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Buenos das, el da de hoy vamos a tocar un tema relacionado a las relaciones verticales y
horizontales que hay en el Estado.
Este es un tema muy importante que se relaciona con los tres mdulos que ya han venido
estudiando a la fecha en este curso de Administracin Pblica y Teora Poltica para una
Reforma del Estado.

Diapositiva 2: Controles Horizontales

Bsicamente nos vamos a concentrar en dos tipos de controles.

Primero vamos a ver los controles horizontales: Estos contrales horizontales
originalmente estn referidos a la separacin de poderes. Ya vieron en el primer mdulo
como originalmente la divisin del poder de gobierno se haca en tres grandes ramas el
ejecutivo, el legislativo y el judicial. La idea de la divisin del poder era que unos a otros se
hicieran contrapesos y no existiera la concentracin en una sola persona a la hora de
decidir qu era lo mejor para la sociedad. Tena que haber alguien que de alguna manera
controlara y estableciera el marco normativo sobre el cual se va a regir la sociedad, otro
que aplicar estas normas, y otro que controlara la debida aplicacin de las leyes. Sin
embargo conforme va evolucionando la sociedad tambin van evolucionando las
instituciones y por tanto este concepto de separacin de poderes evoluciona hacia los

checks and balances que son los pesos y contrapesos que tambin incluyen poder fuera
de gobierno para establecer lmites a su accin.

Diapositiva 3: El Organigrama del Estado

Si ustedes ven lo que es el organigrama del estado tenemos por un lado el poder
legislativo, ejecutivo y judicial que son los tradicionales, pero adems tenemos ahora
organismos constitucionalmente autnomos.
En algunos pases al interior del congreso existe lo que es la cmara alta y la cmara baja
tambin para hacerse contrapeso en relacin a las decisiones que se van tomando.

En el caso de conflictos entre niveles de gobierno se ha venido creando en distintos pases

lo que es los tribunales constitucionales, si es que la toma de decisiones que hace por
ejemplo el gobierno regional o gobierno local es cuestionado se va ante el tribunal
constitucional y determinan si efectivamente la decisin adoptada ha sido adecuada en el
marco de lo que le permite sus competencias.
En Amrica Latina estos controles o checks and balances tambin se ve reflejado en estos
organismos constitucionales autnomos. Como les mencionaba tenemos por ejemplo:
-

La Defensora del Pueblo que ve todo lo que es la proteccin de los derechos

civiles.
La Contralora General de la Republica que hace un control administrativo de los
rganos del estado.
Tenemos rganos que hacen control econmico como el Banco Central de la
Reserva o la Superintendencia de Banca y Seguros.
El Tribunal Constitucional que hace control de la constitucional es un control
concentrado si el tribunal constitucional al revisar la aplicacin de una norma
determina que est en contra de la constitucin la declara inconstitucional y esta
norma ya no es practicable para ninguna situacin en adelante.
Y luego tenemos el control de acceso al cambio de gobierno que recae en los
organismos del sistema electoral el Jurado Nacional de Elecciones, la RENIEC y la
ONPE.

Como les mencionaba sino hubiera la organizacin del estado peruano que tenemos el
poder legislativo, ejecutivo y el poder judicial, y estos organismos constitucionalmente
autnomos, tambin ahora tenemos a gobiernos regionales y gobiernos locales.
Tanto los organismos constitucionalmente autnomos como los gobiernos regionales y
locales estn fuera de los tres poderes, no estn dentro del legislativo, ni ejecutivo y ni en
el poder judicial. Si ustedes miran la forma en que est dibujado el organigrama se darn
cuenta que todos estn en el mismo nivel, y la idea de dibujar la estructura del estado de
esta forma es porque nos muestra justamente que todas tienen autonoma establecidas
por normas constitucionales, es decir unos a otros se controlan.
Las relaciones por lo general en organismos de esta escala se da a nivel de coordinacin y
articulacin; sin embargo no podemos olvidar que en el caso del poder ejecutivo este se
distribuye en nivel vertical con gobiernos regionales y locales pero se mantiene la unidad,
la divisibilidad ante el poder y esto significa que los gobiernos regionales y locales tienen
que funcionar articulados con la polticas nacionales. Si bien pueden establecer cules son
las prioridades en el sustento del marco de sus competencias y funciones no pueden

tomar decisiones que vayan en contra de las polticas sectoriales y nacionales establecidas
por el gobierno.

Diapositiva 4: Separacin de poderes

Volviendo a nuestra divisin tradicional de separacin de poderes vamos a ver algunos

ejemplos de cmo es que los controles horizontales se muestran.
Tenemos el poder legislativo que en relacin al poder ejecutivo veremos cmo es que le
hace contrapeso.
Ejemplo:
-

Le da el voto de confianza al nuevo gabinete, justo hace unos das fue el nuevo
premier con todo su gabinete a presentar su plan de trabajo, y el legislativo se
neg a darle el voto de confianza en una primera instancia, si ustedes ven de
alguna manera le est haciendo contrapeso el poder ejecutivo y eso implic que se
tuviera que tomar una serie de decisiones o adoptar una serie de acuerdos para

que nuevamente el poder legislativo le pudiera dar el voto de confianza, finalmente

sin este voto de confianza no podra estar oficializado.
Otra forma de hacerle contrapeso el legislativo al ejecutivo tiene que ver con la
fiscalizacin de acciones. Todo el tiempo las acciones que son realizadas por los
ministros son fiscalizadas por los congresistas e inclusive le pueden pedir
informacin en casos en los que se identifica que alguna accin adoptada por
determinado ministro no est acorde, o se considera que no ha sido adecuada. En
esos casos lo que se puede hacer es interpelarlo, se le puede hacer una serie de
preguntas para que d ms informacin.
Tambin el poder legislativo al poder ejecutivo le aprueba el presupuesto. Todos
los aos el ejecutivo prepara una propuesta, que se enva al congreso y ah se
revisa dicho presupuesto y se aprueba. En el caso especfico del presupuesto
sabemos que s llegado a una determinada fecha el poder legislativo no lo ha
aprobado, es facultad del ejecutivo aprobarlo, pero en principio el presupuesto
tiene que subir al congreso y este tiene que revisarlo y aprobarlo.
Tambin tenemos la figura del antijucio poltico que est establecido por una
constitucin. Es una prerrogativa del derecho constitucional y tenemos que hay
ciertos puestos que tienen inmunidad; sin embargo si se considera que las
acciones efectuadas por el supuesto (en el caso del ejecutivo que tenemos a los
ministros), el congreso puede revisar sus actuaciones antes de que vayan al poder
judicial, sea no son procesados ante el poder judicial sin antes recibir la venia del
congreso y lo que se hace es un procedimiento poltico jurisdiccional destinado a
revisar lo que es la responsabilidad jurdica no es un tema poltico sino de
responsabilidad jurdica.
Tambin tenemos el control de constitucionalidad de los decretos legislativos y
decretos de urgencia. Como ustedes saben en alguna ocasiones el congreso delega
al ejecutivo la facultad de aprobar los decretos legislativos, que tienen el rango de
ley sin embargo aun cuando se les delega esta responsabilidad el congreso tiene la
prerrogativa de revisarlos y si no est conforme con ese decreto legislativo lo
puede derogar.

Desde el lado del poder ejecutivo al poder legislativo, tambin le hace contrapeso. Por
ejemplo:
-

Tiene derecho de veto para la aprobacin de leyes, puede convocar a legislaturas

extraordinarias para que el poder legislativo discuta sobre determinadas
propuestas normativas que le interesa al ejecutivo, y en ciertos casos establecidos
en la constitucin podra cerrar el congreso.

Desde el poder legislativo hacia el poder judicial el contrapeso est en:

-

Le define la organizacin y funciones para las distintas entidades del gobierno del
estado y el poder judicial no es la excepcin. Entonces por ley el congreso
establece la estructura y organizacin de aquellos que conforman el poder judicial.
Tambin puede hacer ante juicio poltico as como le hace a los ministros se les
puede hacer a los magistrados y tambin le aprueba el presupuesto al poder
judicial.

Desde el poder judicial al poder legislativo:

-

El poder judicial interpreta las leyes que se emanan del poder legislativo y hace
control de constitucionalidad difuso, es decir que a diferencia del tribunal
constitucional, que decreta cuando una determinada norma va en contra de la
constitucin y esta se deja de aplicar para todo los casos; en el caso del poder
judicial a la hora en que se revisa determinado caso podra concluir en que cierta
norma no se est interpretando o aplicando adecuadamente para el ciudadano y
en este caso podra decretar su inaplicacin (es para el caso concreto por eso es
que es control y constitucionalidad difuso no concentrado). Sin embargo si otros
ciudadanos presentan casos similares van al poder judicial y esa sentencia debera
aplicarse de la misma forma en las mismas circunstancias.

Del lado del poder judicial hacia el poder ejecutivo tenemos:

-

El poder judicial le interpreta tambin las normas al ejecutivo porque si bien el

legislativo aprueba las leyes, desde el ejecutivo tenemos decretos supremos y
resoluciones ministeriales y por tanto en el poder judicial a la hora cuando se
revisan los casos puede determinar que algunos artculos por decreto supremo
una resolucin ministerial no estn conforme con la normativa superior, y tambin
hace control de constitucin.

Y por el lado del poder ejecutivo al judicial:

Concede perdones e indultos. En el poder judicial es donde se aplican sanciones o

penas privativas de libertad para las personas, sin embargo el ejecutivo tiene la
potestad en algunos casos de conceder perdones e indultos.

Si ustedes ven estos son algunos ejemplos de cmo es que se dan estos controles y
contrapesos entre estos tres poderes del estado.

Diapositiva 5: Controles Verticales: Sistemas

Ahora vamos a pasar a ver los controles verticales. Hasta ahora hemos visto el control
horizontal que es donde bsicamente tenemos entidades que estn en el mismo nivel y lo
que se hacen es contrapeso unos a otros, y como le mencionaba es un tema de relaciones
ms de coordinacin, articulacin y donde en la constitucin unas leyes determinan que
facultades tiene uno en relacin a otro nivel de fiscalizacin.

En cambio cuando hablamos de controles verticales estamos hablando de sistemas, en el

estado peruano hay dos sistemas los administrativos y los funcionales.
En el caso de los administrativos ustedes ya lo han visto en el mdulo tres y est referido
al conjunto de principios, normas, procedimientos, tcnicas e instrumentos mediante los
cuales se organizan las actividades de la administracin pblica y estos tienen que ser
realizados por todas o varias entidades del estado, y aqu entra el poder legislativo,
ejecutivo y judicial, gobiernos regionales, gobiernos locales
y organismos
constitucionalmente autnomos. Y ahora Por qu es que necesitamos sistemas
administrativos? Porque tenemos muchas entidades pblicas con diferentes
competencias, objetivos, grados de autonoma, mbitos de accin y caractersticas, pero
tenemos necesidad de tener un mecanismo que d cierto grado mnimo de
homogeneidad.
Si cada entidad pblica decidiera como contratar al personal, sus servicios, como
presupuestar, como planificar sera sumamente difcil poder hacer un seguimiento y ver si
se estn asignando adecuadamente los recursos pblicos. Entonces estos sistemas
administrativos dan reglas que todos tiene que cumplir ms all de la cantidad de
personas que tengan o del tipo de competencias que incurren, como se dice ac hay una
necesidad de tener un grado mnimo de homogeneidad a cmo se gestiona las entidades
pblicas.

Diapositiva 6: Controles Verticales: Funcionamiento.

Del funcionamiento de estos sistemas administrativos depende que las decisiones de

polticas pblicas se lleven a cabo. Normalmente aquellos servidores que cumplen las
funciones vinculadas con los sistemas administrativos los encontramos en los rganos de
apoyo o asesoramiento, sin ello las entidades pblicas no pueden funcionar
adecuadamente ya que son las que dan el soporte para aquellos que ejecutan funciones
vinculadas con la razn de ser de la entidad y as puedan cumplir o prestar los servicios
para los cuales fue creada la institucin. Entonces es sumamente importante el adecuado
funcionamiento de estos sistemas administrativos, ya que son reglas para certificar
conductas que se dan en las instituciones pblicas para poder llegar finalmente a
garantizar un servicio pblico y a la medida que funcionen adecuadamente vamos a
garantizar la calidad del servicio que se brinda a los ciudadanos. Si tenemos sistemas
administrativos engorrosos, no adecuados para las entidades pblicas eso seguramente va
afectar el servicio pblico que se da al ciudadano porque no va a llegar con una
oportunidad deseada.

Diapositiva 7: Controles Verticales: Funcionamiento.

Cmo es que se organizan estos sistemas administrativos?

Cada sistema administrativo tiene su propia ley especial, y tiene sus propios principios,
procedimientos e instrumentos. Los sistemas administrativos se crean por ley y est a
cargo de un gobierno nacional que es un rgano rector y que coloquialmente se conoce
como cabeza del sistema. La mayora de los entes rectores forman parte del poder
ejecutivo salvo el sistema nacional de control que lo tenemos en un organismo
constitucionalmente autnomo que es la contralora general de la repblica, el resto de
los casos lo tenemos en el poder ejecutivo ya sea un rgano de lnea como ya vamos a ver
unos ejemplos, podra ser un organismo pblico o podra ser una entidad. Cada uno de los
rectores supervisa, administra y regula el sistema administrativo a su cargo y tiene una
serie de funciones por ejemplo: programar, dirigir, coordinar, supervisar y evaluar la
gestin del proceso, expedir normas reglamentarias que regulan el sistema, mantener
actualizada y sistematizada la normatividad, emitir opinin vinculante, capacitar y difundir
la normativa, llevar registros y producir informacin relevante, supervisar y dar

cumplimiento a la aplicacin de la normatividad y promover el perfeccionamiento y

simplificacin permanente de los procesos tcnicos del sistema administrativo.
Ahora desde el ao 2002 con el inicio del proceso de descentralizacin , uno de los temas
que se dio en relacin a los sistemas administrativos es que estos no necesariamente
tenan reglas que respondan a la nueva realidad de un estado descentralizado y por tanto
algunos sistemas, como el de inversiones, presupuesto ha venido adecuando las normas
reglamentarias para que respondan a las caractersticas de las entidades que tienen que
cumplir con dichos sistemas en el marco de las funciones que han sido trasferidas.

Diapositiva 8: Controles Verticales: Cmo estn organizados?

Cmo es que se organizan?

Cada entidad pblica nacional, regional y local cuenta con una oficina o responsable. Eso
es muy importante ya que normalmente se cree que por el hecho de que se establece un

sistema administrativo, obligatoriamente la entidad pblica tiene que crear una oficina y
no es as, lo importante es que tenga un servidor pblico que cuente con la funcin y sea
responsable de ejecutar aquellas acciones relacionadas con el sistema administrativo y
estos tienen que actuar conforme a normas y procedimientos dictados por el ente rector.
El ente rector por ejemplo en el caso del ministerio de economa y finanzas y en el caso
del sistema administrativo de tesorera, es la direccin general de tesorera y en cada una
de las entidades del estado tenemos unidades ejecutoras o entes operativos y en las
unidades ejecutoras tenemos rganos de tesorera de estas unidades ejecutoras. El mismo
ministerio de economa de finanzas aun cuando tiene al interior un rgano de lnea que es
el ente rector tambin en las unidades ejecutoras bajo su administracin tienen rganos
de tesorera que tienen que cumplir las reglas que en esa misma entidad son emitidas por
la direccin general de tesorera.

Diapositiva 9: Sistemas Administrativos

Estos son los sistemas administrativos que aparecen en la ley orgnica del
ejecutivo:
-

poder

El sistema de gestin de recursos humanos, que est a cargo de un organismo

pblico especializado SERVIR.
El sistema de abastecimiento a cargo del organismo pblico especializado que es
la OSCE.
El sistema de tesorera a cargo de un rgano de lnea en este caso del ministerio
de economa y finanzas que es la direccin nacional de la tesorera.
El sistema de modernizacin del estado que tambin est bajo responsabilidad del
rgano de lnea pero en este caso de la secretaria de gestin pblica.
El Sistema de control est a cargo de un organismo constitucionalmente
autnomo que es la contralora general de la repblica, ac es importante este
tomar en cuenta como acabamos de ver en los controles horizontales que los
organismos constitucionalmente autnomos ejercen contra peso sobre los
poderes del estado y sobre los gobiernos regionales y locales. La contralora
general de la repblica es el nico que ejerce control horizontal y vertical.

El sistema de defensa judicial del estado a cargo de un rgano de lnea que es el

consejo de defensa judicial (MINJUS).
El del planeamiento estratgico a cargo de un organismo pblico especializado el
CEPLAN.
Inversin pblica a cargo un rgano de lnea el ministerio de Economa y Finanzas
que es la Direccin General de Programacin Multianual.
Contabilidad tambin el ministerio de Economa y Finanzas.
Endeudamiento y presupuestos todas en el ministerio de economa y finanzas.

Si ustedes ven hay varios sistemas administrativos que estn bajo la responsabilidad del
ministerio de economa y finanzas en sus rganos de lnea. Ms all de que si es un rgano
de lnea o un organismo constitucionalmente autnomo o un organismo pblico
especializado es el ente encargado de reglamentar de dar tcnica y fiscalizar los
procedimientos.

Diapositiva 10: Controles verticales: Sistemas

Tenemos el otro control vertical pero eso son los llamados sistemas funcionales y ac la
finalidad es asegurar el cumplimiento de polticas pblicas que requieren la participacin
de todas o varias entidades del estado. En el caso de los sistemas administrativos, estamos
hablando de procedimientos y normas para el adecuado uso de los recursos pblicos. En
el caso de los sistemas funcionales en cambio estamos hablando de normas, reglas y
procedimientos que tienen que cumplir una o varias entidades del estado para garantizar
el cumplimiento de una poltica de estado y al igual que en el sistema administrativo
tambin tienen un ente rector que es el encargado de dictar esta normas, de dar
asistencia tcnica y de fiscalizar. Aqu tenemos un par de ejemplos el sistema de defensa
civil o el sistema de estadstica nacional, el sistema de seguridad ciudadana podra ser un
ejemplo, todos tienen un ente rector y para poder cumplir con los objetivos de las
polticas de estos sistemas, existen distintas entidades que tienen que participar y
ejecutar una serie de acciones justamente para alcanzar estos objetivos de poltica.
Muchas gracias.