A Governao Local e os Novos Desafios

Joaquim Filipe Ferraz Esteves de Arajo

Universidade do Minho
Braga
O modelo de organizao dos municpios e da sua actividade orienta-se por princpios
que esto subjacentes maioria das organizaes pblicas e que assentam no modelo
burocrtico de organizao. As actividades so integradas na organizao de acordo
com uma hierarquia de autoridade formal e de acordo com um sistema impessoal de
regras. Na concepo tradicional de organizao burocrtica a coordenao hierrquica
caracteriza-se pela definio de reas de actuao, relaes do tipo superiorsubordinado, o controlo dos processos e a centralizao. Subjacente a este modelo est a
ideia de poder e autoridade, cuja amplitude varia e distribui-se ao longo da cadeia
hierrquica. Este modelo, prevalecente nas sociedades modernas, tem sido questionado
pelas dificuldades que o mesmo apresenta: a reduzida flexibilidade no processo de
deciso, a ausncia de incentivos para controlar custos, a falta de transparncia, a quase
ausncia de responsabilizao e de inovao associado ao desenvolvimento de uma
cultura mais preocupada com os procedimentos do que com o desempenho. Estes so
alguns dos problemas deste modelo a que corresponde uma Administrao Local forte,
responsvel directa pelo fornecimento de servios atravs da hierarquia.
A evoluo recente da organizao das actividades da Administrao Pblica,
mostra no entanto que tem havido a preocupao em adoptar modelos alternativos de
organizao das

actividades

de

fornecimento

de

servios

pblicos.

fundamentalmente trs motivos para esta mudana. Em primeiro lugar, a forte

influncia do neo-liberalismo e das correntes econmicas na orientao da mudana,
que enfatizam as solues de mercado procurando a promoo da eficincia, eficcia e a
economia, de que so exemplo a privatizao e a contratualizao de servios. Em
segundo lugar, o crescente envolvimento dos cidados individualmente ou organizados
na actividade das organizaes pblicas. O acesso cultura e informao por parte dos
cidados influenciou a sua atitude face aos problemas procurando participar nas
decises, principalmente naquelas que tm mais influncia no seu dia a dia. Por fim, os
problemas que so cada vez mais variados exigindo mais recursos, novas competncias
novos conhecimentos e a conjugao de esforos. O aprofundamento das reas de

interveno da Administrao Local e o seu alargamento a novas reas, a complexidade

das questes e a natureza inter municipal de alguns problemas, tudo isto contribuiu para
o surgimento dos novos modelos de governao. A figura abaixo representa esses
modelos.

Fig. 1 - Modelos de Governao

Fornecimento
directo

Governo Local
Forte

Administrao tradicional

Burocracia

Orientao para o mercado

Orientado para
a comunidade

Mercado

Autoridade residual
Governo Local
Fraco

Fonte: Leach, Stewart e Walsh, 1994.

Podemos identificar quatro modelos de governao que esto presentes na

estrutura de governao local em maior ou menor grau. No terceiro quadrante est
representado o modelo tradicional de Administrao baseado na hierarquia e que
assenta numa Administrao Local forte, estruturada com base na hierarquia que
intervm e controla directamente o fornecimento de servios. No primeiro e quarto
quadrante est representado o recurso aos mecanismos de mercado e contratao bem
como ao envolvimento do denominado terceiro sector, como alternativa aos
mecanismos de mercados. Saliente-se que nestes dois modelos a Administrao Local
pode assumir uma posio activa e de interveno em relao utilizao dos
mecanismos de mercado, como acontece por exemplo com o recurso s empresas
municipais para o fornecimento de servios pblicos, procurando introduzir uma
perspectiva comercial nestas relaes. Ou pode assumir uma atitude mais passiva,
criando as condies para a interveno do mercado, privatizando os servios pblicos.
2

Por fim, o recurso ao terceiro sector e participao dos cidados atravs do

associativismo e outras formas de interveno so outro modelo alternativo de
governao. Estes tipos ideais de governao local esto presentes em maior ou menor
grau na governao local em Portugal.

A Governao Local em Portugal

Nos ltimos anos temos assistido a importantes alteraes na estrutura e

funcionamento dos municpios, com reflexo no modelo de governao local.
Em primeiro lugar o associativismo entre municpios tem assumindo uma
expresso crescente. O modelo de governao da Administrao Local desde sempre
apresentou manifestaes de cooperao que remontam ao incio do sculo passado e
que tinham enquadramento legal (ver Lei n 88 de 7 de Agosto de 1913). Alis, dadas as
caractersticas dos municpios estes tm de partilhar com outros um conjunto de
recursos e de infra estruturas. Por exemplo, h rios que atravessam vrios concelhos, o
mesmo acontece com as vias de comunicaes, e h mesmo infra estruturas que servem
vrios concelhos. Tambm as pessoas muitas vezes vivem num concelho e exercem a
sua actividade noutro. Os municpios no podem, portanto viver de costas voltadas uns
para os outros. A proximidade leva a que surjam interdependncias ou problemas
comuns que requerem o desenvolvimento de iniciativas conjuntas.
A criao nos anos 70 de agrupamentos de municpios integrados na figura dos
Gabinetes de Apoio Tcnico (GATs) e instrumentos como os investimentos
intermunicipais criados na dcada de 80, que foram denominados de empreendimentos
intermunicipais procuravam envolver tcnica e financeiramente municpios e
departamentos da administrao central (Decreto-Lei 118/82, de 19 de Abril). Estas
formas de associativismo visaram suprir as debilidades de natureza tcnica e financeira
que existia nos municpios da altura, e portanto limitadas na amplitude dos seus
objectivos. Na verdade, os GATs tinham uma funo de assessoria tcnica aos
municpios nomeadamente a emisso de pareceres, a elaborao de projectos de obras e
outros empreendimentos e o levantamento de carncias de infra estruturas e
equipamentos. O desenvolvimento do poder local e o reforo das capacidades tcnicas e
3

financeiras dos municpios levou a que o objectivo destas estruturas se esgotasse e hoje
so praticamente meras extenses das Comisses de Coordenao, desenvolvendo uma
actividade reduzida.
Em 1989, com a provao do regime jurdico das associaes de municpios
foram dados novos passos que contriburam para o associativismo. Contudo esta
iniciativa ficou aqum das expectativas. Na verdade, o Decreto-Lei n 412/89 que criou
as associaes de municpios impediu-as de ter um quadro de pessoal prprio, limitou a
sua actividade ao exerccio de competncias delegadas pelos municpios, estabeleceu
um modelo de financiamento limitado que um forte constrangimento ao
desenvolvimento de actividades supra-municipais. Mas foi um contributo importante no
quadro regulamentar das autarquias locais ao alargar os arranjos institucionais,
rompendo com o modelo tradicional hierrquico. A esta legislao seguiu-se, mais
tarde, novas modalidades de associativismo que contriburam para alargar o mbito de
interveno dos municpios.

Modelos de Associativismo
Forma Organizativa

Promoo da Cooperao

Flexibilidade de Gesto

Favorvel ao desenvolvimento
de parcerias entre municpios.

Desfavorvel. Sujeitas ao regime de

realizao de despesas e de contratao
pblica e ao regime de pessoal das
autarquias.

Associao sem Fins Lucrativos

Favorvel ao desenvolvimento
de parceiras.

Limitaes ao nvel da tomada de deciso.

Sujeitas ao regime das despesas pblicas.

Fundao

Favorvel ao desenvolvimento
de parcerias.

Favorvel. Possibilidade de criao de

estruturas que permitam um gesto eficaz e
eficiente.

Favorvel ao desenvolvimento
de parcerias.

Favorvel, mas sujeitas tutela inspectiva

do governo.

Sociedade
de
Capitais
maioritariamente Pblicos

Favorvel ao desenvolvimento
de parcerias.

Favorvel, mas sujeitas tutela inspectiva

do governo.

Sociedade de Capitais Mistos com

Participao Pblica Minoritria

Favorvel ao desenvolvimento
de parcerias.

Favorvel.

Cooperativa de Interesse Pblico

ou Rgies Cooperativas

Favorvel ao desenvolvimento
de parcerias.

Favorvel.

Associaes de Desenvolvimento
Regional

Favorvel ao desenvolvimento
de parcerias.

Favorvel

Associao de Municpios

Empresa
Municipal
Intermunicipal

Fonte: Adaptado de Comisso de Coordenao da Regio Norte, 1998.

A experincia de associativismo e de criao de estruturas para lidar com os

problemas municipais e inter-municipais mostra que as autarquias locais foram capazes
de aproveitar o quadro legal existente para envolver os actores locais na procura de
solues, apesar das limitaes e por vezes indefinio da legislao. A legislao sobre
a cooperao inter-institucional dispersa e s recentemente o legislador regulou alguns
aspectos desta cooperao, nomeadamente as parcerias pblico-privado.
O quadro legal existente, embora limitado, j prev alguma variedade nas
modalidades de cooperao das autarquias locais que lhes permitem desenvolver uma
dinmica institucional de parcerias para procurar lidar com os problemas que requerem
a conjugao de esforos. As modalidades organizativas de associativismo, ao
apresentarem configuraes variveis de organizao e funcionamento, j permitem
alguma escolha quanto ao modelo que mais se adapta ao domnio e objectivos da
interveno. No entanto existem algumas limitaes que condicionam a utilizao
destes instrumentos, nomeadamente: a) a falta de clarificao das competncias que
podem ser exercidas por estas estruturas; b) a ausncia de inovao no desenho destas
estruturas e clarificao da flexibilidade organizativa; c) a debilidade do modelo de
financiamento, dispondo de recursos prprios escassos e d) a interveno tutelar assente
no mero controlo de legalidade (CCR, 1998).
Dentro do mbito do associativismo intermunicipal, convm referir que estas
limitaes tambm esto presentes na actual proposta de criao das Grandes reas
Metropolitanas e das Comunidades Urbanas. A proposta refere os requisitos para a sua
constituio mais de nove municpios contguos e mais de 350 000 habitantes para as
primeiras e mais de 3 municpios contguos e mais de 150 000 habitantes para as
segundas. Mas muito vago ou omisso sobre as suas competncias, forma de
financiamento e exerccio da tutela pelo poder central.
No que respeita prestao de servios pblicos tem havido uma opo clara por
parte dos municpios na empresarializao das suas actividades, introduzindo com estas
mudanas a dimenso comercial. A criao de empresas municipais e intermunicipais
a resposta necessidade de dispor de estruturas de gesto geis e flexveis. Elas so a
expresso da preocupao dos municpios com a prestao de servios pblicos de
qualidade, numa perspectiva orientada para os utentes. De facto, a autonomizao das
actividades libertou os municpios de um conjunto de servios operativos e permitiu a
sua especializao. Simultaneamente est a transformar os municpios numa espcie de
5

holding, na qual existe uma estrutura central (a Cmara Municipal) e um conjunto

diferenciado de organizaes autnomas.
Mas a complexidade dos problemas actuais, o alargamento das reas de
interveno dos municpios, a necessidade de envolvimento e participao dos cidados
e outros actores locais requer a adopo de outras formas de colaborao, mais flexveis
e informais, que permitam o desenvolvimento de dinmicas locais em reas como a
valorizao de recursos locais e de interveno ambiental, a animao cultural, a
interveno social e outras. A realidade heterognea dos municpios e a complexidade
da realidade social e econmica de cada um requer estratgias de interveno de
desenvolvimento diferenciadas. Por exemplo, nas zonas rurais necessrio uma
interveno global, dirigida para diferentes aspectos da realidade procurando integrar de
forma articulada as vertentes econmica, social e cultural. Sem dvida que as diferentes
modalidades de cooperao oferecem potencialidades na promoo e consolidao da
democracia local consubstanciada na participao dos actores locais e cidados nestas
estruturas, mas necessrios encontrar outras formas de organizao.
A participao dos actores locais nos projectos e iniciativas locais hoje uma
questo fundamental na consolidao do poder local e da cidadania. Esta participao
compreende o recurso a modelos de organizao baseados na colaborao voluntria e
portanto num enquadramento legal mais flexvel. Por exemplo, a criao de redes de
cooperao em reas desfavorecidas pode ser um instrumento importante no
desenvolvimento. Estas redes podem permitir o acesso a informao dispersa, que de
outra forma no estaria disponvel, e que pode ser de grande interesse para os actores
locais. Por outro lado, estas redes promovem a aproximao entre comunidades que
partilham problemas idnticos favorecendo o aparecimento de solues que resultam da
partilha de conhecimentos e a complementaridade entre espaos. Na aco social so
vrios os municpios que esto a desenvolver trabalho de parcerias na identificao das
medidas de poltica social, programas e projectos. Alguns municpios fazem parte da
Rede Social procurando, juntamente com outros parceiros pblicos e privados, actuar
sobre os problemas sociais, articulando os vrios programas, com bvios benefcios
para os tcnicos e os cidados. Estas parcerias permitem respostas mais eficazes a nvel
local. Tal como Bogason (2000) refere, nas condies ps modernas actuais as polticas
pblicas no so criadas s por uma organizao, mas por uma rede de actores que

desenvolvem uma aco colectiva numa determinada rea que necessitam de aceder aos
poderes pblicos com a legitimidade, recursos financeiros e conhecimento que detm.

Os Desafios da Nova Realidade

A realidade da governao local est a passar de uma estrutura monoltica para

uma estrutura diversificada em que se exigem novas competncias e estilos de
liderana. A figura abaixo d-nos uma viso dessa realidade e da sua complexidade.

Tendo presente a complexidade da actividades da Administrao Local e dos

problemas para os quais procura dar resposta, a governao de redes surge como um
novo processo de coordenar as actividades e de dirigir as organizaes sendo
considerado por vrios autores como um modelo alternativo, mas complementar
hierarquia e ao mercado. Este modelo, centra a sua ateno no funcionamento externo
da Administrao concentrando-se no tipo e natureza das relaes desenvolvidas entre
diferentes actores. Ele assume que o conhecimento para a resoluo dos problemas no
exclusivo de uma entidade, mas que h vantagem em reunir competncias que esto
dispersas e cuja convergncia pode resultar em solues mais adequadas para os
problemas. Nesta perspectiva a Administrao Local surge numa outra vertente, como
um parceiro que procura encontrar, juntamente com outros actores, respostas para os
problemas.

Estas

relaes

caracterizam-se

pela

reciprocidade,

negociao

interdependncia (Arajo, 2002b).

Esta evoluo no modelo de governao requer dos dirigentes uma nova forma
de liderana na qual o exerccio da democracia seja mais efectiva. A abordagem
tradicional de liderana na Administrao Local enfatiza a ideia de autoridade e
controlo, princpios que no respondem realidade actual da governao. Os modelos
de gesto pblica, cuja essncia se baseiam na Administrao Cientfica e nas Teorias
Clssicas da gesto, necessitam evoluir para novos estilos e novas formas de abordar os
problemas e encontrar solues num contexto em que a incerteza, a mudana e o
conhecimento so cada vez mais os elementos que caracterizam o ambiente em que os
dirigentes actuam. A nova Administrao requer estratgias que permitam a
participao das partes que so afectadas ou envolvidas na soluo procurando atravs
da participao a integrao da informao que est disponvel na soluo. A liderana
num contexto de governao participada ter de ser entendida como uma actuao
colectiva que inclui o envolvimento da sociedade (Arajo, 2002a). Em muitas reas de
interveno da Administrao Local, o tipo de relacionamento que se estabelece
favorece a participao dos cidados, a responsabilizao e a criao de parcerias para a
resoluo dos problemas.
As alteraes na governao local suscitam a reflexo sobre a formao do
pessoal dos municpios. A formao tem de ir para alm das questes relacionadas com
a eficincia e a economia, alargando a preparao para reas que permitam aos tcnicos
estabelecer a ligao entre os vrios actores locais e os cidados. A Administrao

Local moderna est a tornar-se numa rede de ligaes verticais e horizontais entre
organizaes de todo o tipo pblicas, privadas lucrativas e sem fins lucrativos e
voluntrias. E nesta rede de ligaes complexas os cidados so o centro da razo da
administrao pblica.
As competncias tcnicas, consideradas tradicionalmente como as mais
importantes para o exerccio de cargos na Administrao Pblica, j no so suficientes
para satisfazer as expectativas e as necessidades dos cidados. Aquilo que se pede aos
responsveis um relacionamento com os actores locais diferente daquele que
tradicional e que consiste em procurar solues integradas para os problemas. A
construo de parcerias na procura das solues, permite incorporar vrias perspectivas
e simultaneamente legitimar e dar a credibilidade que muitas vezes os cidados exigem.
Neste contexto, a formao e treino dos dirigentes tem de compreender matrias que
desenvolvam habilidades para gerir processos nos quais valores como a tica, a
colaborao e a partilha da liderana so importantes para o envolvimento dos vrios
parceiros. O isolamento e a ortodoxia das organizaes pblicas necessitam ser
substitudas por uma cultura que promova o envolvimento e a participao. O exerccio
da governao tem de se ajustar nova realidade e os dirigentes tm de estar preparados
para assumir um papel diferente nas organizaes pblicas. Esta mudana s ser
possvel se os dirigentes adquirirem o conhecimento, as habilidades e as atitudes
necessrias para este novo papel. Habilidades como a capacidade de dinamizar, de
resolver problemas e colaborar so importante para o modelo de governao local
emergente.

Bibliografia

Arajo, Joaquim Filipe Ferraz Esteves de, 2002a, Os Dirigentes na Relao entre a
Administrao Pblica e os Cidados in Revista de Administrao P Polticas
Pblicas, Vol. III, Ns 1-2, pp. 28-35.
Arajo, Joaquim Filipe Ferraz Esteves de, 2002b, A Nova Realidade da Administrao
Pblica, in Revista APTA, N. 1, pp. 4-5.
Bogason, Peter, 2000, Public Policy and Local Governance, Cheltenham: Edward Elgar.
Comisso de Coordenao da Regio Norte, 1998, Modelos Associativos InterInstitucionais com a Participao dos Municpios, Porto.
9

Decreto-Lei n 118/82 de 19 de Abril.

Decreto-Lei n 412/89
Leach, Steve, Stewart, John e Walsh, Kieron, 1994, The Changing Organisation and
Management of Local Government, Hampshire: Macmillan.
Lei n 44/85, de 13 de Setembro.
Lei n 88 de 7 de Agosto de 1913.
Lei n 96/99 de 17 de Julho.

10