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1 Seminrio Nacional de Ps Graduao

Associao Brasileira de Relaes Internacionais ABRI
12 e 13 de julho de 2012, Braslia - DF

Painel: O Brasil na Amrica do Sul (2)

rea Temtica: Poltica Externa

O CONGRESSO NACIONAL E A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA

Christopher Bahia Mendona

PUC Minas

O CONGRESSO NACIONAL E A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA

Christopher Bahia Mendona (PUC Minas)

RESUMO

O artigo que aqui se apresenta tem por objetivo central analisar a relao entre o
Poder Executivo e o Poder Legislativo no Brasil e dessa forma compreender a
influncia do Congresso Nacional na formulao e na implementao da Poltica
Externa do pas. A reflexo acerca do tema leva-nos constatao de senso comum
que caracteriza o Poder Legislativo do Brasil como uma instituio com capacidade
estritamente homologatria e de chancela automtica dos Acordos e Tratados
firmados pelo Executivo no plano externo. Nesse sentido, buscar-se- verificar as
atribuies parlamentares nas matrias de Poltica Externa e o seu relacionamento
com a esfera internacional garantidas pela Carta Constitucional de 1988. Para tal,
tomar-se- como objeto de estudo a participao do Congresso Nacional Brasileiro
nas matrias relativas ao Mercosul.
Palavras-chave: Poltica Externa Brasileira. Poder Legislativo. Mercosul.

INTRODUO

De forma crescente, os temas relacionados Poltica Externa Brasileira tm

ocupado

espao

no

cenrio

nacional.

Impulsionado,

principalmente

pela

redemocratizao do pas na dcada de 1980, o interesse pelo assunto alcanou

diferentes setores societais. O processo de globalizao e a abertura comercial
brasileira apresentaram-se como intensificadores da insero de novos atores nos
debates acerca da Poltica Exterior do pas.
Entender o processo poltico no interior dos Estados um passo importante
para a compreenso da sua Poltica Externa. Dessa forma, a anlise das instituies
polticas domsticas torna-se um esforo pertinente. O artigo proposto buscar
entender o Legislativo Brasileiro como influenciador do processo de formulao e
implementao das diretrizes polticas do pas frente aos demais Estados, a partir de
sua capacidade de influenciar na celebrao dos acordos internacionais.
O artigo que aqui se prope, divide-se em quatro partes: a primeira delas
busca delimitar o campo de estudo da Poltica Externa, conectando o
posicionamento dos Estados no cenrio internacional com a sua circunstncia
domstica. Na segunda parte, buscar-se- entender a dinmica dos regimes
democrticos e as atribuies constitucionais do Poder Legislativo. Mostra-se
pertinente entender a relao entre Executivo e Legislativo e as formas encontradas
por esses para alcanar os seus objetivos polticos.
A terceira parte do artigo buscar entender as atribuies do Congresso
Nacional Brasileiro, garantidas pela Constituio Federal de 1988. No Brasil, o
Legislativo possui a tarefa de ratificao das negociaes realizadas pelo Poder
Executivo. Nesse sentido, apresenta-se a importncia de se descrever o processo
pelo qual so submetidos os atos internacionais e o seu trmite entre os Poderes.
Finalmente, reconstituir-se- a participao do Congresso Nacional nas
matrias referentes ao Mercosul, analisando a sua capacidade de influenciar em tais
decises. Para tal, sero consideradas as negociaes realizadas no terim do
Legislativo brasileiro e a sua relao com os demais pases da regio.

POLTICA EXTERNA: A DELIMITAO DE UM CAMPO DE ESTUDO

A partir das consideraes feitas por Hudson e Vore (1995), observa-se a

importncia das instituies domsticas na formulao e na execuo da Poltica
Exterior dos Estados. Principalmente aps a queda do muro de Berlim, as
negociaes multilaterais ganharam mais espao, dando lugar a uma srie de novos
atores e novos temas. Nesse sentido, orientados por uma gama ampla de interesses
domsticos, os Estados passaram a se projetar no cenrio internacional a partir de
normas e regras estabelecidas no terim de suas unidades burocrticas. (HUDSON;
VORE, 1995).
Arenal (1994) faz uma importante distino conceitual: de acordo com o autor,
a Poltica Externa de um Estado pode ser definida a partir da forma como este se
projeta frente aos seus afins, tomando como base a dinmica poltica em seu
espao domstico. De forma distinta, a Poltica Internacional pode ser observada
como uma realidade mais ampla, apresentando-se como um somatrio das relaes
interestatais que constituem o sistema internacional.
Kublkov (2001) ao fazer aluso a imagem dos Estados como caixas pretas,
indica que a sua Poltica Externa poderia ser analisada a partir do interior de cada
uma dessas caixas, A poltica internacional por sua vez, poderia ser observada de
forma sistmica, atribuindo maior valor forma como essas caixas pretas interagem
entre si.
Light (1994) considera que a Poltica Externa uma arena de transio,
localizada entre a circunstncia poltica interna de um Estado e os seus efeitos
frente aos demais Estados. Utilizando-se da imagem de uma ponte, Gerner (1995)
considera que a Poltica Externa pode ser diferenciada pela sua funo de relacionar
os assuntos domsticos aos assuntos internacionais.
Como forma de analisar a tomada de deciso relativa Poltica Externa,
Dougherty e Pfaltzgraff Jr. (2003) consideram a importncia da Teoria dos Jogos. De
acordo com essa abordagem, os diversos atores intraestatais apresentam-se como
jogadores que a partir de sua racionalidade buscam alcanar recompensas
superiores aos seus custos.
Nesses termos, a Poltica Externa de um Estado pode ser definida como
resultado das preferncias dos atores domsticos, levando em considerao o

contexto das instituies polticas. A partir da interao estratgica entre esses

grupos, obtem-se um resultado coletivo. (CUNHA, 2009).
No interior dos Estados, percebe-se a existncia de uma rede de interesses e
de preferncias, expressas atravs da construo e da modificao das instituies.
Os temas polticos domsticos passam, portanto, a desenvolver-se a partir de uma
lgica de mltiplas arenas, envolvendo atores e preferncias distintas. (TSEBELIS,
1998).
As instituies domsticas podem ser observadas a partir da identificao das
regras formais que limitam a ao de agentes auto-interessados e maximizadores de
seus prprios ganhos. (HALL; TAYLOR, 1996). Por se tratar de um ambiente de
interao estratgica, as regras demonstram extrema importncia pelo fato de terem
influncia direta na forma pela qual os resultados coletivos so alcanados.
(CUNHA, 2009).
Putnan (1988) considera que a dinmica da Poltica Externa dos Estados
pode ser observada em dois nveis distintos: no primeiro nvel o da negociao
os Estados demonstram os seus interesses frente aos demais Estados e buscam
alcanar o melhor resultado possvel; no segundo nvel o da ratificao as
negociaes realizadas no plano externo so colocadas prova das instituies
domsticas.
A partir da lgica dos jogos de dois nveis (PUTNAN, 1988), o presente artigo
buscar entender a forma como o Congresso Nacional

Brasileiro

influencia

nos

padres da Poltica Externa do pas. Nesse sentido, a Poltica Externa Brasileira

apresenta-se- como varivel dependente o o Congresso Nacional como varivel
independente.

PROCESSO DECISRIO NO BRASIL: O LUGAR DO PODER LEGISLATIVO

Como forma de analisar o regime poltico brasileiro, tomar-se- como

referncia, os termos propostos por Dahl (1977). O autor considera que a
Democracia pode ser observada a partir de um contexto no qual o governo funcione
em contnua responsividade aos seus cidados, dando-lhes plena oportunidade de

formular e expressar as suas preferncias, de forma individual ou coletiva e de t-las

igualmente consideradas.
Os diferentes nveis de democratizao podem ser identificados a partir do
conceito de Poliarquia, construdo por Dahl (1977) a partir de duas categorias
analticas: a participao e a competio poltica. Um alto ndice de participao
poltica indicaria a incluso da maioria dos cidados no processo de escolha de seus
governantes. A competio poltica, por sua vez, refere-se s disputas pelo poder
poltico, que culminam na escolha dos governantes.
A participao e a competio poltica, nesse sentido, baseiam-se em uma
srie de variveis: liberdade de formar e aderir a organizaes, liberdade de
expresso, direito de voto, elegibilidade para cargos pblicos, direito dos polticos de
disputarem apoio e votos, garantia de acessos a fontes alternativa de informao,
eleies livres e idneas, instituies que atrelem as polticas governamentais ao
processo eleitoral e a outras formas de manifestao das preferncias dos cidados.
(DAHL, 1977).
Cunha (2009) considera que o tipo de regime de um pas est estreitamente
relacionado a sua permeabilidade quanto as mudanas das preferncias
domsticas. O Brasil apresenta-se como uma democracia representativa, com
sistema de governo presidencialista (BRASIL, 2005) e com forte preponderncia da
figura do Presidente da Repblica, chefe do Poder Executivo. (FORJAZ, 2011).
Montesquieu (1993), ainda no sculo XVIII, identifica a necessidade de que o
Estado construa mecanismos institucionais capazes de moderar a concentrao de
poder em uma nica instncia de deciso. Para tal, o autor conceitualiza a chamada
Separao Tripartite dos Poderes do Estado.
Ainda que no considerasse a Diviso de Poderes uma caracterstica
exclusiva dos regimes republicanos, Montesquieu (1993) enfatizou a importncia de
se desmembrar as capacidades do Estado. No caso da Repblica Federativa do
Brasil, a qual pretende-se analisar, Legislativo, Executivo e Judicirio exercem
funes distintas, na tentativa de se complementarem para um maior alcance das
demandas populares.
O Poder Legislativo, baseando-se nas preferncias dos cidados cumpre o
papel de deliberar acerca das mesmas e de criar leis aplicveis a todos os cidados.
Nesse sentido, cedem ao Poder Executivo a funo de fazer valer as suas

determinaes. Ao Poder Judicirio, cabe a interpretao das regras do jogo e o

eventual julgamento de impasses e transgresses. (MONTESQUIEU, 1993).
Limongi (2006), ao analisar os escritos de Hamilton, Madison e Jay os
chamados Federalistas considera que o design da Separao de Poderes do
modo ao qual foi pensado por Montesquieu acaba por privilegiar um dos Poderes, a
depender da forma de governo ao qual se emprega. Por exemplo: em uma
monarquia, a preponderncia da figura executiva evidente; no caso de uma
repblica, a do Poder Legislativo. Ainda que esse efeito no esperado seja
inevitvel, a construo de regras que equilibrem os Poderes devem ser
institucionalizadas.
Atravs de clusulas constitucionais especficas, O Federalista sugere a
criao de mecanismos de freios e contrapesos checks and balances que
garanta aos trs Poderes capacidades de fiscalizar-se mutualmente, impedindo a
potencial tirania de um destes sobre os demais. (LIMONGI, 2006).
Ao considerarmos a racionalidade dos atores societais, podemos caracterizar
o Poder Executivo e o Poder Legislativo como unidades de deciso racionais e que
por consequncia buscam a sua mxima utilidade. Cunha (2009) indica que pelo
fato dos dois Poderes respondem a eleitorados distintos o Executivo responde a
um eleitorado nacional enquanto o Legislativo responde por eleitorado local esses
possam apresentar interesses polticos diferentes, a depender do tema em questo.
Cunha (2009) alerta para a necessidade de observar-se os Poderes como
esferas heterogneas e permeveis s preferncias dos cidados e que em alguns
casos encontra maior incidncia no seu interior do que na relao entre os Poderes.
Lima (2000) considera que as democracias representativas contam com um
maior nmero de pontos de veto no que se refere formalizao da Poltica Externa.
Significa dizer que as democracias contam com um processo de deliberao interinstitucional que pode dificultar a aprovao das negociaes internacionais no nvel
domstico. .
A redemocratizao brasileira nos anos 1980 desenhou uma conjuntura
poltica multipartidria, baseada no presidencialismo e com um forte carter
federalista e com um sistema legislativo bicameral Senado e Cmara dos
Deputados. (ALEXANDRE, 2006). No modelo brasileiro, o Presidente da Repblica
conta tambm com o recurso das coalizes interpartidrias na composio do seu

gabinete, o que pode ser denominado Presidencialismo de coalizo. (RENN,

2006).
Embora o Presidente da Repblica seja o representante mximo do Poder
Executivo no Brasil, este possui capacidades de legislador atravs da possibilidade
de apresentar medidas provisrias e pedidos de urgncia nas pautas legislativas.
(RENN, 2006).
A democracia, de acordo com Lima (2000) demonstra duas dificuldades
institucionais: a primeira delas diz respeito ao grande prazo requerido para a
deliberao das questes internacionais, que por sua vez necessitam de maior
agilidade; a segunda dificuldade se refere complexidade de se firmar
compromissos internacionais mediante as incertezas na esfera domstica.
Tais custos decisrios podem levar formalizao de corpos profissionais
estveis para a resoluo das negociaes internacionais caso do Itamaraty e
at mesmo levar delegao do direito de decidir por um dos Poderes, o que de
certa forma descumpriria os trmites democrticos convencionais. (LIMA, 2000).
No Brasil, a reflexo sobre o papel do Legislativo em poltica externa defronta-se,
inevitavelmente, com o senso comumde que a atuao do Poder Legislativo seria
de chancela automtica dos atos internacionais acordados com a ampla e total
autonomia pelo Executivo. A explicao geralmente atribuda a esta alegada
apatia do Poder Legislativo rene diversos fatores: a autonomia conferida ao
Itamaraty em tal campo; a exigncia de conhecimento altamente especializado
para o debate de suas questes; o grande nmero de tratados internacionais
assinados e apreciados pelo Legislativo; e a baixa repercusso dos temas de
poltica externa na agenda poltica nacional, ou seja, o seu isolamento do debate
pblico e a consequente baixa atratividade desse campo para os partidos
polticos. (ALEXANDRE, 2006, p. 37).

A partir das consideraes da preponderncia do Poder Executivo no

assuntos da Poltica Exterior Brasileira (SANCHEZ et al, 2006), demonstra-se a
necessidade de observar-se as atribuies do Legislativo em tais questes. Em que
medida o Poder Legislativo do Brasil pode influenciar na formulao da Poltica
Externa do pas?

O PODER LEGISLATIVO E A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA PS-1988

Alexandre (2006) considera que as atribuies do Poder Legislativo na

Poltica Externa Brasileira foi motivo de intensos debates na Assemblia Nacional
Constituinte que culminou na promulgao da Carta Constitucional de 1988. De
acordo com a autora, a maior parte dos constituintes defenderam uma atuao
incisiva do Congresso Nacional nas pautas de Poltica Exterior.
O texto Constitucional pronto definiu as competncias do Legislativo nas
questes internacionais:
resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que
acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional (art. 49, I);
referendar a celebrao de tratados pelo Presidente da Repblica (art. 84, VIII); e
autorizar ou referendar a deciso do Presidente de declarar a guerra e celebrar a
paz (arts. 84, XIX e XX e 49, II). Ademais, o artigo 52, IV da Constituio de 1988
atribuiu ao Senado Federal a aprovao da escolha dos chefes de misso
diplomtica permanente. (SANCHEZ et al, 2006, p.131).

A interpretao primordial que se manifesta atravs da leitura do texto

constitucional acima que, com exceo de alguns atos de rotina diplomtica ou de
carter meramente regulatrio, a influncia do Legislativo na Poltica Externa
Brasileira se consolidou em seu carter ex post. (DINIZ; RIBEIRO, 2008).
O artigo que aqui se desenvolve tem como objetivo seguir no sentido contrrio
interpretao atribuda s capacidades do Congresso Nacional Brasileiro em
matrias de Poltica Exterior. Ao Legislativo cabem alguns mecanismos de
fiscalizao atravs de suas Comisses: a realizao de audincias pblicas, a
convocao de ministros de Estado e os pedidos de informao. A autorizao do
trnsito e a permanncia de Foras estrangeiras no territrio nacional tambm pode
ser observada como competncia do Congresso. (ALEXANDRE, 2006).
Com base regimental, cabe destacar a possibilidade de aprovao de voto de
louvor de censura pelos parlamentares e a apresentao de indicaes
proposies direcionadas ao Poder Executivo para a adoo de determinada
providncia. Alm desses poderes, ainda pode-se incluir a possibilidade de
criao de Comisses Temticas e Grupos Parlamentares, sejam eles na Cmara
dos Deputados, no Senado ou mistos. (ALEXANDRE, 2006, p.60).

Maia e Cesar (2004) identificam ainda a crescente atividade diplomtica

pelos parlamentares.

Os autores identificam algumas formas de atuao dos

legisladores nos atos internacionais do pas. A primeira forma, denominada de

diplomacia pessoal no tem carter oficial, mas indica o esforo por iniciativa dos
prprios parlamentares na participao de negociaes internacionais.
A segunda forma exposta por Maia e Cesar (2004) recai sobre a diplomacia
parlamentar na qual um Deputado ou Senador recebem o convite do Presidente da
Repblica para compor uma delegao diplomtica no exterior. H ainda a
possibilidade de que o Legislativo influencie nas decises do Executivo por meio das
consultas do Presidente da Repblica ao Congresso Nacional. No h uma
freqncia determinada para a execuo dessas consultas, todavia estas podem
servir como base para a tomada de deciso presidencial. (MAIA; CESAR, 2004).
Por fim, os legisladores podem influenciar nas diretrizes da Poltica Externa
por meio da opinio pblica.
Dentro e fora da tribuna, do Plenrio e das Comisses, os parlamentares
manifestam-se com freqncia acerca das bandeiras por eles encampadas nos
inmeros para os quais so convidados a participar: desde congressos,
seminrios, palestras e simpsios, a inauguraes, comcios e reunies
partidrias. (MAIA; CESAR, 2004, p. 379).

Em certa medida, o que se observa uma relao entre Executivo e

Legislativo que atribuem ao primeiro as iniciativas no que se refere Poltica Exterior
e ao segundo a importante tarefa de legitimar as decises do Executivo no cenrio
internacional. (DINIZ; RIBEIRO, 2008). Todavia no h nenhum dispositivo
constitucional ou infra-constitucional regimentos internos da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal que impeam a participao do Legislativo na
formulao dos acordos internacionais, principalmente atravs do emendamento das
matrias nas Comisses.
A formulao de um acordo ou de um tratado internacional passam,
convencionalmente, por quatro etapas: I) a negociao; II) a assinatura; III) a
aprovao legislativa e IV) a adeso ou ratificao. (ALEXANDRE, 2006). O Poder
Legislativo no Brasil participa mais ativamente da terceira etapa. (FORJAZ, 2011).
Negociados no cenrio internacional pelo Poder Executivo, os acordos e
tratados so organizados pela Casa Civil e emitidas Mesa Diretora da Cmara dos
Deputados via Itamaraty no formato de mensagem presidencial. Juntamente com

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esta mensagem o Ministro de Relaes Exteriores redige um documento expondo os

motivos da realizao de tal acordo. H a possibilidade de uma exposio de
motivos interministerial, a depender da matria em pauta. (ALEXANDRE, 2006).
De acordo com Forjaz (2011), tais deliberaes tm incio na Cmara dos
Deputados. Aps a leitura da mensagem presidencial no Plenrio da Cmara, o
Presidente da Casa a encaminha para a Comisso de Relaes Exteriores e Defesa
Nacional. Caso aprovada nessa comisso, a mensagem transforma-se em um
Projeto de Decreto Legislativo e seguem para a Comisso de Constituio, Justia e
de Cidadania e outras comisses caso necessrio, podendo ser concluda sem a
aprovao no Plenrio.
Encerrado o trmite da matria na Cmara dos Deputados, esta segue para a
Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal. Aps ser
votado na Comisso, o Projeto de Decreto Legislativo promulgado pelo Presidente
do Senado e publicado no Dirio Oficial da Unio, bem como no Dirio do Senado
Federal. (ALEXANDRE, 2006).
Cabe aqui demonstrar que a passagem da matria no mbito do Senado
mais gil pelo fato de que esta decidida na prpria Comisso de Relaes
Exteriores da Casa. H na Cmara dos Deputados um Projeto de Resoluo (PRC
45/2011) de autoria do Deputado Eduardo Azeredo (PSDB-MG) que pretende
adaptar a mesma tramitao que ocorre no Senado, visando menor morosidade de
trmite legislativo.
A nas duas Casas Legislativas indicam a aprovao do acordo pelo Poder
Legislativo. A partir de ento o acordo est pronto para a promulgao da
Presidncia da Repblica, que capaz de incorpor-lo a legislao do pas e faz-lo
valer juridicamente. (FORJAZ, 2011).
Martin (2000) busca na literatura da Cincia Poltica ferramentas analticas
que permitam observar a influncia do Poder Legislativo sobre o Executivo. Nesse
sentido adapta as hipteses de delegao e abdicao para o plano da Poltica
Externa e desenha dois cenrios distintos. No primeiro deles, considera a autora, o
Legislativo delega ao Executivo maior capacidade nas decises relativas a Poltica
Externa do pas, podendo aumentar a sua participao nas mesmas em caso de
divergncia. Os motivos que levam o Legislativo a faz-lo podem ser vrios e entre
eles esto a necessria agilidade nas decises e a insuficiente expertise na
formulao da Poltica Exterior. (MARTIN, 2000).

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No segundo cenrio proposto por Martin (2000), o Poder Legislativo abdica

dos seus poderes constitucionais em favor do Poder Executivo, encontrando-se em
uma condio de no-influncia sobre as decises relativas a Poltica Externa do
pas.
No caso brasileiro, observa-se no perodo ps-guerra uma transio lenta,
gradual e inesperada de um sistema de delegao para um sistema de abdicao
congressual. (LIMA; SANTOS apud FORJAZ, 2011). Nesse sentido, os autores
buscam indicar uma tendncia do Congresso Nacional Brasileiro em exercer um
papel claramente ratificador das negociaes realizadas no mbito do Poder
Executivo.
Alexandre (2007) indica como invivel a hiptese da abdicao completa, haja
vista que mesmo nesse caso, o Poder Legislativo mantenha o seu interesse na
cooperao internacional, a despeito de no ter condies de influenci-la.
Considera, todavia, que o Legislativo empodere o Executivo nas questes de
Poltica Externa, salvaguardando a sua capacidade de controle sobre o seu
mandatrio.
Nesses termos, a incapacidade de tempo, estrutura e informao
encontrada no seio do Poder Legislativo faz com que este abra mo do controle de
patrulha policial, ativando o seu modo de alarme de incndio.1 (ALEXANDRE, 2007).
O primeiro termo patrulha policial se refere a uma vigilncia centralizada,
ativa e direta. O segundo termo alarme de incndio se refere a um sistema de
vigilncia menos centralizado, com ao indireta e com ativao exclusiva nos casos
onde h sinal de alerta. (ALEXANDRE, 2007).
A autora considera, dessa forma, que o Congresso Nacional Brasileiro delega
ao Poder Executivo a capacidade de influenciar ativamente a Poltica Externa do
pas at o limite em que haja o acionamento de suas funes legislativas, expressas
atravs da sociedade civil.

Os conceitos patrulha policial e alarme de incndio foram utilizados inicialmente por Mathew McCubbins
e Thomaz Schwartz em seu artigo publicado no American Journal of Police Science em 1984.

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O CONGRESSO NACIONAL BRASILEIRO E O MERCOSUL

No caso especfico do Mercosul, h uma Comisso Mista composta por

Deputados e Senadores que busca influenciar na posio brasileira nas
negociaes do bloco. Atualmente presidida pelo Senador Roberto Requio (PMDBPR), a Comisso de Representao Brasileira no Mercosul (CRBM) altera o trmite
das matrias: ao ser enviada ao Congresso Nacional em forma de Mensagem
Presidencial, a recepo da mesma realizada pela Mesa Diretora da Comisso
Mista e no pela Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional como prev o
regimento interno para as demais matrias de cunho internacional.
A criao dessa Comisso pode apresentar-se como um fato indicador do
interesse do Legislativo em influenciar as relaes entre o Brasil e os demais
membros do bloco. Discusses peridicas acerca das negociaes internacionais
so realizadas e dessa forma h a proposio de emendar aos termos acordados no
mbito do Poder Executivo.
Embora sejam os assuntos comerciais os mais tratados no mbito do
Mercosul, o Congresso Nacional Brasileiro atuou de forma positiva na proposio de
se construir um Parlamento do Mercosul, a exemplo da experincia bem sucedida
da Unio Europia. A expertise, principalmente atribuda ao sucesso institucional do
sistema de comisses legislativas do Congresso Brasileiro garantiu a participao
decisiva do Brasil na institucionalizao da idia de um Parlamento Supranacional.
H ainda, no interior do Poder Legislativo Brasileiro uma grande discusso
acerca do nmero de representantes de cada um dos pases no Parlamento do
Mercosul e sobre os mecanismos de composio eleitoral do mesmo. A defesa do
Congresso do Brasil que em 2014 haja eleies diretas para representantes
brasileiros no bloco.
A ocasio das discusses sobre a adeso da Venezuela no Mercosul tambm
teve uma grande repercusso legislativa no Brasil. Embora a adeso tenha sido
aprovada, houve uma forte polarizao entre os parlamentares favorveis e contra
tal medida do bloco. As discusses foram estendidas por um prazo superior ao que
havia sido pr-estabelecido, demonstrando a capacidade do Congresso de utilizarse das condies procedimentais para alcanar estratgias polticas capazes de dar
ritmos distintos s negociaes realizadas pelo Poder Executivo.

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CONSIDERAES FINAIS

As informaes aqui apresentadas levam-nos a compreender que o grande

nmero de tratados e acordos internacionais firmados pelo Brasil na esfera
internacional o que tem crescido de forma considervel na ltima dcada levam
o Poder Legislativo a um maior interesse pelas negociaes realizadas no mbito do
Poder Executivo. H de se defender, que o Congresso Nacional Brasileiro no se
encontra, entretanto em um estado de apatia frente Poltica Externa nacional.
Como considera Cunha (2009), o Congresso uma instituio baseada na
racionalidade dos legisladores que o constituem e nesse sentido demonstram
interesse nos tratados e acordos firmados com outros pases e organismos
internacionais. Nesse sentido, o que se observa uma maior participao dos
parlamentares nas negociaes internacionais, principalmente no que se refere ao
Mercosul. Evidencia-se aqui a forte participao da Consultoria Legislativa da
Cmara dos Deputados no processo de informao dos legisladores nos termos
referentes aos acordos internacionais.
Nesse momento, vale retomar o argumento de Alexandre (2007) que
considera a atuao do Poder Legislativo baseada em uma lgica de alarme de
incndio. Significa dizer que nem todos os atos internacionais firmados pelo Poder
Executivo esto sujeitos influncia direta do Congresso Nacional. Dessa forma, o
Legislativo abdica parcialmente da sua capacidade de deciso sem perder os
mecanismos de fiscalizao sobre tais questes.
No significa dizer, entretanto, que no h participao ou influncia do Poder
Legislativo na construo da Poltica Exterior do pas. Um controle direto e contnuo
dos atos internacionais pelo Congresso encontraria uma srie de entraves e custos
que impossibilitaria tal execuo. Na dificuldade de se exercer uma fiscalizao do
tipo patrulha policial (ALEXANDRE, 2007) o Poder Legislativo concede ao
Executivo tais capacidades, mantendo-se alerta s eventuais discrepncias de
interesses.
Vale a pena ressaltar, entretanto, que no encontra-se nenhum entrave
institucional nos textos constitucionais e infra-constitucionais que impeam a
participao ativa do Poder Legislativo no momento ex ante das negociaes de
acordos e tratados internacionais do Brasil no plano internacional.

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