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Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina, el Caribe, Espaa y Portugal

Maricato, Erminia
Globalizao e poltica urbana Na periferia do capitalismo
Territorios, Nm. 18-19, enero-diciembre, 2008, pp. 183-205
Universidad de los Andes
Colombia
Disponible en: http://redalyc.uaemex.mx/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=35711626008

Territorios
ISSN (Versin impresa): 0123-8418
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Colombia

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Territorios 18-19 / Bogot 2008, pp. 183-205

ISSN: 0123-8418

Globalizao e poltica urbana

Na periferia do capitalismo
Globalizacin y poltica urbana en la periferia del capitalismo
Globalization and urban policy at the periphery of capitalism
Erminia Maricato*
Pedimos, por favor, no achem
natural o que muito se repete!
A exceo e a regra
Bertold Brecht

Recibido el 28 de octubre de 2007

Aprobado el 15 de septiembre de 2008

*
Profa. Titular da Universidade de So Paulo. Ex
secretria de Habitao e
Desenvolvimento Urbano
da Cidade de So Paulo
(1989/92). Vice Ministra das Cidades do Brasil
(2003/2005).
erminia@usp.br

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Palabras clave
Globalizacin, pases perifricos, planeacin urbana, reforma fundiaria,
planes estratgicos

Palavras-chave:
Globalizao, pases perifricos, planejamento urbano, reforma fundiria,
planos estratgicos

RESUMEN
Se aborda el tema complejo de la planeacin
urbana en el contexto de los cambios fuertes
generados por la reestructuracin de la produccin capitalista iniciada a finales del siglo XX, es
decir por la globalizacin y su impacto en los
pases perifricos. Este anlisis permite plantear
varias recomendaciones: la visibilizacin de la
ciudad real y la deconstruccin de la ciudad
virtual promovida por el marketing urbano, la
visibilizacin de los conflictos, la reforma administrativa, la capacitacin de los agentes de la
planeacin urbana y la reforma fundiaria.

ABSTRACT
Este artigo discute um tema complexo como
o planejamento urbano e que est passando por
uma grande mudana no mundo revolucionado
pela reestruturao da produo capitalista iniciada no final do sculo XX. Esta anlise permite
uma srie de recomendaes: dar visibilidade
a cidade real ou desconstruir a cidade virtual
edificada pelo marketing urbano e interesses
globais, dar visibilidade aos conflitos, contruir
reforma administrativa, capacitar agentes para
o planejamento da ao, desenvolver reforma
fundiria.

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ERMINIA MARICATO

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Algumas perguntas podem nos ajudar a

abordar um tema complexo como o planejamento urbano e que est passando por
uma grande mudana no mundo revolucionado pela reestruturao da produo
capitalista iniciada no final do sculo XX.1
Considerando que uma parte dos Estados
Nacionais so mais frgeis que muitas das
maiores corporaes mundiais e que estas
no tm muitos limites para expandir seus
poderes e impor seus modelos, quais so
as perspectivas de desenvolvimento de um
planejamento territorial inspirado na diversidade cultural, social e ambiental de cada
pas e cada cidade?
Considerando que o iderio neo liberal que
acompanha a globalizao impe a desregulamentao e a privatizao dos servios
pblicos, eliminando a noo de subsdio,
como planejar e implementar polticas voltadas para as necessidades da maior parte
das populaes dos pases da periferia do
capitalismo, que no fazem parte do mercado privado?
Considerando que o capital financeiro internacional, dominante na atualidade, no
pode submeter-se ao ritmo ou incertezas
das instituies democrticas nacionais e
engendra novas instituies que decidem
mais do que os prprios Parlamentos Nacionais ou Tribunais Superiores (volume
dos supervits, taxa de juros, decises sobre
o cmbio, taxa de risco...), qual o espao
que existe para o exerccio do planejamento
territorial, executado por meio de polticas
pblicas com participao social, que contraria interesses do novo imperialismo?

Considere-se ainda que essas mudanas

conhecidas por globalizao desabam sobre
um sistema poltico que no se modernizou. Pelo contrrio, estamos nos referindo
a sistemas polticos baseados no patrimonialismo, entendido como o uso pessoal da
esfera pblica e o exerccio da poltica do
favor (ou troca) dominado por uma forte oligarquia nacional. Considere-se ainda
que essas mudanas desabam sobre uma
sociedade que no universalizou os direitos sociais (previdncia, sade, educao)
e mantinha grande parte da populao na
informalidade sem acesso aos direitos trabalhistas. Qual a possibilidade dessa sociedade reverter o rumo do aprofundamento
da desigualdade e da pobreza? Qual a possibilidade de implementar planos baseados
em prioridades scio-ambientais, ndices,
indicadores e metas? Como assegurar a participao democrtica e a implementao
das decises decididas democraticamente?
Considerando que o novo imperialismo
exacerba a importncia dos plos urbanos
e metropolitanos que j so importantes e
que o iderio neo liberal trouxe as marcas
de competio entre cidades e fragmentao do territrio, qual a chance de desenvolver uma poltica de cooperativismo
federativo?

Iremos utilizar o conceito

de globalizao para referir ao conjunto das mudanas (incluindo a ideologia, a cultura e a poltica) ocorridas no mundo a
partir do que Harvey chama de reestruturao produtiva do capitalismo que
tem incio nos anos 1970.

Globalizao e poder
Assim como o taylorismo e o fordismo moldaram um novo homem e uma nova sociedade, a globalizao tambm est produzindo um novo homem e uma nova sociedade

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Gramsci 1949.

Jos Lus Fiori nota que

a terminologia que acompanha a classificao dos
pases perifricos no mundo capitalista mudou - de
pases subdesenvolvidos,
para pases dependentes,
em seguida para pases
em desenvolvimento, depois para pases do sul
e, finalmente, mercados
emergentes que como os
batizou o capital financeiro internacional na era da
globalizao (Fiori, 1995).
A terminologia reveladora. Para uma melhor
compreenso dos conceitos
de ncleo central, periferia e semi-periferia ver
Arrighi (1995). Para os
objetivos deste texto no ser necessrio diferenciar os
pases perifricos dos semiperifricos.

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por meio de transformaes nos Estados,

nos mercados, nos processos de trabalho,
na esttica, nos produtos, nos hbitos, nos
valores, na cultura, na subjetividade individual e social, na ocupao do territrio,
na produo do ambiente construdo e na
relao com a natureza.
De fato, a hegemonia do fordismo acarretou grandes mudanas sociais ao disseminar
uma forte disciplina para o trabalho sob o
ritmo mecanizado e repetitivo da grande indstria. Horrios rgidos, rotinas rigorosas,
os gestos repetidos, a maquinaria imps um
ritmo muito distante da vida rural mediada
pelas estaes do ano ou pelas foras da natureza. At a organizao da vida familiar,
a incorporao da mulher no mercado de
trabalho, a penetrao dos eletrodomsticos no ambiente domstico, a generalizao
do uso individual do automvel, todo um
modo de vida foi sendo moldado, no sem
muito conflito, acarretando mudanas na
moradia e na cidade. Produo em massa
de objetos padronizados para o consumo
de massa passou a incluir os prprios operrios.2
A combinao do fordismo com o keynesianismo gerou o que Hobsbawn chama de
anos dourados ou seja, um perodo de 30
anos (1940 a 1970) tido como sendo uma
das maiores e mais importantes construes
sociais da humanidade.
... s depois que passou o grande boom, nos perturbados anos 70, espera dos traumticos 80, os
observadores - sobretudo, para incio de conversa, os economistas comearam a perceber que o
mundo , em particular o mundo do capitalismo

desenvolvido passara por uma fase excepcional de

sua histria; Talvez uma fase nica. (Hobsbawn,
1994 p. 253).

Como resultado da adequao do processo de acumulao capitalista ao avano da

luta dos trabalhadores o Estado combinou
controle legal sobre o trabalho com polticas que lhe asseguraram elevao do padro
de vida.
Essa rpida descrio se refere mais exatamente aos pases capitalistas centrais (doravante PCC). Nos pases perifricos do
mundo capitalista (doravante PCP) o fordismo e o Welfare State no incluram toda a sociedade.3 Os padres do urbanismo
modernista foram aplicados a uma parte das
cidades formando verdadeiras ilhas de primeiro mundo cercadas de ocupao ilegal
promovidas pelas favelas, cortios e loteamentos clandestinos.
O fordismo perifrico constituiu a transferncia de indstrias, mquinas, tecnologia
e produtos (com seus desenhos e portanto
valores culturais e estticos a ele incorporados), para alguns grandes centros metropolitanos, visando, inicialmente, o mercado
interno dessa periferia capitalista. Em vrios
pases esse processo de substituio de importaes teve algum controle endgeno,
ganhou carter nacionalista e ficou conhecido como perodo desenvolvimentista.
Muitas crticas ao modelo fordista keynesiano somaram-se s determinaes que esto na esfera da produo e da acumulao
de capitais (crise de fundos, de mercados,
de lucratividade, e fiscal que se somaram
crise do petrleo) para definir seu declERMINIA MARICATO

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nio. Harvey lembra a emergncia da luta

das mulheres, o movimento contra-cultural
e anti consumo (conhecido pelo aparecimento dos hyppies na cena mundial, em
especial americana), a crtica pobreza do
funcionalismo modernista (Jacobs, 1961 e
Berman, 1982), os insatisfeitos do terceiro mundo que lutaram pela independncia,
dentre outras manifestaes.
Rigidez a marca que, contraditoriamente,
caracteriza esse perodo de relativo bem estar social: rigidez nos investimentos em capital fixo, larga escala e longo tempo; rigidez
no mercado de trabalho, contratos, direitos
trabalhistas; rigidez na estrutura e ao do
Estado. Flexibilizao uma das marcas da
mudana que se inicia nos anos 70 visando
acelerar o tempo de giro do capital: flexibilizao da estrutura produtiva em relao
ao territrio, flexibilizao da organizao
da unidade de produo (que se fragmenta), flexibilizao nas relaes de trabalho,
flexibilizao e diversificao dos produtos,
flexibilizao dos mercados. A informao,
o conhecimento, a marca, a mdia, ganham
mais importncia em um mundo impactado
pela velocidade, pelo efmero, pelo espetculo, tudo isso alimentado por significativos
avanos tecnolgicos.
A flexibilizao chegou tambm ao Estado e seu papel regulador. O liberalismo
renasceu com a nova condio. crise fiscal a primeira Ministra inglesa Margareth
Tatcher (1979) e o presidente americano
Ronald Reagan (1980) responderam com
ataque aos salrios reais e aos sindicatos.
A hegemonia da globalizao significou o
desmonte do grande Estado provedor, do

grande e poderoso sindicato de trabalhadores e do grande capital produtivo fordista.

Mas acima de tudo ela significou o primado
do mercado.
Com ela tambm os tradicionais partidos
polticos foram atingidos o que foi fatal
para as foras de esquerda. Novos atores
entraram em cena: ONGs, ambientalistas,
mulheres, entidades de luta pela igualdade racial, entidades de luta pelos direitos
dos homossexuais, direito das etnias, etc.
A democracia burguesa ou representativa
tambm passa a ser contestada assim como
os partidos so esvaziados.
O tratamento glamouroso que a mdia e
muitos intelectuais atriburam globalizao e s chamadas cidades globais foi
dando lugar, com o passar do tempo e com
a apropriao capitalista das novas tecnologias, a uma realidade cruel: aumento do
desemprego, precarizao das relaes de
trabalho, recuo nas polticas sociais, privatizaes e mercantilizao de servios
pblicos, aumento da desigualdade social.
Diferentemente da desigualdade social ou
insero social precria existentes anteriormente globalizao aps sua dominao
hegemnica, ganha destaque uma marca, a
da excluso social : bairros so esquecidos,
cidades so esquecidas, regies so esquecidas e isso acontece at mesmo com pases,
que so ignorados j que no contam para
a nova ordem.
Uma nova dinmica regional construda
sob forte determinao por meio de aes
que desrespeitam culturas locais ou nacionais, ignoram a tica, etnias, raas, religies
ou a sustentabilidade ambiental. (Harvey,

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Cf. website http://www.

etcgroup.org.
5
Apesar da sensvel diferena, para os objetivos deste texto no faremos uma
distino entre os pases
perifricos dos semi-perifricos. Devido nossa experincia profissional, acadmica e poltica a Amrica Latina usada como
referncia privilegiada.

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2003; Stiglitz, 2002; Ocampo e Martin,

2003). Para quem no o imprio ou seu
aliado, a globalizao uma grande tsunami que varre o que encontra pela frente. A
ofensividade utilizada para a disseminao
da semente transgnica e a terminator
(impossvel de ser replantada, o que garantiria, no caso de sua generalizao, s corporaes globais, o controle total sobre a
produo de alimentos no mundo) revela a
falta de limites ticos das foras globais.4
A certeza de segurana pessoal e familiar
no futuro, a tranqilidade, a esperana deu
lugar incerteza que acompanha agora as
novas geraes. Mesmo nos Estados Unidos onde a paz social continua a ser mantida por um exagerado padro de consumo
a pobreza aumentou como revela Harvey
(2003).
Os Estados no foram diminudos como fez
crer o iderio neo liberal, mas adaptaram-se
s exigncias das grandes corporaes e do
capital financeiro. Enfraqueceram-se apenas
em relao s polticas sociais. Naquilo que
interessa s grandes corporaes e ao capital financeiro os Estados foram fortalecidos
com a ajuda miditica. As suspeitas aes de
privatizao de empresas pblicas no Brasil,
largamente financiadas pelo prprio Estado, no incio dos anos 90, foram precedidas de uma ampla campanha na mdia envolvendo inclusive os comunicadores mais
populares encarregados em desmoralizar o
Estado e exaltar a capacidade da iniciativa
privada (Biondi, 1999).
Segundo Ball e outros (1988), uma importante caracterstica do welfare state nos
PCCs foi a produo massiva de moradias,

marcadas pela padronizao e alta densidade, com forte subsdio estatal. O investimento na extenso da infra-estrutura urbana combinou-se ao planejamento urbano
e ao controle fundirio. Grandes empresas
de construo e grandes sindicatos (com
participao significativa de fora de trabalho imigrante) participaram dessa extensa
construo.
Aps 1975 diminui o investimento estatal,
aumentam os preos, aumenta a atividade especulativa e aumenta a complexidade com a flexibilidade na promoo e na
produo. Segundo os mesmos autores
aumentam ainda as atividades de subcontratao ao lado da queda no investimento
em capital fixo. Toda essa mudana acompanhada do declnio do poder sindical (Ball
e outros, 1988).
A palavra subsdio praticamente varrida
dos documentos oficiais.

O impacto da globalizao nos

pases perifricos5
Se o impacto da globalizao sobre o mundo desenvolvido foi forte que no dizer do
impacto que sofreram e sofrem naes onde
a maior parte da populao nunca conheceu
os direitos universais: emprego, previdncia, sade, educao, habitao.
A desigualdade trazida pela globalizao
aprofunda e diversifica a desigualdade numa sociedade historicamente e tradicionalmente desigual. Faz muita diferena iniciar
o processo de reestruturao produtiva a
partir de uma base de pleno emprego ou de
ERMINIA MARICATO

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direitos universais relativamente extensivos,

ao invs de uma base na qual os direitos so
privilgios de alguns.
Para os PCCs a globalizao significou a
quebra do contrato social e para os PCPs
significa uma nova relao de dominao e
explorao. Um bem engendrado modelo
de construo de hegemonia foi colocado
em prtica por meio do Consenso de Washington.6
Como foi mencionado acima, as foras globais tm dificuldade de convivncia com
as instituies democrticas de cada pas.
Forjaram a ferro e a fogo, com a ajuda de
uma certa mdia bem paga, instituies que
mandam mais do que os congressos nacionais. Seno vejamos: os Bancos Centrais interferem profundamente na vida dos pases
e no prestam contas a ningum. Seus diretores so ilustres desconhecidos e suas reunies, inacessveis, geram atas burocrticas
e indecifrveis at para muitos economistas.
Ningum ali foi eleito democraticamente.
No por outro motivo que um dos pontos da agenda neo liberal a autonomia dos
Bancos Centrais em relao aos governos ou
qualquer outra instituio nacional.
O risco pas um indicador que tem mais
prestgio do que a distribuio de renda.
Paira como uma espada sobre a cabea de
cada pas. Como definido? Quem define?
Quais os critrios para sua definio?
Nos Ministrios da Fazenda h um conjunto de profissionais que podem no conhecer profundamente a realidade social e
territorial de seu prprio pas mas foram
preparados e organizados para uma misso
e a cumprem com muito profissionalismo

e absoluta objetividade. Seu papel ideolgico claro e mal disfaram as orientaes

que podem ser encontradas no texto resultante do Consenso de Washington. Exercem seu poder sobre os demais ministrios
e demais entes federativos com o mximo
de rigor.7
A metodologia utilizada para o clculo dos
gastos pblicos constitui um captulo parte. Investimentos so contabilizados como
gastos (por exemplo: recursos dirigidos para obras de infra-estrutura voltadas para a
produo) deprimindo a capacidade de gastos do Estado. Da metodologia contbil
terminologia utilizada, todos os detalhes
obedecem lgica da dominao e dos interesses globais.
surpreendente o sucesso da estratgia de
formar formuladores de polticas para os
PCPs. BIRD, BID, OCDE so algumas
das entidades que se organizaram para essa tarefa de capacity building. Todo emprstimo feito pelas agncias multilaterais
(quealis os oferecem como se fossem uma
benesse) exige a contrapartida da aplicao
dos itens previstos no Consenso de Washington. Em outras palavras, tratava-se de
fazer a cabea dos quadros locais.
Para o sucesso dessa tarefa eles contaram
com a ajuda de uma tradio nos pases perifricos: a do mimetismo intelectual, ou
seja, a valorizao das propostas de origem
externa e o desprestgio das propostas de
origem endgena.
A memria intelectual e profissional endgena, nos PCPs, constantemente solapada ao longo da histria. A convivncia
secular com idias provenientes do exte-

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Com base no documento

Washington Consensus de
John Williamson foi colocada em prtica uma ampla estratgia de formao
de quadros voltados para
a tarefa de implementar
o ajustamento das economias perifricas (Cf. WILLIAMSON, John. What
Washington Means by
Policy Reform. In: J. Williamson, ed. Latin American Adjustment: How
Much Has Happened?
Washington: Institute for
International Economics,
1990). Sua frmula resultou de uma reunio realizada em 1989 na qual
tomaram parte o governo
americano, representantes das organizaes financeiras internacionais
e representantes dos pases
emergentes. Para estes a
receita era uma s: estabilizao macro econmica
com supervit fiscal primrio, reestruturao dos
sistemas de previdncia,
liberalizao financeira e
comercial e privatizaes.
Aps isso tudo a receita
previa a retomada dos investimentos e o crescimento
econmico, o que no ocorreu. O documento In
search of a Manual of Technopols do mesmo autor
(Williamson, John, ed. The

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Political Economy of Policy

Reform. Washington, DC:
Institute for International
Economics, 1994), visava
dar uma orientao poltica complementar para o
exrcito de ativistas do neo
liberalismo.
7

Como integrante da
equipe que criou o Ministrio das Cidades e Vice- Ministra do governo Lula, a
autora pode acompanhar,
por 3 anos (2003/2005), a
prtica desses ativistas do
neo liberalismo no interior
da mquina governamental do Brasil.

Alguns brilhantes intelectuais brasileiros refletiram sobre esse assunto como

Roberto Schwarz (autor
da expresso as idias fora
do lugar), Florestan Fernandes e Celso Furtado.
9
Parte dessa descrio pode
ser encontrada em Faoro
(1989).

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rior freqentemente os coloca diante de

uma matriz histrica postia ou virtual. Em
especial no campo da cultura vivem-se as
idias fora do lugar: um conjunto de valores, idias, smbolos e formas deslocados
da base produtiva. Problemas importantes
so trazidos baila recorrentemente, mas
permanecem sem soluo. De tempos em
tempos seu enfrentamento retomado sem
considerar o acmulo do conhecimento
desenvolvido pelas geraes anteriores. O
glamour de prestigiadas universidades estrangeiras irresistvel.8 Com uma tal tradio acadmica e profissional, no de se
estranhar que essa proposta tenha formado
um verdadeiro exrcito de ativistas em todo
o mundo.
Discorrendo sobre a presso que os pases ricos fazem sobre os pases pobres para
que estes adotem boas polticas e boas
instituies, Chang apresenta evidncias
empricas sobre os resultados negativos dessa influncia. Os pases pobres cresceram
mais quando no seguiram as receitas neo
liberais do establishment internacional da
poltica de desenvolvimento. A China e a
ndia que apresentam alto crescimento no
seguem essa receita.
Assim, parece que estamos diante de um paradoxo- pelo menos para quem no economista
neo liberal. Todos os pases, mas principalmente
os pases em desenvolvimento, cresceram muito mais rapidamente no perodo que aplicaram
polticas ruins, entre 1960 e 1980, do que
nas duas dcadas seguintes, quando passaram a
adotar as boas. A resposta bvia para tal paradoxo reconhecer que as polticas supostamente

boas nada tm de benfico para os pases em

desenvolvimento, pelo contrrio, na verdade
provvel que as polticas ruins lhes faam bem
quando efetivamente implementadas (Chang,
2002, p. 214)

O legado do patrimonialismo
Mas no so apenas os recentes processos
desencadeados pela globalizao que dificultam o planejamento urbano nos PCPs.
Refiro-me aqui mais exatamente aos latinoamericanos que passaram pela colonizao
ibrica.
Na Amrica Latina a desigualdade social
resultado de uma herana de cinco sculos
de dominao externa que se combina, internamente, a elites que tm forte acento
patrimonialista. As caractersticas do patrimonialismo poderiam ser sucintamente
descritas como as seguintes: a) a relao de
favor ou de troca central no exerccio do
poder; b) a esfera pblica tratada como
coisa privada e pessoal; c) existe correspondncia entre deteno de patrimnio e poder poltico e econmico.9
Clientelismo, coronelismo, oligarquia ou
caudilhismo so os conceitos estreitamente
ligados ao patrimonialismo.
A corrupo generalizada e notvel na AL
um subproduto do exerccio de poder que
passa pela esfera pessoal mantendo, no sistema poltico e no judicirio caractersticas
de atraso e de pr-modernidade. As relaes
pr-modernas sobrevivem durante os processos de modernizao, industrializao e
urbanizao dos pases.
ERMINIA MARICATO

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Nesse ambiente a aplicao da lei segue

caminhos imprevisveis quando se trata
de contrariar interesses dominantes. Leis
progressistas podem resultar em decises
conservadoras j que os julgamentos no
ignoram as relaes pessoais ou de compadrio. Isso ocorre com os proprietrios de
terra como veremos em seguida. E sempre
importante lembrar que a terra ocupa uma
posio chave na formao das sociedades
latino americanas.
Outras caractersticas das foras do atraso
a serem lembradas aqui so o papel do discurso ou da retrica para o exerccio do
mando e a distncia que separa a retrica
(representada por uma lei, um plano, um
projeto) da prtica.10 Nos parlamentos latino-americanos dificilmente um parlamentar
reconhece-se como conservador. A esmagadora maioria declara-se de centro esquerda.
As academias tambm no deixam de apresentar essas caractersticas que fazem parte
da alma latino-americana.
Vrios autores se detiveram em analisar as
caractersticas especficas desse capitalismo
sui generis que subordina toda a sociedade mas se alimenta de relaes no capitalistas. Citando as discrepncias internas
das sociedades latino-americanas Canclini
(1990) lembra que diferentes temporalidades histricas convivem em um mesmo
presente. Celso Furtado (1995) referiu-se
s caractersticas de defasagem e contemporaneidade. Francisco de Oliveira emprestou de Trotsky a referencia ao desigual
combinado (1972). Florestan Fernandes
(1975) lembra que se trata de modernizao com atraso ou desenvolvimento

moderno do atraso. Vrias so as anlises

que constatam a persistente preservao das
oligarquias durante o processo de modernizao.11
No est suficientemente claro e nem existem suficientes trabalhos que tratem do
impacto da globalizao sobre essas foras
do atraso. Por outro lado, no Brasil possvel observar um recrudescimento (ou pelo
menos a manuteno) do clientelismo e da
corrupo envolvendo o sistema poltico
aps os anos de ditadura e em especial aps
os anos 90. Nossa hiptese de que a perda
de poder real dos parlamentos para os executivos e para as instituies comandadas
pelo figurino global refora as relaes baseadas na troca e refora o papel da retrica
e do marketing na atividade parlamentar. A
hiptese explicitada aqui que esse patrimonialismo funcional para a globalizao,
e quando no , seus representantes so
simplesmente marginalizados das decises
importantes. Mas essa questo deve ser
desvendada por mos mais competentes
do que as de uma urbanista.

Os paradoxos das cidades

perifricas12
As cidades, e em especial nas metrpoles
dos PCPs, constituem uma fonte excelente
para evidenciar os contrastes e contradies
referidos anteriormente.
Uma proporo maior ou menor da populao urbana, dependendo de cada pas,
excluda do direito cidade e busca acesso moradia por meio de seus prprios e

GLOBALIZAO E POLTICA URBANA. NA PERIFERIA DO CAPITALISMO

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10

Ver a respeito as obras

do ficcionista brasileiro do
sculo XIX, Machado de
Assis e as crticas de Roberto Schwarz sua obra
em Schwarz (2005).

11

Vrios desses autores esto

repensando acerca do significado das foras do atraso
sob a globalizao. Ver por
exemplo a reformulao da
marca do desigual combinado atribuda aos pases
da AL em 1972. Oliveira,
F. Crtica razo dualista: o ornitorrinco. So Paulo: Boitempo, 2003.
12

No vamos nos deter nos

dados quantitativos que
mostram a tragdia urbana mundial em especial
nos PCPs, nem na evidente
piora do impacto que a globalizao tem acarretado
em um processo de urbanizao crescente no mundo.
Ver a respeito abundantes
dados quantitativos em
Davis, 2006. Ver ainda e
os documentos de Un Habitat, Eclac, Global Urban
Observatory, citados na bibliografia.

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territorios 18-19
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precrios recursos. Mesmo sem contar com

levantamentos rigorosos (desconhecemos
um pas do mundo perifrico que tenha
contabilidade rigorosa sobre a moradia dos
excludos), podemos dizer que a maior parte da populao urbana constri suas casas
sem o concurso de conhecimento tcnico
(de engenharia e arquitetura), sem financiamento formal e sem respeito legislao
fundiria, urbanstica e edilcia. Essa prtica
dita de autoconstruo foi central para o
barateamento da fora de trabalho nacional
(o custo da moradia no estava includo
no salrio) especialmente durante o perodo desenvolvimentista quando a indstria
fordista se instalou nos PCPs em busca de
seus mercados internos. Ela continua como
aspecto central na globalizao. Apesar de
includo no sistema produtivo capitalista o
trabalhador (parte da Populao Economicamente Ativa) excludo do mercado
residencial capitalista.
O mercado residencial privado, tal como se
apresenta na AL, contribui para a carncia
generalizada de moradias. Se nos PCCs o
mercado privado atende 80 por cento da
populao, em mdia, sendo que 20 por
cento depende do subsdio pblico, nos
PCPs o mercado privado tem alcance restrito, socialmente excludente e altamente especulativo. No Brasil, assim como em
muitos pases da AL, estima-se que 30 por
cento apenas da populao tenha acesso
moradia no mercado privado. Nem mesmo
aquilo que poderia ser classificado como
classe mdia (5 a 10 salrios mnimos) tem
acesso moradia por meio do mercado privado.

Por outro lado, o Estado tem prticas de

investimento regressivo definidas por interesses diversos. Queremos lembrar aqui trs
linhas de orientao do investimento pblico urbano: a. aquela orientada pelos interesses do mercado imobilirio, cujo motor
a valorizao imobiliria, b. aquela definida
pelo marketing urbano, cujo motor a visibilidade, e c. aquela definida pela relao
clientelista que responde a interesses eleitorais. Essa ltima pode at implicar em investimentos em reas pobres, mas subvertem
uma orientao de investimento que poderia ser dada pelo planejamento urbano.
As alternativas de habitao, que incluem
infra-estrutura e servios urbanos, demandadas pela maior parte da populao no
so encontrveis nem no mercado e nem
nas polticas pblicas.
As reas ambientalmente frgeis beira de
crregos, rios e reservatrios, encostas ngremes, mangues, reas alagveis, fundos
de vale -, que, por essa condio, merecem
legislao especfica e no interessam ao
mercado legal, so as que sobram para a
moradia de grande parte da populao. As
conseqncias dessas gigantescas invases
so muitas: poluio dos recursos hdricos
e dos mananciais, banalizao de mortes
por desmoramentos, enchentes, epidemias,
etc.
Essa dinmica cada vez mais insustentvel
devido ao nvel de comprometimento ambiental urbano, mas ela cada vez mais
acentuada a partir dos anos 40, pelo processo de urbanizao intenso, que fornece mo
de obra barata para a industrializao.
ERMINIA MARICATO

2/25/09 10:52:45 AM

A urbanizao dispersa nas cidades dos

PCPs, decorrente da expulso da populao
pobre para a periferia, so causas de outro
conjunto de srias conseqncias sociais
e ambientais. A urbanizao dispersa que
ocorre por exemplo, nos Estados Unidos e
Canad tem conseqncias ambientalmente insustentveis, mas no submete a populao dos subrbios, que tem automveis,
ao sacrifcio de vencer longas distncias a
p como acontece nos PCPs. Nestes, as
viagens a p para vencer longas distncias
tm aumentado significativamente como
evidenciou o Frum das ONGs da rea de
transporte na Conferncia Habitat II (Istambul, 1996).
Ningum desconhece o papel que a propriedade da terra ocupa no exerccio histrico do mando na AL, at mesmo em pases
que fizeram uma reforma agrria no comeo
do sculo XX como foi o caso do Mxico,
ou como foi o caso do Peru e Bolvia mais
tarde. Nesses pases o que se nota um
completo recuo nas reformas nacionalistas.
Noutros pases como o Brasil, a industrializao tardia conviveu o tempo todo com a
manuteno do latifndio improdutivo. A
reteno de terras improdutivas uma das
caractersticas do patrimonialismo e um dos
maiores problemas do campo e das cidades
latino-americanas, pois dificulta a ocupao
sustentvel e justa do territrio.13
Marcuse destaca que a globalizao afeta
todas as cidades, em todo o mundo, sejam
elas ganhadoras, perdedoras ou outsiders.
O espraiamento crescente de usos urbanos
pelo territrio desafia conceitos tradicionais
sobre o que urbano e o que rural. Os

empreendimentos imobilirios so crescentemente mais fechados ou constituem espaos crescentemente fragmentados (clusters, guetos e cidadelas ou citadels). Se a
mobilidade do capital aumentou a mobilidade entre as classes sociais declinou. Os excludos, lembra Marcuse so diferentes dos
informais. As reas de chegada na cidade
foram esquecidas e atualmente temos mais
de uma gerao convivendo com a falta de
perspectivas de acesso ao emprego e previdncia. Enfim aumenta a separao entre
classes e a segmentao no espaco (Marcuse, 1997).
A representao da cidade uma ardilosa
construo ideolgica na qual parte dela,
a cidade da elite, toma o lugar do todo.
Guy Debord lembra que a sociedade do espetculo a sociedade do monlogo, verdadeira fbrica de alienao (Debord, 1992).
Essa constatao no nova, mas ganha
radicalidade sob a globalizao. Lembremos que um ano aps a tragdia que fez
submergir os bairros pobres de New Orleans eles ainda se encontravam em runas
enquanto que as rea mais ricas j estavam
recuperadas.
Se nas cidades dos pases centrais os pobres
tm pouca visibilidade nos PCPs eles so
praticamente invisveis. A nova fragmentao convive com a manuteno da velha
segregao cujas conotaes de gnero,
raa e etnia tm se aprofundado. O melhor exemplo disso talvez no seja latinoamericano, embora a AL esteja plena desses
exemplos, mas sul-africanos.
A frica do Sul um pas medianamente
industrializado, onde a dominao imperia-

GLOBALIZAO E POLTICA URBANA. NA PERIFERIA DO CAPITALISMO

Rev TERRITORIOS 18-19.indb 193

13

Sobre a questo fundiria

e imobiliria urbana na AL
ver trabalhos e eventos promovidos pelo Lincoln Institute of Land Policy em parceria com entidades latinoamericanas. Site: http:www/
lincolinst.edu.

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14

Alexander a nica
grande favela que fica no
interior da cidade de Johanesburgo, mas praticamente invisvel de fora, pois
est quase que totalmente
inserida numa micro bacia
hidrogrfica. Townships o
nome que se d aos conjuntos habitacionais gigantescos construdos para a moradia dos negros na frica
do Sul durante o apartheid.
A Township mais conhecida
Soweto, palco principal da
luta contra o apartheid.
15

Ver a respeito informao sistematizada em

Harrinson e outros (2003)
e Mabin (1995).
16
Aps conviver com a separao territorial originria de norma jurdica
o apartheid dividiu os
africanos em 4 raas durante quase meio sculo a frica do Sul encontra
dificuldade, no dcimo ano
do governo democrtico para vencer a segregao
agora reafirmada por
outra lei: a do mercado
imobilirio.
17
Da pea teatral de Bertold Brecht A exceo e a
regra.

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Rev TERRITORIOS 18-19.indb 194

lista assumiu contornos raciais. Suas cidades

impressionam pelo luxo a alto padro dos
bairros exclusivamente residenciais unifamiliares, como o caso de grande parte
de Johanesburgo. Joburg como a chama o
marketing urbano, faz lembrar as cidades
mais ricas do mundo, se no fosse a carga
de anncios sobre segurana, cercas, ces,
muros, grades, etc. Com exceo do downtown onde h predominncia de negros,
para acessar um bairro negro (Townships ou
favelas) preciso, freqentemente, tomar
as rodovias que deixam a cidade14 (Villaa, 1995) .
Segundo Andrew Boraine (Cape Town City
Partnership) a cidade Sul Africana do Cabo, fascinante pela sua beleza, tem 2/3 de
sua populao em favelas e townships. Mas
excetuando as margens da rodovia que vai
do aeroporto Cidade do Cabo, esses
2/3 so totalmente invisveis para a maior
parte da populao branca. O que salta aos
olhos para o visitante a beleza e o luxo da
cidade praiana. Khayelitsha, a maior Township que fica nos arredores da Cidade do
Cabo, acessvel por rodovia ou ferrovia.
Ela tem aproximadamente 600.000 moradores segundo o guia, uma liderana local
que acompanhou nossa visita. Trata-se de
uma ocupao horizontal extensiva de casas unifamiliares em pequenos lotes, que
conta com infra-estrutura urbana bsica,
parcos equipamentos pblicos, e poucas
edificaes destinadas a outros usos que
no residencial. um exemplo gigantesco
dos criticados conjuntos habitacionais fordistas que funcionam mais como depsitos
de gente ou de fora de trabalho barata, e

negam a festa urbana demandada por

Lefebvre em sua clssica obra O direito
cidade.15
Aps visitar Pretria adquiri a convico de
a separao fsica e tambm visual foi uma
estratgia do apartheid que permanece e
permanecer por muitas dcadas.16 Dadas
as grandes distncias que separam os espaos de moradia dos negros em relao aos
locais de trabalho e a carncia de transportes coletivos, os acostamentos das rodovias
que deixam as cidades so ocupados cotidianamente por filas enormes de pessoas
(negros) andando a p ao lado do congestionado trfico de automveis oriundos dos
clusters dos brancos nos subrbios.
evidente que a publicidade insistente e
a mdia, de um modo geral, tm um papel
especial na construo da representao
ideolgica da cidade, destacando os espaos
de distino. evidente tambm que essa
representao um instrumento de poder
- dar aparncia de natural e geral a um
aspecto que parcial e que nas cidades est
associado aos expedientes de valorizao
imobiliria. Nunca demais lembrar que a
proximidade de pobres acarreta a desvalorizao imobiliria ou fundiria.
A invisibilidade dessa no cidade tem
decisiva influncia na formao das conscincias. Os excludos da cidade hegemnica so tomados como uma minoria e no
como maioria da populao como de fato
so em muitos PCPs. Repetindo Brecht: A
exceo virou regra e a regra, exceo mas
isso negado pelo que os olhos vem.17
A ocupao ilegal de terras e edifcios parece
estabelecer ou fundamentar a generalizao
ERMINIA MARICATO

2/25/09 10:52:46 AM

da ilegalidade nas relaes sociais. No h

leis, cortes e nenhum tribunal para resolver disputas entre vizinhos em favelas, ou
nos chamados loteamentos clandestinos ou
piratas. A ausncia do Estado, particularmente do aparato judicial e institucional, d
espao para as novas leis que so ditadas
pelos chefes locais. Alguns anos depois,
essa organizao local cresce em direo aos
anis regionais e internacionais do crime
organizado. Nossa hiptese que nessas
reas ou regies esquecidas, a ilegalidade
urbana, e no somente a excluso social,
contribue para o expressivo aumento da
violncia no mundo inteiro, e particularmente nos PCPs.18
A crescente violncia urbana o sinalizador
mais visvel da cidade real ao extravasar os
espaos da pobreza e da segregao (evidentemente mais violentos) e buscar os espaos distinguidores da riqueza. Mas ela
por demais evidente em nossas cidades para
que nos ocupemos dela aqui.

Planejamento urbano e
globalizao
Aps um sculo e meio de vida, a matriz
de planejamento urbano modernista, que
orientou o crescimento das cidades dos pases centrais do mundo capitalista d lugar
s propostas neo liberais, que acompanham
as mudanas globais. O modelo modernista, definidor de padres holsticos de uso e
ocupao do solo, apoiado na centralizao
e na racionalidade do aparelho de Estado,
foi aplicado a apenas uma parte das cidades

nos PCPs resultando no que podemos chamar de modernizao incompleta.

Como convm a um pas onde as leis so
aplicadas de acordo com as circunstncias,
o chamado Plano Diretor est desvinculado
da gesto urbana. Discurso pleno de boas
intenes, mas distante da prtica. Conceitos reificados, reafirmados em seminrios
internacionais, ignoram a maioria da populao. A habitao social, o transporte pblico, o saneamento e a drenagem no tm
o status de temas importantes (ou centrais,
como deveria ser) para tal urbanismo.
O resultado : planejamento urbano para
alguns, mercado para alguns, lei para alguns, cidadania para alguns... No se tratam
de direitos universais mas de privilgios para
poucos. (Castro e Silva, 1997)
O planejamento urbano modernista funcionalista, importante instrumento de dominao ideolgica contribuiu para a consolidao de sociedade desiguais ao ocultar
a cidade real e preservar condies para a
formao de um mercado imobilirio especulativo e restrito a uma minoria. Abundante aparato regulatrio (leis de zoneamento,
cdigo de obras, cdigo visual, leis de parcelamento do solo inspirado em modelos
estrangeiros) convive com a radical flexibilidade da cidade ilegal, fornecendo o carter
da institucionalizao fraturada, mas dissimulada (Maricato 1996). Uma permanente
tenso se estabelece entre a condio legal
e a condio ilegal e o que elas representam
para as instituies encarregadas do controle da ocupao do solo, financiamento
habitacional, preservao ambiental, entre
outras. As oligarquias locais tiram proveito

GLOBALIZAO E POLTICA URBANA. NA PERIFERIA DO CAPITALISMO

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18

website http://www.who.
int.

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19

Durante o 1er Congreso

Nacional de Suelo Urbano ocorrido na Cidade do
Mxico vrios depoimentos
de pesquisadores e autoridades municipais repetiram essa constatao da
dificuldade de implementao dos Planos Diretores
devido falta de controle sobre o uso do solo. Ver
UNAM (2005). Depoimentos feitos no Congreso
Nacional de Suelo Urbano comprovam essa relao
freqente entre os moradores ilegais e polticos parlamentares ou governistas
(UNAM, 2005).
20

Sobre a tendncia do
Plano Estratgico ver
etimologia e a crtica em
Vainer (2000).

dessa aplicao discriminatria da lei utilizando-a de forma ambgua e arbitrria.

Inseguras por ocupar uma terra em condio ilegal as comunidades se submetem
proteo de partidos, parlamentares ou
governantes alimentando a relao clientelista.19
No por falta de Planos Urbansticos que
as cidades perifricas apresentam problemas graves. Mas porque seu crescimento
se faz ao largo dos planos aprovados nas
Cmaras Municipais, seguindo interesses
tradicionais que comandam a poltica local
e grupos especficos ligados ao governo de
planto. O plano-discurso cumpre um
papel ideolgico (Villaa, 1995) e ajuda a
encobrir o motor que comanda os investimentos urbanos.
O que poderia ser uma oportunidade de
desenvolvimento de propostas endgenas
mais sensveis prxis urbana da cidade
perifrica o fim do planejamento funcionalista modernista d lugar a um outro
movimento de dominao tcnica, cultural,
ideolgica e poltica da periferia do capitalismo: o Plano Estratgico.

Do consenso de washington ao
plano estratgico

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Rev TERRITORIOS 18-19.indb 196

As cidades tm um novo papel no mundo

globalizado. Essa afirmao tem sido utilizada para vrios e diferentes propsitos.
Uma prestigiada bibliografia, que levou seus
autores a uma situao quase hegemnica
no mercado da consultoria internacional,
esclarece que no qualquer cidade que

atinge o status de cidade global. Alguns

poucos centros onde os destinos do mundo
so definidos e que concentram certas caractersticas: sedes das grandes corporaes
empresariais, centros de pesquisa e criao
em informtica e comunicao, mo-deobra qualificada, centros universitrios, atividades culturais e artsticas de vanguarda,
servios sofisticados, etc. No faltam aqueles
que oferecem, a preos no to mdicos,
frmulas capazes de conduzir qualquer cidade ao podium restrito das fashionable cidades globais.
Uma dessas propostas, que recebeu a denominao de Plano Estratgico e inspirouse no urbanismo da Barcelona dos jogos
Olmpicos, foi comprada na Amrica Latina como grande salvadora das cidades.
Apesar da roupagem democrtica e participativa, as propostas dos planos estratgicos combinaram-se perfeitamente ao
iderio neoliberal que orientou o ajuste
das polticas econmicas nacionais por meio
do Consenso de Washington. Uma receita
para os pases e outra receita para as cidades
se adequarem aos novos tempos de reestruturao produtiva no mundo, ou mais
exatamente, novos tempos de ajuste da relao de subordinao s novas exigncias
do processo de acumulao capitalista sob
o imprio americano.20
Ao nvel local, o Plano Estratgico, j
mencionado, cumpre um mesmo papel de
desregular, privatizar, fragmentar, e dar
ao mercado um espao absoluto. Ele refora a idia da cidade autnoma, a qual
necessita instrumentar-se para competir
com as demais na disputa por investimenERMINIA MARICATO

2/25/09 10:52:46 AM

tos, tornando-se uma mquina urbana de

produzir renda (Arantes, 2000). A cidade
como ator poltico deve agir corporativamente com esse fim (leia-se, minimizando os conflitos internos) para sobreviver
e vencer. Trata-se da cidade corporativa
ou da cidade ptria que cobra o esforo
e o consenso de todos em torno dessa
viso abrangente de futuro.21 Para tanto
ela deve preparar-se, e apresentar alguns
servios e equipamentos exigidos de todas
as cidades globais, tais como hotis cinco
estrelas, centros de convenes, plos de
pesquisa tecnolgica, aeroportos internacionais, mega-projetos culturais, etc., para
vender-se com competncia. Trata-se agora
da cidade mercadoria (deve vender-se) e
da cidade-empresa (que deve ser gerenciada como uma empresa privada competente) ( Vainer, 2000).
O uso da imagem e da cultura central no
Plano Estratgico. A arquitetura-espetculo
tem se prestado a esse papel como mostra
Otlia Arantes (2000). Abandona-se a abordagem holstica modernista no planejamento por uma apropriao simblica de novas
localizaes (ou antigos espaos renovados)
que, obviamente, est relacionada com a
valorizao imobiliria.
Alguns fatores contriburam para o sucesso
de venda do Plano Estratgico at mesmo entre municipalidades progressistas.22 A
participao democrtica extremamente
valorizada em suas diretrizes. Mas como
demonstra Vainer, o convite participao,
nesse modelo, implica em subordinar os interesses de muitos aos interesses hegemnicos: unidade para salvar a cidade e lev-la a

uma vitria sobre as demais que competem

pelos mesmos investimentos. O Plano Estratgico deixou de lado ainda os detalhes
de um urbanismo burocrtico que, de fato,
freqentemente engessou as cidades dificultando solues diversificadas e especficas,
que levassem em conta as potencialidades
e as redes comunitrias e sociais locais. Ao
mesmo tempo, ele trouxe a perspectiva de
um novo papel poltico e econmico para
as prefeituras e para o planejamento urbano. Nesse sentido, a nova proposta parecia
trazer uma sada para os governos municipais que no sabiam o que fazer diante do
aumento do desemprego e das demandas
sociais, da guerra fiscal e da diminuio dos
recursos pblicos federais.

Que fazer?
Diante das limitaes de ordem externa
(globais) e de ordem interna (as foras do
atraso) pergunta-se qual a viabilidade
do planejamento urbano comprometido
com a democracia, a sustentabilidade e a
justia social nos PCPs?
Que fazer com os bairros ilegais e violentos sobre os quais o Estado no tem controle?
Como enfrentar o mercado imobilirio altamente especulativo e excludente garantindo o direito cidade para todos? Como
implementar a funo social da propriedade
contra os interesses da valorizao imobiliria?
Que fazer com as reas ambientalmente frgeis, ocupadas pela moradia pobre? Quan-

GLOBALIZAO E POLTICA URBANA. NA PERIFERIA DO CAPITALISMO

Rev TERRITORIOS 18-19.indb 197

21

Molotch j havia definido em 1976 o conceito

de mquina do crescimento (que foi retomado
uma dcada depois por Logan, 1986) para explicar
a construo de um pacto
social que, minimizando
os conflitos locais, atua em
defesa de cada cidade, no
ambiente competitivo.

22
Dentre os vrios municpios no Brasil que contrataram o Plano Estratgico no final dos anos 90
est a municipalidade de
Santo Andr, governada
pelo Partido dos Trabalhadores, o que deu origem
a um debate acirrado sobre
planejamento urbano. As
trs maiores cidades da Argentina depois de Buenos
Aires Crdoba, Rosrio
e Baha Blanca contrataram Planos Estratgicos
com os mesmos consultores
catales.

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territorios 18-19
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do remover ou quando e como consolidar

as ocupaes ilegais? Quais so os padres
mnimos de habitabilidade para a urbanizao dessas ocupadas ilegalmente?
Como fazer, objetivamente, o controle do
uso do solo (um dos setores mais corruptos
das gestes municipais na AL) protegendo
reas ambientalmente frgeis e ampliando o
acesso moradia legal?
Como ampliar o saneamento e o transporte
coletivo se grande parte da populao no
pode pagar por ele? Qual a melhor matriz
tecnolgica a ser usada em cada caso?
No nos esqueamos que as respostas a esses
problemas no so encontrveis na prxima esquina e muito menos em qualquer
grande prestigiosa universidade americana
ou europia. Isto no que dizer que no
tenhamos o que aprender com os PCCs,
mas importante lembrar que eles nunca
enfrentaram problemas idnticos decorrentes de um processo de urbanizao avassalador (como no caso da Amrica Latina)
que convive, no mesmo territrio nacional
e freqentemente, na mesma cidade, com
realidades ps e pr modernas. As solues
encontradas nos PCCs podem e devem
ser aproveitadas j que constituem investimentos em conhecimento acumulado e
experincias que apresentam lies a serem
aprendidas mas tambm devem merecer,
no mnimo, a mediao do confronto em
relao s realidades regionais e urbanas dos
PCPs. O que pode ser uma novidade a
troca entre experincias desenvolvidas no
interior dos prprios PCPs.
Queremos lembrar aqui algumas condies
que poderiam ajudar a construir um am-

biente mais adequado ao planejamento urbano dos PCPs, na sociedade global. Esses
pontos no podem ser tomados como uma
receita. Assim como rejeita-se a transposio
acrtica de modelos deve-se ter preveno
contra as receitas. Trata-se de observar alguns pontos que podem ser generalizveis
embora nunca suficientes.

Dar visibilidade cidade real

ou desconstruir a cidade virtual
edificada pelo marketing urbano e
interesses globais
Para romper com a representaco ideolgica e hegemnica da cidade construda pelos
interesses da extrao exagerada da renda
imobiliria e da segregao distinguidora
preciso construir a conscincia da cidade real com suas deficincias e injustias. A
eleio de indicadores pode constituir um
antdoto aos cenrios da modernidade (ou
ps modernidade) que so restritos a algumas ilhas no oceano das carncias.
Nessa busca de aumentar a percepo da
realidade de uma determinada comunidade espacialmente localizada, a eleio de
indicadores fundamental. Eles podem
constituir antdotos contra o marketing
poltico que logra transformar o vcio em
virtude nas campanhas eleitorais televisivas
e tambm contra os cenrios da modernidade ou ps modernidade restritas a uma
minoria.
A desconstruo das representaes dominantes devem dar lugar a uma nova simbologia. Indicadores sociais como a condio
habitacional, o acesso ao saneamento e ao
ERMINIA MARICATO

2/25/09 10:52:46 AM

transporte, a evoluo das matrculas nas

escolas, o nmero de leitos per capita nos
hospitais, a mortalidade infantil, o nmero
de homicdios, a longevidade, etc., constituem parmetros para avaliao de polticas
pblicas e gestes governamentais, ao lado
dos indefectveis indicadores econmicos
cujo prestgio evidenciado pelo quanto a
mdia nacional e internacional, dele se ocupa. A universidade tem a, importante papel
a cumprir ao lanar luzes sobre a dimenso
oculta e ilegal dos espaos urbanos a partir
da leitura cientfica.

Criar um espao de debate

democrtico: dar visibilidade aos
conflitos
As sociedades perifricas tm tradio de
ignorar, ou melhor, no reconhecer a existncia dos conflitos sociais. No lugar do debate democrtico pratica-se a represso ou a
desmoralizao do interlocutor, quando o
conflito envolve antagonismos de classe.
No h a tradio do debate democrtico,
ao contrrio, h uma tradio da verso nica e dominante sobre a realidade. As verses
do pensamento nico, conceito criado
pelo jornal francs Le monde Diplomatique, a propsito do consenso forado,
construdo e disseminado pelos neoliberais
no novidade nos PCPs.
Construir um espao de participao social,
que d voz aos que nunca a tiveram, que
faa emergir os diferentes interesses sociais
(para que a elite tome contato com algo que
nunca admitiu: o contraponto) uma tarefa
difcil, mas altamente transformadora.

H um consenso mundial sobre as virtudes

da participao nas gestes pblicas e nos
planos urbanos. Agncias internacionais como a ONU, a Habitat, e mesmo o Banco
Mundial, o BID, a USAID, a OCDE, todos
so unnimes em defender a participao
social nos destinos de uma comunidade.
Muito papel foi gasto para discorrer sobre
o planejamento participativo. Diante da
frgil condio de cidadania e participao
que persiste nos PCPs constata-se que
preciso ir alm dos discursos que no incorporam as contradies, as controvrsias
e os conflitos.

Reforma administrativa
Como j vimos, as estruturas administrativas urbanas so, na grande maioria dos casos, arcaicas. Elas esto viciadas em procedimentos tradicionais baseados no privilgio
e na troca de favores que dividem o espao
com os lobbies perenes das empreiteiras,
empresrios de transporte, produtores de
medicamentos, fornecedores de todos os
insumos, etc.
Diante do intenso crescimento urbano,
as mquinas administrativas foram se adequando, mas nunca se estruturaram ou se
modernizaram para enfrentar problemas
decorrentes desse crescimento. Muitas metrpoles brasileiras, como o caso de So
Paulo, uma das maiores do mundo, carece
de uma estrutura administrativa metropolitana. Convive com sistemas paroquiais que
so completamente despreparados para a
dimenso dos desastres decorrentes das deficincias de drenagem, esgotos, poluio

GLOBALIZAO E POLTICA URBANA. NA PERIFERIA DO CAPITALISMO

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23

Charte europenne pour

le droit habiter et la lutte contre lexclusion. Fondation pour le Progrs de
Lhomme. Paris, 1993.

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do ar, congestionamento no trnsito, controle do uso e da ocupao do solo, etc.

Em geral, essa mquina pblica administra
e mantm, com padres satisfatrios, apenas uma parte das cidades.
Levar a presena do Estado aos bairros
ilegais implica em reforma do arcabouo
institucional, incluindo a redefinio de atribuies operacionais na tentativa de romper com a distncia entre os gabinetes e a
realidade.
A fragmentao da ao administrativa entre secretarias, departamentos, empresas e
autarquias muito funcional para os interesses arcaicos. Contra a abordagem integrada dos problemas econmicos, sociais,
ambientais e urbansticos, est a tradio de
distribuir cada setor da mquina administrativa a diferentes partidos ou personagens
importantes no arco das foras que elegeram o prefeito.
O planejamento urbano comprometido
com a incluso social exige abordagem
integrada. A urbanizao de favelas pode
resolver problemas de saneamento ambiental, atribuir endereo legal a cada domiclio, melhorar as condies de moradia e
de segurana urbana, mas no melhora o
nvel de escolaridade ou de alfabetizao,
no organiza as mulheres para melhorar o
padro de vida, nem ajuda na organizao
de cooperativas de trabalho, ou no lazer dos
jovens. A excluso um todo econmica, cultural, educacional, social, jurdica,
ambiental, racial e no pode ser combatida
de forma fragmentada.23
Finalmente a modernizao e a divulgao
de cadastros, mapeamentos e informaes

sobre cidade tambm constitui instrumentos fundamentais para uma apreenso mais
rigorosa e administrao mais eficiente.

Capacitao de agentes para o

planejamento da ao
Assim como a disseminao do Consenso
de Washington utilizou uma intensa campanha de capacitao de quadros tcnicos e
polticos o planejamento democrtico deve
buscar a formao de um conjunto de ativistas entre os funcionrios pblicos, profissionais, polticos, empresrios e lideranas
sociais. O compromisso com a ao transformadora implica em eliminar a distncia
entre planejamento e gesto com a finalidade de tirar os planos das gavetas ou da
instncia de meros discursos. Em especial
importante incluir a orientao e o controle
dos investimentos no processo de planejamento. A cultura discursiva ou juridicista
como j foi notado, encobre uma prtica
que pode at mesmo contrariar os planos.
Freqentemente os investimentos pblicos
induzem o crescimento urbano para regies
e bairros considerados desaconselhados
pelos Planos Diretores. Temos planos sem
obras e obras sem planos, configurando
uma situao anrquica e subversiva para
o crescimento sustentvel.
A tenso entre planos e os investimentos
que os contrariam somente pode ser resolvida no campo da prtica poltica seja
ela social, partidria, profissional ou acadmica.

ERMINIA MARICATO

2/25/09 10:52:47 AM

Reforma fundiria
Finalmente nunca demais repetir o que
muito bvio, mas pouco considerado na
sociedade global, que a ausncia de controle pblico sobre a propriedade da terra
contribui para a carncia habitacional, segregao territorial, aumento do custo da
infra-estrutura e servios, alm de impor
maior sacrifcio populao pobre excluda da cidade. A desordem do mercado
fundirio e imobilirio (que evidentemente
pressupe uma outra ordem) impem
custos administrao pblica que resultam
em rendas diferenciais apropriadas privadamente.
Segundo Fernanda Furtado o peso da
arrecadao de IPTU nas cidades latinoamericanas deprimido em comparao
com as cidades americanas e europias.
H uma rejeio em relao tributao
imobiliria que vista como um direito do
proprietrio e no como um ganho que
lhe alheio como poderamos considerar
na percepo de Henri George (George,
1992). E essa a posio de ricos e pobres segundo a autora. Outros argumentos
arrolados para explicar o desprestgio do
IPTU como instrumento fiscal e de justia
social, segundo a autora so: desconfiana
em relao aos governantes na aplicao
dos recursos, desinteresse dos governantes e vereadores em aplicar uma medida
considerada impopular, tradio de repasse
dos recursos federais aos municpios, papel
estvel da propriedade imobiliria diante
de um futuro sem previdncia social (Furtado, 1999).

Alguns bons exemplos de gestes urbanas

que elaboraram e implementaram planos
democrticos, enfrentando conflitos e desafios na defesa de prioridades sociais e polticas podem ser encontradas em muitas
prefeituras dos PCPs.24 A partir dos anos
80 uma gerao de novos prefeitos emergiram aps ou mesmo no bojo de lutas antiditatoriais que aconteceram entre os anos
de 1960 e 1990. Se elas so pouco conhecidas devido ao desprestgio das propostas
endgenas aos PCPs e dominncia massacrante da produo tcnica e acadmica dos
pases centrais.
No Brasil chamam a ateno as experincias
Belm, democratizando a participao com
o Congresso da Cidade e modernizando a
administrao com o cadastro multifinalitrio urbano, Belo Horizonte com as propostas de abastecimento domstico que permitiram baratear o preo da comida, Recife
com a poltica de forte afirmao das razes
multiculturais, em especial da msica afrobrasileira alm das aes de preveno contra riscos por desmoronamento nas reas de
moradias pobres, Santo Andr com a poltica de saneamento e habitao, Diadema
com a poltica contra a violncia, Caxias do
Sul com a insero at mesmo das crianas
na discusso sobre o futuro da cidade, entre
outras. Mas foi o oramento participativo
de Porto Alegre que constituiu a mudana
mais notvel de rumo nas administraes
urbanas e no seu planejamento.
O Oramento Participativo praticado durante quase duas dcadas em Porto Alegre
constituiu uma mudana no padro dos investimentos urbanos. Ele significou a rup-

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24

Diferentemente do enfoque pontual promovido pelas best practices, conceito

disseminado em premiaes
mundiais a partir da Conferencia da ONU Habitat
II, essas iniciativas visam
a universalizao de direitos.

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25

O Ministrio das Cidades props novas polticas

setoriais alm promover
duas campanhas nacionais: a de Planos Diretores
Participativos e a de Regularizao Fundiria,
ambas propostas previstas
pela lei federal Estatuto
da Cidade aprovada em
2001.
26

Ver a respeito Leito, Karina. Gesto participativa e qualificao urbana:

Belm e Montevidu. So
Paulo, 2003 (dissertao
de mestrado apresentada
ao Prolam- USP).

27

Ver a respeito Rodrigues.

Roberta. Inovaes e limites da Poltica Urbana na
Amrica Latina: teoria e
prtica recente de Governos Locais Democrticos.
Belm (Par Brasil) e
Rosrio (Santa F - Argentina) como referncias.
So Paulo, 2004 (Projeto
de pesquisa de doutorado
apresentado ao ProlamUSP).

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tura com o investimento pblico submetido aos interesses do mercado imobilirio,

o que por sua vez alimenta a segregao
territorial e as desigualdades. Outros lobbies muito bem organizados que indefectivelmente atuam junto s Cmaras Municipais encontram dificuldades em agir. Os
excludos passam a sujeitos polticos que
participam diretamente das decises e
que podem, portanto, exercer algum controle sobre o Estado que se torna mais prximo e mais transparente. Rompe-se tambm
com o indefectvel clientelismo poltico, embora isso dependa do grau de democracia
exercida no processo, pois o risco da cooptao e do clientelismo est sempre presente. O oramento participativo muda o lugar
e a natureza do planejamento urbano.
Outra experincia importante no Brasil
ocorreu em mbito federal: a criao do
Ministrio das Cidades com o processo participativo das Conferncias Nacionais das
Cidades.
O Ministrio das Cidades foi criado pelo
presidente Luis Incio Lula da Silva em
2003 para ocupar um vazio institucional:
a falta de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano- PNDU - que integrasse as polticas setoriais de planejamento
urbano e poltica fundiria, habitao, saneamento ambiental e transporte.
Em 2003 e 2005 o Ministrio das Cidades
promoveu as Conferncias Nacionais das
Cidades visando definir diretrizes, princpios e prioridades da PNDU. Participaram
da organizao das conferncias 45 entidades nacionais representativas de movimentos sociais, ONGs, universidades, profis-

sionais, empresrios, sindicatos e centros

de pesquisa. O processo teve origem em
reunies promovidas pelos municpios, e
numa segunda fase, pelos governos estaduais. Um texto base foi preparado para
alimentar os debates e orientar as propostas.
Participaram de cada uma das conferncias
mais de 3.000 municpios (num universo
de 5.600) e todos os Estados brasileiros
(27) com exceo de um deles, em 2003.
Participaram dos Encontros Nacionais, na
cidade de Braslia, mais de 2.000 mil delegados eleitos nas conferncias estaduais
representando as instncias de governo e da
sociedade, alm do governo federal.25
Outros exemplos bem sucedidos a serem
lembrados nos PCPs, em especial na Amrica Latina, so os seguintes:
Montevidu, capital do Uruguai, teve
trs gestes municipais da coligao poltica Frente Ampla que visando a incluso
social e poltica promoveu o Oramento
Participativo e os Planos Estratgicos de
Desenvolvimento Zonais (1990/2004).
Os Planos Zonais previram a formulao
de propostas com a participao social
de forma descentralizada com a finalidade de
melhorar a qualidade de vida em regies da
cidade tradicionalmente esquecidas.26 Rosrio, na Argentina est na terceira gesto
de prefeitos socialistas que, semelhante a
Montevidu, priorizaram a incluso social
e poltica (1995/2007). Sade e Habitao
mereceram ateno especial e o planejamento se desenvolveu por meio de processos participativos.27
Aes de titulao de terra, melhoramento
de reas precrias e proviso de novas habiERMINIA MARICATO

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taes para populao de baixa renda esto

entre os maiores desafios para conter o crescimento de favelas na Amrica Latina. Mas
em relao a esses desafios, essa nova gerao de prefeitos ainda tem muito conhecimento trocar. Em Bogot, na Colmbia a
Operacin Nuevo Usme um bom exemplo de como tirar partido dos processos informais de produo da cidade para oferecer moradia formal acessvel populao de
baixa renda. Experincias semelhantes esto
sendo desenvolvidas em Pereira, na Colmbia sob a denominao de Macro Projeto
de Pereira e tambm na Regio Metropolitana de Porto Alegre, Brasil com o nome
de Urbanizador Social.28 Todas essas experincias desafiam o crescente crescimento
de favelas e de moradias precrias ilegais nas
cidades latino-americanas. O seu desenvolvimento pressupe um forte conhecimento
emprico e engajamento com os processos
locais de produo da moradia. O empreendedor informal e a populao organizada so importantes agentes que atuam em
parceria com as prefeituras municipais. Ao
invs de atuarem apenas burocraticamente
distncia fazendo as exigncias formais que
dificultam a legalidade do empreendimento
as prefeituras assumem uma postura nova e
ativa de regulao e engajamento. A gesto
urbana mostra-se fundamental para o sucesso dessas experincias que se do em ambientes que tradicionalmente os planos, os
discursos, os projetos so divulgados com
alarde mas raramente implementados.29
A lista poderia ser longa, mas conhec-la
exige muito empenho, pois no faz parte
dos best sellers do urbanismo. Essas e outras

experincias bem sucedidas de planejamento e gesto comprometidos com a ao e a

participao social no so suficientemente
conhecidas e festejadas porque h pouca
troca de informaes entre os PCPs, tendo
em vista o prestgio que gozam os modelos
oriundos dos pases centrais, como j foi
destacado aqui.
O estreitamento de relaes entre profissionais, acadmicos e lideranas sociais
dos PCPs e a troca mais freqente de experincias mais adequadas sua realidade
poderia funcionar como uma alavanca para
o desenvolvimento urbano. No estamos
aqui fazendo um corte pela nacionalidade,
o que seria um preconceito odioso, mas
pelo carter endgeno do foco orientador
das formulaes e aes.
Em outras palavras trata-se de colocar a periferia no centro: nos planos, nos projetos
e nas aes.

A Colmbia tem desde

1997 uma Lei Federal de
Terras , n. 388, que bastante avanada. No Brasil o avanado Estatuto da
Cidade, lei federal 10.257,
foi aprovado em 2001.

29

Ver a respeito livro no

prelo, a ser lanado pelo
Lincoln Institute of Land
Policy, organizado por
Martim Smolka e Adriana de A. Laranjeira.

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