91. permite hoje que haja lugar a discusso oral da matria de
facto, ou seja, o juiz pode ordenar a realizao de uma audincia publica para a discusso
oral da matria de facto, oficiosamente o a pedido das partes.
ii) Outra manifestao do princpio da oralidade esta igualmente presente no art. 103.
(contencioso pr-contratual), onde se prev que o tribunal realize uma audincia pblica
para discusso da matria de facto e direito e na qual so feitas as alegaes finais.
iii) O mesmo se passa nas intimaes para proteco do DLG, na tramitao urgente do art.

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111., em que o juiz pode determinar a realizao de uma audincia oral no prazo de 48h,
na qual profere a deciso final.

4.2.2 Princpio da publicidade das decises

Como que as decises so conhecidas? De duas formas: ou atravs de notificao s partes (as sentenas
judiciais tm de ser notificadas s partes); ou atravs de publicao no Dirio da Repblica. o que se
passa com as sentenas de uniformizao de jurisprudncia e com as sentenas e declarao de
ilegalidade com fora obrigatria geral (art. 119. da CRP). parte destas situaes, que so imperativas,
h ainda outras formas de publicidade: uma delas a da publicao em apndices ao Dirio da
Repblica, art. 30./4.

4.2.3 Princpio da fundamentao obrigatria das sentenas

um princpio que est previsto no art. 94. CPTA e 205./1 CRP: todas as sentenas tm de ser
fundamentadas, abrangendo esta fundamentao quer a matria de facto, quer a matria de direito.

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CAPTULO VIII: Efeito e fora das sentenas

Iremos apenas falar do processo de execuo de sentenas anulatrias, que especfico do processo
administrativo.

1. A obrigatoriedade da execuo das sentenas

Tal como sucede no processo civil, temos no processo administrativo vrios tipos de sentenas:
i) Condenatrias: condenam na absteno ou adopo de uma conduta.
ii) Constitutivas: introduzem uma modificao na ordem jurdica.
iii) Declarativas: reconhecem ou constatam uma determinada situao jurdica.

Qual a especificidade no processo administrativo? As sentenas anulatrias, alm de terem efeitos


constitutivos, como sucede no processo civil, tm ainda efeitos ultra-constitutivos, o que se vai reflectir na
prpria formatao do processo de execuo.

1.1 Dever de cumprimento espontneo

Em qualquer das hipteses, as sentenas judiciais so sentenas obrigatrias, isto , a fora jurdicas das
sentenas proferidas pelos tribunais administrativos obrigatria: isto resulta expressamente do art.
158.. Esta obrigatoriedade est associada aquilo que se designa como cumprimento espontneo, ou seja,
fora vinculativa da sentena quer para os particulares, quer para a Administrao esta est obrigada
a espontaneamente cumprir ou retirar todas as consequncias que resultam de uma dada sentena
judicial. Isto relevante pois no foi sempre assim: anteriormente, quando era proferida uma sentena
judicial, designadamente anulatria, o particular tinha de ir pedir Administrao para dar execuo
sentena, e somente se esta no procedesse execuo que o particular podia propor uma aco
executiva.

Hoje, est expressamente previsto no art. 162. e 170. a execuo espontnea da sentena por parte da
Administrao: o legislador fixa um prazo, que varia em funo do tipo de prestao que a
Administrao tenha de cumprir (na prestao de facto ou coisas, 6 meses; pagamento de quantia certa,
30 dias); se no o fizer, pode o particular propor a aco executiva.

Mas tambm temos sentenas com fora obrigatria geral, ou seja, a Administrao tambm pode ficar
vinculada mesmo que no tenha sido parte no processo.

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1.2 Consequncias do incumprimento

Quais as consequncias do dever de incumprimento? A primeira consequncia imediata a de que o


particular tem a possibilidade de propor a aco executiva; mas h outras consequncias para a violao
do dever de cumprimento, art. 158./2 e 159.:
i) Responsabilidade civil, disciplinar e criminal: art. 158./2 2 parte e art. 159.
a. Se a Administrao no cumprir, incorre desde logo em responsabilidade civil se
do incumprimento da sentena resultarem danos para o particular (aplica-se
aqui o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais
entidades pblicas por actos da funo administrativa).
b. Responsabilidade disciplinar dos trabalhadores da Administrao aos quais
competia nos termos da lei executar a sentena, prevista no Estatuto dos
Trabalhadores que exercem Funes Pblicas. Vai desde a simples advertncia
at extino da relao de emprego pblico.
c. Responsabilidade criminal: o art. 159./2 est mal redigido, pois o que o
legislador quer dizer que h responsabilidade criminal e a inexecuo importa
a prtica de um crime de desobedincia (no h a "pena de desobedincia"), ao
qual aplicado a moldura penal prevista no Cdigo Penal.
ii) O art. 158./2 prev uma outra consequncia: a nulidade de qualquer acto administrativo
que viole a sentena judicial, art. 133./2/h) do CPA: o CPA prev que so nulos os actos
que ofendam os casos julgados, que precisamente a mesma coisa que diz o art. 158./2.

1.3 Causas legtimas de inexecuo

Sabemos que a obrigatoriedade das sentenas judiciais traz como consequncia o dever de execuo
espontnea, mas h hipteses em que a Administrao pode no cumprir a sentena: so as hipteses que
consubstanciam uma causa legtima de inexecuo. Nas situaes em que a Administrao invoque esta
causa e o tribunal a reconhea, no final o particular ter direito a uma indemnizao, que equivale a uma
indemnizao por responsabilidade civil por actos lcitos.

A matria das causas legtimas est prevista nos arts. 163. e 175.. O primeiro diz respeito s causas no
mbito das obrigaes da prestao de facto ou de coisa; e o segundo no mbito da execuo de
sentenas anulatrias de AA. Nas prestaes de quantia certa no est prevista causa.
Possibilidade de julgamento antecipado

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As causas legtimas so apreciadas durante a fase pr-declarativa dos processos executivos, que uma das
especificidades do processo executivo administrativo e na qual se especificam os actos que
correspondem ao cumprimento da sentena judicial. A apreciao ocorre assim neste momento prvio.

No entanto, o Cdigo prev no processo declarativo a possibilidade de antecipao do juzo de causa


legtima, art. 45.: este diz respeito a situaes de julgamento antecipado, em que na aco declarativa j se
consideram factos que, se fossem tomados em considerao no processo de execuo, equivaleriam
invocao de causa legitima de execuo. Nestes casos, em vez de proferir sentena que corresponde ao
pedido, julga improcedente o pedido e convida as partes a acordarem o montante da indemnizao. Se
no houver acordo, o autor pode requerer a fixao judicial do montante da indemnizao. O pedido
transformado num pedido indemnizatrio: em vez de o tribunal aceder pretenso do autor, promove o
pedido de uma indemnizao. Se no final temos um pagamento, vamos estar no mbito de uma execuo
para pagamento de quantia certa.

Na causa legtima em sede de processo executivo, no houve este julgamento antecipado: o tribunal
condenou o tribunal no pedido inicial, mas em sede de execuo a Administrao alega uma situao de
impossibilidade ou grave prejuzo.

Note-se que os pressupostos no so exactamente idnticos quanto ao prejuzo: o art. 45. mais exigente,
precisamente porque implica um juzo antecipado, ocorrendo em momento anterior prolao da
sentena fala em "excepcional prejuzo", enquanto que o art. 163. se contenta com "grave prejuzo".
Factos que fundamentam as causas legtimas: a questo da supervenincia

Existem duas situaes que fundamentam a causa legtima de inexecuo: a impossibilidade absoluta,
material ou jurdica, e o grave prejuzo para o interesse pblico.

Quais so os factos que servem para fundamentar a impossibilidade absoluta e o grave prejuzo? O art.
163./3 exige que os factos sejam:
i) Objectivamente supervenientes, ocorrendo depois da prolao da sentena;
ii) Ou subjectivamente supervenientes, quando ocorreram antes mas a Administrao no
tenha tido conhecimento.

Porque que se exige esta supervenincia? Diz-se que porque o art. 45. admite um julgamento
antecipado, ou seja, na lgica do legislador, se os factos ocorreram antes ou a Administrao teve
conhecimento antes, ento a questo deveria ter ficado decidida na aco declarativa. Critica-se isto pois

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este entendimento no valer numa situao de impossibilidade: mesmo que esta decorra de factos
anteriores, a Administrao nunca pode executar a sentena. Seria estranho furtar esta situao causa
legtima, uma vez que ainda d uma proteco aos interesses do lesado.

Porm, no processo de execuo das sentenas anulatrias, o legislador no exige a supervenincia. Porqu?
A razo desta diferena reside na especfica regulao do processo de execuo destas sentenas, que
contm uma fase pr-declarativa com muito maior peso. Assim, o legislador considera que no caso da
anulao a questo no ficou toda decidida no processo declarativo.

Concluindo, a ideia da supervenincia no vale em absoluto: no vale em relao a todos os processos


executivos; e, mesmo quando exige em relao a certos processo, pode no fazer sentido ( o caso tpico da
impossibilidade absoluta).
Inexistncia de verba

H uma situao que nunca pode ser considerada uma situao de causa legtima, art. 171./2: a
inexistncia de verba. Se a Administrao for condenada numa determinada quantia pecuniria, a falta do
dinheiro no constitui causa legtima de inexecuo, quer de impossibilidade, quer de grave prejuzo. Mas
e se no houver mesmo verba? O art. 172./8 prev que se d continuidade execuo sendo penhorados e
vendidos os bens patrimoniais pblicos, sendo que o exequente tem o direito de nomear bens. Esta uma
novidade do contencioso administrativo: antigamente, se no houvesse cabimento oramental, o
particular no poderia nomear bens penhora. Esta novidade permitiu assegurar a tutela jurisdicional
efectiva dos particulares em sentenas de condenao ao pagamento de quantias certas.
Invocao das causas legtimas

Quando que a Administrao pode invocar uma causa legtima de inexecuo? Logo na fase prexecutiva, no momento em que deveria cumprir espontaneamente a sentena mas no o faz; ou em
oposio execuo, ou seja, durante o processo executivo (art. 165.). No caso das sentenas de execuo
anulatrias, a invocao da causa efectuada da contestao propositura da aco executiva (art.
177./3).
Consequncias da procedncia

Uma causa pode ser procedente de duas maneiras: ou porque a Administrao entra em acordo com o
interessado, art. 164./6; ou quando no h acordo e h um julgamento pelo tribunal da procedncia, art.

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166..

Quais as consequncias?
i) Se houver acordo, o art. 164./6 prev que o exequente pode requerer a fixao da
indemnizao.
ii) No caso de julgamento, o tribunal convida as partes a acordarem no montante. Se as partes
no estiverem de acordo, o tribunal vai fazer diligncias que corresponderiam aco de
responsabilidade civil, art. 166./2. No final destas diligncias, fixa o montante. Esta
indemnizao de responsabilidade civil por factos lcitos, visando compensar o sacrifcio
do direito do particular reconhecido pelo tribunal. Esta sentena ser, em caso de
incumprimento, executada nos termos regulados para pagamento de quantia certa art.
166./3.

H aqui uma pequena controvrsia doutrinal de saber quais so os critrios de fixao desta indemnizao: se esta uma
indemnizao que segue a indemnizao por sacrifcio da Lei da Responsabilidade Extracontratual (art. 16.), ou se
equivale antes a uma indemnizao por factos lcitos. Porque que h controvrsia? Porque o art. 16. limita o montante a
danos especiais e anormais luz do anterior Regime, a indemnizao por factos lcitos e a indemnizao por sacrifcio
formavam um instituto nico; hoje, por fora desta limitao, a doutrina separa-os. Dizer que a indemnizao pela causa
legtima uma indemnizao por sacrifcio colocaria a questo de saber quais so os danos anormais, sendo que na
perspectiva de VIEIRA DE ANDRADE esta questo no se deve colocar: deve-se criar o critrio da indemnizao de todos os
danos decorrentes. Para RAQUEL Moniz, o art. 16. estar mal construdo: deveria dizer-se "todos os danos decorrentes de
encargos especiais e anormais", logo j serviria para a indemnizao pela causa legtima, pois a no execuo da sentena
um encargo especial. Isto permitira unificar todas as situaes de indemnizao por actuaes lcitas.

2. Processos executivos

2.1 mbito do processo executivo

Quanto aos processos executivos regulados no Cdigo, estes so processos que se dirigem em primeira
linha a regular a execuo das sentenas proferidas nos tribunais administrativos. Dentro das sentenas
proferidas pelos tribunais administrativos, temos de distinguir duas situaes:
i) Sentenas proferidas contra os particulares;
ii) Sentenas proferidas contra a Administrao (em sentido amplo).

O art. 157. diz respeito ao mbito do processo executivo, sendo que as sentenas proferidas contra a
Administrao...
i) So reguladas pelo CPTA, aplicando-se os trs processos executivos a previstos:

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a. Pagamento de quantia certa;


b. Prestao de facto ou de coisa;
c. Sentenas anulatrias.
ii) Ocorre nos tribunais administrativos.

J quanto s sentenas contra os particulares, o art. 157./2 diz que estas so proferidas pelos tribunais
administrativos, mas a lei aplicvel a do CPC.

Mas os processos previstos no CPTA no servem apenas para regular sentenas proferidas nos tribunais
administrativos, mas tambm para executar outros ttulos executivos: os actos administrativos, quando a
Administrao no tenha poder de execuo dos actos (actos no executrios); e quando a
Administrao no cumpra os actos administrativos (isto diferente da execuo de actos no
executrios, que contra os particulares). Nestes casos, se do acto resultar um direito para o particular e
este quiser executar o acto, pode propor uma aco executiva. Estas hipteses esto previstas no art.
157./3.

2.2 Espcies de processos executivos regulados no CPTA

Que processos executivos esto regulados no CPTA?


i) Execuo para prestao de facto ou de coisas: arts. 162. e segs. Note-se o art. 167./6: no
processo executivo que o tribunal pode proferir sentenas substitutivas da prtica de actos
administrativos, na hiptese em que o acto devido pela Administrao seja totalmente
vinculado (quer quanto ao momento, quer quanto ao contedo).
ii) Execuo para pagamento de quantia certa, art. 170. e segs.
iii) Execuo das sentenas de anulao, art. 173. e segs.: o processo executivo especfico do
Direito Administrativo.

2.2.1 Execuo das sentenas anulatrias

Uma primeira nota a de que este processo acentua a especificidade do processo executivo no Direito
Administrativo: uma especificidade tem a ver com a ampliao da fase declarativa; a outra tem a ver com
o prprio ttulo executivo. As sentenas constitutivas, como as anulatrias, no so no processo civil
ttulos executivos: o efeito da sentena anulatria, para o processo civil, no carece de execuo, pois o
objectivo da sentena anulatria, a satisfao dos interesses do autor, ocorre com a simples prolao da
sentena. No Direito Administrativo, no assim: a sentena anulatria, alm de ter efeitos constitutivos
(a destruio retroactiva do acto administrativo), tem tambm aquilo que a doutrina, na sequncia do

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Professor FREITAS DO A MARAL, designa por efeitos ultraconstitutivos.


Efeitos ultraconstitutivos

Em que consistem estes efeitos ultraconstitutivos? So efeitos que ultrapassam a mera anulao, o efeito
jurdico-abstracto que conduz destruio retroactiva do acto. Estes so efeitos de dois tipos:
i) Reconstrutivos: determinam que a sentena anulatria crie na esfera jurdica da
Administrao um dever de reconstituio da situao actual e hipottica. Estes efeitos
obrigam a Administrao a colocar o destinatrio do acto anulvel na situao em que ele
estaria ou se no houvesse acto, ou se o acto no tivesse sido praticado com aquela
invalidade.
ii) Conformativos: significam que a Administrao est obrigada a no reincidir nos vcios e
est vinculada ao cumprimento dos deveres que no tenha cumprido com fundamento
anulvel. Gera duas obrigaes, ambas dirigidas adequao do comportamento da AP
sentena
a. No reincidncia nos vcios.
b. Cumprimento dos deveres que no tenha cumprido com fundamento no acto
anulado.

por se ter esta concepo dos efeitos que alguns destes pedidos j podem ser solicitados na aco
declarativa: os casos de cumulao de pedidos (art. 47.) j prevem que o pedido de declarao ou
anulao possa ser cumulado com o pedido da adopo dos comportamentos destinados
reconstituio da situao hipottica e aos cumprimentos dos deveres que no tenham cumprido (2/b)).
Este efeito pode ser imediatamente antecipado para o processo declarativo (caso em que a prpria
sentena do processo declarativo uma sentena anulatria e condenatria): o particular pode assim
cumular na aco declarativa o pedido de impugnao do acto com o pedido condenatrio; mas se no fizer
esta cumulao isto no isenta a Administrao de, em sede da execuo da sentena, cumprir estes deveres,
pois decorrem da sentena anulatria. Note-se que o efeito conformativo, na parte da no reincidncia,
no impede a Administrao de renovar o acto administrativo: no caso de vcios formais, o acto
administrativo pode ser praticado com o mesmo contedo sem vcios formais.
Tramitao

O processo executivo sempre precedido de um prazo para a execuo espontnea da Administrao o


prazo aqui est previsto no art. 165./1 (3 meses). Neste prazo, a Administrao deve dar cumprimento
aos efeitos ultraconstitutivos da sentena:

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i) Art. 173./2: fixa genericamente o que a AP pode fazer.


a. Praticar actos dotados de eficcia retroactiva;
b. Aplicar sanes;
c. Etc.
ii) Art. 173./3 e 4: fixam concretizaes especficas do n. 2 em matria de funcionalismo
pblico, quando esteja em causa um acto administrativo nesta matria e a sentena
implique a reintegrao de um funcionrio

E se a Administrao no executar? O particular pode intentar a petio de execuo, prevista no art. 176.,
num prazo de 6 meses. Nessa petio, o particular deve especificar os actos e operaes necessrias
execuo da sentena, inclusivamente pedir a declarao de nulidade de actos consequentes ou anulao
dos que mantenham a situao; e pode ainda pedir uma sano pecuniria compulsria, se esta no tiver
sido fixada na declarativa.

Em resposta a esta petio, a Administrao pode invocar a tal causa legtima de inexecuo: ou a causa
considerada procedente, com as consequncias que vimos (indemnizao), ou ela no julgada
procedente. Nos termos do art. 179./1, o tribunal especifica o contedo dos actos a adoptar, os rgos, o
prazo, declara a nulidade dos actos consequentes, anulam os que mantenham a situao legal, fixa a
sano, etc. Estando em causa acto vinculado, pode fixar uma sentena substitutiva, n. 5.

Se a Administrao no cumprir no prazo que o tribunal fixar, incorre em responsabilidade civil, n. 6.


Poder tambm haver lugar a responsabilidade disciplinar e responsabilidade penal (art. 167./4)

O que importante perceber porque que uma sentena anulatria passvel de execuo judicial:
embora primeira vista no parea, cria deveres na esfera da Administrao semelhana de uma
sentena condenatria.

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