Você está na página 1de 144

Ministrio da Educao MEC

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES


Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Especializao em Gesto Pblica

O ESTADO E OS PROBLEMAS CONTEMPORNEOS

Maria Paula Gomes dos Santos

2009

2009. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.


A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e
gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o
contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos.
A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao
expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos
1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

S237e

Santos, Maria Paula Gomes dos


O Estado e os problemas contemporneos / Maria Paula Gomes dos Santos.
Florianpolis: Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES :
UAB, 2009.
144p. : il.
Especializao Mdulo Bsico
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-61608-63-7
1. Poltica social. 2. Poltica e governo - Histria. 3. Estado. 4. Bem-estar social. 5. Educao
e estado. 6. Poltica de sade. 7. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento
de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.
CDU: 368.4

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDENTE DA REPBLICA
Luiz Incio Lula da Silva
MINISTRO DA EDUCAO
Fernando Haddad
PRESIDENTE DA CAPES
Jorge Almeida Guimares
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
REITOR
lvaro Toubes Prata
VICE-REITOR
Carlos Alberto Justo da Silva
CENTRO SCIO-ECONMICO
DIRETOR
Ricardo Jos de Arajo Oliveira
VICE-DIRETOR
Alexandre Marino Costa
DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO
CHEFE DO DEPARTAMENTO
Joo Nilo Linhares
SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO
Gilberto de Oliveira Moritz
SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA
SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA
Carlos Eduardo Bielschowsky
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA
Celso Jos da Costa
COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA
Nara Maria Pimentel
COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO
Grace Tavares Vieira
COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS
Francisco das Chagas Miranda Silva
COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO
Adi Balbinot Junior

COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP


Alexandre Marino Costa
Claudin Jordo de Carvalho
Eliane Moreira S de Souza
Marcos Tanure Sanabio
Maria Aparecida da Silva
Marina Isabel de Almeida
Oreste Preti
Tatiane Michelon
Teresa Cristina Janes Carneiro
METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
COORDENAO TCNICA DED
Soraya Matos de Vasconcelos
Tatiane Michelon
Tatiane Pacanaro Trinca
AUTORA DO CONTEDO
Maria Paula Gomes dos Santos
EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC
Coordenador do Projeto
Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos
Denise Aparecida Bunn
Superviso de Produo de Recursos Didticos
Flavia Maria de Oliveira
Designer Instrucional
Denise Aparecida Bunn
Andreza Regina Lopes da Silva
Superviso Administrativa
rika Alessandra Salmeron Silva
Capa
Alexandre Noronha
Ilustrao
Adriano Schmidt Reibnitz
Igor Baranenko
Lvia Remor Pereira
Projeto Grfico e Finalizao
Annye Cristiny Tessaro
Editorao
Annye Cristiny Tessaro
Rita Castelan
Reviso Textual
Gabriela da Costa Figueiredo
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea
educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam
nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro
funcional atuante na gesto do Estado Brasileiro, nas vrias
instncias administrativas. O Ministrio da Educao est
enfrentando o primeiro desafio atravs do Plano Nacional de
Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais
de 300.000 professores em exerccio nas escolas de ensino
fundamental e mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo
Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao
segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica
(PNAP). Esse Programa engloba um curso de bacharelado e trs
especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e
Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao
dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no
atendimento ao interior do Pas, atravs dos Polos da UAB.
O PNAP um Programa com caractersticas especiais. Em
primeiro lugar, tal Programa surgiu do esforo e da reflexo de uma
rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), do Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de
Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas
de ensino superior, vinculadas UAB, que colaboraram na
elaborao do Projeto Poltico Pedaggico dos cursos. Em segundo
lugar, esse Projeto ser aplicado por todas as instituies e pretende
manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo

margem para que cada Instituio, que ofertar os cursos, possa


incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e
culturais de sua regio.
Outro elemento importante a construo coletiva do
material didtico. A UAB colocar disposio das instituies
um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas
obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo
elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao
Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe
multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos
materiais didticos libera o corpo docente das instituies para uma
dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos;
uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material
didtico; e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem
paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direo democratizao do ensino superior pblico e
de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para
a melhoria da gesto pblica brasileira, compromisso deste governo.

Celso Jos da Costa


Diretor de Educao a Distncia
Coordenador Nacional da UAB
CAPES-MEC

SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 9
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e
Polticas Sociais
Introduo...................................................................................... 15
Pobreza, Desigualdade, Excluso e Cidadania: correlaes, intersees e oposies.... 16
Pobreza e desigualdade............................................................................. 18
Excluso e cidadania............................................................................. 22
A Proteo Social promovida pelo Estado: histrico e mais alguns conceitos relevantes.. 26
Primrdios.................................................................................................... 28
O Plano Beveridge e as origens do Estado de Bem-Estar Social.................... 36
Bases econmicas do Estado de Bem-Estar Social: keynesianismo e fordismo...... 38
Modelos de Estado de Bem-Estar Social .................................................... 40
Os Estados de Bem-Estar Social na nova ordem mundial.............................. 46
As polticas de proteo social no Brasil: histria e perspectivas................... 49
Evoluo da proteo social brasileira no sculo XX: da dcada de 1920 Constituio Federal de 1988............................................................... 50
A Poltica Social aps a redemocratizao: da Constituio Cidad de 1988 ao
Governo Lula......................................................................................... 56

O Estado e os problemas contemporneos

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro


Introduo..................................................................................................... 73
Educao.................................................................................................. 75
Configurao institucional do sistema educacional brasileiro....................... 76
Recursos e financiamentos..................................................................... 82
Desafios do sistema educacional brasileiro.................................................... 84
Sade.................................................................................................. 90
A Reforma Sanitria: um marco da poltica de sade brasileira..................... 90
O Sistema nico de Sade..................................................................... 94
O Programa de Sade da Famlia.................................................... 97
Algumas consideraes finais............................................................. 98
Assistncia Social e Segurana Alimentar............................................................ 100
Programas de Assistncia Social.............................................................. 101
O Programa Bolsa Famlia..................................................................... 102
O Sistema nico de Assistncia Social.................................................... 107
Segurana Alimentar e Nutricional............................................................. 109
rgos colegiados das polticas de Assistncia Social e Segurana Alimentar.... 111
Polticas Pblicas de Trabalho e Gerao de Renda......................................... 113
O Mundo do Trabalho na virada do sculo XXI............................................ 113
Estrutura e funcionamento do Mercado de Trabalho no Brasil..................... 117
As instituies do mercado de trabalho no Brasil......................................... 127
O sistema pblico de emprego no Brasil...................................................... 130

Referncias.................................................................................................... 138
Minicurrculo.................................................................................................... 144

Especializao em Gesto Pblica

Apresentao

APRESENTAO
Caro estudante!
O programa que propomos para a disciplina O Estado e os
Problemas Contemporneos no , certamente, o nico possvel.
Nem o nico ajustvel Ementa definida para este Curso. Afinal,
os problemas contemporneos, atualmente implicados com o
Estado, no so poucos. Mas, talvez, o primeiro destes, que merece
nossa considerao, seja um problema de ordem terica, a saber:
qual o papel que o Estado pode e deve desempenhar na promoo de
solues para os problemas da sociedade brasileira contempornea.
At h bem pouco tempo, o Estado, enquanto instituio,
vinha sendo visto como um mal desnecessrio. Durante toda a
dcada de 1990, pelo menos, predominava no pensamento
acadmico e nos circuitos polticos dos pases capitalistas
avanados a interpretao de que o modelo de desenvolvimento
seguido por eles, e tambm pelos pases perifricos, no ps-Segunda
Guerra Mundial (entre 1945 1970, mais ou menos), estaria
esgotado modelo este conhecido como do Estado de Bem-Estar
Social, o qual se baseava em ampla participao do Estado no
suporte ao desenvolvimento econmico e social.
A doutrina neoliberal, que ento passou a orientar as
decises de poltica econmica no centro do capitalismo, asseverava
que, para se obter um maior crescimento econmico mundial, era
preciso deixar que o mercado agisse mais livremente. Assim sendo,
algumas aes foram empreendidas, em diversos pases, para reduzir
os Estados a um tamanho mnimo, diminuindo tambm seu poder
de influncia.

Mdulo Bsico

O Estado e os problemas contemporneos

Contudo, esta expectativa no se confirmou na prtica e,


como consequncia, ingressamos agora numa era de reencontro
com o Estado, entendido como um ente coletivo capaz de intermediar
interesses e processar conflitos na sociedade e de organizar a
solidariedade social, necessria para a superao das desigualdades
sociais.
O que queremos no Brasil, no entanto, um Estado diferente
daquele que j tivemos em outros tempos, que se caracterizou,
muitas vezes, pelo autoritarismo, pela ineficcia e pela corrupo.
Neste sentido, o que hoje se coloca aos brasileiros e certamente,
a muitos outros povos a construo de um novo Estado.
Como mencionado, este programa poderia ser outro. Mas os
temas aqui escolhidos se justificam em funo da sua dimenso
estratgica para as nossas possibilidades de futuro como nao.
Todos eles se referem, de uma maneira ou outra, Questo Social,
que sem dvida, ao lado da Questo Ambiental, um dos grandes
desafios do nosso planeta: como fazer com que o conjunto dos povos
se beneficie, de maneira equnime, da riqueza produzida e das
conquistas tecnolgicas obtidas pela humanidade.
No Brasil, em sua condio de pas perifrico (ou,
emergente, como querem alguns), a reduo da pobreza e das
desigualdades sociais crucial para o aprofundamento da
democracia e para a realizao da nossa coeso social. Temos feito
esforos, sem dvida. E temos conseguido alguns xitos, na busca
destes objetivos. Os erros e acertos deste percurso, cabe a todos
especialmente aos servidores pblicos deste pas analisar e criticar.
E, sobretudo, reinventar caminhos.
Por isso, este Programa busca oferecer, aos que nele
mergulharem, a possibilidade de conhecer as principais discusses
tericas que so travadas, na atualidade, acerca da Questo Social
e de sua abordagem pelo Estado; bem como de discutir os principais
problemas que afetam a sociedade brasileira e que requerem
polticas pblicas eficazes para o seu equacionamento.
A Questo Social entendida como uma expresso que
designa, no campo acadmico, os dilemas da incorporao de vastos
contingentes da populao cidadania plena aponta para um

10

Especializao em Gesto Pblica

Apresentao

amplo conjunto de polticas pblicas que se referem, em primeiro


lugar, Proteo Social. Ou seja, polticas que procuram garantir
condies dignas de existncia queles segmentos sociais que, por
motivos diversos, no obtm xito na sociedade de mercado.
O carro-chefe destas polticas consagradas tanto em boa
parte da literatura, como tambm na nossa Constituio Federal
a Seguridade Social. A Constituio Cidad, de 1988, explicita,
em seu artigo 194:
A Seguridade Social compreende um conjunto integrado
de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos sade, previdncia e
assistncia social.

Alm da Seguridade Social, um conjunto de problemas da


ordem social preocupa o Brasil contemporneo: a Segurana
Pblica; o acesso de amplas maiorias e minorias aos Direitos
Humanos; a qualificao da Educao; a insero, ou reinsero,
no mundo do Trabalho, este bastante modificado pela reconfigurao
da economia mundial, ocorrida ao final do sculo XX.
Na Unidade 1, Dimenses conceituais e histricas no estudo
dos problemas e das polticas sociais, focalizaremos as questes
tericas. Trataremos de conceitos relevantes e caros tradio
democrtica, como os de Justia e Cidadania; e de sua relao com
o Estado Moderno, de inspirao republicana. Tambm analisaremos
a evoluo do tratamento da questo social pelo poder pblico, ao
longo da histria. Por fim, voltaremos nossa ateno para um
importante debate que se d em torno das estratgias de abordagem
da questo social, a saber: a oposio entre universalizao e
focalizao das polticas sociais, e os efeitos a elas associados.
Na Unidade 2, Algumas polticas sociais do Estado
Brasileiro, iremos estudar questes relacionadas Educao,
Sade, Assistncia Social e ao mundo do Trabalho. Assim sendo,
temos nesta disciplina os seguintes objetivos gerais:

X estimul-lo a refletir sobre o papel do Estado, na atual


fase do desenvolvimento capitalista, na tarefa de

Mdulo Bsico

11

O Estado e os problemas contemporneos

superao de problemas persistentes na histria da


sociedade brasileira, tais como a pobreza, a excluso
e as desigualdades sociais;

X possibilitar o acesso a informaes e crticas sobre a


agenda atual das polticas sociais no plano federal,
favorecendo a articulao e o dilogo entre os diversos
nveis de governo na implementao de polticas e
programas sociais que produzam efeitos necessrios
e socialmente desejados.
Antes de concluir esta apresentao, vamos descrever alguns
pontos considerados fundamentais ao seu sucesso, nesta disciplina,
ou mesmo, no progresso de seus conhecimentos acerca dos temas
aqui abordados.

X Este texto no esgota, em nenhuma hiptese, as


informaes e anlises possveis acerca destes temas.
Por isso, a leitura de bibliografia complementar muito
importante, tanto as que foram aqui indicadas, quanto
outras que voc puder obter.

X O aprendizado na rea das cincias sociais se faz a


partir de um acmulo de leituras, discusses e da
reflexo atravs da produo de textos prprios.
muito importante que voc escreva suas prprias
interpretaes do que foi lido, assim como procure
discuti-las com colegas, e tutores, mesmo que lhe
paream incompletas. Elas sempre o sero! Mas podem
evoluir com o esforo de sntese que estar fazendo.

X Mesmo que alguns termos ou conceitos lhe paream


obscuros, no desista da leitura por consider-la
difcil. Como em todas as reas, h nesta, tambm,
jarges acadmicos, que vocs podero compreender
e utilizar se no desistirem de pronto.
Bons estudos!
Professora Maria Paula Gomes dos Santos

12

Especializao em Gesto Pblica

Apresentao

UNIDADE 1
DIMENSES

CONCEITUAIS E

ESTUDO DOS
POLTICAS SOCIAIS

HISTRICAS DO

PROBLEMAS

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de:
f

Compreender as teorias e os conceitos utilizados na abordagem


dos problemas sociais contemporneos;

Verificar como estes problemas se tornaram preocupao


pblica, na civilizao ocidental, e como seu manejo se
organizou ao longo do tempo, segundo diversos modelos, em
diferentes contextos nacionais; e

f Analisar a trajetria das polticas sociais no Brasil, buscando identificar

seu legado para a conformao atual da sociedade brasileira.

Mdulo Bsico

13

O Estado e os problemas contemporneos

14

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

INTRODUO
A anlise proposta aqui vai nos servir de base para as
reflexes da Unidade seguinte, que vai ter como foco as formas
pelas quais o Estado brasileiro contemporneo tem enfrentado
alguns dos principais problemas sociais que nos afetam na
atualidade.
Talvez voc ache esta Unidade um tanto histrica,
privilegiando um olhar demasiadamente temporal nas questes
abordadas. Contudo, vale chamar a ateno para o fato de que, se
estamos procurando entender algumas instituies sociais atuais,
necessrio compreendermos como elas se tornaram o que so hoje.
Nenhuma instituio nasce pronta ou imutvel. Todas elas
so fruto de movimentos da sociedade e das suas elites polticas,
que vo conformando arranjos diferenciados, ao longo do tempo,
em virtude de mudanas polticas, econmicas e culturais. Assim,
a anlise de sua evoluo histrica desvenda tambm o conjunto
de foras polticas e sociais que est na sua estrutura, bem como
as vitrias e derrotas de diferentes grupos de interesse e de seus
ideais, no processo de construo institucional do Pas.
Nosso objetivo, aqui, portanto, no lev-lo a conhecer fatos
histricos em si prprios, mas sua articulao como fatos polticos,
culturais e sociais que resultam num processo o qual, certamente,
ainda est em andamento. como se estivssemos convidando voc
a subir em um trem, que j vem de longa viagem, para segui-la
adiante, ajudando a lhe dar uma direo.
Mas, para saber que direo tomar, preciso que voc
conhea os caminhos j percorridos, os obstculos encontrados e
as oportunidades de avano.
Ento, boa leitura e boa viagem!

Mdulo Bsico

15

O Estado e os problemas contemporneos

POBREZA, DESIGUALDADE, EXCLUSO


E CIDADANIA: CORRELAES,
INTERSEES E OPOSIES

A pobreza, as desigualdades e a excluso social tm se


constitudo em objeto de preocupao no mundo contemporneo,
como se pode constatar pela ateno que tm merecido das
agncias multilaterais de fomento ao desenvolvimento, quais sejam,
a Organizao das Naes Unidas (ONU) e o Banco Mundial.
At a dcada de 1970, a tendncia geral era considerarmos
esses problemas como dependentes do crescimento econmico.
Acreditvamos que, uma vez que este ocorresse a taxas razoveis,
a distribuio da riqueza e da renda se daria de forma automtica.
No entanto, quela altura, a realidade no confirmava esta
expectativa. Isto fez com que as referidas agncias nas quais so
gestadas as principais orientaes de poltica econmica no
capitalismo contemporneo inclussem em suas polticas,
relatrios e programas a preocupao explcita com tais questes.
O mesmo tem se dado mais recentemente no Brasil, onde a
persistncia dessas mazelas ao longo do tempo, bem como o
crescimento de outras, associadas a elas a criminalidade violenta,
por exemplo explica, em boa parte, a nfase que dada ao assunto
atualmente pelas elites brasileiras (REIS, 2000).
No nosso caso, como em muitas outras naes de renda
mdia consideradas em desenvolvimento , o foco das anlises
tem se deslocado da pobreza, entendida em seu sentido estrito,
para o problema da desigualdade, como mostra a Figura 1. Esta

16

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

seria, segundo diversos pesquisadores, um importante mecanismo


de reproduo da prpria pobreza, e que o combate desigualdade
seria mais eficaz se feito atravs de polticas pblicas de distribuio
de renda do que outras voltadas ao crescimento dela (PAES e
BARROS, MENDONA e DUARTE, 1997).

Figura 1: Desigualdade social


Fonte: <http://i.olhares.com/data/big/279/2790027.jpg>

Vale assinalar, desde j, que qualquer definio que


venhamos a adotar aqui ou que qualquer autor utilize ser
sempre provisria e incompleta. Mas, mesmo correndo o risco da
simplificao extrema, entendemos que vale a pena tentarmos
demarcar o significado dos termos centrais problemtica de que
estamos tratando, para que sua utilizao, mais adiante, seja a mais
precisa possvel.

Mdulo Bsico

17

O Estado e os problemas contemporneos

POBREZA E DESIGUALDADE
Qual a principal distino entre estes dois termos?

A primeira e mais importante diferena que, enquanto a


pobreza uma condio que afeta os indivduos ou seja, os
membros de uma populao , a desigualdade refere-se ao
conjunto populao em sua totalidade.
A pobreza uma condio de indivduos ou grupos os
quais se encontram privados de meios adequados de subsistncia.
J a desigualdade uma propriedade da distribuio da
riqueza, em uma dada populao ou sociedade.

Pobreza
Uma das formas mais tradicionais de se caracterizar a
pobreza tem sido defini-la como insuficincia de renda. Para
medir sua incidncia sobre as populaes, so utilizados indicadores
tais como o PIB (Produto Interno Bruto) per capita de um pas e/ou
um percentual da renda mdia/mediana de seus habitantes.

Est relacionada

qualidade de vida.

Traduz a existncia, na

vida do indivduo e das

famlias, em conjunto de
pr-condies, tais

como habitao sadia,


acesso a alimentos, a
servios de sade,

educao, saneamento
etc.

18

Como afirma Rocha (2008), esses instrumentos so


adequados para economias amplamente baseadas em trocas
monetrias, nas quais o atendimento s diversas necessidades
garantido atravs do dinheiro. Contudo, pode ser um parmetro
problemtico, j que, em muitos contextos socioeconmicos, as
trocas ou a obteno do bem-estar no se do apenas atravs do
dinheiro. Muitas pessoas pobres no se utilizam de renda financeira
para adquirir bens como alimentos, pois estes muitas vezes so
obtidos em suas prprias hortas, pomares e criaes.
De qualquer forma, este tipo de indicador ainda muito
utilizado em diversos programas de combate fome e misria,
inclusive no Brasil. Atravs dele, podemos estabelecer um critrio

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

*Pobreza absoluta situ-

de pobreza absoluta*, demarcando quem so os pobres e os


indigentes em uma dada populao. Ou seja, podemos determinar
assim uma linha de pobreza, representada por um valor de renda
(individual ou familiar) capaz de garantir a satisfao de
necessidades bsicas, sejam elas alimentares ou outras (vesturio,
habitao, educao, etc.).
Assim, aqueles cuja renda se situe abaixo do custo dessas
necessidades so considerados pobres. E, aqueles que tm
rendimentos ainda menores, os quais no permitem a aquisio
sequer de uma cesta de alimentos bsica, essencial ao suprimento
de necessidades nutricionais mnimas, so denominados indigentes.

ao na qual a renda dos


indivduos ou famlias
est abaixo do valor
considerado

mnimo

para a satisfao de necessidades essenciais


alimentao, habitao
etc. Este valor, como indica o texto, estimado
a partir do custo monetrio da obteno des-

Por outro lado, fixar o custo de necessidades bsicas no


alimentares ainda mais complexo, j que, alm de estas variarem
qualitativamente entre os diversos contextos socioculturais, variam
tambm seus custos monetrios, de uma realidade para outra. Desta
forma, mesmo uma linha de pobreza absoluta estaria atravessada
por critrios relativos (ROCHA, 2008).

tes bens e servios.

Todos que esto abaixo

da linha de indigncia.

Por causa destas dificuldades, muitos estudiosos e tcnicos


envolvidos com o tema tm preferido utilizar o conceito de pobreza
relativa, que leva em conta, em sua medio, o padro de vida de
cada sociedade especfica. As linhas de pobreza relativas tm por
base a renda mdia ou mediana de toda uma populao, e mostram,
principalmente, como esto distribudos os recursos econmicos e
sociais entre os diversos grupos populacionais deste conjunto.
Para Rocha (2008), tal conceito o mais adequado para a
identificao e anlise dos bolses de pobreza em contextos
socioeconmicos mais desenvolvidos, onde algumas necessidades
bsicas j se encontram atendidas. O que o conceito de pobreza
relativa expressa, afinal, quanto determinados grupos sociais esto
distantes do padro de vida mdio de uma dada sociedade.
Contudo, em pases como o Brasil, o uso da renda como
critrio de pobreza ainda til, no s porque a economia
fortemente monetizada, como porque se dispe, no Pas, de dados
estatsticos suficientes para se estimar a renda mnima necessria
sobrevivncia de indivduos e famlias, bem como para se
identificar quem no a alcana (ROCHA, 2008).

Mdulo Bsico

19

O Estado e os problemas contemporneos

Mas esse critrio apresenta, ainda, mais uma limitao, que


se refere ao fato de que, ao focalizarmos estritamente a renda das
famlias, no contabilizamos os eventuais ganhos de bem-estar de
uma populao, obtidos por meio de investimentos pblicos em
servios essenciais, tais como saneamento, sade e educao.

Desta forma, podemos nos perguntar: a renda expressa a


qualidade de vida de uma sociedade?

PNUD Programa das naes Unidas

Saiba mais

para o Desenvolvimento

a rede global de desenvolvimento da


Organizao das Naes Unidas, presente em 166 pases. Seu mandato central o
combate pobreza. O PNUD conecta pases a conhecimentos, experincias e recursos, ajudando pessoas a construirem
uma vida digna e trabalhando conjuntamente nas solues traadas pelos pases
membros. Fonte: <http://www.pnud.org.br/
pnud/>. Acesso em: 20 out. 2009.
IDH
O objetivo da elaborao do ndice de Desenvolvimento Humano oferecer um
contraponto a outro indicador muito utilizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per
capita, que considera apenas a dimenso
econmica do desenvolvimento. Fonte:
<ht tp://www.pnud.org.br/id h/>. Acesso
em: 20 out. 2009.

No, pois mesmo que ocorressem


investimentos pblicos, ainda que em grande
magnitude caso em que as famlias teriam
custos baixos com diversas necessidades , ou
se no se recebesse qualquer outro
investimento caso em que as privaes
seriam ainda maiores , a renda por si s no
expressaria a qualidade de vida, uma vez que
existem outras necessidades a serem
atendidas.
Assim, abordagem da renda como
critrio de pobreza se sobreps aquela
chamada de necessidades bsicas. Segundo
esta viso, pobreza considerada uma
situao de privao, deter minada por
diversas dimenses, tais como: acesso ao
saneamento, habitao, educao, sade,
cultura e at mesmo liberdade. Neste
sentido, analistas e rgos internacionais se
colocaram, ao longo das dcadas de 1970 e
1980, busca de indicadores que dessem
conta desta multiplicidade de fatores.

A partir de diversas tentativas, o Programa das Naes


Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) props, em 1996, o ndice
de Desenvolvimento Humano (IDH). Este composto a partir de

20

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

indicadores de renda e tambm da taxa de alfabetizao e da


expectativa de vida, ao nascer, dos indivduos, em diferentes pases.
Os dois ltimos ndices refletem, respectivamente, os nveis
de educao e de sade da populao, e, ao serem compostos com
a renda, permitem classificar as populaes segundo seu nvel de
bem-estar.

Contudo, o IDH, em sua histria, apresenta a preocupao


crescente dos estudiosos do campo da pobreza em ampliar este
conceito e torn-lo til para o entendimento deste fenmeno em
suas diversas dimenses e contextos, bem como das mltiplas interrelaes entre todas essas dimenses.

Voc vai perceber, na

disciplina Indicadores

Sociais, que o IDH no


substitui outros

indicadores e apresenta

Desigualdades Sociais

tambm suas limitaes.

O uso crescente da expresso desigualdades sociais ao


lado do termo pobreza est fortemente relacionado s mudanas
de enfoque no entendimento da prpria problemtica da pobreza,
assim como ao reconhecimento de que a persistncia da pobreza
ou seja, o aprisionamento de determinados grupos sociais nesta
situao consequncia das enormes desigualdades de renda e
de acesso a servios existentes entre grupos de uma dada sociedade.
Muitos pases como o Brasil no so pobres, mas so to
desiguais que, apesar de apresentarem importante evoluo do seu
PIB (Produto Interno Bruto) e significativas melhorias das condies
de vida de alguns setores (os mais ricos), permanecem abrigando
uma enorme quantidade de pobres, que, por sua vez, tm
baixssimas perspectivas de mobilidade social ascendente.

Para alguns economistas, a desigualdade seria


tolervel se houvesse boas perspectivas de
mobilidade social o que depende, por sua vez, da
ocorrncia de altas taxas de crescimento econmico
(acima de 5% ao ano), durante algum tempo. Estimase, por outro lado, que a implementao de polticas

Mdulo Bsico

21

O Estado e os problemas contemporneos

de redistribuio de renda seria um meio mais efetivo


de reduo do nmero de pobres do que de um
crescimento econmico sustentado que ocorresse a
taxas consideradas plausveis, na economia
contempornea (3% ao ano, por exemplo).

No Brasil, como diversos estudos tm demonstrado, este


quadro decorre do fato de que nosso processo de industrializao e
modernizao social, ocorrido a partir dos anos 1930, no
incorporou grandes parcelas da populao. Desde ento, constituiuse uma sociedade segmentada, composta, de um lado, por indivduos
detentores de direitos sociais os cidados; e de outro, de pessoas
sem acesso a servios e benefcios os excludos.
Veremos mais adiante, no item Evoluo das polticas de
proteo social no Brasil, que as conquistas sociais obtidas nos
primeiros anos do processo (entre as dcadas de 1930 e 1970,
aproximadamente), s foram consagradas aos trabalhadores
urbanos e formais, gerando, desde ento, diferenciais no acesso,
no s renda, mas aos servios sociais que o Estado garantia
(assistncia sade, previdncia social etc.).

EXCLUSO

E CIDADANIA

Estes termos, frequentemente associados, fazem referncia


ao indivduo ou grupo de indivduos, em uma dada populao,
podendo ser tomados praticamente como antnimos, na literatura
contempornea sobre polticas sociais.

22

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

Excluso
O que voc entende por excluso?

A excluso, em sua semntica original, significa o no


pertencimento a determinado grupo ou condio. A princpio, a
excluso de algum de determinado grupo no necessariamente
problemtica, dependendo de que grupo se esteja falando.
Os estudos desenvolvidos pela Antropologia Social indicam que a
construo de identidades sociais ou seja, o processo de
identificao e pertencimento de um indivduo a um grupo social
se faz por incluses e excluses. Grupos religiosos, famlias, tribos,
naes etc. usam critrios para classificar os de fora, os quais so
essenciais para que se possa, tambm, especificar quem est dentro.
Estes critrios que podem se referir ao local de nascimento,
ancestralidade, ao uso de uma lngua, cor da pele, a convices
polticas ou morais, bem como a diversos outros atributos, adquiridos
ou herdados. Desta forma, os grupos identitrios* se constituem,
sempre, a partir de fronteiras, mais ou menos rgidas, que eles prprios
estabelecem para delimitar seus limites.
Contudo, quando nos referimos excluso no contexto da
dinmica social do mundo capitalista contemporneo, estamos nos
referindo precisamente s barreiras impostas a alguns indivduos,
num determinado pas, no seu caminho de acesso a benefcios
garantidos pelo Estado, ou mesmo que podem ser adquiridos atravs
do mercado. Estes indivduos, na prtica, no pertencem
comunidade constituda por este Estado-Sociedade-Mercado.

*Identitrios relacionados com a identidade


(ntica, lgica, filosfica).

Fonte:

Houaiss

(2007).

As graves crises econmicas que afetaram o Brasil nas


dcadas de 1980 e 1990, decorrentes das transformaes do
capitalismo global, naquele perodo, contriburam para a
permanncia e o agravamento da excluso, originada em nosso
processo de industrializao.
Embora formalmente diversos direitos sociais tivessem sido
estendidos ao conjunto da populao, desde os anos 1970, e

Mdulo Bsico

23

O Estado e os problemas contemporneos

especialmente aps a Constituio de 1988, poucos so, ainda, os


que conseguem usufruir deles.

Veremos mais detalhadamente esses acontecimentos quando


chegarmos ao item Histria das polticas de proteo social
no Brasil, ainda nesta Unidade.

Cidadania
Saiba mais

Thomas Humphrey Marshall


Socilogo ingls, nascido em
1893 e falecido em 1981. Foi
professor da London School of
Economics

and

Political

Science durante 31 anos (de


1925 a 1956). Teve uma carreira
acadmica diversificada, tratando de temas
que vo da Sociologia s Polticas Sociais,
trazendo para as ltimas aplicaes prti-

neste contexto que o termo


cidadania conceito que foi consagrado
por Marshall, em meados do sculo XX
ganha sentido, expressando o oposto da
excluso. Um indivduo que desfruta da
condio de cidado aquele que goza dos
direitos consignados pelo Estado, bem como
da possibilidade de acesso a uma renda
adequada, que lhe permita desfrutar de um
padro de vida comum a seus concidados.

Segundo Marshall, a cidadania


implica um sentimento de pertencimento e
influente, atravs de seus diferentes ensailealdade a uma civilizao, que se constitui
os em que explora as relaes entre as insem patrimnio comum de uma dada
tituies da cidadania e as classes sociais,
coletividade. Tal pertencimento, por sua vez,
de uma perspectiva histrica e comparativa.
se estabelece a partir dos deveres de cada
indivduo para com o Estado, mas tambm e sobretudo pelos
direitos que este Estado lhe garante:
cas da primeira. at hoje um autor muito

X direitos civis, que consistem na liberdade individual,


como de expresso e circulao, por exemplo;

X direitos polticos, que fazem referncia ao ato de votar


e ser votado; e

24

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

X direitos sociais, que dizem respeito a um conjunto de


garantias legais que assegurem bem-estar econmico,
segurana contra riscos sociais e acesso aos bens e
servios essenciais sobrevivncia.
Para Marshall, haveria uma sucesso histrica na conquista
desses direitos, j que o usufruto dos direitos civis teria permitido a
demanda e obteno dos direitos polticos; e estes teriam aberto o
caminho para a conquista, pela via democrtica, dos direitos
sociais. Assim, a histria da sociedade ocidental, nos ltimos 250
anos, seria a histria destas conquistas.
Muito debate acadmico j se realizou em torno desta
interpretao, havendo analistas que apontam que tal sucesso s
se aplicaria, efetivamente, ao caso da Inglaterra terra de Marshall.
No caso brasileiro, por exemplo, os direitos sociais comearam a
existir em plena ditadura varguista (anos 1930), ou seja, na ausncia
de direitos polticos.
No obstante, a concepo marshalliana nos ajuda a
compreender por que, aqui, a concesso desses direitos acabou
contribuindo para a emergncia de uma sociedade partida: na
medida em que ela se deu sob um regime autoritrio, tais direitos
foram atribudos de forma discriminatria e excludente, sem que
houvesse a possibilidade dos setores excludos de reivindicarem sua
participao nos benefcios.

Na prxima seo, trataremos da histria das iniciativas


pblicas de proteo social no Ocidente, o que nos ajudar a
compreender a existncia de uma diversidade de arranjos,
segundo os quais tm se organizado as polticas sociais no
mundo contemporneo.

Mdulo Bsico

25

O Estado e os problemas contemporneos

A PROTEO SOCIAL PROMOVIDA PELO


ESTADO: HISTRICO E MAIS ALGUNS
CONCEITOS RELEVANTES

A interveno do Estado na proteo dos indivduos, dos


riscos impostos pelo mercado, inaugurou uma nova etapa do
desenvolvimento do mundo capitalista ocidental. A importncia
deste passo pode ser medida pelos altos nveis de desenvolvimento
econmico e de bem-estar alcanados pelas sociedades europeias,
a partir de meados do sculo XX.

Cabe advertirmos, contudo, que embora tal processo


tenha ocorrido em diversos pases, importantes
diferenas podem ser observadas nas formas como
cada um deles organizou seus sistemas de proteo
social: seu custeio, seus benefcios, assim como sua
administrao.

Responsveis por parcelas significativas do gasto pblico nas


diversas naes ainda que em montantes diversos, dependendo
do pas , os Estados de Bem-Estar Social chegaram dcada de
1990 profundamente questionados e acusados de provocarem
dficits nas contas pblicas, bem como de impedir o crescimento
econmico. Estas convices provocaram uma onda de Reformas
do Estado, que buscavam reduzir as responsabilidades deste na

26

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

proteo social, comprimindo seus gastos e deixando ao mercado


a tarefa de prover, comercialmente, esquemas de proteo, tais
como planos de sade e de previdncia privados, seguros de vrios
tipos e financiamentos imobilirios.
As consequncias destes processos foram diversas e,
novamente, distintas, em razo dos modelos de proteo existentes
em cada pas. Mas, indiscutivelmente, o conjunto delas resultou
num aumento significativo da vulnerabilidade dos segmentos
trabalhadores, em diversos pases, assolados tambm por uma
grande reduo dos postos de trabalho, por causa da extensa
reestruturao produtiva ocorrida na mesma poca.
Na regio latino-americana, os efeitos destas reformas foram
especialmente graves, dada a inexistncia prvia, na maioria dos
pases, de sistemas de proteo social slidos e abrangentes,
exceo honrosa do Brasil, que, apesar das presses internacionais
e domsticas, manteve e at ampliou a proteo aos seus cidados,
nos ltimos 20 anos.
No final dos anos 2000 e, particularmente, a partir da
crise financeira mundial de 2008 , assistimos a uma nova inflexo
das teorias acerca da interveno do Estado. Observamos, desde
ento, um retorno percepo do Estado como entidade
mediadora das relaes de mercado, seja na proteo dos
cidados, seja do prprio capital.

Esta seo se ocupar da anlise deste processo, em perspectiva


histrica, com o propsito de oferecer a voc os elementos
que o ajudaro a compreender melhor o panorama atual das
polticas sociais no Pas e suas conexes internacionais.

Mdulo Bsico

27

O Estado e os problemas contemporneos

P RIMRDIOS
A preocupao com a problemtica da pobreza
e da excluso social est diretamente associada ao
surgimento do capitalismo e da sociedade de mercado.
Ambos emergiram na Europa Ocidental num perodo
conhecido como a Modernidade, que vai, aproximadamente, do sculo XVI ao XIX.

Fonte: <http://tinyurl.com/ykkodwe>

Foi neste momento que comearam a aparecer,


de maneira significativa, os pobres: indivduos que
vagavam nas cidades e entre elas, em busca de meios
de sobrevivncia. Durante a Idade Mdia, este fenmeno
era pouco sensvel.

Lembra das aulas de Histria Geral, do ensino mdio, nas


quais vimos que a sociedade medieval se caracterizava pela
organizao feudal?

Neste perodo a estrutura social apoiava-se em trs estratos:


o Clero, os proprietrios de terra (Senhores), e os trabalhadores
destas terras (Servos da Gleba), que eram subordinados aos
Senhores. Estes Servos eram os pobres de ento. Viviam nas terras
dos Senhores, prestando-lhes servios, cultivando a terra, cuidando
dos rebanhos e realizando diversas outras atividades, inclusive
domsticas.
Os Servos tinham o direito a utilizar parte das terras do
Senhor, o chamado manso servil, para o seu prprio consumo.
A diviso do trabalho servil se dava no interior das prprias famlias
e comunidades, onde cabiam funes aos diversos membros. Neste
contexto, o sustento era garantido a todos, ainda que em nveis
bastante elementares e custa de muito trabalho e explorao. De
qualquer forma, e ainda que em condio subalterna, os Servos
eram pobres includos no sistema feudal.

28

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

Havia, contudo, outros pobres, naquele contexto. Eram


indivduos que, por razes diversas muitas vezes, insubordinao
e desobedincia aos Senhores , no encontravam lugar nos feudos.
A fbula de Robin Hood representa bem esta situao: homens,
mulheres e crianas que viviam margem do sistema, em bosques
e terras coletivas, ao longo de estradas, praticando assaltos ou
pedindo esmolas.

Estas pessoas, contudo, no eram objeto de qualquer


preocupao humanitria dos Senhores feudais (os quais se
constituam na autoridade poltica da poca). E suas prticas eram
combatidas com violncia, pelos cavaleiros do feudo.

Caso no tenha assistido


a este filme ainda,

procure-o numa locadora


prxima de sua casa,
vale a pena!

S a partir do perodo conhecido como de acumulao


primitiva de capital que este fenmeno ganhou mais visibilidade.
Neste momento, se d a transferncia de grandes massas do campo
para as cidades que ento cresciam e se multiplicavam e
importantes mudanas acontecem, nas formas e nas relaes de
trabalho. Entre os sculos XVI e XVII, aumenta muito a circulao
de pessoas na Europa, em busca de trabalho, o que levaria ao
aprofundamento da pauperizao.
Este fato fez com que, na
Inglaterra, o governo editasse
algumas leis Leis dos Pobres,
vista na disciplina Estado, Governo
e Mercado com o propsito no
s de proteger as pessoas nesta
condio, mas tambm de controlar
as ameaas que elas, aos seus olhos,
representavam: crimes, doenas,
degradao dos costumes.

Saiba mais

Elizabeth I (1533 - 1603)


O seu reinado conhecido na histria

com

Elisabetano,

ttulo

de

Perodo

uma

poca

de

florescimento econmico e cultural,


sob inspirao do renascimento italiano e flamengo. Ela herdou um reino
dividido pelas dissenses religiosas. Interessada em
promover o desenvolvimento do pas, dona de uma
personalidade

forte,

realmente

carismtica,

A primeira Lei dos Pobres foi


Elizabeth elaborou uma poltica independente das
influncias do parlamento e de seus prprios conseeditada sob o reinado de Elizabeth I,
lheiros de confiana. Disponvel em: <http://
e outras se sucederam, na prpria
tinyurl.com/ykmuvsx>. Acesso em: 28 out. 2009.
Inglaterra e em outros pases, no
continente europeu. Elas tanto
obrigavam ao trabalho a todos aqueles que apresentassem
condies para tanto , como buscavam promover o alvio da

Mdulo Bsico

29

O Estado e os problemas contemporneos

Saiba mais Maximillian Carl Emil Weber (1864 - 1920)


Nasceu na Alemanha, viveu no perodo em que as primeiras disputas
sobre a metodologia das cincias
sociais comeavam a surgir na Europa, sobretudo em seu pas, a Alema-

situao de misria, atravs da


distribuio de alimentos e de
abonos (que consistiam de
complementao salarial ou da
concesso de uma renda mnima),
bem como do acolhimento dos pobres
em asilos e casas de trabalho.

nha. Publicou A tica Protestante e o

Estas Leis so reconhecidas,


na literatura especializada, como as
ria sua obra mais notvel. Disponvel em: <http://
primeiras iniciativas governamentais
educacao.uol.com.br/biografias/ult1789u508.jhtm>.
voltadas proteo social. At
Acesso em: 20 out. 2009.
porque, vale lembrarmos, a que
comea a se constituir o Estado
Moderno, instituio fundamental para o aparecimento do que
conhecemos hoje como Polticas Pblicas.
Esprito do Capitalismo, que se torna-

Constituindo-se como autoridade nica sobre um territrio


e um povo, e possuindo o monoplio da violncia legtima, como
definiu Max Weber, o Estado Moderno se torna um mediador
civilizador, isto , uma instituio que ordena a vida social e poltica
nos territrios antes fragmentados do feudalismo; e assume, ento,
funes de regulao social e de proviso de bens pblicos. Sua
consolidao, que vai aproximadamente do sculo XVII ao XVIII,
passa por diversas fases: do despotismo monrquico Repblica.
Atravs delas, incorporada, sucessivamente e em graus cada vez
maiores, a participao dos governados.
A emergncia do Estado Moderno , portanto, uma condio
essencial para o surgimento de polticas de proteo social, as quais
se consagraram, posteriormente, como Polticas Sociais.
Com a intensificao da industrializao nos sculos XVIII
e XIX, a questo da pobreza assume gravidade ainda maior. Como
bem traduziu Karl Polanyi (1980),
[...] No corao da Revoluo Industrial do sculo dezoito
ocorreu um progresso miraculoso nos instrumentos de produo, o qual se fez acompanhar de uma catastrfica desarticulao nas vidas das pessoas comuns. [...] Que mo-

30

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

inho satnico foi esse que triturou os homens transformando-os em massa? [...] Qual foi o mecanismo por cujo
intermdio foi destrudo o antigo tecido social e tentada,
sem sucesso, uma nova integrao homem-natureza?
(POLANYI, 1980, p.51).

A vida dos trabalhadores havia se transformado. O sustento


das famlias dependia, agora, de uma nova condio: o
assalariamento. A comida, a habitao, as vestes e tudo o mais
que fosse necessrio sobrevivncia deveriam ser obtidos por meio
dos ganhos auferidos com o trabalho assalariado, ou seja: a venda,
pelo trabalhador, de sua fora de trabalho. Quem no conseguisse
uma posio no ento nascente mercado de trabalho, estaria excludo
desta sociedade.
Desta forma, os riscos inerentes vida humana tambm se
modificaram. A doena, a velhice ou a morte do provedor no
podiam mais ser suportadas por sua famlia ou comunidade.
O desemprego retirava das pessoas sua renda e lhes lanava na
incerteza. E, por muito tempo ainda, os trabalhadores tiveram de
conviver com ela, socorrendo-se, na melhor das hipteses, da
caridade alheia.
A instituio de sistemas de proteo social s viria a
ocorrer, de fato, na virada do sculo XIX para o XX. Ao longo do
sculo XIX, as Leis dos Pobres foram sendo abolidas, na medida
em que se difundiam, no mundo capitalista, as ideias liberais,
fundamentadas nas formulaes econmico-filosficas de Adam
Smith e David Ricardo.
Estes pensadores como mencionado na disciplina Estado,
Governo e Mercado introduzem a tese de que o bem-estar coletivo,
numa comunidade, se daria a partir da busca, por cada indivduo,
do seu mximo interesse individual, num mercado livre e
competitivo. Assim, o Estado no deveria interferir nas relaes de
mercado nem se ocupar com a proviso do bem-estar de quem
quer que fosse, uma vez que este seria obtido por cada indivduo,
atravs de trocas no mercado.

Mdulo Bsico

31

O Estado e os problemas contemporneos

O trabalhador deveria buscar, no mercado, no s os


meios para sua sobrevivncia, mas quaisquer bens ou
servios que desejasse.

Acreditava-se, ento, que aes estatais de proteo


tenderiam a inibir o interesse e a disposio dos indivduos para o
trabalho. Alguns pensadores da poca, como Malthus tambm
apresentado na disciplina Estado, Governo e Mercado , entendiam
inclusive que a pobreza e a misria decorriam da incapacidade,
incompetncia ou indolncia dos indivduos. Esta tese tambm foi
muito divulgada pela Igreja Protestante, surgida no sculo XVIII,
que identificava na prosperidade dos indivduos um indcio da graa
divina alcanada por eles.
Esta concepo tem como fundamento tambm o princpio,
muito caro ao pensamento liberal, da liberdade individual, em que
os indivduos devem ser livres para exercer suas escolhas, ao mesmo
tempo que devem pagar o preo por elas. O sucesso ou fracasso no
mercado so, segundo esta tica, decorrncia das escolhas
individuais. Este ponto de vista imperou na sociedade ocidental ao
longo de todo o sculo XIX, tendo se renovado e ganhado grande
aceitao nos ltimos anos do sculo XX, sobre o substrato da
doutrina neoliberal.

Justia: mrito ou necessidade?


As diversas interpretaes acerca do que so, ou devem ser,
as relaes entre o indivduo, a sociedade e o Estado tm uma
relao direta com as formas de se definir o que seja a justia. Este
conceito, fundamental hoje para a avaliao tica e poltica das
relaes Estado-sociedade, se refere no a coisas, mas distribuio
de benefcios e custos entre os membros de uma dada comunidade.
Neste sentido, Justia , antes de tudo, como prope Oppenheim
(1986), uma noo tica fundamental e no determinada. Tratase de um conceito que atribui valor a um ato ou a uma regra, mas

32

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

que no descreve o seu sentido, diferena de


outros, como igualdade e liberdade que,

Saiba mais

Hans Kelsen

Nascido em Praga, na Re-

[...] embora abstratos e tericos,


podem ser definidos de tal modo
que as afirmaes em que se evidenciam so verificveis, de um
modo geral, pelo simples confronto com a evidncia emprica.
(OPPENHEIM, 1986, p. 660).

pblica Tcheca, em 1881,


faleceu na Califrnia, Estados Unidos, em 1973. Foi
perseguido pelo nazismo e
emigrou para os Estados Unidos, onde
viveu at seus ltimos dias, exercendo o
magistrio na Universidade de Berkeley.
A perseguio intelectual sofrida pelo ju-

Com o surgimento do Estado Moderno


fundado no Direito, enquanto ordenamento
normativo da convivncia social, a Justia se
torna uma instituio formal, e o que justo ou
injusto depende de sua conformidade ou no
com as leis.

rista no foi restrita aos adeptos do fascismo. Ele tambm sofreu severas crticas
de militantes da doutrina comunista.
considerado o principal representante da
chamada Escola Positivista do Direito.
Apesar disso, os princpios fundantes de
seu raciocnio jurdico-cientfico prevale-

ceram e hoje so respeitados e amplaContudo, essas mesmas leis podem ser,


mente acatados, servindo de base para
sob distintos pontos de vista, consideradas
muitas das instituies jurdicas que susinjustas. Por isso, como argumenta Kelsen, o
tentam o Estado Democrtico de Direito.
conceito de justia no se fundamenta em
critrios objetivos ou racionais, mas em
princpios ticos e morais. Sua definio resulta de um juzo de
valor determinado de maneira subjetiva (KELSEN, 1963 apud
OPPENHEIM, 1986).

Por esta razo, a definio de Justia tem variado ao


longo do tempo, em funo das ideias predominantes
no pensamento social e dos conflitos que afloram, em
um ou outro momento, em torno da distribuio da
riqueza e do poder na sociedade.

Para os liberais, a justia social tem por fundamento o


mrito do indivduo. Isto , o direito a receber algo deve

Mdulo Bsico

33

O Estado e os problemas contemporneos

corresponder a um esforo anteriormente realizado. Segundo este


princpio, portanto, a justia feita quando dado a cada um
conforme o seu mrito.
Ao princpio do mrito se ope, por sua vez, aquele que se
fundamenta na ideia de necessidade. Isto : justo aquele sistema
ou ato que distribui benefcios segundo as necessidades de cada
um; ou, pelo menos, que o faz de modo a satisfazer as necessidades
bsicas de todos. Vale notar que o princpio da necessidade que
est na base dos programas polticos dos
partidos socialistas e social-democratas,
Otto von Bismarck
Saiba mais
desde o sculo XIX, mas que s se
Chamado chanceler de ferro, foi
converteram em experincias concretas no
o estadista mais importante da
sculo XX.
Alemanha do sculo XIX. Coube

a ele lanar as bases do II Reich


(1871-1918), que fizeram com
que o pas conhecesse pela primeira vez na sua longa histria a existncia
de um Estado nacional nico. Contudo, para
formar a unidade alem, Bismarck desprezou
os recursos do liberalismo poltico, apostando sempre numa poltica de fora (dita de sangue e ferro), moldando assim o novo Estado
alemo dentro da blindagem do antigo sistema autoritrio prussiano. Fonte: <http://
tinyurl.com/yzweatg>. Acesso em: 20 out. 2009.

Com base no princpio da


necessidade, e a partir das lutas operrias
pela reduo da jornada de trabalho (que
no possua qualquer regulamentao, at
ento), ressurgem, ao final do sculo XIX,
os sistemas de proteo social. Alm do
interesse dos capitalistas em conter a
expanso do nascente movimento operrio
de ideologia socialista, tambm
contriburam para este fato o prprio
amadurecimento do capitalismo industrial
e sua necessidade de maior e melhor
organizao do mercado de trabalho.

No foi por acaso que o primeiro destes sistemas nasceria


na Alemanha, terra de Karl Marx, onde florescia um robusto partido
operrio: o Partido Social-Democrata Alemo. O projeto saiu da
cabea de Otto von Bismarck, o todo-poderoso chanceler do Reich,
em 1883. Era um sistema baseado em seguros sociais e,
inicialmente, atendia apenas os trabalhadores das indstrias. Era
financiado por contribuies feitas pelo Estado, pelos prprios
trabalhadores e pelos empregadores. E os benefcios auferidos
em dinheiro ou servios assistenciais eram proporcionais s
contribuies efetuadas pelos trabalhadores. Configurava-se, assim,

34

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

como um programa baseado no princpio do


mrito (a cada um conforme sua contribuio),
decorrncia da grande proeminncia, ainda, da
ideologia liberal.
Embora fosse bastante difundido em toda
a Europa em princpios do sculo XX, o sistema
de Seguros Sociais era insuficiente: poucos
trabalhadores contavam com uma penso por
velhice (aposentadoria) ou por morte, para legar
a suas famlias. A maioria deles falecia jovem ou
trabalhava at idades bem avanadas (60 anos),
terminando seus dias, em geral, como dependentes
de seus filhos. Suas mulheres, que a eles
sobrevivessem, caam em estado de desamparo.
quela altura, ser ancio das classes trabalhadoras
significava, quase sempre, ser pobre.

Saiba mais

Beveridge

Nasceu em 1879, em Bengala (hoje Bangladesh), e


faleceu em 1963, na Inglaterra. Em 1908 j era considerado a principal autoridade britnica em seguro-desemprego. Aps a Primeira Guerra se tornou ministro da Alimentao, saindo
do governo logo depois para se tornar
diretor da London School of Economics
and Political Science. Em 1941, recebeu
do governo a incumbncia de preparar
um relatrio sugerindo programas e polticas que ajudassem a Inglaterra a se
recons truir, aps a Segunda Guerra.

Suas propostas deram fundamento


A Primeira Grande Guerra destri a
criao do Estado de Bem-Estar Social.
maioria dos sistemas de proteo social
existentes, ou lhes impe severos limites, em
funo do esforo de guerra. S ap s a Segunda Guerra Mundial
que novos sistemas aparecem; e, ento, se expandem em escala
sem precedentes.

O PLANO BEVERIDGE E AS ORIGENS DO ESTADO DE


BEM-ESTAR SOCIAL
Em 1941, em plena guerra, o governo britnico encomendou
a uma Comisso Interministerial, presidida por Beveridge, um
estudo para a reforma do sistema de seguros sociais ingls. O
produto deste estudo o Plano Beveridge deu origem a uma nova
configurao da seguridade social inglesa, que s foi posta em
prtica em 1946, aps o fim do conflito mundial.

Mdulo Bsico

35

O Estado e os problemas contemporneos

A proteo seria

prestada a todos, contra


todas as contingncias
sociais.

Em linhas gerais, Beveridge propunha a extenso da


proteo social a todos os residentes da Gr-Bretanha, segundo o
princpio da necessidade. Os benefcios seriam igualitrios, salvo
por variaes de estado civil ou sexo, sem importar a renda anterior.
As contribuies tambm deveriam ser as mesmas para todos,
variando apenas segundo o sexo.
Neste cenrio, ocorreu a unificao de todas as instituies
de seguros sociais em um nico Servio Pblico, sob o Ministrio
da Seguridade Social. Tambm foram simplificadas as formalidades
administrativas. A este respeito vale citarmos as palavras de
Beveridge: All benefits in the form of one stamp on a single
document (Todos os benefcios em um nico carimbo sobre um
nico documento).

Um sistema de penses se complementava com um Servio


Nacional de Sade (National Health Service) e polticas de pleno
emprego. O Plano Beveridge, de fato, significou uma ruptura radical
com o modelo anterior de poltica social e se propagou rapidamente,
especialmente na Europa, nos anos 1940 e 1950, se convertendo
em modelo para as polticas de proteo social posteriores, em todo
o mundo, agora sob a denominao de Estado de Bem-Estar Social,
ou Welfare State.

Estamos falando de Estado de Bem-Estar Social, mas voc


sabe o que este termo significa?

O Estado de Bem-Estar Social pode ser definido como aquele


que assume a proteo social de todos os cidados, patrocinando
ou regulando fortemente sistemas nacionais de Sade, Educao,
Habitao, Previdncia e Assistncia Social; normatizando relaes
de trabalho e salrios; e garantindo a renda, em caso de desemprego.

36

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

BASES ECONMICAS DO ESTADO


DE BEM-ESTAR SOCIAL:
KEYNESIANISMO E FORDISMO

As condies econmicas do psJohn Maynard Keynes


Saiba mais
guerra foram essenciais para permitir o
Nasceu em Cambridge, na Indesenvolvimento do Estado de Bem-Estar
glaterra, em 1883, e morreu em
Social. A reconstruo da Europa, depois
Firle, East Sussex (tambm Indo conflito armado, se baseou amplamente
glaterra), em 1946. Teve ideias
nas teorias do economista John Maynard
inovadoras que se chocaram
Keynes, que props uma mudana radical
com as doutrinas econmicas vigentes em sua
na forma de conduzir a poltica
poca, alm de terem enorme impacto sobre a
econmica, poca. Em vez de um
teoria poltica e a poltica fiscal de muitos gomercado livre e altamente competitivo o
vernos. Keynes defendeu o papel regulatrio do
laissez-faire, que predominara at o incio
Estado na economia, atravs de medidas de
do sculo XX, nas economias ocidentais,
poltica monetria e fiscal, para mitigar os efeie dera origem a graves crises, como o crack
tos adversos dos ciclos econmicos. Keynes
da Bolsa de Nova Iorque, em 1929 ,
considerado um dos pais da moderna teoria
Keynes propunha o planejamento
macroeconmica.
econmico a partir do Estado. O Estado
deveria fazer investimentos pblicos na produo para garantir o
pleno emprego.

Se todos trabalhassem, haveria renda para que todos


consumissem. Assim ficaria criado um ciclo virtuoso
de produo e consumo, que garantiria o
funcionamento do capitalismo.

Mdulo Bsico

37

O Estado e os problemas contemporneos

Vale lembrar que, quela altura, a experincia socialista da


Unio Sovitica, com sua economia planejada, j estava em curso,
apresentando sinais de sucesso, em termos de crescimento.
Juntamente com os investimentos na produo, o Estado
deveria tambm regular as relaes de trabalho e oferecer servios
sociais bsicos, de modo a permitir que as pessoas trabalhassem
tranquilas e que pudessem destinar suas rendas ao consumo de
bens. Os servios pblicos, por sua vez, tambm geravam empregos,
dinamizando ainda mais a economia. Neste sentido, o Plano
Beveridge era parte integrante da proposta keynesiana.
Este modelo j vinha sendo adotado nos Estados Unidos,
desde a dcada de 1930, pelo presidente Roosevelt, com o objetivo
de tirar aquele pas da grande recesso em que mergulhara, a partir
da crise da Bolsa de Nova Iorque. Foi aplicado na Europa em
reconstruo com grande xito, permitindo um ciclo de crescimento
acelerado e grande abundncia no capitalismo ocidental. Resultou
nos anos de ouro, como ficaram depois conhecidos, e que
duraram at o incio da dcada de 1970. Observe a Figura 2.

Figura 2: Tempos modernos


Fonte: <http:/tinyrl.com/y9teut14>

38

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

A este modelo econmico se somava um modelo industrial


de produo em massa, desenvolvido inicialmente na fbrica
americana de automveis Ford, no incio do sculo XX. O princpio
era produo em massa para consumo de massa. Ou seja, deveriase primeiramente produzir em grandes quantidades, para os que
adotaram os mtodos de administrao cientfica de Taylor e Fayol.

Estes mtodos consistiam, entre outras coisas, em se


decompor o processo de trabalho industrial em movimentos
estudados e preestabelecidos, o que permitia controlar melhor o
tempo de trabalho e reduzir o desperdcio deste. Alm disso, era
preciso estimular o consumo, o que foi feito mediante acordos
coletivos com os trabalhadores, em torno de ganhos de produtividade
do trabalho. Paralelamente, a publicidade e a propaganda, que
ento ganhavam impulso, se encarregavam de estimular, em grande
escala, a demanda por bens durveis, de base industrial e
tecnolgica: geladeiras, carros, mquinas de lavar roupas etc.

Se voc ainda no o

assistiu ao filme Tempos


Modernos, de Charles

Chaplin, tente assisti-lo,

pois nele o autor faz uma


crtica irnica e
contundente da nova
linha de produo
introduzida pelas novas

teorias da administrao
e depois popularizada
pelo fordismo.

MODELOS DE ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL


A despeito da semelhana entre as
condies econmicas dos diversos pases
em que floresceu o Estado de Bem-Estar
Social, os modelos adotados por cada um
deles diferem significativamente. Os tipos de
benefcios e servios oferecidos, as formas de
sua proviso, bem como de seu financiamento,
variam bastante de um contexto nacional para
outro, o que tem levado os analistas do
campo a procurarem entender estas
diferenas e os fatores que as determinam.
O cientista social Esping-Andersen
estudou os arranjos de proteo social de
um conjunto de 18 pases que fazem parte

Mdulo Bsico

Saiba mais

Esping-Andersen
Nascido na Dinamarca, Gosta
Esping-Andersen formado
em sociologia e economia pela
Universidade de Copenhague e
PhD

pela

Universidade

de

Wisconsin-Madison. Atualmente leciona sociologia na Universidade Pompeu Fabra, em Barcelona, na


Espanha. Ficou conhecido por seu livro Les
Trois Mondes de ltat Providence, que se tornou
um clssico no mbito dos estudos sobre os
welfares e as polticas sociais. Fonte: <http://
www.esping-andersen.com/>. Acesso em: 21
out. 2009.

39

O Estado e os problemas contemporneos

da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico


(OCDE). So eles: Alemanha, Austrlia, ustria, Blgica, Canad,
Dinamarca, Estados Unidos, Finlndia, Frana, Irlanda, Itlia,
Japo, Noruega, Nova Zelndia, Pases Baixos, Reino Unido, Sucia
e Sua.
Atravs desta pesquisa, Esping-Andersen concluiu que os
modelos se distinguem, ou se assemelham, em trs aspectos bsicos.
So eles:

X grau de participao do Estado nas despesas com a


proteo social;

X grau de abrangncia da cobertura aos cidados; e


X grau de proteo que o sistema oferece ao trabalhador,
garantindo-lhe condies bsicas de sobrevivncia,
independentemente de ele possuir ou no um emprego.
A esta ltima varivel, ele chamou de grau de
descomodificao da fora de trabalho.
O estudo de Esping-Andersen apresenta um ndice de
descomodificao calculado a partir de diversos indicadores. Quanto
maior o valor deste ndice, maior , segundo esta tese, a capacidade
de um sistema de seguridade social de emancipar os indivduos de
sua dependncia do mercado (ESPING-ANDERSEN, 1990).

Voc deve estar se perguntando: o que descomodificao?

Podemos entender descomodificao como um neologismo


derivado da palavra inglesa commodity, que significa, no mbito
do comrcio, uma mercadoria barata. Segundo este autor, o
capitalismo industrial teria transformado o trabalho assalariado em
commodity, na medida em que a sobrevivncia do trabalhador
dependeria inteiramente dos ganhos obtidos por ele, com sua fora
de trabalho. Ou seja, do seu salrio.

40

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

A descomodificao se d quando o indivduo tem acesso


aos bens e servios de que necessita para sua sobrevivncia, atravs
do Estado, enquanto um direito social (tal como entendido por
Marshall). Desta forma, ele no necessita compr-los com seu
salrio, o que lhe garante maior poder de barganha em suas
negociaes relativas a emprego e renda. A garantia de direitos
sociais mnimos aos trabalhadores permitiria a estes, segundo essa
viso, valorizar sua fora de trabalho. Da a ideia de
descomodificao.
Diante do exposto, cabe elencarmos as cinco variveis existentes
para identificao do ndice de descomodificao. So elas:

X penso mnima, enquanto percentual dos ganhos de


um trabalhador normal, para uma pessoa;

X taxa bruta de reposio de uma penso-padro, para


uma pessoa;

X nmero de anos de contribuio requerido para fazer


jus ao benefcio; e

X alquota do valor da penso que financiada pelos


indivduos (alquota de contribuio individual).
Os valores destas variveis so somados e pesados pelo
percentual de pessoas acima da idade mnima de direito a
aposentadoria, que estejam efetivamente recebendo penses. Para
os benefcios relativos sade e ao seguro-desemprego, os
procedimentos foram idnticos, com as seguintes excees: foi
includa apenas a taxa de reposio para benefcios-padro; a
alquota de contribuio individual foi omitida; e incluiu-se o prazo
de carncia requerido para recebimento dos benefcios, bem como
o nmero de semanas de sua vigncia.
De acordo com Esping-Andersen, os sistemas de proteo
social tambm variam conforme a quantidade de pessoas cobertas
e os critrios utilizados para inclu-las ou exclu-las de tal cobertura.
Neste sentido, os Estados de Bem-Estar Social podem ser:

Mdulo Bsico

41

O Estado e os problemas contemporneos

X universalistas quando atendem a todos indiferenciadamente;

X corporativos aqueles restritos a corporaes profissionais; ou

X residuais, isto , focalizados em alguns beneficirios


geralmente os mais necessitados (os mais pobres, os
mais velhos, as crianas ou os portadores de
deficincia, por exemplo). Destes, o sistema exige que
comprovem sua necessidade atravs de testes de
meios.
Esping-Andersen calcula, ento, uma taxa mdia de
universalidade para cada um dos pases, a qual expressa o grau
que cada sistema de proteo cobre seus cidados.
Por fim, o grau de participao do Estado nas despesas
com a seguridade social seria, no entendimento de Esping-Andersen,
um terceiro aspecto a explicar a variao dos regimes de proteo
social. Este ndice expressaria a relao entre financiamento pblico
e privado de um sistema e, afinal, o grau de efetivo do esforo de
proteo de uma determinada nao.
A partir da anlise destas variveis nos diversos pases
selecionados, Esping-Andersen conclui que haveria trs modelos
de Estado de Bem-Estar Social, os quais ele chama de regimes:

X O regime social-democrata apresentaria grande capacidade


de descomodificar a fora de trabalho, contribuindo
fortemente para a desproletarizao do trabalhador.
Os pases identificados com este regime Sucia,
Dinamarca, Noruega e Finlndia tambm
apresentariam os maiores ndices de universalidade.
Finalmente, nestes pases que ocorre a maior
participao do Estado no gasto com a seguridade social.

X Os regimes conservadores so aqueles que apresentam


taxas mdias de descomodificao da fora de
trabalho. Quanto universalidade na proviso de
servios sociais, embora a maioria dos cidados esteja

42

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

coberta, esta cobertura se d pela via corporativa. Ou


seja, a partir de sua insero no mercado de trabalho,
segundo sua categoria ocupacional. Isto significa que,
para obter proteo, o indivduo precisa estar
empregado; e seus benefcios e direitos dependem de
sua profisso e/ou emprego, e do sindicato ao qual
est vinculado. Trata-se de um modelo bem semelhante
quele introduzido por Bismarck na Alemanha, no final
do sculo XIX, como vimos anteriormente. E no
surpreende que este seja o modelo que vige at hoje
naquele pas, bem como em diversos outros da Europa
Continental, tais como Frana, Blgica, ustria, Pases
Baixos, Itlia e Sua. O maior problema deste arranjo
que ele gera significativas diferenas entre os direitos
sociais dos indivduos, em funo de sua categoria
profissional, bem como entre os includos e os
excludos do mercado de trabalho. Nestes pases, a
participao percentual do Estado no gasto com
benefcios sociais tambm alta, mas, neste caso, isto
se deve principalmente ao expressivo gasto realizado
com o pagamento de benefcios a funcionrios
pblicos, dos quais o Estado o patro. Pode-se
obser var, tambm, grande par ticipao do
financiamento privado a benefcios sociais, tais como
aposentadorias e penses complementares, que so
institudos pelas prprias categorias profissionais.

X O regime liberal se caracteriza por: baixos ndices de


descomodificao da fora de trabalho; reduzida
universalidade dos benefcios com o predomnio do
uso de teste de meios (teste de pobreza) para o acesso
dos cidados a eles; e pela baixa participao do
Estado nos gastos, em comparao alta participao
dos esquemas privados no financiamento destes.
Os pases includos neste regime so Estados Unidos,
Austrlia, Canad, Nova Zelndia e, a partir das
reformas dos anos 1980, o Reino Unido.

Mdulo Bsico

43

O Estado e os problemas contemporneos

Para uma melhor compreenso do que abordamos at aqui,


observe o Quadro 1 que traz, segundo Esping-Andersen, os modelos
de Estado de Proteo Social.
MODELOS

VARIVEIS
SOCIALDEMOCRATA

CONSERVADOR

LIBERAL

Grau de
descomodificao

alto

mdio

baixo

Grau de
universalidade

alto

mdio

baixo

Grau de participao do Estado

alto

alto

baixo

Pases

(pelo grande
gasto com funcionrios pblicos)
Sucia, Noruega,
Finlndia, Dinamarca.

Alemanha, Frana, Itlia, Blgica, Holanda etc.

Estados Unidos,
Canad, Inglaterra (ps-1980).

Quadro 1: Modelos de Estado de Proteo Social


Fonte: Adaptado de Esping-Andersen (1990)

Ao explicar as diferenas entre estes tipos, Esping-Andersen


afirma que elas se devem, em grande medida, s distintas trajetrias
histricas destes pases, especialmente no que diz respeito
evoluo do seu mercado de trabalho, bem como das suas relaes
trabalhistas e sindicais. Aponta tambm para a grande importncia
da existncia, ou no, de partidos polticos ligados aos sindicatos,
na determinao dos modelos.
A Sucia, um expoente do regime socialdemocrata, teria o
seu padro de proteo social explicado pela fora do partido socialdemocrata naquele pas, em sua ntima relao com os poderosos
sindicatos de trabalhadores l localizados. J o regime de proteo
minimalista dos Estados Unidos seria determinado pela
fragilidade do movimento sindical americano e sua pouca ligao
com os partidos polticos.

44

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

No entanto, os pases da Europa


Continental teriam sido indelevelmente
marcados pela tradio histrica das guildas
e corporaes de ofcio (mais uma vez,
lembre-se das aulas de Histria do ensino
mdio!), as quais, desde a Idade Mdia,
organizavam a proteo social aos seus
membros. Estes pases, mesmo tendo sido
posteriormente governados por partidos
polticos de esquerda, no lograram reverter
os arranjos corporativistas j consagrados por
aquela tradio (ESPING-ANDERSEN, 1990).
O modelo de Esping-Andersen,
reproduzido esquematicamente no Quadro 1,
atribui forte poder explicativo a fatores
polticos na determinao das diferenas
entre os tipos de Estado de Bem-Estar Social,
identificando a influncia de trs variveis
especficas:

Saiba mais

Guildas, corporao artesanal,


ou corporaes de ofcio

Eram associaes de artesos de um mesmo ramo, isto , pessoas que desenvolviam a mesma atividade profissional, e que
procuravam, atravs de sua associao,
garantir os interesses de classe. Ocorreram na Europa, durante a Idade Mdia e
mesmo aps. Apesar de a maioria das
guildas se limitarem s fronteiras da cidade ou comuna, algumas se formaram
sobre espao geogrfico amplo, por vezes
uma nao inteira. O segredo industrial
era parte importante da instituio das
guildas. A passagem para o grau de mestre normalmente acontecia com a revelao destes segredos. Fonte: Elaborado pela
autora.

X o padro de formao da classe trabalhadora;


X o processo de construo de coalizes polticas, durante
o florescimento da sociedade industrial; e

X a herana recebida por cada sociedade, relativa


hierarquia de seus grupos de status e distribuio
de privilgios entre estes.
Esping-Andersen (1990) busca oferecer uma alternativa s
teorias do Estado de Bem- Estar Social que o explicam apenas como
resultado do poder de mobilizao da classe trabalhadora, realando
a importncia da mediao deste poder, seja pelas instituies
polticas (parlamentos, partidos e competio eleitoral), seja pelas
instituies sociais (formais e informais), como os sindicatos e
os grupos de status, que refletem a estratificao social nos
diversos pases.

Mdulo Bsico

45

O Estado e os problemas contemporneos

OS ESTADOS DE BEM-ESTAR SOCIAL


NA NOVA ORDEM MUNDIAL

Ao final dos anos 1970, passados menos de 50 anos de sua


fase urea, o Estado de Bem-Estar Social foi colocado sob forte
questionamento. Para tanto, contriburam fatores como o
envelhecimento da populao, nos diversos pases (menor nmero
de nascimentos com maior longevidade) o que aumentou muito
os gastos com aposentadorias e penses , e a reduo dos postos
de trabalho, motivada pelas inovaes tecnolgicas o que levou
drstica queda da arrecadao tributria sobre o trabalho
assalariado. Cada vez mais, portanto, passaram a recair sobre o
tesouro dos Estados os encargos com os programas sociais.
No final dos anos 70, a economia mundial entra em crise,
em consequncia dos choques do petrleo e da reduo das taxas
de crescimento. Estes teriam sido os determinantes para que o capital
transbordasse para alm das fronteiras dos Estados nacionais,
dando incio ao estabelecimento de uma nova ordem econmica
mundial e chamada globalizao.
O fenmeno da globalizao, para Gorz (1999), teria
sido motivado pelo divrcio entre os interesses do Estado e
os interesses do Capital. A crise do crescimento revelou que
o Estado no era mais capaz de contribuir para a expanso
do Capital, conforme ocorreu no ps-guerra, atravs das polticas
keynesianas.
A introduo de inovaes tecnolgicas, por sua vez
a automao, a microeletrnica e os novos materiais, entre outras ,
transformaram o processo produtivo, as comunicaes e os
transportes, ampliando em escala geomtrica o fluxo do comrcio
internacional e dos capitais.
Ocorreu, ainda, o surgimento de instituies supranacionais
voltadas para a reduo das barreiras entre as trocas internacionais
de bens e servios, como a Organizao Mundial do Comrcio
(OMC), que levou o mercado financeiro a se descolar das economias

46

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

reais, ocasionando a desterritorializao do capital financeiro e


sua predominncia sobre o capital produtivo.

Tudo isso gerou uma significativa perda de soberania


dos Estados nacionais, no que toca sua capacidade
para implementar polticas econmicas e sociais.

Para enfrentar a volatilidade do capital, a sada apontada a


partir do campo conservador (neoliberal) foi o corte de gastos do
Estado. O Estado de Bem-Estar Social passou a ser visto como
oneroso, inflacionrio e inimigo do crescimento econmico.
Caberia, assim, suprimi-lo ou reduzi-lo ao mnimo, transferindo-se
a prestao de servios sociais de sade, educao, habitao,
previdncia social para os agentes privados, com financiamento
dos prprios usurios.

At ento era

reconhecido como um

poderoso mecanismo de
redistribuio da renda
social.

Nas palavras de Standing (1999), a era da regulao pelo


Estado (ou, da regulao estatutria) foi ento substituda pela era
da regulao pelo mercado. Isto significou, entre outras coisas, a
passagem de uma sociedade estvel para a classe trabalhadora
sustentada pelo pleno emprego, pelo consumo de massa e pelos
direitos do trabalho para outra, marcada pela flexibilidade e a
insegurana.

Desta forma, a resposta dos governos nos ltimos anos do


sculo XX e incio deste, inclusive os de tendncia social-democrata,
tem sido a reviso do Estado de Bem Estar. O modelo de Seguridade
Social proposto por Beveridge chega, portanto, ao sculo XXI sob
fortes ataques ainda que ele tenha sido, indiscutivelmente o maior
responsvel pelas excelentes condies sociais existentes nos pases
de capitalismo central, durante a segunda metade do sculo XX.
Por outro lado, fato tambm que tal modelo jamais chegou a atingir
a mesma eficcia os mesmos graus de cobertura e generosidade
nos pases do capitalismo perifrico, como os da Amrica Latina,
onde foi razoavelmente difundido.

Mdulo Bsico

47

O Estado e os problemas contemporneos

A seguir, veremos como evoluram as polticas sociais no


Brasil. Podemos adiantar que as novas tendncias da
seguridade social apontam no sentido de cada vez maior
complementaridade entre o Estado e o Mercado na proviso
de benefcios sociais.

48

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

AS POLTICAS DE PROTEO SOCIAL NO


BRASIL: HISTRIA E PERSPECTIVAS
O drama social observado no Brasil contemporneo reflete,
em grande medida, a histria das polticas sociais no Pas,
especialmente o fato de que, nos primeiros 40 anos de sua
industrializao e modernizao, apenas algumas poucas categorias
de trabalhadores podiam contar com direitos bsicos de proteo
social (assistncia mdica e previdncia social). A maneira como
esses direitos foram inicialmente atribudos tambm determinou
sobremaneira o nvel das desigualdades entre os brasileiros, assim
como a excluso de vastos de seus contingentes da condio de
cidadania.

A partir da dcada de 1960 e a despeito das marchas e


contramarchas verificadas na normalidade democrtica do Pas ,
a proteo social garantida pelo Estado foi sendo progressivamente
ampliada, o que se refletiu tambm no maior comprometimento do
oramento pblico com servios e benefcios sociais. Mas ela s
avanou de forma mais consistente durante a reconstruo
democrtica dos anos 1980, tornando possvel a inscrio, na Carta
Constitucional de 1988, de um projeto de Estado de Bem-Estar
Social universalista.

A partir da insero

formal dos indivduos no


mercado de trabalho.

Podemos afirmar que o Brasil conta hoje com um arcabouo


constitucional que tem permitido importantes avanos no combate
pobreza e s desigualdades. Porm ainda h muito o que caminhar
para que nos tornemos um pas mais justo.

Mdulo Bsico

49

O Estado e os problemas contemporneos

Na prxima seo trataremos do percurso histrico cumprido


at aqui e das conquistas e perdas eventualmente existentes,
preparando voc para analisar e discutir as tarefas que ainda
se impem ao poder pblico, no sentido de realizar a justia
social em nosso pas.

EVOLUO

DA PROTEO SOCIAL BRASILEIRA

XX: DA DCADA DE 1920


CONSTITUIO FEDERAL DE 1988

NO SCULO

Conforme j mencionado no incio desta unidade, as


polticas governamentais de proteo social tiveram incio no Brasil,
de forma consistente, junto ao processo de industrializao e
urbanizao do Pas. A literatura especializada amplamente
convergente ao apontar o ano de 1923 como o marco inicial deste
processo.
Naquele ano, foi estabelecida a primeira poltica pblica de
previdncia social para trabalhadores, atravs do Decreto n. 4.682,
conhecido como Lei Eloy Chaves.

Este nome faz referncia


ao deputado federal

paulista que a props.

O decreto determinava a criao obrigatria, em cada


ferrovia do Pas, de um fundo de aposentadorias e penses, as
Caixas de Aposentadoria e Penses CAPs. A proposio
foi baseada na legislao argentina e contou com o lobby dos
ingleses, proprietrios da So Paulo Railway Company.
Trs anos depois (1926), o sistema das CAPs foi estendido
aos trabalhadores de docas e navios e, posteriormente, a outros
setores produtivos. As CAPs eram organizadas por empresas, e o
Estado no participava nem do seu financiamento nem da sua
administrao, tendo apenas um papel de controle, a distncia: o
Ministrio do Trabalho era chamado a mediar os conflitos que
porventura se apresentassem, entre as diversas partes envolvidas
nas CAPs.

50

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

De acordo com Oliveira e Teixeira (1985), esta seria a


primeira fase da Poltica Social no Brasil, que se prolongaria at
a Revoluo de 1930, quando direitos sociais foram ento
atribudos a um maior nmero de trabalhadores.
Segundo estes autores, esta fase (1923/1930) seria marcada
por trs caractersticas, que a distinguiriam da poltica social ps1930:

X relativa amplitude no plano de atribuies das


instituies. Amplitude porque a Lei Eloy Chaves
previa tanto benefcios pecunirios tais como
penses por morte, aposentadorias, penso de 50%
dos vencimentos aos que fossem chamados ao servio
militar (enquanto durasse tal servio) , como
s e r v i o s a s s i s t e n c i a i s socorro mdico e
medicamentos. Enquadravam-se como beneficirios
todos os membros da famlia do trabalhador que
habitassem sob o mesmo teto e sob a mesma economia.
Alm disso, a partir de 1926, foram estabelecidos tambm
o auxlio-funeral e o peclio por morte.

X prodigalidade nas despesas. O modelo seria prdigo


porque, alm do grande nmero de benefcios e
servios oferecidos, havia facilidades para a sua
obteno, e o gasto, por segurado, era bem maior do
que nas dcadas seguintes (1930/1940). De acordo
com Oliveira e Teixeira, o valor das aposentadorias,
em fins da dcada de 1930, correspondia a 1/3 do
valor pago em fins da dcada de 1920.

X natureza basicamente civil privada daquelas


instituies, terceira caracterstica marcante. As CAPs
eram geridas por comisses integradas por trs
representantes da empresa, entre os quais o presidente
da Comisso e dois representantes dos empregados,
eleitos diretamente. Quanto ao seu custeio, tambm
no havia participao do Estado. Os empregados

Mdulo Bsico

51

O Estado e os problemas contemporneos

pagavam 3% de seus vencimentos, as empresas


contribuam com 1% de sua renda bruta, e os usurios
dos servios (estradas de ferro e portos) pagavam uma
sobretaxa de 1,5% sobre as tarifas, que era destinada
s CAPs.
Assim, se entendermos que a no participao direta do
Estado, seja na administrao ou no financiamento das Caixas,
caracteriza-as como entidades privadas, podemos dizer que estas
se constituram nas iniciativas mais antigas de previdncia privada
no Brasil. Contudo, se levarmos em conta que essas entidades foram
institudas por leis, emanadas do Estado, elas devem ser
enquadradas como as primeiras experincias de previdncia pblica
do Pas como, alis, tem sido a praxe entre os diversos autores.
A Revoluo de 1930, liderada por Getlio Vargas,
desencadeou grandes transformaes no Pas. Ela marcou o incio
da Era Vargas, que durou at 1945, e da qual o Pas emergiu bastante
diferente do que quando entrara. Naqueles 15 anos, o Brasil se
industrializou fortemente, o que provocou mudanas substanciais
na estrutura ocupacional da populao e na sua alocao entre
setores econmicos (agricultura, indstria e servios). A quantidade
de pessoas empregadas na indstria cresceu muito, o que provocou
o crescimento das cidades e dos problemas sociais tpicos da
escassez urbana: falta de saneamento bsico, de habitao e de
assistncia sade, como mostra a Figura 3.

52

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

Figura 3: Operrios em tecelagem paulistana; incio do sculo XX


Fonte: <www.regiani.adv.br/admin/fotos/operarios.jpg>

Segundo Oliveira e Teixeira (1985), este perodo


corresponderia segunda fase da seguridade social pblica em
nosso pas. A partir de 1933, Vargas criou diversos Institutos de
Aposentadoria e Penso (IAPs), que eram instituies vinculadas
aos sindicatos de trabalhadores, destinadas a prover a estes a
assistncia mdica e outros benefcios sociais, tais como
aposentadorias e penses.
Assim como os sindicatos, os IAPs eram tutelados pelo
Ministrio do Trabalho, e seus dirigentes escolhidos por ele.
O primeiro destes institutos foi o IAPM (Instituto de Aposentadorias
e Penses dos Martimos), fundado em 1933. Em 1934, foi a vez
dos bancrios, para os quais foi destinado o IAPB. Em 1938, foram
criados o IAPIs, dos industririos; o IAPETEC, dos empregados de
carga; e o IPASE, dos Servidores do Estado.
Contudo, cada Instituto possua organizao e administrao
prprias e oferecia benefcios e servios diferenciados a sua
clientela. Por causa do seu atrelamento aos sindicatos, s estavam
cobertos os trabalhadores que eram sindicalizados. E como s
algumas categorias profissionais eram sindicalizadas j que a

Mdulo Bsico

53

O Estado e os problemas contemporneos

Lei de sindicalizao, de 1931, estabelecia que a criao de um


sindicato dependeria de autorizao do Estado , um grande
contingente de trabalhadores, tais como autnomos, domsticos e
rurais, permanecia margem do sistema.

O sistema de proteo social brasileiro desenvolveuse de forma fragmentada.

Alm disso, a composio da cesta de benefcios de cada


IAP estava associada ao poder de presso de cada categoria e de
seu sindicato, junto ao Ministrio do Trabalho. preciso lembrar
que este perodo corresponde ao momento da construo do
Trabalhismo e do partido que veio a represent-lo. Isto foi feito
atravs da cooptao das lideranas sindicais, que ofereciam seu
apoio ao Partido Trabalhista Brasileiro (e, por conseguinte, a Vargas)
em troca de privilgios como benefcios sociais especficos para
suas categorias profissionais. O governo, por sua vez, estimulava a
competio entre as categorias, atravs da concesso de benefcios
diferenciados, entre os IAPs. Isto resultou num sistema de proteo
social muito heterogneo e estratificado, que acabou impactando
negativamente a estrutura social, reforando a desigualdade em seu
interior (WERNECK VIANNA, 1998).
Sem dvida, a criao dos IAPs aumentou muito o nmero
de segurados em relao aos que eram protegidos pelas CAPs. Este
nmero saltou de 140.000 em 1930, para cerca de 2.800.000 em
1945 (Oliveira e Teixeira, 1986), representando uma importante
expanso da cidadania social no Pas. Apesar disso, os gastos por
segurado decresceram muito, em contraste com o perodo anterior,
seja em razo da expanso da cobertura, seja em funo de um
esforo deliberado do Governo de conter as despesas
previdencirias.
O perodo seguinte, demarcado pelos anos de 1945 a 1964,
conhecido na Histria do Brasil como o do interregno democrtico.

54

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

Ou seja, um estreito pedao de tempo caracterizado pelo


funcionamento quase regular das instituies democrticas.
Diz-se quase, pois, embora funcionassem o parlamento e diversos
partidos polticos, o Partido Comunista Brasileiro, o PCB, por
exemplo, s esteve na legalidade por dois anos (entre 1945 e 1947).
Os sindicatos, embora tivessem alcanado o direito de se articular
com partidos, ainda seriam alvo de uma poltica bastante repressiva
durante o Governo Dutra (SANTOS,1979).
Esta poca ficou conhecida tambm como populista, uma
vez que os governos pareciam preocupados exclusivamente em
responder s demandas mais estridentes dos grupos organizados
da sociedade, mesmo que isto implicasse um aumento de gastos
sem previso das devidas fontes de recursos.

O populismo, neste sentido, tambm a caracterstica


que marca a Poltica Social deste perodo, pelo menos
at 1960, na medida em que a expanso dos benefcios
sociais permanecia sendo feita atravs de barganhas
polticas particularizadas entre sindicatos e o Estado.

Desta forma, podemos afirmar que o gasto social aumentou


consideravelmente com relao ao perodo anterior (1930 a 1945).
E, s em 1960, este quadro comeou a se alterar, quando da
aprovao pelo Congresso da Lei Orgnica da Previdncia Social
(LOPS), que, aps tramitar por 14 anos, estabeleceu a
homogeneizao dos planos de contribuio e de benefcios entre
os diversos institutos. Com isso, ps fim, tambm, ao processo de
utilizao da previdncia como objeto de barganha entre lideranas
sindicais e governo.
Em 1966 os diversos Institutos so unificados no Instituto
Nacional da Previdncia Social (INPS), j sob uma ordem poltica
autoritria, inaugurada com o Golpe Militar de 1964.
Aparentemente, o regime fechado teria sido condio necessria

Mdulo Bsico

55

O Estado e os problemas contemporneos

para tal unificao, que fora tentada diversas vezes, mesmo durante
a ditadura Vargas. Fazendo uso dos dispositivos autoritrios, o
governo conseguiu calar as lideranas sindicais, que at ento
resistiam unificao dos Institutos.
Segundo Santos (1979), as oligarquias sindicais foram os
setores que mais resistiram unificao do sistema previdencirio,
medida que a autonomia e independncia dos IAPs e seu
atrelamento aos sindicatos conferiam grande poder poltico aos seus
lderes.
No Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), a
representao dos trabalhadores e dos empregadores no conselho
gestor foi extremamente reduzida, e a hegemonia, no novo Conselho
da Previdncia, passou a ser exercida pelos representantes do
governo militar. Por outro lado, a unificao da previdncia social
tinha justificativas tcnicas, tais como racionalidade e eficcia
administrativa e necessidade de saneamento financeiro.

A POLTICA SOCIAL APS A REDEMOCRATIZAO:


DA CONSTITUIO CIDAD DE 1988 AO GOVERNO LULA

Neste momento, muitos


dos seus filiados j
estavam em gozo de
benefcios, ou seja, j
eram aposentados ou
pensionistas, o que

Os anos 1980 foram marcados por forte recesso


econmica, no apenas no Brasil, mas em toda a Amrica Latina,
por causa da crise da dvida externa dos pases da regio. Inflao,
estagnao econmica e desemprego, que caracterizaram a
economia deste perodo, viriam a reduzir as receitas oriundas de
tributos e contribuies, comprometendo os investimentos pblicos
e, consequentemente, o gasto social no Pas.
Diante deste cenrio, a Previdncia Social principal poltica
pblica no setor , foi afetada por um crescente dficit contbil,
no s pela reduo de sua receita, ocorrida pela queda no ritmo
de incorporao de novos contribuintes, mas tambm pelo aumento
das suas despesas, decorrente do amadurecimento do sistema.

aumentara o volume de
pagamentos num

momento de receita
decrescente.

56

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

nesta dcada tambm que o Brasil foi tomado por uma


grande expanso dos movimentos sociais de oposio ao regime
militar. A redemocratizao permitiu novamente a mobilizao dos
diversos interesses societais, e de sua vocalizao nas arenas
decisrias.
A movimentao pela derrubada do regime de exceo
que teve seu ponto alto na campanha pelas Diretas J, em 1984
trouxe em sua esteira um conjunto de demandas da sociedade
organizada relativas a uma nova configurao do sistema pblico
de proteo social, baseado na universalizao, democratizao e
descentralizao das polticas sociais. As demandas por
reconstruo da democracia e da cidadania trouxeram para o centro
do debate tambm a questo das desigualdades sociais e a da
pobreza, que assolavam um grande contingente da populao.
Recuperando as ideias de Marshall, os movimentos sociais
apontavam a necessidade da efetivao de um conjunto de direitos
sociais universais, para toda a populao, ao lado dos direitos
polticos. Veja a Figura 4.

Figura 4: Diretas J
Fonte: <http://www.quediaehoje.net/fatos/jan/25janfato.jpg>

Mdulo Bsico

57

O Estado e os problemas contemporneos

A questo da descentralizao das polticas sociais tambm


era uma reivindicao importante naquele momento e se identificava,
segundo Almeida (1995), com a prpria luta contra o autoritarismo,
na medida em que sua histrica ineficincia, assim como a corrupo
que as assolava, era percebida como consequncia da extrema
centralizao decisria e falta de transparncia do governo federal,
que ocorrera durante a gesto dos militares.
A nova Constituio Federal, promulgada em 1988, reflete
amplamente estas demandas. Tornou-se conhecida como
a Constituio Cidad exatamente por trazer em seu texto um
extenso captulo sobre a Ordem Social, que veio a garantir amplos
direitos sociais a toda populao. Ao menos, na letra da lei, como
veremos adiante. Seu Artigo 194 especifica:

Vimos este assunto no

incio desta Unidade, em

caso de dvida, faa uma


releitura cuidadosa do
tema e se for preciso

[...] A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos sade, previdncia e assistncia social.

Inspirada nos mesmos princpios do Plano Beveridge, o texto


constitucional prev, para os servios sociais:

entre em contato com


seu tutor.

X universalidade da cobertura e do atendimento;


X uniformidade e equivalncia dos benefcios s
populaes urbanas e rurais;

X irredutibilidade do valor dos benefcios; e


X democratizao da gesto do sistema, com a
incorporao de trabalhadores, empregadores e
demais representantes da sociedade civil nos
Conselhos da Previdncia e de Sade.
semelhana dos regimes de Estado de Bem-Estar Social
democratas (segundo a tipologia de Esping-Andersen, que voc viu
anteriormente), a Constituio brasileira adotaria como categoria
central o conceito de Seguridade Social, para expressar o novo

58

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

pacto que se pretendia construir. Um pacto que se fundaria na


solidariedade da sociedade para com o indivduo em situao de
risco social. Este formato era bastante distinto do de Seguro Social,
que marcara o sistema de proteo social brasileiro desde a Era
Vargas.
Segundo Vianna (2003, p. 2),
[...] a opo pela expresso Seguridade Social, na Constituio brasileira de 88, representou um movimento concertado com vistas ampliao do conceito de proteo
social, do seguro para a seguridade, sugerindo a subordinao da concepo previdenciria estrita, que permaneceu, a uma concepo mais abrangente. Resultou de intensos debates e negociaes, e significou a concordncia
(relativa, na verdade) de diferentes grupos polticos com a
definio adotada pela OIT: seguridade indica um sistema de cobertura de contingncias sociais destinado a todos os que se encontram em necessidade; no restringe
benefcios nem a contribuintes nem a trabalhadores; e estende a noo de risco social, associando-a no apenas
perda ou reduo da capacidade laborativa por idade,
doena, invalidez, maternidade, acidente de trabalho ,
como tambm insuficincia de renda, por exemplo.

De acordo com estes princpios, a Constituio introduziu


algumas modificaes importantes na proteo social aos
brasileiros. Em primeiro lugar, equalizou os benefcios
previdencirios dos trabalhadores rurais aos dos urbanos,
garantindo queles que sobrevivem da agricultura familiar (que
possuem baixssima capacidade contributiva) a condio de
segurado especial, isto , beneficirio isento de contribuio.

Alm da incluso previdenciria do trabalhador rural pobre,


a Constituio determinou tambm a concesso de um benefcio
no contributivo a trabalhadores (urbanos ou rurais) com mais de
65 anos ou portadores de deficincia, cuja renda mensal familiar
seja inferior a um quarto do salrio-mnimo por pessoa (e em caso

Mdulo Bsico

O benefcio recebido de
1 salrio-mnimo e

resultou, a partir de

1991, num importante

incremento da renda das


populaes rurais

pobres, especialmente
dos segmentos mais
idosos, e na regio
Nordeste.

59

O Estado e os problemas contemporneos

de nenhuma pessoa da famlia receber seguro-desemprego ou


qualquer outro benefcio da previdncia social).
Este benefcio, que depois foi regulamentado e batizado com
o nome de Benefcio de Prestao Continuada (BPC), o substituto
de outro, a Renda mensal Vitalcia, de propsitos semelhantes,
que foi instituda no Pas em 1974 e extinta em 1991, com a
importante diferena de reduzir em cinco anos (de 70 para 65) a
idade para que o candidato se habilite a ele.

v
v

Trataremos deste

assunto com mais

detalhes na Unidade 2.

Com esta deciso,

buscou-se garantir a
preservao dos

recursos para estes


setores, contra as

presses das demais

reas de poltica pblica.

Tanto este benefcio quanto a aposentadoria rural tm tido


significativa importncia no combate pobreza desde que foram
regulamentados, ainda que o universo de seus beneficirios
potenciais no tenha sido plenamente atingido.
Para implementar o conceito de Seguridade Social como uma
ampla rede de proteo aos riscos sociais inerentes ao modelo
econmico e perversa distribuio de renda do Pas, a Constituio
previu tambm a criao do Oramento da Seguridade Social e
a unificao dos Ministrios da Sade, Previdncia e Assistncia
Social, no Ministrio da Seguridade Social, o que favoreceria a
integrao dos recursos e a sinergia das aes de todas estas pastas.
Para tanto, este oramento deveria dispor de fontes diversas
e exclusivas de financiamento, oriundas de contribuies de toda a
sociedade: trabalhadores e empresrios; Unio, Estados e
municpios; alm das receitas oriundas de loterias.
Contudo, a regulamentao dos dispositivos constitucionais
que lhe dariam consistncia legal foi sistematicamente obstruda
nos anos seguintes. Para isso pesaram, de um lado, restries
econmicas e oramentrias. A inflao no perodo chegava a
1.500% ao ano. De outro lado, tambm teve incio uma reao
organizada pelos grupos conservadores, que voltavam ento ao
combate, aps terem sido vencidos nas votaes do Captulo da
Ordem Social, durante a Constituinte.

O Oramento da Seguridade jamais ganhou


institucionalidade.

60

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

Nesta reao conservadora se inclui a prpria eleio de


Fernando Collor de Mello, ocorrida em 1989, que postergou o quanto
pde a regulamentao dos artigos da Ordem Social, dando grande
contribuio para a descaracterizao do projeto da Seguridade
Social.
Collor tambm transformou o ento Instituto Nacional de
Previdncia Social (INPS) em Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS), vinculando-o, como no passado varguista, ao Ministrio
do Trabalho. Com este ato, logrou reverter o modelo proposto na
Constituio fundado no princpio da necessidade , retomando
a velha ideia de proteo social como mrito, expressa num
seguro social, de carter contratual e individual.

preciso ter em considerao que, quela altura, os


organismos financeiros internacionais recomendavam que os pases
endividados especialmente da Amrica latina realizassem um
ajuste estrutural, tendo em vista sua estabilizao monetria e
fiscal. Para isso, propunham, entre outras coisas, a reduo do gasto
social pelo Estado, mediante a privatizao dos servios e esquemas
de proteo social, e o direcionamento das polticas sociais ao
atendimento apenas dos mais pobres, na escala de rendas.

Fundo Monetrio

Internacional, Banco
Mundial e Banco

Interamericano de
Desenvolvimento.

Os anos que se seguiram foram caracterizados pelo


subfinanciamento da rea social.

De acordo com Mdici (1995 apud Abraho e Cardoso Jr.,


2005), o gasto social em 1992 foi de apenas US$ 43 bilhes, quando
este j havia atingido a marca de US$ 50 bilhes, antes da
promulgao da Constituio. A rea da Sade foi especialmente
atingida, sofrendo uma reduo de mais de 30% nos seus gastos,
entre 1990 e 1992.
O Governo Itamar Franco, que substituiu o de Collor aps
seu impeachment, em fins de 1992, retomou o processo de
regulamentao infraconstitucional da Seguridade Social dando incio

Mdulo Bsico

61

O Estado e os problemas contemporneos

sua subsequente aplicao, sempre de maneira estranha que havia


sido prevista no texto da Carta Magna. Quando isto, por fim, ocorreu,
as polticas de Sade, Previdncia e Assistncia Social permaneceram
em Ministrios independentes, e as diversas receitas do Oramento
da Seguridade foram divididas e centralizadas no Tesouro.
No obstante, foi possvel implementar a extenso da
cobertura previdenciria aos trabalhadores rurais, que foi talvez a
medida de maior impacto neste perodo, tanto ao nvel social na
medida em que ampliou em quase um tero do nmero de benefcios
concedidos, em dois anos , quanto em termos financeiros, uma
vez que levou a um aumento expressivo da despesa previdenciria.
Vale notar que os trabalhadores rurais no haviam contribudo da
mesma forma que os urbanos para a previdncia social.
A proposta dos constituintes era que o Tesouro Nacional
subsidiasse este gasto com recursos provenientes das diversas fontes
previstas na composio do Oramento da Seguridade. Uma vez
que este foi descaracterizado, o pagamento dos benefcios passou
a contar apenas com a receita das contribuies de empresrios e
trabalhadores, o que era, necessariamente, insuficiente. Da a
gerao de um dficit nas contas do INSS, o qual deu ensejo, logo
em seguida, defesa, pelo campo conservador, de uma reforma da
previdncia social. Esta passou a ser vista, ento, como um doente
terminal; e seu equacionamento s seria vivel atravs da
privatizao, tal como ocorrera no Chile, em 1981.

Voc j ouviu falar sobre a reforma previdenciria ocorrida no


Chile no ano de 1981?
Ento, esta foi a primeira e mais radical refor ma
previdenciria do continente latino-americano, tendo privatizado o
sistema e alterado seu regime financeiro, de repartio simples para
capitalizao individual, semelhana do sistema brasileiro de

62

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

previdncia complementar privada. O novo


sistema oferece apenas os benefcios de penso
por velhice, penso por invalidez e penses a
dependentes e tem apresentado taxas de cobertura
inferiores s do anterior, alm de altos custos de
administrao. Isto vem reduzindo sobremaneira
o valor das penses.
Contudo, foi com a Constituio de 1988,
que previa, no seu Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias (Art. 3), uma
reviso de seu prprio texto, num prazo de 5 anos,
em 1993, que foram colocadas em debate diversas
propostas de reforma previdenciria a la
chilena, ou seja, privatizao e individualizao
do sistema de previdncia social.
Tal proposta, entretanto, no prosperou,
tendo encontrado fortes resistncias, tanto no
parlamento, quanto no interior da prpria
burocracia previdenciria. Um dos argumentos
contra ela foi o que alegava os altos custos de
transio desta reforma. Estes custos foram
estimados em cerca de 2,5 vezes o PIB do Pas, o
que tornaria a privatizao contraproducente.

Saiba mais

Custos de transio

Referem-se privatizao de um sistema previdencirio pblico para outro de natureza privada, que tem de
passar por uma transio, na qual
aqueles trabalhadores que j contriburam para o sistema pblico, ao se
aposentarem, devem receber seus
benefcios das mos do Estado. Mas,
como aps a privatizao o Estado no
mais arrecada contribuies (que passam a ser feitas diretamente s instituies previdencirias privadas), ele
tem de pagar os benefcios com recursos prprios, sem possuir receitas
especficas para isso. Os "custos de
transio" consistem, portanto, da
despesa com que o Estado tem de arcar para pagar as aposentadorias e
penses, sem cobertura de receita.
Fonte: Elaborado pela autora.

O dficit nas contas da previdncia, por outro lado, levaram


o Ministrio da rea a suspender os repasses que fazia ao Ministrio
da Sade, desde o incio dos anos 1980. Isto fez com que esta rea
sofresse uma enorme crise de financiamento em 1993, que s foi
parcialmente sanada com a criao da CPMF (Contribuio
Provisria sobre a Movimentao Financeira), cuja receita seria em
princpio exclusivamente destinada rea. Com o tempo, contudo, o
governo federal tambm transferiu parte desta receita para outras
reas, deixando a Sade em condies bastante precrias.

Mdulo Bsico

63

O Estado e os problemas contemporneos

O desempenho do gasto social nos governos de FHC


foi um pouco melhor do que o das duas gestes que
lhe antecederam, especialmente no primeiro mandato
(1995-1998). A estabilizao da moeda, a partir do
Plano Real, permitiu certo nvel de crescimento da
economia e do consumo, aumentando as receitas de
impostos e contribuies.

Apesar disso, os investimentos sociais permaneceram


submetidos s polticas de ajuste macroeconmico e foram, em
grande medida, redirecionados para programas sociais focalizados.
Por focalizao entendemos a eleio de um segmento especfico
da populao como alvo de uma poltica ou programa social como
os mais pobres, os portadores de deficincias, os idosos, ou qualquer
outro grupo delimitado segundo critrios.
Contrastando com as polticas focalizadas, temos as polticas
universais, que se aplicam a toda a populao, sem restries de
qualquer natureza. O Sistema nico de Sade, por exemplo,
universal, j que todos os brasileiros (ou estrangeiros no Pas) tm
direito ao acesso a ele.
A orientao para conferir prioridade a polticas focalizadas,
assim como a de ampliar a participao do setor privado na
proviso dos servios sociais, em forma de empresas ou ONGs,
decorria das recomendaes do Consenso de Washington, que
ento se espalhavam por toda a Amrica Latina. Esta orientao,
por sua vez, viria a distanciar ainda mais a poltica social praticada
do modelo universalista previsto na Constituio, alimentando, com
intensidade ainda maior, um debate entre grupos de acadmicos e
operadores polticos em torno da dicotomia universalismo x
focalizao das polticas sociais.
Assim, temos de um lado os focalistas, para quem os
programas sociais universalizados isto , bens e servios sociais
essenciais ofertados a toda a populao de uma certa localidade,
pelo Estado so caros, ineficientes e geradores de incentivos
perversos para a economia. A aposta de que um desempregado

64

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

que tenha direito a receber um seguro-desemprego por muito tempo


no vai se preocupar em procurar emprego, aumentando a taxa de
desemprego global e comprometendo a eficincia alocativa do
mercado de trabalho (CAMARGO, 2003).
Em outra direo, postam-se os universalistas, que temem
que a utilizao de programas focalizados, em substituio
garantia de direitos sociais universais, congele as desigualdades e
perpetuem a pobreza, jamais realizando a incluso. Seja porque
o fim destes direitos desprotege aqueles que s escapam da
condio de pobres pelo acesso que tm a bens e servios sociais
pblicos (os quase pobres, como j vimos anteriormente); seja
porque a qualidade destes bens e servios tende a decair muito, na
medida em que seu pblico-alvo tem menor visibilidade e, portanto,
menor capacidade efetiva de vocalizar seus interesses. A focalizao
consagraria ainda a separao entre servios sociais para os que
podem e os que no podem pagar, aprofundando as desigualdades
e o apartheid social.

O fato que a poltica social brasileira se tornou, de 1988


para c, um composto de medidas e aes universalistas como a
Sade e a Educao Fundamental , com outras de carter
meritocrtico os programas contributivos da previdncia social ,
bem como com programas focalizados em alguns segmentos da
populao (como o Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao
Continuada), sem que haja necessariamente uma efetiva
complementaridade entre estes dispositivos.

Veremos mais sobre este


tema na Unidade 2.

Agora retorne ao perodo presidencial de Fernando Henrique


Cardoso e pesquise sobre o gasto social federal do perodo.
Observe que, apesar de a poltica social ser composta de
medidas e aes universais, esta pode vaiar bastante de um dado
perodo para outro. Foi o que aconteceu no mandato de Fernando
Henrique Cardoso. Em seu primeiro mandato (entre 1995 e 1998),
ele apresentou um crescimento positivo de 22%, mas este mesmo
gasto teve uma queda de 1% ao final do segundo mandato (2002)
(CASTRO e CARDOSO Jr., 2005).
Mdulo Bsico

65

O Estado e os problemas contemporneos

Contriburam para isso dois acordos firmados com o FMI


um em 1998 e outro 2002 que estabeleciam metas rgidas de
supervit fiscal; bem como a crise cambial que afetou o Pas, no
incio de 1999. Ambos implicaram uma desacelerao da economia
e profundos cortes nos investimentos pblicos, especialmente na
rea social. O valor do gasto social do governo FHC em 2002 foi o
mesmo do realizado em 1998, R$ 219 bilhes, segundo apurao
de Castro e Cardoso Jr. (2005), uma vez que, nos anos anteriores
(de 1999 a 2001), tal nmero se apresentou ainda inferior (R$ 213
bilhes, em mdia).
J no perodo presidencial de Lula, que principiou em 2003,
a situao no mudou muito. Em seu incio, o governo no s
manteve os rigores do ajuste fiscal, como os aprofundou, na medida
em que fixou metas de supervit primrio superiores s que teriam
sido acordadas com o FMI. O prprio ano de 2003 foi muito
negativo para a economia brasileira, em consequncia dos temores
do mercado financeiro quanto eleio de Lula.

O real se desvalorizou
muito em relao ao
dlar, e a atividade
econmica sofreu

recesso, s vindo a se
recuperar no final do
ano.

Contudo, a partir de 2004, o crescimento foi retomado,


mantendo trajetria ascendente at o final de 2008, quando se
abateu sobre a economia global a crise originada da bolha
imobiliria americana. Neste perodo, a arrecadao do Tesouro
tanto a tributria, quanto a previdenciria cresceu
expressivamente, permitindo maior folga nas contas pblicas.

O governo Lula preferiu manter a mesma orientao


de seu antecessor, de focalizao dos gastos sociais. O
carro-chefe de sua poltica no setor tem sido o Programa
Bolsa Famlia, voltado aos segmentos mais pobres.

No restante da rea social, de acordo com vrios analistas,


os gastos pblicos totais encolheram. Considerando Pochman (2005),
em 2004, o oramento social do governo federal teria sido reduzido,
em termos reais (isto , considerando, na sua evoluo, as perdas
ocasionadas pela inflao e pelo aumento da populao), a apenas

66

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

91,7% do seu valor real em 2001. Lavinas (2007) aponta, sobretudo,


a reduo dos investimentos em algumas funes imprescindveis
para a reduo da desigualdade, como habitao e saneamento.
Vale notar, contudo, que os cortes foram seletivos, no
atingindo as rubricas da previdncia e da assistncia social, que
so garantidas constitucionalmente. A renda distribuda atravs
destes dois programas tem sido fundamental para a reduo das
desigualdades e expanso do consumo no Pas, nos ltimos anos.

Complementando......
Esta Unidade no esgota os temas abordados, sob nenhuma hiptese.
Assim, desejvel que voc complemente seu estudo com a leitura de
outras obras. Oferecemos abaixo um conjunto de ttulos, entre os quais
esto alguns clssicos da literatura neste campo.

A atualidade de T. H. Marshall no estudo da cidadania no Brasil de


Lea G. Souki. Porto Alegre: Civitas, v.6, n.1, 2006. Disponvel em:
<http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/pdf/742/74260103.pdf>. Acesso
em: 17 out. 2009.

Estado de Bem-Estar Social: padres e crises de Jos Lus Fiori.


Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/physis/v7n2/08.pdf>.
Acesso em: 17 out. 2009.

Transformaes

do Estado Capitalista: refletindo e refratando

transformaes na questo social de Andrea Valente Heidrich.


Disponvel em: <http://revistaseletronicas.pucrs.br/ojs/index.php/fass/
article/viewFile/1019/799>. Acesso em: 17 out. 2009.

Bem-estar,

pobreza e desigualdade de renda: uma avaliao da

evoluo histrica e das disparidades regionais de Ricardo Paes e


Barros; Renata Mendona; Renata P. N. Duarte. Disponvel em: <http:/
/www.ipea.gov.br/pub/td/td0454.pdf>. Acesso em: 17 out. 2009.

Seguridade Social e Combate Pobreza no Brasil artigo de Maria


Lcia Werneck Viana publicado no livro Proteo Social: dilemas e
desafios. Lendo este texto voc vai entender melhor a importncia das
transferncias de renda do Estado s populaes mais vulnerveis,
para a reduo da pobreza e das desigualdades sociais.

A poltica social na Amrica Latina: o que ensinam as experincias


recentes de reformas? de Sonia Draibe, publicado no livro Reforma
do Estado e Democracia no Brasil, organizado por Eli Diniz e Srgio
Azevedo e editado pela UnB/ENAP. Neste artigo voc vai conhecer
mais sobre o assunto Chile 1981.

Mdulo Bsico

67

O Estado e os problemas contemporneos

Resumindo
Nesta Unidade, nos dedicamos a explorar alguns conceitos essenciais ao debate contemporneo sobre a Questo Social e seu enfrentamento pelo Estado. Assim, analisamos os significados dos termos Pobreza, Desigualdade, Excluso e Cidadania, tal como so utilizados na literatura; e
as relaes que estes termos guardam entre si.
Tratamos ainda da histria da Proteo Social promovida pelo Estado, assim como a das polticas sociais no Brasil, desde os seus primrdios, buscando deixar clara a importncia da poltica e do Estado como instncias necessrias superao da dvida social que o Pas tem com grande
parte de seus cidados.

68

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

Atividades de aprendizagem
Na prxima unidade trataremos de um conjunto de polticas
sociais em sua especificidade, analisando as caractersticas
de seu desenho, bem como avaliando seu desempenho
recente.

1) Com base em tudo o que voc leu at agora, comente (no mximo
em duas pginas) a afirmao: A existncia de grandes contingentes abaixo da linha de pobreza no Brasil no ser resolvida apenas
com o crescimento econmico do pas.
2) Rena um grupo de amigos ou familiares numa tarde de lazer e
proponha um debate a partir das seguintes perguntas:
a) O que justia?
b) O que um direito?
c) justo algum receber aposentadoria do INSS sem jamais ter feito qualquer contribuio?
Considere que estas respostas variam conforme os princpios
ticos e polticos com que as pessoas se identificam. Assim,
procure anotar as diversas respostas surgidas.
3) Comente, em duas pginas, a relao entre Justia e Cidadania,
tendo em vista o conceito de cidadania de Marshall apresentado
nesta Unidade.

Mdulo Bsico

69

O Estado e os problemas contemporneos

4) Com base no que vimos nesta Unidade, argumente, em cerca de


duas pginas, sobre as seguintes afirmaes:
a) Keynesianismo e Estado de Bem-Estar Social so duas
faces da mesma moeda.
b) Cada modelo de Estado de Bem-Estar Social, tal como
elaborado por Esping-Andersen, responde a diferentes
princpios de justia e promove a incluso social de maneira distinta.
5) Elabore um texto, em uma pgina, sobre as vantagens e desvantagens dos diversos modelos de Estado de Bem-Estar Social frente
s condies macroeconmicas impostas pela Nova Ordem Mundial (globalizao, financeirizao etc.).
6) Com base no que voc estudou at agora, discorra sobre as relaes entre o modelo de proteo social instaurado no Brasil na Era
Vargas e as desigualdades sociais que encontramos hoje no Pas.
7) Tendo em vista o esquema classificatrio de Esping-Andersen,
procure identificar as caractersticas da Poltica Social brasileira
antes e depois da Constituio de 1988. Utilize como ferramenta
o quadro a seguir.
PERODO

GRAU DE
UNIVERSIDADE

GRAU DE PARTICIPAO
DO ESTADO

GRAU DE
DESCOMODIFICAO DA
FORA DE TRABALHO

Antes de 1988
Depois de 1988

8) Discuta, em trs a quatro pginas, a relao entre pobreza, desigualdade e gasto pblico.

70

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais

UNIDADE 2
POLTICAS SOCIAIS DO
ESTADO BRASILEIRO

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de:
f

Conhecer as principais polticas sociais em curso no pas;

Ter acesso a diversas fontes de informao, bases de dados e


literatura especializada sobre as polticas sociais aqui tratadas,
bem como as que no tratamos diretamente;

Interpretar a lgica das polticas sociais implementadas; e

Contribuir para sua critica.

Mdulo Bsico

71

O Estado e os problemas contemporneos

72

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

INTRODUO
Conforme indicamos na apresentao desta disciplina, os
problemas sociais selecionados para este estudo no esgotam o
conjunto de componentes do drama social brasileiro contemporneo.
Sua escolha justifica-se pela centralidade que os temas escolhidos
tm adquirido nas polticas pblicas brasileiras, nos ltimos anos.
Ademais, so questes que frequentemente tm se traduzido em
aes, cujo sucesso depende de fortes articulaes entre os diversos
nveis de governo no Pas.
As polticas de Sade e Educao at desnecessrio dizer
so de absoluta importncia neste curso, no s pelo papel
estratgico que tm na construo do futuro do Pas um futuro
mais justo e mais igual para os brasileiros , mas tambm pelo fato
de que, desde a Constituio de 1988, sua execuo ter sido
descentralizada para os Estados e Municpios, com transferncia
de responsabilidades e recursos a estas esferas de governo.
A poltica de Assistncia Social, incluindo a a questo da
Segurana Alimentar, tem merecido explcita prioridade
governamental, desde, pelo menos, a chegada ao poder do
Presidente Lula. A criao (ou remodelagem) de programas de
combate fome e de transferncia de renda so evidncias desta
prioridade, do mesmo modo que trazem luz a enorme
complexidade e os inmeros dilemas envolvidos na sua
implementao.
A temtica do Trabalho e da Gerao de Renda, j de longo
tempo consagrada ao mbito das preocupaes sociais do Estado
brasileiro, ganhou contornos especiais a partir do final do sculo
XX, quando o padro de acumulao capitalista sofreu profundas

Mdulo Bsico

73

O Estado e os problemas contemporneos

modificaes. A partir delas, alteraram-se significativamente os


modos e as regras de acesso, pelos indivduos, ao trabalho e aos
direitos sociais tradicionalmente vinculados a ele. No fossem estas
razes suficientes para sua incluso nesta agenda de trabalho, vale
a pena lembrar ainda que boa parte das polticas pblicas referidas
ao mundo do trabalho impe uma ativa cooperao de todas as
instncias governamentais.
Com esta agenda que, vale repetir, no esgota o conjunto
de desafios contemporneos que o Estado tem a enfrentar
acreditamos que voc, estudante, poder alcanar um razovel
entendimento das principais polticas sociais em curso no Pas. Alm
de obter condies de acesso a diversas fontes de informao, bases
de dados e literatura especializada, para seguir adiante em seus
estudos e prticas relativos ao tema.

74

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

EDUCAO
A despeito dos significativos avanos alcanados nos anos
recentes pela Educao brasileira, esta rea de poltica ainda
apresenta grandes desafios a serem enfrentados pelo Estado
brasileiro. Mesmo que tenhamos atingido praticamente a
universalidade da cobertura da populao em idade escolar do nvel
fundamental (estudantes de 7 a 14 anos), a qualidade do ensino e
da gesto escolar e das desigualdades nas condies de acesso e
permanncia das crianas e jovens na escola e nas universidades
ainda so problemas graves.

Voc conhece os dados estatsticos a respeito da educao no


Brasil?

O analfabetismo atinge ainda cerca de 10% dos brasileiros


com 15 anos ou mais (IBGE, 2006); as matrculas no nvel mdio
so insuficientes; o acesso ao ensino superior restrito; e a
repetncia no Pas alarmante. Apenas 47% dos jovens entre 15 e
17 anos cursavam o ensino mdio no ano de 2006, enquanto 15,5%
destes estavam fora da escola, sem ter completado esta fase
educacional (IPEA, 2008).
Para o ensino superior, dados de 2003 indicam que havia,
no Brasil, apenas 213 estudantes universitrios para cada grupo
de 10 milhes de habitantes, taxa muito inferior da Argentina
(531/10 milhes), da Bolvia (347/10 milhes) ou do Mxico (225/
10 milhes) (IPEA, 2008). Ademais, segundo Soares (2007), a
comparao internacional indica que s em Angola pas africano

Mdulo Bsico

75

O Estado e os problemas contemporneos

vitimado por guerra civil h mais de 20 anos , o fenmeno da


repetncia to expressivo quanto no Brasil.

No h poltico ou

autoridade pblica que

no defenda a prioridade
da Educao como
poltica pblica.

Contudo, no h dissenso quanto ao fato de que a melhoria


dos indicadores educacionais seja condio essencial promoo
do desenvolvimento e reduo das desigualdades sociais no Brasil.
E tambm evidente que o Pas tem feito importantes esforos neste
campo, nos ltimos 20 anos, tendo logrado alguns bons resultados,
j mencionados.

Contudo, preciso que continuemos trabalhando e muito!

Neste sentido, esta seo procura oferecer algumas


informaes e reflexes que contribuam para que o servidor e o
gestor pblico, especialmente dos governos subnacionais, possam
avaliar criticamente a poltica nacional de educao e colaborar
na implementao e no aperfeioamento das solues propostas.

CONFIGURAO

INSTITUCIONAL DO SISTEMA

EDUCACIONAL BRASILEIRO

O sistema educacional brasileiro est estruturado conforme


especificado no Quadro 2:

76

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

Educao infantil

destinada a crianas de 0 a 6 anos de idade. Compreende creche e pr-escola.

Ensino
fundamental

abrange a faixa etria de 7 a 14 anos e com durao de 8


anos. obrigao do Estado garantir a universalidade
da educao neste nvel de ensino.

Ensino mdio
e mdio
profissionalizante

Durao varivel entre 3 e 4 anos.

Ensino superior

Compreende a graduao e a ps-graduao. Os cursos


da graduao tm durao de 4 a 6 anos. Na ps-graduao, a durao varia de 2 a 4 anos, para os cursos de
mestrado, e entre 4 a 6 anos, para o doutorado.
Alm desses nveis, o sistema educacional atende aos
alunos portadores de necessidades especficas, preferencialmente, na rede regular de ensino. Esse atendimento ocorre desde a educao infantil at os nveis
mais elevados de ensino. Atende, tambm, ao jovem e
ao adulto que no tenham seguido ou concludo a
escolarizao regular, na idade prpria, atravs dos cursos e exames supletivos.

Quadro 2: Sistema educacional brasileiro


Fonte: <http://www.ibge.gov.br/ibgeteen/pesquisas/educacao.html>

A inscrio da Educao como direito de todos j constava


da Constituio de 1934, elaborada nos primrdios da Era Vargas.
Datam daquele perodo, tambm, os primeiros esforos para a
implantao de um sistema educacional de mbito nacional. Mas
foi apenas na Constituio de 1988 que ela tornou-se um dever
do Estado, devendo ser provida de forma universal, ao menos no
nvel bsico. Da mesma forma, nesta Carta que foram definidas
as responsabilidades e competncias dos diversos nveis de governo
para sua oferta, bem como as fontes de recursos para o seu
financiamento.
A configurao do sistema educacional brasileiro, tal como
o conhecemos hoje, foi dada ainda pela Lei de Diretrizes e Bases
da Educao (Lei n. 9394 de 20/12/1996 LDB), aprovada pelo
Congresso Nacional em 1996. Esta Lei introduziu diversas
exigncias aos entes federados, tais como as relativas a um gasto
mnimo por aluno, que cada um deve realizar, em sua jurisdio.
Alm disso, estabeleceu o aumento do nmero de dias letivos em
todos os estabelecimentos do Pas (para 200 dias letivos, perfazendo

Mdulo Bsico

77

O Estado e os problemas contemporneos

um total de 800 horas-aula anuais); a progressiva ampliao da


carga horria diria da educao bsica para tempo integral; e
medidas destinadas maior qualificao e valorizao dos
profissionais do ensino.
De acordo com a CF-88 e com a LDB, as competncias
governamentais na rea da Educao se distribuem conforme o
Quadro 3, apresentado a seguir. A oferta privada ou filantrpica
de servios educacionais tambm garantida por estes instrumentos
legais, desde que normatizada e supervisionada pelos Conselhos
de Educao, em nvel federal, estadual e municipal.
ATRIBUIES

ESFERA
Unio

Organizar o sistema federal de ensino, financiar as instituies federais, bem como apoiar tcnica e financeiramente
(de forma supletiva e redistributiva) as instituies estaduais, municipais e do Distrito Federal.

Estados

Atuar prioritariamente no ensino fundamental e mdio.

Municpios

Atuar prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil.

Quadro 3: Poltica educacional atribuies segundo esferas de governo


Fonte: Adaptado de IPEA (2007)

Dada a estrutura federativa do Estado brasileiro, o princpio


que rege o sistema pblico de ensino o da colaborao e da
solidariedade entre as esferas de governo. Cada uma delas possui
sua prpria estrutura regulatria (os Conselhos j referidos) e
executiva (Secretarias Estaduais e Municipais de Educao).
O Ministrio, por sua vez, organiza-se de forma bastante ampla,
dispondo de rgos internos que atuam, de acordo com suas
competncias, nos diversos nveis e nas diversas modalidades de ensino.
Assim, fazem parte do organograma do MEC a seguintes
Secretarias:

X Secretaria de Educao Bsica (SEB):


responsvel pela educao infantil e pelos ensinos
fundamental e mdio.

X Secretaria de Educao Profissional e


Tecnolgica (SETEC): comanda a poltica de

78

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

educao profissional e tecnolgica, em todo o


territrio nacional.

X Secretaria de Educao Superior (SESU): encarregada da Poltica Nacional de Educao Superior,


incluindo a manuteno, superviso e o desenvolvimento das Instituies Pblicas Federais de Ensino
Superior, bem como a superviso das instituies privadas neste nvel.

X Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade (SECAD): criada em 2004,


ocupa-se da alfabetizao e educao de jovens e
adultos, educao do campo, educao ambiental,
educao escolar indgena e diversidade tnico-racial, com o objetivo de promover a reduo das desigualdades e oportunidades de grupos sociais considerados minoritrios na sociedade brasileira.

X Secretaria de Educao Especial (SEESP): tem


a atribuio de implementar no Pas a Poltica Nacional
de Educao Especial, voltada para alunos portadores
de deficincias, transtornos globais de desenvolvimento
e com altas habilidades (superdotao).

X Secretaria de Educao a Distncia (SEED):


dedica-se a estimular e fomentar a incorporao das
tecnologias de informao e comunicao aos mtodos
didtico-pedaggicos e a disseminar as tcnicas de
educao a distncia.
O Ministrio conta ainda com diversos rgos vinculados,
cujas tarefas variam desde a oferta direta de educao (bsica,
especial e superior), at a realizao de pesquisas e avaliaes sobre
o sistema de ensino, em todo o Pas, como o caso do Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio
Teixeira (INEP), cujo trabalho tem sido fundamental nos esforos
de melhoria da qualidade da educao no Pas. Observe a Figura 5.

Mdulo Bsico

79

O Estado e os problemas contemporneos

Figura 5: Organograma do Ministrio da Educao


Fonte: <http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=1&Itemid=173>

O INEP realiza regularmente as seguintes avaliaes:

X Censo Escolar: levantamento de informaes


estatstico-educacionais de mbito nacional, realizado
anualmente.

X Censo Superior: coleta, anualmente, uma srie de


dados do ensino superior no Pas, incluindo cursos de
graduao, presenciais e a distncia.

X Avaliao dos Cursos de Graduao: um


procedimento utilizado pelo MEC para o
reconhecimento ou a renovao de reconhecimento

80

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

dos cursos de graduao representando uma medida


necessria para a emisso de diplomas.

X Avaliao Institucional: compreende a anlise dos


dados e das informaes prestados pelas Instituies
de Ensino Superior (IES) no Formulrio Eletrnico, e
a verificao, in loco, da realidade institucional, dos
seus cursos de graduao e de ps-graduao, da
pesquisa e da extenso.

X Sistema Nacional de Avaliao da Educao


Superior (Sinaes): criado pela Lei n. 10.861, de 14
de abril de 2004, o Sinaes o novo instrumento de
avaliao superior do MEC/Inep. Ele formado por
trs componentes principais: a avaliao das
instituies, dos cursos e do desempenho dos
estudantes.

X Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem): exame


de sada facultativo aos que j concluram e aos
concluintes do ensino mdio, aplicado pela primeira
vez em 1997.

X Exame Nacional Para Certificao de Competncias (Encceja): uma proposta do Ministrio da


Educao de construir uma referncia de avaliao
nacional para jovens e adultos que no puderam concluir os estudos na idade prpria.

X Sistema Nacional de Avaliao da Educao


Bsica (Saeb): pesquisa por amostragem, do ensino
fundamental e mdio, realizada a cada dois anos.

Alm dos levantamentos estatsticos e das avaliaes, o INEP


promove encontros para discutir os temas educacionais e
disponibiliza tambm outras fontes de consulta sobre educao.

Mdulo Bsico

Conhea mais acessando


o site do INEP: <http://
www.inep.gov.br/
institucional/>.

81

O Estado e os problemas contemporneos

RECURSOS

E FINANCIAMENTOS

A Constituio de 1988 estabeleceu que a Unio, os Estados


e os municpios deveriam vincular parte das receitas de seu
oramento ao custeio da educao, em todos os nveis de ensino.
Esta medida, a rigor, j constava da Constituio de 1934, mas foi
suspensa durante o regime militar, voltando a vigorar em 1983, por
fora de uma Emenda Constitucional promulgada pelo Congresso
(EC 24/1983). Em 1996, outra Emenda, desta vez aplicada
Constituio de 88 (EC/96), determinou que as vinculaes se
dessem segundo as alquotas de 25% para a Unio e 18% para
Estados e municpios.
Atualmente, o financiamento educao no Pas provm de
diversas fontes, sendo sua composio mltipla e complexa. A cada
nvel governamental correspondem fontes distintas, oriundas dos prprios
oramentos pblicos, bem como de transferncias federais e estaduais.
O Quadro 4, a seguir, apresenta de forma sinttica estas fontes.

Emenda Constitucional n.

ESTADOS

MUNICPIOS

Recursos oramentrios
(18%);

Recursos oramentrios
(25%);

Recursos oramentrios (25%);

Contribuies Sociais
(salrio-educao, Contribuio sobre o Lucro
Lquido, Contribuio
para a Seguridade Social; receitas de loterias);

Transferncias do Gov.
Federal (Fundef, FNDE,
entre outras);

Transferncias estaduais e federais


(Fundef e FNDE).

Contribuies sociais
(salrio-educao estadual);

Outros.

Fundo de Combate
Pobreza;

Outros.

Outros.

O Previsto no artigo 212,


5, da CF-88, a partir da

DENOMINAO

Quadro 4: Fontes de custeio da educao no Brasil


Fonte: Adaptado de IPEA (2007)

14 de 1996. Foi
regulamentado pelas leis
n. 9.424/96 e 9.766/98,

pelo Decreto n. 6003/

2006 e pela Lei n. 11.457/


2007.

82

O MEC centraliza boa parte das receitas e dos recursos


destinados poltica educacional, redistribuindo-os atravs de
transferncias. O grande caixa da Educao o Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), onde
estas receitas so reunidas. Organizado como uma autarquia ligada

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

ao Ministrio da Educao, aplica recursos nos Estados, no Distrito


Federal, nos municpios e em organizaes no governamentais para
atendimento s escolas pblicas de educao bsica, alm de
financiar diversos programas, tais como o Programa Nacional de
Alimentao Escolar, o Programa Nacional do Livro Didtico, o
programa Brasil Alfabetizado, entre outros.
Os recursos para tais programas so oriundos de parte das
receitas vinculadas constitucionalmente nos oramentos pblicos,
alm de diversas outras fontes. Dentre estas podemos destacar o
S a l r i o - E d u c a o, uma contribuio social prevista na
Constituio Federal de 1988 paga pelas empresas e entidades pblicas
vinculadas ao Regime Geral da Previdncia Social, com base na alquota
de 2,5% sobre o valor total das remuneraes dos trabalhadores com
carteira assinada. Do total de recursos do Salrio-Educao, 10% so
destinados ao FNDE. Os outros 90% so distribudos entre os diversos
entes governativos, em parcelas correspondentes a 1/3 para o governo
federal e 2/3 para Estados e municpios.
Desde 2004, a cota estadual e municipal dessa contribuio
integralmente redistribuda entre o Estado e seus municpios, de
forma proporcional ao nmero de alunos matriculados no ensino
fundamental, nas respectivas redes de ensino, conforme apurado
pelo censo educacional. Esta mudana na distribuio dos recursos,
estabelecida pela Lei n. 10.832/2003, visava aumentar a
participao dos municpios no consumo do bolo, pois antes a
definio das parcelas dos municpios dependia de lei estadual.

Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao


Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
proveniente tambm da Emenda Constitucional n. 14/96
(pargrafo 3) a obrigatoriedade da Unio de fazer dotaes de
recursos complementares a Estados e municpios, para educao
bsica. Para tanto, foi criado inicialmente o Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef) e de

Mdulo Bsico

83

O Estado e os problemas contemporneos

Saiba mais

Fundeb/Fundef

Criado pela Lei n. 9.424, de 24 de dezembro de 1996, dispe sobre o Fundo


de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao
do Magistrio, na forma prevista no
art. 60, 7, do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias da CF-88.
O Decreto n. 2.264, de 27 de junho DE 1997,
regulamenta a Lei n. 9.424 no mbito
federal, e d outras providncias. Para
saber mais, consulte a Lei em <http://
w w w. p e d a g o g i a e m fo c o . p ro . b r /
l9424_96.htm>

<ht tp://www.

pedagogiaemfoco.pro.br/
d2264_97.htm>. Acesso em: 18 out. 2009.

DESAFIOS

Para uma apresentao


completa do programa,

Valorizao do Magistrio, que vigorou at 2006.


Desde ento, o Fundef foi substitudo pelo Fundeb.
Este dispositivo tem como principal
objetivo promover a redistribuio dos recursos
recolhidos pela Unio, destinados educao,
complementando o que aplicado pelos Estados
e municpios, nas regies em que o gasto por
aluno inferior a um valor mnimo, estipulado
pelo MEC a cada ano. A dotao feita de acordo
com o nmero de alunos da educao bsica,
aferido pelo censo escolar do ano anterior. O MEC
espera que sua aplicao seja fiscalizada por
conselhos especificamente criados para esse fim,
nas diversas esferas de governo, os quais so
integrados por representantes dos governos e da
sociedade civil.

DO SISTEMA EDUCACIONAL BRASILEIRO

Os desafios colocados para a educao brasileira so


diversos e tm sido objeto de muita reflexo, assim como de esforos,
de diversos atores sociais no apenas governos, mas entidades
da sociedade civil.

acesse o Livro do PDE

disponvel em: <http://


portal.mec.gov.br/
arquivos/pdf/

livromiolov4.pdf>.

Para enfrent-los, o MEC lanou em 2007 o Plano de


Desenvolvimento da Educao (PDE), colocando disposio
dos Estados, municpios e do Distrito Federal instrumentos de
avaliao e implementao de polticas destinadas melhoria da
qualidade de ensino. Para participar do programa, os governos
subnacionais elaboraram seus respectivos Planos de Aes
Articuladas (PAR), nos quais definem metas e aes passveis
de acompanhamento pblico e controle social.
O PDE estrutura-se em torno de quatro eixos de ao, os
quais abrangem:

84

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

X Educao Bsica;
X Educao Superior;
X Educao Profissional; e
X Alfabetizao e Educao Continuada.
A cada um desses eixos, correspondem aes, expressas em
programas novos ou redesenhados.
importante destacarmos ainda que o Plano foi concebido
a partir da identificao e priorizao de algumas mazelas da
Educao nacional. Sem pretender esgotar o elenco destes desafios,
apontamos a seguir alguns que merecem destaque.

Mais qualidade na Educao Bsica


A quase universalizao do ensino fundamental no Pas,
evidenciada pelo fato de que, j em 2003, 97% das crianas entre
7 e 14 anos encontravam-se matriculadas na escola, no cumpriu
ainda o maior propsito do sistema educacional neste nvel, que
o de garantir aos estudantes as habilidades de leitura e escrita, bem
como a de efetuar as operaes matemticas bsicas.
O sintoma mais alarmante deste fato o chamado
analfabetismo funcional, que se caracteriza pela incapacidade
do indivduo para interpretar o que l. Este afeta boa parte das
crianas oriundas principalmente das escolas pblicas. Segundo
dados do Sistema Nacional de Avaliao da Educao
Bsica (Saeb) de 2003, 60% dos alunos do 5 ano destas escolas
apresentavam desempenho crticoou muito crtico em Lngua
Portuguesa (IPEA, 2007). Em 2002, o analfabetismo funcional
atingia cerca de 26% dos brasileiros com 15 anos ou mais, segundo
o IBGE.

Mais informaes sobre


a metodologia do SAEB
voc encontra em:
<http://www.inep.gov.br/

download/imprensa/
2005/censoescolar/

relatorio_qualidade.doc>
e <http://

www.pedagogiaemfoco.pro.br/
esaeb.htm>.

A defasagem, a repetncia e a evaso escolar tambm


incidem fortemente sobre o sistema, comprometendo a continuidade
da escolarizao das crianas e jovens, no Pas. Dados de 2005
(INEP/MEC apud IPEA, 2007) indicavam que apenas 54% dos
estudantes que ingressaram no ensino fundamental em 1997

Mdulo Bsico

85

O Estado e os problemas contemporneos

concluiriam este ciclo em 2004 ou seja, no perodo de 8 anos,


previsto para este ciclo de ensino.
De acordo com o censo escolar de 2007, cerca de 30% dos
alunos dos anos finais do ensino fundamental tinham idade superior
a 14 anos, o que significa que estariam passando mais tempo neste
nvel do que o adequado. Isto ainda mais grave no Nordeste, onde
de quase 40% a proporo de alunos com mais de 14 anos nesta
situao. Essas distores decorrem das altas taxas de repetncia
no ensino fundamental, tendo como uma de suas repercusses a
evaso escolar.
Por outro lado, essa situao se reflete tambm no reduzido
nmero de ingressantes no ensino mdio, em idade apropriada (15
anos). Segundo a PNAD de 2006 (IBGE, 2006), havia no Pas
10.424.755 pessoas de 15 a 17 anos, das quais apenas 47,7%
estavam frequentando o ensino mdio. A boa notcia contida nestes
dados que este percentual praticamente dobrou em relao a 1996,
quando apenas 24% desta populao chegava ao ensino mdio.
Contudo, apenas 37% dos que ali ingressavam conseguiam concluir
a etapa (IPEA: Radar Social, 2005).

importante destacarmos, com base nos dados do


IPEA, que no caso brasileiro o cumprimento da etapa
do ensino mdio atinge uma populao muito menor
do que nos demais pases latino-americanos, ainda
que esteja aumentando, em termos de frequncia
lquida, ou seja: o nmero de matriculados, na faixa
etria adequada, em relao ao total da populao
desta faixa etria.

A qualidade no Ensino Mdio, principalmente nas escolas


pblicas, tambm baixa, o que est evidenciado nas informaes
colhidas pelo Saeb (INEP/MEC, 2004, apud IPEA, 2007). Segundo
esta fonte, houve reduo do desempenho dos alunos tanto em

86

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

Lngua Portuguesa, quanto em Matemtica, entre os anos de 1995


e 2003 (IPEA, 2007).
Estes problemas esto na mira do PDE, e a partir da
implementao das aes nele previstas o governo espera que tal
quadro esteja modificado pelo menos at o ano de 2022. Para isso,
desenvolveu um indicador de qualidade para medir o desempenho
dos alunos e das escolas de educao bsica de todo o Pas o
IDEB que permite, alm de acompanhar os avanos alcanados,
detectar as escolas e regies que mais precisam de apoio.
O ndice de Desenvolvimento da
Educao Bsica (IDEB) foi criado em 2007,
e seu clculo leva em conta dois nmeros: o
primeiro, expressa o desempenho apresentado
pelos estudantes em avaliaes especficas,
promovidas pelo I n s t i t u t o N a c i o n a l d e
Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio
Teixeira (INEP). O segundo oriundo das taxas
de aprovao de alunos em cada escola.

Saiba mais

IDEB

O IDEB calculado por escola, e, a


partir delas, so calculadas as mdias regionais e nacional. Para conhecer mais sobre o IDEB, acesse o site
< h t t p : / / p o r ta l . m e c . gov. b r /
index.php?option=com_content&view=
article&id=180&Itemid=286>.

O ndice varia de 0 a 10, e foi medido pela


primeira vez em 2005, antes mesmo da sua institucionalizao.
Nesta primeira avaliao, a mdia obtida pelo conjunto de escolas
brasileiras foi de 3,8. A meta do governo que este ndice chegue a
6,0 at o ano de 2022, valor estimado para o ndice de qualidade
dos pases capitalistas desenvolvidos. Em 2007 j havamos atingido
a mdia de 4,2, considerada acima das expectativas. Neste sentido,
h grande esperana do MEC que o Pas atinja a meta estabelecida
antes do prazo previsto.

Ampliao do acesso Educao Profissional e Superior


A pouca oferta tem sido o maior gargalo para a expanso
de ensino profissional tcnico no Pas, sobretudo se comparada
sua demanda potencial. Constituda pelo total de estudantes do
Ensino Mdio, mais aqueles que frequentam os programas de
Educao de Jovens e Adultos (EJA), esta demanda era atendida
em apenas 11%, no ano de 2006 (INEP/MEC apud IPEA, 2008).

Mdulo Bsico

87

O Estado e os problemas contemporneos

Alm de insuficiente, a distribuio de vagas


neste nvel tambm bastante desigual no territrio
brasileiro. Cerca de 26% delas estavam no
Sudeste, enquanto apenas 8% se
encontravam no Nordeste do Pas, no mesmo
ano de 2006.
O foco do PDE est voltado especialmente para este ponto e, segundo dados do
Educacenso 2008, o ensino profissional e
tecnolgico cresceu, naquele ano, 14,7% em relao a 2007, tendo sido o segmento que mais expandiu
seu nmero de matrculas, entre todos os nveis. A educao profissional associada ao ensino mdio teve aumento de 19,6%, enquanto aumentaram em 10,5% as vagas preenchidas por aqueles
que j tinham concludo o ensino mdio.
Segundo o prprio MEC, esse crescimento se deu
especialmente pelo aumento da oferta das redes estaduais, j que a
rede federal de escolas tcnicas encontra-se ainda, em grande parte,
sendo ajustada s novas metas. O objetivo do Ministrio levar
214 novas escolas tcnicas ao Pas at 2010, localizadas nas diversas
regies brasileiras.

O baixo acesso educao Superior no Brasil, por sua


vez, no se deve pouca oferta de vagas em
Instituies, de maneira geral; mas oferta limitada
de vagas em Instituies Pblicas.

Cerca de 50% das vagas existentes no ensino superior


privado do Pas no foram preenchidas em 2004. Entre as vagas
ocupadas nestas instituies, apenas 7% o eram por estudantes
oriundos de famlias com renda familiar per capita de um salrio-mnimo.
Nas instituies pblicas, este percentual era de pouco mais de 15%.

88

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

Embora a taxa de frequncia lquida (conforme definida


acima) neste nvel de ensino tenha aumentado significativamente
entre 1996 e 2006 (em cerca de 117%), o nmero de estudantes de
graduao no Pas no passava, no ltimo ano do perodo, de 12%
da populao na faixa etria apropriada jovens entre 18 e 24
anos. A expectativa do Plano Nacional de Educao, aprovado pelo
Congresso em 2001, era de que este percentual cheguasse a 30%,
em 2011.
Alm de reduzida, a insero de jovens neste nvel de ensino
tambm bastante desigual, em funo da renda familiar. Aqueles
provenientes de famlias com at um salrio-mnimo mensal
representavam 4% da populao universitria, em 2006; enquanto
os ligados a famlias com mais de 5 salrios-mnimos eram quase
60% desta populao.
As dificuldades de acesso ao ensino superior no Brasil,
portanto, esto fortemente associadas aos diferenciais de renda da
populao, o que o PDE tem procurado combater, tanto pelo
aperfeioamento de mecanismos de financiamento educao em
instituies privadas atravs do PROUNI, por exemplo , como
pela expanso de vagas nas Instituies pblicas e pelo incremento
modalidade de ensino a distncia, da qual este Curso um bom
exemplo.

Para mais informaes


sobre o PROUNI, acesse

Mdulo Bsico

<http://prouni-

inscricao.mec.gov.br/
PROUNI/

Oprograma.shtm>.

89

O Estado e os problemas contemporneos

SADE
O acesso ao tratamento da sade no Brasil se caracterizou,
at os anos 1980, por se limitar aos trabalhadores vinculados ao
sistema previdencirio, por meio de relaes de trabalho formais e
regulares (emprego de carteira assinada). Somente nos anos 80,
com a redemocratizao do Pas, a poltica de sade sofreu
mudanas que resultaram na universalizao do acesso e na criao
de um novo sistema: Sistema nico de Sade (SUS). No cabe
aqui uma retrospectiva histrica abrangente sobre o tema. Mas,
para uma melhor compreenso dos limites e sucessos do modelo
brasileiro de gesto em sade, preciso analis-lo, ainda que
rapidamente, a partir de alguns movimentos anteriores.

A REFORMA SANITRIA: UM MARCO NA POLTICA


DE SADE BRASILEIRA

Conforme vimos na seo Polticas de Proteo Social no


Brasil, da Unidade 1, at o incio dos anos 1980 a assistncia
mdico-hospitalar no Brasil era provida pelos Institutos
Previdencirios, instituies que, por delegao do Estado,
ofereciam classe trabalhadora do Pas a assistncia mdica, alm
aposentadorias e penses, mediante contribuies de trabalhadores
e empresrios.
O Estado, atravs de seus Ministrios e Secretarias, atuava
na chamada sade pblica campanhas de vacinao, de

90

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

erradicao de doenas , assim como na assistncia mdica e


hospitalar a indigentes, ou seja, todos aqueles excludos da
cobertura previdenciria.

Desta forma, como amplamente referido na


literatura, o sistema de sade brasileiro desenvolveuse de forma dual e fragmentada.

O crescimento da rede hospitalar privada no Pas, ao longo


da histria, est bastante associado a este fato, uma vez que o
sistema previdencirio privilegiava a compra de servios de
fornecedores privados, em detrimento do investimento em estrutura
prpria de equipamentos e servios. Alm da contratao de leitos
e servios aos particulares, o Estado tambm fazia parcerias com a
iniciativa privada por meio dos convnios-empresa, atravs das
quais as empresas empregadoras contratavam servios e
estabelecimentos para a prestao direta de assistncia mdica a
seus empregados, cabendo instituio previdenciria pblica a
fiscalizao dos padres de atendimento e a participao no custeio
das despesas (DONNANGELO, 1975).

O Ministrio da Sade, por seu turno, caracterizou-se, por


muitos anos, por ocupar uma posio perifrica no conjunto das
agncias pblicas (MELO, 1993).
O modelo assistencial, at a dcada de 80, era direcionado
cura individual e ficou cada vez mais dependente da utilizao
de tecnologia e do recurso a especialistas, os quais foram
progressivamente ocupando o espao da clnica geral e favorecendo
a grande expanso do mercado de trabalho mdico e das escolas
mdicas ao longo da dcada de 1970.

Para mais informaes,


acesse o portal do
Ministrio da

Sade:<dtr2004.saude.gov.br/
susdeaz/topicos/

topico_det.php?co_topico=
287&letra=A>.

A crise internacional do petrleo, nos anos 1970, agravou o


quadro econmico e social do Pas, explicitando problemas e
reforando as lutas sociais e polticas por redemocratizao. No
mbito da Sade, uma srie de medidas de carter compensatrio

Mdulo Bsico

91

O Estado e os problemas contemporneos

Saiba mais

Nveis de ateno em sade

No SUS, o cuidado com a sade est ordenado


em nveis de ateno, que so a bsica, a de
mdia complexidade e a de alta complexidade.
Ateno bsica: Constitui o primeiro nvel de ateno sade e engloba aes de carter individual ou coletivo. Sendo o primeiro contato dos usurios com o SUS, realizada pelas especialidades bsicas da Sade, que so: clnica mdica,
pediatria, obstetrcia, ginecologia, inclusive as
emergncias referentes a essas reas. Cabe tambm ateno bsica proceder aos encaminhamentos dos usurios para os atendimentos de
mdia e alta complexidade.
Ateno de Mdia Complexidade: Aes e servios
que demandem disponibilidade de profissionais

foi tomada, voltadas s camadas pobres


da populao, particularmente queles
que viviam nas reas rurais e nas
periferias das cidades (MENDES, 1994).
Neste sentido, foram reforadas
aes no mbito da ateno primria,
atravs das quais buscava-se conciliar
a demanda por incluso com a
conteno dos gastos pblicos. Eram,
contudo, aes ainda restritas, mas a
nfase no atendimento primrio viria a
se tornar central no modelo de sade
gestado a partir do movimento
denominado de Reforma Sanitria
brasileira, que se organiza no final da
dcada de 70.

especializados e o uso de recursos tecnolgicos

No cabe, no espao desta


disciplina, procedermos um relato
Ateno de Alta Complexidade: Procedimentos que
alentado sobre a Reforma Sanitria, at
envolvem alta tecnologia e alto custo. Consistem,
porque muitos estudiosos j o fizeram,
entre outros, de: assistncia ao paciente portacom brilhantismo (ver especialmente o
dor de doena renal crnica; assistncia ao pacitexto de Sarah Escorel, de 2005, As
ente oncolgico; cirurgia cardiovascular; cirurgia
origens da Reforma Sanitria, publicado
vascular;
procedimentos
da
cardiologia
em Sade e Democracia, Nsia
intervencionista; assistncia em traumato-ortoTrindade Lima et al (org), Rio de
pedia; procedimentos de neurocirurgia.
Janeiro: FIOCRUZ, p. 59-81). Contudo,
Para maiores informaes acesse o portal do
vale registrar que este foi um movimento
Ministrio da Sade. Fonte: <dtr2004.saude.gov.br/
susdeaz/topicos/topico_det.php?
vitorioso, no sentido de que logrou
co_topico=287&letra=A)>
inscrever, na Constituio de 1988, o
direito a sade como dever do Estado,
bem como garantir a montagem de um sistema assistencial pblico,
integrado e universal.
de apoio diagnstico e teraputico.

Vale mencionar ainda que tudo isto foi feito na contramo


da histria. Ou seja, a Reforma Sanitria brasileira forou a
reconfigurao do sistema de sade, segundo moldes universalistas,
no exato momento em que a doutrina neoliberal, hegemnica nos

92

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

pases capitalistas centrais, apregoava a necessidade de rompimento


com o padro de proteo social pblico e universal; e ao mesmo
tempo que aprofundava-se, no Brasil, uma sria crise fiscal e
financeira.
Diversos fatores de natureza poltica e institucional levaram,
nos anos recentes, frustrao de muitas expectativas geradas com
a Reforma Sanitria. Embora ela tenha permitido a criao do SUS
(Sistema nico de Sade), um dos maiores sistemas pblicos de
sade do mundo (Souza, 2002), o Sistema est longe dos ideais
que o motivaram. Isto vem se refletindo na crescente adeso dos
segmentos mais prsperos da sociedade a alternativas assistenciais
comercializadas no mercado os Planos de Sade caracterizando
um fenmeno que Faveret e Oliveira (1990) chamaram de
universalizao excludente. Ou seja, um processo de expanso
da cobertura que, contraditoriamente, expulsa do seu consumo
segmentos sociais mais bem situados na estrutura ocupacional e
de rendas.
No obstante, a Reforma Sanitria tinha como propsito:
expandir a cobertura; propiciar a viabilidade fiscal e financeira do
sistema; melhorar a eficincia, a qualidade e a satisfao dos
usurios; criar novas funes do Estado na formulao e
implementao de polticas pblicas de sade; privilegiar a ateno
bsica de sade, assim como um sistema de referncia e
contrarreferncia. Esse ltimo tornaria possvel atravs de registros
confiveis a obteno de informaes completas do paciente, e
criaria um sistema que funcionasse de maneira integrada,
permitindo o acesso a diferentes nveis de atendimento, desde o
bsico at o mais complexo.
A instalao da Assembleia Nacional Constituinte, em 1987,
foi apresentada como o espao privilegiado para discusso deste
novo modelo, e suas bases legais so lanadas no texto
Constitucional de 1988. Sua regulamentao foi concluda em 1990,
pelas Leis n. 8.080 e 8.142, em um ambiente de retrocesso poltico
das conquistas sociais obtidas na Constituio, confor me
mencionado na Unidade 1.

A partir dela foi


estabelecido o SUS, no
qual adotado um

Mdulo Bsico

conceito ampliado de

sade, que inclui, alm


da dimenso biolgica
dos indivduos, suas

dimenses psicolgica e
social.

93

O Estado e os problemas contemporneos

O SISTEMA NICO DE SADE


O novo Sistema nico de Sade (SUS) prev a
universalidade e equidade no acesso, a integralidade das suas aes
e a participao social na sua gesto. O princpio da universalidade
significa que, diferena do que ocorria anteriormente, qualquer
brasileiro tem hoje o direito a servios pblicos de sade,
independentemente de sua profisso ou de sua contribuio, atravs
do SUS. J o da integralidade afirma que os servios de sade
devem levar em conta as necessidades de cada indivduo, tomado
em suas mltiplas dimenses (biolgica, psicolgica e social).
Para conhecer o perfil

O princpio da participao social, por sua vez, remete


interveno direta da sociedade no planejamento, acompanhamento
e na avaliao dos servios de sade. Esta ocorre atravs dos
Conselhos e das Conferncias* de Sade, que se organizam nos
diversos nveis de governo: nacional, estadual e municipal.
Os Conselhos contam com uma representao paritria de usurios,
governo, profissionais de sade e prestadores de servio, cabendolhes o acompanhamento das aes em sade, desde o seu
planejamento at a sua fiscalizao. Hoje, a atuao destes
Conselhos um dos itens avaliados pelo Ministrio da Sade para
a transferncia de recursos aos municpios.

dos diversos conselhos

de sade, acesse: <http:/


/tinyurl.com/yj67gx7>.

*Conferncias As Conferncias, por sua vez, so


eventos peridicos, com
ampla participao popular, que definem prioridades e as formas de
ao da poltica de sade. Nelas so produzidos
relatrios, em que so
identificados os principais

problemas,

bem

como os resultados alcanados pela poltica.


Fonte: Elaborado pela
autora.

94

O sistema integra as aes de todas as instncias de governo


(por isso ele nico), prevendo a hierarquizao e a regionalizao
dos servios, de modo que o atendimento populao
responsabilidade compartilhada por municpios, Estados e pela
Unio, devendo ser provido por instncias distintas segundo uma
hierarquia de graus de complexidade. Os municpios tm a funo
prioritria de oferecer ateno bsica, enquanto os demais entes
federados respondem pelos servios mais complexos e
especializados.

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

Estrutura Institucional e Financiamento do SUS


At 1993, o INAMPS era a base fsica e financeira da nova
poltica de sade, o que ocasionou a manuteno da lgica de
financiamento das aes daquela autarquia, nos trs primeiros anos
de vigncia do SUS: os recursos eram aplicados nas regies que
mais recolhiam contribuies previdencirias (Sudeste e Sul),
favorecendo a perpetuao das desigualdades regionais. Pouco antes
da extino do INAMPS, em 1993, o Ministrio da Previdncia
deixou de repassar recursos para o SUS, gerando uma profunda
crise de financiamento do sistema, em 1993 e 1994.

Atualmente o SUS de responsabilidade dos trs nveis


de governo, com vinculao constitucional de receitas.
Contudo, 70% destas correspondem a recursos
federais, que so, em sua maioria, repassados para
fundos estaduais e municipais de Sade, ou pagos
diretamente aos prestadores de servios.

O Ministrio rene essas receitas no Fundo Nacional de


Sade e as repassa para Estados e municpios, segundo critrios
que so permanentemente negociados entre os diversos nveis de
governo. Alguns Estados tambm repassam recursos para municpios e
h a tendncia de que estes assumam cada vez mais a responsabilidade
pelo relacionamento com prestadores privados de servios.
O processo decisrio, no mbito do SUS, culmina com a
instituio de Portarias Ministeriais, feitas em parceria com o
Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (CONASS)
e o Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade
(CONASEMS). Tais instrumentos definem as competncias de cada
nvel de governo, bem como os critrios para que Estados e
municpios se habilitem gesto do sistema em seu territrio.

Mdulo Bsico

95

O Estado e os problemas contemporneos

Entre outras medidas, o

Pacto estabelece uma


nova forma de

transferncia de

recursos entre os entes


federados.

Os primeiros documentos estruturantes do sistema foram as


Normas Operacionais Bsicas, editadas em 1991, 1992, 1996; e
as Normas da Assistncia Sade, de 2001 e 2002 (NOB 1991;
NOB 1992; NOB 1996; NOAS 2001; NOAS 2002). Mas, desde
2007 encontra-se em vigor o Pacto pela Sade, documento
que substitui as NOBs e NOASs anteriores, consolidando um
conjunto de reformas institucionais do SUS, negociadas entre as
trs esferas de gesto. Os recursos destinam-se, agora, s seguintes
finalidades: Ateno Bsica; Mdia e Alta Complexidade da
Assistncia; Vigilncia em Sade; Assistncia Farmacutica; Gesto
(MS, 2008).
O processo de gesto descentralizada que caracteriza o SUS
requer muitas negociaes, por causa da grande heterogeneidade
de condies e de interesses das diferentes unidades da federao.
Para realiz-las, o Sistema conta com as Comisses Intergestores,
que so de dois tipos:

X Tripartite CIT, que funciona em nvel nacional,


com representantes das trs esferas governamentais.

X Bipartite CIB, organizadas nos Estados, com


representantes dos governos estadual e municipais.

O PROGRAMA DE SADE DA FAMLIA


Entre as estratgias de maior relevncia para a superao
das dificuldades de acesso da populao ao sistema de sade,
encontramos o Programa de Sade da Famlia (PSF).
Criado no ano de 1994, o PSF tem como propsito
fundamental fornecer atendimento integral populao, ao nvel
bsico da assistncia. Sua atuao ocorre atravs do
acompanhamento de famlias residentes em determinado territrio

96

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

por equipes multiprofissionais formadas por, no


mnimo, um mdico de famlia, um enfermeiro,
um auxiliar de enfermagem e seis agentes
comunitrios de sade. No entanto, os municpios
tm liberdade para formar equipes que incluam
outros profissionais, tais como fisioterapeutas,
dentistas, assistentes sociais etc.
Alguns municpios optam por modelos
prximos, mas no idnticos, ao definido pelo
Ministrio. o caso do municpio de Niteri (RJ),
que adotou o Programa Mdico de Famlia,
inspirado no modelo cubano.

Saiba mais

Equipe

Cada equipe se responsabiliza pelo


acompanhamento de cerca de 3 mil a
4 mil e 500 pessoas, ou de mil famlias de uma determinada rea, e estas
passam a ter corresponsabilidade no
cuidado sade. A atuao das equipes ocorre principalmente nas unidades bsicas de sade, nas residncias e na mobilizao da comunidade,
caracterizando-se como uma porta
para o SUS. Fonte: <http://dtr2004.
s a u d e . g o v. b r / d a b / a t e n c a o b a s i c a .
php#equipes>. Acesso em: 27 out. 2009.

Falamos em agentes comunitrios, mas quem


so estes indivduos?

So pessoas fsicas, com esprito de liderana e de


solidariedade, que conheam muito bem a comunidade para que
possam, alm de atender alguns cuidados primrios de sade,
realizar a mediao entre as famlias atendidas e os profissionais
de sade. Imagine, por exemplo, que numa visita mensal corriqueira
o agente comunitrio identifique a presena de uma gestante. Ento,
o agente conversa com ela a respeito da importncia do pr-natal,
e faz o encaminhamento para o Centro de Sade. Ao mesmo tempo,
informa ao Centro de Sade de sua referncia que precisa se
programar para mais esse atendimento.
A incluso dos Agentes Comunitrios de Sade nas equipes
do PSF decorre do entendimento de que alguns cuidados primrios
de sade podem ser estimulados e acompanhados.
Assim, podemos afirmar que cabe equipe no s atender
aos pacientes, mas tambm contribuir para a reduo de outros
problemas que possam causar doenas ou comprometer sua
preveno. Tendo em vista o conceito de sade adotado (ampliado),
o trabalho do PSF demanda visitas domiciliares s famlias, alm

Mdulo Bsico

97

O Estado e os problemas contemporneos

de reunies peridicas para discusso dos problemas sociais


existentes.
Entre os resultados positivos da ampliao do PSF hoje
uma estratgia consolidada nos diversos municpios brasileiros ,
podemos destacar a reduo da mortalidade infantil. Pesquisa
realizada pelo Ministrio da Sade em parceria com a Universidade
de So Paulo e com a Universidade de Nova Iorque indica que a
cada 10% de aumento de cobertura pelo PSF, cai em 4,6% o ndice
de mortalidade infantil no Pas.

Para saber mais

acesse o site <http://

dtr2004.saude.gov.br/
dab/index.php>.

Por outro lado, o programa apresenta uma fragilidade relativa


frequente precariedade que caracteriza os vnculos de trabalho
dos profissionais de sade s equipes do PSF. Constitudas por
profissionais sem vnculos estveis ou mesmo formais com o SUS,
em alguns casos, as equipes tm, por vezes, altos ndices de
rotatividade de pessoal, o que compromete o vnculo pessoal entre
profissionais e pacientes, aspecto este fundamental na concepo
do Programa.

ALGUMAS

CONSIDERAES FINAIS

As mudanas ocorridas no sistema de sade brasileiro a


partir da Constituio de 1988 tinham como propsito fazer valer
um conceito abrangente de sade (que leva em conta, alm dos
aspectos biolgicos do indivduo, suas dimenses psicolgica e
social), alm de garanti-la como direito universal de todos os
cidados brasileiros.
Contudo, as dificuldades para o seu financiamento,
encontradas desde sempre e de forma ainda mais grave no
momento de fundao do SUS , ao lado da renovada fora dos
interesses privados vinculados ao chamado complexo industrial
da sade (Bravo, 1998), tem comprometido o avano deste projeto.

98

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

O sistema de sade brasileiro vem, crescentemente, sendo


consolidado como um sistema dual, ou hbrido, em que o SUS
atende s parcelas de menor renda da populao, enquanto as mais
bem aquinhoadas recorrem crescentemente aos planos e seguros
privados (BAHIA, 2005; HEIMANN et al., 2005a).

Voc deve estar se perguntando: e o restante da populao?

Segundo dados do Datasus, 49 milhes de brasileiros pagam,


hoje, planos privados de sade. Esse valor corresponde
praticamente ao mesmo valor que o governo federal gasta no
atendimento de 150 milhes de pessoas pelo SUS (MENDES, 2009).
Estes fatos tm um corolrio* dramtico: na medida em que sua
clientela constituda pelos setores com menor poder de vocalizao
de suas demandas os pobres e excludos , a defesa do SUS se
fragiliza enormemente.
Por outro lado, a questo do controle social e da participao
popular no SUS sofre tambm de muitas molstias. Ainda que todos
os conselhos municipais e estaduais cumpram as exigncias formais
estabelecidas pelo Ministrio da Sade para sua instalao, muitos
deles so capturados pelos padres clientelistas e corporativos que
caracterizam ainda e infelizmente as relaes Estado-Sociedade,
no Brasil.

*Corolrio verdade que


decorre de outra, que
sua consequncia necessria ou continuao natural. Fonte: Houaiss
(2007).

O mesmo podemos dizer das formas de inscrio de


participantes e da eleio de delegados para as Conferncias de Sade.

Mdulo Bsico

99

O Estado e os problemas contemporneos

ASSISTNCIA SOCIAL E
SEGURANA ALIMENTAR
At a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF 88),
a Assistncia Social no Brasil era prestada em bases voluntaristas
e eventuais, atravs da filantropia ou de programas governamentais
focalizados sobre clientelas, entre as consideradas mais
necessitadas.
Mesmo aps a criao do Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social, em 1977, a proteo aos desfavorecidos da sorte
e excludos do mercado de trabalho era marcada por aes pontuais
e descontnuas, cujos gastos eram condicionados pela poltica
macroeconmica, estando seus programas permanentemente sujeitos
a cortes. Os benefcios assistenciais ofertados no se configuravam
como direitos dos cidados que deles necessitavam, mas como
benesses do governo de planto, ou caridade de particulares.

A pedra fundamental
desta importante

mudana o Artigo 194

da CF 88, j mencionado
diversas vezes neste

Contudo, foi s a partir do novo marco constitucional que a


Assistncia Social tornou-se uma poltica de Estado. Sua
implementao, agora, independe da orientao poltica do governo
(ou partido poltico) que ocupa temporariamente o poder: ela
obrigatria. Ele incorpora a Assistncia no sistema de Seguridade
Social, o qual deve ser organizado pelo Estado e provido
universalmente, isto , a todos os brasileiros.

Curso.

Ainda faltam recursos pblicos em quantidade


suficiente para o governo atender demanda existente
na rea, e saldar a imensa dvida social brasileira.

100

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

A poltica de Segurana Alimentar, por sua vez, tem recebido


crescente importncia no Pas nos ltimos anos, com a criao do
programa Fome Zero, em 2003, e vem sendo estruturada como
poltica de Estado, ainda que carea de uma institucionalidade mais
consistente para se tornar mais efetiva. O tema antigo na agenda
brasileira tem estado presente, pelo menos, desde a dcada de 40 ,
mas o seu enfrentamento ainda carece de maior suporte poltico
entre as elites, o que fica claro pelas dificuldades encontradas na
sua implementao.

Nas prximas sees


aprenderemos mais
sobre os principais
programas

governamentais de
Assistncia social,

ligados ao MDS, assim


como sobre o Fome Zero,
visando oferecer a voc,

PROGRAMAS DE ASSISTNCIA SOCIAL

estudante, uma
cartografia das polticas
aqui tratadas.

Atualmente, a poltica de Assistncia Social e parte da poltica


de Segurana Alimentar esto sob a coordenao do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Entre a promulgao da Constituio, em 5 de outubro de
1988, e o ano de 2004, quando o Ministrio foi criado, a rea
transitou por diferentes pastas, tendo sofrido, juntamente com as
reas da Sade e da Previdncia Social, os efeitos deletrios da
no criao do Ministrio da Seguridade Social e da no
regulamentao do oramento da Seguridade.
Diante do exposto, podemos observar que so diversas as
atribuies atuais do MDS, dentre as quais se destacam:

X Programa Bolsa Famlia (PBF), atravs da


Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
(SENARC);

X Sistema nico de Assistncia Social (SUAS),


atravs da Secretaria Nacional de Assistncia Social
(SNAS), onde se inclui o pagamento do Benefcio de
Prestao Continuada (BPC); e

Mdulo Bsico

101

O Estado e os problemas contemporneos

X diversos programas afetos Segurana Alimentar


e Nutricional, atravs da Secretaria Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional (SESAN).
Para compreender melhor o arranjo institucional segundo o
qual a poltica do MDS est organizada, observe a Figura 6.

Figura 6: Organograma do MDS


Fonte: <www.mds.gov.br>

O PROGRAMA BOLSA FAMLIA


O Programa Bolsa Famlia (PBF) um programa de
transferncia de renda talvez um dos mais amplos do mundo
que beneficia famlias em situao de pobreza (com renda mensal
por pessoa de R$ 60,01 a R$ 120,00) e extrema pobreza (com renda
mensal por pessoa de at R$ 60,00). Ele uma das medidas da
estratgia Fome Zero, que coordenada pela Presidncia da
Repblica e envolve aes de diversos outros Ministrios, tais como
o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, o Ministrio da Sade, o

102

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

Ministrio da Educao, o Ministrio da Agricultura, Pecuria e


Abastecimento, do Ministrio do Trabalho e Emprego, o Ministrio
da Cincia e Tecnologia, o Ministrio da Integrao Nacional, o
Ministrio do Meio Ambiente, o Ministrio da Justia, a Secretaria
Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, alm do
Ministrio da Fazenda.
O fluxograma apresentado na Figura 7, a seguir, representa
a configurao programtica do Fome Zero.

Figura 7: Configurao programtica do Fome Zero


Fonte: <http://www.fomezero.gov.br/organograma>

No mbito do MDS, o Fome Zero implementado, entre


outras aes, atravs do Bolsa Famlia. Amparado na Lei n. 10.836
(de janeiro de 2004) e no Decreto n. 5.209, (de setembro de 2004),
o programa foi criado pela unificao de diversas bolsas e auxlios
que haviam sido criados no governo Fernando Henrique Cardoso e
nos primrdios do governo Lula, tais como: Bolsa-Escola,
administrado pelo Ministrio da Educao; Bolsa Alimentao,
administrado pelo Ministrio da Sade; o Auxlio-Gs, vinculado
ao Ministrio das Minas e Energia; e o Carto Alimentao, j sob
a coordenao do Programa de Segurana Alimentar Fome Zero.

A partir de 2009, pelo Decreto n. 6.917, o pagamento dos


benefcios do PBF s famlias que se enquadram nos critrios de

Mdulo Bsico

Para conhecer mais,


acesse <http://

www.mds.gov.br/
bolsafamilia/

menu_superior/

legislacao_e_instrucoes/
decretos-1>.

103

O Estado e os problemas contemporneos

Saiba mais

Condicionalidades

A famlia tem de se comprometer

renda, j mencionados, impe algumas condies (as


chamadas condicionalidades do programa). So
elas:

em manter as crianas e adolescentes, em idade escolar, frequentando a escola; a cumprir a vacinao das crianas entre 0 e 6
anos; e a cumprir a agenda pr e
ps-natal das gestantes e mes
em amamentao. Fonte: Elaborada pela autora.

X Educao: frequncia escolar mnima de 85%


para crianas e adolescentes entre 6 e 15 anos e
mnima de 75% para adolescentes entre 16 e 17 anos.

XSade: acompanhamento do calendrio de vacina


e do crescimento e desenvolvimento para crianas
menores de 7 anos; pr-natal das gestantes; e
acompanhamento das nutrizes na faixa etria de 14 a
44 anos.

X Assistncia Social: frequncia mnima de 85% da


carga horria relativa aos servios socioeducativos para
crianas e adolescentes de at 15 anos em risco ou
retiradas do trabalho infantil.
Os valores pagos pelo programa variam de acordo com a
renda das famlias. O Benefcio Bsico de R$ 62,00 (sessenta
e dois reais) e destina-se quelas consideradas extremamente
pobres, ou seja, com renda mensal de at R$ 60,00 (sessenta reais)
por pessoa. Nele se enquadram inclusive as famlias que no tenham
crianas ou jovens.
O Benefcio Varivel de R$ 20,00 (vinte reais) por
ms, por pessoa, at o limite de trs benefcios, isto , at de R$
60,00 (sessenta reais). pago s famlias com renda mensal de at
R$ 120,00 (cento e vinte reais) por pessoa, desde que tenham
crianas e adolescentes de at 15 anos.
J o Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente
(BVJ) de R$ 30,00 (trinta reais) e pago a todas as famlias do
PBF que tenham adolescentes de 16 e 17 anos frequentando a escola.
Cada famlia pode receber at dois benefcios variveis vinculados
ao adolescente.
A despeito de seu reconhecimento como programa social de
grande alcance (atinge hoje cerca de 11,1 milhes de famlias em

104

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

todos os municpios brasileiros, segundo o MDS) e bem focalizado


(por atender a famlias que dele necessitam, e que atendem aos
critrios da lei), o PBF tem recebido crticas de analistas do campo,
em basicamente dois aspectos.
Primeiro, por no se constituir num direito dos cidados
que dele necessitam. Ou seja, diferentemente de outros benefcios
(como o Benefcio de Prestao Continuada, que veremos adiante),
o Bolsa Famlia concedido conforme disponibilidade de recursos
do Oramento. Sua concesso no garantida por lei a
qualquer pessoa em estado de pobreza, fome e desnutrio. Caso
fosse assim, aqueles que dele necessitassem poderiam recorrer
justia para obt-lo. Da forma como est regulamentado, o Bolsa
Famlia pago apenas queles que o Ministrio seleciona entre os
mais necessitados, do total daqueles que o pleiteiam. Alm disso,
por no ser uma poltica de Estado, mas de Governo, ele pode
ser cancelado a qualquer momento, desde que no seja mais visto
como prioridade governamental (ZIMMERMANN, 2005).
Um segundo aspecto alvo de restries so as
condicionalidades impostas. Embora pretendam buscar um
compromisso das famlias com a reduo intergeracional da
pobreza, as condies relativas Sade e Educao nem sempre
podem ser cumpridas, no por displicncia dos beneficirios, mas
pela falta de investimentos dos prprios governos (federal, estadual
e municipal), que nem sempre oferecem com adequao os servios
pblicos de sade e educao (LAVINAS, 2007).
H, por fim, de acordo com Zimmermann (2005), crticas ao
prprio valor do benefcio, que no chega cifra apurada pelo
Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos
(DIEESE), relativa ao custo de uma Cesta Bsica, ou seja, um
conjunto de alimentos de consumo essencial para um trabalhador.

Para calcular a Cesta

Bsica, o DIEESE
desenvolveu

metodologia prpria

disponvel no texto Cesta


Bsica Nacional

Metodologia de DIEESE

O Benefcio de Prestao Continuada de Assistncia Social

A instituio do BPC uma das principais medidas de


poltica social institudas pela CF88, no s pelo nmero de pessoas

Mdulo Bsico

(1993). Disponvel em:

<www.dieese.org.br/rel/
rac/metodologia.pdf>.

105

O Estado e os problemas contemporneos

atingidas e o consequente impacto disto no mercado de bens de


consumo. Sua impor tncia reside tambm na sua
institucionalidade.

O BPC tambm est


amparado na Lei n.

10.741, de 1 de outubro
de 2003, que institui o
Estatuto do Idoso.

Diferentemente do Bolsa Famlia, o BPC garantido


constitucionalmente, se configurando como um direito de todos os
cidados que no podem mais trabalhar, como no puderam
realizar contribuies Previdncia Social. Sua concesso no est
sujeita a flutuaes do oramento pblico.
Este benefcio consiste no pagamento de 01 (um) salriomnimo mensal a pessoas com 65 anos de idade ou mais, e
portadores de deficincias incapacitantes para o trabalho. Em ambos
os casos, a renda per capita familiar deve ser inferior a um quarto
do salrio-mnimo.

Falamos do Benefcio de Prestao Continuada de Assistncia


Social e de seu amparo legal. Mas, a quem compete sua gesto?

Ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome


(MDS) compete sua gesto, acompanhamento e avaliao. J sua
operacionalizao est a cargo do Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS), na medida em que este rgo previdencirio j
contava com infraestrutura de gesto e pagamento de benefcios,
bem como de aparato pericial para julgar os pleitos. Diferentemente
das aposentadorias e penses, contudo, o BPC no tem base
contributiva, ou seja: o beneficirio no contribui para o seu custeio.
A fonte dos seus recursos o Fundo Nacional de Assistncia Social
(FNAS), criado em 1995.
O BPC herdeiro do programa de Renda Mensal Vitalcia
(RMV), institudo em 1974 e extinto em 1991. Este benefcio, por
sua vez, era concedido a pessoas com mais de 70 anos que tivessem
feito pelo menos 12 contribuies Previdncia Social, e que no
tivessem condies de trabalhar ou de se aposentar regularmente.
Os ltimos benefcios deste programa foram concedidos em 1995 e
permanecero em manuteno at a morte dos atuais beneficirios.

106

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

O SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL


O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) constitui-se
na regulao e organizao dos servios, programas, projetos e
benefcios da Assistncia Social em todo o territrio nacional.
Com organizao semelhante do SUS (Sistema nico de
Sade), este sistema tambm envolve, para sua implementao,
parcerias com a sociedade civil, alm da pactuao entre as
diferentes esferas de governo, onde so negociadas
responsabilidades, competncias e a transferncia de recursos.
O Sistema emana da Lei Orgnica da Assistncia Social
(LOAS), promulgada em 1996, e prev uma organizao participativa
e descentralizada da assistncia social, com aes que tm como
foco a famlia. Estas aes, por sua vez, so de dois tipos:

X Proteo Social Bsica (PSB): destinada proteo


daqueles que vivem em situao de vulnerabilidade
social, decorrente da pobreza, privao e/ou
fragilizao de vnculos afetivo-relacionais e de
pertencimento social.

X Proteo Social Especial (PSE): voltada para casos


de risco social de mdia e alta complexidade, tais como
famlias e indivduos vtimas de abandono, maus-tratos
fsicos e/ou psquicos, abuso sexual, uso de
substncias psicoativas, cumprimento de medidas
socioeducativas; alm de moradores de rua e
trabalhadores infantis, entre outros.
Para a populao-alvo da Proteo Social Bsica, devem
ser ofertados servios prximos do seu local de moradia, que
propiciem acolhimento, convivncia e socializao de famlias e de
indivduos, conforme a situao de vulnerabilidade apresentada.
Os servios devem ser organizados em rede, de modo a inserir esta
clientela nas diversas aes ofertadas.

Mdulo Bsico

107

O Estado e os problemas contemporneos

A concesso do Benefcio de Prestao Continuada


(BPC), assim como de outros benefcios eventuais, compe o
conjunto das aes da PSB. Estas aes so promovidas nos
municpios e no Distrito Federal atravs dos Centros de
Referncia de Assistncia Social (CRAS), que so unidades
pblicas estatais, localizadas em reas de maior vulnerabilidade
social. As equipes dos CRAS executam os servios de proteo
social bsica, bem como organizam e coordenam a rede prestadora
de servios socioassistenciais locais.
J a Proteo Social Especial (PSE) prev servios que tm
estreita interface com o sistema de garantia de direitos, exigindo,
muitas vezes, uma gesto mais complexa e compartilhada com o
Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e com outros rgos e aes
do Executivo. Podem ser organizados em bases locais, em
municpios com maior incidncia da violao dos direitos; por meio
de servios de referncia regional, coordenado e executado pelos
Estados; ou por intermdio de consrcios pblicos entre
municpios. Suas unidades executivas so os Centros de
Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS).
Os casos avaliados como de mdia complexidade requerem
acompanhamento individual e maior flexibilidade nas solues, em
comparao com aqueles a que se atribui baixa complexidade (alvo
da PBS). Os de alta complexidade, por sua vez, so aqueles que
necessitam de proteo integral, por exemplo, moradia, alimentao,
higienizao e trabalho protegido.

A implantao do SUAS tem enorme significado no


contexto das mudanas no padro de assistncia
social no Brasil.

Atravs da articulao dos governos federal, estaduais,


municipais e do Distrito Federal, em estreita parceria com a
sociedade civil, o SUAS contempla com suas aes cerca de 50

108

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

milhes de brasileiros, em todas as faixas etrias, nmero jamais


alcanado antes da sua existncia. Sua implantao foi marcada
pela aprovao, em 2005, da Norma Operacional Bsica do SUAS,
pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS).

SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL


No que diz respeito Segurana Alimentar e Nutricional, o
MDS desenvolve outras aes que se incluem no Fome Zero atravs
da Secretaria Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional (SESAN). So elas:
Saiba mais

CONSADs

X Banco de Alimentos;

Segundo o MDS, existem hoje 40

X Carteira Indgena;

Consads, distribudos em 26 Estados


brasileiros, envolvendo 580 municpi-

X Cisternas;

os e uma populao de mais de 11

X Cozinhas Comunitrias;
X Distribuio de Alimentos;
X Educao Alimentar e Nutricional;

milhes de habitantes. Confira a lista


dos municpios brasileiros que pertencem

aos

Consads

no

site

<www.mds.gov.br>.

X Programa de Aquisio de Alimentos


(PAA);

X Restaurante Popular; e
X Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento
Local (CONSADs).
Estes ltimos so organizaes formais reunindo municpios,
constitudas por representantes do poder pblico e da sociedade
civil que desenvolvem diagnsticos e projetos de segurana alimentar
e nutricional e desenvolvimento local. Nos demais Ministrios esto
distribudos outros importantes componentes do Fome Zero, entre
os quais se colocam:

Mdulo Bsico

Consulte o portal do
Programa Fome Zero

para conhecer a relao


completa das aes

desenvolvidas <http://

www.fomezero.gov.br/>.

109

O Estado e os problemas contemporneos

X A Poltica Nacional de Alimentao Escolar


(PNAE): atravs do Ministrio da Educao, oferece
pelo menos uma refeio ao dia aos alunos da rede
pblica de ensino, da Educao Bsica.

X O Programa Nacional de Fortalecimento da


Agricultura Familiar (PRONAF): liderado pelo
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento,
desenvolve aes especficas na agricultura familiar,
destinadas gerao de renda no campo e ao aumento
da produo de alimentos para o consumo.

X A Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio


(PNAN): desenvolvida pelo Ministrio da Sade, e
seus objetivos so assegurar a qualidade dos alimentos,
promover hbitos alimentares saudveis, bem como
prevenir e controlar deficincias e doenas associadas
m alimentao.
A mais recente novidade no mbito da poltica de Segurana
Alimentar consiste na mobilizao iniciada pelo CONSEA, e
apoiada por entidades pblicas e da sociedade civil, para a
aprovao, pelo Congresso Nacional, da Proposta de Emenda
Constitucional que inclui a alimentao entre os direitos sociais
estabelecidos no Artigo 6 da Constituio (PEC-47). De autoria
do senador Antnio Carlos Valadares (PSB/SE), a proposta est
em tramitao desde 2003, o que demonstra desde j a hesitao
do parlamento em garantir tal direito populao brasileira.
Segundo fontes oficiais, os membros do CONSEA acreditam,
contudo, que ela possa vir a ser aprovada ainda em 2009.

110

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

RGOS COLEGIADOS DAS POLTICAS DE ASSISTNCIA


SOCIAL E SEGURANA ALIMENTAR
As polticas e programas aqui apresentados esto assentados
em arranjos institucionais amplamente participativos, nos quais
figuram conselhos de representantes dos governos e da sociedade
civil, nos diversos nveis da administrao pblica.
O MDS conta com quatro rgos colegiados em sua estrutura:
o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS); o
Conselho Gestor do programa Bolsa Famlia; o Conselho Consultivo
de Acompanhamento do Fundo de combate e Erradicao da
Pobreza; e o Conselho de Articulao de Programas Sociais.
Entre estes, tem especial importncia o CNAS, que vamos
aqui abordar especificamente. Institudo pela Lei Orgnica da
Assistncia Social LOAS (Lei n. 8742, de 07 de dezembro de
1993) como rgo deliberativo ou seja, com poder de decidir
sobre as polticas da rea , est vinculado ao Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome. O CNAS replica-se ao
nvel dos estados e municpios, atravs dos Conselhos Estaduais e
Municipais de Assistncia Social Assistncia Social.
O CNAS composto por dezoito membros nomeados pelo
Presidente da Repblica, que tm mandato de dois anos, permitida
uma nica reconduo por igual perodo. So eles:

X nove representantes governamentais, incluindo um


representante dos Estados e um dos Municpios; e

X nove representantes da sociedade civil, dentre


representantes dos usurios ou de organizaes de
usurios, das entidades e organizaes de assistncia
social e dos trabalhadores do setor, escolhidos em foro
prprio sob fiscalizao do Ministrio Pblico Federal.

Mdulo Bsico

111

O Estado e os problemas contemporneos

O CNAS presidido por um de seus integrantes, eleito dentre


seus membros, para mandato de um ano; permitida uma nica
reconduo por igual perodo. Conta tambm com uma Secretaria
Executiva, com sua estrutura disciplinada em ato do Poder Executivo.

Para compreender

melhor esta conjuntura

volte ao organograma do
MDS que apresentamos
anteriormente.

112

No mbito da Segurana Alimentar figura o CONSEA,


instalado em 30 de janeiro de 2003. Tem carter consultivo e
assessora o Presidente da Repblica na formulao da poltica.
formado por 57 conselheiros (38 representantes da sociedade civil
e 19 ministros de Estado e representantes do Governo Federal),
alm de 23 observadores convidados. Seu presidente nomeado
pelo Presidente da Repblica para mandato de dois anos. Sua
secretaria chefiada pelo Ministro do Desenvolvimento Social.

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

POLTICAS PBLICAS DE TRABALHO


E GERAO DE RENDA
O acesso ao trabalho digno, bem remunerado e vinculado a
benefcios de proteo social cada vez mais raro no mundo
contemporneo.
No Brasil, particularmente, estas referncias no alcanam mais
do que a metade da populao trabalhadora. Aqui, a informalidade
sempre foi alta e decorre do prprio modelo de industrializao e
modernizao adotado no Pas, desde os anos 1930.

Conhecer um pouco do processo que nos legou a atual


configurao do mercado de trabalho vai lhe ajudar no s a
compreender as polticas adotadas atualmente para ajustar este
mercado, mas tambm o imenso debate que se trava no campo
sobre a adequao ou no destas medidas. este o objetivo
desta seo.

O MUNDO DO TRABALHO NA VIRADA DO SCULO XXI


A partir de meados da dcada de 1970, como j nos
referimos, o sistema capitalista viveu um conjunto de mudanas
reduo das taxas de crescimento, globalizao, financeirizao e
introduo de novas tecnologias na produo que afetaram

Mdulo Bsico

113

O Estado e os problemas contemporneos

*Metamorfose mudana relativamente rpida


e intensa de forma, estrutura e hbitos que ocorre durante o ciclo de vida
de certos animais. Fonte:
Houaiss (2007).

profundamente o mercado de trabalho, em todo o mundo. Alm do


desemprego, teriam ocorrido, segundo Antunes (2000), verdadeiras
metamorfoses* no mundo do trabalho, que resultaram na adoo
de novas formas de organizao e gesto da fora de trabalho, na
reduo numrica da classe operria industrial e na precarizao
do trabalho.
O fordismo, modelo de organizao do trabalho industrial
que predominara at os anos 1970, substitudo por novos
processos de trabalho, cunhados a partir de experincias at ento
perifricas, como o toyotismo, sistema forjado na empresa japonesa
Toyota que acabou por se propagar mundialmente.
Segundo Ricardo Antunes (2000), as principais
caractersticas do toyotismo seriam:

X Processo produtivo flexvel: o trabalhador


polivalente e opera vrias mquinas ao mesmo tempo.
O contraste com o fordismo se estabelece na medida
em que, sob este ltimo, o trabalhador era especialista,
cumpria uma s funo, diante da linha de produo.

X Trabalho em equipe: um conjunto de operrios opera


um conjunto de mquinas e busca solues, em
conjunto, para eventuais problemas, formando-se uma
integrao horizontal na organizao da produo. No
sistema fordista, o operrio da linha de produo
remetia-se a seu supervisor imediato, este a seu
gerente, e assim sucessivamente, segundo a hierarquia
da empresa. Tal organizao constitua uma integrao
vertical no processo produtivo.

X Produo em pequena escala: de produtos


diferenciados, dirigidos a consumidores especficos (ou
a nichos de mercado), ao passo que, no fordismo,
produziam-se mercadorias padronizadas, em grande
quantidade, para uma massa de consumidores.

X Estoque mnimo (just in time): enquanto a


organizao da produo fordista supunha a

114

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

manuteno de grandes estoques de peas e insumos,


a reposio destes, no toyotismo, se d apenas aps a
venda do produto.
Diante do exposto, podemos afirmar que, em vez de um
sistema de relaes de trabalho institucionalizado, garantidor de
proteo e de direitos ao trabalhador, o toyotismo prev relaes
diretas e acordos individualizados entre empresas e empregados, e
regulao minimalista, a pretexto de favorecer a melhor eficincia
alocativa do insumo trabalho.
Ao lado da reduo numrica de trabalhadores, este conjunto
de prticas teria colocado em xeque, tambm, o papel dos
sindicatos e seu poder de barganha, na medida em que enfraquecem
a identidade coletiva do trabalhador.

Este novo paradigma de produo faz emergir o tema


da flexibilizao das relaes de trabalho, colocando
em pauta a discusso sobre a desregulamentao do
mercado de trabalho, ou seja, a eliminao das regras
e leis de proteo ao trabalhador.

Para os crticos desta proposta, a desregulamentao implica


um trabalho precrio, isto , trabalho efmero, instvel, incerto,
sem proteo social e/ou com salrios muito baixos, como afirmam
Antunes (2000); Belluzzo, (1996); Cardoso (2000); Mattoso (1996).
Vale registrarmos, ainda, que a flexibilizao das relaes
de trabalho foi introduzida nas economias centrais em condies
muito especficas, em ambientes onde vigiam sistemas de proteo
muito amplos e generosos.
Assim mesmo, na maior parte dos pases da Europa (com
poucas excees, entre as quais a Inglaterra, de Thatcher) as
mudanas introduzidas foram exaustivamente negociadas com
entidades de trabalhadores e empresrios, atravs de instituies
slidas de representao e de intermediao de interesses destes

Mdulo Bsico

115

O Estado e os problemas contemporneos

grupos (sindicatos e associaes empresariais). Contudo, apesar


da reduo de alguns benefcios trabalhistas, foram preservados,
nestes casos, padres bsicos de relaes e condies de trabalho,
assim como de seguridade social (MATTOSO e OLIVEIRA, 1996).
No Brasil, essas ideias chegaram para valer agenda poltica
a partir do incio do governo Fernando Henrique Cardoso, em 1995.
No bojo das reformas estruturais voltadas para o ajuste da economia
brasileira ao novo ambiente econmico internacional, foram
sugeridas mudanas na legislao trabalhista do Pas, considerada
enrijecedora do mercado de trabalho, por causa dos altos custos
que impunham s empresas.

Tal legislao daria ensejo ao desemprego e


informalidade em nossa economia, por no favorecer
a mobilidade dos trabalhadores entre ocupaes e
setores de atividade.

Segundo esta tica, deveriam ser minimizadas as barreiras


para a contratao e demisso de trabalhadores, bem como o ajuste
de salrios, em funo da produtividade e das flutuaes do
mercado (CAMARGO, 1996; PASTORE, 1997).
Por outro lado, crticos destas propostas entendiam que os
problemas de nosso mercado de trabalho estariam menos associados
ao seu marco jurdico-legal, e mais ao fraco desempenho recente
da economia, bem como ao processo de sua modernizao, a partir
dos anos 1930, que teria excludo grandes contingentes da fora de
trabalho do acesso a bons empregos.

Esse argumento ser mais bem explorado nas prximas sees,


quando trataremos da configurao do mercado de trabalho
brasileiro; do marco legal que estabelece os parmetros para
o seu funcionamento; e do seu desempenho nos anos recentes.

116

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO MERCADO DE


TRABALHO NO BRASIL
Existe um grande consenso entre estudiosos quanto ideia
de que nosso mercado de trabalho no apresenta grandes barreiras
a demisses e contrataes, pois apesar de a legislao impor alguns
custos a elas, estes custos seriam baixos (CARDOSO, 2000).
O mercado de trabalho brasileiro teria, ainda, como
principais caractersticas, uma grande heterogeneidade e
segmentao, seja do ponto de vista das relaes de trabalho, seja
sob a tica da estrutura das ocupaes.
O primeiro aspecto heterogeneidade das relaes de
trabalho se expressaria em dois nveis:

X uma grande multiplicidade de relaes contratuais


trabalhadores com carteira assinada, trabalhadores
sem carteira, trabalhadores terceirizados, servidores
pblicos civis e militares; e

X uma enorme variedade de formas de apropriao de


renda pela Populao Economicamente Ativa
(PEA) que no se constituem exatamente como
trabalho assalariado, por exemplo empregadores,
trabalhadores por conta prpria, empregados
domsticos.
Quando falamos sobre o Mercado de Trabalho, importante
destacarmos que este campo de estudo se utiliza de conceitos
especficos para designar os diferentes segmentos da populao,
em funo de sua participao no processo produtivo. So eles:

X Po p u l a o e m I d a d e At i v a ( P I A ): uma
classificao etria que compreende o conjunto de
todas as pessoas teoricamente aptas a exercerem uma
atividade econmica. No Brasil, a PIA composta
por toda populao com 10 ou mais anos de idade e

Mdulo Bsico

117

O Estado e os problemas contemporneos

subdivide-se em Populao Economicamente Ativa e


a Populao no Economicamente Ativa.

X Populao Economicamente Ativa (PEA):


compreende o potencial de mo de obra com que pode
contar o setor produtivo, isto , a populao ocupada
e a populao desocupada.

f Populao Ocupada: aquelas pessoas que trabalham,


incluindo:

f Empregados: pessoas que trabalham para um


empregador ou mais, cumprindo uma jornada
de trabalho, recebendo em contrapartida uma
remunerao em dinheiro ou outra forma de
pagamento (moradia, alimentao, vesturio,
etc.). Incluem-se entre as pessoas empregadas
aquelas que prestam servio militar obrigatrio e
os clrigos. Os empregados so classificados
segundo a existncia ou no de carteira de
trabalho assinada.

f Conta Prpria: aqueles que exploram uma


atividade econmica ou exercem uma profisso
ou ofcio e no tm empregados.

f Empregadores: aqueles que exploram uma


atividade econmica ou exercem uma profisso
ou ofcio, com um ou mais empregados.

f No Remunerados: pessoas que exercem uma


ocupao econmica, sem remunerao, por pelo
menos 15 horas na semana, ajudando a um
membro da unidade domiciliar em sua atividade
econmica, ou ajudando instituies religiosas,
beneficentes ou cooperativas, ou, ainda, como
aprendiz ou estagirio.

f Populao Desocupada: pessoas que no tm


trabalho, mas esto dispostas a trabalhar, e que, para
isso, tomam alguma providncia efetiva (consultando
pessoas, jornais, etc.).

118

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

Diante do exposto, podemos afirmar que a Populao no


E c o n o m i c a m e n t e At i v a ( P N E A ) ou a Po p u l a o
Economicamente Inativa (PEI) fazem referncia s pessoas
no classificadas como ocupadas ou desocupadas, ou seja, pessoas
incapacitadas para o trabalho ou que desistiram de buscar trabalho
ou no querem mesmo trabalhar. Incluimos aqui os incapacitados,
os estudantes e as pessoas que cuidam de afazeres domsticos.
Alm dos desalentados, que fazem meno s pessoas em idade
ativa que esto desempregadas e h mais de um ms no buscam
trabalho, uma vez que j o fizeram e no obtiveram sucesso. Temos
ainda o conjunto de pessoas com menos de 10 anos de idade, que
denomidado como Populao em Idade Economicamente
No Ativa (PINA).
Quanto ao segundo aspecto apontado heterogeneidade
da estrutura das ocupaes , sua ocorrncia se deveria grande
diversidade de formas de organizao do setor produtivo, o que
redundaria em prticas de apropriao do trabalho muito diferentes,
como tambm em nveis de remunerao muito diferenciados.
Tendo em vista este quadro, estudiosos tm distinguido o
mercado de trabalho brasileiro em dois grandes segmentos. Veja o
Quadro 5 a seguir:
Estruturado

Onde se do as relaes empregatcias baseadas


em contratos legais, e cobertas pela legislao trabalhista e social ou seja, o setor formal.

Pouco estruturado

Prevalecem relaes trabalhistas informais e precrias, alm de boa parte das ocupaes autnomas.
chamado tambm de segmento "informal" do mercado de trabalho.

Quadro 5: Segmentos do mercado de trabalho


Fonte: Adaptado de Cardoso Jr. (2005)

O ncleo estruturado composto por trabalhadores com


carteira assinada, regidos pela CLT, inclusive domsticos, alm dos
servidores pblicos, civis e militares. Ao ncleo pouco estruturado
correspondem os trabalhadores assalariados sem carteira, os
autnomos no agrcolas, os domsticos sem carteira e os no
remunerados.

Mdulo Bsico

119

O Estado e os problemas contemporneos

no segmento de trabalho estruturado que encontramos os


setores mais dinmicos da economia, especialmente na indstria,
oferecendo empregos mais bem pagos, estveis, e que exigem certa
qualificao do trabalhador, ao mesmo tempo que lhe proporcionam
oportunidades de ascenso profissional.
Alm de protegidos pela legislao trabalhista e social, os
trabalhadores deste segmento tambm contam, na maioria das vezes,
com o apoio de sindicatos fortes, uma vez que a fora destas
entidades , em grande medida, decorrente da fora econmica
dos setores produtivos em que atuam os trabalhadores de suas
bases.
Assim, os trabalhadores dos setores de ponta (como a
indstria automobilstica, por exemplo) contam, na maioria das
vezes, com melhor organizao e poder de presso do que os dos
pequenos empreendimentos, ou mesmo aqueles vinculados ao
comrcio e aos servios.

Agora voc que voc j sabe o que segmento de trabalho


estruturado e quem pertence a este segmento, vamos definir o
que vem a ser segmento pouco estruturado.

O segmento pouco estruturado implica uma grande


variedade de ocupaes, especialmente nos setores de comrcio e
servios, e tambm na agricultura, exercidas por trabalhadores de
baixa qualificao, no sindicalizados, que disputam severamente
empregos instveis e sem perspectivas de ascenso.
Estes trabalhadores que se constituem na grande base do
mercado de trabalho brasileiro se apresentam em nmero bastante
expressivo, superando at a quantidade de pessoas inseridas no
segmento estruturado. Observe no Quadro 6.

120

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

1999

2005

Estruturado

39,5

48

Pouco Estruturado

43,1

45,6

SEGMENTOS MT

Quadro 6: Participao percentual da populao ocupada Brasil, 1999 e 2005


Fonte: PNAD/IBGE, elaborao IPEA.j In: Cardoso Jr. 2007, p. 16

Com base nos dados apresentados,


podemos identificar que cerca de 45,6% da
Populao Ocupada (PO), em 2005, estava no
ncleo pouco estruturado do mercado de trabalho,
contra 43,1% que se inseriam no segmento
estruturado. Essa diferena j foi maior nos anos
1990: em 1999, 48% dos trabalhadores ocupados
estavam no ncleo pouco estruturado, enquanto
o ncleo estruturado absorvia apenas 39,5% dos
ocupados.

Saiba mais

ndice de Gini

uma medida de concentrao ou desigualdade comumente utilizada na


anlise da distribuio de renda, mas
que pode ser utilizada para medir o
grau de concentrao de qualquer distribuio estatstica. Assim, pode-se
medir o grau de concentrao de posse da terra em uma regio, da distribuio da populao urbana de um

Tal distribuio se reflete, naturalmente,


pas pelas cidades, de uma indstria
nos nveis de renda apropriados pela populao
considerando o valor da produo ou
trabalhadora. Enquanto os trabalhadores com
o nmero de empregados de cada
carteira recebiam, em mdia, R$ 820 por ms,
empresa,
etc.
Fonte:
<http://
em 2005, os autnomos registravam uma renda
w w w. i p e c e . c e . g o v. b r / p u b l i c a c o e s /
mdia mensal de R$ 623 e os assalariados sem
notas_tecnicas/NT_14.pdf>. Acesso
carteira, R$ 427. Disto resulta que o ndice de
em: 27 out. 2009.
Gini que mede a desigualdade de renda da
populao ocupada tenha apresentado, para o Brasil, nos ltimos
20 anos, valores sempre acima ou prximos de 0,55. Segundo os
dados elaborados pelo IPEA, este ndice, em 1995, era igual a 0,585,
tendo cado para 0,544 em 2005. Apesar dessa queda, a
desigualdade de renda continua ainda bastante alta, sobretudo se
consideramos que este ndice no inclui os desempregados e
trabalhadores no remunerados. Observe no Quadro 7.

Mdulo Bsico

121

O Estado e os problemas contemporneos

RENDA MDIA MENSAL

SEGMENTOS MT
Assalariados com Carteira

R$ 820,00

Autnomos

R$ 623,00

Assalariados sem Carteira

R$ 427,00

Quadro 7: Renda mdia mensal segmentos do mercado de trabalho Brasil 2005


Fonte: PNAD/IBGE, elaborao IPEA. In: Cardoso Jr. 2007, p. 16

Cabe destacarmos ainda que a grande concentrao de renda


se d no grupo de 1% dos mais ricos da populao, os quais se
apropriam de cerca 13% da renda nacional, percentual semelhante
ao que apropriado pelos 50% mais pobres (ROCHA, 2008).

A desigualdade social est profundamente associada


aos diferenciais de renda da populao, oriundos, por
sua vez, da sua heterognea insero no mercado de
trabalho.

As razes desta desigualdade so histricas. A comear pelo


escravismo, que impediu o desenvolvimento de um mercado de
trabalho livre no Pas, por longos 300 anos. Em meados do sculo
XIX, se constitua, j, um expressivo contingente de excludos,
formado por homens brancos pobres e ex-escravos libertos
estimados em cerca de 8 milhes, para o ano de 1870 , que tiravam
seu sustento da agricultura de subsistncia e de trabalhos urbanos
pesados ou domsticos.
Outro fator de peso nessas desigualdades foi a elevada
concentrao da terra nas mos de grandes proprietrios, o que
ainda persiste em boa parte do Pas, condicionando um padro de
relaes de trabalho arcaicas e insustentveis no campo, que
resultaram, ao longo do tempo, numa urbanizao acelerada e
desordenada.
Quando da abolio, os escravos foram substitudos por mo
de obra europeia, que ocupou os postos de trabalho no s na

122

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

agricultura cafeeira, como tambm nas reas urbanas,


especialmente nos polos mais dinmicos de industrializao do Pas,
como Rio de Janeiro e So Paulo.
Segundo Kowaric (1994, apud THEODORO, 2005), 92%
dos trabalhadores industriais na cidade de So Paulo, no incio do
sculo XX, eram estrangeiros, sobretudo italianos. No Rio de
Janeiro, os estrangeiros nesta ocupao representavam 43%, sendo
em sua maioria portugueses e espanhis. A populao de exescravos negros e mulatos foi apenas parcialmente incorporada
neste processo de modernizao econmica que ento se iniciava.
A industrializao e a urbanizao do Centro-Sul brasileiro,
no incio do sculo XX, ao se fazerem por meio de mo de obra
estrangeira, introduziram, por sua vez, as desigualdades de cunho
regional no nosso nascente mercado de trabalho. Nos Estados do
Nordeste, onde a estagnao econmica se instalara desde meados
do sculo XIX, havia poucas alternativas de trabalho assalariado
para ex-escravos. Nas cidades daquela regio, que eram poucas e
pequenas, havia apenas servios instveis e precrios. No campo,
onde vivia cerca de 90% da populao, a sada era a agricultura de
subsistncia e o trabalho mal remunerado nas fazendas dos
coronis, seja como assalariados, meeiros ou parceiros.
O esforo de industrializao realizado a partir dos anos
1930 tambm no permitiu a incluso da maior parte da fora de
trabalho disponvel. Assim, apesar do grande crescimento
econmico ocorrido entre 1930 e 1980 (com taxas extraordinrias,
que representaram cerca de 380% no perodo), a incorporao
trabalhadores ao mercado formal de trabalho (de cerca de 30
milhes de pessoas) foi insuficiente. Pois a urbanizao, ento, se
deu de forma ainda mais acelerada e, mesmo nas cidades mais
dinmicas, o nmero de boas oportunidades criadas (com carteira
assinada e benefcios) no atendia a demanda por trabalho.

Como vimos na Unidade

1, a poltica trabalhista e
social de Vargas

favoreceu apenas

alguns segmentos de
trabalhadores
industriais.

Podemos identificar a, portanto, a origem das mazelas das


periferias urbanas do Pas, marcadas pelo desemprego,

Mdulo Bsico

123

O Estado e os problemas contemporneos

subemprego e bolses de pobreza. Voc consegue notar? Em


caso de dvida, no hesite em consultar o seu tutor.

Nos anos 1980, a histria da economia brasileira foi


marcada, como j vimos no incio desta seo, pelas crises do
petrleo (1973 e 1979) e da dvida externa (a partir de 1982), que
redundaram em polticas econmicas contencionistas. Estas, por
sua vez, agravaram sobremaneira as condies do mercado de
trabalho.

Nesta poca tivemos

uma piora significativa

da distribuio da renda.

Mas foi nos anos 1990 que repercutiram aqui no Brasil as


radicais transformaes no mundo do trabalho, detonadas no s
pela recesso mundial, mas pelas mudanas tecnolgicas
introduzidas nos processos produtivos e pela globalizao dos
mercados. Aps a liberalizao comercial do Pas, iniciada no
governo Collor (1990-1992) e aprofundada durante o primeiro
perodo do governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998),
aumentaram as taxas de desemprego (de cerca de 4% em 1981
para cerca de 10%, em 1998), a populao ocupada no segmento
pouco estruturado aumentou, as condies de trabalho se
deterioraram, ao mesmo tempo que a renda mdia dos
trabalhadores permaneceu estagnada.
Tomando como indicadores apenas as partes da renda
apropriadas pelos trabalhadores e pelos capitalistas, como
proporo do PIB, observa-se que, enquanto em 1991 a
remunerao dos empregados importava em 37% do PIB, e a renda
dos capitalistas, 38,5%, em 1999, a primeira havia cado para
32,8%, enquanto a segunda cresceu para 41,4% (DEDECCA, 2003
apud CARDOSO Jr., 2007).
Contudo, desde o incio dos anos 2000 at o final de 2008,
quando teve incio a ltima crise financeira internacional, originada
nos Estados Unidos a economia brasileira vinha apresentando
sinais de recuperao que repercutiram favoravelmente sobre o
mercado de trabalho. Mas, foi especialmente a partir de 2004 que
observou-se uma reduo significante da informalidade e do
desemprego, o que corresponde tambm a um aumento da proteo

124

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

social dos trabalhadores, uma vez que mais empregos formais


significam mais trabalhadores cobertos pela previdncia social.
Significando tambm mais receita para o sistema previdencirio,
na medida em que este financiado pelas contribuies de
trabalhadores e empresas sobre a folha de salrios.
Segundo dados do IBGE elaborados pelo IPEA, a taxa de
desemprego caiu de 9,6% em 2001 para 8,7% em 2007. Entre 2001
e 2005, o nmero de assalariados com carteira aumentou 20%,
passando a integrar cerca de 50,5% da fora de trabalho ocupada
(CARDOSO Jr., 2007).

As razes para tantas mudanas assim como sua


sustentabilidade durante os prximos anos ainda se
mantm objeto de debate por parte dos estudiosos.

Para Cardoso Jr. (2007), essas mudanas so atribudas a


um conjunto de fatos e medidas de poltica econmica, no
necessariamente voltados para estes objetivos, mas que provocaram
reaes positivas no mercado de trabalho. Entre eles se destacam:
a expanso do crdito e o aumento real do salrio-mnimo, nos
ltimos cinco anos, que aqueceram o mercado interno; o dinamismo
das exportaes, desde 2003, que gerou divisas e supervits
comerciais importantes; e pequenas redues na taxa bsica de
juros, que favoreceram os investimentos.
Ao lado disso, teria contribudo para a melhoria geral do
quadro econmico a expanso do gasto social pblico, seja atravs
de transferncias diretas, como na modalidade do Benefcio de
Prestao Continuada ou do Bolsa Famlia, seja pela contratao
de profissionais para a prestao de servios pblicos, que vem
sendo ampliada tambm nos anos recentes principalmente na
rea da sade e da educao bsica.
Vale assinalar que essa interpretao acerca do desempenho
recente do mercado de trabalho brasileiro leva em conta, como

Mdulo Bsico

125

O Estado e os problemas contemporneos

Trabalhamos este

assunto na Unidade 1,

em caso de dvida faa

uma releitura cuidadosa


do tema.

vimos, o funcionamento da economia como um todo. Trata-se de


uma perspectiva que tem origem nas formulaes de Keynes.
Segundo esta viso, o emprego resulta do dinamismo da economia
como um todo, que s pode ser alcanado e sustentado pelo
aumento do consumo. Assim, o pleno emprego deve ser
perseguido, nem que para isto o Estado tenha de investir na
produo e regular as condies de trabalho e emprego. Do mesmo
modo, o Estado precisa manter a segurana econmica dos
eventuais desempregados ou inimpregveis, atravs de segurosdesemprego e da proviso de servios sociais bsicos, no s para
manter os nveis de consumo, no curto prazo, mas para garantir o
crescimento econmico no mdio e longo prazo.

Em uma viso distinta colocam-se os


analistas que comungam da teoria econmica
conhecida como neoclssica, segundo a qual
Perspectiva econmica que retoma o libeo emprego resulta, fundamentalmente, do livre
ralismo clssico de Adam Smith, segundo o
encontro entre a demanda por trabalho, por
qual o que dava lucros para as empresas
beneficiava a toda a sociedade. Nesta persparte das empresas, e sua oferta, por parte
pectiva, a empresa privada e os mercados
dos trabalhadores. Este encontro tende a
funcionam melhor quando deixados livres
entrar em equilbrio, desde que no existam
da regulamentao ou interferncia goverinterferncias externas, tais como as
namental. Fonte: Elaborado pela autora.
instituies e normas legais de proteo ao
trabalho. Estas, na medida em que implicam
em contribuies obrigatrias dos empregadores sobre as folhas de
salrios, ou em mecanismos de substituio de renda (como o
seguro-desemprego), encareceriam o trabalho e desestimulariam
os trabalhadores a procur-lo. Da a ideia de que, para se combater
o desemprego e a informalidade, elas devem ser minimizadas.
Saiba mais Teoria Econmica Neoclssica

A seguir vamos tratar das instituies e normas que regulam o


mercado de trabalho brasileiro, assim como de seu
desempenho real, o que poder contribuir para uma melhor
avaliao do potencial explicativo destas duas perspectivas
analticas, na compreenso do mercado de trabalho brasileiro.

126

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

AS INSTITUIES DO MERCADO
NO BRASIL

DE TRABALHO

A modalidade de emprego comumente adotada no setor


privado brasileiro regida pela Consolidao das Leis do Trabalho
(CLT) e prev os seguintes direitos:

X jornada de trabalho de 44 horas semanais;


X frias anuais de 30 dias, remuneradas;
X descanso semanal remunerado;
X dcimo terceiro salrio;
X hora extra (cujo valor 50% acima da hora normal);
X Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS);
X impossibilidade de reduo nominal dos salrios (salvo
se decidido em acordo coletivo); e

X isonomia de salrios para funes iguais.


A CLT aborda ainda indenizaes para os casos de demisses
sem justa causa. Ou seja, de acordo com a CLT o empregador tem de:

X dar aviso prvio de 30 dias (retm-se o trabalhador,


por um ms, dando-lhe algumas horas livres por dia
para procurar emprego, ou se lhe paga um ms de
trabalho, sem que ele o exera);

X pagar uma multa de 40% sobre o montante do Fundo


de Garantia por Tempo de Servio (FGTS);

X saldar as frias vencidas;


X pagar as frias proporcionais ao tempo de emprego; e
X saldar o dcimo terceiro salrio proporcional aos meses
trabalhados.

Mdulo Bsico

127

O Estado e os problemas contemporneos

Desde 2001 exige-se ainda um pagamento, pelo empregador,


de um valor adicional de 10% dos depsitos do FGTS, para
saneamento financeiro do prprio Fundo, confor me L ei
Complementar n. 110/2001 e Decreto 3914/2001.
O contrato tpico de trabalho tem ainda, por caracterstica,
vigorar por tempo indeterminado. A CLT (art. 443) admite contratos
por tempo determinado, por at dois anos, para empresas
transitrias, ou atividades transitrias dentro de uma empresa; ou
ainda para servios de empreitada. possvel tambm se contratar
trabalhadores por pouco tempo, atravs de empresas de trabalho
temporrio, que prestam servios a outras empresas (Lei 6.019/
74). A empresa contratante, neste caso, quem deve aos
trabalhadores os direitos garantidos pela CLT, com exceo daqueles
relativos demisso imotivada (CARDOSO e LAGE, 2006).
J como resultado das presses por flexibilizao das
relaes de trabalho no Brasil, foi aprovada em 1998 a Lei n. 9.601/
98, que permitiu contratos temporrios, para que as empresas
aumentem seu nmero de empregados, por um curto prazo. Os
contratos, neste caso, podem ser prorrogados por at dois anos.
Adicionalmente, esta Lei criou o banco de horas, ou seja, um
sistema de adequao da jornada de trabalho em funo das
necessidades de produo da empresa, determinadas pelas
oscilaes do mercado.

Mas, qual ser a representatividade destes contratos na


economia formal?

Segundo Cardoso e Lage (2006), o nmero destes contratos


pouco expressivo na economia formal (4,3% dos 42 milhes de
vnculos existentes em 2003), atingindo principalmente as empresas
de maior porte (7% dos empregos das empresas com 250 a 499
empregados).
Com efeito, diversos analistas Barros e Mendona (1996);
Barros et al., (1997); Montagner e Brando (1994 apud CARDOSO

128

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

2000) do mercado de trabalho brasileiro detectaram, atravs de


estudos estatsticos, sua enorme flexibilidade alocativa e salarial.
Isto , em momentos de crise, nosso mercado de trabalho se ajustaria
facilmente, seja demitindo trabalhadores, seja reduzindo os seus
salrios. Esta reduo no seria direta, j que a legislao
trabalhista o impede; mas ocorreria atravs da perda do emprego
formal, seguida pelo ingresso do trabalhador demitido em outra
atividade laborativa, desta vez no mercado informal.
Assim, podemos deduzir que o trabalho precrio no setor
privado brasileiro no se deve exatamente flexibilizao das leis
trabalhistas no Pas, mas, como indicam Cardoso e Lage (2006),
burla da legislao trabalhista, somada fragilidade dos
mecanismos de vigilncia e punio das condutas irregulares dos
empregadores.
Tais mecanismos so representados pela autoridade nacional
de inspeo do trabalho (a Secretaria Nacional de Inspeo do
Trabalho), pela Justia do Trabalho e pelos prprios sindicatos dos
trabalhadores.
De acordo com os autores que estamos trabalhando, a
Secretaria Nacional de Inspeo do Trabalho privilegiaria a
fiscalizao de grandes empresas do setor formal, enquanto as
pequenas teriam baixssima probabilidade de ser fiscalizadas, a no
ser que fossem denunciadas pelos trabalhadores. Estes, por sua vez,
s fazem isso se perceberem que no sofrero retaliaes.
Quanto Justia do Trabalho, os autores a consideram um
guardio eficaz de direitos apenas em parte das vezes em que foi
demandada. Seus trmites processuais seriam pelo menos at o
ano 2000, antes da edio da Lei n. 9.957 muito morosos, levando
pelo menos seis anos, caso todas as instncias sejam seguidas. Por
fim, os sindicatos, enfraquecidos pela reestruturao produtiva e
consequente diminuio numrica de suas bases, teriam sofrido
grande reduo de seu poder de presso (CARDOSO e LAGE, 2006).

A partir desta anlise, podemos reconhecer que o


entendimento do real funcionamento das instituies do mercado
de trabalho de grande importncia para a compreenso da
complexidade dos problemas enfrentados no Brasil, no campo do

Mdulo Bsico

Sejam elas de regulao,


de fiscalizao ou de
interpretao das
regras.

129

O Estado e os problemas contemporneos

trabalho. Por outro lado, fica claro tambm que no so as leis de


proteo ao trabalhador que geram o desemprego, j que nem
sempre elas so cumpridas.
De fato, quando observarmos o desempenho do emprego
formal nos anos recentes, vamos constatar a importncia de outros
mecanismos, como o aquecimento do mercado interno, por exemplo,
para a melhoria dos seus indicadores.

O SISTEMA PBLICO DE EMPREGO NO BRASIL


Saiba mais

OIT

Agncia multilateral ligada Organizao das Naes Unidas (ONU), especializada nas questes do trabalho.
Tem representao paritria de governos dos 182 Estados membros e de
organizaes de empregadores e de

Desde os anos 1980, com o estmulo da


Organizao Internacional do Trabalho (OIT),
difundiu-se nos pases de economia capitalista
avanada um conjunto de Polticas de Mercado
de Trabalho, com a finalidade de dar conta do
desemprego estrutural, que ento se instalava, a
partir das transformaes econmicas e
produtivas do final do sculo XX.

trabalhadores. Com sede em Genebra,


na Sua, desde a data da fundao, a
OIT tem uma rede de escritrios em
todos os continentes. O seu oramento regular proveniente de contribuies dos seus Estados membros, que
suplementado por contribuies de

As polticas pblicas de mercado de trabalho


adotadas pelo Brasil desde fins dos anos 1970
e seus efeitos concretos so o tema central do
texto que vamos discutir a seguir.

pases industrializados para programas e projetos especiais especficos.

Para entendermos melhor estas polticas de


Mercado de Trabalho, vamos adotar conforme
definio da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) a
distino destas polticas em dois tipos:

X Passivas: aquelas que assumem o desemprego como


um dado, tendo por objetivo minimizar seus efeitos

130

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

nocivos. Das polticas passivas fazem parte o segurodesemprego e, especialmente no Hemisfrio Norte, os
programas de antecipao de aposentadorias.

X A t i v a s: que se constituem de programas de


intermediao de empregos que buscam reduzir os
custos de procura e oferta de trabalho; programas de
qualificao da mo de obra, cujo propsito adequar
a oferta de trabalho disponvel s novas necessidades
da produo; bem como programas de financiamento
produo em pequena escala, que pretendem facilitar
o desenvolvimento de diferentes formas de
autoemprego.
Diante do exposto, podemos afirmar que a intermediao
de empregos uma estratgia antiga, tendo sido adotada no Brasil
em fins da dcada de 1970, atravs da criao do Sistema Nacional
de Empregos (SINE).
A partir de convnios entre o Ministrio do Trabalho e os
governos estaduais, foram criados, em todo o Pas, postos de
atendimento ao trabalhador, onde este poderia buscar vagas de
trabalho ofertadas por diferentes empresas.
J o seguro-desemprego foi criado em 1986. Contudo, at
1990 os critrios de elegibilidade de trabalhadores a este benefcio
eram muito rgidos, reduzindo muito o nmero de beneficiados.
Temos tambm os sistemas de formao e qualificao da
mo de obra que datam da dcada de 1940, tais como:

X Servio Nacional de Aprendizagem Industrial


(SENAI): criado em 1942, hoje um importante polo
de difuso de conhecimento aplicado ao
desenvolvimento industrial. Parte integrante do
Sistema Confederao Nacional da Indstria (CNI) e
Federaes das Indstrias dos Estados, forma recursos
humanos e presta servios ao setor industrial.

X Servio Nacional de Aprendizagem Comercial


(SENAC): criado em 1946 pela Confederao

Mdulo Bsico

131

O Estado e os problemas contemporneos

Nacional do Comrcio (CNC), oferece educao


profissional para o comrcio.
Contudo, seu alcance era tambm limitado, at meados da
dcada de 1990. Somente a partir de 1990, com a criao do Fundo
de Amparo ao Trabalhador (FAT), constitudo pelo Fundo PISPASEP, que estes programas tomaram maior impulso.

Com certeza muito voc j ouviu falar em PIS-PASEP. Mas, o


que voc entende por estes termos? Sabe caracteriz-los?

O Fundo PIS-PASEP resultante da unificao dos fundos


constitudos com recursos do Programa de Integrao Social (PIS)
e do Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
(PASEP), que passou a vigorar em 1976. Tem como objetivos
integrar o empregado na vida e no desenvolvimento das empresas;
assegurar ao empregado e ao servidor pblico o usufruto de
patrimnio individual progressivo; estimular a poupana e corrigir
distores na distribuio de renda; e possibilitar a paralela
utilizao dos recursos acumulados em favor do desenvolvimento
econmico-social.
Desde 1988, o Fundo PIS-PASEP no conta com a
arrecadao para contas individuais. O art. 239 da Constituio
Federal alterou a destinao dos recursos provenientes das
contribuies para o PIS e para o PASEP, que passaram a ser
alocados ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), para o custeio
do Programa do Seguro-Desemprego, do Abono Salarial e ao
financiamento de Programas de Desenvolvimento Econmico pelo
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).

O Seguro-Desemprego e o Abono Salarial (o abono do


PIS) so administrados pelo Conselho Deliberativo do
Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT), vinculado
ao Ministrio do Trabalho e Emprego.

132

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

As regras de acesso ao seguro-desemprego foram


modificadas, permitindo a incluso de maior nmero de
desempregados entre os beneficiados. O SINE tambm sofreu
melhorias, aumentando as taxas de colocao e recolocao de
trabalhadores. E, a partir de 1996, entrou em funcionamento o
Programa Nacional de Formao Profissional (PLANFOR),
atualmente convertido em Plano Nacional de Qualificao (PNQ).
Atravs dele so distribudos recursos do FAT a diversas
organizaes pblicas e privadas de todo o Pas, para programas
de capacitao e qualificao da mo de obra.
Em 1994 foi tambm criado o Programa de Gerao de
Emprego e Renda (PROGER) para financiamento a pequenos
produtores urbanos e rurais, a partir do reconhecimento de que a
poltica de trabalho no deveria se restringir ao setor formal, mas
viabilizar tambm a melhoria das condies daqueles trabalhadores
que j adotavam estratgias de autoemprego.
A pretenso expressa na poltica que os diversos programas
funcionem articulados, de maneira que um trabalhador
desempregado, que requeira o benefcio do seguro-desemprego, ou
que pleiteie recursos do PROGER, ingresse tambm em cursos de
capacitao e qualificao, de maneira a melhorar sua
empregabilidade ou de aperfeioar seus produtos e servios, caso
seja um trabalhador autnomo.

O que voc, futuro especialista, entende por empregabilidade?

A empregabilidade um conceito que se desenvolveu, a partir


da dcada de 1980, no contexto das grandes mudanas no mundo
do trabalho. Consiste na capacidade que cada trabalhador tem de
obter e permanecer num emprego. Sua inspirao neoclssica,
na medida em que atribui ao indivduo o compromisso de adequarse ao mercado de trabalho.
Podemos considerar, ainda, segundo Arago (2004), a
empregabilidade como sendo um trip formado por competncias,

Mdulo Bsico

133

O Estado e os problemas contemporneos

conhecimento e pela rede de relacionamentos. Voc responsvel


por cuidar das trs partes com igual carinho e intensidade.
A operao destes programas, por sua vez, feita a partir
da articulao entre os diversos nveis de governo, alm de
instituies ligadas a trabalhadores e empresrios. Ao nvel federal,
as grandes diretrizes so estabelecidas pelo Conselho Deliberativo
do FAT (CODEFAT), integrado por representantes do Governo, dos
trabalhadores, atravs de suas Centrais, e dos empresrios, atravs
de suas Confederaes.
O CODEFAT delibera sobre a concesso de recursos aos
Estados, municpios e entidades, a serem aplicados nos diversos
programas, especialmente naqueles relativos qualificao da mo
de obra. Para tanto, os Estados da federao, assim como os
municpios, devem constituir Secretarias de Trabalho, bem como
Comisses (estaduais e municipais) de Trabalho, tambm tripartites,
as quais elaboram planos e projetos e decidem sobre sua aplicao
ao nvel local.
A rotina de obteno destes recursos , em linhas gerais, a
seguinte: cada municpio elabora, anualmente, a programao a
ser implementada em sua jurisdio, estimando os recursos
necessrios. Esta programao deve ser aprovada pela Comisso
Municipal de Trabalho e encaminhada Comisso Estadual de
Trabalho. Esta, por sua vez, deve consolidar as demandas de todos
os municpios do Estado, eventualmente adicionando programas
prprios, e encaminh-las ao CODEFAT, para deciso final.
*Efetividade refere-se
ao grau de satisfao das
necessidades dos clientes mediante os produtos
ou servios da organizao. Ou seja, eficcia
com eficincia. Fonte:

Conforme indicado por diferentes estudos, a efetividade*


destes programas ou seja, sua cobertura queles que demandam
seus benefcios vem crescendo desde os anos 1990. Contudo, sua
eficcia, isto , o grau em que eles reduzem de fato o desemprego,
ainda bastante limitada, assim como sua articulao interna.

Lacombe (2004).

134

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

O seguro-desemprego, por exemplo, tem sido concedido, em


mdia, a 98% daqueles que o requerem; contudo, s alcana cerca
de 64% daqueles que so demitidos sem justa causa. J o Planfor,
que pretendia atender 20% da PEA anual, no passou da marca
dos 3,6% seu melhor nmero entre 1996 e 2003, tendo cado
para 1,3% em 2003. Do total de treinandos do programa, apenas
23%, em mdia (entre os anos de 1995 e 2003) eram beneficirios
do seguro-desemprego.
No que toca ao treinamento de trabalhadores vinculados ao
PROGER, estes eram cerca de 1,3%, no mesmo perodo, do total
de treinandos. O SINE, por sua vez, vinha conseguindo colocar
cerca de 47%, em mdia, dos trabalhadores que o procuraram entre
1995 e 2003. Contudo, eles no representavam muito mais que 5%
do total de admitidos no conjunto do mercado de trabalho, no
mesmo perodo temporal.
A concluso de Cardoso Jr. (2005) sobre o impacto destes
programas de que eles so pouco eficazes por atacarem apenas o
lado da oferta do mercado de trabalho (ou seja, a mo de obra),
sem alterar o perfil e o tamanho da demanda. Esta, por sua vez, s
poder crescer com polticas que promovam crescimento econmico
e do consumo, como as que foram ensaiadas, ainda que
timidamente, de 2004 em diante.

Mdulo Bsico

135

O Estado e os problemas contemporneos

Resumindo
Nesta Unidade, voc estudou um conjunto de Polticas Sociais adotadas contemporaneamente pelo Estado brasileiro, que pretendem dar conta de alguns aspectos que
so estratgicos para que o Pas vena a sua condio perifrica: a educao e a sade de nosso povo, sua segurana
social e alimentar, e suas oportunidades de trabalho.
Estas diversas reas de poltica foram tratadas a partir
de seu desenvolvimento histrico, ao longo do sculo XX, e,
adicionalmente, procuramos sintetizar suas diversas orientaes programticas, tais como apresentadas pelas pastas
ministeriais que delas se ocupam. Mais informaes sobre
estas polticas podem ser encontradas nos portais dos diversos ministrios e do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA), rgo do Governo Federal que as acompanha regularmente.

136

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro

Atividades de aprendizagem
Hora de testar seu entendimento. Voc est pronto? Diante
de tudo que estudamos aqui, responda s questes a seguir.

1) Pesquise, no site do MEC, o IDEB de sua cidade e de duas ou trs


outras, na mesma regio. Consulte tambm os dados do IBGE da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, relativos distribuio de renda da populao dos municpios ou regio j selecionados. De posse destes dados, analise a relao entre renda da
populao e o IDEB dos municpios selecionados e compartilhe
sua anlise com os colegas no Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem.
2) Com base no que estudamos neste livro, comente, em no mximo
duas pginas, a importncia do SUS para a reduo das desigualdades sociais e ampliao da cidadania dos brasileiros.
3) Sobre princpios de justia (mrito x necessidade), faa o que se
pede:
a) Comente, em at 10 linhas, o debate sobre as
condicionalidades do Programa Bolsa Famlia.
b) Avalie sucintamente a PEC47, que prope a incluso da
alimentao entre os direitos fundamentais do cidado.
4) Quais as relaes entre a poltica econmica mais geral e o comportamento do mercado de trabalho?

Mdulo Bsico

137

O Estado e os problemas contemporneos

Referncias
ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares de. Federalismo e Polticas Sociais.
Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 28, n. 10. So Paulo: ANPOCS,
1995.

ANTUNES, Ricardo. Adeus ao Trabalho? (ensaio sobre as metamorfoses e


a centralidade do mundo do trabalho). So Paulo: Cortez, 2000.
ARAGO, Eneida. Empregabilidade: segredos em busca do sucesso
profissional. Fundao Escola de Comrcio Alvares Penteado. Disponvel
em: <www.fecap.br>. Acesso em: 28 out. 2009.
BAHIA, Lgia. O SUS e os desafios da universalizao do direito
Sade: tenses e padres de convivncia entre o pblico e o privado. In:
Sade e Democracia. Nsia Trindade Lima et al (org). Rio de Janeiro:
FIOCRUZ, 2005. p. 407- 450.
BARROS, Ricardo Paes de; MENDONA, Rosane. Flexibilidade do
Mercado de Trabalho Brasileiro: uma avaliao emprica. In: CAMARGO,
Jos Mrcio (org.). Flexibilidade do Mercado de Trabalho no Brasil. Rio de
Janeiro: FGV Editora, 1996
______ et al. Uma avaliao emprica do grau de flexibilidade alocativa
do mercado de trabalho brasileiro. Texto para Discusso n. 499. Rio de
Janeiro: IPEA, 1997.
BELUZZO, Luiz Gonzaga de Mello. Crise e Trabalho no Brasil.
Modernidade ou volta ao passado? Prefcio. So Paulo: Scritta, 1996.
BEHRING, Elaine Rossetti; BOSCHETTI, Ivanete. Poltica Social:
fundamentos e histria. 4.ed. So Paulo: Cortez Editora, 2008.
BRASIL. Constituio (2002/1988). Constituio da Repblica Federativa
do Brasil: 1988. Texto constitucional de 5 de outubro de 1988, com as
alteraes adotadas pelas Emendas Constitucionais de n. 1, de 1992, a
38, de 2002, e pelas Emendas Constitucionais de Reviso de n. 1 a 6, de
1994. 19 ed. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de
Publicaes.

138

Especializao em Gesto Pblica

Referncias Bibliogrficas

BRAVO, Maria Ins Souza. A Sade no Brasil na Dcada de 90: Projetos


em Disputa. Caderno de Servio Social do HUPE, Rio de Janeiro, UERJ,
ano 3, n. 4, p. 2-34, 1998.
CAMARGO, Jos Mrcio Antnio Guimares de. Flexibilidade e
Produtividade no Mercado de Trabalho Brasileiro. In: CAMARGO, Jos
Mrcio Antnio Guimares de (Org.). Flexibilidade do Mercado de
Trabalho no Brasil, Rio de Janeiro: FGV, , 1996.
______. Gastos sociais: focalizar versus universalizar. In: Polticas Sociais:
acompanhamento e anlise. Rio de Janeiro/Braslia: IPEA, 2003.
CARDOSO, Adalberto Moreira. Economia X Sociologia: eficincia ou
democracia nas relaes de trabalho? Dados, Rio de Janeiro, n. 1,
p. 45-82, 2000. Disponvel em: <http://tinyurl.com/ygzlslb>. Acesso em:
10 nov. 2009.
______; LAGE, Telma. Desenho Legal e Desemprego Real: Brasil. In:
BENSUSN, Graciela (Org.). Instituies Trabalhistas na Amrica Latina:
Desempenho Legal e Desempenho Real. Rio de Janeiro: Revan, 2006.
CARDOSO JUNIOR, Jos Celso. A Questo do Trabalho Urbano e o
Sistema Pblico de Emprego no Brasil Contemporneo: dcadas de 80 e
90. In: JACCOUD, Luciana (Org.). Questo social e polticas sociais no
Brasil contemporneo. Braslia: IPEA. p.127-177.
______. De volta para o futuro? As fontes de recuperao do emprego
formal no Brasil e as condies para sua sustentabilidade temporal. Texto
para Discusso n. 1310. Braslia: IPEA, 2007.
CASTRO, Jorge Abraho de; CARDOSO JUNIOR, Jos Celso. Polticas
Sociais no Brasil: gasto social do governo federal de 1988 a 2002. In:
JACCOUD, Luciana (Org.). Questo social e polticas sociais no Brasil
contemporneo. Braslia: IPEA, 2005.
DEDECCA, Cludio. Anos 90: a estabilidade com desigualdade. In:
PRONI, Marcelo Weishaupt; HENRIQUE, Wilns. (org.). Trabalho
Mercado e Sociedade: o Brasil nos anos 90. Campinas: UNESP/
UNICAMP, 2003.
ESCOREL, Sarah et al. As origens da Reforma Sanitria. In: Nsia
Trindade Lima et al (org.). Sade e Democracia. Rio de Janeiro:
FIOCRUZ, 2005. p. 59-81.
ESPING-ANDERSEN, Gosta. The Three Worlds of Welfare Capitalism.
Princeton: Princeton University press, 1999.

Mdulo Bsico

139

O Estado e os problemas contemporneos

______. As trs economias polticas do Welfare State. Revista Lua Nova,


n. 24, 1991.
FAVERET FILHO, Paulo; OLIVEIRA, Pedro Jorge. A universalizao
excludente: reflexes sobre as tendncias do sistema de sade.
Planejamento e Polticas Pblicas. IPEA, n. 3, 1990.
GORDZ, Andr. Reclaiming Work: beyond the wage-based society.
Cambridge: Polity Press, 1999.
HEINMANN, Luiza et al (Orgs.) O Pblico e o Privado na Sade. So
Paulo: Hucitec, 2005 a.
HENRIQUES, Ricardo. Desigualdade e Pobreza no Brasil. Rio de Janeiro:
IPEA, 2000.
HOUAISS, Antonio. Dicionrio online da lngua Portuguesa. Abril. Verso
2.0a. CD-ROM. 2007.
IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios. 2006. Disponvel
em: <http://tinyurl.com/ycp4h7z>. Acesso em: 10 nov. 2009.
IPEA . Polticas Sociais: acompanhamento e Anlise. N. 13. Edio
Especial. Braslia, 2007.
______. Polticas Sociais: acompanhamento e Anlise. Braslia, 2008.
______. Radar Social. Braslia: IPEA, 2005. Disponvel em: <http://
tinyurl.com/yhrldqb>. Acesso em: 10 nov. 2009.
JACCOUD, Luciana (Org.). Questo social e polticas sociais no Brasil
contemporneo. Braslia: IPEA, 2005.
KELSEN, Hans. General theory of law and justice. Cambrigde: Harvard
University, 1946.
KOWARIC, Lcio. Trabalho e Vadiagem: a origem do trabalho livre no
Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1994.
LAVINAS, Lena. Transferncias de renda; o quase tudo do sistema de
proteo social brasileiro. In: Arrecadao (de onde vem?) e gastos
pblicos (para onde vo?). Joo Sics (org.). So Paulo: Boitempo, 2007.
p. 51-68.
MARSHALL, Thomas Humprey. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de
Janeiro: Zahar Editores, 1967.

140

Especializao em Gesto Pblica

Referncias Bibliogrficas

______. Poltica Social. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1967.


MATTOSO, Jorge Eduardo. Emprego e Concorrncia Desregulada:
incertezas e desafios. In: MATTOSO, Jorge Eduardo; OLIVEIRA, Carlos
Alonso Barbosa (org.). Crise e Trabalho no Brasil. Modernidade ou volta
ao passado? So Paulo: Scritta, 1996
MATTOSO, Jorge Eduardo; OLIVEIRA, Carlos Alonso Barbosa. Crise e
Trabalho no Brasil. Modernidade ou volta ao passado? Apresentao So
Paulo: Scritta, 1996.
MDICI, Andr Cesar; MACIEL, Marco Ccero. A dinmica do gasto
social nas trs esferas de governo; 1980-92. In: AFFONSO, Rui de Britto
lvares; SILVA, Pedro Luiz Barros (orgs.). Descentralizao e polticas
sociais. So Paulo: Fundap, 1995.
MENDES, Eugnio Vilaa. As polticas de sade nos anos 80: a
conformao da reforma sanitria e a construo da hegemonia do
projeto liberal. In: Distrito Sanitrio: o processo social de mudana das
prticas sanitrias do Sistema nico de Sade. 2. ed. So Paulo/Rio de
Janeiro: Hucitec-Abrasco, 1994.
MENDES RIBEIRO, Jos. Sistema nico de Sade: gesto,
financiamento, modelo assistencial, sade suplementar. Apresentao no
Seminrio Internacional Polticas de Sade e Proteo Social, 12 a 14/03/
2009. Escola Nacional de Sade Pblica (FIOCRUZ). Disponvel em:
<http://tinyurl.com/yhal4pm>. Acesso em: 18 out. 2009.
OLIVEIRA, Jaime Antonio de Arajo; FLEURY, Sonia Teixeira. In:
Previdncia Social: 60 anos de histria da Previdncia no Brasil.
Petrpolis: Vozes, 1986.
OPPENHEIM, Felix. Verbete sobre Justia. In: BOBBIO, Norberto;
MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco (Orgs.). Dicionrio de
Poltica. 2. ed. Braslia: Editora da UNB, 1986.
PAES E BARROS, Ricardo; MENDONA, Rosane Silva Pinto; DUARTE,
Renata Pacheco Nogueira. Bem-estar, pobreza e desigualdade de renda:
uma avaliao da evoluo histrica e das disparidades regionais. Rio de
Janeiro: IPEA (Texto para discusso n.454), 1997. Disponvel em: <http://
www.ipea.gov.br/pub/td/td0454.pdf>. Acesso em: 17 out. 2009.
PASTORE, Jos. A agonia do emprego. So Paulo, LTr Editora, 1997.

Mdulo Bsico

141

O Estado e os problemas contemporneos

POCHMAN, Marcio. Gastos sociais e seus efeitos recentes no nvel do


emprego e na desigualdade de renda do trabalho no Brasil. In:
Arrecadao (de onde vem?) e gastos pblicos (para onde vo?). Joo
Sics (org.). So Paulo: Boitempo, 2006. p. 69-77.
POLANYI, Karl. A Grande Transformao. So Paulo: Campus, 1980.
REIS, Elisa. Percepes da elite sobre pobreza e desigualdade. Revista
Brasileira de Cincias Sociais, v. 15, n. 42. ANPOCS, 2000.
ROCHA, Sonia. Pobreza no Brasil. Afinal, do que se trata? 3. ed. Rio de
Janeiro: Editora FGV, 2008.
SANTOS, Wanderley Guilherme. Cidadania e Justia. So Paulo:
Campus, 1979.
SCHWARTZMAN, Simon. As causas da pobreza. Rio de Janeiro: Editora
FGV, 2007.
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Rio de Janeiro:
Companhia das Letras, 2000.
SOARES, Sergei Suarez Dillon. A repetncia no contexto internacional: o
que dizem os dados de avaliaes das quais o Brasil no participa? Texto
para Discusso. n. 1300. Braslia, IPEA, 2007. Disponvel em: <http://
tinyurl.com/y8vl9xe>. Acesso em: 10 nov. 2009.
SOUSA, Renilson. O sistema pblico de sade brasileiro. In: NEGRI,
Barjas; VIANNA, Ana Luiza (org). O sistema nico de sade em dez anos
de desafio. So Paulo: Sobravime/ Celag, 2002.
STANDING, Guy. Global Labour Flexibility: Seeking Distributive Justice.
London: MacMillan Press; New York: St. Martin Press Inc., 1999.
TEODORO, Mario. As Caractersticas do mercado de Trabalho e as
Origens do Informal no Brasil. In: JACCOUD, Luciana (org.). Questo
social e polticas sociais no Brasil contemporneo. Braslia: IPEA, 2005 p.
91-126.
VIANA, Ana Luiza Dvila; ELIAS, Paulo Eduardo; IBAEZ, Nelson.
(orgs). Proteo Social: dilemas e desafios. So Paulo: Hucitec, 2005.

142

Especializao em Gesto Pblica

Referncias Bibliogrficas

VIANNA, Maria Lcia Teixeira Werneck. A Americanizao (perversa) da


Seguridade Social no Brasil. Rio de janeiro: Revan, IUPERJ, 1998.
______. Que Reforma? O Sistema Brasileiro de Proteo Social, entre a
Previdncia e a Seguridade. mimeo.
______. Seguridade Social e Combate Pobreza no Brasil: o papel dos
benefcios no contributivos. In: VIANA, Ana Luiza Dvila; ELIAS,
Paulo Eduardo; IBAEZ, Nelson. (orgs). Proteo Social: dilemas e
desafios. So Paulo: Hucitec, 2005.

Mdulo Bsico

143

O Estado e os problemas contemporneos

M INICURRCULO
Maria Paula Gomes dos Santos
Doutora em Cincia Poltica pelo IUPERJ (Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro/Universidade Cndido Mendes), Mestre em
Polticas Pblicas e Administrao Pblica pelo
Institute of Social Studies, de Haia (Pases Baixos).
Tcnica em Planejamento e Pesquisa do IPEA, desde 2009, trabalhou na Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro desde 1986, tendo
experincia docente em cursos de graduao e ps - graduao, em
diversas instituies publicas de ensino superior, tais como a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), a Universidade do Estado do
Rio de Janeiro (UERJ) e a Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP).

144

Especializao em Gesto Pblica