PBLICO

DOCUMENTO DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

DOCUMENTO DE MARCO SECTORIAL DE AGRICULTURA Y

GESTIN DE RECURSOS NATURALES

DIVISIN DE MEDIO AMBIENTE, DESARROLLO RURAL Y ADMINISTRACIN DE RIESGOS

POR DESASTRES

Mayo 2013

Este documento fue preparado por Hctor R. Malarin (RND/CHF) y Pedro Martel (INE/RND), con el
aporte de todos los especialistas sectoriales de INE/RND. Rosario Gaggero (INE/RND) asisti en la
produccin del documento.
Se prohbe el uso comercial no autorizado de los documentos del Banco, y tal podra castigarse de
conformidad con las polticas del Banco y/o las legislaciones aplicables
Copyright [2013] Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados; este documento
puede reproducirse libremente para fines no comerciales.
De conformidad con la Poltica de Acceso a la Informacin, el presente documento est sujeto a
divulgacin pblica.

ii

NDICE
I.

LA AGRICULTURA Y LA GESTIN DE RECURSOS NATURALES EN EL CONTEXTO DE LAS

ESTRATEGIAS SECTORIALES DEL BANCO ................................................................................ 1
A.
B.

II.
III.

EVIDENCIA INTERNACIONAL SOBRE LA EFICACIA DE POLTICAS Y PROGRAMAS EN EL

SECTOR E IMPLICACIONES PARA EL TRABAJO DEL BANCO ..................................................... 3
PRINCIPALES DESAFOS DE LA REGIN Y PROBLEMAS QUE EL BANCO DESEA ABORDAR EN
EL SECTOR ............................................................................................................................. 13
A.
B.
C.

IV.

Los aumentos de productividad de la agricultura son bajos y muy heterogneos ...... 14

El crecimiento agrcola no ha beneficiado por igual a la poblacin rural en ALC ..... 15
La agricultura y los recursos naturales son muy vulnerables al cambio climtico,
pero su uso inadecuado tambin genera la mayora GEI en la regin ........................ 16

LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DEL BANCO EN EL SECTOR ................................................ 17

A.
B.
C.
D.

V.

El Documento de Marco Sectorial de Agricultura y Gestin de Recursos Naturales

como parte de las regulaciones existentes .................................................................... 1
El Documento de Marco Sectorial de Agricultura y Gestin de Recursos Naturales
como parte de la Estrategia de Mitigacin y Adaptacin al Cambio Climtico y de
Energa Sostenible y Renovable (GN-2609-1) ............................................................. 1

Informes de la Oficina de Evaluacin y Supervisin (OVE) ..................................... 17

Resultados de la Matriz de Efectividad en el Desarrollo (DEM) ............................... 18
Lecciones aprendidas de los proyectos del Banco en el sector................................... 20
Ventajas comparativas del Banco en la regin ........................................................... 23

METAS, PRINCIPIOS, DIMENSIONES DEL XITO Y LNEAS DE ACCIN QUE GUIARN LAS
ACTIVIDADES OPERATIVAS Y DE INVESTIGACIN DEL BANCO ............................................ 23
A.
B.

Meta y principios del trabajo del Banco en Agricultura y Gestin de Recursos

Naturales..................................................................................................................... 23
Dimensiones del xito y sus lneas de accin ............................................................ 24

REFERENCIAS.......................................................................................................................................

iii
SIGLAS Y ABREVIATURAS
ALC
BID-9
BM
CEPAL
DEM
FAO
FAUSAC
FIDA
GEI
IARNA
IFPRI
INTA
OECD
OVE
PIB
PCR
PSA
SFD
UCAMYMA
WDR

Amrica Latina y el Caribe

Noveno Aumento General de los Recursos del BID
Banco Mundial
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
Matriz de Efectividad en el Desarrollo
Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentacin
Facultad de Agronoma de la Universidad San Carlos de Guatemala
Fondo Internacional para el Desarrollo Agrario
Gases de Efecto Invernadero
Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente de la Universidad
Rafael Landvar
International Food Policy Research Institute
Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria
Organization for Economic Cooperation and Development
Oficina de Evaluacin y Supervisin
Producto Interno Bruto
Informe de Terminacin de Proyecto
Pagos por Servicios Ambientales
Documento de Marco Sectorial
Universidad Catlica Madre y Maestra de Santo Domingo
World Development Report

I.

LA AGRICULTURA Y LA GESTIN DE RECURSOS NATURALES1 EN EL CONTEXTO

DE LAS ESTRATEGIAS SECTORIALES DEL BANCO

A.

El Documento de Marco Sectorial de Agricultura y Gestin de Recursos

Naturales como parte de las regulaciones existentes

1.1

El presente Documento de Marco Sectorial de Agricultura y Gestin de Recursos

Naturales se ha desarrollado de acuerdo con el documento GN-2670-1, el cual
norma las estrategias, polticas, marcos sectoriales y lineamientos a fin de exponer
la meta del Banco en agricultura y gestin de recursos naturales, y orientar su
trabajo en la generacin de conocimiento y en el dilogo con los pases.

1.2

Segn lo indicado en el prrafo 1.25 del documento GN-2670-1, una vez

aprobado el Documento de Marco Sectorial (SFD, por sus siglas en ingls) de
Agricultura y Gestin de Recursos Naturales, quedarn sin efecto las siguientes
polticas sectoriales del Banco: Poltica del Sector Agropecuario (OP-721);
Poltica de Desarrollo Forestal (OP-723); Poltica de Desarrollo Rural (OP-752);
Poltica de Desarrollo Pesquero (OP-724); y la Poltica de Minera (OP-725); as
como la Estrategia de Desarrollo Agrcola (GN-2069) y la Estrategia de
Financiamiento Rural (GN-2022). El Banco preparar una actualizacin de este
SFD una vez transcurridos tres aos desde su aprobacin.

1.3

Este SFD brinda al Banco una orientacin concreta, pero flexible, para atender la
diversidad de desafos y contextos institucionales que enfrentan a distintos niveles
los 26 pases miembros prestatarios del Banco en el sector de agricultura y gestin
de recursos naturales, rigiendo as su financiamiento para operaciones con y sin
garanta soberana en dicho sector. En este sentido, este SFD ser un insumo
fundamental en la preparacin de las Estrategias de Pas del Banco, las cuales
establecern sus intervenciones especficas en el sector para cada pas, de acuerdo
a sus necesidades y condiciones particulares.

B.

El Documento de Marco Sectorial de Agricultura y Gestin de Recursos

Naturales como parte de la Estrategia de Mitigacin y Adaptacin al Cambio
Climtico y de Energa Sostenible y Renovable2 (GN-2609-1)

1.4

El SFD propuesto se enmarca dentro de la Estrategia de Mitigacin y Adaptacin

al Cambio Climtico y de Energa Sostenible y Renovable (en adelante
Estrategia de Cambio Climtico), la cual tiene como objetivo contribuir a un
desarrollo bajo en carbono y hacer frente a los factores primordiales de

Para fines de este documento, agricultura se entiende como sector econmico que comprende la
actividad agrcola, pecuaria, pesquera y forestal, mientras que recursos naturales son todos aquellos
factores de produccin que contribuyen a la competitividad de dichas actividades (i.e., tierra, agua,
biomasa forestal y pesquera). Aspectos relacionados con la conservacin y preservacin de recursos
naturales se tratar en el SFD de Medio Ambiente y Biodiversidad, a ser presentado en el ltimo
trimestre de 2015.
La orientacin de este SFD tambin guardar consistencia con la Estrategia de Infraestructura para la
Competitividad y el Bienestar Social, actualmente en preparacin.

2
vulnerabilidad ante las consecuencias del cambio climtico en Amrica Latina y
el Caribe. Buscando contribuir con la prioridad institucional de proteccin del
medio ambiente, la respuesta al cambio climtico y la promocin de la energa
sostenible y la seguridad alimentaria establecida por el Noveno Aumento General
de los Recursos del BID (BID-9), dicha estrategia establece cinco lneas
estratgicas de accin para el Banco: i) fortalecer su base de conocimientos;
ii) fortalecer la capacidad de las instituciones y de los sectores pblico y privado;
iii) desarrollar instrumentos para integrar transversalmente la mitigacin del
cambio climtico y aumentar la resistencia al mismo; iv) identificar y desarrollar
prstamos y asistencia tcnica para actividades relacionadas con el clima en
sectores clave; y v) llevar las inversiones a escala, llenar vacos de financiamiento
y apalancar las inversiones del sector privado.
1.5

La Estrategia de Cambio Climtico reconoce las siguientes actividades ligadas a

la agricultura y la gestin de recursos naturales como motores claves de la agenda
de cambio climtico del Banco: i) disminuir el cambio de uso del suelo y la
deforestacin en paisajes prstinos o de alto valor en trminos de los servicios que
proporcionan, siendo stos las principales fuentes de emisin de Gases de Efecto
Invernadero (GEI) en la regin; ii) incrementar y mejorar la proteccin de los
recursos hidrolgicos y la gestin de recursos hdricos, pues se trata de un sector
altamente vulnerable a los impactos del cambio climtico; y iii) fomentar la
agricultura sostenible, que incluye la seguridad a la tenencia de la tierra y a un
manejo sostenible de los recursos naturales que se traduzca en una mayor
productividad rural y en el mejoramiento de los medios de vida de la poblacin
rural. Al respecto, las lneas de accin previstas en este SFD incluyen actividades
que contribuirn directamente con los resultados previstos por dicha estrategia,
basados en evidencia emprica existente (Seccin V).

1.6

El presente documento ha sido estructurado en cinco secciones que buscan

atender los siete elementos que debe contener un SFD, segn el documento
GN-2670-1. La presente seccin pone al SFD en el contexto de las regulaciones
existentes y las estrategias institucionales vigentes. La Seccin II presenta la
evidencia emprica internacional sobre polticas y programas en el sector de
agricultura y de gestin de recursos naturales como la base para delinear el
presente SFD. La Seccin III identifica los desafos que el Banco abordar
durante la vigencia de este SFD. La Seccin IV sntetiza las evaluaciones
sectoriales previas de la Oficina de Evaluacin y Supervisin (OVE), los ms
recientes resultados de la Matriz de Efectividad en el Desarrollo (DEM, por sus
siglas en ingls) y lecciones aprendidas para proyectos del Banco en el sector.
Basada en la evidencia emprica y las lecciones aprendidas, la Seccin V presenta
las metas, principios de trabajo, dimensiones de xito, lneas de accin y las
actividades concretas que se propone priorizar en el trabajo sectorial del Banco
con los pases durante los prximos tres aos, perodo de vigencia del presente
SFD, para atender los desafos identificados.

3
II.

EVIDENCIA INTERNACIONAL SOBRE LA EFICACIA DE POLTICAS Y PROGRAMAS

EN EL SECTOR E IMPLICACIONES PARA EL TRABAJO DEL BANCO

2.1

En esta seccin se presenta una revisin de literatura que cita los principales
hallazgos de estudios e investigaciones internacionales en materia de poltica
agropecuaria y gestin de recursos naturales sobre la cual se erigen la meta, los
principios, las dimensiones del xito y las lneas de accin que guan las
actividades operativas y el trabajo analtico del Banco en el sector, descritas en la
Seccin V.
1.

2.2

La estabilidad macroeconmica y la apertura comercial son condiciones

necesarias para el crecimiento de la agricultura, el cual a su vez incide
en la reduccin de la pobreza

Entre 1990 y 2011, el Producto Interno Bruto (PIB) agropecuario real de Amrica
Latina y el Caribe (ALC) creci a una tasa anual promedio de 2,7% (Figura I-1).
Dicha tasa es mayor al 2% alcanzado en la dcada de los ochenta, aunque an
inferior al 3,5% de la dcada de los setenta (CEPAL, 1997).

Figura I-1. Tasa de crecimiento anual promedio del PIB agropecuario a precios constantes por pas,
1990-2011 (%)
5

CH
BL
PR
NI
EC
AR
PE
CR
BO
BR
GU
ALC
HO
CO
PN
ES
ME
GY
RD
VE
SU
UR
JA
TT
BH
BA
HA

-1
Fuente: CEPALSTAT

2.3

La estabilidad en las polticas macroeconmicas luego de las reformas iniciadas a

mediados de los ochenta, contribuy al incremento de la tasa de crecimiento de la
agricultura en ALC. Particularmente, se destaca el efecto que han tenido la

4
neutralidad de una poltica monetaria respecto al tipo de cambio y un rgimen
comercial que disminuy los sesgos antiexportadores (incluyendo la proteccin
de rubros importables) en mejorar los incentivos a la inversin privada en campo
y, por ende, en la expansin de las exportaciones agropecuarias (Dewbre et al.
2011; Foster y Valds, 2010; CEPAL, 2007). La regin pas de extraer rentas del
sector por casi US$10 mil millones anuales en la dcada de los ochenta a apoyar a
los agricultores con ms de US$5 mil millones anuales a partir de las reformas
(Anderson y Valds, 2008). No obstante, los pases de la regin an deben
enfrentar polticas distorsivas que afectan su agricultura, especialmente a travs
de medidas de apoyos va precios que han demostrado tener un pobre desempeo
en trminos de aumento del ingreso agrcola familiar (OECD, 2001). La
proteccin comercial de la que en promedio gozan productos como la leche, el
arroz, el pollo o el azcar en desmedro de productos como la soya, la carne
bovina o el maz, estn afectando la ventaja comparativa de la agricultura en ALC
y la eficiencia en la asignacin de recursos provenientes del sector privado
(Anderson y Valds, 2008).
2.4

El crecimiento de la agricultura ha demostrado contribuir a reducir la pobreza en

ALC. Entre 1990 y 2011, la incidencia de la pobreza en zonas rurales de la regin
disminuy de 65% a 50%, mientras que la indigencia rural baj de 40% a 29%.
Analizando el perodo 1990-2005, Valds et al. (2010) encontraron que: i) el
ingreso agrcola real (medido a travs del PIB deflactado por distintos ndices)
efectivamente experiment un aumento real en Brasil, Chile, Colombia y
Paraguay aunque menor a la evolucin del PIB agropecuario; y ii) mientras que
en Colombia y Paraguay los pequeos productores fueron los ms beneficiados
por el crecimiento agrcola, en Brasil, Chile y Mxico fueron los asalariados del
campo los que capturaron una proporcin creciente del ingreso agrcola. De
manera similar, entre 1980 y 2005, anlisis economtricos y simulaciones
contrafactuales encontraron que el crecimiento del PIB agrcola por trabajador
contribuy significativamente ms a la reduccin de la pobreza en Brasil, Chile,
Costa Rica, Nicaragua, Mxico, Repblica Dominicana y Panam que el PIB no
agrcola/trabajador o las remesas (Dewbre et al. 2011). Ambos anlisis
corroboraran el dato que para ALC el crecimiento agregado basado en la
agricultura sera 2,7 veces ms efectivo en la reduccin de la pobreza que un
crecimiento del PIB no agropecuario (Foster y Valds, 2010), o que, en promedio,
la contribucin de la agricultura al aumento de los ingresos de los ms pobres es
al menos 2,5 veces la del sector no agrcola (Bravo-Ortega y Lederman, 2005). El
mayor impacto se observara en Chile, seguido por Panam, Jamaica, Guatemala
y Nicaragua (de Ferranti et al., 2005).
2.

2.5

El gasto pblico en bienes pblicos rurales tiene mayores retornos

econmicos que aquel dirigido a bienes privados

La evidencia, dentro y fuera de la regin, muestra que el gasto pblico

agropecuario destinado a la provisin de bienes pblicos sectoriales
(e.g., infraestructura rural, innovacin tecnolgica, sanidad agropecuaria,
informacin de mercados) tiene mayores retornos y mayor cobertura que el gasto
pblico destinado a la provisin de bienes privados (e.g., compra y distribucin de

5
insumos, subsidios a produccin)3. Por ejemplo, los retornos a la inversin en
infraestructura rural, innovacin agropecuaria y educacin rural tienden a ser ms
altos que los retornos al gasto pblico orientado a bienes privados, tanto en ALC
como en otras regiones del mundo (Fan et al., 2008; Lpez, 2004; Foster et al.,
2011). Ms aun, una alta participacin de gasto pblico orientado a bienes
privados compromete la eficiencia productiva del gasto pblico rural, i.e.,
disminuye el ingreso agrcola per cpita. Un estudio report que, manteniendo
constante el gasto total, una reduccin de aproximadamente 10% de la
participacin del gasto pblico a bienes privados indujo un incremento del orden
de 2,5% en el PIB agrcola per cpita (Rocha et al., 2006). En la misma lnea, un
anlisis de series de tiempo del gasto pblico agropecuario en la India entre 1960
y 2000 encontr que los subsidios a insumos de produccin son los menos
efectivos en mejorar ingresos o reducir pobreza rural (Fan, 2008).
2.6

A pesar de la evidencia sobre los impactos de la inversin en bienes pblicos

rurales, en ALC todava existe espacio para mejorar la estructura del gasto
pblico agropecuario. Estudios recientes elaborados por el Banco sobre
estimaciones de apoyos a la agricultura en 18 pases de la regin, muestran que la
magnitud del gasto destinado a bienes y servicios pblicos es, en general, baja y
heterognea (Figura I-2). Al menos ocho pases, seis de los cuales son pequeos y
vulnerables, asignan menos de la mitad de su gasto pblico a este tipo de bienes,
dando un mayor nfasis a los apoyos directos fiscales como instrumento de
poltica sectorial.
Figura I-2. Composicin del gasto pblico agropecuario por pases de ALC (2010-2011)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
CO RD ME PR HO JA EC HA PE CH ES BO AR GU BR UR NI CR
%Apoyos fiscales directos (1)

%Bienes pblicos (2)

Fuente: BID

La provisin de bienes pblicos dirigidos a la agricultura puede ser realizada tanto por el Estado como
por el sector privado. Cuando existen fallas de mercado que impiden la provisin de dichos bienes por
el sector privado (e.g., innovacin tecnolgica), el Estado puede aplicar instrumentos alternativos para
corregir estas fallas, los cuales pueden incluir subsidios. Una discusin de dichos instrumentos se
presentar en el SFD de Innovacin, Ciencia y Tecnologa, a ser aprobado a finales de 2013.

6
3. El gasto pblico dirigido a bienes privados tiene bajo retorno social y es
regresivo, pero en un proceso de su reorientacin transitoria hacia bienes
pblicos, los subsidios inteligentes pueden ser mejores que la compra y
distribucin directa de insumos por el Estado
2.7

La inversin pblica en programas destinados a la compra y distribucin directa

de insumos, como instrumento para superar las limitaciones de acceso a insumos
y/o tecnologas modernas entre pequeos productores, tiene bajo retorno social,
restringe la inversin del sector privado y es regresiva. A nivel agregado, en Sri
Lanka y Guatemala, los programas de fertilizantes mostraron una relacin
beneficio/costo negativa (Valds, 2012; IARNA, 2013). Ms aun, este tipo de
programas estara desplazando la actividad del sector privado en la compra y
distribucin del insumo en Guatemala dado que los beneficios netos marginales
privados del uso de fertilizantes son positivos (Cannock, 2012). Asimismo, estos
programas tienden a ser regresivos, con la mayor parte del monto de los apoyos
destinados a productores ms grandes. En Paraguay, como parte de la preparacin
del Programa de Modernizacin de la Gestin Pblica de Apoyos
Agropecuarios (1800/OC-PR), el Banco estim que entre 2003 y 2004 el 60% de
los apoyos fiscales directos dirigidos a la compra de semillas de algodn
beneficiaban a solo 9% de los productores, los ms grandes4.

2.8

Si un pas desea iniciar un proceso de re-direccionamiento transitorio de su gasto

pblico de bienes privados a pblicos, un mecanismo de apoyos basado en
subsidios inteligentes va vouchers o cupones puede ser una forma ms efectiva
de focalizar el acceso de beneficiarios a insumos, maximizar la produccin
marginal y los beneficios econmicos y sociales, y fomentar asociaciones
pblico-privadas en el desarrollo del mercado de insumos. Para los casos de
Kenya y Malawi, los programas de subsidios inteligentes para fertilizantes y
semillas mejoradas generaron impactos positivos en rendimientos de pequeos
productores, mejoraron su seguridad alimentaria e incrementaron la participacin
del sector privado en la distribucin de insumos (IFPRI, 2009; Minde et al.,
2008), pero podran estar desplazando la inversin privada en la provisin de
estos insumos (Ricker-Gilbert et al., 2011). Igualmente, evaluaciones del
Programa de Apoyo a la Transicin Competitiva Agroalimentaria en Repblica
Dominicana mostraron que subsidios a la adopcin de tecnologas tuvieron
impactos positivos en los rendimientos de productores de arroz y de ganado
vacuno, a la vez que promovieron el desarrollo de proveedores privados
(Gonzlez et al., 2009; UCAMYMA, 2010). Con base a esta evidencia, el Banco
viene promoviendo esquemas de subsidios inteligentes ms costo-efectivos,
que busquen corregir aspectos que limitan el desarrollo de mercados privados en
la provisin y distribucin de insumos y tecnologas, promover la competencia
para reducir costos, incentivar tecnologas con retorno econmico positivo e

Problemas de regresividad se han observado tambin en la aplicacin de mecanismos de compensacin

al agro. En Mxico, mientras que el 70% de los apoyos directos bajo el Programa de Apoyos Directos
al Campo (PROCAMPO) son recibidos por el 40% de las municipalidades ms pobres, en el caso del
Programa de Apoyos Ingreso Objetivo, ese mismo porcentaje es recibido por solo el 6% de dichas
municipalidades (Scott, 2008).

7
incluir estrategias de salida para este tipo de programas. Las evaluaciones
previstas para estas intervenciones permitirn dar luces sobre su efectividad en un
futuro cercano.
4. La inversin en infraestructura rural contribuye al aumento de la
produccin, la productividad, empleo e ingresos en el sector agropecuario
2.9

La evidencia emprica muestra que invertir en infraestructura es esencial para

facilitar la integracin de zonas rurales menos desarrolladas en los mercados de
productos e insumos (Pinstrup-Andersen y Shimokawa, 2006), contribuyendo de
esta forma a incrementar la produccin, los volmenes de productos
comercializados, los empleos y los ingresos rurales.

2.10

Servicios de transporte y carga. Recientemente se ha estudiado la relacin

causal entre la inversin en caminos rurales y las ganancias en productividad,
encontrndose un efecto multiplicador de 1,57 (Fan y Chang-Kang, 2005). A su
vez, las mejoras en los accesos rurales han demostrado efectos sobre el empleo
(Rand, 2011) y los ingresos (Escobal y Ponce, 2008; Webb, 2013). Con relacin
al acceso a mercados de productos, la distancia a los mercados, medida en
unidades de tiempo o distancia fsica, tiene un efecto negativo en la probabilidad
de vender en mercados (Vakis et al., 2003; Nkhori, 2004). Por ejemplo, para
agricultores peruanos, una hora adicional de viaje disminuye la probabilidad de
seleccionar un mercado particular en 29% (Valkis et al., 2003). La inversin en
infraestructura para mejorar e incrementar la disponibilidad de caminos rurales
debe ser analizada en conjunto con la oferta de servicios de transporte. Reducir
los costos de transporte no slo depende de la infraestructura fsica, siendo
determinantes la calidad y cantidad de la oferta de servicios de carga,
particularmente a nivel de post-cosecha. En este sentido, investigaciones
realizadas por el Banco muestran que las reducciones en el costo de transporte
aumentan sensiblemente las exportaciones: en Chile y Per una reduccin del 1%
en los costos de transporte permitira incrementar las exportaciones de las
regiones ms alejadas en un 4% a 5%, mientras que en Colombia se estima que
una disminucin del 10% en los costos de transporte aumentara las exportaciones
en un 5% a 7% (Mesquita Moreira et al., 2012).

2.11

Riego. El riego es uno de los mayores determinantes de la productividad y

estabilidad de los rendimientos (Turral, H., 1995). Un anlisis del portafolio de
operaciones de riego financiadas por el Banco Mundial muestra que, entre 1998 y
2008, 92% de los proyectos analizados report aumentos en la produccin
agrcola y 80% de los proyectos destinados a incrementar el acceso de
productores a agua para regado va inversiones en infraestructura de riego
alcanzaron las metas propuestas (IEG, 2011). No obstante, la efectividad de dicha
inversin depende de un adecuado esquema de administracin de los sistemas de
riego. Mientras que los sistemas de riego bajo administracin pblica tienden a
ser operados y mantenidos ineficientemente (Holden y Thobani, 1996) y a tener
mecanismos de recuperacin de costos inadecuados (Banco Mundial, 1995), el
manejo de dichos sistemas va asociaciones de regantes incentiva un uso eficiente

8
del agua (Banco Mundial, 1995) y puede incrementar la demanda de mano de
obra, la comercializacin de productos agropecuarios y, en general, incrementar la
actividad econmica en las regiones de influencia (IEG, 2009). Por otra parte, el
riego puede dinamizar el cambio tecnolgico en finca al promover la utilizacin
de insumos complementarios como variedades de alto rendimiento y
agroqumicos (Smith, 2004; Bhattarai y Narayananmoorthy, 2003; Hasnip et al.,
2001; Hussain y Hanjra 2003, 2004; Huang et al. 2006). Ambientalmente, el
acceso al agua en forma regular va sistemas de riego, reduce la variabilidad
estacional e interanual de la produccin (Wood, You y Zhang. 2004), aunque una
atencin especial a externalidades ambientales negativas, como la salinidad de
suelos o sobreexplotacin de acuferos, es necesaria.
5. La generacin y transferencia tecnolgica es medular para lograr
incrementos sostenidos en productividad en la agricultura
2.12

La investigacin ha sido uno de los principales determinantes de las mejoras en la

productividad agrcola en los ltimos 40 aos (Heisey, 2001). La investigacin en
variedades mejoradas en los cultivos agrcolas en pases en desarrollo desde 1960
a 2000, generaron incrementos sustanciales en la produccin agrcola y
beneficiaron a los consumidores a travs de una disminucin en los precios de los
alimentos (Evenson y Gollin, 2003). Asimismo, el fortalecimiento de los procesos
de innovacin e investigacin agrcola representa una de las soluciones ms
importantes y duraderas para promover el crecimiento agrcola y reducir la
pobreza (Fan, 2008). Para el caso de la regin de ALC, la evidencia sugiere que
inversiones en investigacin agrcola estn altamente relacionadas con
incrementos en el crecimiento econmico, el desarrollo agrcola y la reduccin de
pobreza (IAASTD, 2009; BID, 2010).

2.13

Los retornos econmicos a la inversin en generacin y transferencia de

tecnologas demuestran el potencial de la inversin pblica en esta rea. En pases
en desarrollo, dichos retornos son en promedio de 43% (Alston et al., 2000), con
un rango de fluctuacin entre 5% y 50% (Evenson, 2001). Asimismo, estudios
que analizaron el contexto de la investigacin y extensin agrcola a nivel
mundial concluyeron que la mejora en las capacidades de transferencia de
tecnologa permite incrementar la diseminacin de las tecnologas relevantes para
las necesidades del sector (Pardey et al., 2008). Evidencia sobre los beneficios
econmicos de la innovacin en el rea forestal es aportada por el Instituto
Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) de Argentina. La aplicacin de
material gentico mejorado en eucaliptus logr aumentar un 20% el volumen
extrado en raleos y tala rasa, respecto de los materiales empleados con
anterioridad, obteniendo tambin avances significativos en el manejo de Pinus
Taeda (Norberto, 2005). Una evaluacin econmica efectuada sobre los casos
citados, considerando plantaciones efectuadas en sitios de calidad adecuada y
proyectando su crecimiento en base a los simuladores tcnicos de crecimiento del
INTA, refleja como resultado tasas de retorno a nivel de los productores del 22%
para el eucalipto y del 17,3% para el pino (Ceruti, 2012).

9
6. Las inversiones que facilitan la vinculacin con los mercados hacen
efectivo el incremento en produccin e ingresos
2.14

El acceso a informacin oportuna y tecnologa de comunicaciones, arreglos de

organizacin productiva y mejoras en la calidad comercial son elementos crticos
para facilitar la vinculacin oportuna de los productores a los mercados. El acceso
a informacin sobre precios de un mercado especfico incrementa la probabilidad
de participar en ese mercado (Goetz, 1992; Valkis et al., 2003; Nkhori, 2004).
Desde una perspectiva de costos de transaccin en finca, en el caso de productores
mexicanos, el acceso a organizaciones de productores tuvo un efecto positivo en
la produccin (Key et al., 2000); mientras que en el caso de productores peruanos,
lo fue la supervisin y acceso a informacin (Escobal, 2000). Los resultados
sugieren que mejoras en el acceso a informacin y en la participacin en
organizaciones/asociaciones de productores incrementa la produccin
agropecuaria comercializada de pequeos productores (BID, 2010). Asimismo,
los costos de transaccin afectan inversamente la probabilidad de pequeos
productores para acceder y adoptar nuevas tecnologas, reduciendo de esta forma
su volumen de produccin final (Zeller et al., 1997); mientras que un mejor
acceso a mercados de insumos tiene un efecto positivo en los rendimientos
agrcolas y en la biodiversidad agrcola in-situ (Salazar y Winters, 2012).

2.15

Una mayor calidad de productos es tambin esencial para acceder a mercados

externos. El aumento del comercio internacional de productos del sector ha
llevado a los pases a reducir los riesgos sobre su patrimonio natural y la salud de
sus consumidores, estableciendo regulaciones sobre medidas sanitarias y de
inocuidad para acceder a sus mercados. Al respecto, una compilacin de estudios
que analizan el impacto de diferentes programas de sanidad agropecuaria
financiados por el Banco en Per, Ecuador, Uruguay y Belice, presenta evidencia
positiva del impacto que tienen este tipo de intervenciones (OVE, 2009). Para el
caso de Per, las evaluaciones realizadas sugieren que estas intervenciones
redujeron significativamente la prevalencia de enfermedades zoosanitarias (para
el caso de camlidos) y redujeron la presencia de Mosca de la Fruta. En este
ltimo caso, las mejoras se tradujeron en un mayor precio y mejores rendimientos
de productos agrcolas (GRADE, 2008a). Asimismo, la mejora del estatus
sanitario de Per mejor su poder de negociacin con respecto a otros pases,
creando oportunidades de comercializacin en los mercados internacionales
(GRADE, 2008b). Para el rea forestal, un estudio en Chile demostr que los
beneficios econmicos del control de plagas mediante factores biolgicos,
enfocndose en pequeos y medianos productores, fueron superiores a los
2 millones de Pesos por hectrea, muy por encima del costo del tratamiento de
2,000 a 4,000 Pesos por hectrea (Baldini et al., 2003).
7. Acceso a servicios financieros rurales permite aumentar los ingresos,
especialmente entre pequeos productores

2.16

La inadecuada oferta de servicios financieros especficamente diseados para las

necesidades del pequeo productor agropecuario de la regin, es uno de los

10
factores ms limitantes para el crecimiento de la productividad al restringir su
capacidad de expansin fsica, enlace con cadenas de valor y adopcin de
horizontes ms largos de inversin. Evidencia emprica de Nicaragua y Ghana
muestra la conexin entre la provisin de crdito a los pequeos productores
agropecuarios y el incremento en sus ingresos (Carter et al., 2012; Karlan et al.,
2012). Las mayores causas del dficit de oferta de servicios financieros se
relacionan con los riesgos inherentes en la actividad agropecuaria, pero tambin
con los costos asociados con la adquisicin de informacin suficiente sobre cada
productor para considerarlo bancable y evitar los riesgos de seleccin adversa y
moral (informalidad, dispersin fsica, derechos de propiedad irregulares y
dificultades para la ejecucin de contratos).
8. La adopcin de tecnologas y prcticas agropecuarias para la adaptacin
y mitigacin del cambio climtico puede aumentar la produccin, si se
sobreponen las barreras a la entrada
2.17

Existe una variedad de prcticas y tecnologas agrcolas (e.g., agroforestera,

conservacin de suelos y agua, manejo de pasturas mejoradas) que tienen el
potencial de mejorar la produccin y reducir al mismo tiempo las emisiones o
mejorar la capacidad de captacin de carbono en suelos agrcolas. Sin embargo, la
captura de esos beneficios puede significar costos altos, especialmente para los
pequeos productores. En ALC, recientes estudios de impacto en proyectos de
adopcin tecnolgica agropecuaria del Banco en Uruguay, Argentina, Repblica
Dominicana y Panam mostraron que una mayor adopcin de tecnologas por
parte de productores tiene un efecto positivo en los rendimientos en finca
(Winters et al., 2010) y permite una mejor conservacin de suelos (Gonzalez et
al., 2009). Una revisin de evidencia emprica de 16 casos a nivel mundial,
incluyendo el caso de sistemas de agroforestera en Colombia, encontr que los
costos de inversin inicial, los riesgos por informacin limitada sobre tcnicas
alternativas o costos de transaccin, cuando la tecnologa requiere trabajo
comunitario, pueden ser barreras significativas a la adopcin de cierto tipo de
prcticas (McCarthy et al., 2011).
9. Derechos de propiedad seguros sobre la tierra promueven un mejor uso
productivo y sostenible del recurso y contribuyen al combate de la
pobreza rural

2.18

La seguridad en los derechos de propiedad sobre la tierra incentiva a agricultores

a hacer un uso productivo y sostenible del recurso, realizar inversiones de largo
plazo y a dinamizar el mercado de tierras (Banco Mundial, 2007). Las inversiones
en sistemas costo-efectivos de administracin de tierras que buscan reducir la
inseguridad en los derechos de propiedad incrementan la inversin y, por ende, la
productividad y el ingreso y, al facilitar el uso del activo como garanta,
contribuyen a mejorar el acceso a fuentes de crdito menos onerosas. Con el
Programa de Titulacin de Tierras en Per (906/OC-PE) se encontraron efectos
positivos en las inversiones de largo plazo en finca y el valor de la tierra (Torero y
Field, 2005; Antle et al., 2003; Aldana y Fort, 2001), as como impactos positivos

11
significativos en el ingreso agrcola (Zegarra et al., 2008). En Nicaragua, la
inversin en titulacin de tierras tuvo un efecto positivo en la seguridad de la
tenencia de la tierra, generando mayores inversiones en terreno (Deininger y
Chamorro, 2004). Efectos positivos sobre la productividad agropecuaria como
resultado de inversiones para mejorar la seguridad en la tenencia de tierra tambin
se registraron en Etiopa, Vietnam y Uganda (Banco Mundial, 2007). En
Nicaragua, productores con derechos plenos de propiedad acumularon ms
activos que productores con derechos restringidos de propiedad, resaltando la
importancia que la inversin destinada a clarificar los derechos de propiedad de la
tierra tiene en la inversin de activos de los beneficiarios (Hernndez y Reardon,
2012).
2.19

Por otra parte, la modernizacin y tecnificacin de sistemas de administracin de

tierras contribuyen a bajar costos de registro de transacciones inmobiliarias y a
dinamizar el mercado del recurso. Inversiones en sistemas de informacin en lnea
y en la mejora del marco legal del registro de propiedad en Georgia, redujeron
tanto los tiempos como los costos financieros para registrar propiedades de 39 a 9
das y de 2,4% a 0,6% del valor de las propiedades, as como se evidenci una
mayor actividad en los mercados de tierras y un mayor nmero de hipotecas y
operaciones de crdito realizadas por productores y prestamistas privados (Banco
Mundial, 2007).
10.

La gobernanza, el marco de polticas y los derechos de propiedad son

tambin esenciales para asegurar la sostenibilidad de los recursos
naturales

2.20

Los derechos de propiedad y los instrumentos de poltica para el manejo de

recursos naturales renovables son elementos centrales que afectan su explotacin.
En el caso de los recursos pesqueros, existe evidencia de las prdidas estimadas
por sobre-explotacin de dicho recurso a nivel mundial como resultado de una
deficiente definicin de los derechos de propiedad sobre el recurso (Wilen, 2006;
Banco Mundial, 2009). Por el contrario, las experiencias de Canad, Islandia,
Nueva Zelandia y Estados Unidos sugieren que instituciones de gobernanza
slidas, con instrumentos econmicos que eliminen la caractersticas de acceso
abierto del recurso pesquero, pueden lograr que el inters individual pueda ser
armonizado con el inters pblico (Banco Mundial, 1992).

2.21

En el caso de los recursos forestales, una dbil institucionalidad en la definicin

de los derechos de propiedad y uso de la tierra y los recursos naturales no
contribuye a reducir tasas de deforestacin (Banco Mundial, 2009). Una revisin
ms reciente de 131 casos empricos sobre resultados en manejo de bosques bajo
distintas condiciones de tenencia de la tierra, 56 de los cuales fueron en pases de
Centroamrica y Sudamrica, encontraron que la seguridad de tenencia de la tierra
est asociada con una menor deforestacin, independientemente de la forma de
tenencia (Robinson et al., 2011). Ms aun, derechos de propiedad claros y
seguridad de tenencia de la tierra son claves para lograr mantener la biomasa
forestal en programas REDD+ (Reducing Emissions from Deforestation and

12
Degradation), as como una distribucin equitativa de sus beneficios (Bruce et al.,
2010).
11. La evidencia emprica sobre la efectividad de los Pagos por Servicios
Ambientales (PSA) como instrumento de gestin de recursos forestales es
an limitada
2.22

Dentro y fuera de la regin se han venido fortaleciendo los sistemas nacionales de

gestin de recursos naturales con el propsito de revertir tendencias de
degradacin de recursos naturales. Lecciones de anlisis econmicos e
institucionales de experiencias en conservacin de suelos en Centroamrica y el
Caribe demuestran que, dado el largo perodo de maduracin, aspectos como la
seguridad de tenencia de la tierra y la falta de acceso a crdito, pueden ser factores
crticos para el xito de estas inversiones (Lutz et al., 1993).

2.23

En cuanto a PSA y otros instrumentos de gestin de recursos forestales, se conoce

an menos sobre si y bajo qu condiciones son efectivos. Los casos estudiados
con metodologas rigurosas de evaluacin para Colombia, Mxico y Costa Rica
indicaran cierta efectividad de los PSA en reduccin de deforestacin (Miteva et
al., 2012). No obstante, la efectividad de los PSA dependera del diseo de los
mecanismos de intervencin, su localizacin, el grado de cumplimiento y la
posibilidad de observar efectos de derrame en las reas de intervencin
(Pattanayak et al., 2010), as como de los derechos de propiedad sobre la tierra en
donde se aplican (Bruce et al., 2010). Algunos estudios tambin indican que una
deficiente focalizacin de los PSA puede afectar negativamente los impactos de
este tipo de intervencin (Arriagada et al., 2012).

2.24

Resumen. La evidencia emprica demuestra que la estabilidad macroeconmica y

la apertura comercial son condiciones necesarias para la inversin privada y el
crecimiento de las actividades ligadas a la agricultura y, consecuentemente, la
reduccin de la pobreza rural. En materia de poltica sectorial, el gasto pblico
dirigido a bienes pblicos rurales es ms efectivo en el combate a la pobreza rural,
la mejora de productividad sectorial y la sostenibilidad de los recursos naturales
que aquel dirigido a bienes privados, como la compra y/o distribucin de insumos
o productos. Inversiones pblicas y privadas en infraestructura rural y servicios
agropecuarios, as como acceso a productos financieros, contribuyen directamente
en este sentido. Asimismo, el establecimiento de derechos de propiedad claros
sobre recursos claves como la tierra, el agua, la biomasa forestal y la biomasa
marina aseguran su aprovechamiento eficiente y, por ende, su sostenibilidad en el
largo plazo. Finalmente, se requiere mayor evidencia emprica para demostrar la
efectividad de mecanismos de apoyos directos fiscales alternativos, como los
subsidios inteligentes para promover la adopcin de tecnologas o los PSA para
la sostenibilidad de los recursos forestales.

13

III.

PRINCIPALES DESAFOS DE LA REGIN Y PROBLEMAS QUE EL BANCO DESEA

ABORDAR EN EL SECTOR

3.1

Amrica Latina y el Caribe sobresalen por su riqueza en recursos naturales. Su

biomasa forestal suma casi 900 millones de hectreas, equivalente a la mitad de su
superficie terrestre y a cerca de la cuarta parte de la cobertura boscosa mundial.
Ms del 30% del agua dulce a nivel mundial y alrededor del 40% de los recursos
naturales acuticos renovables se encuentran en ALC (UNEP, 2010). En este
contexto, la agricultura es el principal sector econmico con base en los recursos
naturales de la regin. Produciendo el 11% de la produccin mundial sectorial en
28% de la tierra arable del planeta, la agricultura en ALC contribuye a casi el 8%
del PIB de la regin (20% o ms del PIB en Hait, Nicaragua y Paraguay)5,
emplea a uno de cada cinco trabajadores (el mayor empleador en zonas rurales) y
sus exportaciones suman casi 30% del comercio total de la regin, el valor
absoluto ms alto de todas las regiones de pases en desarrollo. ALC contribuye
con el 14% de la exportacin mundial de alimentos, y genera el 52% de la
exportacin mundial de soya, 45% de caf y azcar, 44% de carne, 42% de pollo,
70% de pltanos, 12% de ctricos y un tercio del maz. Por otra parte, se espera
que la poblacin mundial crezca ms de un tercio (2.300 millones de personas)
entre 2009 y 2050, con la mayor parte del crecimiento en pases en desarrollo, por
lo que se espera que la demanda de alimentos aumentar sustancialmente durante
este perodo (FAO, 2009a). ALC jugar un rol clave para satisfacer dicha
demanda6.

3.2

El Informe sobre el Noveno Aumento General de Recursos del Banco (AB-2764)

identifica el logro de un crecimiento sostenible y la reduccin de la pobreza y la
desigualdad como componentes claves del desarrollo de ALC en los aos
venideros. Dada su importancia econmica, social y medio-ambiental en la
regin, la agricultura y los recursos naturales estn llamados a contribuir con
dichos componentes, pero solo lo lograrn si las actividades econmicas ligadas al
sector son ms competitivas, ms inclusivas socialmente y se desarrollan de forma
ambientalmente sostenible. Dentro de este contexto, el presente marco identifica
tres desafos que deben ser atendidos en el sector para alcanzar este objetivo: i) el
bajo y heterogneo aumento de su productividad; ii) la desigual contribucin de
su crecimiento a la poblacin rural; y iii) su vulnerabilidad al cambio climtico y
su contribucin a la emisin de GEI.

Este valor subestima la importancia de vnculos de la agricultura con otros sectores. Para los casos de
Chile, Colombia y Mxico, Valds y Foster (2005) reportan que el valor del PIB del sector puede
incrementarse en 89%, 28% y 52%, respectivamente, si se incluyen los vnculos de la agricultura con
otros sectores.
El SFD sobre Seguridad Alimentaria, a ser aprobado en 2014, establecer las directrices de trabajo del
Banco para atender los retos del eventual aumento de la demanda mundial de alimentos, especialmente
en pases importadores netos como aquellos en Centroamrica y el Caribe.

14
A.

Los aumentos de productividad de la agricultura son bajos y muy

heterogneos

3.3

Entre 1961 y 2007, la productividad total de factores de la agricultura de ALC

creci a una tasa promedio anual de 1,9%, la ms alta entre regiones en
desarrollo, pero aun baja comparada con el 2,4% alcanzado por la OECD
(Ludea, 2010). Si bien las cifras globales muestran un desempeo favorable, el
desempeo es heterogneo al comparar pases y sub-regiones. Los pases con alta
dotacin de tierra (ms de 10 has por empleado agropecuario) muestran mejor
desempeo que los pases con poca dotacin de tierra (Cuadro III-1). Entre los
primeros, Argentina, Chile, Mxico, Colombia y Venezuela, mostraron tasas
anuales de crecimiento en productividad igual o mayor a 2%, mientras que pases
con limitaciones de tierra registran en promedio una tasa anual de 1,5%. Para los
pases con alta dotacin de tierra todava existe potencial para alcanzar los niveles
de productividad de los pases de la OECD comparado con los pases de
Centroamrica y el Caribe, donde la brecha de productividad con los grandes
exportadores netos de alimentos es significativa.
Cuadro III-1. Tasa anual de crecimiento de la productividad agropecuaria 1961-2007
Pases con alta dotacin de tierras
Pases con poca dotacin de tierras
(ha/EAP < 10)
(ha/EAP > 10)
Pas
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Guyana
Mxico
Nicaragua
Paraguay
Uruguay
Venezuela

Pas
Bahamas
Barbados
Belice
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras
Jamaica
Panam
Per
Repblica Dominicana
Surinam
Trinidad y Tobago
Nota: ha/EAP = hectrea por poblacin econmicamente activa en agricultura
Fuente: Ludea (2010).

3.4

%
2.4
1.9
1.8
2.1
2.1
-0.1
2.1
1.4
1.8
0.9
2.1

%
1.6
0.5
1.9
3.7
1.0
0.3
1.9
-0.2
1.3
0.4
1.1
1.2
0.8
1.5
0.5

Esta brecha en productividad en la regin est asociada a una situacin de

sub-inversin en lo que hace a los recursos de financiamiento para las actividades
de investigacin, infraestructura rural y erradicacin de enfermedades y plagas.
En cuanto a investigacin agropecuaria, en trminos absolutos, Brasil representa
en promedio el 50% de los recursos destinados a investigacin agropecuaria en la
regin, Mxico 20% y Argentina 8% (Stads y Beintema, 2009). Sin embargo, solo
Uruguay y Brasil invirtieron en los ltimos aos cerca del 2% de sus respectivos
PIB sectoriales, un porcentaje considerado aceptable, mientras que solo cinco
pases regionales excedieron el promedio regional del 1% (CEPAL, FAO e IICA,
2011). En cuanto a infraestructura rural, en el perodo 1981-2006 ha habido un

15
aumento en la asignacin de recursos a estas actividades, en particular por
inversiones significativas de Brasil y Argentina. Sin embargo, la tasa de
crecimiento anual de dicha inversin ha sido relativamente baja: 1% (Gert-Jan y
Beintema, 2009). Igualmente, las enfermedades y plagas que afectan la actividad
agropecuaria tambin inciden directamente en la productividad del sector. La
Mosca de la Fruta, la Roya y Broca del Caf, el Picudo del Algodn, la Sigatoka
Negra del Banano o el Huanglongbing de los Ctricos en la actividad agrcola; o la
Fiebre Aftosa, la Brucelosis Bovina, la Peste Porcina Clsica o la Gripe Aviar, en
la actividad pecuaria; impactan negativamente en los rendimientos con mayor o
menor envergadura en distintos pases de la regin.
B.

El crecimiento agrcola no ha beneficiado por igual a la poblacin rural en

ALC

3.5

No obstante los impactos agregados positivos del crecimiento de la agricultura

sobre la pobreza en ALC (2.4), la capacidad de reduccin de la pobreza rural de
la agricultura ha tendido a ser mayor en aquellas zonas donde los productores
tuvieron acceso a tecnologa mejorada, asistencia tcnica y gerencial, mercado de
capitales, infraestructura, ttulos de propiedad seguros u oportunidades de
exportacin (FAO, 2010). En zonas, como la regin pampeana en Argentina, la
costa del Per, el centro oeste de Brasil, la zona central en Chile o Guatemala, el
noroeste de Mxico o el Atlntico Sur de Nicaragua, el crecimiento sostenido de
la agricultura permiti una reduccin de la pobreza rural a travs de nuevas
oportunidades de empleo.

3.6

Lograr mayor igualdad en el acceso a los recursos y una mayor contribucin a la

reduccin de la pobreza rural implica atender los retos que enfrentan los
productores con menor acceso a recursos para produccin. Dichos productores,
denominados pequeos productores o agricultores familiares, representan el
80% de las explotaciones de ALC y se caracterizan por usar preponderantemente
la fuerza de trabajo familiar y tienen a la agricultura como principal fuente de
ingreso (FAO, 2012). Asimismo, la incidencia de pobreza entre estos productores
tendera a ser mayor que aquella para el sector rural agregado (Schejtman, 2008),
seran ms vulnerable a los efectos del cambio climtico, incluiran a grupos
indgenas y sufriran de una brecha de gnero7.

3.7

Los retos que enfrentan los pequeos productores son diferentes dependiendo de
su capacidad para generar excedentes comercializables. Para los productores con
dicha capacidad, las limitaciones para invertir estn dadas por fallas de mercado
(incluyendo derechos de propiedad poco claros sobre los recursos naturales),
tamao o localizacin territorial que obstaculizan su llegada a los mercados o a
enlazarse con las cadenas de valor, debido a su acceso restringido a bienes
pblicos rurales de calidad, como infraestructura rural, servicios agropecuarios,

En ALC, las mujeres representan el 20% de la mano de obra en la agricultura y entre 15% y 40%
cabeza de hogar en zonas rurales. Las mujeres dedicadas a la agricultura consistentemente tienen mejor
acceso a recursos productivos para la produccin. En el caso de acceso a la tierra, las mujeres solo
representan el 19% del total de titulares de inmuebles en ALC (FAO, 2011).

16
particularmente de innovacin, informacin y sanidad agropecuaria, y productos
financieros adecuados (FAO, 2012). Esto genera que los costos de transaccin de
dichos productores sean mayores que los enfrentados por otros productores,
afectando su rentabilidad econmica.
3.8

Para aquellos productores con produccin dedicada exclusivamente al

autoconsumo (agricultura de subsistencia), usualmente los ms pobres en zonas
rurales, una salida basada nicamente en agricultura no es viable. Un anlisis
sobre la complementariedad de activos en pases en desarrollo indicara que
intervenciones pblicas conjuntas en educacin, tierra e infraestructura podran
servir para mejorar los niveles de ingreso de estos productores (Foster et al.,
2011). Asimismo, una activa poltica de proteccin social, con un foco hacia
zonas de agricultura de subsistencia, permitira mejorar la capacidad de
generacin de ingresos de estos hogares (FAO, 2012).

C.

La agricultura y los recursos naturales son muy vulnerables al cambio

climtico, pero su uso inadecuado tambin genera la mayora GEI en la
regin

3.9

La Estrategia de Cambio Climtico (GN-2609-1) seala que es probable que el

aumento de la vulnerabilidad al cambio climtico produzca efectos adversos en la
agricultura y en recursos naturales tales como los recursos hdricos, los recursos
marinos-costeros y pesqueros. En agricultura, la variabilidad del clima, la
elevacin de las temperaturas y las alteraciones en los ciclos hidrolgicos de
precipitacin y evapotranspiracin afectarn directamente los rendimientos de las
cosechas y los medios de vida de las comunidades rurales, pudiendo tener
impactos econmicos directos significativos sobre el sector. En Colombia, Chile,
Ecuador, Paraguay y Per, el cambio climtico podra reducir la productividad
agrcola al afectar hasta un 66% del rea del continente por la degradacin de
suelos (CEPAL, 2009). Situacin similar ocurrira en Mxico, donde se reduciran
significativamente los rendimientos agrcolas para 2100, con tasas de hasta 35%
respecto al nivel de 2007 en el caso del maz (Galindo, 2009). Asimismo, en
Brasil, los rendimientos de oleaginosas y granos podran reducirse en ms del
20% para el 2020 bajo un escenario modesto de emisiones (Fernandes et al.,
2012). En 2009, International Food Policy Research Institute (IFPRI) estim que
las necesidades de financiamiento anuales para la adaptacin del sector
agropecuario al cambio climtico en Amrica Latina son del orden de
US$1.200 millones hasta el 2050.

3.10

En el caso de los recursos hdricos, la estrategia indica que los cambios esperados
en los patrones de precipitacin afectaran la disponibilidad de agua en muchas
cuencas, lo cual pondra en riesgo la atencin de la creciente demanda de agua
tanto para fines agrcolas como para consumo humano. En la subregin andina,
los modelos de simulacin del cambio climtico indican que los glaciares de los
Andes que se encuentran en altitudes inferiores (los cuales suministran agua para
un total aproximado de 70 millones de personas) podran desaparecer en unas
pocas dcadas, impactando negativamente en la calidad de vida de la poblacin, la

17
actividad econmica y ecosistemas delicados. Asimismo, se espera que el oriente
de Centroamrica sufra tensin hdrica, lo cual afectara gravemente la
disponibilidad de agua y la generacin de hidroelectricidad (IPCC, 2007).
3.11

Por otra parte, el cambio de uso del suelo y deforestacin, que incluye cambio
intensivo en la vegetacin, destruccin de bosques, expansin agrcola y
degradacin del suelo, generan el 67% de las emisiones de GEI en ALC (Vergara
et al., 2013). Entre 2000 y 2005, la regin perdi 4,5 millones de hectreas de
cubierta boscosa (FAO, 2005). Cuando se desmontan los bosques para sembrar
pastizales y cultivos, o cuando se tala con fines comerciales, el carbono
almacenado en los rboles y parte del carbono del suelo son liberados a la
atmsfera. Se estima que para la totalidad de los trpicos, las emisiones por
deforestacin representaron 1.500 millones de toneladas de CO2 por ao para el
perodo de 1990 a 2005, i.e.; 17% de las emisiones mundiales de GEI. Los
volmenes ms altos de emisiones los produjo Amrica Latina (71.000 millones
de toneladas de CO2 por ao). Metas globales de estabilizacin del clima
requeriran esfuerzos para reducir la seal de carbono del sector y la disminucin
de la biomasa forestal.

3.12

Resumen. Esta seccin present los tres desafos en la agricultura y la gestin de

recursos naturales que el Banco considera que deben ser enfrentados en ALC si se
espera una contribucin de este sector al crecimiento sostenible y reduccin de la
pobreza y la desigualdad de la regin. La baja y heterognea productividad de la
agricultura, que afecta su competitividad, la reducida cobertura de los beneficios
del crecimiento del sector entre pobladores rurales y la vulnerabilidad de los
recursos naturales al cambio climtico, que afecta su sostenibilidad ambiental en
el largo plazo, definirn ms adelante las Dimensiones del xito de este SFD.
IV.

LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DEL BANCO EN EL SECTOR

A.

Informes de la Oficina de Evaluacin y Supervisin (OVE)

4.1

El documento Evaluacin del Programa del BID en el Sector Agropecuario

1990-2001 (RE-291) de 2003 es el ms reciente de la OVE en el cual se examina
la accin del Banco en el mbito rural, enfatizando el anlisis de los principales
grupos de proyectos ms estrechamente vinculados a la produccin agropecuaria 8.
El documento busc responder preguntas sobre el enfoque estratgico, la
pertinencia y coherencia de las acciones, la evidencia sobre productos y
resultados, y las principales reas de oportunidad para una renovada accin del
Banco en el mbito rural y particularmente el sector agropecuario.

OVE viene preparando para 2013 una evaluacin de los programas del Banco en administracin de
tierras, as como una nueva y ms amplia evaluacin del trabajo del Banco en el sector agropecuario
para 2014.

18
4.2

Si bien las oportunidades y recomendaciones indicadas en el documento RE-291

se efectuaron en un contexto de poca evidencia emprica, algunas an son
relevantes para la orientacin estratgica que se delinea en este SFD:
a. El Banco debiera prestar especial atencin al monitoreo de los resultados
obtenidos, a la sustentabilidad de las intervenciones adoptadas y a la
promocin de los ajustes requeridos de los sistemas de investigacin y
extensin agropecuaria en la regin, debido a su importancia en el proceso de
desarrollo y el rol activo cumplido por el Banco en su organizacin.
b. El Banco debiera considerar en su agenda agropecuaria el apoyo a programas
destinados a mejorar la productividad de cultivos bsicos de la canasta
familiar, particularmente en pases de bajos ingresos y que enfrentan procesos
de apertura comercial, con significativa proporcin de poblacin rural
minifundiaria, con sistemas de investigacin dbiles.
c. En sus acciones de alivio a la pobreza rural, el Banco debiera incrementar, en
especial, el apoyo a la investigacin agropecuaria, a la educacin rural y al
mejoramiento de caminos rurales.
d. El Banco debiera reexaminar cmo abordar el tema de financiamiento rural,
dando un especio prominente al financiamiento de la pequea y mediana
agricultura, promoviendo el desarrollo del marco regulatorio e institucional
que facilite la expansin de instituciones financieras en zonas rurales y la
adaptacin de tecnologas financieras utilizadas en programas de
microfinanzas en zonas urbanas.

4.3

En atencin a estas recomendaciones, el presente SFD propone lneas estratgicas

que buscan priorizar la accin del Banco en reas que incluyen temas como la
innovacin agropecuaria, los apoyos dirigidos a mejorar la productividad de la
agricultura familiar o los mecanismos financieros. Las tres Dimensiones de xito
propuestas en la Seccin V comprenden actividades especficas que atienden
dichas recomendaciones.

B.

Resultados de la Matriz de Efectividad en el Desarrollo (DEM)

4.4

Las evaluaciones de impacto de los proyectos del Banco en el sector, utilizando

metodologas de medicin rigurosas, sern esenciales para determinar la
efectividad de las intervenciones propuestas en este SFD, as como para realizar
futuros ajustes en las lneas de accin trazadas. En este sentido, desde 2009, se
han registrado avances significativos en los niveles de evaluabilidad en los
proyectos de agricultura y gestin de recursos naturales con garanta soberana.
Dichos avances se han dado en las cuatro dimensiones incluidas en la DEM9:
evaluacin basada en pruebas y soluciones, evaluacin y seguimiento, anlisis
econmico exante y gestin de riesgos. Sobre un puntaje mximo de 10, el

Como resultados de las recomendaciones indicadas en el documento Visin General: Evaluacin

Intermedia de los Compromisos del Noveno Aumento General de los Recursos del Banco (RE-425), el
Banco viene realizando ajustes a la DEM para proyectos sin garanta soberana, por lo que a la fecha no
se cuenta con resultados sobre la evaluabilidad de dichos proyectos.

19
Cuadro IV-1 muestra que los puntajes de los proyectos aprobados no slo
mejoraron sostenidamente desde 2009, sino que stos fueron siempre superiores
al promedio general del Banco para cada una de las dimensiones evaluativas en
cada ao analizado. Desde 2010 todos los proyectos en el sector son altamente
evaluables. Cabe destacar que todos los proyectos aprobados en 2012 en el sector
mostraron el mximo puntaje alcanzable en anlisis econmico exante y gestin
de riesgos.
4.5

El compromiso con la agenda basada en resultados del Banco se refleja en el

aumento importante en el uso de mtodos rigurosos para evaluar los proyectos de
agricultura y gestin de recursos naturales con garanta soberana. As, el nmero
de proyectos que estn tratando de precisar su contribucin directa al desafo del
sector, utilizando mtodos de evaluacin de impacto (que establecen
contrafactuales y con ello efectos netos o resultados) aument de 12% a 83%
entre 2009 y 2012, porcentajes mayores al promedio del Banco (Cuadro IV-1).
Muchos de los mtodos propuestos en los respectivos planes de evaluacin son
innovadores en su implementacin, estn ajustados al mbito de los proyectos y
siguen las directrices de guas preparadas por el Banco para tal fin (e.g., Gua
Tcnica para el Diseo de Evaluaciones de Impacto de Proyectos Agropecuarios,
Gua Tcnica para el Diseo de Evaluaciones de Impacto de Proyectos de
Administracin de Tierras). Por ejemplo, en el caso de apoyos agrcolas, mientras
la evaluacin del Programa de Apoyos a la Innovacin Tecnolgica
Agropecuaria en Repblica Dominicana se basar en asignaciones aleatorias y
explorar efectos deseables de derrame para medir impactos en productividad, en
el Programa de Apoyos Directos al Campo en Mxico se utilizar una
metodologa de Propensity Score Matching, variables instrumentales y datos de
panel (BID, 2010). Cabe destacar tambin las aproximaciones en temas claves
como la sanidad agraria. El Programa de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria
en Repblica Dominicana propone un enfoque comprehensivo nico, abordando
simultneamente problemas e incentivos a nivel de productor, consumidor y
gobierno, y su diseo de evaluacin permitir cubrir brechas relevantes de
conocimiento acerca de la verdadera efectividad de la intervencin pblica en esta
rea (BID, 2010). En el caso de proyectos forestales, la evaluacin del Programa
de Sustentabilidad y Competitividad Forestal en Argentina propone una
metodologa de Random Encouragement Design, donde algunos productores
recibirn incentivos aleatorios que aumenten su probabilidad de participacin sin
afectar las variables de inters, creando as una fuente de variabilidad exgena. La
idea bsica detrs de este diseo es que las unidades forestales sean asignadas
aleatoriamente al grupo de tratamiento ya que aunque el programa est disponible
para todos, este grupo recibe un incentivo adicional para participar.

20

Cuadro IV-1. Resumen de las Matrices de Efectividad en el Desarrollo (DEM) para proyectos con
garanta soberana de agricultura y gestin de recursos naturales (Ag&RN)
DIMENSIONES
EVALUATIVAS
1. Evaluacin basada
en pruebas y
solucin
2. Evaluacin y
seguimiento
3. Anlisis econmico
ex-ante
4. Gestin de riesgos
EVALUABILIDAD
PROMEDIO
% proyectos
altamente evaluables
% proyectos con
evaluacin de impacto
al momento de
aprobacin

2009
Ag&RN Banco

2010
Ag&RN Banco

2011
Ag&RN Banco

2012
Ag&RN Banco

7.3

6.7

9.1

7.6

8.8

7.9

9.3

8.3

5.3

5.0

7.2

5.9

9.2

6.9

9.1

7.5

6.8

3.9

9.5

6.0

10.0

8.9

10.0

9.8

7.5

7.3

8.3

7.7

9.6

9.2

10.0

9.8

6.5

5.7

8.4

6.8

9.4

8.2

9.6

8.7

62%

22%

100%

41%

100%

86%

100%

99%

12%

11%

50%

27%

86%

31%

83%

38%

C.

Lecciones aprendidas de los proyectos del Banco en el sector

4.6

Los proyectos con garanta soberana del Banco en el sector de agricultura y la

gestin de recursos naturales arrojan una serie de lecciones aprendidas que han
sido recopiladas en mltiples Informes de Terminacin de Proyecto (PCR, por sus
siglas en ingls) y enunciadas en diversas Propuestas de Prstamo, as como en
productos de conocimiento generados por la institucin. El Cuadro IV-2 resume
las principales lecciones aprendidas por tipo de intervencin realizada.
Cuadro IV-2. Lecciones aprendidas de los proyectos del Banco por rea de intervencin

Gestin de Recursos Forestales

El fortalecimiento de la gobernanza forestal, la clarificacin de derechos de propiedad sobre la tierra y
mecanismos para mejorar la productividad agropecuaria en reas deforestadas son condiciones
necesarias para reducir el avance de deforestacin. La eliminacin de la caracterstica de acceso abierto
de los recursos forestales, combinado con incentivos para detener el avance de la agricultura extensiva de
baja productividad, puede controlar de forma efectiva la tala de bosques primarios.
Avanzar hacia una actividad forestal de alto valor agregado, competitiva y sostenible depende de la
provisin de bienes y servicios pblicos de alta calidad. Sistema de informacin e inventarios, la
investigacin y transferencia de tecnologa, manejo de riesgos sanitarios y la prevencin de incendios son
fundamentales.
Gestin del Recurso Tierra
Todo proceso de regularizacin de la tenencia de la tierra, incluyendo la titulacin de la misma, debe
implicar el otorgamiento de la propiedad plena de la tierra al ocupante. La entrega de ttulo de
propiedad a ocupantes de tierras que no brindan derechos de propiedad claros y plenos sobre su inmueble
terminan generando posteriormente situaciones irregulares de tenencia.
En zonas con una situacin irregular de tenencia de la tierra, inversiones en formacin catastral sin un
saneamiento legal de los derechos de propiedad inmobiliaria, resultan siendo de poca utilidad. La
reconciliacin jurdica de la realidad en campo con la informacin de derecho en el registro de inmuebles
al momento de realizar la formacin del catastro incrementa su confiabilidad y transparencia.

21
Los costos de transaccin del servicio de registro inmobiliario afecta la sostenibilidad de las inversiones
en saneamiento de la propiedad, particularmente en reas de pobreza rural. Falta de acceso y trmites
engorrosos y costosos en el servicios de registro desincentivan la inscripcin de futuras transacciones
inmobiliarias de inmuebles saneados, propiciando una tenencia irregular.
Los elementos tcnicos y metodolgicos son parte crucial de cualquier programa de regularizacin de
tierras. Si la regularizacin es hecha de manera eficiente y a un costo bajo, se reducen los costos de
transaccin y se incentiva la participacin de los beneficiarios.
Gestin de Recursos Pesqueros10
La creacin de condiciones e incentivos para el establecimiento de derechos de propiedad sobre el
recurso asegurar su sostenibilidad en el futuro y evitar el acceso abierto al recurso que conlleva a su
sobrexplotacin. Un rgimen que otorgue derechos de propiedad basado en informacin socioeconmica
y cientfica, cuente con una fiscalizacin adecuada y no contenga subsidios a la pesca, asegurar los
niveles de biomasa para extracciones futuras.
Innovacin Tecnolgica Agropecuaria
Integrar la investigacin y la transferencia de tecnologa agropecuaria es necesario para garantizar el
vnculo con el sector productivo y lograr resultados. La experimentacin y validacin en parcelas
demostrativas de productores es una buena prctica para dicha integracin.
Las capacidades de investigacin y transferencia de tecnologa agropecuaria se fortalecen va la
cooperacin internacional, especialmente en pases pequeos. La vinculacin con centros
internacionales de investigacin y sector privado permite aprovechar la informacin cientfica de punta y
maximiza la identificacin de nuevas demandas de innovacin.
El reclutamiento de investigadores y extensionistas de alto nivel es necesario para fortalecer el sistema
de innovacin agraria. Dicha estrategia debe conllevar mecanismos sostenibles para el financiamiento de
remuneraciones en el largo plazo.
Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria
La promocin de esquemas de accin colectiva entre agricultores es clave para su participacin en las
acciones de sanidad agraria, y evitar que unos pocos impidan materializar sus beneficios. La integracin
de productores y sus organizaciones a las campaas sanitarias y su participacin en el proceso de
decisiones es fundamental para la legitimidad y sostenibilidad de los programas.
La autonoma tcnica del organismo ejecutor es crucial debido a la naturaleza de las amenazas
atendidas por los servicios de sanidad. La credibilidad local e internacional del organismo exige que sus
decisiones se tomen sobre bases puramente cientficas, sin ninguna otra interferencia.
La poltica de costos compartidos con los beneficiarios es relevante para la sostenibilidad. Las acciones
sanitarias necesitan de un horizonte prologado para ser efectivas; por tanto, el aporte de los beneficiarios
contribuye a mitigar la fluctuacin natural en el financiamiento pblico.
Es necesario un marco legal sobre sanidad agropecuaria con competencias claras para normar e
implementar medidas correctivas armonizadas con las normas internacionales. Leyes marco y
regulaciones especficas sobre cuarentena y vigilancia sanitaria contribuyen a flexibilizar y efectivizar
la ejecucin de campaas, brindando certeza y claridad al sector privado.
Adopcin de Tecnologas Agropecuarias
Los apoyos agropecuarios tienen mayor impacto cuando estn basados en instrumentos que reducen
distorsiones econmicas, son gestionados de manera costoefectiva y el nivel del subsidio incentiva la
autoseleccin de pequeos productores. Apoyos directos va transferencia de ingresos, desconectados de
rubros especficos, insumos o precios, son mecanismos de poltica ms eficientes que los apoyos va
precios o entrega de insumos al generar menores distorsiones sobre los mercados.

10

Para una discusin ms amplia sobre lecciones aprendidas de proyectos en el sector pesquero del
Banco, consultar Christy, 1997.

22
Las innovaciones tecnolgicas agropecuarias con efectos ambientales positivos en el largo plazo tienen
un mayor grado de adopcin entre los productores si exhiben una adecuada rentabilidad econmica en
el corto plazo. La adopcin de tecnologas destinadas a conservacin de suelos puede verse limitada
entre pequeos productores si la brecha temporal entre las inversiones en dichas tecnologas y los
beneficios es muy amplia.
La provisin de servicios agropecuarios de asistencia tcnica es ms efectiva si se encuentra vinculada
con la introduccin de cambios tecnolgicos en finca. Los impactos econmicos de la asistencia tcnica
o extensin agropecuaria se ven limitados si stos no van acompaados de paquetes tecnolgicos
destinados a incrementar los rendimientos en finca.
Gestin de Recursos Hdricos e Irrigacin
Transferir la gestin de los sistemas de regado a los propios usuarios o a empresas especializadas es
una medida que contribuye eficazmente a incrementar las posibilidades de xito de los proyectos.
Modelos de gobernanza descentralizada en el subsector de irrigacin, usualmente a travs de
asociaciones de regantes, son ms exitosas que agencias pblicas en la recuperacin de costos.
La atencin al reto de escasez de agua requiere un manejo integrado del recurso a nivel de cuenca para
una asignacin eficiente entre sectores y mayor eficiencia en su uso para irrigacin. Las polticas de
manejo del recurso deben combinar instrumentos econmicos que otorguen valor al recurso y aseguren
su sostenibilidad, con una adaptacin especial a las condiciones locales.
Un marco adecuado de incentivos asegura el uso de tecnologas para la conservacin del agua entre
agricultores. Tarifas ms realistas, sin subsidios distorsivos o subvaloraciones, no solo promovern un
uso eficiente del recurso a nivel de finca, sino tambin permitir mejorar la calidad del servicio.
Desarrollo Rural
Proyectos con intervenciones multisectoriales a nivel rural, que involucran distintas instancias
gubernamentales, tienen problemas de ejecucin y en el logro de objetivos. Las intervenciones
destinadas a atender problemas en zonas rurales deben tener una planificacin estratgica donde prime el
foco territorial. No obstante, su ejecucin debe realizarse a travs programas y/o proyectos individuales,
con mecanismos de ejecucin que minimicen costos de transaccin interinstitucional a nivel del sector
pblico.

4.7

Asimismo, una leccin aprendida transversal en todos los proyectos en el sector

es la necesidad de fortalecer la capacidad de seguimiento y evaluacin de los
resultados de las intervenciones. Esto es particularmente relevante para los
proyectos sin garanta soberana en el sector. Las necesidades para continuar
aumentando nuestro conocimiento sobre la efectividad en el desarrollo de los
proyectos en el sector son aun amplias, aunque los esfuerzos hechos por el Banco
para incluir evaluaciones de impacto en diseo (4.4) permitirn contar con
informacin relevante en este sentido11.

4.8

Los proyectos de inversin con garanta soberana en el sector reflejan un patrn

de desembolsos similar al del Banco. Al 2012, un 75% de dichos proyectos se
estaban desembolsando igual o por encima del promedio medido por la curva

11

El Banco inici en 2012 la implementacin de una estrategia para el seguimiento de los planes de
evaluacin de impacto de sus proyectos en el sector aprobados desde 2009. Dicha estrategia tuvo como
primer paso la identificacin de proyectos emblemticos en reas temticas claves (i.e., sanidad e
inocuidad agroalimentaria, generacin y transferencia tecnolgica, apoyos a la adopcin tecnolgica y
planes de negocios, y titulacin de tierras), los cuales fueron seleccionados con base en criterios de
heterogeneidad y relevancia en la cartera. Para dichos proyectos, el Banco prestar particular atencin
a la recoleccin de lneas de base, diseo de cuestionarios y muestreo, as como en la posterior
estimacin de los factores determinantes y en el efecto de estos proyectos sobre aspectos claves como
gnero y diversidad.

23
histrica de desembolsos de los pases (Banco = 77%), mientras que el 25%
restante est desembolsndose por debajo de ese promedio (Banco = 23%)
(lvarez et al., 2012). Asimismo, clculos internos indican que en los ltimos
cinco aos, la tasa anual promedio de desembolsos de dichos proyectos vis-a-vis
el saldo no desembolsado a principio de ao fue 28%, demostrando su adecuado
nivel de ejecucin. A la fecha, la cartera activa de prstamos con garanta
soberana en el sector est compuesta por 37 operaciones, 26 de las cuales estn en
pases pequeos y vulnerables.
D.

Ventajas comparativas del Banco en la regin

4.9

Desde su creacin, el Banco ha mantenido un fuerte compromiso con la

agricultura y la gestin de recursos naturales en ALC. A travs de sus operaciones
de cooperacin tcnica y financiamiento, con y sin garanta soberana, el Banco ha
venido contribuyendo en el desarrollo del sector. Las lecciones aprendidas
(Cuadro IV-2) demuestran la rica experiencia lograda por el Banco, la cual le ha
permitido desarrollar ventajas comparativas frente a otros organismos
multilaterales, posicionndose en los ltimos cinco aos no solo como una de las
principales fuentes de financiamiento en el sector12, sino adems como un
referente importante de conocimiento del mismo13. Hacia el futuro, el compromiso
del Banco con la medicin de efectividad de sus intervenciones en el sector
(Cuadro IV-1) le permitir contar con evaluaciones que mejorarn la calidad de
los proyectos, as como fortalecern su base de conocimiento y capacidades.

V.

METAS, PRINCIPIOS, DIMENSIONES DEL XITO Y LNEAS DE ACCIN QUE

GUIARN LAS ACTIVIDADES OPERATIVAS Y DE INVESTIGACIN DEL BANCO

A.

Meta y principios del trabajo del Banco en Agricultura y Gestin de

Recursos Naturales

5.1

La meta del Banco en el sector es promover el desarrollo inclusivo de la

agricultura y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales en Amrica
Latina y el Caribe. Cuatro principios bsicos regirn las eventuales intervenciones
del Banco que se realicen desde sus ventanillas pblicas como privadas en el
sector:
a. Principio econmico: las intervenciones potenciarn las ventajas
comparativas de los pases de la regin en el sector, buscando asegurar

12

13

Entre 2008 y 2012, el Banco aprob un total de US$2.481 millones en prstamos dirigidos al sector,
mientras que el Banco Mundial aprob US$3.623 millones y el FIDA, US$1.167 millones.
Desde 2008, el Banco focaliz su programa de conocimiento en el sector agropecuario en la estimacin
de apoyos al sector, utilizando una metodologa desarrollada por la OECD (PSE, o producer support
estimates). Dicha metodologa, que permite conocer los apoyos tanto va precios como fiscales,
clasificados por tipo de bienes (privados o pblicos), ha sido aplicada ya a 14 pases de la regin, lo
cual sumada a la que se aplica en Chile, Mxico y Brasil, permite hoy que el Banco cuente con una
base de datos nica de informacin clave en la regin para su dilogo sectorial. Dicha base de datos
estar disponible al pblico en el segundo semestre de 2013.

24
mercados de factores (tierra, agua) y de productos que fomenten una
asignacin eficiente de recursos privados y pblicos (sin creacin de
distorsiones econmicas) para su crecimiento sostenible.
b. Principio de rentabilidad: las intervenciones buscarn lograr altas tasas de
rentabilidad econmica a precios de eficiencia a fin de contribuir al aumento
del bienestar de las familias rurales.
c. Principio social: las intervenciones favorecern la inclusin social, buscando
beneficiar a la mayora de la poblacin que depende del sector, con nfasis
particular en los pequeos y medianos productores.
d. Principio ambiental: las intervenciones preservarn los servicios de los
ecosistemas en los que se desarrollan las actividades econmicas del sector14.
B.

Dimensiones del xito y sus lneas de accin

5.2

Promover el desarrollo inclusivo de la agricultura y el aprovechamiento sostenible

de los recursos naturales requiere atender los tres desafos que enfrenta el sector
en ALC identificados en la Seccin III: i) la baja y heterognea productividad de
la agricultura, que afecta su competitividad; ii) la reducida cobertura de los
beneficios del crecimiento del sector entre pobladores rurales, que afecta su
capacidad de inclusin social; y iii) la vulnerabilidad de los recursos naturales al
cambio climtico, que afecta su sostenibilidad ambiental en el largo plazo. Al
respecto, se proponen tres Dimensiones del xito, o resultados que se aspira
alcanzar con las intervenciones previstas en este SFD. Primero, una agricultura de
alta productividad donde se manejan los impactos climticos, que demuestre la
superacin del desafo de competitividad. Segundo, familias rurales con ingresos
provenientes del sector creciendo sostenidamente en el tiempo, que demuestre la
superacin del desafo de inclusin social. Tercero, recursos naturales
aprovechados sustentablemente, donde la huella de carbono sea baja, que
demuestre la superacin del desafo de sostenibilidad ambiental..

5.3

Cada una de las tres dimensiones de xito propuestas da pie a lneas de accin
acotadas que guiarn las actividades operativas y de conocimiento que el Banco
emprender desde sus ventanillas tanto de sector pblico como de sector privado
para la agricultura y la gestin de recursos naturales en ALC durante el perodo de
vigencia de este SFD. Estas lneas de accin fueron identificadas con base a
intervenciones que han probado ser empricamente ms efectivas en promover el
desarrollo inclusivo de la agricultura y el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales: i) un marco de polticas favorable a la inversin privada en el
sector, que potencie sus ventajas comparativas y le otorgue ventajas competitivas,
y al uso sustentable de recursos naturales; ii) la promocin de inversiones
orientadas a la provisin de bienes pblicos, tales como la infraestructura rural y

14

Este principio permitir asegurar que las intervenciones previstas en el sector cumplan con las
directrices establecidas en la Poltica de Medio Ambiente y Cumplimiento de Salvaguardas (OP-703),
as como que internalicen los lineamientos del Programa Especial para Biodiversidad y Servicios
Ecosistmicos del Banco (GN-2703).

25
los servicios agropecuarios y financieros; y iii) cuando se justifique, una
orientacin transitoria y limitada del gasto pblico a apoyos directos focalizados
en instrumentos costo-efectivos.
5.4

Bajo las lneas de accin en cada Dimensin del xito, este SFD propone un
conjunto de actividades operativas y analticas que la evidencia emprica y las
propias lecciones aprendidas y evaluaciones de proyectos del Banco muestran
como las de mayor impacto para lograr la meta trazada. Con base a dicho
conjunto, las Estrategias de Pas especificarn las actividades operativas a ser
implementadas en cada caso, de acuerdo a las condiciones particulares y
necesidades de cada pas. Dichas actividades sern ejecutadas de manera
transversal por divisiones sectoriales y del sector privado con responsabilidad
organizacional sobre el tema. Por su parte, las actividades analticas propuestas
buscan fortalecer la capacidad de dilogo sectorial del Banco a nivel regional y
con cada pas, a travs de la identificacin de conocimiento clave y reas para la
construccin de capacidades va un programa de conocimiento focalizado en
i) consolidar la estimacin de apoyos a la agricultura iniciada en 2008; ii) iniciar
un trabajo similar en gobernanza de recursos naturales para los pases de ALC, en
lnea con el Programa Especial de Biodiversidad y Servicios Ecosistmicos; y
iii) utilizar la informacin de las evaluaciones de impacto de nuestras
intervenciones emblemticas con y sin garanta soberana en cada una de las
Dimensiones de xito para continuar derivando lecciones a futuro.
1.

5.5

Dimensin 1. La agricultura en la regin alcanza altos niveles de

productividad y se manejan los impactos del clima en el sector

La Dimensin de xito 1 atiende los desafos tanto de productividad en la

agricultura como de reduccin de vulnerabilidad del sector frente al cambio
climtico. Basado en la evidencia internacional presentada en Seccin II, las
actividades previstas en las lneas de accin de esta Dimensin priorizarn
intervenciones, desde las ventanillas pblica y privada del Banco, destinadas a
incrementar el crecimiento y la inversin en el sector agropecuario. El nfasis de
las acciones de las ventanillas pblicas ser contribuir a mejorar la calidad del
gasto pblico rural, con nfasis en una asignacin a bienes pblicos. Se propone
un enfoque territorial de la inversin en infraestructura rural de calidad en
aquellas zonas geogrficas sin acceso a la misma, as como una orientacin de las
inversiones en servicios agropecuarios basada en el anlisis de estructura y
comportamiento de cadenas de valor, esperando contribuir a mejorar la
efectividad en la promocin de un desarrollo productivo ms inclusivo. Si bien se
espera que la ventanilla del sector privado del Banco participe en la provisin de
bienes pblicos, se prev que sta atienda en particular demandas para inversiones
en procesos de transformacin y de innovacin agroindustrial. La lnea de accin
de apoyo a la gestin de riesgos climticos y las actividades relacionadas son
consistentes con aquellas establecidas en la Estrategia de Cambio Climtico
(GN-2609-1) para el sector.

26
5.6

Se proponen tres lneas de accin bajo esta dimensin:

a. Apoyar procesos de reforma de polticas sectoriales destinados a promover
mercados eficientes de factores y productos, incentivar la inversin privada en
campo y priorizar la eficiencia del gasto pblico agropecuario.
b. Fomentar la provisin de infraestructura rural y servicios agropecuarios con
caractersticas de bienes pblicos dirigidos a mejorar la competitividad del
sector.
c. Apoyar la gestin de riesgos de los productores ante amenazas naturales como
inundaciones y sequas.

5.7

En el perodo cubierto por este SFD, se propone que el Banco priorice las
siguientes actividades en su dilogo con los pases:
a. Preparacin y divulgacin de estudios actualizados a nivel pas sobre
estimados de apoyos a la agricultura como instrumento del dialogo sectorial
con los pases.
b. Modernizacin de los sistemas nacionales de sanidad agropecuaria e
inocuidad de alimentos que promuevan esquemas de accin colectiva y costo
compartido entre agricultores, as como normativa con visin regional,
asegurando uniformidad de estndares de calidad entre los mercados
domsticos y externos.
c. Modernizacin de los sistemas nacionales de innovacin agropecuaria,
enfatizando la cooperacin internacional en pases pequeos y vulnerables, y
generacin de tecnologas para la adaptacin al cambio climtico de los
productores, principalmente pequeos, y con base en anlisis de cadenas de
valor.
d. Inversin para mejorar el acceso de los productores a infraestructura rural, con
un enfoque territorial.
e. Desde la ventanilla de sector privado del Banco, inversin en agronegocios
orientados a la transformacin e innovacin agroindustrial de productos del
sector a lo largo de cadenas de valor, as como a empresas que favorezcan el
desarrollo de alianzas o cadenas de negocios, con nfasis en pequeos y
medianos productores, y su acceso al crdito o a insumos bsicos o capital
para inversin productiva.
f. Modernizacin de los sistemas de informacin a los productores, tanto de
precios como de informacin agroclimticos, incluyendo estudios sobre
mecanismos eficientes para transferir riesgos asociados al cambio climtico.
g. Realizacin y diseminacin de evaluaciones de impacto de proyectos
emblemticos en las lneas de accin para determinar mejores prcticas,
focalizadas en los determinantes claves en cada caso y una distincin de
gnero y diversidad.

27
2.

Dimensin 2. Los ingresos de las familias rurales provenientes de la

agricultura aumentan sostenidamente

5.8

Esta Dimensin busca atender el desafo del desigual impacto del crecimiento de
la agricultura en los ingresos rurales. Para ello, la dimensin tiene como foco de
atencin la correccin de fallas de mercado que hoy obstaculizan la llegada de los
pequeos productores a los mercados o a enlazarse en cadenas de valor. Si bien se
espera que muchas de las lneas de accin previstas en la Dimensin de xito 1
contribuyan a superar aquellas fallas de mercado asociadas a falta de acceso a
infraestructura rural o servicios agropecuarios; en el marco de la Dimensin de
xito 2, se propone que las lneas de accin prioricen la atencin a las fallas de
mercado asociadas con restricciones de liquidez que afectan los ingresos de
dichos productores. Cabe mencionar que el impacto de las actividades propuestas
depender exgenamente de las oportunidades que puedan generarse con
inversiones sociales en zonas rurales, particularmente donde la agricultura no es
viable.

5.9

Se propone una lnea de accin bajo esta dimensin:

a. Apoyar a superar las restricciones de liquidez en el sector va instrumentos
financieros, con especial atencin a la correccin de fallas de mercado y el
acceso de grupos excluidos como mujeres e indgenas.
b. Cuando se justifique, asegurar que el gasto pblico dirigido a bienes privados
se focaliza en un reducido nmero de mecanismos costo-efectivos de apoyo
directo va transferencias de ingresos, desconectados de la produccin de
rubros especficos, insumos o precios, y con nfasis en pequeos productores.

5.10

En el perodo cubierto por este SFD, se propone que el Banco priorice las
siguientes actividades en su dilogo con los pases:
a. Desde las ventanillas del sector pblico y privado, fomento de mecanismos de
crdito y garantas para financiar eslabones claves en cadenas de valor o
directamente a pequeos y medianos productores en sus necesidades de
capital de trabajo y/o inversiones de capital, incluyendo asistencia tcnica a
instituciones financieras intermediarias.
b. Implementacin de mecanismos costo-efectivos de incentivos a la adopcin
de innovaciones tecnolgicas rentables, ambientalmente adecuadas y que
contribuyan a la adaptacin de productores al cambio climtico, con especial
atencin a grupos excluidos como mujeres e indgenas.
c. Realizacin y diseminacin de evaluaciones de impacto de proyectos
emblemticos en esta lnea de accin para determinar mejores prcticas,
focalizadas en los determinantes claves en cada caso y una distincin de
gnero y diversidad.

28
3.

Dimensin 3. Los recursos naturales en la regin son aprovechados de

manera sustentable y la huella de carbono de la regin se reduce

5.11

Esta Dimensin atiende el desafo de vulnerabilidad de los recursos naturales, as

como la generacin de GEI producto del cambio en el uso de la tierra y la
deforestacin. En este sentido, tomando en cuenta la evidencia emprica y las
lecciones aprendidas, las dos lneas de accin propuestas y sus actividades son
consistentes con aquellas previstas en la Estrategia de Cambio Climtico
(GN-2609-1), al priorizar acciones especficas para el perodo de vigencia de este
SFD.

5.12

Se proponen dos lneas de accin bajo esta dimensin:

a. Promover marcos de poltica y gobernanza sectorial que favorezcan el uso
sustentable de los recursos naturales y que no incentiven su sobreexplotacin
o degradacin, bajo un contexto de cambio climtico.
b. Establecer derechos de propiedad claros y seguros sobre recursos naturales
crticos como la tierra, agua, recursos pesqueros y forestales.

5.13

En el perodo cubierto por este SFD, se propone que el Banco priorice las
siguientes actividades en su dilogo con los pases:
a. Realizacin de estudios sobre la calidad de la gobernanza de recursos
naturales.
b. Regularizacin de la tenencia de la tierra y la modernizacin de los sistemas
de registro y catastro, facilitando su acceso a los ms pobres y a grupos
vulnerables como mujeres e indgenas.
c. Fomento a regmenes de manejo de pesca adaptadas a las condiciones locales,
basados en el otorgamiento de derechos de propiedad sobre el recurso, as
como sistemas de monitoreo basado en informacin socioeconmica y
cientfica para una fiscalizacin adecuada.
d. Promocin de polticas para el manejo del recurso hdrico adaptadas a las
condiciones locales, que enfaticen derechos de propiedad sobre el recurso y
prioricen el uso de instrumentos econmicos que fomente el uso eficiente del
agua, especialmente para fines agropecuarios.
e. Provisin de bienes y servicios pblicos de alta calidad dirigidos al sector
forestal con nfasis en sistemas de informacin e inventarios, investigacin y
transferencia de tecnologa, manejo de riesgos sanitarios y prevencin de
incendios forestales.
f. Apoyo a esquemas piloto de pagos por servicios ambientales u otros
mecanismos de transferencias dirigidos a la gestin de recursos forestales en
reas con derechos de propiedad de la tierra claros y sistemas de gobernanza
adecuados.
g. Realizacin y diseminacin de evaluaciones de impacto de proyectos
emblemticos en las lneas de accin para determinar mejores prcticas,

29
focalizadas en los determinantes claves en cada caso y una distincin de
gnero y diversidad.

REFERENCIAS
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