Applying Theory to Accounting

Regulation - Godfrey 7th Ed.

User

[Course title]

LEARNING OBJECTIVE 1 : The Theories of Regulation Relevant to Accounting and Auditing

Terdapat tiga teori relevan mengenai akuntansi dan kegiatan audit yang dapat membantu
untuk menjawab mengapa perusahaan (manager) harus mengumumkan informasi-informasi
perusahaannya dalam bentuk laporan keuangan. Tiga teori tersebut adalah :
Theory of Efficient Markets
Agency Theory
Theories of Regulation
1. Theory of Efficient Markets
Para ekonom pasar bebas berpendapat bahwa, pasar akan berfungsi secara maksimal ketika
tidak ada intervensi pemerintah. Tingkat efisiensi maksimal dapat dicapai dengan membiarkan
kekuatan supply dan demand di pasar dapat membentuk perilaku pasar dengan sendirinya (secara
alami). Bagaimanapun, intervensi pemerintah dalam pasar bebas akan tetap ada namun dengan
tujuan yang berbeda. Tujuan intervensi pemerintah pada pasar bebas adalah untuk memantau
perkembangan pasar dan sebagai usaha untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi.
Akuntansi dapat dipandang sebagai informasi dalam sebuah industri. Yaitu, sebagai bisnis
penyedia informasi. Para advokat dari penganut prinsip pasar bebas, mengatakan bahwa informasi
akuntansi sama halnya dengan barang-barang lain yang fungsi supply dan demandnya harus
beroperasi di pasar. Terdapat permintaan informasi akuntansi oleh para pengguna laporan keuangan
dan terdapat penawaran atas informasi tersebut yang disediakan oleh perusahaan dalam bentuk
laporan keuangan. Harga keseimbangan atas informasi akuntansi tersebut nantinya secara teoritis
dapat terbentuk sesuai dengan pertemuan antara supply dan demand atas informasi akuntansi.
Dengan kata lain, kekuatan pasar bebas dapat menentukan jenis data apa yang perlu disediakan dan
standar akuntansi yang mendasarinya.
Namun, banyak kritik terhadap prinsip pasar bebas ini. Kritik tersebut mengatakan bahwa
mekanisme pasar tidak dapat mencapai titik keseimbagan harga yang ideal karena beberapa hal
berikut :
a. Informasi akuntansi tidak dapat disamakan dengan barang-barang lainnya karena informasi
akuntansi temasuk jenis public good. Ketika informasi diumumkan oleh perusahaan, maka
informasi tersebut tersedia untuk siapa saja. Walaupun informasi tersebut dapat dijual hanya
kepada orang-orang tertentu, namun orang-orang yang tidak membeli (membayar) kepada
perusahaan untuk memperoleh informasi tersebut tidak bisa dikeluarkan begitu saja dari
kelompok pengguna laporan keuangan. Fenomena ini disebut free-rider. Hanya intervensi
peraturan dari pemerintah yang dapat membujuk perusahaan untuk mengumumkan informasi
hanya kepada orang-orang tertentu untuk memenuhi permintaan pasar.
b. Perusahaan memiliki kekuatan monopoli atas penyediaan informasi mengenai perusahaannya.
Oleh karena itu, akan timbul kecenderungan bahwa perusahaan akan mengurangi
informasinya (underproduce) dan menjual informasi tersebut pada harga yang tinggi.
2. Agency Theory
Permintaan atas informasi keuangan dapat dikategorikan untuk kepentingan pengurus atau
kepentingan pengambilan keputusan. Atkinson dan Feltham mengatakan teori agensi lebih
mempertimbangkan permintaan pengurus atas informasi. Teori ini berkonsentrasi pada hubungan
kesejahteraan pemilik yang dipercayakan ke pengurus. Atkinson dan Feltham menjelaskan bahwa
permintaan informasi pengurus dikarenakan
Applying Theory to Accounting Regulation | 1

 Motivasi agen
Distribusi risiko secara efisien
Informasi dikatakan bernilai jika informasi tersebut dapat memperbaiki alokasi sumber daya
dan risiko dalam perekonomian. Hal ini dilakukan dengan cara mengurangi ketidakpastian.
Ketidakpastian dalam teori agensi ini dikalsifikasikan menjadi dua hal. Ex ante dan Ex post. Ex ante
(sebelum) adalah ketidakjelasan yang terjadi pada saat keputusan akan dibuat. Sedangkan Ex post
merupakan ketidakjelasan yang terjadi setelah keputusan dibuat dan hasilnya telah direalisasikan.
Atkinson dan Feltham memandang peran standarisasi sebagai salah satu identifikasi situasi
dimana peningkatan kesejahteraan dapat diperoleh dari aturan laporan keuangan yang telah
diberikan. Oleh karena itu, dalam pandangan ini, konsekuensi ekonomi atas standar akuntansi
memegang peranan penting.
Teori agensi memberikan kerangka kerja dalam mempelajari kontrak antara pemilik modal
dengan agen manajer dan memprediksi konsekuensi ekonomi dari standar. Lebih jauh, advokat
berpendapat laporan yang disyaratkan cenderung menciptakan produksi berlebihan terhadap
informasi. Karena biaya produksi atas informasi tidak dikeluarkan oleh pengguna, pengguna akan
terus melakukan permintaan atas informasi. Pihak yang berkewenangan seperti IASB mungkin akan
salah mengarahkan karena permintaan berlebihan ini dan akhirnya memberikan aturan untuk
memberikan disclosure informasi lebih dari yang dibutuhkan. Hal ini menciptakan adanya standar
overload yang dikeluhkan oleh perusahaan dan akuntan.
3. Theories of Regulation
a. Public Interest Theory
Alasan ekonomi yang paling utama atas intervensi pemerintah pada operasi di berbagai pasar
adalah kegagalan pasar. Dalam kerangka teori ini, aturan yang dibuat oleh legislatif cenderung
untuk melindungi kepentingan konsumen dengan menstabilkan peningkatan kinerja ekonomi.
Potensi kegagalan pasar terjadi ketika terdapat kegagalan pada salah satu kondisi yang
diperlukan agar kegiatan operasi dalam pasar persaingan sempurna dapat tetap berjalan.
Contoh kegagalan tersebut adalah :
Tidak adanya persaingan (untuk pasar monopoli, oligopoli)
Adanya halangan untuk masuk ke pasar
Adanya asimetri informasi antara pembeli dan penjual atau beberapa sinyal pasar (contoh :
reputasi penjual)
Sifat asli public good beberapa barang dimana ketetapannya hanya untuk beberapa
individu (individu tertentu) namun public good ini juga tersedia untuk individu-individu
lainnya dalam jumlah yang sama dan tidak ada biaya (costlessly). Kegagalan pasar terjadi
disini karena penetapan harga secara normal tidak berfungsi di dalam pasar.
Teori kepentingan publik berdasarkan pada asumsi bahwa pasar ekonomi merupakan subjek
terhadap rangkaian ketidaksempurnan pasar atau kegagalantransaksi dimana jika ini dibiarkan
salah terus menerus akan mengakibatkan hasil yang tidak sama dan tidak efisien.
b. Regulatory Capture Theory
Teori ini menganggap bahwa walaupun tujuan asli dari dibuatnya peraturan adalah untuk
melindungi kepentingan umum, namun tujuan ini sebenarnya tidak dapat tercapai karena
dalam prosesnya, pihak pelaksana peraturan tersebut cenderung untuk mengatur atau
mendominasi para pembuat peraturan itu sendiri.
Applying Theory to Accounting Regulation | 2

Teori Capture mengasumsikan bahwa :

Pertama bahwa semua anggota masyarakat adalah rasional secara ekonomi, oleh karena
itu, masing-masing orang akan mengejar kepentingan dirinya sendiri pada satu titik dimana
manfaat tambahan untuk pribadi yang didapatkan dengan melobi pembuat peraturan sama
dengan biaya tambahan yang dikeluarkan. Sehingga orang-orang akan melobi peraturan
untuk meningkatkan kesejahteraannya.
Kedua, sama halnya dengan teori kepentingan public, bahwa pemerintah tidak memiliki
peran independen dalam proses pembuatan peraturan dan kepentingan kelompok akan
bersaing untuk mengawasi kewenangan pemerintah untuk mencapai distribusi
kesejahteraan.
Capture dikatakan dapat terjadi dalam salah satu dari empat situasi, yaitu, jika entitas yang
diatur:
Mengontrol regulasi dan badan regulasi.
Berhasil dalam mengkoordinasikan kegiatan dari badan regulasi dengan kegiatan mereka,
sehingga kepentingan pribadi mereka bisa dipuaskan.
Menetralisir atau memastikan kinerja badan regulasi tidak ada atau biasa-biasa saja.
Dalam proses interaksi dengan regulator, berhasil membuat regulator ke dalam perspektif
berbagi yang saling menguntungkan, sehingga memberikan regulasi yang mereka cari.
Badan regulator capture melibatkan capture dalam administrasi, implementasi, dan dalam
tingkatan yang besar evaluasi efek dari proses kebijakan dalam setiap area yang diregulasi. Hal
tersebut telah ditemukan sangat jelas dimana berlaku prasyarat berikut:
Jumlah entitas klien sedikit
Individu dalam badan regulasi memiliki kontak teratur dengan seperangkat individu dalam
entitas yang diregulasi dan memiliki latar belakang regulated industry atau potensi peluang
kerja dalam regulated industry.
Regulated industry mengontrol informasi yang dibutuhkan untuk regulasi.
Ada kompleksitas informasi dan produk.
Badan regulasi memiliki sumber daya yang minimal bila dibandingkan dengan industri yang
diatur.
Alasan utama teori capture adalah bahwa keputusan atas peraturan biasanya memiliki dampak
terbesar pada kepentingan industry. Sehingga, industri-industri tersebut merasa bahwa posisi
keuangan secara keseluruhan dipengaruhi oleh keputusan peraturan secara signifikan. Teori
capture menyarankan kepada lembaga akuntansi professional atau sector korporat untuk
mencari control sebanyak-banyaknya dalam mengatur standar akuntansi yang dapat menjadi
panduan dalam sistem pelaporan oleh para anggotanya (industri).
Peraturan capture theory akan menunjukkan bahwa badan akuntansi profesional atau sektor
korporasi akan mencari kontrol sebanyak mungkin atas pengaturan dari standar akuntansi
yang mengatur pelaporan oleh anggota mereka. Ini melibatkan baik kontrol resmi atas
penetapan standar, representasi pada badan penetapan standar yang relevan, atau
pengaruh/kontrol yang signifikan atas keputusan yang dibuat oleh badan penetapan standar
yang relevan.
c. Private Interest Theory

Applying Theory to Accounting Regulation | 3

Teori ini mengasumsikan bahwa peraturan menjadi sebuah eksistensi sebagai hasil dari
tanggapan pemerintah terhadap permintaan public untuk memperbaiki segala bentuk
ketidakefisiensian atau ketidaksamaan praktik yang dilakukan oleh individu ataupun organisasi
(strongly challenged by Stigler in 1971). Tantangan Stigler adalah pemerintah memiliki satu
sumber daya dasar yang tidak dibagikan bahkan kepada warga yang paling kuat sekalipun : the
power to coerce. The power to coerce ini merupakan sumber daya potensial untuk
mengancam firma bisnis dimana dengan kekuatan tersebut dapat melarang atau memaksa
untuk menyediakan atau mengambil pajak dan subsidi, dengan kata lain pemerintah dapat
menolong atau bahkan mencelakai berbagai bisnis.
Stigler berpendapat bahwa kegiatan yang berhubungan dengan pembuatan peraturan relative
berhubungan dengan kekuatan politik dari beberapa kepentingan kelompok. Interaksi mereka
adalah dengan para politikus dimana para politikus tersebut bersifat tidak netral. Politikus
cenderung memaksimalkan kesempatan mereka untuk kesuksesan kampanye masa depan.
Esensi dari transaksi ini dalam pasar politik adalah untuk mentransfer kesejahteraan dengan
para pemilih dari sisi permintaan dan wakil politik mereka dari sisi penawaran.
Teori ini percaya bahwa terdapat pasar dengan regulasi yang sama yaitu kekuatan supply dan
demand yang beroperasi dalam pasar modal. Dalam pasar politik ini, banyak terdapat bidder
(penawar). Namun hanya satu kelompok yang akan berhasil, yaitu kelompok dengan
penawaran tertinggi. Biasanya, produsen merupakan kelompok dengan tawaran (bid) tertinggi
sehingga mereka dapat menggunakan kewenangan pemerintah untuk mengambil manfaat
sendiri.
Seperti yang dijelaskan sebelumnya, produsen merupakan kelompok dengan tawaran
tertinggi, sehingga otomatis konsumen merupakan kelompok dengan tawaran paling rendah.
Hal ini disebabkan oleh dua hal, yaitu :
o Cost of organization
o Information cost
Pernyataan dasar dari teori kepentingan pribadi ini adalah bahwa terdapat hukum diminishing
returns dalam hubungan antara ukuran kelompok dan biaya untuk mengunakan proses politik.
Teori ini percaya bahwa peraturan bukan merupakan hasil dari respon pemerintah atas
permintaan public melainkan untuk melayani kepentingan pribadi beberapa kelompok dan
dibuat serta dijalankan untuk mengambil keuntungan diri sendiri.
Bahkan jika suatu kelompok memiliki insentif, tetap terdapat suatu mekanisme dimana
kelompok tersebut dapat memperoleh dan menggunakannya sebagai pengaruh. Asumsi kedua
Stigler adalah bahwa pejabat pemerintah, seperti eksekutif bisnis atau konsumen, yang secara
rasional mementingkan kepentingannya sendiri. Mereka berusaha memaksimalkan suara
mereka atau kekayaan mereka. Producer kelompok kepentingan pribadi bisa menyediakan
sumber daya ini dengan memberikan sumbangan kampanye dan iklan politik untuk pejabat
terpilih dan peluang menguntungkan untuk berkerja selepas dari pemerintahan.
Sehingga, peraturan dapat dipandang sebagai alat untuk mentransfer keuntungan kepada
kelompok yang well-organised dalam hal subsidi, penetapan harga, pengawasan atas
masuknya pesaing politik, dan lain-lain. Teori ini memprediksikan bahwa pembuat peraturan
akan menggunakan kewenangannya untuk mentransfer pendapatan dari mereka yang tidak
memiliki kekuatan politik kepada mereka yang memiliki kekuatan politik.

Applying Theory to Accounting Regulation | 4

LEARNING OBJECTIVE 1 : BAGAIMANA TEORI DAN REGULASI DIAPLIKASIKAN PADA AKUNTANSI

DAN PRAKTIK AUDIT
Penerapan teori kepentingan publik
Di dalam public interest theory, pemerintah merasa perlu untuk mengeluarkan suatu regulasi
yang berguna untuk melindungi kepentingan publik. Hal ini terjadi karena mekanisme pasar gagal
sehingga untuk meluruskannya, pemerintah harus turut campur dengan pembuatan regulasi baru.
Contoh aplikasi di dunia nyata adalah kasus Enron dimana pemerintah Amerika Serikat memutuskan
untuk mengeluarkan Sarbanas-Oxley Act (SOX) pada tahun 2002 guna meminimalisir terulangnya
kasus semacam Enron. Pelaporan keuangan baru dan tata kelola perusahaan dipersyaratkan,
diperkenalkan, serta standar baru dan struktur pengawasan untuk auditor diciptakan. Canada, Kuhn
dan Sutton berpendapat bahwa UU Sarbanes-Oxley dibuat, demi kepentingan publik, salah satu
alasannya adalah perlindungan terbesar dalam pasar keuangan dan terkait perilaku perusahaan di
masa lampau.
Contoh sebelumnya, pemerintah Australia juga melindungi kepentingan pubik dengan
mendirikan Accounting Standard Review Board (ASRB) pada tahun 1984. ASRB mengintervensi dalam
standar-standar akuntansi sebagai respon atas kegagalan di pasar untuk informasi akuntansi,
dibuktikan dengan sejumlah besar runtuhnya perusahaan bahkan setelah auditor telah bersertifikat
dan diyakini sebagai 'benar dan adil'. Demikian pula, tuntutan untuk standar akuntansi yang lebih
ketat atau untuk perubahan dalam proses penyusunan standar akibat runtuhnya perusahaan besar di
tahun 1330-an akhir dan di tahun 2000-an awal (Enron dan Worldcom di Amerika Serikat, HIH, dan
OneTel di Australia) dipandang sebagai diperlukan dalam kepentingan publik.
Hancurnya korporasi menunjukkan bahwa ada pelanggaran serius terhadap kondisi
persaingan usaha. Pelanggaran tersebut berasal dari asimetri informasi antara pemberi informasi
(manajemen perusahaan dan akuntans profesional) dan pengguna laporan keuangan eksternal
(investor) yang tidak tahu informasi akuntansi apa yang mereka butuhkan dan/atau tidak dapat
menentukan nilai informasi akuntansi yang mereka terima. Selain itu, informasi keuangan dapat
dilihat sebagai 'barang publik' yang telah menyebabkan perbedaan antara biaya marjinal dan
manfaat untuk (a) para pengguna informasi keuangan dan produsen (b) informasi (manajemen
perusahaan). Sebelum intervensi pemerintah (misalnya pembentukan ASRB), standar tidak didukung
oleh legislatif dan teori kepentingan publik berpendapat bahwa hal ini tidak dapat disangkal untuk
menemukan bahwa jumlah informasi yang dihasilkan oleh entitas perusahaan mengalami
kekurangan 'kualitas yang diperlukan untuk keputusan investasi dan alokasi sumber daya yang
optimal dalam perekonomian'. Dengan demikian, dalam rangka mengakomodasi kepentingan umum,
kerangka teori menunjukkan intervensi pemerintah dalam proses penyusunan standar akuntansi
adalah untuk memperbaiki kegagalan di pasar untuk informasi akuntansi. Pada saatnya nanti,
kepentingan umum akan terlayani oleh kembalinya kepercayaan di pasar modal oleh investor.
Dengan berfokus pada perlunya intervensi pemerintah di pasar untuk melindungi konsumen,
teori kepentingan publik pada umumnya mengabaikan penemuan banyak studi atas penelitian yang
menunjukkan bahwa manajer badan usaha memiliki kekuasaan yang kuat untuk 'membenarkan'
pasar tentang persepsi kegagalan kegiatan bisnis mereka. Hal ini dapat dicapai melalui tidak
dibatasinya pengungkapan secara sukarela karena luasnya informasi yang dapat melindungi
pengguna atas informasi keuangan yang diberikan.

Applying Theory to Accounting Regulation | 5

Penerapan teori capture.

Walker memberikan pendapatnya mengenai ASRB. Ia berpendapat bahwa terjadinya capture
theory dalam proses pembuatan peraturan oleh ASRB. Ia menyimpulkan bahwa para profesi akuntan
mempengaruhi keputusan yang dibuat oleh ASRB. Hal ini terlihat karena ASRB mengadakan merger
dengan AARF (Australian Accounting Research Foundation) dan setelah merger ini, 22 dari 23 standar
yang dikeluarkan oleh ASRB datang dari profesi akuntan. Padahal, ASRB bebas menerima masukan
standar dari sumber manapun. Menurut Walker, ASRB gagal dalam mendirikan fungsinya sebagai
pembuat standar laporan keuangan yang netral dan tidak bias.
Pada dasarnya, argumen Walker adalah bahwa profesi akuntansi diperlukan untuk
melegitimasi standar akuntansi (yaitu, memastikan kepatuhan dengan standar) yang hanya dapat
dicapai oleh standar yang memiliki 'kekuatan hukum' dengan memastikan bahwa standar akuntansi
yang didukung oleh undang-undang. Namun, profesi akuntansi memiliki kepentingan ekonomi dalam
mempertahankan proses penetapan standar, yang tidak ingin dilepaskan begitu saja kepada
pemerintah. Pada saatnya, satu-satunya cara profesi dan pemerintah bisa melegitimasi standar
akuntansi dan memelihara kepentingan ekonomi adalah untuk 'mengcapture' ASRB, badan yang
memiliki kekuasaan untuk membuat standar akuntansi wajib bagi entitas perusahaan. Di bawah
tampilan capture, intervensi peraturan dalam proses penetapan standar akuntansi yang telah
dirancang, bersama kerangka teori kepentingan umum, untuk melindungi kepentingan publik.
Penelitian Walker menggambarkan profesi akuntansi sebagai kelompok elite yang, pada dasarnya,
tidak bertanggung jawab kepada kepentingan umum, yang berusaha dan mencapai kontrol proses
penetapan standar untuk keuntungan sendiri, dan hanya dibatasai oleh rasa takut intervensi
pemerintah.
Harmonisasi akuntansi internasional telah memunculkan pertanyaan baru dalam kaitannya
dengan penerapan teori capture. Sementara ada dukungan luas di Australia untuk harmonisasi
standar akuntansi, penerapan standar internasional sangat mencerminkan kepentingan dan
preferensi perusahaan besar, Australian Securities Exchange (ASX) dan bagian dari profesi akuntan.
Dengan keputusan Australia dan Eropa untuk mengadopsi standar internasional, dan misi
IASB bahwa standar akan diadopsi di semua negara di seluruh dunia, fokus capture peraturan telah
bergeser ke IASB. Zeff mencatat bahwa IASB berada di bawah 'aliran pandangan mendesak dari
asosiasi perdagangan, perusahaan-perusahaan besar dan bank-bank di negara-negara Eropa. Dia
menjelaskan bahwa ada banyak kelompok yang sangat peduli dengan output IASB, sehingga kita
dapat menyimpulkan bahwa pengcapturean oleh salah satu kelompok tidak akan mungkin. Namun,
gagasan bahwa IASB telah 'dicapture' oleh FASB telah ditandai. Masalah standar IASB yang dekat
dengan US Generally Accepted Accounting Principles (GAAP) tidak menimbulkan pertanyaan
pengaruh US GAAP pada standar IASB. Zeff melaporkan bahwa perbedaan pendapat di Eropa pada
IFRS 8, yang erat mengikuti standar FASB, telah mengangkat lagi pertanyaan apakah konvergensi
antara IASB dan FASB baik untuk Eropa.
Penerapan teori kepentingan pribadi
Teori kepentingan pribadi memberikan pendekatan lain untuk memahami perilaku suatu
pihak dengan insentif untuk mempengaruhi regulasi pelaporan keuangan. Rahman berusaha untuk
menerapkan teori kepentingan pribadi dari Stigler, Posner dan Peltzman ke pembentukan ASRB
tersebut. Rahman memberikan komentar atas pendapat yang dikeluarkan oleh Walker. Rahmat
berpendapat bahwa studi kasus yang dilakukan Walker kurang mendalam dan kurang luas karena
pihak-pihak yang dapat mengintervensi keputusan ASRB tidak hanya datang dari profesi akuntan saja
Applying Theory to Accounting Regulation | 6

tetapi juga datang dari Ministerial Council Australia. Tugas Ministrial Council ini adalah menyetujui
atau tidak menyetujui keputusan yang dibuat ASRB. Keputusan yang tidak disetujui adalah
keputusan yang berisiko mebuat gejolak permasalahan politik.
Rahman berpendapat bahwa bukan capture theory yang terjadi melainkan private interest
theory. Rahman juga berpendapat bahwa Walker tidak memperhatikan siapa saja yang menduduki
jabatan di dalam ASRB. Orang-orang yang menduduki posisi di ASRB sebagian besar adalah para
corporate manager dan direktur perusahaan-perusahaan yang akan sangat terpengaruhi atas
keputusan yang dibuat ASRB. Menurut Rahman, memang para profesi akuntan terpengaruhi oleh
standar yang dikeluarkan ASRB, tetapi yang terpengaruhi dalam kegiatan mereka adalah kegiatan
dalam membuat laporan keuangan saja. Lain hal jika dibandingkan pengaruh yang di alami oleh para
corporate manager dan direktur yang juga menduduki posisi di ASRB. Merekalah orang-orang yang
harus dapat membuat perusahaan tetap memiliki performa baik di mata investor walaupun harus
menghadapi standar laporan keuangan yang dikeluarkan ASRB. Maka ASRB sebenarnya membuat
peraturan yang menguntungkan kepentingan pribadi para pejabat di ASRB.
Keterbatasan teori regulasi ini adalah bahwa mereka tidak saling eksklusif, yaitu, peristiwa
dijelaskan oleh satu teori dapat dijelaskan sama baiknya dengan teori lain. Tidak jelas bahwa
penjelasan tunggal dapat dipertahankan. Sebagai contoh, dalam kaitannya dengan Undang-Undang
Sarbanes-Oxley dapat dikatakan bahwa pemerintah AS terpaksa mengambil tindakan setelah
runtuhnya Enron, untuk menunjukkan bahwa Pemernitah tanggap dan serius mengenai kecukupan
tata kelola perusahaan, pelaporan keuangan pengawasan dan audit. Dengan demikian, teori bunga
swasta mungkin berlaku juga untuk menjelaskan kejadian yang diamati. Teori kepentingan pribadi
memiliki banyak pendukung karena mengakui dasar kepentingan dari pihak-pihak yang terlibat
dalam regulasi. Hal ini juga cocok dengan pandangan bahwa penetapan standar adalah proses politik.
Pengaturan standar sebagai proses politik
Proses pembuatan standar sering kali di pandang sebagai proses politik karena dampak yang
dihasilkan cukup besar dan pihak-pihak yang terpengaruhi akan berusaha untuk turut campur dalam
pembuatan peraturan itu. Menurut Watts dan Zimmerman, proses politik itu sebenarnya adalah
pihak-pihak yang mengejar dan melindungi self-interest. Maka dalam membuat peraturan akuntansi
yang tentu berdampak politik harus dapat melindungi kepentingan seluruh pihak terutama
kepentingan pengguna laporan keuangan.
Sebagai contoh, sebuah pengakuan melarang standar beban piutang tak tertagih mungkin
disambut oleh perusahaan yang meminjam dan dekat dengan kesepakatan pinjaman yang
mempengaruhi mereka. Di sisi lain, bank-bank besar dengan profil publik yang tinggi mungkin
menolak untuk standar ini karena menyebabkan keuntungan mereka meningkat, understated risiko
mereka, dan meningkatkan eksploitasi yang jelas terhadap pelanggan mereka. Di hadapan
kepentingan yang beragam dan seringkali bertentangan, sebuah badan pembuat keputusan kelompok peraturan - harus menjaga keseimbangan antara mereka dengan membuat pilihan politik.
Bagi mereka keputusan yang mereka buat harus diterima oleh orang-orang yang terkena dampak,
badan pengawas perlu mandat untuk melakukan pilihan sosial; yaitu, perlu legitimasi politik.
Menanggapi ketidakpuasan masyarakat dengan pengaturan standar oleh badan akuntansi
profesional, pemerintah di banyak negara telah menyiapkan pembuat standar independen dalam
upaya untuk menghasilkan standar kualitas tinggi yang memenuhi kebutuhan pengambilan
keputusan pengguna laporan keuangan. Pengaturan standar due process' harus memungkinkan para

Applying Theory to Accounting Regulation | 7

pemangku kepentingan untuk berkontribusi terhadap penetapan standar, tetapi juga mencegah satu
pihak, seperti profesi akuntansi, mendominasi proses.
Kerangka kerja konseptual, sebelumnya dikembangkan di Amerika Serikat, Inggris, Kanada dan
Australia, berusaha untuk menyediakan batang tubuh pengaturan standar dengan kerangka kerja
pengembangan standar akuntansi. Independensi pembuat standar nasional telah sukses diterapkan
dalam memproduksi standar akuntansi konseptual untuk mencapai tujuan. Standar baru yang telah
memperluas batas-batas tradisional pelaporan keuangan termasuk yang menggabungkan nilai wajar
dengan metode pengukuran. Namun, ada suatu contoh yang jelas di mana kemajuan menuju posisi
konseptual lebih disukai lambat laun atau di mana politik melobi telah 'tergelincir' oleh standar
akuntansi. Sebuah contoh kebijakan lama adalah masalah penyewaan. Pada G4 + 1 yang melakukan
studi di tahun 1396 yang merekomendasikan pemanfaatan hak milik yang melekat dalam semua
sewa. Pembuat standar telah menyatakan preferensi untuk mengenali sewa di neraca, tetapi sejauh
tidak mampu untuk mengamankan standar yang dapat memuaskan untuk mencapai tujuan ini.
IASB/FASB memiliki penelitian bersama saat ini pada akuntansi sewa, yang melibatkan peninjauan
kembali yang komprehensif dari semua aspek akuntansi sewa guna usaha dan diperkirakan akan
menyebabkan perubahan mendasar dalam akuntansi untuk sewa. Tujuan dari penelitian ini adalah
untuk mengembangkan pendekatan umum baru untuk akuntansi sewa yang akan memastikan
bahwa semua aset dan kewajiban yang timbul dalam kontrak sewa diakui di neraca.

LEARNING OBJECTIVE 3 : Kerangka Regulasi Untuk Pelaporan Keuangan

Ada banyak pihak yang berperan aktif dalam pelaporan keuangan, yaitu: pihak yang
menyiapkan laporan keuangan (direktur perusahaan, para eksekutif, dan manajer), auditor eksternal
perusahaan, pihak swasta, pemegang saham, pemerintah, dan pihak lainnya. Kegiatan dari pihakpihak tersebut dipengaruhi oleh lingkungan dimana laporan keuangan tersebut dibuat, seperti
hukum, ekonomi, politik, dan kehidupan sosial. Elemen-elemen yang terdapat dalam kerangka
regulasi untuk pelaporan keuangan adalah: persyaratan hukum, tata kelola perusahaan, auditor dan
pengawasan, dan badan pelaksana independen.
Persyaratan Hukum (Statutory Requirements)
Pihak yang berperan penting dalam memproduksi laporan keuangan adalah direktur
perusahaan (termasuk para eksekutif dan manajer) dan auditor independen. Banyak sekali motivasi
bagi para manajer untuk sukarela menyediakan informasi keuangan yang akan diverifikasi secara
independen melalui proses audit. Adanya peran persyaratan hukum sebagai suatu insentif bagi
perusahaan untuk menyediakan laporan keuangan yang diaudit. Dalam beberapa negara, hukum
mewajibkan direktur untuk menyediakan laporan keuangan yang diaudit. Dengan demikian, motivasi
utama bagi direktur dan auditor adalah memenuhi persyaratan hukum tersebut. Di lain sisi,
peraturan perusahaan mungkin akan mewajibkan persyaratan dasar yang terkait dengan laporan
yang harus disiapkan, frekuensi persiapan, dan informasi yang harus dimasukkan ke dalam laporan
keuangan. Contohnya, di Australia, perusahaan diwajibkan untuk mengungkapkan informasi
mengenai performa lingkungan mereka. Persyaratan mengenai laporan keuangan berasal dari
standar akuntansi yang spesifik dan bagi beberapa jurisdiksi, standar tersebut memiliki kekuatan
hukum. Sebagai contoh, perusahaan-perusahaan EU (European Union) yang terdaftar di bursa saham
wajib mengikuti standard IASB dalam penyusunan laporan keuangan konsolidasi. Sementara di
Australia, peraturan perusahaan mensyaratkan semua pihak untuk mengikuti standar akuntansi IASB.
Applying Theory to Accounting Regulation | 8

Peraturan perusahaan sebagai bagian dari sistem hukum yang luas mungkin juga memiliki cara untuk
memonitor kesesuaian dengan persyaratan hukum tersebut. Selain itu, sistem tersebut juga
menyediakan sanksi dan penalti yang mendukung peraturan perusahaan.
Tata Kelola Perusahaan (Corporate Governance)
Tata kelola perusahaan merupakan sebuah struktur, proses, dan institusi di dalam dan
sekitar organisasi yang mengalokasikan kekuatan dan kontrol sumber daya di antara para partisipan.
Beberapa praktik tata kelola perusahaan berasal dari hukum yang mensyaratkan direktur untuk
mengambil tindakan spesifik terkait dengan manajemen perusahaannya. Contohnya, persyaratan
untuk melakukan rapat dengan pemegang saham dan pengungkapan informasi penting mengenai
perusahaan merupakan salah satu tata kelola perusahaan yang tergolong dasar namun sudah punya
kekuatan hukum. Bagaimanapun juga, sebuah kerangka regulasi dapat berisi tambahan pedoman
dan peraturan tata kelola perusahaan yang timbul dari rekomendasi sektor swasta yang diberikan
secara sukarela dan peraturan yang terdaftar dalam bursa saham. Pedoman tata kelola perusahaan
dapat menjadi arahan yang baik bagi direktur untuk mengadopsi mekanisme perusahaan yang tepat
dan sesuai dengan kondisi masing-masing perusahaan. IFAC (The International Federation of
Accountants) merupakan salah satu contoh pedoman dari kode tata kelola perusahaan yang
diterbitkan di Inggris. Persyaratan perusahaan terkait laporan keuangan dapat dilaksanakan oleh
bursa saham atau badan pemerintah yang bertanggung jawab atas pelaksanaan persyaratan
pelaporan keuangan. Sebagai contoh, di Inggris dan Amerika, bursa saham yang disegani
merekomendasikan kesesuaian dengan kode tata kelola perusahaan dan mewajibkan perusahaan
yang tidak sesuai untuk menyediakan penjelasan mengenai alasan mengapa terjadi ketidaksesuaian.
Aturan itu terkenal dengan nama peraturan if not, why not.
Auditor dan Pengawasan (Auditors and Oversight)
Pada beberapa negara, auditor melakukan fungsi penting dalam menyediakan kepastian
mengenai kualitas laporan keuangan yang dikeluarkan oleh perusahaan. Bentuk regulasi yang paling
dasar dari profesi auditor adalah membatasi anggota hanya orang-orang yang punya kualifikasi
tertentu dan pengalaman serta membutuhkan pendaftaran untuk pelatihan. Bentuk regulasi lainnya
adalah dibutuhkannya komitmen dari para anggota profesional terhadap kode etik. Hampir semua
bentuk regulasi tersebut merupakan self-imposed karena seorang profesional setuju mengikuti
keseluruhan peraturan untuk menjaga keistimewaan posisi dan melindungi hak mereka untuk
melakukan praktik sebagai seorang profesional. Contohnya, sektor swasta yang membuat regulasi
sendiri mengenai profesi akuntan merupakan bentuk awal pengawasan terhadap auditor. Badan
profesional telah mengambil peran untuk mengawasi profesi auditor secara serius dengan
menggunakan sumber daya yang tersedia demi mengembangkan standar profesi dalam level
nasional dan internasional. Banyak badan nasional yang mewakili para auditor untuk mengadopsi ISA
(International Standard of Auditing) sebagai sebuah indikasi dari komitmen mereka untuk
menyediakan jasa berkualitas tinggi dan mendemonstrasikan sikap yang tepat kepada semua
anggota profesi. Ruang lingkup tanggung jawab untuk pengawasan auditor melalui badan hukum
menyediakan regulasi yang lebih independen dibandingkan dengan melakukan regulasi sendiri.
Pilihan melalui peraturan hukum dibandingkan regulasi sendiri dapat mencerminkan perbedaan
ekonomi atau politik dalam mengelola pasar modal.
Badan Pelaksana Independen(Independent Enforcement Body)
Applying Theory to Accounting Regulation | 9

Peran badan pelaksana independen dalam regulasi pelaporan keuangan adalah mendukung
kesesuaian dengan regulasi yang mengatur mengenai pelaporan keuangan, yang terdapat dalam
hukum dan standar akuntansi. Badan pelaksana independen merupakan perpanjangan dari
pengajuan pengawasan merupakan bagian dasar dalam kerangka regulasi. Pendirian badan
pelaksana independen terkait dengan adopsi IFRS pada tahun 2005. Seorang regulator pasar
sekuritas merupakan bentuk pengawasan yang paling sering digunakan untuk mengawasi badan
pelaksana independen, contohnya adalah SEC (Security Exchange Commission) di Amerika Serikat.
Badan pelaksana independen dapat memiliki kewajiban dan kekuatan yang luas berkaitan dengan
regulasi pasar sekuritas, yang jauh melebihi dari pengawasan laporan keuangan.

LEARNING OBJECTIVE 4 The Institutional Structure for Setting Accounting & Auditing Standards
Dalamdiskusimengenaikerangkaperaturanpelaporankeuangan (regulatory framework for
financial
reporting),
kitamengetahuibahwasyaratpelaporankeuanganpadadasarnyaberasaldariundangundanghukumdanstandarakuntansi.
Padabagianini,
akandijelaskanmengenaiperkembangandaribadanpembuatstandarinternasional
(international
standard setting body) dan proses pembentukanstandarakuntansidan audit internasional (process of
setting international accounting and auditing standards).
Background
PerkembanganawalstandarakuntansidimulaiketikadibentuknyaInternational
Accounting
Standards
Committee
(IASC)
di
London
padatahun
1973.
Komiteiniberisikanperwakilandaribadanakuntansiprofesionaldarisembilannegara, yaitu Australia,
Kanada, Prancis, Jepang, Meksiko, Belanda, Inggris-Irlandia, Amerika Serikat, danJerman Barat.
Tujuankomiteiniadalahuntukmengembangkanstandarakuntansisektorswasta
yang
cocokuntukdigunkan di negara-negaraseluruhdunia. Sebelumtahun 2005, International Accounting
Standards (IAS) berpengaruh di banyaknegara. Papua New Guinea dan Indonesia mengadopsi IAS
karenanegara-negaratersebutbelummemilikistrukturpembuatstandarnasional.
IAS
jugadigunakanolehSingapurdanHongkongdalampengembanganstandarakuntasinasionalmereka.
Selainitu, ternyata IAS jugatelahdigunakansejakawaltahun 1990 oleh Switzerland danJerman.
Perusahaan-perusahaannegaratersebutmenggunakan
IAS
untukmenyediakaninformasitambahankepadapasertapasar
modal
dalambentuk
yang
lebihtransparandandapatdibandingkan (comparable).
Karena
IASC
dibentukolehnegara-negara
yang
memilikipraktikakuntansidanpendekatanstandarakuntansi yang berbeda, makapadaawalnya IAS
seringmemperbolehkanpilihankebijakanakuntansiuntukmemasukkanpreferensidariberbagainegaraan
ggota. Olehkarenitu, selamaakhirtahun 1980, IASC mulaimengerjakanImprovement Project, yang
tujuannyauntukmeningkatkankualitas IAS danmenghilangkanbanyakperlakukanopsional (optional
treatments).
Padatahun
2001,
IASC
direstrukturisasikarenadianggaptidakindependen,
sehinggadibentukInternational
Accounting
Standards
Board
(IASB).
IASB
inimerupakanbadanpembuatstandar
yang
independendanstrukturnyaberdasarkanFinancial
Accounting Standards Board (FASB). IASB iniberanggotakanempatbelas orang dengan jam
kerjapenuh
(full
time
members),
yang
ahlidanberpengalamandalamakuntansiprofesionaldanpembuatanstandar.
IASB
Applying Theory to Accounting Regulation | 10

memilikikewajibanuntukterusmemperbaharui IAS yang sudahadadanmembuatInternational Financial

Reporting Standards (IFRS).
Aktivitas
yang
dilakukanoleh
IASB
menjadisemakinpentingdanterusmeningkat,
terutamadimulaisejaktahun
2002.
Padatahuntersebut,
European
Commission
(EC)
memutuskanuntukmengadopsistandar
IASB
padatahun
2005.
Olehkarenaitu,
EC
mengumumkankepadaseluruhperusahaanpublik di negara-negaraanggotaEuropean Union (EU)
untukbersiap-siapmenggunakanstandar IASB. Hal inimenjadisebuahperubahan fundamental
dalamlangkahmempromosikanpembuataninformasikeuangan
yang
lebihtransparandandapatdibandingkan. Tujuankeputusaniniadalahmenciptakansebuahpasar modal
terpadu di Eropa. Tentunyapenerapanstandar IASB initidakbisasecarainstan, tetapimembutuhkan
proses. Olehkarenaitu, dalammenghadapikeputusanpenerapanstandar IASB ini, IASB dannegaranegaraanggota EU melakukanberbagaiaktivitaspersiapanseperti :
1. IASB dimintauntukmembuatstandar yang stabildanselesaipadatanggal 1 Maret 2004.
StandarinikemudianditinjauulangolehAccounting Regulatory Committee (ARC) dari EC
dankomiteiniakanmerekomendasikanstandartersebutkepada EC.
2. Setiapnegaraanggota
EU
harusmenyiapkandiriuntukmengadopsistandarinternasionaldenganmempertimbangkanbagai
mana IFRS akandiintegrasikandenganstandarpelaporankeuangannasionalmasing-masing
Negara.
3. Profesiakuntansi
(baik
auditor
internal
maupuneksternal)
harusbersiapmenghadapiadopsidanpenggunaan IFRS. Olehkarenaitu, dilakukanlahpelatihanpelatihanuntukmempelajaristandarinternasionaltersebut.
Perusahaan
jugaharusmempersiapkan
para
karyawannyauntukmengertistandarinternasionaltersebutdanperusahaanjugaharusmenyamp
aikaninformasikepada
para
investor
mengenaidampakdariadopsi
IFRS
kepadalaporankeuanganmereka.
The IASB & FASB Convergence Program
Padatahun
2002,
dibentuk
program
konvergensi
IASB/FASB
yang
dinamakandinamakanNorwalk Agreement. Program konvergensitersebutmengharuskan FASB dan
IASB untukmengidentifikasiperbedaanantaramasing-masingstandar, untukmeninjausolusi yang
tersediadanuntukmengadopsiperlakuan
yang
lebihbaik.
Dalampraktiknya,
proses
konvergensiinisangatrumit. Beberapaperbedaanmunculkarenaperbedaandasarantarakeduastandar.
US GAAP dikenalsebagaistandar yang berdasarkanaturan (rule-based standards), sedangkan IAS
merupakanstandar yang berdasarkanprinsip (principle-based standards).
Keterlibatan Amerika Serikat yang lebih besar menjadikan proses penyusunan standar
internasional didominasi oleh IASB dan FASB. Proses konvergensi hanya bisa dilakukan dalam bentuk
dialog dua arah antara IASB dan FASB karena kerumitan konvergensi akan bertambah seiring
bertambahnya pihak yang terlibat. Terkait pihak yang terlibat, IASB memiliki kebijakan yang
memperbolehkan badan penyusun standar nasional untuk berkontribusi dalam proses penyusunan
standar. Badan standar nasional ini berpartisipasi dalam pekerjaan IASB melalui proyek penelitian,
kelompok kerja, serta proyek kerja sama. IASB masih bergantung pada kontribusi penyusun standar
nasional meskipun belum ada kepastian mengenai batasan sejauh mana kontribusi tersebut
mempengaruhi keputusan akhir IASB. Sejak tahun 2005, badan dari uni eropa seperti badan
penyusun standar nasional dan EFRAG lebih aktif dalam proses pengembangan standar akuntansi.
Applying Theory to Accounting Regulation | 11

Dengan mempertimbangkan dampak yang bisa ditimbulkan oleh standar terhadap perekonomian,
perdebatan yang kuat pun terjadi membahas mengenai isi dari standar IASB dan arah dari
penyusunan standar.
Di Indonesia sendiri, konvergensiantara PSAK dan IAS/IFRS dilakukansecarabertahap.
Strategikonvergensi IFRS 2012 yang dilakukanolehDewanStandar Akuntansi Keuangan
IkatanAkuntanIndonesai
(DSAK

IAI)
adalahgradual
(bertahap)
denganmelakukanevaluasiterhadapdampak
(impact)
danmelakukanpeningkatandalampenerapankonvergensi (improve).
Accounting Standards for Public Sector
Telahdinyatakansebelumnyabahwa IASB menetapkanstandaruntuksektorswasta. Standar
yang
berbeda-bedamungkinsajaditerapkan
di
sektorpemerintahankarenaorganisasipemerintahanmemilikitujuandanpemangkukepentingan yang
berbedadibandingkandenganperusahaanswasta.
Namun,
perkembanganstandarakuntansisektorpubliktidakbisadipisahkandarisektorswastakarenapadamulany
aberpedomanpada IASB denganperubahan yang disesuaikandengankebutuhansektorpublik.
Terkaitdenganstandarakuntansisektorpublikini,
Australia
dan
New
Zealand
berusahamenyusunsebuahstandar yang dapatditerapkanbaik di sektorswastamaupunpublik.
Standartersebutdikenaldenganistilahstandarsektornetral (sector neutral standards).
Di Indonesia, sektorpemerintahanmenggunakanStandar Akuntansi Pemerintahan. Namun,
penerapannyamasihsangatlemah,
karenasektorpemerintahandi
Indonesia
masihbelummenganggapakuntansisebagaialatpengambilankeputusanpemerintahaan.
International Auditing Standards
Padaawalsejarahnya, audit merupakanself-regulated, artinyatidakadastandarinternasional
yang bakuuntukdigunakan atau tidak diatur oleh pemerintah dan berkembang secara independen.
Padaabadke -19, Companies Actterjadi di Inggrisdanmengharuskan audit dilakukan. Audit dituntut
untuk memenuhi kebutuhan pengguna laporan keuangan serta klien dan perundang-undangan
hanya perlu melakukan kodifikasi atas praktik-praktik terbaik audit.
Pada tahun 1939, American Insitute of Accountants menyusun standar audit yang pertama
sedangkan standar audit di Australia diterbitkan oleh badan profesional akuntansi melalui AARF.
Profesi bertanggung jawab untuk menjaga standar etik, termasuk menghukum anggota yang tidak
mematuhi standar akuntansi dan pemeriksaan. Namun, bentuk regulasi seperti ini menjadi lemah
jika tidak ada syarat hukum bagi akuntan untuk menjadi anggota dari badan profesional. American
Institute of CPAs (AICPA) memulai sistem peer reviews pada tahun 1960-an meskipun status
tersebut masih bersifat kesediaan (voluntary) hingga tahun 1989.
Kasus Enron dan kasus besar lainnya di awal tahun 2000-an menjadi dasar justifikasi bagi
pemerintah untuk ikut campur dalam penyusunan standar pemeriksaan di Amerika Serikat dan
Australia. Sejak pemberlakuan Sarbanes-Oxley Act pada tahun 2002, review atas firma audit di
Amerika Serikat diatur oleh sebuah badan pemerintah, yaitu the Public Company Accounting and
Oversight Board (PCAOB). PCAOB juga bertanggung jawab untuk menyusun standar pemeriksaan
atas pemeriksaan perusahaan publik. Di Australia, standar pemeriksaan telah memiliki payung
hukum melalui Undang-Undang Perusahaan (Corporates Act) pada tahun 2001 dan memulai
mengikuti CLERP 9 sejak 1 Juli 2006.
Meskipun saat ini standar pemeriksaan disusun oleh badan pemerintah, tujuan awal lebih
diarahkan pada penulisan ulang standar agar bisa digabungkan ke dalam peraturan perundangApplying Theory to Accounting Regulation | 12

undangan dan bukan untuk mengganti isi dari standar tersebut. Badan pemerintah yang bertugas
untuk menyusun standar pemeriksaan sebagian besar masih dikontrol oleh profesi auditor melalui
lembaga-lembaga profesi auditor. Hal ini dianggap mengancam kewenangan pemerintah dalam
mengatur regulasi mengenai standar pemeriksaan. Badan pemerintah kemudian membentuk dewan
yang bertugas untuk meningkatkan keyakinan bahwa standar pemeriksaan dibuat secara transparan
dan merefleksikan kepentingan umum, dengan input dari publik dan regulator, dan untuk
memfasilitasi regulasi pemeriksaan.

Applying Theory to Accounting Regulation | 13