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FEDERALISMO E DEMOCRACIA NO BRASIL: A VIS O DA CI NCIA

FEDERALISMO E DEMOCRACIA NO BRASIL a vis„o da ciÍncia polÌtica norte-americana

MARTA ARRETCHE

Professora de CiÍncia PolÌtica da Unesp ñ Campus Araraquara. Autora, dentre outros, de Estado federativo e PolÌticas sociais.

Resumo: O artigo examina as interpretaÁıes da ciÍncia polÌtica norte-americana sobre a natureza do federalis- mo brasileiro, tomando como base as orientaÁıes teÛrico-metodolÛgicas da an·lise comparada sobre federa- lismo. Palavras-chave: polÌtica brasileira; federalismo; democracia.

ìQ uando o poder espanhol entrou em colapso no resto da AmÈrica Latina, o mesmo aconteceu com o poder de Portugal, e o mesmo tipo de

governo de caudilhos desenvolveu-se como a unidade central de poder. Esta estrutura recebeu reconheci- mento formal no Ato Adicional de 1834, o qual reconstituiu o Brasil imperial sob a forma federativa. Este federalismo foi elaborado em 1889 quando a rep˙blica substituiu o im- pÈrio. Tanto em seu inÌcio quanto em sua reconstituiÁ„o, a ameaÁa era Portugal e a realeza brasileira, a qual era um desmembramento da realeza portuguesa. Portanto, o federa- lismo foi o instrumento de uni„o dos caudilhos em face da ameaÁa externa e, portanto, ambas as condiÁıes da barga- nha estavam presentes.î (Riker, 1975:119). … isso mesmo! No Handbook of Political Science, pu- blicado em 1975, William Riker, um dos mais influentes cientistas polÌticos norte-americanos e autor do capÌtulo sobre federalismo daquele manual, escreveu que o fede- ralismo brasileiro teve origem com o Ato Adicional de

1834!

Apenas para refrescar a memÛria histÛrica, lembro que, j· no inÌcio dos trabalhos da Constituinte de 1823, os li- berais exaltados ñ defensores da unidade do ImpÈrio com base no princÌpio da ades„o das provÌncias ñ foram exila- dos da vida polÌtica nacional, acusados por JosÈ Bonif·cio, um liberal moderado, de querer promover a desuni„o das provÌncias e de que querer romper o ìsagrado elo que deve

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unir todas as provÌncias deste grande ImpÈrio ao seu cen- tro natural e comumî (Faoro, 1975:12). Se È verdade que em 1834 as elites provinciais obtiveram alguma expres- s„o polÌtica pela supress„o do Conselho de Estado e do Poder Moderador, tambÈm È verdade que j· no episÛdio da maioridade de d. Pedro II a centralizaÁ„o mon·rquica se refez: o Poder Moderador e o Conselho de Estado fo- ram restabelecidos; o Senado era vitalÌcio e nomeado pelo Imperador; os presidentes de provÌncia eram indicados pelo poder central assim como o juiz de paz, o chefe de polÌcia e os delegados e subdelegados locais. Em suma, nada mais distante do federalismo, como definido por Riker, que a estrutura do Estado brasileiro no ImpÈrio. Com efeito, segundo ele, a distinÁ„o b·sica entre Estado unit·rio, confederaÁ„o e federaÁ„o È que esta ˙ltima supıe uma forma especÌfica de Estado na qual o governo est· verticalmente dividido entre governos regio- nais e governo central, de modo que cada um tem autori- dade exclusiva em sua ·rea de atuaÁ„o. Ambos governam o mesmo territÛrio e a mesma populaÁ„o, mas cada um tem autoridade para tomar decisıes independentemente do outro. Essa autoridade, por sua vez, È derivada do voto popular direto e de recursos prÛprios para o exercÌcio do poder (Riker, 1964; 1975). Como explicar, ent„o, tamanha inadequaÁ„o entre o conceito de federalismo de Riker e sua interpretaÁ„o so- bre o caso brasileiro? Na origem, h· um problema meto-

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dolÛgico da pesquisa comparada sobre federalismo dos

anos 60 e 70, que diz respeito ‡ referÍncia empÌrica para

a construÁ„o do conceito de federaÁ„o. Para os autores

mais influentes (Riker, 1964; Wheare, 1964; Duchacek, 1970), a vers„o moderna de Estado federativo foi uma invenÁ„o norte-americana e, portanto, qualquer interpre- taÁ„o da natureza dos Estados federativos deveria ser cons- truÌda por referÍncia ‡s instituiÁıes polÌticas inventadas na ConvenÁ„o da FiladÈlfia. 1 Em Riker, o mÈtodo USA-centrado n„o se aplica apenas

ao conceito de federaÁ„o, mas tambÈm ‡ interpretaÁ„o da origem das federaÁıes. Seu argumento central È que a ori- gem de todas as federaÁıes est·veis criadas nos sÈculos XIX

e XX foi a mesma da criaÁ„o da federaÁ„o norte-americana:

um processo de barganha, cuja condiÁ„o necess·ria ñ e sufi- ciente, no caso dos Estados Unidos ñ foi a ameaÁa ou opor-

tunidade de expans„o ou defesa militar ou diplom·tica. Go- vernos centrais com intenÁıes expansionistas ou temerosos da ameaÁa externa, mas incapazes de dominar os governos locais pela forÁa, 2 cedem parte de sua autoridade aos gover- nos locais, porque estes detÍm a lealdade dos cidad„os; por sua vez, governos locais ñ com histÛria e identidade prÛprias

ñ, por razıes expansionistas ou por necessidade de defesa,

fazem concessıes a uma autoridade central, para aumentar sua capacidade militar ou diplom·tica. Em sua ìInterpretaÁ„o Militar da ConstituiÁ„o dos Es- tados Unidosî (Riker, 1964:17), o autor sustenta que a principal motivaÁ„o dos Federalist Papers era a guerra e n„o assuntos internos ou a expans„o econÙmica, e nem mesmo a defesa da liberdade. A barganha racional entre polÌticos eq¸ipotentes, dotados de autonomia e com a in- tenÁ„o de obter vantagens por meio de uma associaÁ„o que supıe concessıes m˙tuas seria, a exemplo dos Esta- dos Unidos, a histÛria de todas as federaÁıes contempo- r‚neas bem-sucedidas (Riker, 1975:116). A grande inovaÁ„o da ConstituiÁ„o de 1787 foi a in- venÁ„o do federalismo centralizado, uma fÛrmula associativa que criou um governo central dotado de auto- nomia e independÍncia em relaÁ„o aos Estados-membros. S„o, portanto, instituiÁıes importantes aquelas que garan- tem a independÍncia do governo central, em oposiÁ„o ‡ sua dependÍncia dos estados-membros na fÛrmula prÈvia da ConfederaÁ„o. A partir de 1787, a PresidÍncia e o Le- gislativo centrais passaram a ser escolhidos diretamente pela populaÁ„o; o governo central passou a ter uma longa lista de atividades exclusivas, assim como sua autoridade prevaleceria nos casos de conflito entre os nÌveis de go- verno (Riker, 1975:109).

Mas, se o governo central concentra tantos poderes ñ e esta È, para Riker, a principal condiÁ„o para que as fede- raÁıes n„o se desintegrem ñ, o que mantÈm as federaÁıes, isto È, que mecanismos institucionais impedem que o go- verno central subordine os governos locais, transforman- do-se num Estado unit·rio? Seja nos EUA, seja nas de- mais federaÁıes, o grau de centralizaÁ„o da federaÁ„o seria diretamente dependente do grau de centralizaÁ„o do sis- tema partid·rio. Quanto maior a probabilidade de que um mesmo partido controle simultaneamente o governo cen- tral e os Estados-membros e, ainda, quanto maior a disci- plina partid·ria dos partidos nacionais, mais fortes seriam as tendÍncias ‡ centralizaÁ„o. Alternativamente, o multi- partidarismo, partidos disciplinados de base regional, a possibilidade efetiva de altern‚ncia no poder funcionariam como uma espÈcie de contrapeso ‡s inevit·veis tendÍn- cias centralizadoras derivadas do desenho institucional das modernas federaÁıes. 3 Portanto, para Riker, È a descen- tralizaÁ„o do sistema partid·rio, e n„o o Senado, como instituiÁ„o representativa dos Estados-membros, que ga- rantiria a independÍncia dos nÌveis de governo. 4 Estes pressupostos teÛricos tornam menos surpreenden- te o equÌvoco de Riker na interpretaÁ„o do caso brasilei- ro. Na verdade, embora a independÍncia entre os nÌveis de governo seja uma caracterÌstica central das federaÁıes, sua Ínfase est· concentrada na dimens„o centralizadora, nos mecanismos institucionais que garantem a indepen- dÍncia e a autoridade dos governos centrais ñ caracterÌs- tica esta que, com certeza, o II ImpÈrio preenchia. … certo que uma pesquisa empÌrica melhor fundamen- tada lhe permitiria observar que as condiÁıes da barga- nha j· na Constituinte de 1823 eram, no mÌnimo, muito desiguais e que, no II ImpÈrio, a ìm·quina compressora do ImpÈrioî (Faoro, 1975:355) garantia a vitÛria eleito- ral do partido que estivesse no Gabinete indicado pelo Im- perador. Uma pesquisa histÛrica de maior profundidade lhe permitiria concluir que no II ImpÈrio o Brasil n„o preenchia as condiÁıes essenciais de sua definiÁ„o de fe- deraÁ„o (a existÍncia de um sistema partid·rio descentra- lizado), nem as condiÁıes de emergÍncia de uma federa- Á„o (a barganha racional entre polÌticos eq¸ipotentes de diferentes nÌveis de governo). Por outro lado, foi no processo de independÍncia de Portugal que os ìcaudilhosî ñ as lideranÁas polÌticas lo- cais que contavam com a lealdade dos cidad„os ñ cede- ram parte de sua autonomia prÈvia para a criaÁ„o de um governo central, em face da ameaÁa representada por Por- tugal. Em 1889, quando da criaÁ„o da rep˙blica federati-

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va, a ameaÁa portuguesa n„o estava mais presente. Loca- lizar, porÈm, a emergÍncia do federalismo em 1889 inva- lidaria a tese da origem militar das federaÁıes ou, dito de outro modo, o poder explicativo e de generalizaÁ„o de sua interpretaÁ„o centrada na trajetÛria norte-americana. O mesmo mÈtodo de an·lise empregado por Riker con- duziu Wheare (1964:21) ‡ conclus„o oposta: O Brasil (de 1891) n„o poderia ser considerado um exemplo de federaÁ„o. Para Wheare, a grande invenÁ„o de 1787 foi a criaÁ„o de um governo central, cujas atribuiÁıes e instrumentos de decis„o e governo n„o s„o redutÌveis ‡ vontade dos Estados-membros, sem que, por outro lado, os estados- membros tenham perdido a sua independÍncia. Isto È, o governo central n„o pode estar subordinado aos governos regionais, nem estes subordinados ao governo central. Um Estado somente pode ser considerado federativo se as re- laÁıes entre os nÌveis de governo forem simultaneamente de coordenaÁ„o e m˙tua independÍncia, princÌpios esses que devem estar presentes n„o apenas constitucionalmen- te, mas tambÈm no funcionamento efetivo das instituiÁıes polÌticas. Assim, para Wheare, nem a Uni„o SoviÈtica, nem a Rep˙blica de Weimar, nem os paÌses latino-americanos poderiam ser considerados federaÁıes, pois, embora se auto-definissem constitucionalmente como federativos, o funcionamento efetivo de suas instituiÁıes polÌticas per- mitia que as instituiÁıes centrais subordinassem os gover- nos regionais. No Brasil, a existÍncia de corpos legislati- vos separados nos nÌveis central e regional, a clara divis„o de atribuiÁıes entre as esferas de governo e o bicame- ralismo n„o seriam instituiÁıes polÌticas suficientes para garantir a efetiva independÍncia entre os nÌveis de gover- no. O poder do Congresso para emendar a ConstituiÁ„o, sem ratificaÁ„o dos Estados, implicaria na pr·tica a su- bordinaÁ„o dos governos regionais ‡s instituiÁıes centrais, o que seria uma caracterÌstica dos Estados unit·rios 5 (Wheare, 1964:21). Para Wheare, a garantia constitucional de que os Esta- dos possam exercer seu poder de veto na aprovaÁ„o da legislaÁ„o federal È uma instituiÁ„o decisiva na caracteri- zaÁ„o de uma federaÁ„o. O raciocÌnio È claro: esta È uma caracterÌstica da federaÁ„o norte-americana, que garante a independÍncia dos Estados assim como sua representa- Á„o polÌtica nas instituiÁıes centrais. Dado que a referÍn- cia empÌrica dos Estados Unidos È fundamental para dis- tinguir formas federativas de n„o-federativas, Estados que n„o apresentarem as caracterÌsticas essenciais do caso norte-americano n„o podem ser considerados federativos.

Portanto, segundo a definiÁ„o de Wheare, o Brasil n„o seria uma federaÁ„o atÈ hoje. Combinadas, as interpretaÁıes de Riker e Wheare so- bre o Brasil nos levariam ‡ seguinte conclus„o: o Brasil j· era uma federaÁ„o em 1834, quando n„o se declarava como tal, e n„o È uma federaÁ„o atÈ hoje, quando declara que È! Na base desse aparente paradoxo, um problema teÛrico-metodolÛgico: a referÍncia empÌrica para a cons- truÁ„o do conceito de federaÁ„o e das condiÁıes de emer- gÍncia e evoluÁ„o dos Estados federativos.

A REA« O A RIKER

Dois autores norte-americanos, pouco conhecidos no Brasil, apontaram os limites da metodologia ìUSA-cen- tradaî da pesquisa comparada dos anos 60: Ivo Duchacek (1970) e Preston King (1982). Ambos consideram ser impossÌvel afirmar que a ameaÁa externa ou o desejo de expans„o militar estejam na origem de todas as federa- Áıes. Tanto vantagens de ordem econÙmica, a serem ob- tidas pela associaÁ„o de Estados, assim como o interesse em preservar a unidade nacional de um Estado (previa- mente) unit·rio, estiveram na origem das modernas fede- raÁıes do sÈculo XX. A barganha federativa que deu origem ao modelo fe- derativo de 1787 teve uma prÈ-condiÁ„o histÛrica: treze Estados, cuja identidade e interesse comum se desenvol- veram previamente ‡ Uni„o e cujo propÛsito na Conven- Á„o da FiladÈlfia era preservar essa autonomia. No caso do Brasil, por exemplo, apenas algumas unidades adqui- riram razo·vel senso de identidade previamente ‡ forma- Á„o da federaÁ„o e mesmo elas tiveram que disputar seu espaÁo no plano federal, porque na formaÁ„o da federa- Á„o brasileira ìa Uni„o antecedeu suas partesî (Duchacek, 1970:241). A derrota militar dos catÛlicos pelos protes- tantes na Uni„o SuÌÁa, em 1848, e a sobrevivÍncia da prÛ- pria Uni„o Americana em 1864 pela derrota militar dos Estados do sul n„o confirmam a tese da emergÍncia das federaÁıes como resultado de um acordo livre e racional entre polÌticos eq¸ipotentes (King, 1982:35ss). Mesmo o federalismo centralizado n„o teria sido um modelo que se generalizou. Assim como a ConstituiÁ„o de 1787 foi desenhada para criar um governo central do- tado de mais poderes do que aqueles garantidos pelos Artigos da ConfederaÁ„o, a nova ConstituiÁ„o Federal na Alemanha de 1949 foi desenhada para criar um governo central dotado de menos poderes do que aqueles de que Hitler fez uso durante o III Reich (King, 1982:39).

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Nem mesmo a descentralizaÁ„o do sistema partid·rio poderia ser considerada uma condiÁ„o necess·ria ‡ ma- nutenÁ„o das federaÁıes. Na vida real das federaÁıes, sua estabilidade estaria associada a uma diversidade de com- binaÁıes que envolveriam o n˙mero de partidos efetiva- mente existentes, sua estrutura interna, sua ideologia, as- sim como o compromisso das lideranÁas partid·rias com o pluralismo. Poderia, por exemplo, a Rep˙blica Velha ser chamada de federaÁ„o, quando na pr·tica havia oli- garquias estaduais que n„o permitiam a competiÁ„o parti- d·ria nas provÌncias, embora se revezassem no controle do governo central (Duchacek, 1970:333)? Contudo, o grande limite dos autores que questiona- ram a capacidade de generalizaÁ„o da teoria de Riker foi sua incapacidade de construir uma teoria alternativa. Embora o reconhecimento da variedade de trajetÛrias te- nha sido uma contribuiÁ„o importante, a nova agenda da an·lise comparada j· n„o deveria discutir as caracterÌsti- cas essenciais do Estados federativos em relaÁ„o a outras formas de Estado, pois essa contribuiÁ„o j· havia sido dada anteriormente. A superaÁ„o da dist‚ncia entre o reconhe- cimento da diversidade de trajetÛrias e a construÁ„o de uma teoria alternativa baseada no conceito de distintos mo- delos de federalismo implicaria a seleÁ„o de vari·veis que permitissem identificar tipos especÌficos de Estados fe- derativos. Essas vari·veis deveriam permitir agrupar Es- tados cujas caracterÌsticas fossem simultaneamente dis- tintas externamente e semelhantes internamente. Um segundo passo para superar a dist‚ncia entre a descriÁ„o dos casos e a construÁ„o de uma teoria alternativa deveria associar diferentes modelos de Estados federativos a traje- tÛrias particulares de emergÍncia e desenvolvimento. Penso que uma importante contribuiÁ„o nessa direÁ„o foi apresentada recentemente por Stepan (1999). Para o autor, nenhum Estado-naÁ„o criado posteriormente ‡ Re- voluÁ„o Francesa com as mesmas caracterÌsticas institu- cionais do federalismo norte-americano tornou-se uma federaÁ„o democr·tica est·vel. A origem da federaÁ„o nor- te-americana pela qual Estados previamente independen- tes ìjuntaram-seî para somar forÁas (modelo coming- together) n„o se repetiu em outras federaÁıes. Portanto, ao contr·rio do afirmado por Riker, o caso norte-ameri- cano seria a exceÁ„o e n„o a regra. Muitas das federaÁıes democr·ticas contempor‚neas tiveram sua origem derivada da necessidade de hold together, isto È, paÌses com m˙ltiplas etnias em sua com- posiÁ„o populacional e que decidiram tornar-se federa- Áıes porque os Estados unit·rios previamente existentes

estavam ameaÁados de disrupÁ„o. Nestes, as unidades subnacionais n„o eram Estados cuja soberania prÈvia lhes conferia um poder de barganha, que pudesse ser compa- rado ‡ trajetÛria dos Estados norte-americanos, o que im-

plicou que os governos regionais tivessem menos sobera- nia e menos poder de barganha em relaÁ„o ao governo central. Em um terceiro tipo de trajetÛria histÛrica (putting- together), ocorreu um pesado esforÁo coercitivo por par- te de um poder n„o-democr·tico centralizado, cujo obje- tivo era ìjuntarî um Estado baseado em diferentes etnias

e nacionalidades, das quais apenas algumas estavam or-

ganizadas previamente em Estados independentes (caso da R˙ssia). Assim, a origem das diferentes federaÁıes poderia ser compreendida em termos de um continuum. Em um ex- tremo, um modelo baseado em uma barganha fortemente

volunt·ria, pelo qual unidades relativamente autÙnomas come together para aumentar sua soberania, retendo suas identidades individuais (caso dos Estados Unidos, da SuÌÁa

e da Austr·lia). Em outro extremo, nos quais Estados uni-

t·rios previamente existentes hold together, as condiÁıes de barganha dos governos locais teriam sido fundamen- talmente distintas daquelas presentes no modelo coming- together (caso da Õndia, BÈlgica e Espanha). Stepan (1999) est· essencialmente preocupado com a relaÁ„o entre a origem das federaÁıes no sÈculo XX e suas estruturas institucionais contempor‚neas, mais particular- mente com as garantias institucionais de representaÁ„o da vontade dos componentes da federaÁ„o. Assim, embora analise o caso brasileiro do ponto de vista da segunda vari·vel, o autor n„o examina as origens do federalismo no Brasil. Embora, por exclus„o, pareÁa atraente classificar o Bra- sil no modelo holding-together, uma r·pida reconstituiÁ„o do golpe republicano de 1889 sugere cautela na adequaÁ„o desse conceito ao caso brasileiro. N„o havia grupos Ètnicos com identidade prÛpria reivindicando autonomia, nem ameaÁa real de disrupÁ„o do Estado unit·rio no final do sÈculo XIX. Os ìcabanosî (1835), os ìbalaiosî (1838-1840), os ìsabinosî (1837) e os ìfarroupilhasî (1835-1845) j· haviam sido vio- lentamente controlados pelo ExÈrcito Imperial muito antes da ProclamaÁ„o da Rep˙blica. Na verdade, salvo melhor juÌzo, a literatura indica que

a principal raz„o do golpe republicano teria sido o prÛ- prio desgaste da monarquia, processo no qual a Coroa perdeu o apoio das forÁas mais din‚micas (a cafeicultura do sul e as classes mÈdias emergentes) e dos setores mais conservadores (ligados ao escravismo, descontentes com

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a aboliÁ„o) (Schwartzman, 1982). AlÈm disso, a grita ge-

neralizada contra a centralizaÁ„o mon·rquica seria explicada pela crise fiscal do final do ImpÈrio e a correlata incapacidade de atendimento das diferentes demandas regionais 6 (Costa, 1994). Finalmente, o Estado e as instituiÁıes polÌticas brasi- leiras passaram por diversas transformaÁıes desde a ori- gem atÈ a vers„o contempor‚nea. Conjunturas crÌticas como o Estado Novo, o regime militar e a ConstituiÁ„o de 1988 legaram alteraÁıes importantes na natureza das re- laÁıes federativas. 7 Isso implica dizer que, para a inter- pretaÁ„o dos Estados federativos contempor‚neos, cuja origem seja anterior ao final do sÈculo XX, È tambÈm necess·ria uma teoria das condiÁıes de desenvolvimento dos distintos modelos.

FEDERALISMO E PROCESSO DECIS”RIO

Penso que, a partir de meados dos anos 80, produziu-

se um deslocamento na agenda de pesquisas norte-ameri- cana sobre o federalismo: de um debate centrado nas es- pecificidades dos Estados federativos vis-‡-vis os Estados unit·rios e confederaÁıes, para um debate centrado no impacto do federalismo sobre a autoridade dos governos centrais, particularmente sua capacidade de mudar o status quo, produzir inovaÁıes e implementar reformas de polÌ- ticas. Teoricamente, h· um grau de consenso razo·vel em torno da seguinte proposiÁ„o: Estados federativos tendem

a restringir as possibilidades de mudanÁa do status quo,

porque a autonomia dos governos locais opera no sentido de dispersar o exercÌcio da autoridade polÌtica, aumen- tando o poder de veto das minorias (Lijphart, 1984); ou, ainda, porque a presenÁa de um maior n˙mero de veto players institucionalizados nas arenas decisÛrias aumen- ta o potencial de estabilidade das polÌticas existentes (Tsebelis, 1997). Sistemas federativos restringem o po- tencial de mudanÁas de polÌticas porque as garantias ins- titucionais dos Estados-membros no processo decisÛrio tendem a produzir decisıes polÌticas com base no ìmÌni- mo denominador comumî. (Pierson e Leibfried, 1995). Na agenda de pesquisas, a an·lise do impacto das ins- tituiÁıes federativas no processo decisÛrio tende a ser uma extens„o da an·lise das relaÁıes entre Executivo e Legislativo: ìA maior parte das liÁıes que extraÌmos da an·lise de sistemas presidenciais e parlamentares podem ser igualmente aplicada a fatores de terceiro nÌvel (third- tier), tais como o federalismo. Tal como os sistemas par-

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lamentares, federalismo È uma designaÁ„o genÈrica que mascara uma variedade de arranjos institucionais que criam riscos e oportunidades distintas para as capacidades de governo. Governos provinciais e federais podem ter au- toridade para intervir em uma ·rea de polÌtica sem per- miss„o do outro nÌvel de governo. Isto tende a prover for- tes incentivos para a inovaÁ„o em polÌticas p˙blicas na

medida em que cada nÌvel de governo tenta controlar a jurisdiÁ„o de uma polÌtica antes que o outro o faÁa. Entre- tanto, este tipo de federalismo tambÈm corre o risco de que os diferentes nÌveis de governo tender„o a impor con- flitos entre programas, elevaÁ„o dos custos da implemen- taÁ„o e tornar„o o problema da coordenaÁ„o de objetivos ainda mais difÌcil. Alternativamente, o federalismo pode ser estruturado de modo a requerer a aprovaÁ„o dos go- vernos subnacionais afetados e do governo federal para

) acres-

centam pontos de veto e inibem a implementaÁ„o.î (Weaver e Rockman, 1993:459).

As interpretaÁıes correntes sobre o Brasil derivam dessa agenda de pesquisa. As instituiÁıes polÌticas brasileiras ñ cuja natureza essencial n„o variou nos distintos regimes democr·ticos ñ s„o uma espÈcie de ìm·quina de triturar presidentesî, pois a combinaÁ„o de presidencialismo, sis- tema multipartid·rio, indisciplina partid·ria e federalis- mo gera um excesso de pontos de veto no processo deci- sÛrio, elevando exponencialmente os custos de aprovaÁ„o de reformas no Congresso. Os impasses entre o Executi- vo e o Legislativo, derivados dessa engenharia institucio- nal, seriam a principal ameaÁa ‡ estabilidade democr·tica no Brasil.

implementaÁ„o de reformas no Brasil È mais

qualquer desvio do status quo. Estes arranjos (

A ì(

)

difÌcil do que em muitos sistemas presidencialistas. Este sistema institucional frustrou diversos presidentes demo-

cr·ticos. Um presidente (Vargas) cometeu suicÌdio; outro (Quadros) renunciou apÛs apenas sete meses posteriormen- te a uma esmagadora vitÛria eleitoral; um outro (Goulart) adotou aÁıes err·ticas que contribuÌram para o rompimento da democracia em 1964. Entre 1985 e 1994, sucessivos presidentes falharam para empreender um bem sucedido

plano de estabilizaÁ„o, (

lismo, sistema multipartid·rio fragmentado, partidos indisciplinados e robusto federalismo È freq¸entemente difÌcil.î (Mainwaring, 1997:56) ìOs ˙ltimos 15 anos de polÌtica democr·tica no Brasil, combinados com a experiÍncia pluralista de 1946-64, in- dicam que as instituiÁıes polÌticas nacionais criam uma permanente crise de governabilidade, devastando em tem-

a combinaÁ„o de presidencia-

)

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pos normais e debilitando atÈ mesmo presidentes como Cardoso, que parece controlar todas as cartas.î (Ames,

2001:18)

ìAs instituiÁıes [polÌticas brasileiras] produzem um excesso de pontos de veto. Este excesso n„o È apenas uma quest„o do n˙mero de partidos necess·rios para produzir maiorias legislativas. Em termos mais amplos, o destrutivo federalismo brasileiro, que constrange a vontade da maio- ria, combinado com presidencialismo e com as regras elei- torais da naÁ„o, criam este excesso.î (Ames, 2001:267). AlÈm de gerar impasses no processo decisÛrio, a des- centralizaÁ„o do sistema partid·rio e o federalismo influen- ciariam tambÈm o conte˙do das decisıes polÌticas, pois os presidentes ficariam imobilizados nas ·reas de polÌtica em que o Congresso e os governadores s„o veto players decisivos, como desindexaÁ„o de sal·rios e pensıes, re- duÁ„o do emprego p˙blico, privatizaÁıes, polÌtica fiscal, gest„o dos bancos estaduais, pagamento das dÌvidas esta- duais, etc. (Mainwaring, 1997:99-102). Ainda: o fato de que o Brasil tenha o sistema fiscal mais descentralizado entre os sistemas presidencialistas e federativos da AmÈ- rica Latina È explicado pelo grau de descentralizaÁ„o de seu sistema partid·rio, o qual, por sua vez, est· direta- mente relacionado ao poder dos polÌticos locais (gover- nadores e prefeitos) sobre a sobrevivÍncia eleitoral dos congressistas (Willis, Garman e Haggard, 1999). Em termos muito sucintos, o argumento È o seguinte:

sistemas presidencialistas, por serem baseados na divis„o de poderes, tendem a produzir dispers„o da capacidade decisÛria e coalizıes parlamentares inst·veis. No entan- to, o sucesso legislativo da presidÍncia pode variar de acordo com a fragmentaÁ„o e disciplina partid·rias. O n˙mero efetivo de partidos, a proximidade ideolÛgica dos partidos de sustentaÁ„o polÌtica da PresidÍncia e o grau de disciplina dos partidos poderiam produzir resultados diferentes. Um reduzido n˙mero de partidos efetivos ñ como nos EUA, Costa Rica e Venezuela ñ implica siste- mas presidencialistas que funcionam melhor (Mainwaring e Shugart, 1997:398), assim como partidos polÌticos dis- ciplinados e centralizados tornam mais est·veis e confi·- veis as relaÁıes entre o governo, os partidos e a(s) c‚mara(s) legislativa(s) ñ como no caso do MÈxico (Mainwaring, 1997). Entretanto, em sistemas federativos ìrobustosî ñ para usar a express„o empregada por Mainwaring (1997) para descrever o caso brasileiro ñ, governadores e/ou prefeitos controlam recursos que s„o vitais para a carreira polÌtica dos parlamentares. A descentralizaÁ„o dos partidos polÌti-

cos ñ nos quais o comportamento parlamentar È fracamen- te controlado pela lideranÁas partid·rias nacionais ñ È re- sultado do fato de que os polÌticos locais controlam os re- cursos necess·rios ao sucesso eleitoral dos legisladores federais, dada a extens„o e persistÍncia do clientelismo e da troca de favores na polÌtica nacional (Hagopian, 1996; Ames, 2001). Juntamente com as regras partid·rias eleito- rais (basicamente, a lista aberta e a representaÁ„o propor- cional), o poder dos governadores e prefeitos seriam as vari·veis decisivas para explicar o grau de descentraliza- Á„o do sistema partid·rio e, por conseq¸Íncia, indisciplina no comportamento parlamentar dos congressistas. Comparado com outras federaÁıes contempor‚neas, o federalismo brasileiro estaria, juntamente com os EUA, no extremo da escala de demos-constraining. O sistema de composiÁ„o do Senado brasileiro, semelhante ao do americano, com n˙mero equivalente de cadeiras para Es- tados excepcionalmente diferentes em termos populacio- nais, garante um excessivo grau de super-representaÁ„o aos Estados menores. Os poderes legislativos do Senado brasileiro tambÈm seriam excessivos: alÈm do poder para aprovar todas as leis e emendar a ConstituiÁ„o, a C‚mara Alta dispıe de doze ·reas de exclusividade legislativa. Em terceiro lugar, o poder residual dos Estados nos casos de omiss„o constitucional e o poder dos governadores, com- binados ao excessivo detalhamento da ConstituiÁ„o de 1988 e ‡ exigÍncia de supermaiorias para as emendas cons- titucionais, impıem um extremo poder de restriÁ„o ‡ realizaÁ„o das preferÍncias da maioria. Finalmente, o con- trole dos governos locais sobre as candidaturas, assim como as regras eleitorais que incentivam o comportamento individualista dos parlamentares, tornam os partidos bra- sileiros excessivamente vol·teis, isto È, pouco disciplina- dos. Assim, a possibilidade de transformar as preferÍn- cias da maioria ñ expressa na escolha do Presidente ñ em polÌticas encontraria obst·culos institucionais de grande monta, pois o desenho institucional da federaÁ„o alavan- caria os recursos de poder das minorias nas inst‚ncias decisÛrias federais, especialmente no Senado. N„o se tratar· aqui de discutir a interpretaÁ„o da natu- reza das relaÁıes entre Executivo e Legislativo no Bra- sil; 8 muito simplesmente, se restringir· ao conceito de fe- deralismo dessa literatura e suas conseq¸Íncias para as interpretaÁıes sobre o Brasil. 9 A nova geraÁ„o de estudos sobre o federalismo contra- ria algumas das principais proposiÁıes da geraÁ„o ante- rior. Para Riker (1964; 1975), a sobrevivÍncia das fede- raÁıes dependia da descentralizaÁ„o dos partidos polÌticos.

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FEDERALISMO E DEMOCRACIA NO BRASIL: A VIS O DA CI NCIA

A descentralizaÁ„o dos partidos americanos preservaram

a federaÁ„o, porque criaram contrapesos ‡ vontade do

governo central. No caso dos EUA, o localismo dos parti- dos, derivado do fato de que as organizaÁıes locais con- trolam as indicaÁıes para o Congresso e a PresidÍncia, implicam ìn„o que os estados controlem as decisıes na- cionais, mas que a naÁ„o n„o pode controlar as decisıes estaduaisî (1964:91). Dada a forÁa e independÍncia do governo central, a descentralizaÁ„o do sistema partid·rio e a independÍncia dos Estados funcionariam como um con- trapeso ‡s tendÍncias centralizadoras do governo federal, preservando o federalismo (Riker, 1964:104). Nas interpretaÁıes mais recentes, um modelo de fede- ralismo no qual os Estados sejam independentes e tenham poder de controle sobre seus representantes nas arenas decisÛrias federais È um problema; no limite, uma amea-

Áa ‡ democracia. Mais que isso, o MÈxico, o paÌs latino-americano cuja centralizaÁ„o do processo decisÛrio garantiria autoridade

e governabilidade ao Presidente na literatura contempo-

r‚nea, n„o era sequer considerado democr·tico nos estu- dos dos anos 60 e 70 (Wheare, 1964; Riker, 1975:156). Na raiz das restriÁıes ao MÈxico, estava a centralizaÁ„o do sistema partid·rio mexicano. Na verdade, Riker (1975:143) rejeitava o argumento de que os Estados federativos pudessem produzir algum impacto particular sobre a produÁ„o de polÌticas p˙blicas. Qualquer comparaÁ„o entre as respectivas polÌticas p˙blicas permiti- ria concluir que, no campo administrativo, os Estados fede- rativos e unit·rios do sÈculo XX apresentariam mais seme- lhanÁa entre si do que os Estados federativos do sÈculo XX comparados consigo mesmos no sÈculo XIX. AlÈm disso, no sÈculo XX, n„o haveria nenhuma caracterÌstica decisiva do processo decisÛrio dos Estados federativos que n„o pu-

desse ser encontrada nos paÌses de Estado unit·rio, porque a caracterÌstica central desse sÈculo foi a progressiva centrali- zaÁ„o do processo decisÛrio. Assim, a ˙nica diferenÁa importante entre Estados uni- t·rios e federativos diria respeito ao estilo de governo que

o governo central est· obrigado a cumprir. Em Estados

federativos È freq¸entemente necess·rio ao governo cen- tral atuar de modo a demonstrar que o governo federal tem autoridade legal para fazer o que quer fazer. Mas, sem d˙vida, caso o governo federal queira fazer algo, ter· re- cursos para tal. Os ìarranjos constitucionais e adminis- trativos do federalismo afetam profundamente o estilo da decis„o polÌtica, mas n„o afetam profundamente seus re- sultadosî (Riker, 1975:145).

N„o h· d˙vida de que na raiz das divergÍncias est„o questıes de ordem normativa, relacionadas a preferÍncias no tocante aos princÌpios de representaÁ„o e governabili- dade. Penso, entretanto, que h· pelo menos duas distin- Áıes importantes na atual agenda de pesquisas e que tÍm influÍncia nas interpretaÁıes sobre o Brasil. Em primeiro lugar, operou-se uma restriÁ„o no escopo

analÌtico do objeto de pesquisa: nas interpretaÁıes atuais,

a an·lise sobre o federalismo passou a ser uma dimens„o

da an·lise das relaÁıes ente o Executivo e o Legislativo no plano federal. Nessa agenda de pesquisas, o federalismo È entendido basicamente como a express„o do poder parlamentar de governadores e prefeitos na arena legislativa federal. O indicador de medida da ìforÁaî ou ìfraquezaî do federa- lismo È a capacidade relativa de os executivos dos distin- tos nÌveis de governo influenciarem o comportamento parlamentar dos legisladores federais. O conceito cl·ssico de Estado federativo, como foi construÌdo pela geraÁ„o de estudos dos anos 60 e 70, o define como uma forma particular de governo dividido verticalmente (entre distintos nÌveis de governo), de modo que diferentes governos tÍm autoridade sobre a mesma po- pulaÁ„o e territÛrio. Analiticamente, na literatura contem- por‚nea, È como se a totalidade da atividade de produÁ„o de polÌticas p˙blicas do executivo federal estivesse con- centrada em formular uma legislaÁ„o e aprov·-la nas are- nas decisÛrias federais, sejam elas o Congresso ou apenas

o Senado. Os manuais de polÌticas p˙blicas nos ensinaram que o ciclo de uma polÌtica È mais do que sua formulaÁ„o. Mais que isso, a literatura sobre implementaÁ„o de polÌticas tem destacado que as burocracias governamentais de fato ìfa- zemî as polÌticas p˙blicas por meio da implementaÁ„o. Isso significa que, para alÈm da atividade de formulaÁ„o, os distintos nÌveis de governo tÍm espaÁo para tomar uma sÈrie de iniciativas independentemente de autorizaÁ„o legislativa. AlÈm disso, os manuais de polÌticas p˙blicas tambÈm nos ensinaram que a formulaÁ„o de uma polÌtica È muito mais do que a obtenÁ„o de aprovaÁ„o legislativa. Posterior- mente ‡ aprovaÁ„o legislativa, as burocracias governamen- tais tÍm autoridade para traduzir leis em polÌticas efetivas, simplesmente pela definiÁ„o das regras de implementa- Á„o das polÌticas. Isso significa que h· um conjunto mais amplo de insti- tuiÁıes polÌticas nas quais se opera a barganha federati- va, o conflito de interesses entre executivo federal e exe-

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SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 15(4) 2001

cutivos subnacionais. Adicionalmente, envolveriam, pelo menos, as relaÁıes com o Judici·rio e as relaÁıes diretas entre os executivos dos distintos nÌveis de governo. Re- duzir a an·lise do funcionamento das instituiÁıes federa- tivas ‡ arena legislativa federal implica necessariamente uma vis„o parcial e limitada dos recursos de poder de que dispıem os distintos nÌveis de governo para fazer repre- sentar seus interesses. Em segundo lugar, as interpretaÁıes contempor‚neas tÍm enfatizado e selecionado para an·lise as polÌticas e decisıes de polÌtica nas quais o governo federal teve um desempenho desfavor·vel. Para demonstrar a progressi- va centralizaÁ„o das funÁıes administrativas nos Estados Unidos, Riker (1964:191ss) selecionou 19 ·reas de com- petÍncias concorrentes entre os nÌveis de governo, o que lhe permitiu ter uma vis„o abrangente da evoluÁ„o das relaÁıes intergovernamentais. A preferÍncia pelos casos nos quais o governo federal encontrou resistÍncia pode estar produzindo um bias pela vari·vel dependente nas interpretaÁıes sobre o federalis- mo brasileiro, uma vez que o processo decisÛrio das polÌ- ticas nas quais o governo federal foi bem-sucedido na implementaÁ„o de sua agenda de reformas de natureza federativa n„o È objeto da an·lise. Nessa situaÁ„o, mais uma vez, o que È apenas uma dimens„o das relaÁıes fede- rativas È tomado como a natureza do federalismo brasi- leiro.

COMENT£RIO FINAL

Esta revis„o crÌtica pretendeu demonstrar que, embora a federaÁ„o brasileira tenha sido objeto de pesquisa nas an·lises da ciÍncia polÌtica comparada norte-americana, ainda h· muito a ser feito neste campo de investigaÁ„o. Estudos comparados s„o particularmente ·rduos, dadas as dificuldades de toda ordem, particularmente a obtenÁ„o de dados confi·veis e compar·veis entre si. Este artigo, con- tudo, pretendeu destacar avanÁos e dificuldades passadas e presentes no campo teÛrico-metodolÛgico. … certo que, no passado recente, indicaÁıes bastante sugestivas de an·lise tÍm sido feitas, especialmente no sentido de superar a pers- pectiva USA-centrada que orientava a teoria comparada so- bre federalismo nos anos 60 e 70. Penso, entretanto, que a an·lise comparada das fede- raÁıes ainda necessita de uma teoria capaz de sugerir ca- minhos interpretativos sobre a origem dos diferentes mo- delos das federaÁıes contempor‚neas, mas tambÈm dos condicionantes histÛricos de suas diferentes trajetÛrias.

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Quanto ‡s an·lises contempor‚neas, pertinentes ‡s re- laÁıes entre federalismo, democracia e processo decisÛ- rio, o principal objetivo deste artigo foi destacar a neces- sidade de uma ampliaÁ„o da agenda de pesquisas sobre a natureza das relaÁıes intergovernamentais no Brasil. Penso que as interpretaÁıes atuais tendem a reduzir o escopo da an·lise, concentrando-se excessivamente nos casos em que o governo federal teve um desempenho relativamente des- favor·vel vis-‡-vis os governos estaduais, assim como em uma das arenas nas quais se processam as relaÁıes intergovernamentais: a arena legislativa federal. Uma ampliaÁ„o dessa agenda de pesquisas deveria caminhar basicamente em duas direÁıes: no exame de processos decisÛrios nos quais o governo federal foi bem-sucedido em implementar sua agenda de reformas, assim como na an·lise do processo decisÛrio de polÌticas que envolvam relaÁıes diretas entre o Poder Executivo dos distintos nÌ- veis de governo e/ou nas quais o Poder Judici·rio funcio- ne como ·rbitro dos conflitos intergovernamentais.

NOTAS

E-mail da autora: arretche@uol.com.br Este artigo foi escrito com base em pesquisa realizada durante meu programa de pÛs-doutoramento junto ao Department of Political Science do Massachussets Institute of Technology, MIT, financiado com bolsa concedida pela Fapesp. AgradeÁo a Celina Souza pelos va- liosos coment·rios ‡ primeira vers„o (do texto).

1. Modernos, neste caso, seriam os Estados federativos baseados no

princÌpio da ìrep˙blica ëcompostaíî proposta por Madison, em oposi- Á„o ao modelo confederativo anterior (como nos Estados Unidos de 1777 e nos modelos federativos originais da SuÌÁa e Holanda), basea- dos na concepÁ„o federativa de Montesquieu.

2. A decis„o da barganha derivaria dos elevados custos de obtenÁ„o

da ades„o pela forÁa (Riker, 1964).

3. ìA essÍncia do federalismo nesta definiÁ„o s„o suas caracterÌsticas

polÌticas: (1) a barganha polÌtica que o cria e (2) a distribuiÁ„o de po- der em partidos polÌticos que d„o forma ‡ estrutura federativa em sua maturidade. Todo o resto sobre o federalismo È acidental: a demarca- Á„o de ·reas de competÍncia entre governo central e governos consti- tuintes, a operaÁ„o das relaÁıes intergovernamentais, a divis„o de re- cursos fiscais etc.î (Riker, 1975:141).

4. Riker (1975) considera que, na ConvenÁ„o da FiladÈlfia, o Senado

foi concebido como a instituiÁ„o destinada a representar os interesses dos Estados-membros no governo central. Na pr·tica, contudo, a C‚- mara Alta nunca representou de fato esse papel, pois os Estados-mem- bros foram rapidamente desprovidos de mecanismos institucionais para controlar o comportamento parlamentar de seus representantes, uma vez que n„o tinham poder para revogar seus mandatos.

5. Nos Estados Unidos, emendas ‡ ConstituiÁ„o, mesmo que n„o afe-

tem a distribuiÁ„o federal de poderes, exigem a ratificaÁ„o de 3/4 dos Estados-membros e h· mesmo tipos de emendas que n„o podem ser aprovadas sem a ratificaÁ„o de 49 dos 50 Estados (Duchacek,

1970:231).

Para um exemplo, ver Mansbridge (1986), que analisa as razıes pelas quais o Equal Rights Movement ñ ERA ñ fracassou em aprovar a Emen-

FEDERALISMO E DEMOCRACIA NO BRASIL: A VIS O DA CI NCIA

da Constitucional que garantiria direitos iguais a homens e mulheres. Embora tenha sido aprovado no Senado dos Estados Unidos com uma votaÁ„o de 84 contra 9, e embora diversas pesquisas de opini„o te- nham revelado forte apoio da opini„o p˙blica ‡ Emenda Constitucio- nal, esta n„o foi aprovada porque as casas legislativas estaduais apro- varam a Emenda em apenas 35 Estados, quando seria necess·rio que 38 Estados o tivessem feito.

6. Esta tem um fundamento real: quando examinada a relaÁ„o entre as

receitas geradas em cada provÌncia e as despesas ali efetuadas pelo governo central, constata-se que todas as provÌncias ñ com exceÁ„o do Rio Grande do Sul e Mato Grosso, por razıes militares ñ transferiam recursos para a Coroa (Costa, 1994:27).

7. Para interpretaÁıes sobre a evoluÁ„o do federalismo brasileiro, ver

Souza (1994) e Souza (forthcoming).

8. Para uma interpretaÁ„o alternativa sobre a natureza das relaÁıes entre

Executivo e Legislativo no Brasil nos governos democr·ticos recen- tes, ver Figueiredo e Limongi, 1999. Para uma reconstituiÁ„o deste debate, ver Palermo, 2000.

9. Para diferentes interpretaÁıes sobre a natureza do federalismo bra-

sileiro, com base no conceito da forÁa relativa do executivo federal e dos executivos estaduais, ver Abrucio (1998) e Souza (forthcoming).

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