DOI: 10.5433/1679-4842.

2013v15n2p130

A vigilncia social na poltica de assistncia social: uma

aproximao conceitual
The social surveillance in the social work policy: a conceptual approach
Maria Luiza Amaral Rizzotti
Thas Gaspar Mendes da Silva

Resumo:
O presente estudo tem como objetivo realizar uma reflexo inicial sobre o conceito
de Vigilncia Social, em funo de sua insero, de forma central, na Poltica de
Assistncia Social em vigor. O estudo aborda os conceitos de Vulnerabilidade Social,
Risco Social e Territrio, pois estes esto postos na circunscrio do conceito de
vigilncia social, conforme texto normativo. O caminho reflexivo seguiu a lgica de
apresentar, primeiramente, uma discusso terica sobre conceito de vigilncia,
recorrendo sua definio no campo da sade pblica. Apresenta, tambm, uma
discusso sobre as orientaes oficiais em relao vigilncia como elemento
orientador para a operao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), alm de
um dilogo com autores que discutem os conceitos de Vulnerabilidade Social, Risco
Social e Territrio - relacionados Poltica de Assistncia Social. As concluses
apontam que h necessidade de um aprofundamento sobre o tema, pois a vigilncia
elemento impulsionador da necessria articulao entre a leitura socioterritorial e
as funes protetivas previstas na operao da poltica em questo.

Palavras-chave: Vigilncia social; Vulnerabilidade social; Risco social; territrio.

Abstract:
This paper aims to conduct an initial approach to the concept of Social Watch, due to
its insertion, so central in Social Assistance Policy in force. The study also discusses the
concepts of Social Vulnerability, Risk and Social Planning in the district because they
put the concept of social surveillance aimed at normative text. The reflective path
followed the logic of presenting primarily a theoretical discussion of the concept of
surveillance, using the definition of surveillance in the field of public health. Provides a
discussion of the post in the official guidelines under the aegis of guiding element for
the operation of the Unified Social Assistance System (ITS) and dialogue with authors
who are discussing these concepts - Social Vulnerability, Risk and Social Territory related to Social Assistance Policy . The findings point towards further development of
the theme as the stimulus to promote the necessary linkage between reading
socioterritorial and functions set out in protective operation of policy on screen.

Profa. Doutora em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Docente da
Universidade Estadual de Londrina - UEL - em nvel de graduao e ps graduao. E-mail:
marialuizarizzotti@gmail.com
Assistente Social, Mestre em Servio Social e Poltica Social pela Universidade Estadual de Londrina - UEL.
Atualmente docente da Faculdade de Presidente Prudente - FAPEPE. E-mail: thagaspar@yahoo.com.br

A vigilncia social na poltica de assistncia social: uma aproximao conceitual

Keywords: Monitoring social. Vulnerability and social risk. Territory.

Introduo
No atual cenrio nacional, o desenho institucional da Poltica de Assistncia Social
pauta-se no Sistema nico da Assistncia Social (SUAS), que regula e organiza, em todo
territrio nacional, servios, programas, projetos e benefcios socioassitenciais, por meio
de um sistema descentralizado e participativo. Esse sistema de carter federalista, que vem
sendo implantado h seis anos, supe a habilitao de todos os municpios brasileiros, cujas
responsabilidades so tambm atribudas gesto regional dos Estados, do Distrito
Federal, alm da Unio como instncia federal (SPOSATI, 2001).
O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) apresenta-se como uma das
possibilidades reais de alargamento e ampliao dos direitos de proteo social no
contributiva. Aprovado em 2005, o SUAS define e organiza os elementos essenciais e
imprescindveis execuo da poltica de assistncia social, buscando, sob sua
responsabilidade, dar respostas a trs funes: Proteo Socioassistencial, Defesa Social e
Institucional e Vigilncia Social.
Na funo Proteo Social, a poltica hierarquizada entre proteo social bsica e
especial e estabelece as seguranas ou protees que devero ser afianadas pela
assistncia social. Ela tem por direo o desenvolvimento humano e social e os direitos de
cidadania. Para tanto, deve ser entendida como o conjunto de todos os servios,
programas, projetos e benefcios do SUAS que visam reduo e preveno do impacto
das vicissitudes sociais e naturais ao ciclo da vida, dignidade humana e famlia como
ncleo bsico de sustentao afetiva, biolgica e relacional (BRASIL, 2005b, p. 19).
Por ter como direo o desenvolvimento humano e social e os direitos de cidadania,
a proteo social de assistncia social descreve como princpios: a matricialidade
sociofamiliar; a territorializao; a proteo pr-ativa; a integrao seguridade social; e a
integrao s polticas econmicas e sociais (BRASIL, 2005b, p. 17).
A funo de Defesa Social e Institucional deve estar organizada de forma a garantir
aos usurios o acesso ao conhecimento dos direitos, bem como, sua defesa. Como
constituinte do trip da Seguridade Social, entende-se que a Poltica de Assistncia Social
deve se articular com outras polticas sociais que garantam direitos e condies dignas de
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vida a populao. Os direitos sociais devem estar presentes em todo o processo de

implementao dos benefcios, servios, programas e projetos socioassistenciais e sob
nenhuma hiptese o usurio deve ser submetido a relaes de tutela e subalternizao
(BRASIL, 2008, p. 51).
A funo de Defesa Social deve promover a ruptura da crena de que para o pobre
qualquer coisa serve, que o discrimina e o aparta do reconhecimento como sujeito de
direitos. Desta forma, a consolidao do Sistema nico de Assistncia Social exige que sua
atuao circunscreva-se no campo dos direitos e no no campo do favor e que se
consubstancie a efetiva possibilidade de conhecimento e acesso dos usurios aos seus
direitos e sua fruio (BRASIL, 2008, p. 53).
A Vigilncia Social, terceira funo definida pelo Sistema nico de Assistncia Social,
corresponde ao planejamento, produo, organizao e sistematizao de informaes
sobre a realidade socioterritorial, com o objetivo de identificar situaes de vulnerabilidade
e risco pessoal e social de famlias e indivduos (BRASIL, 2004, 2005b)1.
Essas trs funes - Proteo Socioassistencial, Defesa Social e Institucional e
Vigilncia Social se inter-relacionam e se complementam no sistema descentralizado e
participativo, construindo as referncias centrais para a organizao dos servios
socioassistenciais (BRASIL, 2008, p. 50). Estas proporcionam condies reais para a
ruptura com a cultura do imediatismo, da focalizao e da fragmentao, to necessrias
Poltica de Assistncia Social, e para a definio do campo especfico da responsabilidade
pblica da Assistncia Social.
A Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), ao definir essas novas funes, inova
ao conceitu-las e ao dar um significado para cada uma delas. Este estudo abordar,
especificamente, uma dessas funes, a Vigilncia Social, ao de responsabilidade do
Estado, que nunca se fez presente na Poltica de Assistncia Social, at a aprovao da
Poltica Nacional de Assistncia Social, em 2004, e a implantao do Sistema nico de
Assistncia Social, em 2005.
Para a discusso dessa funo, este estudo apresenta, inicialmente, uma discusso
sobre as bases conceituais que permeiam o tema em questo - Vulnerabilidade, Risco e

A vigilncia Social, ao ser definida como objeto de estudo desta pesquisa, possui ttulo prprio, o que garante
uma maior discusso dessa funo da Poltica de Assistncia Social.

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Territrio; em seguida, os aspectos do conceito de vigilncia, tendo como base o campo da

sade pblica, uma vez que o SUAS teve forte inspirao na lgica do Sistema nico de
Sade, incluindo semelhana de temas. Para concluir, apresenta a Vigilncia Social luz da
Poltica de Assistncia Social, de modo a analisar como esta orienta os processos de
Vigilncia Social, com nfase na importncia da gesto da informao enquanto alicerce
fundamental para o exerccio dessa funo.

As Bases Conceituais da Vigilncia Social

Ao se apresentar a Vigilncia Social como Vigilncia de Riscos e Vulnerabilidades, ou
seja, enquanto mecanismo essencial para a preveno do risco, do quase risco e das
situaes de vulnerabilidades social existentes nos territrios e micro-territrios (BRASIL,
2008, p. 51), fundamental aprofundar a discusso sobre esses trs conceitos-chave:
vulnerabilidade social, risco e territrio, que constituem a base conceitual da Vigilncia
Social.
Esses conceitos possuem intrnseca relao com a vigilncia social, uma vez que a
ao desta se fundamenta em constantes estudos territorializados sobre diversas situaes
de vulnerabilidade e risco pessoal e social vividas por famlias/indivduos. Assim, o
aprofundamento desses conceitos imprescindvel para o aprimoramento da vigilncia
social adotada pela PNAS. preciso discutir que vulnerabilidades e riscos so fatores
presentes nos territrios que devem ser cobertos por uma Poltica de Proteo Social de
Assistncia Social.
Para a Poltica de Assistncia Social, vulnerabilidade diz respeito a situaes que
podem levar excluso social de sujeitos, sejam elas originadas por processos de produo
e reproduo de desigualdades sociais ou por processos discriminatrios, segregracionais,
produzidos historicamente e socialmente, onde alguns grupos so privilegiados em
detrimento de outros.
Logo, compreender as vulnerabilidades sociais significa entender a mediao entre
o acesso a direitos, rede de servios e polticas pblicas e a capacidade de sujeitos e grupos
sociais de acessar esse conjunto de bens e servios, exercendo a sua cidadania (BRASIL,
2010, p. 76). Nesse sentido, conforme Bilac:

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As relaes dos sujeitos, seja ela individual ou coletiva, com padres de

desenvolvimento geradores de desigualdade, tendem a produzir situaes de
fragilidades desses sujeitos, dos seus grupos de sociabilidade e dos territrios
onde se encontram inseridos. Essa perspectiva possibilita reconhecer a
descontinuidade ou mesmo a ausncia de investimento estatal nos territrios e
nos indivduos, bem como as situaes de estigma e desamparo que engendram
ou reforam condies de fragilidade. Por outro lado, possibilita tambm a
compreenso das capacidades e potencialidades dos sujeitos para enfrentar as
situaes de risco e excluso decorrentes dessas inter-relaes. (BILAC, 2007
apud BRASIL, 2010, p. 76).

comum autores relacionarem o conceito de vulnerabilidade social apenas ao fator

econmico, ou seja, renda. Entretanto, como afirma Oliveira (1995), a vulnerabilidade
no repousa s no econmico, ainda que este seja elemento indispensvel, mas associa-se
tambm ao processo de discriminao social, que tem no mercado seu maior fomentador.
O autor afirma que, quando se trata de polticas sociais pblicas, para que essas atinjam
seus objetivos, preciso antes de tudo situ-las no campo do direito, retirando-as da
conceituao de carncias.
Ao se referirem vulnerabilidade social, Mestriner e Nery (2009) apontam-na como
um conceito multifacetado com vrias dimenses, que identificam situaes vulnerveis
de indivduos, famlias e coletividades, sejam elas referentes aos contextos sciodemogrficos, de bens materiais e/ou afetivo-relacionais. Para as autoras, estar em
vulnerabilidade social significa ter a potencialidade de resposta alterada ou diminuda
frente s situaes de risco ou a constrangimentos naturais da vida.

Assim, as

vulnerabilidades no prevenidas, no reduzidas e no corrigidas levam a riscos sociais que

ampliam a excluso e a pobreza.
Nessa mesma lgica, Paulilo e Jeols (2000) apontam que a vulnerabilidade no
uma essncia ou algo inerente a algumas pessoas e grupos, mas diz respeito a
determinadas condies e circunstncias, que podem ser minimizadas ou revertidas. As
autoras colocam a vulnerabilidade sob trs vertentes: a social, a programtica ou
institucional e a individual. No plano social, incluem: as condies socioeconmicas; o
acesso informao; a escolarizao; a garantia de acesso a servios de sade; a garantia
de respeito aos direitos humanos; e a situao sociopoltica e cultural. O plano
programtico ou institucional compreende: a ofertadas de servios, programas, projetos e
atividades pelo Estado populao. O plano individual diz respeito adoo de

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A vigilncia social na poltica de assistncia social: uma aproximao conceitual

comportamentos seguros, plano este que depende, justamente, da inter-relao com os

dois primeiros.
Conforme a PNAS, os eventos que vulnerabilizam as pessoas no so apenas
determinados por aspectos de natureza econmica, pois outros fatores podem ser
geradores de enfraquecimento de grupos ou indivduos, entre eles, a subjetividade, pois
nem sempre os indivduos conseguem lidar com conitos, perdas, rupturas, morte,
separao, dentre outras situaes (OLIVEIRA, 1995).
Desse modo, percebe-se que a Poltica de Assistncia Social compreende o aspecto
multidimensional presente no conceito de vulnerabilidade social, no o restringindo
percepo de pobreza, ou seja, falta de recursos financeiros. Fatores como a fragilizao
dos vnculos afetivo-relacionais e de pertencimento social (discriminaes etrias, tnicas,
de gnero ou por deficincia) ou vinculadas violncia, [...] representao poltica, dentre
outros, tambm afetam as pessoas, ou seja, tambm as vulnerabilizam (ALMEIDA, 2006).
O segundo conceito base que precisa ser aprofundado para o estudo da vigilncia
social o de risco social. Esse conceito, assim como os demais - vulnerabilidade e territrio
- possui intrnseca relao com o tema da vigilncia, pois se d no mbito do territrio e
perpassa um processo que visa a impedir os agravos da vulnerabilidade que levam ao risco
e, consequentemente, perda de mais direitos.
Para a Poltica Nacional de Assistncia Scia, o risco social no significa somente o
perigo imediato, mas uma condio social que interfere na futura situao de um indivduo
ou coletividade. Prevenir o risco social, na atual conjuntura da Poltica de Assistncia Social,
um direito do indivduo e uma responsabilidade do Estado, preconizados como eixo da
mesma.
Contudo, importante estar atento definio de risco social. preciso diferenciar
a noo de risco social utilizada pela Poltica de Assistncia Social e a das teses que
intitulam a sociedade moderna como sociedade do risco, em funo do alto grau de
incerteza que comanda o futuro da civilizao (COUTO; YAZBEK; RAICHELIS, 2010, p. 53).
O risco social, que a vigilncia social responsvel por detectar e informar as
caractersticas e dimenses, engloba as contingncias a que esto expostos indivduos,
famlias, classes sociais e coletividades que se encontram fora do alcance da rede de
segurana propiciada pela proteo social pblica e que so gerados por uma cadeia

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complexa de fatores. Logo, no se trata de uma imprevisibilidade a que todos os cidados

de uma sociedade esto sujeitos, que gera um sentimento de impotncia e uma inflao
atual da sensibilidade aos riscos que faz da segurana uma busca sem fim e sempre
frustrada (CASTEL, 2005 apud COUTO, YAZBEK, RAICHELIS, 2010, p. 53).
De acordo com Sposati (2001, p. 69), as culturas liberal e neoliberal entendem o
risco como uma questo de preocupao individual e pessoal e reproduzem o discurso de
que as incertezas da vida devem ser enfrentadas e respondidas por cada um, de acordo
com suas possibilidades. Nas polticas sociais, considerar a perspectiva da
responsabilizao individual para enfrentar riscos sociais que so societrios, acaba por
fortalecer polticas de proteo social focalizadas nos mais pobres ao invs de polticas
universais (COUTO, YAZBEK, RAICHELIS, 2010). Ademais, no se rompe o circuito de
sociedade de risco, quando o trabalhador quem deve ser o provedor da superao do
risco.
A segurana uma exigncia antropolgica de todo indivduo, mas sua satisfao
no pode ser resolvida exclusivamente no mbito individual. tambm uma
necessidade da sociedade que se assegure determinada medida a ordem social
e se garanta uma ordem segura a todos seus membros. As polticas sociais
representam um dos instrumentos especializados para cumprir essa funo
(VILALOBOS, 2000 apud SPOSATI, 2001, p. 70).

O terceiro e ltimo conceito definido como base conceitual da Vigilncia Social o

de territrio. A produo de informaes entre as necessidades da populao (demanda)
e a oferta dos servios, na perspectiva do territrio, constitui um dos eixos do sistema de
Vigilncia Social. a partir do territrio que os dados so colhidos e, aps sistematizados
e analisados, auxiliam nas atividades de planejamento e avaliao dos prprios servios.
De tal modo, impossvel deixar de atrelar Vigilncia Social e territrio.
A perspectiva de territrio adotada pelo SUAS interpreta a cidade com significado
vivo, a partir dos autores que dela se utilizam (SANTOS; SILVEIRA, 2010). Essa anlise,
desenvolvida pelo gegrafo Milton Santos, permite que se compreenda:
[...] a forma como as relaes sociais se materializam num dado espao,
conformando em um local especfico as estruturas de oportunidade e ambientes
de exposio a riscos, fazendo emergir na anlise as potencialidades e
vulnerabilidades prprias da dimenso territorial. Isto significa dizer que as
potencialidades ou vulnerabilidades de uma mesma famlia ou indivduo podem
apresentar variaes significativas, conforme o territrio em que est inserida.
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Como consequncia desta perspectiva, o territrio em si, tambm deve ser

encarado como objeto de interveno/atuao da poltica de Assistncia Social,
para alm das aes desenvolvidas com as famlias e indivduos (SANTOS apud
BRASIL, 2010, p. 74).

Nesse contexto, a perspectiva territorial, na esfera da Poltica Nacional de Assistncia

Social:
[...] tem representado um esforo coletivo pela perspectiva de uma poltica
social mais comprometida com os chos das cidades brasileiras. Coloca-se para
a gesto desta poltica o desafio de sair da constatao da importncia do
territrio no desenho da assistncia social para sua incorporao no cotidiano da
gesto (KOGA, 2003, p. 41).

Para a autora, o desvelamento desse desafio iniciou sua trajetria no momento em

que a Poltica Nacional de Assistncia Social introduziu as escalas de tamanho populacional
para os municpios, o que, alm de diferenci-los por porte para a gesto dos servios,
norteiou tambm os novos parmetros para o financimento da poltica.
Para Couto, Yazbek e Raichelis (2010, p. 50), o territrio o terreno das polticas
pblicas, onde se concretizam as manifestaes da questo social e se criam os
tensionamentos e as possibilidades para seu enfrentamento. A apropriao da
perspectiva territorial, na gesto de polticas sociais, pode se constituir num instrumento
fortalecedor da democratizao, pois permite o conhecimento objetivo das diferenas de
acesso, a partir de condies concretas, principalmente, em contextos de desigualdade.
Dessa maneira, ao considerar a possibilidade da gesto territorial como instrumento de
democratizao preciso entender o territrio como um espao dinmico de relaes
onde necessidades e possibilidades se confrontam no cotidiano (SPOSATI, 2008, p. 1).
Para um projeto de sociedade democrtica, conforme aponta Koga (2003, p. 20), o
territrio considerado como um dos elementos potenciais para uma nova perspectiva
redistributiva possvel para orientar polticas pblicas. Essa proposta traz, em seu bojo, a
preocupao com o protagonismo dos moradores, assim como, sua incluso nos debates
sobre: a organizao dos espaos territoriais; a questo da cidadania; a dimenso cultural;
e as particularidades locais. Esse conhecimento possibilita levantar, alm das
vulnerabilidades, tambm as potencialidades do lugar, para futuros fomentos com a
participao dos sujeitos sociais.

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evidente que a simples presena de polticas pblicas no o suficiente para a

resoluo da questo da excluso social, pois preciso considerar a forma como essa
poltica opera. Para tanto, h que se levar em conta a cultura e a geografia da prpria
populao - geografia humana - com a qual se trabalha (KOGA, 2003).
No h dvida de que o territrio um espao de disputa pelo uso e um importante
instrumento que potencializa direitos. Contudo, algumas questes devem ser colocadas
para debate e trabalhadas como centrais para que o territrio, como elemento inovador,
no represente uma armadilha (COUTO; YAZBEK; RAICHELIS, 2010). Entre as aes que
devem ser implementadas, destacam-se:
- reforar os territrios homogneos de pobreza: Apesar das polticas sociais
elencream o trabalho na perspectiva do territrio, tambm se faz necessria a presena de
uma estratgia global, com o objetivo de se evitar o reforo de divises e desigualdades
existentes entre os diferentes territrios de uma cidade. Muitas vezes, ao abordar o
territrio e denomin-lo de territrio vulnervel, refora-se a perspectiva de territrios
homgeneos de pobreza e fomenta-se estigmas e imagens negativas por parte da
sociedade e da prpria populao que vive no local. Alm disso, a presena de uma
estratgia global possibilita a articulao entre os territrios e traz consigo a demanda
premente de um diagnstico slido e igualmente articulado sobre os mesmos, que permite
relacionar cada um deles com outras faces da cidade e, ao mesmo tempo, com o projeto
global. No bastam referncias detalhadas ou fotografias generalistas que demonstrem as
caractersticas de cada territrio, pois uma viso de totalidade fundamental para a
compreenso das relaes sociais (COUTO; YAZBEK; RAICHELIS, 2010; KOGA, 2002).
- Atrelar ao territrio todas as vulnerabilidades sociais: Apesar de algumas
vulnerabilidades sociais estarem ligadas diretamente ao territrio, no se pode esquecer
que grande parte das vulnerabilidades sociais dos usurios da poltica de assistncia social,
no tem origem na dinmica local, mas em processos estruturais. No enxergar a
totalidade negar que os rumos da poltica econmica e de sua desvinculao da politica
social, a precarizao e a insegurana do trabalho, o enfraquecimento das instituies de
proteo social, o retraimento do Estado e das polticas sociais, a incerteza e a insuficincia
do oramento para a proteo social e a baixa cobertura dos programas, servios e

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A vigilncia social na poltica de assistncia social: uma aproximao conceitual

benefcios afetam, diretamente, todos os cidados do pas, principalmente, aqueles que

mais demandam por proteo social.
Assim, a vigilncia social pode refletir a proteo ou a desproteo social, pois a
oferta de servios sociais e a garantia das seguranas (direitos) de proteo social no
dependem, nica e exclusivamente, do territrio. Nesse sentido, a proteo ou
desproteo refletem tambm a dinmica global, seja ela do municipio, do estado, do pas
ou, at mesmo, do mundo.
Esses cuidados, no que tange utilizao da perspectiva territorial, precisam ser
bastante discutidos, no mbito da Politica de Assistncia Social, tendo em vista que a oferta
de servios com base nos territrios, defendida pela Poltica Nacional de Assistncia Social,
vem sendo incorporada por gestes municipais de assistncia social de todo o pas, e essa
incorporao no pode, como defendem Couto, Yazbek e Raichelis (2010), transformar-se
em uma armalhadilha, ao invs de apresentar o carter inovador que a pressupe.

A vigilncia na poltica de sade: aproximaes conceituais e operacionais com a

vigilncia social na poltica de assistncia social
Para melhor entendimento acerca do tema, alm da definio dada pela Poltica
Nacional de Assistncia Social, importante conhecer o conceito de vigilncia proposto
pela Poltica de Sade, que h muito tempo j o utiliza para designar algumas funes no
campo da sade pblica. A opo pelo estudo do significado de vigilncia, na Poltica de
Sade, justifica-se, uma vez que sua utilizao antiga na rea da sade pblica, pois data
do sculo XIX. Alm disso, a estrutura do modelo do SUAS, inspirada no SUS, aponta para
a possibilidade de tambm ter havido uma importao desse conceito.
Dessa forma, as produes tericas sobre vigilncia no campo da Sade, com a
definio de conceito, objetivos e aes operacionais, auxiliam e subsidiam as anlises da
Vigilncia Social na Poltica de Assistncia Social, permitindo a indicao de aspectos
semelhantes e/ou divergentes entre ambas as Polticas Pblicas, no tocante vigilncia.
Alm disso, a produo bibliogrfica e tcnica, na rea da Poltica de Assistncia Social, no
que diz respeito ao tema estudado, bastante escassa.
Historicamente, a vigilncia, na rea de Sade, est relacionada aos conceitos de
sade e doena presentes em cada poca e lugar, s prticas de ateno aos doentes e aos
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mecanismos adotados para tentar impedir a disseminao das doenas (MONKEN;

BATISTELLA, 2011).
At meados do sculo XX, a sade pblica dispunha de poucos instrumentos para o
controle de doenas. Dentre eles, os mais utilizados eram o isolamento e a quarentena,
que surgiram no final da Idade Mdia e consolidaram-se nos sculos XVII e XVIII com o
incio do desenvolvimento do comrcio e da proliferao de centros urbanos, Entretanto,
na segunda metade do sculo XIX, com o rpido crescimento das atividades comerciais,
efetuadas principalmente atravs dos portos e com o risco cada vez maior e mais frequente
de ocorrncia de epidemias, as dificuldades para a conteno de doenas se acentuaram
(WALDMAN; ROSA, 1998, p. 16).
Neste mesmo perodo, com o avano das investigaes no campo das doenas
infecciosas e o advento da bacteriologia, surge a estruturao de aes que visam
promoo da sade, antes mesmo da ocorrncia das doenas. Essas novas prticas,
consideradas mais eficazes no controle das doenas, alteraram a forma de organizao de
servios e aes em sade coletiva no pas (BRASIL, 2005a). A partir de ento, surge, no
campo da sade pblica, o conceito de vigilncia, como a funo de observar contatos
de pacientes atingidos pelas denominadas doenas pestilncias. No Brasil, os termos
utilizados em sade pblica com esse significado foram: vigilncia mdica e,
posteriormente, vigilncia sanitria (WALDMAN; ROSA, 1998, p. 16).
A partir da dcada de 1950, o conceito de vigilncia utilizado no campo da sade
deixa de ser aplicado no sentido da observao sistemtica de contatos de
doente e passa a possuir um significado mais amplo, o de acompanhamento
sistemtico de eventos adversos sade na comunidade, com o propsito de
aprimorar as medidas de controle (MONKEN; BATISTELLA, 2011, p. 1).

Atualmente, a aplicao da vigilncia, no campo da sade pblica, incorpora uma

viso mais abrangente desse instrumento, com recomendaes para a sua utilizao no
s em doenas transmissveis, mas tambm em outros eventos adversos sade. Essa
mudana se deu a partir da dcada de 1970, em virtude da realizao da 21 Assembleia
Mundial de Sade, ocorrida em 1968, que promoveu ampla discusso a respeito da
aplicao da vigilncia no campo da sade pblica (WALDMAN; ROSA, 1998, p. 92).
Como principais objetivos da vigilncia em sade, os autores destacam:

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A vigilncia social na poltica de assistncia social: uma aproximao conceitual

Identificar novos problemas de sade pblica;

Detectar epidemias;
Documentar a disseminao de doenas;
Estimar a magnitude da morbidade e mortalidade causadas por determinados
agravos;
Identificar fatores de risco que envolvem a ocorrncia de doenas.
Recomendar, com bases objetivas e cientficas, as medidas necessrias para
prevenir ou controlar a ocorrncia de especficos agravos sade;
Avaliar o impacto de medidas de interveno por meio de coleta e anlise
sistemtica de informaes relativas ao especfico agravo, objeto dessas
medidas;
Avaliar a adequao de tticas e estratgias de medidas de interveno, com
base no s em dados epidemiolgicos, mas tambm nos referentes sua
operacionalizao;
Revisar prticas antigas e atuais de sistemas de vigilncia com o objetivo de
discutir prioridades em sade pblica e propor novos instrumentos
metodolgicos (WALDMAN; ROSA, 1998, p. 94-95).

Ao se analisar, brevemente, o significado de vigilncia aplicado ao campo da sade,

percebe-se que o conceito utilizado, na atualidade, apresenta, obrigatoriamente, trs
componentes: coleta de dados; anlise; ampla distribuio das informaes analisadas a
todos que as geraram e aos que delas necessitam tomar conhecimento. Essa compreenso
assemelha-se ao entendimento proposto pela Vigilncia Social da Poltica de Assistncia
Social, que tem, como responsabilidade principal, a produo, sistematizao e anlise de
informaes territorializadas sobre as situaes de risco e vulnerabilidade que vivenciam
famlias e indivduos, assim como, de informaes relativas ao tipo, volume e padres de
qualidade dos servios ofertados pela rede socioassistencial. O que os difere, assim, a
distribuio das informaes analisadas no mbito da sade, que no aparece, de maneira
explcita, na assistncia social. Entretanto, esta se faz presente quando a PNAS (BRASIL,
2004), ao se referir ao Centro de Referncia da Assistncia Social e aos servios de proteo
bsica, aponta que de responsabilidade da equipe do CRAS manter ativo servio de
vigilncia da excluso social na produo, sistematizao e divulgao de indicadores da
rea de abrangncia do CRAS, em conexo com outros territrios (BRASIL, 2004, p. 29).
Desse modo, no mbito da assistncia social, tambm se deve produzir e disseminar
informaes e conhecimentos que contribuam para a efetivao do carter preventivo e
proativo da poltica da mesma.
H outras semelhanas entre os objetivos da vigilncia em sade e da vigilncia
social, na assistncia social, como apontam Waldman e Rosa (1998). Para os autores, a
vigilncia, na sade, :
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Maria Luiza Amaral Rizzotti e Thas Gaspar Mendes da Silva

[...] entendida como um pr-requisito para a elaborao de programas de sade

e um instrumento para avaliao do seu impacto, e como meio para a
identificao dos fatores de risco e das populaes vulnerveis exposio ao
risco, de forma a tornar mais efetivas as medidas de controle (WALDMAN; ROSA,
1998, p. 96).

Nesse sentido, a Poltica de Assistncia Social entende a vigilncia social como rea
de gesto da informao dedicada a apoiar as atividades de planejamento, superviso e
execuo dos servios socioassistenciais, o que a coloca como mecanismo necessrio para
a elaborao de programas sociais e, at mesmo, para a avaliao da atuao dos servios
sociais. A PNAS tambm elenca a vigilncia social como responsvel pela identificao de
situaes de vulnerabilidade e risco pessoal e social que incidem sobre famlias/pessoas
nos diferentes ciclos de vida (crianas, adolescentes, jovens, adultos e idosos), com o
objetivo traar melhores aes e estratgias para preveno e para reduo de agravos
(BRASIL, 2005b, p. 39).
importante esclarecer que, no campo da sade, a identificao dos fatores de risco
e das populaes vulnerveis tem o objetivo de tornar mais efetivas as medidas de
controle, no dos usurios, mas de eventos adversos sade. Do mesmo modo, a
assistncia social deve identificar situaes que vulnerabilizam famlias/pessoas e criar
estratgias para a preveno e a reduo desses agravos. Essa ao pode ser entendida
como controle, entretanto, no no sentido de vigiar a vida das famlias atendidas, como,
por exemplo, como elas gastam o recurso do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) ou
a Bolsa Famlia.
imprescindvel no entender como pressuposto da vigilncia, em ambas as reas,
sade e assistncia social, apenas a coleta e a anlise das informaes. No caso da sade,
consiste em elaborar, com fundamento cientfico, as bases tcnicas que guiaro os
servios de sade na elaborao e implementao dos programas de sade com a
preocupao de uma contnua atualizao e aprimoramento (WALDMAN; ROSA, 1998, p.
95). Na assistncia social, alm da coleta de dados, os servios devem ser consumidores
das informaes processadas ou produzidas pela rea de Vigilncia Social. Tal fato contribui
para avaliao de sua prpria atuao e para a ampliao do conhecimento sobre as
caractersticas da populao e do territrio, visando a melhor atender s necessidades e
demandas existentes e a desenvolver o planejamento e a execuo de aes que
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A vigilncia social na poltica de assistncia social: uma aproximao conceitual

assegurem oferta de servios e benefcios s famlias e indivduos mais vulnerveis,

superando a atuao pautada, exclusivamente, na demanda espontnea.
Em sntese, pode-se afirmar que a criao do sistema de Vigilncia Social colabora
para que todos os objetivos do Sistema nico de Assistncia Social sejam alcanados, o
que, igualmente, ocorre na sade. A existncia dos sistemas de vigilncia (sanitria,
epidemiolgica ambiental e nutricional) possibilita sade a garantia da assistncia s
pessoas por intermdio de aes de promoo, proteo e recuperao da sade, com a
realizao integrada das aes assistenciais e das atividades preventivas (BRASIL, 1990).
Na assistncia social, a vigilncia social possibilita elenc-la como sistema de
monitoramento e preveno de riscos, pois, a partir do diagnstico territorial, possvel
desenvolver uma gesto dos servios de acordo com a demanda e as potencialidades da
populao.
A atual conjuntura capitalista (desigual, exploradora, devastadora etc.) leva
excluso social dos cidados, por processos de produo e reproduo das desigualdades
sociais ou discriminatrios e segregacionais. Desse modo, vigiar a vulnerabilidade
enquanto aspecto social no o mesmo que controlar pessoas vulnerveis. preciso
vigilncia sobre as vulnerabilidades que atingem os cidados e no sobre as pessoas,
vtimas de uma sociedade desigual e excludente.

A vigilncia social luz da poltica de assistncia social

A Vigilncia Social tem como funo saber onde esto e quantos so os que
demandam por proteo social e qual a capacidade dos equipamentos e servios para
suprir suas necessidades. Nesse sentido, a Norma Operacional Bsica do Sistema nico de
Assistncia Social (NOB/SUAS) define-a como o desenvolvimento da capacidade e de
meios de gesto assumidos pelo rgo pblico gestor da Assistncia Social para conhecer
a presena das formas de vulnerabilidade social da populao e do territrio pelo qual
responsvel. Isso significa que os responsveis e operadores da Poltica de Assistncia
Social devem estar em alerta para detectar e informar as caractersticas e dimenses das
situaes de precarizao que vulnerabilizam e trazem riscos e danos aos cidados, a sua
autonomia, socializao e ao convvio familiar (BRASIL, 2005b, p. 20). Alm disso, por meio

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Maria Luiza Amaral Rizzotti e Thas Gaspar Mendes da Silva

da vigilncia social, devem conhecer o territrio, intervir na realidade posta e planejar

aes de preveno e reduo de vulnerabilidades e riscos sociais.
O estabelecimento da Poltica Nacional de Assistncia Social da Vigilncia Social,
como funo da Poltica de Assistncia Social, trouxe uma nova concepo para a mesma,
pois concebeu a Assistncia Social como poltica pblica de monitoramento e preveno
de riscos, a partir da leitura territorial, que possibilita a gesto dos servios de acordo com
a demanda e as potencialidades da populao. Para cumprir seus objetivos, a Vigilncia
Socioassistencial:
- produz, sistematiza informaes, constri indicadores e ndices territorializados
das situaes de vulnerabilidade e risco pessoal e social que incidem sobre
famlias / pessoas nos diferentes ciclos de vida (crianas, adolescentes, jovens,
adultos e idosos);
- identifica pessoas com reduo da capacidade pessoal, com deficincia ou em
abandono;
- identifica a incidncia de crianas, adolescentes, jovens, adultos e idosos vtimas
de formas de explorao, de violncia, de maus tratos e de ameaas;
- identifica a incidncia de vtimas de apartao social que lhes impossibilite sua
autonomia e integridade, fragilizando sua existncia;
- exerce vigilncia sobre os padres de servios de assistncia social, em especial
aqueles que operam na forma de albergues, abrigos, residncias, semiresidncias, moradias provisrias para os diversos segmentos etrios (BRASIL,
2005b, p. 19-20).

Enquanto sistema de anlise situacional de vulnerabilidade e risco social, a Vigilncia

Social constitui, atualmente, um instrumento de construo de saberes, o que supe
conhecimento da realidade, a partir da leitura das demandas, necessidades e
potencialidades da populao, e de monitoramento dos servios de toda a rede de
entidades de assistncia social vinculadas ao Sistema nico de Assistncia Social. O objetivo
construir uma rede local organizada de proteo social s famlias e indivduos em
situao de vulnerabilidade e risco pessoal ou social. Para tanto, a Vigilncia Social
possibilita:
[...] a instituio do processo sistemtico do monitoramento no mbito do
sistema e a territorializao dos equipamentos de assistncia social nas reas de
maior vulnerabilidade e risco, construindo assim a capilaridade da oferta de
servios socioassistenciais. O grande desafio posto a implantao da Vigilncia
Social como estratgia fundamental para o reconhecimento e localizao das
vulnerabilidades e riscos, bem como, das violaes de direito nos territrios, que
oriente e avalie a oferta de servios socioassistenciais de acordo com as
necessidades de seus usurios (BRASIL, 2012, p. 8).

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A vigilncia social na poltica de assistncia social: uma aproximao conceitual

Dessa forma, a Vigilncia Social condio imprescindvel para que a Poltica de

Assistncia Social formule estratgias de interveno social, com vistas preveno e ao
monitoramento de riscos. Para tanto, a mesma estruturada a partir de dois eixos: a
Vigilncia de Riscos e Vulnerabilidades e a Vigilncia de Padres e Servios. A partir desses
dois eixos, so articuladas, de um lado, as informaes relativas incidncia de violaes e
necessidade de proteo da populao, e, de outro lado, as caractersticas e a distribuio
da rede de proteo social instalada para a oferta de servios (BRASIL, 2012).
A criao de um sistema de Vigilncia Social, segundo a NOB/SUAS (BRASIL, 2005b),
de responsabilidade do rgo gestor municipal de Assistncia Social, que deve enquadrlo na estrutura, em nvel municipal, estadual e federal. de competncia da gesto a
criao de uma metodologia de aplicao de indicadores para o diagnstico dos contextos
de vulnerabilidade e risco social, pois este que subsidia o monitoramento da Poltica
Municipal de Assistncia Social. Entretanto, aos servios da rede socioassistencial, dentre
eles, os CRASs, cabe a alimentao desse sistema por meio do fornecimento de
informaes e dados sobre as situaes de vulnerabilidade, excluso e risco social da
populao, obtidos por aes de vigilncia social nos territrios referenciados.
Alm disso, esses servios, devem ser consumidores das informaes processadas
e estruturadas (BRASIL, 2010, p. 77). A utilizao das informaes possibilita a avaliao
dos servios, a ampliao do conhecimento sobre as caractersticas da populao e do
territrio e o planejamento do atendimento s necessidades e demandas existentes. Assim,

[...] a efetiva materializao da Vigilncia Social, no sentido que lhe atribui a

PNAS, ocorre quando a gesto, o planejamento e execuo dos servios so
orientados por uma perspectiva de produo e utilizao de informaes
objetivas acerca da realidade social, que permite qualificar tecnicamente a
tomada de decises, sem, contudo, negar a importncia do contedo poltico e
social das escolhas e aes realizadas pelos gestores e profissionais (BRASIL,
2010, p. 77).

A construo do processo de Vigilncia Social avana na definio de uma poltica de

informao para o SUAS, considerando-se, para tanto, a tecnologia da informao
enquanto alicerce fundamental. A instituio da Vigilncia Social como uma rea de gesto
da informao, como ferramenta essencial para o planejamento, a superviso e a execuo
dos servios socioassistenciais, um avano de suma importncia, pois a coleta de

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Maria Luiza Amaral Rizzotti e Thas Gaspar Mendes da Silva

evidncias, orienta a organizao da gesto e dos servios, o processo de planejamento e

a tomada de deciso (BRASIL, 2010, p. 8). Nesse sentido, a vigilncia social pode e deve
ser realizada com um sistema de informao (MARTINS et al, 2008).
Contudo, no que diz respeito Poltica de Assistncia Social, enquanto poltica de
informao para o SUAS, ainda existem algumas carncias, entre elas, a ausncia de
sistemas de pronturio digital e a falta de padronizao dos registros de atendimento dos
servios de assistncia social.
As estruturas municipais de gesto, de modo geral, no possuem pronturios digitais
para o cadastro de famlias atendidas. Comumente, os cadastros ou fichas so realizados
de forma manual e no padronizada. De acordo com Martins et al (2008), o pronturio
digital instrumento de suma importncia para a leitura de vulnerabilidades das famlias
usurias dos servios sociais. Um sistema de cadastro deve revelar informaes que
demonstrem quem so os usurios da poltica, quantos so, onde esto e em quais
programas se encontram includos. Segundo as autoras, estas seriam as informaes
bsicas necessrias para um cadastro digital. Alm disso, outras informaes, tais como as
vulnerabilidades e potencialidades do usurio da poltica, de sua famlia e de seu territrio,
tambm devem fazer parte dos registros eletrnicos. Desse modo, a ausncia do uso da
tecnologia da informao eleva o grau de dificuldade, o que se torna um empecilho para a
sistematizao, a anlise e a produo de dados, ou seja, para a realizao efetiva da
Vigilncia Social.
A segunda questo elencada para a qualificao da informao tem relao direta
com a primeira, pois diz respeito ausncia de padronizao dos instrumentos de registros
de atendimentos de todos os servios e da rede socioassistencial. Essa padronizao
etapa imprescindvel para a estruturao de uma base de dados para a Poltica de
Assistncia Social, que:

[...] a partir de questionrios quantitativos e qualitativos, um documentomodelo a ser utilizado em todos os atendimentos da rea social, possibilitariam
dados mais consistentes e [...] maior ser a probabilidade de contribuio com
a qualidade dos servios de assistncia social (BRASIL, 2010).

No contexto da construo do processo de Vigilncia Social, no mbito da Poltica de

Assistncia Social, h, ainda, outro problema que a cerceia, ou seja, o no
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A vigilncia social na poltica de assistncia social: uma aproximao conceitual

aprofundamento conceitual sobre a matria em questo. Um exemplo disso pode ser

vislumbrado neste estudo, quando, para a realizao do mesmo, houve dificuldade devido
escassa produo bibliogrfica disponvel. Assim, para o aprimoramento conceitual do
tema, seria necessria uma maior acuidade quanto a formulaes tericas sobre as bases
conceituais que sustentam a Vigilncia Social, tais como: territrio, risco e vulnerabilidade.

Consideraes finais
Os conceitos de Vigilncia Social apresentados pela Poltica Nacional de Assistncia
Social e pelo Sistema nico de Assistncia Social abordam-na como a produo e a
sistematizao de informaes territorializadas sobre as situaes de vulnerabilidade e
risco que incidem sobre famlias e indivduos (BRASIL, 2010), ou seja, como estratgia para
o conhecimento da realidade socioterritorial, cujos dados servem de subsdio para o
desenvolvimento de aes com vistas proteo social.
Esse conceito incorporado Poltica de Assistncia Social requer da comunidade
cientfica uma anlise e um aprofundamento de muitos aspectos que o envolvem e que
necessitam de maior compreenso. Por se tratar de contedo novo para a Poltica de
Assistncia Social, imprescindvel, tambm, atentar para os equvocos de interpretao
que podem permear o tema. A Vigilncia Social jamais deve ser compreendida e executada
como ferramenta de coero e controle da populao, como instrumento do Estado para
vigiar, enquadrar e punir cidados.
Tal equvoco a respeito dos objetivos da Vigilncia Social pode ser explicado, mas no
justificado, quando sujeitos sociais no a compreendem como estratgia de conhecimento,
de leitura territorial com o intuito desenvolver aes de proteo social, mas sob o prisma
da vigilncia sobre indivduos. Entretanto, para que as pessoas cumpram normas, leis e
regras, necessrio investimento em educao.
Assim, o uso da palavra vigilncia, na expresso Vigilncia Social ou Vigilncia
Socioassistencial, adotado pela Poltica de Assistncia Social, pode conduzir a equvocos,
tendo em vista que a Assistncia Social foi construda, historicamente, permeada pelo
carter do no direito, dirigida aos pobres, a quem o Estado deveria controlar e no
proteger.

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Maria Luiza Amaral Rizzotti e Thas Gaspar Mendes da Silva

Desse modo, apesar dos avanos da Poltica de Assistncia Social, no campo dos
direitos, principalmente, aps a aprovao do Sistema nico de Assistncia Social, em
2005, a equvoca interpretao do conceito de Vigilncia Social pode acarretar a punio
daqueles a quem o Estado deveria proteger.
importante, tambm, ressaltar outra discusso sobre as imprecises da
expresso vigilncia social, que remete recente alterao da redao da Lei Orgnica da
Assistncia Social, pela Lei. 12.435 de 2011. A partir dessa legislao, a funo da Vigilncia
Social passa a ser considerada com base nos trs objetivos da Poltica de Assistncia Social:
Art. 2o A assistncia social tem por objetivos:
I - a proteo social, que visa garantia da vida, reduo de danos e preveno
da incidncia de riscos, especialmente: a) a proteo famlia, maternidade,
infncia, adolescncia e velhice; b) o amparo s crianas e aos adolescentes
carentes; c) a promoo da integrao ao mercado de trabalho; d) a habilitao
e reabilitao das pessoas com deficincia e a promoo de sua integrao vida
comunitria; e e) a garantia de 1 (um) salrio-mnimo de benefcio mensal
pessoa com deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover
a prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia;
II - a vigilncia socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a capacidade
protetiva das famlias e nela a ocorrncia de vulnerabilidades, de ameaas, de
vitimizaes e danos;
III - a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no
conjunto das provises socioassistenciais.
Pargrafo nico. Para o enfrentamento da pobreza, a assistncia social realizase de forma integrada s polticas setoriais, garantindo mnimos sociais e
provimento de condies para atender contingncias sociais e promovendo a
universalizao dos direitos sociais. (BRASIL, 2011, p. 1).

A aprovao da nova redao da Lei Orgnica da Assistncia Social um avano em

relao legalizao do SUAS, pois a consistncia desse constructo legal pode vir a
dificultar os desmandos prprios das contrarreformas do Estado que atingem a Poltica de
Assistncia Social e sua nova organizao poltico-institucional.
Contudo, no que se refere Vigilncia Social, a redao aprovada coloca como seu
objetivo analisar territorialmente a capacidade protetiva das famlias e nela a ocorrncia
de vulnerabilidades, de ameaas, de vitimizaes e danos (BRASIL, 2011, p. 1), e no a
anlise territorial da capacidade protetiva do Estado em relao s famlias dos territrios,
o que parece mais correto. tarefa do Estado identificar quem so e quantos so os que
demandam por proteo social, assim como, a capacidade do Estado, via equipamentos
sociais pblicos, para responder s situaes de vulnerabilidade e risco. Ao discutir a

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A vigilncia social na poltica de assistncia social: uma aproximao conceitual

capacidade protetiva da famlia descolada da responsabilidade do Estado, pode-se incidir

e reforar resqucios de velhos paradigmas, historicamente, construdos na assistncia
social, que ganharam fora com as polticas de cunho neoliberal.
Em relao ao aprimoramento conceitual, se faz necessria maior acuidade quanto
s formulaes tericas das bases conceituais que sustentam a Vigilncia Social, discutidas
neste estudo: Vulnerabilidade, Risco e Territrio. Deve-se buscar instituir uma abordagem
especfica para a produo de conhecimentos aplicados ao planejamento e
desenvolvimento da poltica de assistncia social (BRASIL, 2010, p. 74).
Portanto, para que no ocorram equvocos sobre esses conceitos na poltica em
questo, uma vez que os mesmos apresentam diferentes dimenses, nas mais diversas
reas de conhecimento, necessrio que a comunidade cientfica investigue e produza
novos saberes no mbito Poltica de Assistncia Social. Embora inmeros pesquisadores
tenham se debruado sobre o tema, h carncia, principalmente, aps a implantao do
Sistema nico de Assistncia Social, de estudos que abordem os fatores: vulnerabilidade,
risco e territrio, que precisam ser, exaustivamente, debatidos e explorados. Somente
quando houver maior clareza sobre a funo da Vigilncia Social, entendida como vigilncia
de preveno de vulnerabilidades e riscos determinados socialmente dentro de territrios,
ser possvel compreend-la sob a lgica da garantia de direitos.

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Recebido em: 12/02/2013

Aprovado em: 11/04/2013

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