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23 Congresso Brasileiro de Engenharia Sanitria e Ambiental

III-174 O PAPEL DOS CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS NA GESTO DE


RESDUOS SLIDOS URBANOS: UMA BREVE CONTRIBUIO AO
DEBATE.
Ros Cristina Espindola da Silveira(1)
Doutoranda em Engenharia Ambiental pela UFSC, Mestre em Desenvolvimento Regional pela UNISC,
Especialista em Saneamento Ambiental pela PUC-RS, Engenheira Civil pela PUC-RS e Engenheira do Ncleo
de Planejamento Urbano e Gesto Municipal da UNISC.
Luiz Srgio Philippi
Engenheiro civil pela UFSC. Mestre em Hidrulica e Saneamento pela EESC/USP. Doutor em Saneamento
Ambiental pela Universit de Montpellier I (Frana). Professor titular do Departamento de Engenharia
Sanitria e Ambiental da UFSC.
Endereo(1): Rua Borges de Medeiros, 27/603 Centro. Cep.: 96810-130 Santa Cruz do Sul, RS. Tel: (0XX51)
3717-3001 - E-mail: rosicristina@ens.ufsc.br ou rosi@unisc.br
RESUMO
A gesto de resduos slidos urbanos em municpios de pequeno porte sofre, em geral, diversas restries
diante do aumento de responsabilidades e da escassez de recursos financeiros do poder pblico municipal.
Nesse contexto, o consrcio intermunicipal emerge como um instrumento facilitador. No presente trabalho,
atravs da reviso bibliogrfica procuramos evidenciar alguns dos condicionantes, das potencialidades e das
limitaes desse processo de gesto.
PALAVRAS-CHAVE: Consrcio intermunicipal; resduos slidos; gesto de resduos slidos urbanos;
cooperao; arranjo institucional.

INTRODUO
O presente trabalho tem como objetivo subsidiar a reflexo sobre o processo de gesto consorciada de resduos
slidos urbanos, como tambm colocar em evidncia algumas categorias pertinentes que possam ser
trabalhadas nessa questo.
Nossa reflexo analisa, como alternativa vivel, o papel dos consrcios intermunicipais na efetividade da
gesto de resduos slidos urbanos diante do atual contexto em que se encontram os municpios brasileiros,
tanto sob a ptica das responsabilidades municipais, como pela atual situao em que se encontra esse setor no
territrio brasileiro.
De acordo com a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico 2000 (IBGE, 2002), 30,5% da destinao final
dos resduos slidos urbanos coletados, em peso, so dispostos em lixes, os que correspondem a 63,6% dos
municpios brasileiros. Ao cruzarmos o tipo de disposio final de resduos slidos urbanos com as faixas
populacionais do Censo 2000 observaremos que: dos municpios com menos de 10.000 habitantes, 63,5%
dispem seus resduos em lixes. E dos municpios com uma populao na faixa entre 10.000 a 20.000
habitantes, e dos que possuem uma populao na faixa de 20.000 a 50.000 habitantes, 72,3% e 63%,
respectivamente, tambm dispem seus resduos em lixes. Ora, 90,5% dos municpios brasileiros possuem
menos de 50.000 habitantes e 48% menos de 10.000 habitantes (IBGE, 2001).
Por outro lado, no movimento de descentralizao de polticas pblicas, concomitante ao aumento das
responsabilidades administrativas aos poderes governamentais locais e de centralizao econmica e
concentrao de renda no Brasil, so exigidas solues que extrapolam o alcance da capacidade de ao da
prefeitura em termos de investimentos, recursos humanos e financeiros para o custeio e atuao poltica
(VAZ, 1997, p.1), bem como para problemas que so comuns em mbito regional. Emerge, ento, o sentido da
cooperao entre as administraes municipais, como tambm entre essas e os diversos atores sociais, ou seja,
emerge a sinergia na busca de solues conjuntas.
Isso tem resultado em novos arranjos institucionais da esfera pblica, que so estabelecidos atravs de
associaes, convnios, redes, ou consrcios, cmaras e/ou agncias intermunicipais. Dentre esses, apenas os
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consrcios so geridos por entes federados de mesma escala de governo. E, a exemplo das agncias
intermunicipais, tem a prerrogativa de serem institudas como pessoa de personalidade jurdica de direito
privado sem fins lucrativos. Os demais se caracterizam como pactos ou acordos entre diferentes esferas de
governo ou com a sociedade civil organizada (CRUZ, 2001), o que no os tornam menos importantes
dependendo das finalidades e do contexto no qual so formados e gerenciados.
Diante dessa situao buscamos, ento, informaes sobre consrcios como um dos instrumentos mais
utilizados pelas municipalidades para viabilizar a gesto de resduos slidos urbanos.

METODOLOGIA
Como etapa de um processo de investigao maior, realizamos um levantamento bibliogrfico sobre as
reflexes e experincias de cooperao intermunicipal, em especial de consrcios intermunicipais em geral e
de resduos slidos urbanos no Brasil.
Trabalhamos com as macro-categorias condicionantes para a formao de consrcios, potencialidades e
limitaes para o desenvolvimento e efetividade desses arranjos institucionais.

RESULTADOS
No caso dos consrcios intermunicipais, os mais difundidos no territrio brasileiro so os referentes s reas
da sade e de recursos hdricos, inclusive com legislao nacional especfica para esses setores e que, segundo
Cruz (2001) so os que mais recebem um aporte de recursos financeiros do governo federal, embora o de
recursos hdricos no esteja representado na pesquisa realizada pelo IBGE (2003). Tais dados so apresentados
na Tabela 1, em que a distribuio percentual de municpios consorciados est relacionada finalidade desse
arranjo institucional, em um universo de 5.560 municpios brasileiros no ano de 2001. Outros que tambm no
aparecem listados na tabela dizem respeito s iniciativas na rea de desenvolvimento micro-regional, de meio
ambiente, de transportes, de turismo, de cultura, de obras e conservao de estradas, de abastecimento e
nutrio, e de urbanizao de favelas (LAMPARELLI, 1999; MANTOVANI, 2001; VAZ, 1997).
Os consrcios na rea de sade so os mais freqentes, com um total de 1.969 municpios, visto a induo
atravs da existncia de legislao federal especfica para esse setor, para fins de operacionalizao e
manuteno do Sistema nico de Sade SUS.
Na questo especfica de resduos slidos, devido fragmentao das informaes relativas a esses consrcios
(de tratamento ou disposio final; de reciclagem, de coleta seletiva, etc.), no h como serem constatadas as
interconexes, entre os diversos arranjos institucionais e a identificao dos municpios pertencentes aos
mesmos. O que nos induz questo dos mesmos possurem mais de uma finalidade, fato que possibilita que
sua contabilizao se realize por mais de uma vez. Como podemos constatar em relao aos dados referentes
aos municpios integrantes do Consrcio Intermunicipal de Tratamento de Resduos Slidos Urbanos
CITRESU (CALDAS, 2003).
Os maiores percentuais apresentados nessa rea so os de tratamento de resduos slidos urbanos. No entanto,
ao efetuarmos uma breve leitura na literatura pertinente podemos observar que em diversas aes consorciadas
de resduos slidos esto includas em atividades mais amplas, como os consrcios de recursos hdricos, ou de
meio ambiente, ou ainda de desenvolvimento (LIMA, 2003; LAHZ & BROCHI, 2001; MANTOVANI,
2001).

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Tabela1 Municpios consorciados de acordo com sua finalidade
Municpios
Municpios da
brasileiros
Regio Sul
Finalidade do consrcio
consorciados
Consorciados
N
%
N
% (a)
1. Sade
1.969
35,4
675
34,3
2. Aquisio e/ou uso de mquinas e
669
12,0
130
19,4
equipamentos
3. Educao
241
4,3
41
17,0
4. Tratamento ou disposio final de
216
3,9
108
50,0
resduos
5. Servios de abastecimento de gua
161
2,9
41
25,5
6. Reciclagem de resduos
139
2,5
93
66,9
7. Coleta de lixo
138
2,5
66
47,8
8. Coleta seletiva de lixo
105
1,9
55
52,4
9. Coleta de lixo especial
105
1,9
54
51,4
10. Processamento de dados
88
1,6
25
28,4
11. Servios de esgotamento sanitrio
87
1,6
14
16,1
12. Limpeza urbana
85
1,5
21
24,7
13. Remoo de entulhos
85
1,5
20
23,5
14. Habitao
64
1,2
16
25,0

Municpios
Gachos
Consorciados
N
% (b)
160
23,7
115

88,5

19,5

58

53,7

15
61
41
29
32
9
6
14
11
8

36,6
65,6
62,1
52,7
59,3
36,0
42,9
66,7
55,0
50,0

Fonte: IBGE (2003)


(a) Municpios da regio Sul em relao aos municpios brasileiros
(b) Municpios gachos em relao aos municpios da regio Sul.

De acordo com a Tabela 1, em quarta posio esto os consrcios de tratamento de resduos slidos com um
total de 216 municpios brasileiros. Desses, 50% esto localizados na regio Sul e 26,9% no Estado do Rio
Grande do Sul correspondendo a 53,7% dos municpios da dessa regio. Percentual que aumenta para a
finalidade de reciclagem de resduos, provavelmente com Unidades de Triagem (UTs). Desses, 66,9% esto na
regio Sul e 43,9% no Rio Grande do Sul correspondendo a 65,7% dos municpios dessa macro-regio.
Outros dados importantes de serem cruzados dizem respeito s finalidades dos consrcios em relao s faixas
populacionais. Na Figura 1 ressaltamos apenas os consrcios que possuem alguma finalidade relativa aos
resduos slidos.

3
6

5
7

5
5

39

27

5
5

3
3

4
6

12
13

30

34

58

28

34

42

12

19
Coleta de lixo
especial

Coleta
seletiva
de lixo

23

41
Reciclagem
de lixo

33
Coleta
de lixo

37

Remoo de
entulhos

45

91
De 20 001 a 100 000 hab.
42
Tratamento
ou disposio
final de lixo

54
33

Mais de 500 000 hab.

De 100 001 a 500 000 hab.

60

Limpeza
urbana

Faixa populacional

Figura 1 - Municpios com existncia de consrcio


intermunicipal

De 5 001 a 20 000 hab.

At 5 000 hab.

Finalidade do consrcio
Fonte: IBGE (2003)

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As maiores iniciativas de consrcios de resduos slidos esto presentes entre os municpios de pequeno porte
que se encontram nas faixas populacionais de at 20.000 habitantes. Como visualizado na Figura 1, dos 216
municpios que participam com a iniciativa de tratamento ou destinao final de resduos, 62% esto nas
faixas populacionais de at 20.000 habitantes. Assim como 82% dos 138 que participam de consrcio de
coleta de lixo esto nessas mesmas faixas. Os demais seguem a mesma tendncia.
Isso condiz com a busca de ganhos de escala para tornar as atividades menos onerosas no cumprimento de
suas responsabilidades. J os municpios de maior ou mdio porte, participam de consrcio em menor
quantidade, com a representao dos 6%, tanto de municpios na faixa de 100.001 a 500.000 habitantes, como
mais de 500 mil habitantes em consrcios de tratamento ou disposio de resduos, em um universo de 216
municpios. Nos consrcios de reciclagem de resduos esse percentual baixa para 4%, em ambas as faixas
populacionais.
Mesmo submetido aos Tribunais de Contas Estaduais, o consrcio intermunicipal que est institudo como
sociedade civil de direito privado sem fins lucrativos possui uma maior flexibilidade em relao aos
consrcios constitudos como pacto, ou como acordo entre diferentes municipalidades. Isso ocorre pelo fato de
no estarem submetidos ao regime burocrtico dos servios pblicos. E como afirma Moiss (2001, p.125), o
acordo de cavalheiros entre prefeitos no suficiente quando se pretende implementar o compartilhamento
de servios de natureza continuada, pois no fornece a necessria segurana institucional exigida para o seu
desenvolvimento.
Proposio similar pode ser constatada no Parecer de Piccinini (2000), em que o consrcio despersonalizado
juridicamente perde sua capacidade de negociao com outros entes federados. Piccinini assim o afirma, com
base no parecer n 29/96 do TCE-RS, ao se referir ao Consrcio Intermunicipal de Tratamento de Resduos
Slidos Urbanos de Bom Progresso CITRESU, em contraposio aos pareceres anteriores do TCE-RS para
questes similares, os quais preconizavam consrcios intermunicipais atravs de entidades de direito pblico.
Cabe ressaltar que um parecer que diz respeito a municpios de pequeno porte, o que pode no corresponder
ao contexto das cidades de grande porte ou de regies metropolitanas, as quais possui uma estrutura
administrativa consolidada e um maior corpo de funcionrios capacitados, como vm sendo desenvolvidas as
atividades sob o Convnio Metropolitano de Gesto Integrada de Resduos Slidos da grande Porto Alegre.
(CONTRIM & REICHERT, 2000).
Condicionantes para a formao de consrcios:
Para que os consrcios possam ser constitudos, alguns pressupostos so necessrios de acordo com Cruz
(2001, p.29), tais como a:

Existncia de interesses comuns entre os municpios;


Disposio de cooperao por parte dos prefeitos;
Busca da superao de conflitos poltico-partidrios;
Proximidade fsica das sedes municipais;
Tomada de deciso poltica em se consorciar; e
Existncia de uma identidade intermunicipal. Categoria essa, que carece de maior preciso.

Quando observamos o CITRESU em relao a esses critrios, todos se fizeram presentes na sua formao, se
considerarmos que a identidade regional passa pelo processo produtivo da regio celeiro do Rio Grande do
Sul, pela predominncia de pequenas propriedades sob o regime de trabalho da agricultura familiar, pela
presena marcante da colonizao alem e italiana, e pelo esprito empreendedor de suas lideranas. Caldas
(2003) afirma que o grande mrito desse consrcio foi o de romper as barreiras poltico-partidrias.
Potencialidades:
Como vantagens dos consrcios intermunicipais de resduos slidos, Moiss (2001, p.126-127) apresenta a
possibilidade de realizar o planejamento integrado entre os municpios consorciados; a otimizao do uso de
reas para a disposio final de resduos slidos urbanos; a oportunidade de ganhos pelo aumento de escala; a
reduo de custos operacionais; a minimizao dos riscos e impactos ambientais; e o favorecimento da adoo
de tecnologia mais avanada.

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Quanto a esse ltimo aspecto, em municpios de pequeno porte que possuem uma estrutura enxuta, torna-se
mais favorvel o uso de tecnologias simples e de maneira integrada. Lima e Piza (1999) ao realizarem uma
anlise comparativa de custos entre uma situao isolada e outra agrupada por regies de governo, no Estado
de So Paulo, afirmam que possvel chegar a uma economia total de aproximadamente 38% dos gastos com
a coleta, rea para aterro, implantao e equipamentos para o aterro sanitrio, sendo a economia mais
significativa de 81% com os equipamentos, e de 44% com o total da disposio final de resduos slidos
urbanos.
Com o mesmo intuito de ressaltar as potencialidades, Vaz (1997) aborda sobre o ganho de escala pela
realizao de aes incessveis a uma nica prefeitura. Mas, tambm lembra sobre o aumento da
capacidade de realizao de polticas pblicas; a maior eficincia do uso dos recursos pblicos, o aumento
do poder de dilogo, presso e negociao dos municpios e o aumento das transparncias das decises
pblicas.
No entanto, para que elas possam ser implementadas, de acordo com Leite, Gomide e Silva (2001), h que se
articular:
Uma estrutura administrativa simples, enxuta, flexvel e com poucos nveis de hierarquizao,
composta pelo conselho de prefeitos, conselho fiscal e pela secretaria executiva, que responda pelas
questes tcnicas e financeiras;
Um planejamento estratgico que seja poltico, exeqvel, simples e flexvel;
Uma estrutura de gesto de recursos humanos que possa dar conta dos processos de recrutamento,
capacitao, plano de ascenso e de avaliao; e
Um sistema de informaes que possa proporcionar maior segurana e flexibilidade tanto para o
monitoramento do sistema como nas relaes com outros atores sociais governamentais e nogovernamentais em diferentes escalas.
Os consrcios representam uma forma economicamente vivel para a prestao de servios pblicos
municipais e, ao se articularem com organizaes da sociedade civil, podem formar uma rede interinstitucional
de cooperao e ajuda mtua. Dessa maneira proporcionada uma relao horizontal e participativa em
oposio s relaes competitivas e isoladas com menor poder diante das relaes verticais. As possibilidades
tornam-se mais viveis para objetivar o processo de sensibilizao da populao para a mudana de estilo de
vida e de modos de produo, fatores com maiores dificuldades de serem trabalhados no processo de gesto de
resduos slidos.
Outro aspecto referente ao avano de uma ao cooperada em outros setores que tambm carecem de
ateno, como o que Cruz (2001) denomina de alternativa de integrao regional ascendente. A partir de
uma ao em determinado setor como o de resduos slidos, a gesto consorciada em nvel microrregional
pode ser ampliada para a integrao de diferentes setores como os de recursos hdricos; de planejamento e
gesto integrada do meio ambiente, visando elaborao e implantao de uma poltica ambiental municipal
com a descentralizao dos instrumentos de licenciamento ambiental; de turismo; educao; de planejamento e
desenvolvimento regional e implantao de polticas pblicas, etc., conforme as necessidades locais. um
movimento inverso ao dos consrcios mais amplos, que possuem atividades em setores especficos, apesar de
possurem algumas finalidades semelhantes.
Limitaes:
As limitaes no significam fatores que estejam cristalizados, e que no possam ser trabalhados e
transformados em potencialidades. Cabe aos gestores a sensibilidade para perceber os necessrios mtodos e
tcnicas para super-las.
A limitao que aparecem com maior freqncia diz respeito aos interesses poltico-partidrios que dificultam
a coordenao micro-regional. Ultrapassar essa limitao um dos quesitos bsicos para a formao de
consrcios, conforme j referido por Cruz (2001).
Outro fator que est intimamente relacionado com o primeiro a cultura do planejamento de curto prazo, que
contribui com o aumento das incertezas sobre a continuidade da cooperao. Os acordos de cavalheiros so
exemplos tpicos de instrumentos que no proporcionam a sustentabilidade da cooperao e a efetividade de
suas aes (MOISS, 2001).

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A no formalizao dos direitos e deveres de cada ator social e suas respectivas penalidades, caso no atenda
s determinaes do sistema gestor, pode colocar em risco a sustentabilidade do empreendimento. o caso da
inadimplncia de alguns municpios consorciados, que pode comprometer o sistema de gesto como um todo.
O no estabelecimento de um programa de educao ambiental continuado, que seja constantemente
reavaliado em conjunto com a prpria populao outro fator que pode sobrecarregar o sistema de gesto de
resduos. Como, tambm, a inexistncia de instncias de participao e capacitao da sociedade e dos
funcionrios, no processo de gesto e definio das metas a serem alcanadas pelo consrcio (MANTOVANI,
2001).

DISCUSSO E CONCLUSO
Desenvolvemos um panorama sobre as vantagens e desvantagens desse tipo de arranjo institucional, a fim de
subsidiar o debate em curso, devido utilizao mais intensa, recentemente, desse instrumento de cooperao
intermunicipal.
Dentre as limitaes ou dificuldades no encontramos nenhuma que no possa ser vencida com determinao,
vontade poltica, e com a proposio de almejar uma gesto democrtica e transparente nos consrcios
intermunicipais, em especial nos de resduos slidos, por parte dos principais atores sociais.
No que tange aos quesitos importantes, tanto para a formao como para a sustentabilidade desses arranjos
institucionais, podemos acrescentar a:
Existncia de lideranas que realizem a articulao poltica tanto para a sua formao como para a sua
manuteno;
Viabilidade financeira mnima de cada municpio e o seu comprometimento de participao efetiva
diante dos demais parceiros;
Existncia de fontes de financiamento com ou sem contrapartida
A formao de agentes multiplicadores e de tomadores de deciso, atravs de parcerias entre o
consrcio e a sociedade civil organizada.
Estamos em um processo de investigao que nos permite afirmar a necessidade de maior aprofundamento
dessa questo em todas as reas de conhecimento, devido as suas mltiplas dimenses que interagem e
influenciam na efetividade e a sustentabilidade desse sistema organizacional.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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