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Poltica Externa Brasileira e Relaes Sul-Sul

Amncio Jorge de Oliveira e Janina Onuki

Maio/2013

Autorizada a reproduo e divulgao total ou parcial


deste trabalho, por qualquer meio convencional ou
eletrnico, para fins de estudo e pesquisa, desde que
citada a fonte.

Oliveira, Amncio Jorge; Onuki, Janina.


Poltica Externa Brasileira e Relaes Sul-Sul.
24 p.
So Paulo: Centro de Estudos das Negociaes
Internacionais, USP, maio 2013.

Abstract:
O redirecionamento da poltica externa brasileira, do eixo norte-sul, para o eixo sulsul, foi o considerado o trao mais distintivo do governo petista em relao aos seus
antecessores. Tal redirecionamento ficou muito mais ntido no segundo mandato do
que no primeiro, visto pelos analistas como um caso claro de continuidade sustentado
pelo efeito estabilizador dos pressupostos norteadores do Itamaraty. Ao fim do
segundo mandato j no havia mais dvida de que o pas teria operado uma inflexo
importante em suas prioridades externas e parcerias estratgicas.
Em face desta realidade, vlido perguntar qual o papel do IBAS na poltica externa
brasileira? Vale, alm disso, indagar, luz dos 7 anos de existncia, quais os limites e
avanos do acordo para a estratgia de insero internacional do Brasil. Responder a
essas indagaes sero o objetivo principal deste artigo.
Introduo
O redirecionamento da poltica externa brasileira, do eixo norte-sul, para o eixo sulsul, foi o considerado o trao mais distintivo do governo petista em relao aos seus
antecessores. Tal redirecionamento ficou muito mais ntido no segundo mandato do
que no primeiro, visto pelos analistas como um caso claro de continuidade sustentado
pelo efeito estabilizador dos pressupostos norteadores do Itamaraty. Ao fim do
segundo mandato j no havia mais dvida de que o pas teria operado uma inflexo
importante em suas prioridades externas e parcerias estratgicas.
Esta no foi, contudo, a nica mudana estrutural significativa promovida pelo
governo petista. Ao lado da reorientao nas parcerias estratgicas, observou-se por
parte do governo brasileiro uma nfase inovadora na promoo e apoio de grupos
(coalizes) internacionais. Observou-se, neste aspecto, um crescimento vertiginoso de
grupos que o Brasil ou bem ajudar a criar ou bem se filiou com papel protagnico.
Para cada grande tema ou grande espao geopoltico foi criado um desses grupos.
Em face desta realidade, vlido perguntar qual o papel do IBAS na poltica externa
brasileira? Vale, alm disso, indagar, luz dos 7 anos de existncia, quais os limites e
avanos do acordo para a estratgia de insero internacional do Brasil. Responder a
essas indagaes ser o objetivo principal deste artigo.
O artigo est dividido em quatro partes principais. A primeira parte discute o espao
do IBAS na poltica externa brasileira. A proposta aqui reside em saber, face
participao do pas em tantas coalizes internacionais, qual a especificidade do IBAS
na estratgia brasileira de insero internacional.

A segunda parte apresenta a percepo das elites e da opinio pblica, baseada em


pesquisa de opinio, sobre os pases pertencentes ao IBAS e em perspectiva
comparada. A terceira parte dos limites e perspectivas do IBAS aps oito anos de
existncia. A quarta e ltima parte discute os reflexos para a IBAS da criao do
BRICs.
A hiptese principal, que norteia todo o trabalho, que o IBAS significa para a
poltica externa brasileira um instrumento de poder de alavancagem do ponto de vista
do poder global do pas. Este, contudo, no um trao distintivo na medida em que
vrias outras coalizes e esforos de ao coletiva desempenham este papel. As
caractersticas especficas dos pases com os quais o Brasil faz aliana neste acordo
trplice desempenha um papel de legitimao ausente em outros acordos. O fato de ser
uma aliana entre pares do sul tem um poder simblico importante no jogo global.
Relaes Sul-Sul: importncia para o comrcio exterior brasileiro
Mudana na estrutura de negociaes e de governana global
A estrutura do comrcio internacional e do ambiente das negociaes internacionais
alterou-se drasticamente na primeira dcada deste sculo. Ao longo dos anos 90, em
que pese uma grande heterogeneidade sobre padres de acordos comerciais firmados
ao redor do mundo, a dinmica das negociaes comerciais internacionais
estruturava-se em torno de dois centros de gravidade principais da economia mundial,
quais sejam, os Estados Unidos e a Unio Europeia.
Indistintamente, os acordos bilaterais, regionais e multilaterais tomavam, como
referncia direta ou indireta, o padro de demandas de liberalizao comercial e
compromissos regulatrios desses dois centros dinmicos. certo que inmeros
acordos bilaterais 1 e regionais ficaram margem da estrutura de hub-and-spoke
(centro-e-raios), regionais ou multilaterais, nucleada por esses dois centros. Mas,
mesmos esses acordos eram obrigados a se defrontar com as teses dos custos de
oportunidades decorrentes da no adeso aos esquemas de preferncias promovidos
por esses centros dinmicos.
1

. Entre junho e setembro de 2009, 10 novos acordos de livre comrcio e/ou cooperao econmica
foram notificados OMC: Nicargua e China Taipei, Panam e China Taipei, Peru e Singapura,
Canad e Peru, Canad e EFTA, Chile e Colmbia, Japo e Sua. Acordos de
parceria/complementao econmica entre: Unio Europeia e Camares, Japo e Vietnam e o
Conselho de Cooperao do Golfo (WTO, 2009). Ver a relao dos acordos no anexo 01, no final do
artigo.

Pode-se dizer que a dinmica das negociaes internacionais, bem como os esquemas
de governana global de comrcio, atendida a prpria estrutura concentrada do
comrcio mundial. Diante desse quadro, o debate sobre a posio do Brasil no quadro
da diplomacia comercial girava em torno de duas opes consideradas, se no
estruturalmente, ao menos politicamente excludentes: a integrao do tipo norte-sul
ou a integrao perifrica do tipo Sul-Sul. O quadro da concentrao da economia
mundial, em todos os aspectos, que determinava esta dinmica.
Os anos 90, contudo, viram emergir uma nova realidade do comrcio internacional.
Vale mencionar, dentre tantos indicadores, a desconcentrao da economia com a
emergncia de novos centros dinmicos antes tidos como perifricos, a presso para
novos esquemas de governana global na rea de comrcio, a crise financeira
justamente dos dois principais polos da economia mundial com consequente
recrudescimento do protecionismo comercial, dentre outros.
As negociaes comerciais internacionais tendem, em um horizonte de curto e mdio
prazos, a se tornar um dos mais importantes desafios do comrcio exterior brasileiro.
Esta constatao deriva do fato de que, do ponto de vista da evoluo das negociaes
comerciais, o Brasil atravessou nas ltimas trs fases de estratgias e contextos que se
distinguem claramente.
A primeira fase a da autarquia, at incio dos anos 90, em que o papel das
negociaes internacionais era de menor relevncia uma vez que os impactos para a
economia brasileira tendiam a ser mais diminutos. A segunda fase foi, durante o
governo Collor de Mello, de abertura unilateral. A liberalizao econmica, neste
perodo, foi desarticulada das dinmicas das negociaes comerciais internacionais no
sentido de que abertura foi feita sem exigncias de contrapartidas nas instncias
negociais internacionais. Tambm neste caso, a relevncia das negociaes
comerciais internacionais foi, em certa medida, limitada.
A partir da terceira fase, cujo auge estabeleceu-se durante a segunda metade da
dcada de 90, o Brasil viu-se diante de uma gama de negociaes regionais e
multilaterais. Neste quadro, o pas teve que definir estratgias e prioridades, sendo
que a nfase foi dada s negociaes comerciais multilaterais, mais especificamente
na OMC que foi eleita como prioridade da diplomacia comercial brasileira.

A incluso das negociaes multilaterais no mbito da OMC, na Rodada Doha,


projetou um novo cenrio para o Brasil no campo das negociaes comerciais
internacionais. Neste novo cenrio, ao invs de uma nfase harmonizao de regras
de comrcio no mbito da OMC, voltam a prevalecer esquemas de preferncias
regionais e bilaterais ao redor do mundo com impactos importantes para o comrcio
exterior brasileiro.
Esses impactos so tanto diretos, quando as negociaes envolvem diretamente a
economia brasileira, quanto indiretos, quando o Brasil no toma parte mas que ainda
assim h consequncias para a economia brasileira, como, por exemplo, por conta dos
desvios potenciais de comrcio e investimentos.
Neste novo quadro, alm da mudana do padro de negociaes comerciais, a
estrutura do comrcio internacional sofre transformaes expressivas, dentre as quais
a dinamizao das relaes Sul-Sul; uma maior desconcentrao do comrcio exterior
como um todo; a emergncia de novos polos dinmicos do comrcio internacional e
uma crescente disciplinizao da norma jurdica nacional pelas normas internacionais,
especialmente dos acordos regionais ou bilaterais do tipo OMC-plus. Este contexto
emergente apresenta uma nova realidade do ponto de vista das negociaes
comerciais internacionais para o Brasil.
Mudanas na estrutura de comrcio
Uma corrente da teoria do comrcio internacional fundamenta a tese da
impossibilidade da integrao econmica horizontal, ou seja, entre pases com
estruturas econmicas competitivas no-complementares. De acordo com esta
abordagem a possibilidade de integrao Sul-Sul figurava como fenmeno bastante
limitado, ao contrrio da grande potencialidade da integrao de pases com
economias assimtricas.
Venables (2000) um exemplo desta linhagem de estudos. Segundo este autor, a
integrao econmica Sul-Sul (regionalismo horizontal) tende a gerar mais desvio do
que criao de comrcio. No sentido oposto, a integrao econmica Norte-Sul
(regionalismo vertical), como por exemplo por meio dos Preferences Trade
Agreements (PTA) tende a criar comrcio ao invs de gerar apenas desvio. Deste
modo a gerao de desvios e criao de comrcio dependeria fundamentalmente do
tipo de assimetria entre os pases envolvidos.
5

O fundamento do argumento de Venables reside na ideia de que os acordos de


preferncias econmicas entre economias similares no produz especializao
produtiva e ganhos de eficincia produtiva. Ao contrrio, tais processos integrativos
apenas desviam comrcio de pases que no fazem parte do esquema de preferncia
comercial. A integrao entre economias equivalentes tratar-se-ia, portanto, de um
jogo de soma-zero no qual a estrutura de ganhos fixa e no h criao de valor novo.
A tese fundamenta-se na teoria sobre os termos de trocas e fatores de dotao do
comrcio internacional2. A tendncia seria que os pases em desenvolvimento, por
conta das vantagens comparativas derivadas dos fatores de produo, especializandose em bens intensivos em trabalho (bens primrios e commodities agrcolas) e os
pases desenvolvidos em bens intensivos em capital (bens manufaturados) (Krugman
e Obstfeld, 2001, p. 83).
O padro de comrcio internacional observado ao longo dos anos 2000, no entanto,
revelou uma estrutura um tanto distinta do que o predito pela teoria. Observou-se no
apenas uma ampliao quantitativa do comrcio Sul-Sul, mas tambm uma mudana
do ponto de vista da qualidade do intercmbio comercial com a elevao do comrcio
de produtos manufaturados (Unctad, 2008).
Segundo dados da OCDE (2006), as trocas comerciais Sul-Sul expandiram-se
consideravelmente nos ltimos 20 anos, muito embora o crescimento tivesse partido
de uma base pequena. Atualmente o comrcio Sul-Sul representava, em 2005, 6% do
comrcio mundial contra 3% em 1985. Ao longo deste perodo (1985-2005) o
comrcio de bens Sul-Sul cresceu a uma taxa de 12,5%, comparado com 7% do
comrcio Norte-Norte e 9,8% do comrcio Norte-Sul.
Outro aspecto do relacionamento comercial Sul-Sul, para alm do incremento
comercial observado nas ltimas dcadas, diz respeito ao potencial ainda existente de
expanso comercial. Ainda segundo dados da OCDE, as barreiras comerciais Sul-Sul
so maiores do que as existentes com outros parceiros. Os benefcios da liberalizao
comercial entre economias do Sul so ao menos to importantes quanto os benefcios
da liberalizao Norte-Sul. A combinao dos avanos registrados no comrcio Sul-

. Existe uma vasta produo de teoria econmica que expe sobre as teses das vantagens comparativas
no comrcio internacional. Ao invs de uma reviso sistemtica desta literatura optou-se apenas por
fazer meno aos aspectos pertinentes s potencialidades e limitaes da integrao comercial Sul-Sul.

Sul e o potencial de crescimento potencial aumenta a relevncia do sistema de


acompanhamento.
Relao Brasil-ndia: comrcio e negociaes internacionais
As relaes comerciais entre Brasil e ndia um exemplo bem acabado das
transformaes internacionais expressas acima de forma mais genrica. Trata-se de
duas economias emergentes que, alm de ganharem status de pases chaves em
praticamente todas as instncias e arena de governana global, passam a ter, a partir
da dcada de 1990, intercmbio comercial mais intenso.
Ambos os pases partem de modelos econmicos autrquicos e com setor externo
mais voltado para o intercmbio com centros dinmicos da economia internacional. A
partir da dcada de 1990, contudo, ndia e Brasil 3 reorientam suas estratgias no
sentido da integrao competitiva economia internacional em bases seletivas, ou
seja, uma abertura comercial promovida em termos distintos conforme os setores da
economia.
Neste novo contexto, a diversificao do intercmbio externo passa a ser um
componente importante da poltica comercial de ambos os pases. A ampliao do
intercmbio entre ambos os pases , em grande medida expresso desta
diversificao.
Para alm das potencialidades estritas de mercado, a deciso de aproximao
comercial entre os pases partiu de demandas polticas dos executivos dos pases.
Durante a gesto do Governo Lus Incio Lula da Silva, a poltica externa brasileira,
em particular a poltica comercial, acentuou a prioridade nas relaes Sul-Sul em
detrimento das relaes Norte-Sul. A definio dessas prioridades tem em duas
importantes matrizes conceituais de poltica externa brasileira, quais sejam, a Poltica
Externa Independente (PEI) e o Pragmatismo Responsvel (PR).
Dois eventos expressam o estreitamento de relao comercial entre esses dois pases.
O primeiro foi a assinatura em 2004 de um Acorde de Preferncias Tarifrias Fixas
(ATFP) entre a ndia e o Mercosul4, que estabelece um cronograma de liberalizao
3

. Brasil em nveis mais elevados que a ndia.

. Pelas regras do Mercosul o Brasil no pode promover acordos comerciais isoladamente, a menos que
haja concordncia prvia entre os demais parceiros do Mercosul. A despeito da existncia deste
expediente o Brasil jamais tentou estabelecer um acordo comercial extra-Mercosul. O pas ratificou o
acordo em 2008.
7

tarifria e regras de origem para o intercmbio comercial.

O segundo foi a

constituio do IBSA (ndia, Brasil e frica do Sul), que incorpora numa estrutura de
cooperao mais ampla a dimenso comercial.
Breve reviso da literatura
Quais razes levam economias emergentes a formar esquemas cooperativos tais como
BRICS e IBSA? Embora a literatura internacional oferea uma gama extensa de
interpretaes sobre esses fenmenos, possvel identificar a concorrncia de dois
esquemas explicativos principais. O primeiro esquema advoga que a formao de
alianas entre economias emergentes deriva, fundamentalmente, de incrementos de
interdependncia e de demanda por soluo de problemas comuns. Os exemplos
substantivos de interdependncia so inmeros e abrangem praticamente todos os
campos das relaes internacionais. Tais abordagens podem ser tipificadas como
neofuncionalistas.
Os esforos cooperativos internacionais desta natureza seriam, mais do que tudo, a
institucionalizao de solues de problemas cuja recorrncia no permite solues
ad hoc. Em ltima anlise esta seria a razo de esquemas de governana global
ancorados em economias emergentes. Em certa medida o mesmo pode ser dito em
relao ao alargamento dos esquemas institucionalizados de governana global de
forma incluir as novas economias emergentes.
Para que tais hipteses se sustentem ao menos uma condio necessria. Esta
condio diz respeito ao fato de que as economias emergentes teriam problemas
comuns e especficos de suas condies enquanto tais. Como resultado, procurariam
forjar esquemas institucionalizados de resoluo de problemas (a uma gama de nveis
de poltica pblicas podem ser enquadrados neste mbito. o que permite uma
interlocuo mais ampla que a especializa em relaes internacionais).
Em campo analtico alternativo, a constituio de esquemas cooperativos desta
natureza decorreria, antes de tudo, de preocupaes das economias emergentes com a
excessiva concentrao de poder por parte de naes hegemnicas. Nesta chave
explicativa, as alianas seriam estratgias de conteno ou de soft balancing (Pape,
2005). As economias emergentes teriam, a um s tempo, capacidade material e
interesse em forjar a conteno de poder em prol a redistribuio mais equnime da
ordem internacional.
8

De acordo com Pape, seriam quatro as tticas mais usuais por trs da estratgia de soft
balancing: territorial denial, entagling diplomacy, economic strengthening e signals
of resolve to balance. Embora cada um das economias d nfase distinta s tticas
disponveis, a preocupao unificadora de todas elas seriam com a distribuio de
poder. Razes de sistema suplantariam, nesta perspectiva, razes de estado.
Sustentamos aqui que ao contrrio do que argumenta a literatura corrente, as
estratgias baseadas em preocupaes sistmicas levam interdependncia e no o
oposto. Alm de entender os fundamentos da cooperao, buscamos compreender
quais so os limites e potencialidades do intercmbio entre os pases emergentes,
sobretudo, no campo comercial, bem como intercmbio de experincias em um
conjunto mais amplo de polticas pblicas.
O espao do IBAS na poltica externa brasileira
Conforme

mencionado

na

introduo,

governo

petista

promoveu

dois

redirecionamentos importantes na poltica externa brasileira: o deslocamento para o


eixo sul-sul e a nfase na participao em grupos e coalizes (estratgias sulista e
coalicional). Evidentemente a criao do IBAS atende perfeitamente a esses dois
objetivos prioritrios. Ser do sul e ser uma coalizo , por suposto, uma condio
necessria para entender a posio do Brasil, porm no suficiente. preciso entender
por que esses pases cooperam e qual seu significado para o Brasil.
Em outros termos preciso entender por que a escolha de ndia e Brasil para a
formao de mais uma coalizo internacional. Uma explicao natural seria a tese da
interdependncia. A criao do IBAS seria uma resposta interdependncia crescente
entre esses pases a ponto de justificar um acordo trilateral. Em nenhuma dimenso a
tese se sustenta. Brasil tem nvel baixo de interdependncia com ambos os pases em
quaisquer das esferas de relaes internacionais, seja ela de segurana, econmica,
societal e assim por diante. Descarta-se tambm uma possvel convergncia em
termos de posies nas arenas multilaterais.
O acordo trilateral nasce, a bem da verdade, a partir de uma confluncia em duas
dimenses fundamentais, quais sejam a dimenso simblica e a dimenso de poder.
No plano simblico, ndia e frica do Sul so dois estados pivs de regies em
desenvolvimento. Neste sentido, a simbologia pesa mais do que a adeso do Brasil ao
BRICS, cuja associao se d tambm com potncias j constitudas. No plano de
9

poder, o que est em jogo o poder de barganha relativa que o IBAS d ao Brasil no
jogo do plano global.
O IBAS serve ao Brasil como um instrumento de alavancagem do seu poder de
barganha no jogo de poder global. A dimenso simblica e normativa de uma parceria
de grandes e em-desenvolvimento um asset inquestionvel para a diplomacia
brasileira.
Neste sentido, possvel traar um paralelo entre os papis que Mercosul e IBAS
representaram para a poltica externa brasileira no campo de estratgias de softbalancing. Resumidamente pode-se dizer que o IBAS desempenhou, no plano global,
o mesmo papel que o Mercosul desempenhou no plano hemisfrico. O papel do
Mercosul era desempenhar um contrapeso hegemonia hemisfrica do EUA, na
mesma medida que o IBAS figurava como contrapeso grandes potncia no jogo
multilateral.
Ao lado da face defensiva, ambos os processos foram instrumentalizados pelo Brasil
como plataforma para saltos de influncia no plano global. Em outros termos, IBAS e
Mercosul foram instrumentalizados pela poltica externa brasileira para efeitos de
alavancagem de poder no plano global.
curioso observar comportamentos similares do Brasil em processos to distintos do
ponto de vista da interdependncia comparada entre IBAS e Mercosul. Enquanto a
relao entre Brasil e Mercosul marcada por medianos para elevados nveis de
interdependncia, a relao Brasil e IBAS se estrutura em nveis baixos de
interdependncia. A despeito dessas diferenas o Brasil comporta-se de maneira
similar no que tange contraposio a esquemas institucionais supranacionais como
forma de consolidao da integrao.

O IBAS na viso das elites e da opinio pblica brasileira


A tabela 01, geradas com os dados de um survey sobre opinio de elites no ano de
2011, revela o quo prioritrio a relao sul-sul para a poltica externa brasileira.
Em uma determinada pergunta, o entrevistado instado a indicar qual deveria ser a
prioridade do Brasil no plano das negociaes internacionais, ou seja, se o pas
10

deveria priorizar as negociaes com o norte desenvolvido ou com o sul em


desenvolvimento.
O resultado mostra que a percepo majoritria de que o pas deve priorizar as
negociaes do tipo sul-sul. Cerca de 65% dos entrevistados priorizam a integrao
sul-sul contra 21% que prioriza a integrao norte-sul. Uma pequena minoria, de
pouco mais de 14%, indica que as prioridades entre norte e sul devam ser
equilibradas.
Tabela 01. Na sua opinio, qual a melhor estratgia de insero do Brasil no
mercado mundial?

Priorizar negociaes comerciais


com os pases desenvolvidos do
Norte (Unio Europia, Estados
Unidos e Japo).
Priorizar negociaes comerciais
com pases da Amrica do Sul e
outros grandes pases em
desenvolvimento (ndia, China e
frica do Sul).

Ideologia
Esquerda
Direita
8
28
10,3%
30,8%

Total
36
21,3%

(-2,1)

(2,0)

58
74,4%

52
57,1%

110
65,1%

Ambos

12
15,4%

11
12,1%

23
13,6%

Total (100%)

78

91

169

Qui-quadrado: 10,544; Sig.: 0,05.


Fonte: As Amricas e o Mundo, IRI/USP, 2011.
Vale notar, ainda com base na tabela 01, do ponto de vista de prioridade em termos de
negociaes internacionais, as elites de esquerda e de direita no Brasil tm percepes
significativamente distintas. Entre os entrevistados que se autodefinem como de
esquerda, apenas pouco mais de 10% defende que o Brasil deva priorizar as
negociaes norte-sul. No grupo de entrevistados de direita este percentual salta para
mais de 30%. H, claramente, uma maior propenso entre as elites de esquerda em
priorizar os vnculos sul-sul, muito embora esta percepo seja tambm majoritria
entre as elites de direita.

11

Os dados da tabela 01 mostram, contudo, uma viso das elites brasileiras sobre um
conjunto de pases em funo do seu grau de desenvolvimento econmico. Trata-se da
viso sobre os pases colocados de forma agregada.
Uma outra pergunta do mesmo survey, apresentada na tabela 02, fornece a viso das
elites brasileira sobre os pases tomados isoladamente. Observa-se, com neste nvel
maior de desagregao, que os pases pertencentes ao IBAS e ao BRICs no se
encontram no topo das avaliaes positivas das elites brasileiras. Tais pases ocupam,
na realidade, uma posio intermediria que vai da dcima vigsima posio na
escala de preferncias.

Tabela 02. Pergunta: Queremos conhecer a sua opinio sobre alguns pases. Usando
uma escala de 0 a 100, onde 100 significa uma opinio Muito Favorvel e 0 uma
opinio Muito Desfavorvel, qual a sua opinio sobre:

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24

Pas
Alemanha
Canad
Chile
Japo
Portugal
Inglaterra
Frana
Uruguai
Espanha
Estados Unidos
Coria do Sul
frica do Sul
Argentina
ndia
China
Costa Rica
Mxico
Colmbia
Peru
Rssia
Indonsia
Paraguai
Angola
Bolvia

Mdia Nmero Desvio Padro


75,38
193
16,33
74,81
191
16,95
74,03
193
14,90
69,41
192
17,22
68,31
193
16,85
67,7
193
18,45
66,75
193
16,02
66,53
192
19,45
66,27
193
16,32
65,94
194
20,18
63,69
188
18,06
63,59
194
17,51
62,54
193
19,08
62,27
192
18,98
61,15
193
20,32
59,01
185
23,07
57,31
191
19,21
56,51
192
20,84
55,69
188
20,99
55,15
191
18,71
51,77
186
19,29
51,69
190
23,73
50,43
188
23,68
49,4
192
25,94

12

25
26
27
28
29
30

Equador
47,69
189
23,50
Cuba
43,61
193
27,15
Venezuela
43,5
192
27,73
Israel
43,45
191
22,49
Honduras
40,14
180
23,19
Ir
36,56
192
22,85
Fonte: As Amricas e o Mundo, IRI/USP, 2011.

Chama a ateno, nos dados apresentados na tabela 02, a presena de vrios pases
desenvolvidos no grupo dos 10 pases sobre os quais a elite brasileira tem uma viso
mais favorvel. H, no espectro oposto, uma srie de pases em desenvolvimento
sobre os quais as elites brasileiras tm viso menos favorvel.
A estrutura dos dados do survey, na forma disposta, no permite avaliar as razes que
levam as elites brasileiras entrevistadas ter uma viso mais ou menos favorvel aos
pases. Contudo, pela relao de pases sobre os quais as elites tm uma viso menos
favorvel (Ir, Honduras, Israel, Venezuela e Cuba) bastante plausvel a presena de
dois componentes como fatores explicativos da percepo negativa: o tema de
segurana e do respeito aos direitos humanos.
Outro aspecto interessante a se destacar com relao a esse conjunto de dados, diz
respeito a um claro descompasso entre as vises das elites entrevistas e as aes
governamentais no plano concreto. Basta, para que este descompasso fique claro,
mencionar o fato de que os dois nicos pases com os quais o Mercosul firmou acordo
comercial, Venezuela e Israel, so tambm pases sobre os quais as elites tm viso
menos favorveis.
Em grande medida o mesmo pode ser dito em relao o IBAS. O acordo trilateral
revela alta prioridade do governo brasileiro com relao a pases sobre os quais as
elites brasileiras tm uma avaliao apenas intermediriamente favorvel. O governo
brasileiro, ao agir deste modo, parece usar acordos comerciais no sentido de induzir
interdependncia com pases que julga prioritrio ao nosso relacionamento externo, ao
invs de consubstanciar relaes de interdependncia atravs de acordos comerciais.
Em moldes muito similares foram feitas, com um atraso de cerca de seis meses, uma
consulta junto opinio pblica. Esta pesquisa consultou 2000 pessoas distribudas
em 22 estados da federao.

13

Conforme se v na tabela 03, abaixo, o survey de opinio pblica no consultou a


percepo das pessoas com relao frica do Sul e Rssia. Isso limite a
comparao intergrupos. Nas dimenses comparveis, trs aspectos chamam ateno.
O primeiro diz respeito posio da ndia. A posio relativa deste pas muito
similar nos dois grupos. No caso do survey de elites a ndia fica na 14. posio dentre
os que a avaliao mais favorvel, enquanto que no caso do survey de elite esta
posio vai para 9 colocao. Em ambos os caso a ndia est numa posio
exatamente intermediria do espectro, lembrando que a primeira amostra tem 30
pases e a segunda apenas 19.
O segundo dado a chamar a ateno nesta comparao diz respeito ao diferencial de
percepo sobre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. O vis em favor dos
pases desenvolvimento ainda mais elevado para o caso da percepo da opinio
pblica. Enquanto Chile aparece entre os 5 pases com percepo mais positiva no
survey de elites no caso do survey de opinio pblica todos os primeiros pases so
desenvolvido, incluindo-se neste grupo a China.
Por fim h diferenas com relao aos valores agregados. A mdia da avaliao da
opinio pblica significativamente mais baixo do que a mdia da pesquisa de elites.
O desvio padro apresenta precisamente o oposto, ou seja, baixo no caso do survey
de elites e alto no caso do survey de opinio pblica. Em outros termos possvel
dizer que a opinio pblica tem uma posio mais rigorosa sobre os pases, ao mesmo
tempo em que h uma variabilidade maior comparativamente amostra de elites.

Tabela 03. Pergunta: Queremos conhecer a sua opinio sobre alguns pases. Usando
uma escala de 0 a 100, onde 100 significa uma opinio Muito Favorvel e 0 uma
opinio Muito Desfavorvel, qual a sua opinio sobre:
Pas

Mdia

Nmero

Desvio Padro

Japo

53,52

1665

32,504

2
3
4

Estados Unidos
Alemanha
Espanha

5
6
7
8

China
Canad
Austrlia
Chile

51,50
49,71
48,17
46,70
46,64
44,77
43,05

1765
1619
1580
1636
1443
1424
1566

31,936
31,451
30,187
31,120
31,282
30,419
27,628
14

ndia

40,87

1444

28,362

10
11
12
13
14
15
16
17
18
19

Argentina
Mxico
Peru
Coreia do Sul
Venezuela
Cuba
Colmbia
Guatemala
El Salvador
Ir

40,48
40,21
36,75
35,34
34,12
34,05
33,34
32,96
32,31
25,13

1706
1500
1446
1361
1478
1506
1527
1204
1212
1393

28,440
28,160
26,322
27,649
26,358
26,896
26,328
26,372
25,992
25,693

Fonte: As Amricas e o Mundo, IRI/USP, 2011.


O survey de opinio pblica refora, assim, o que j havia sido diagnosticado no
survey de elite no que tange o descompasso entre a percepo dos indivduos e as
prioridades do governo. Evidentemente deve-se levar em conta as possibilidades reais
dos governos em selar acordos comerciais. Mas ainda assim vlido reiterar este
descompasso, tambm captado pelas pesquisas de opinio.
Limites e perspectivas: oito anos de IBAS
O IBAS foi criado em 2003 mais do que tudo como um acordo trilateral de
cooperao internacional. O acordo apresentava dispositivos de cooperao em
praticamente todas as arenas das relaes internacionais. Acordos na rea de
segurana internacional, defesa, cincia e tecnologia, economia, comrcio e assim por
diante.
O acordo no evoluiu, e no era essa a sua misso, para o acordo de liberalizao
comercial. Um acordo desta natureza foi firmado entre ndia e Mercosul, mas fora do
mbito do IBSA. Tratou-se neste caso de um Acordo de Complementao Econmica
(ACE) envolvendo a ndia e os quatro pases participantes do Mercosul que previa um
cronograma de liberalizao tarifria.
Apesar de ser tipificado como sendo um acordo genrico, sem consequncias diretas
para a liberalizao do comrcio entre os pases participantes, o IBAS teve, ao longo
desses anos, uma srie de externalidades positivas para as relaes Sul-Sul do Brasil.
Duas externalidades principais devem ser mencionadas.

15

A primeira diz respeito ao fato do IBAS ter funcionado com mais uma instncia
importante de coordenao de posies entre os trs pases para um conjunto amplo
de negociaes multilaterais. No possvel afirmar, a partir de uma lgica
contrafactual, que coordenaes de posies no pudessem ser alcanadas sem a
presena deste esquema trilateral. Mas possvel afirmar que o IBAS funcionou com
uma um fator indutor positivo nesta direo.
A segunda externalidade positiva diz respeito ao fato de que o acordo contribuiu para
houvesse iniciativas de aproximao e de cooperao internacional. No marco do
acordo mais amplo, os executivos nacionais dos trs pases deram incio a um
conjunto de atividades de intercmbio no plano acadmico, educacional e cientfico.
Essas inciativas tm contribudo para estreitar os laos, historicamente distantes,
especialmente no que se refere ao relacionamento entre ndia e Brasil.
Um exemplo de cooperao potencial na rea da indstria farmacutica. A ndia tem
grande expertise na produo de medicamentos genricos. A utilizao de
medicamentos genricos em programas de sade pblica passou a ser uma poltica
pblica prioritria no Brasil.
A perspectiva de cooperao envolvendo esses trs pases grande em diversos
outros setores para alm da indstria farmacutica. Os pases tm diversas
caractersticas socioeconmicas comuns, como, por desigualdade de rendas. As
experincias em polticas pblicas servem de subsdios para a cooperao cruzadas.
interessante notar que essas experincias de cooperao do IBAS em termos de
polticas pblica no precisam no se encerram na dinmica trilateral. Tais
experincias podem fornecer subsdios para a formulao de regras e regimes
internacionais. Ou seja, podem contribuir para a dimenso substantiva as
reformulaes em curso da governana global.
Qualquer que seja o formato das novas estruturas de governana global difcil supor
que no se leve em consideraes os desafios dos grandes pases do sul. Esta a razo
principal, alis, pela qual as os grandes economias dos sul, especialmente Brasil e
ndia, tem hoje assento nos principais fruns internacionais de governana global. Um
levantamento desses assentos por certo daria conta do quo engajado esto esses
pases nas decises internacionais de maior relevo.

16

Bem menos automtico identificar externalidades negativas geradas pela IBAS.


Uma possvel externalidade negativa diga respeito necessidade do Brasil se
coordenar, em fruns internacionais de comrcio, com pases com estruturas mais
protegidas de comrcio, como claramente o caso da ndia.
Diante da necessidade de se forjar uma posio comum pela ao coletiva trilateral, o
Brasil tenderia a ter uma margem no momento das fazer concesses na dinmica da
barganha. O fenmeno assemelha-se, em grande medida, o que ocorre de forma
sistemtica com o Mercosul, no qual o Brasil tambm enfrenta posies mais
defensivas que as suas prprias e portanto acaba sendo mais protecionista do que
poderia.
Outro argumento tem a ver com os riscos da reorientao da nfase da poltica
externa, especialmente comercial, na direo das relaes Sul-Sul em detrimento das
relaes Norte-Sul. As depositar energias diplomticas nas relaes Sul-Sul o pas
estaria negligenciando as relaes Norte-Sul.
Em ambos os casos, impactos das posies do Brasil nos mbitos multilaterais e nas
relaes Norte-Sul no seriam significativas. As perspectivas reduzidas em ambas as
arenas, Norte-Sul e multilateral, estariam muito mais determinadas pelas posies dos
pases centrais, refratrias maior liberalizao comercial, do que pela posio das
coalizes Sul-Sul.
Entre o IBAS e o os BRICs
A consolidao do BRICs como um ator internacional importante representou um
desafio importe para o IBAS. Diferentemente do IBAS, o BRICs no nasceu como
uma iniciativa propositiva dos governos participantes, mas sim como um acrnimo
criado por um representante do setor privado para caracterizar o potencial de mercado
de pases emergentes. O motor fundamental na criao do BRICs foi, portanto, de
mercado.
No marco da sua constituio houve, por parte dos analistas, dvidas se o BRICs teria
potencial de adquirir um sentido poltico e, com isso, traduzir interessem em aes
coordenadas. Ou seja, se haveria possibilidade do grupo de fato configurar-se com um
ator poltico relevantes no cenrio internacional. As percepes majoritrias eram de
que os BRICS no passariam de uma referncia de mercado e, o que pior, uma
parceria marcada por assimetrias importantes do ponto de poder internacional.
17

A evoluo do BRICs desde a sua criao desmentiu, contudo, este prognstico. Aos
poucos os governos foram se apercebendo do potencial do grupo para atuar com
grupo poltico em tpicos de governana global. Como consequncia, em arenas
como a rea financeira, no Conselho de Segurana da ONU, o grupo passou atuar de
forma coordenada.
Um exemplo concreto foi a ao conjunta dos membros do BRIC no mbito da
Assembleia Geral das Naes Unidas na rea de segurana internacional. Os
representantes dos pases do grupo redigiram uma resoluo com vistas subtrair
legitimidade de medidas adotadas por pases centrais, tomando como exemplo a
iniciativas dos Estados Unidos e da Unio Europia com relao ao programa nuclear
do Ir.
A condenao dos BRICS aos ataques dos pases ocidentais Lbia seguiu a mesma
tnica. Os pases defenderam a necessidade de que fossem priorizados mtodos
pacficos de resoluo de conflitos, de forma que a utilizao de fora militar fosse
mobilizada como ltimo recurso. Os pases pertencentes ao grupo, com exceo da
frica do Sul, se abstiveram na votao relativa criao de uma zona de excluso
area na Lbia.
No campo da reforma da governana global os exemplos foram ainda mais profcuos.
Os BRICs passaram a defender conjuntamente a reforma do sistema monetrio
internacional (Fundo Monetrio Internacional e Banco Mundial) e do Conselho de
Segurana da ONU. De um modo geral, as reformas propugnadas deveriam ser feitas
no sentido de adequar as instituies e regimes internacionais nova ordem
econmica internacional. O modelo de governana global forjado durante o perodo
ps-segunda Guerra estaria obsoleto e anacrnico.
O convite para que a frica do Sul integrasse o grupo ampliou ainda mais a sensao
de que o IBAS poderia ser descartado do ponto de vista de aliana internacional.
Alm de ser constitudo por um grupo com mais peso internacional, pela presena de
ndia e Rssia, o grupo passava a ser constitudo tambm por dois parceiros em
desenvolvimento de grande importncia simblica para as relaes sul-sul do Brasil.
A presena do BRICs, mesmo com a participao da frica do Sul, no torna,
contudo, prescindvel o IBAS. Este marcadamente uma iniciativa do tipo sul-sul
com pases desenvolvimento mdio, enquanto o primeiro uma aliana que inclui
18

desafiante da hegemonia global. A agenda de cooperao internacional e o sentido


poltico dos dois grupos so claramente distintos. H espao para ambos na geometria
varivel e bastante elstica do qual o Brasil participante e promotor.
Concluso
Em um conjunto de aspectos, Mercosul e IBAS tm significados bastantes distintos
para a poltica externa brasileira. Em que pese o componente geoestratgico mais
amplo, a constituio do Mercosul espelhou, em grande medida, a relao de
interdependncia entre o Brasil em seus parceiros vizinhos. Interdependncia que se
revela no plano energtico, infraestrutural, societal e assim por diante.
Antagonicamente se pode atribuir ao IBAS uma resposta do governo brasileiro
ampliao de interdependncia entre os pases que constitui o acordo. No momento da
constituio do acordo trilateral, e isso permanece at hoje, os nveis de
interdependncia entre os pases baixo em qualquer esfera das relaes
internacionais.
A despeito de serem projetos distintos, e com motivaes de origem distintas,
Mercosul e IBAS tem um significado comum para a poltica externa brasileira.
Ambas as iniciativas atendem a uma estratgia de insero global que combina duas
faces, defensiva e ofensiva. A face defensiva de soft-balancing, ou seja, disposta a
contrabalancear o peso das grandes potncias na formatao da ordem internacional.
A face ofensiva, por sua vez, relaciona-se com o modo como o Brasil utiliza ambos os
esquemas instrumento de alavancagem de influncia no plano global. Tendo em vista
esses objetivos em nenhum dos casos o fortalecimento de instituies supranacionais
se justificam.
A presena do IBAS, bem como do BRICS, traduz uma nova realidade do ponto de
vista de governana global. A alterao da correlao de foras no plano da
governana global no apenas um pleito dos pases emergentes, mas sim uma
necessidade imperativa de mudana que reflita a realidade atual das transformaes
do sistema internacional. O grau de mudana efetiva nos esquemas de governana
ainda tema para acompanhamento.
Este artigo procurou mostrar os limites e perspectivas do IBAS, sobretudo face
emergncia do BRICs como um grupo que ganhou sentido poltico tardio mas
consistente.
19

Alm disso, o artigo buscou mostrar como se d a percepo da elite e da opinio


pblica brasileira. Observou-se, neste mbito, haver um certo descompasso entre as
prioridades do governo e a percepo da sociedade no que tange prioridades e
preferncias. Ou seja, trata-se de um modelo de integrao fortemente induzido pela
ao estatal, muito mais do que reflexo do consubstanciamento da integrao j
consolidada. Tanto as perspectivas do IBAS quanto a atualizao da percepo dos
atores demandam pesquisa peridicas e sistemticas.
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21

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22

Anexo 1: Evoluo recente dos acordos bilaterais.


Acordo
UE - Camares
Japo - Vietnam
Japo - Sua
Canad - Peru
Peru - Singapura
Canad - EFTA
Canad - Jordania
Chile - Colmbia
China-Peru
Austrlia - Chile
ASEAN-Australia-Nova
Zelndia
Estados Unidos - Peru
China - Singapura
UE - Costa do Marfim
Estados Unidos - Oman
Japo - Filipinas
EFTA - Colmbia
Panam - Costa Rica
Canad - Colmbia
UE - CARIFORUM
Turquia - Georgia
China - Nova Zelndia

Cobertura
Bens
Bens & Servios
Bens & Servios
Bens & Servios
Bens & Servios
Bens
Bens & Servios
Bens; Servios & Investim
Bens & Servios
Bens & Servios
Bens & Servios
Bens & Servios
Bens
Bens & Servios
Bens & Servios
Bens & Servios
Bens & Servios
Bens
Bens & Servios

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01/ago/09
01/jul/09
28/jun/09
08/mai/09
29/abr/09
06/mar/09
27/fev/09

em vigor
em vigor
em vigor
em vigor
em vigor
Assinado
em vigor
Assinado
em vigor
em vigor
em vigor

01/fev/09
01/jan/09
01/jan/09
01/jan/09
11/dez/08
25/nov/08
23/nov/08
21/nov/08
01/nov/08
01/nov/08
01/out/08

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