AFO - Aula 00

AFO E LEGISLAO ESPECFICA PARA AUDITOR DO TCDF
PROF. GRACIANO ROCHA
AULA ZERO
Saudaes, caro aluno!

Este nosso novo curso de Administrao Financeira e Oramentria e
Legislao Especfica para Auditor de Controle Externo do Tribunal de
Contas do Distrito Federal.
Como visto essa semana, foi autorizada a realizao do concurso do TCDF,
cuja ltima edio se deu nos longnquos idos de 2002. Novamente, o CESPE
foi a banca escolhida para a organizao do certame.
Conforme publicado no site do Tribunal, sero preenchidos 29 cargos vagos de
Auditor, cuja remunerao inicial est em volta de R$ 13.200,00. Vale a pena
focar nessas vagas!
Antes de avanarmos, vamos s apresentaes: eu me chamo Graciano
Rocha Mendes, sou Auditor Federal de Controle Externo do TCU; professor de
Administrao Financeira e Oramentria e de matrias correlatas; psgraduando em Oramento Pblico pelo Instituto Serzedello Corra (ISC/TCU).
Costumo dizer que uma grande vantagem desse curso online est na
agregao da matria em uma s publicao. Se voc tentar reunir, por
conta prpria, todas as referncias necessrias para cobrir o contedo, vai
amontoar mais de uma dezena de normativos que no vai utilizar
completamente , alm de livros e materiais esparsos. Com nossas aulas, alm
de ter acesso a todo o contedo, bem mastigado, voc ainda ver os
comentrios e nfases conforme o comportamento do CESPE nos ltimos anos.
Algumas questes sero comentadas durante a prpria aula, ilustrando a
forma de cobrana recente do assunto. Outras sero propostas ao final, para
resoluo individual.
Para quem quiser se exercitar antes da resoluo, as questes comentadas
durante as aulas estaro reproduzidas ao final dos arquivos, sem gabarito
visvel, para quem quiser enfrent-las em estado puro, juntamente com as
no comentadas. O gabarito de todas ficar na ltima pgina.
Prof. Graciano Rocha
www.pontodosconcursos.com.br

Dito isso, segue o programa de nosso curso, reproduzido do edital e dividido

em sete aulas, alm desta demonstrativa:
Aula zero
Princpios oramentrios.
Oramento Pblico: Atividade Financeira do Estado. Oramento-
Aula 01
Programa. Processo Oramentrio; Calendrio de Elaborao e

Execuo das Leis Oramentrias.
Plano Plurianual; Planos e Programas Nacionais, Regionais e
Aula 02
Setoriais. Diretrizes Oramentrias. Oramentos Anuais: Fiscal, da

Seguridade Social e de Investimentos das Estatais; Crditos
Oramentrios e Adicionais.
Aula 03
Receita Pblica: Categorias, Fontes, Estgios; Dvida Ativa.

Despesa Pblica: Classificaes, Estgios, Programao Financeira;
Aula 04
Subvenes,
Auxlios
Contribuies;
Unidades
Gestoras
Ordenadoras de Despesas; Quadro de Detalhamento da Despesa.

Restos a Pagar, Despesas de Exerccios Anteriores; Normas de
Aula 05
Execuo Financeira, Oramentria e Contbil do Distrito Federal.

Sistema Oramentrio: rgos Centrais e Setoriais; Unidades
Oramentrias e Administrativas.
Aula 06
Lei de Responsabilidade Fiscal. Dvida Fundada e Dvida Flutuante
Aula 07
Lei Orgnica do Tribunal de Contas do Distrito Federal.
Muito bem, passemos ao nosso encontro demonstrativo. Boa aula!
GRACIANO ROCHA

PRINCPIOS ORAMENTRIOS
Os princpios oramentrios consistem ora em normas, ora em simples
orientaes aplicveis elaborao e execuo do oramento pblico.
Em vrios casos, a legislao e a prpria Constituio refletem a adoo desses
princpios em seus dispositivos. Apesar disso, no possvel entender esses
princpios como determinaes rgidas; eles so cercados de excees e
flexibilizaes, como ficar claro no decorrer de nossa aula.
Legalidade
O oramento deve ser aprovado e publicado como lei.
Uma das discusses mais antigas sobre o oramento pblico diz respeito ao
conflito entre sua forma e seu contedo.
Quanto forma, desde que os primeiros documentos contbeis foram
apresentados pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, em pases europeus e
nos Estados Unidos, a ttulo de pedido de autorizao de gastos ao
Parlamento, o oramento ganhou estatura de lei. Assim, a expresso lei do
oramento mais que secular os Parlamentos aprovam os oramentos na
forma de leis desde o sculo XIX.
Atualmente, o princpio da legalidade oramentria encontra-se, entre outros,
no seguinte trecho da Constituio:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:

(...)
III - os oramentos anuais.
Por outro lado, quanto ao contedo, no h dvidas de que o oramento
pblico tem natureza de ato administrativo. A organizao das finanas em
programas, a atribuio de recursos a certas despesas, a indicao de
competncias de rgos e entidades relativamente a certos setores de
atividade governamental, tudo isso tem a ver com a organizao e o

planejamento
da
Administrao
Pblica
atividades
tipicamente
administrativas.
A partir disso que estamos vendo, ao se confrontar a lei oramentria com o

significado jurdicohistrico da palavra lei, verificase certa desarmonia.
Lei representa um ato normativo abstrato, que pode, entre outras coisas,
disciplinar direitos e deveres, normatizar condutas, impor punies etc. Para
aplicarse a lei, nesse sentido estrito, fazse necessrio verificar os dados da
realidade e comparlos com a descrio abstrata trazida pela norma.
O que ocorre com o oramento pblico que ele no cria nem regulamenta
direitos e deveres, no disciplina condutas, no prev punies etc. NO TEM
CARTER ABSTRATO; pelo contrrio, um oramento deve se revestir de
concretude, para aplicao mais apropriada e racional dos recursos pblicos.
dessa discusso que nasce a definio do oramento como lei em sentido
formal. A estatura do oramento de uma lei, aprovada pelo Parlamento,
sancionada pelo Chefe do Executivo, mas sua essncia de um ato
administrativo.
Essa legalidade flexvel do oramento fica evidente tambm ao se constatar
que ele tem natureza apenas autorizativa, e no, impositiva. O governo
no obrigado a executar o oramento tal qual ele veiculado pela lei
oramentria (com exceo das despesas obrigatrias em virtude de outros
normativos).
Isso
contrasta
bastante
com
as
leis
normais,
que
se
caracterizam pela obrigatoriedade de aplicao.

Pelo contrrio, a modificao, a retificao, a inverso de aspectos e itens no
oramento durante sua execuo, em comparao com o texto aprovado, so
fatos bastante comuns, distanciando o oramento de sua aparncia inicial.
Nesse sentido, tm surgido diversas crticas, no mbito parlamentar e na
opinio pblica em geral, tendo como alvo o descompromisso do governo
quanto execuo do oramento em observncia ao texto original aprovado
pelo Congresso.

No obstante a essncia de ato administrativo, o fato de o oramento ser uma

lei lhe proporciona a normatizao de certos requisitos e obrigaes de
natureza oramentria, na esfera concreta.
A ttulo de exemplo, quanto ao poder normativo da lei oramentria,

podemos indicar uma disposio constitucional (art. 167, inc. I). Para que
programas e projetos sejam iniciados no mbito da Administrao,
necessria a prvia incluso desses programas e projetos na Lei Oramentria
Anual (ou em leis que a retifiquem).
Como isso cai na prova?

1.
(ANALISTA/DPU/2010) O princpio da legalidade, um dos primeiros a

serem incorporados e aceitos nas finanas pblicas, dispe que o
oramento ser, necessariamente, objeto de uma lei, resultante de um
processo legislativo completo, isto , um projeto preparado e submetido,
pelo Poder Executivo, ao Poder Legislativo, para apreciao e posterior
devoluo ao Poder Executivo, para sano e publicao.
2.
(ADVOGADO/AGU/2008) O oramento um ato administrativo da

administrao pblica.
3.
(ANALISTA/STM/2011) Se a lei for omissa em relao a determinado

procedimento de natureza oramentria, este no poder ser utilizado.
4.
(ANALISTA/TRE-ES/2011)
Em
legalidade
legalidade
refere-se
matria
oramentria,
estrita
aplicvel
princpio
aos
atos
da
da
administrao pblica.
5.
(TCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) A natureza jurdica da lei oramentria

anual no Brasil no interfere nas relaes entre os sujeitos passivos e
ativos das diversas obrigaes tributrias.
6.
(ANALISTA/STM/2011) A lei oramentria anual elaborada no mbito da

Unio , ao mesmo tempo, lei ordinria e especial.
A questo 1 est CERTA. O oramento nasceu como lei, desde o momento em

que podemos falar da existncia de uma pea oramentria isso porque os

Legislativos, libertados das monarquias absolutas, se preocuparam logo com o

controle da proporo assumida pelos gastos dos governos. Assim, a histria
do oramento passa necessariamente pela aprovao de uma lei que o veicula.
A questo 2 est ERRADA. Vimos que a lei oramentria tem natureza de ato
administrativo, mas no um ato administrativo. uma lei, em sentido
formal.
A questo 3 reflete a necessria obedincia ao princpio da legalidade no
mbito oramentrio. Como s possvel aos agentes pblicos atuarem em
consonncia com a lei, no possvel inovar, utilizando procedimentos
oramentrios no previstos na legislao. Questo CERTA.
A questo 4 refora o carter de ato administrativo que circunda o oramento
pblico. Nesse sentido, a legalidade aplicvel ao oramento de natureza
tipicamente procedimental. Questo CERTA.
Na questo 5, mais elaborada, devemos pensar assim: se relaes jurdicas
so estabelecidas e modificadas por leis normais, ou seja, leis de contedo
abstrato, essa caracterstica no se aplica lei oramentria. Ela no tem o
condo de disciplinar deveres e direitos de pessoas fsicas ou jurdicas, ou seja,
a lei oramentria no interfere em quaisquer relaes jurdicas. Questo
CERTA.
A questo 6 est CERTA. Ao mesmo tempo em que o processo legislativo da lei
oramentria acompanha a maior parte das regras aplicveis s leis ordinrias,
h caractersticas que a distinguem destas ltimas. A principal diferena
reside, como visto, no carter administrativo, e no normativo, de seu
contedo. Alm disso, podem-se citar, quanto matria oramentria, a
iniciativa exclusiva do chefe do Executivo; o processo legislativo no mbito da
casa legislativa Congresso Nacional, e no sequencialmente na Cmara e no
Senado; a limitao proposio de emendas etc, como estudaremos
posteriormente.
Unidade/totalidade
O oramento deve ser uno.

A unidade um dos ancestrais dos princpios oramentrios. Encontra-se

normatizado na Lei 4.320/64, que estabelece normas gerais de direito
financeiro, obrigatrias para todos os entes federados.
A Lei 4.320/64 representou um avano na poca de sua edio. Ela trazia os

conceitos e procedimentos mais avanados a respeito da utilizao do
dinheiro pblico. Porm, como se v, ela j bastante antiga, e a atividade
financeira dos entes federados brasileiros precisa de atualizaes.
por isso que se espera, por parte do Congresso Nacional, a edio de uma lei
complementar que atualize as normas gerais de direito financeiro. Enquanto
isso no ocorre, diversas atualizaes relacionadas ao direito financeiro e
ao oramento pblico so institudas anualmente, com as Leis de Diretrizes
Oramentrias.
No art. 2, a Lei 4.320/64 estabelece que A Lei do Oramento conter a
discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmica
financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios de
unidade, universalidade e anualidade
Desses outros princpios, falaremos em seguida.
Pelo princpio da unidade, o oramento pblico deve ser uno, uma s
pea, garantindo uma viso de conjunto das receitas e das despesas.
Nesse momento, vale registrar uma informao histrica sobre o oramento

pblico. Inicialmente, a pea oramentria era bastante simples, primeiro
porque a participao do governo na vida econmica dos pases europeus
(onde a lei oramentria surgiu primeiro) no era muito ampla.
Nesses tempos, prestigiavase o liberalismo econmico, a livre iniciativa dos
atores econmicos, e a intromisso do Estado nesse contexto era mal vista,
porque, desde sempre, o setor pblico foi visto como um mau gastador.
Portanto, o melhor que o governo poderia fazer seria gastar pouco e deixar os
recursos financeiros flurem nas relaes entre atores privados, sem
intervenes, sem tributao.

Assim, tendo a mquina estatal pequena dimenso e pouca participao na

economia situao ideal para os liberais , o oramento consistia numa
autorizao de gastos que tambm representava o controle do tamanho do
Estado. Assim, o Parlamento utilizava o oramento como ferramenta de
controle da ao do Executivo.
Para facilitar esse controle, era necessrio que o oramento tivesse certas
caractersticas. Essas caractersticas vieram a constituir os primeiros
princpios oramentrios, dos quais, como j falamos, a unidade um dos
exemplares.
Sendo o oramento pblico uma pea nica, a tarefa de controle e
acompanhamento dos gastos pblicos estaria assegurada. Caso a execuo
oramentria obedecesse a diversos instrumentos, diversas leis, quadros,
normativos, os controladores teriam bem mais dores de cabea.
Porm, ocorre que o crescimento do aparelho do Estado, em praticamente
todos os pases, a partir do sculo XX, ocasionou a criao de estruturas
descentralizadas e autnomas as conhecidas entidades da administrao
indireta. Essas entidades tambm cumpriam (cumprem) funes estatais, mas
sua autonomia, inclusive financeira, dificultava a consolidao do oramento
pblico numa s pea, bem como o acompanhamento de sua execuo.
No caso brasileiro, a Constituio de 1988 trouxe uma disposio fatal para a
viso tradicional do princpio da unidade:
Art. 165, 5 - A lei oramentria anual compreender:

I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e
entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e
mantidas pelo Poder Pblico;
II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos

a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e
fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
Pisou pra valer, hein?
Assim, a prpria Constituio estabeleceu trs oramentos diferentes.
dessa evoluo que a doutrina instituiu o princpio da totalidade, como
uma atualizao do da unidade.
Segundo o professor James Giacomoni (in Oramento Pblico, ed. Atlas, 14
edio), pelo princpio da totalidade, possvel a coexistncia de oramentos
variados, desde que estejam consolidados numa pea, de forma que
continue sendo possvel uma viso geral das finanas pblicas.
Dessa forma, os trs oramentos institudos pela CF/88 respeitam o
princpio da unidade/totalidade, j que, como diz o 5 do art. 165, eles
compem uma s pea: a Lei Oramentria Anual.
Vale acrescentar aos comentrios anteriores uma observao sobre o sistema
oramentrio federal prvio Constituio de 1988. Nesse perodo, havia
realmente oramentos paralelos, j que o oramento fiscal, levado
aprovao do Congresso, representava apenas pequena parte das receitas e
despesas
do
governo.
oramento
das
estatais
monetrio
congregavam a maior parte dos gastos, e eram aprovados e executados

apenas no mbito do Poder Executivo.
Com isso, o Parlamento tinha pouqussima noo da realidade fiscal pela qual
passava o pas. Esse quadro no se compara nem de longe aos oramentos
mltiplos que constituem a atual LOA.

7.
(CONTADOR/UNIPAMPA/2009) O princpio da unidade, tambm chamado

de princpio da totalidade, no respeitado no Brasil, pois a Constituio
Federal (CF) estabelece trs oramentos distintos: fiscal, de investimentos
das empresas estatais e da seguridade social.

8.
(TCNICO/MPU/2010) A existncia do PPA, da LDO e da LOA, aprovados

em momentos distintos, constitui uma exceo ao princpio oramentrio
da unidade.
9.
(ANALISTA/CNPQ/2011) O princpio oramentrio da totalidade determina

que haja um oramento nico para cada um dos entes federados, com a
finalidade de se evitar a ocorrncia de mltiplos oramentos paralelos
internamente mesma pessoa poltica.
A questo 7 est ERRADA: o princpio da totalidade abarca a existncia dos

trs oramentos discriminados na CF/88, aglomerados numa s pea.
A questo 8 est ERRADA tambm: o oramento em si, ao qual se aplicam os
princpios que estamos estudando, est contido na LOA. A Lei de Diretrizes
Oramentrias e o Plano Plurianual tm diferentes papis na temtica
oramentria, como veremos, mas no se misturam pea oramentria
propriamente dita.
A questo 9 est CERTA. Como visto, o princpio da totalidade preocupa-se
com a manuteno de uma s pea oramentria (mesmo que com
oramentos distintos includos nela), a fim de evitar o descontrole que
haveria com o estabelecimento de oramentos paralelos no mbito do governo.
Universalidade
O oramento deve abranger todas as receitas e despesas.
O princpio da universalidade e o recm estudado, da unidade/totalidade, so
complementares, articulados em torno da garantia do controle sobre o
oramento.
Enquanto a unidade/totalidade prioriza a agregao das receitas e despesas do
governo em poucos documentos (num s agregado, de preferncia), a
universalidade estabelece que todas as receitas e despesas devem constar
da lei oramentria.
10

Um oramento nico e universal , portanto, o sonho de consumo de algum

que tenha a titularidade do controle sobre as finanas pblicas.
Alm do art. 2 da Lei 4.320/64, que j vimos, o princpio da universalidade
tambm pode ser percebido nos arts. 3 e 4 da mesma lei:
Art. 3 A Lei de Oramento compreender todas as receitas, inclusive as de

operaes de crdito autorizadas em lei.
Art. 4 A Lei de Oramento compreender todas as despesas prprias dos
rgos do Governo e da administrao centralizada, ou que, por intermdio
deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2.
Novamente,
segundo
lio
do
professor
Giacomoni,
princpio
da
universalidade proporciona ao Legislativo:
conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prvia

autorizao para a respectiva arrecadao e realizao;
impedir ao Executivo a realizao de qualquer operao de receita e

despesa sem prvia autorizao parlamentar;
conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a

fim de autorizar a cobrana dos tributos estritamente necessrios para
atend-las.
Alguns trechos acima podero causar estranhamento. que essa histria de a

lei oramentria autorizar a arrecadao da receita no se aplica mais.
At a Constituio de 1967, isso era verdade, mas, de l para c, os tributos e
sua arrecadao so regulamentados por leis prprias. A lei oramentria,
atualmente, no autoriza a arrecadao, apenas a prev. A arrecadao
ocorre havendo ou no oramento publicado.
Entretanto, no raro encontrar questes que se refiram a esse aspecto de
maneira tradicional, j que, historicamente, a funo do oramento
tambm foi de autorizao da arrecadao.
11

Portanto, surgindo questes totalmente tericas, sem aplicao realidade

atual, que confirmem o papel autorizador da lei oramentria quanto
arrecadao, marque CERTO.
Pragmatismo: devemos danar conforme a msica! Depois de acertar o
gabarito, voc pode esbravejar o quanto quiser contra a banca.

10. (ANALISTA/MCT/2008)
princpio
oramentrio
da
universalidade
possibilita ao Poder Legislativo conhecer a priori todas as receitas e

despesas do governo e dar prvia autorizao para a respectiva
arrecadao.
11. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princpio da unidade, o
oramento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado.
12. (TCNICO SUPERIOR/MIN. SADE/2008) O refinanciamento da dvida
pblica federal consta do oramento fiscal, pelo mesmo valor, tanto na
estimativa da receita como na fixao da despesa. Este tratamento
compatvel com o princpio oramentrio da universalidade.
13. (ANALISTA/STM/2011) Nem todas as entidades da administrao pblica
indireta obedecem ao princpio oramentrio da universalidade.
A questo 10 um exemplo do que acabamos de destacar. Questo terica,
sem referncia prtica atual, etc. etc. Nesse caso, questo CERTA.
A questo 11 inverte conceitos e descries. O que est sendo tratado nela o
princpio da universalidade, sobre o qual conversamos nesse momento.
Portanto, ela est ERRADA.
A questo 12 trata do refinanciamento, ou rolagem, da dvida pblica. Significa
tomar dinheiro emprestado para pagar emprstimos anteriores. E, realmente,
na lei oramentria, tanto o dinheiro emprestado quanto a dvida antiga so
discriminados (respectivamente, como receita e como despesa). Questo
CERTA.
12

A questo 13 est CERTA. H entidades da administrao indireta cujas

finanas no pertencem realmente ao ente pblico, mas prpria entidade;
o caso das empresas estatais independentes, que no necessitam de recursos
pblicos para bancar seus gastos. Nesses casos, as receitas e despesas da
estatal independente no integram o oramento do ente controlador.
Oramento Bruto
O oramento deve apresentar valores brutos, sem dedues.
J deixamos bem destacado que a necessidade de controle dos gastos pblicos
fundamentou bastante a maturao de princpios oramentrios.
Se qualquer fato chega a afetar as receitas pblicas, diminuindo o volume que
realmente
deveria
entrar
em
caixa,
ocultao
desse
fato
geraria
insegurana, desinformao e, quem sabe, algum prejuzo futuro ao ente

pblico.
A contabilidade pblica tem como uma de suas funes a prestao de
informaes fidedignas sobre o patrimnio e o oramento, a fim de que
decises por parte dos responsveis sejam baseadas em dados corretos. Desse
modo, dedues, abatimentos, diminuies que afetam o conjunto das receitas
pblicas devem ser considerados no oramento.
essa preocupao com a transparncia e a fidedignidade das informaes
oramentrias que baseia o princpio do oramento bruto, cujo teor
complementar ao princpio da universalidade. Enquanto a universalidade
estabelece que todas as receitas e todas as despesas devem constar do
oramento, o princpio do oramento bruto acrescenta a observao pelos
seus valores brutos, sem dedues.
Assim, se for o caso de se fazer uma deduo a uma receita, o ente pblico
no pode apenas registrar o valor lquido a ser arrecadado. Tanto a
arrecadao bruta quanto a deduo devem ser consideradas na elaborao
das peas oramentrias.
13


14. (TCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Se uma receita arrecadada pela Unio
e parte dela distribuda para os estados, ento a Unio deve prever no
oramento, como receita, apenas o valor lquido.
15. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) A observao ao princpio do oramento bruto
um instrumento que auxilia a ligao tcnica entre as funes de
planejamento e gerncia.
16. (ANALISTA/STM/2011)
princpio
do
oramento
bruto
se
aplica
indistintamente lei oramentria anual e a todos os tipos de crdito

adicional.
Como vimos, pelo princpio do oramento bruto, no deve haver dedues
tanto na despesa quanto na receita. Assim, na hiptese trazida pela questo
14, que trata de uma obrigao constitucional (transferncia de arrecadao
federal aos Estados e Municpios), a Unio deve indicar em seu oramento a
arrecadao total prevista e tambm a distribuio da parcela dos estados.
Questo ERRADA.
Quanto questo 15, o princpio do oramento bruto tem mais a ver com a
transparncia e a correo das informaes oramentrias. O princpio cuja
observncia serviria de elo entre as funes de planejamento e de gerncia
seria o da programao, princpio complementar segundo o qual a atuao do
setor pblico em suas diferentes competncias deve obedecer a planejamento
prvio e estruturao em programas. Questo ERRADA.
A questo 16 est CERTA. O princpio do oramento bruto complementa o da
universalidade, ao exigir que as receitas e despesas sejam dispostas no
oramento sob seus valores brutos, sem dedues. Isso se aplica tanto lei
oramentria quanto aos instrumentos de retificao do oramento os
crditos adicionais.
Anualidade/Periodicidade
14

O oramento deve limitar-se a um perodo de tempo.

Trataremos agora do terceiro princpio oramentrio mencionado pelo art. 2
da Lei 4.320/64.
Segundo o prof. Giacomoni (mais uma vez!), o princpio de que o oramento
deve ser elaborado e autorizado para o perodo normalmente de um ano est
ligado antiga regra da anualidade do imposto, vigente at a Constituio de
1967. Como j estudamos, at esse momento a lei oramentria que
autorizava a arrecadao tributria para um exerccio, para cobrir as
despesas pertencentes a esse mesmo exerccio.
Portanto, a disposio sobre o princpio da anualidade na Lei 4.320/64 ainda
vlida, tanto no art. 2, j estudado, quanto no art. 34 (O exerccio financeiro
coincidir com o ano civil). Por isso, entre outras coisas, justifica-se a
terminologia da lei oramentria anual.
A elaborao do oramento para um perodo limitado de tempo favorece a
atividade de planejamento, pois, dessa forma, possvel programar a
aplicao dos recursos em objetivos do governo e verificar o alcance das metas
nos prazos estabelecidos.
No obstante o que estamos dizendo, h vrios programas e despesas

assumidas pelo poder pblico cuja durao ultrapassa um exerccio.
Para alcanar objetivos de maior dimenso, apenas aes plurianuais podem
garantir o sucesso dessas iniciativas governamentais. A conciliao entre
esses programas plurianuais e o princpio da anualidade/periodicidade ocorre
por meio da execuo fatiada dessas despesas plurianuais, com parcelas
distribudas pela sequncia de oramentos anuais.
Como exceo ao princpio da anualidade, h a possibilidade de execuo, em
outro
exerccio,
de
crditos
adicionais
(especiais
extraordinrios)
autorizados no final do ano. Esse ponto ser comentado posteriormente,

quando
tratarmos
dos
crditos
adicionais,
que
constituem
autorizaes de despesa, alm das consignadas na lei oramentria.
15
novas


17. (ANALISTA/SERPRO/2008)
Segundo
princpio
da
anualidade,
as
previses de receita e despesa devem fazer referncia, sempre, a um

perodo limitado de tempo.
18. (TCNICO/STM/2011) O conceito de exerccio financeiro deriva do
princpio da anualidade e, no Brasil, esse exerccio coincide com o ano
civil.
19. (ANALISTA/MPU/2010)
prerrogativa
Legislativo,
de
controle
obrigando
princpio
prvio
Poder
do
da
periodicidade
oramento
Executivo
pblico
solicitar
fortalece
pelo
Poder
anualmente
autorizao para arrecadar receitas e executar as despesas pblicas.

A questo 17 basicamente reproduz a lio do princpio da anualidade. Questo
CERTA.
Para julgar a questo 18, bastaria uma rpida leitura do referido art. 34 da Lei
4.320/64 para matar a parada. O exerccio financeiro, perodo em que se
observa a execuo oramentria da receita e da despesa, necessariamente
coincide com o ano civil, pelo dispositivo legal referido. Questo CERTA.
A questo 19 est CERTA. O fato de, a cada ano, o oramento ser submetido
ao Parlamento fortalece o controle a ser exercido pelo Legislativo, que pode
verificar (e modificar) a forma como os recursos pblicos vm sendo aplicados.
Vale relembrar: apesar de o CESPE considerar correto dizer que o oramento
autoriza a arrecadao das receitas, isso se refere a uma viso tradicional da
pea oramentria, tendo em vista que, atualmente, as receitas so
arrecadadas independentemente da aprovao da LOA.
Exclusividade
O oramento deve tratar apenas de matria financeira.
16

Esse um dos princpios mais manjados em concursos pblicos. Figurinha

carimbada!
Segundo a doutrina, a lei oramentria deve conter apenas matria financeira,
no trazendo contedos alheios previso da receita e fixao da
despesa.
O princpio da exclusividade pode ser traduzido pela afirmao inicial do art.
165, 8, da CF/88:
A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da

receita e fixao da despesa (...).
A ideia subjacente ao princpio da exclusividade evitar que matrias no
financeiras caronas sejam tratadas na lei oramentria, aproveitando-se
do ritmo mais rpido de sua aprovao pelo Parlamento. Em tempos
passados, o Executivo utilizava-se dessa manobra, para colocar rapidamente,
em pauta de votao, assuntos de seu interesse.
Entretanto, temos que destacar as excees que a prpria Constituio
imps, na continuidade do dispositivo que comeamos a analisar:
(...) no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos

suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por
antecipao de receita, nos termos da lei.
Os crditos suplementares representam um acrscimo s despesas j
previstas na lei oramentria anual, devendo apontar tambm as receitas que
suportaro esse incremento. como uma reviso para mais da lei
oramentria.
A outra exceo exclusividade oramentria trata da autorizao para
contratao de operaes de crdito. A prpria LOA pode se antecipar a uma
necessidade futura de recursos alm dos estimados, e autorizar a tomada de
emprstimos pelo ente pblico.
17

Vamos separar aqui a operao de crdito normal da operao de crdito

por antecipao da receita oramentria, ambas referidas no dispositivo
constitucional acima, e passveis de autorizao pela LOA.
As operaes de crdito normais constituem receitas oramentrias, que
serviro para custear despesas oramentrias. Ou seja, para determinadas
despesas, o dinheiro disponvel no prprio do governo; dever ser tomado
junto a agentes financiadores.
Por outro lado, as operaes por antecipao da receita oramentria (AROs)
so emprstimos tomados pelos entes pblicos para suprir insuficincias
momentneas de caixa. Para as despesas, nesse caso, existe receita prpria
atribuda, que dever ser arrecadada.
Em outras palavras, AROs no so receitas oramentrias, mas sim
emprstimos que substituem receitas oramentrias que no foram
arrecadadas no momento esperado. Essas receitas atrasadas, ao serem
finalmente realizadas, serviro ento para honrar as AROs que as
substituram, ao invs das despesas originais.
Portanto, alm de prever receitas e fixar despesas, a lei oramentria anual,
no Brasil, pode trazer esses dois tipos de autorizao que, no fundo, no
fogem da temtica oramentria.
Grave essas excees, porque difcil achar um tpico to cobrado quanto

esse quando o tema princpios oramentrios!

20. (ANALISTA/ANTAQ/2008)
Prevista
na
lei
oramentria
anual,
autorizao para abertura de crditos suplementares uma das excees

de cumprimento do princpio do oramento bruto.
18

21. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) Segundo o princpio da especializao, a lei

oramentria dever conter apenas matria oramentria, excluindo dela
qualquer dispositivo estranho estimativa da receita e fixao da
despesa.
22. (INSPETOR/TCE-RN/2009) A autorizao para um rgo pblico realizar
licitaes no pode ser includa na lei oramentria anual em observncia
ao princpio da exclusividade.
23. (TCNICO/MPU/2010) O princpio da exclusividade tem por objetivo
principal evitar a ocorrncia das chamadas caudas oramentrias.
A questo 20 trocou o princpio da exclusividade pelo do oramento bruto.
Questo ERRADA.
Na questo 21, outra vez, houve uma inverso de princpios e conceitos. Todo
o vocabulrio da questo indica que estamos tratando do princpio da
exclusividade, como deve ter ficado evidente depois dos ltimos comentrios.
Questo ERRADA.
A questo 22 est CERTA. A autorizao para a realizao de licitaes fugiria
completamente da matria prpria da lei oramentria (previso da receita
fixao da despesa).
A questo 23 tambm est CERTA. As caudas oramentrias se referem
prtica comum no passado de adicionar matrias estranhas s finanas
pblicas nas leis oramentrias, para aprovao em conjunto de forma mais
rpida. O professor James Giacomoni (in: Oramento Pblico, ed. Atlas)
ressalta que uma alterao da ao processual de desquite portanto, afeta
ao direito processual civil foi implementada por meio de uma lei
oramentria.
No Afetao/No Vinculao
As receitas do oramento devem ter livre aplicao.
19

Esse princpio oramentrio tambm tem um p no Direito Tributrio. Desse

ramo
do
direito,
cabe
trazer
para
nossas
anotaes
conceito
de
arrecadao vinculada.
No Brasil, existem cinco espcies tributrias: impostos, taxas, contribuies de
melhoria, contribuies e emprstimos compulsrios.
Os tributos podem ser arrecadados j com uma destinao legal para a
aplicao dos recursos correspondentes. Ou, por outro lado, os recursos
provenientes dos tributos podem estar livres, para aplicao em despesas
conforme as decises do administrador pblico, sem interferncia legislativa.
Assim,
existem
espcies
tributrias
com
arrecadao
vinculada,
para
aplicao obrigatria em certas despesas, e outras com arrecadao no

vinculada. Os impostos so os tpicos representantes desta ltima categoria.
As outras espcies tributrias (taxas, contribuies lato sensu, contribuies
de melhoria e emprstimos compulsrios) tm, comumente, arrecadao
vinculada.
Isso obedece ao arcabouo terico da tributao, segundo o qual os impostos
so os tributos apropriados para que o ente pblico possa auferir renda, sem
estar obrigado a prestar esta ou aquela obrigao junto sociedade. Impostos
teriam a caracterstica da fiscalidade (obteno de recursos como finalidade
principal).
Ento, voltando ao princpio da no vinculao, cabe destacar que ele ganhou
estatura constitucional, mas com uma srie de excees:
Art. 167. So vedados:

(...)
IV a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se
referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e servios
pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino e para
realizao de atividades da administrao tributria, como determinado,
20

respectivamente, pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII, e a prestao de

garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art.
165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo;
(...)
4. permitida a vinculao de receitas prprias geradas pelos impostos a
que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158
e 159, I, a e b, e II, para a prestao de garantia ou contragarantia Unio e
para pagamento de dbitos para com esta.
Destrinchando os dispositivos acima, as vinculaes receita de impostos,
permitidas pela Constituio, so:
repartio da arrecadao do imposto de renda e do imposto sobre

produtos industrializados, compondo o Fundo de Participao dos Estados
e o de Participao dos Municpios (CF/88, art. 159, inc. I);
destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade (CF/88,

art. 198, 2);
destinao de recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino

(CF/88, art. 212);
destinao de recursos para realizao de atividades da administrao

tributria (CF/88, art. 37, inc. XXII);
prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita

ARO (CF/88, art. 165, 8);
prestao de garantia ou contragarantia Unio e para pagamento de

dbitos para com esta.
Portanto, o princpio da no vinculao da receita de impostos est no incio do

inciso IV do art. 167, e as excees a ele compem todo o resto do texto e o
4.
No h outras excees alm dessas. E, tratando-se de dispositivo
constitucional, para acrescentar mais alguma exceo ao princpio da no
21

vinculao, ou para suprimir uma exceo j existente, s por meio de

emenda Constituio.
Vale escrever uma nota, destacando o alto nvel de vinculao que a

arrecadao tributria sofre no Brasil.
As taxas e contribuies so naturalmente destinadas a certas despesas; os
impostos, embora sejam relacionados ao princpio da no vinculao,
tambm so destinados a diversas despesas, por ordem da prpria
Constituio, como se depreende das excees vistas acima.
Nesse sentido, h um dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal que
refora essa necessidade de aplicao das receitas vinculadas nas despesas
para as quais foram atribudas. Vejamos a lei seca:
Art. 8, pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a finalidade
especfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua
vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o
ingresso.
Portanto, a partir dessa determinao da LRF, nem mesmo a arrecadao que
sobrar em determinado exerccio est livre, se sua origem estiver ligada a
alguma vinculao legal.
Pois bem, diante desse quadro de alta vinculao dos recursos, para
desamarrar um pouco as receitas tributrias de suas aplicaes
obrigatrias, instituiuse, desde 1994, um mecanismo de desvinculao, por
meio de emenda Constituio.
A chamada Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) libera 20% dos
impostos
contribuies
vinculados,
para
livre
aplicao
pelos
administradores pblicos. O objetivo desse mecanismo evitar situaes nas
22

quais certos setores da ao governamental tenham recursos abundantes,

enquanto outros passam por penria.

24. (ADVOGADO/AGU/2008)
princpio
da
no-afetao
refere-se
impossibilidade de vinculao da receita de impostos a rgos, fundo ou

despesa, com exceo de alguns casos previstos na norma constitucional.
25. (ESPECIALISTA/ANATEL/2009) S tem sentido relacionar o princpio da
no-vinculao aos impostos, pois as taxas e contribuies so institudos
e destinados ao financiamento de servios e ao custeio de atribuies
especficos sob a responsabilidade do Estado.
26. (ANALISTA/TJ-CE/2008) As contribuies sociais, ainda que por sua
natureza se destinem a determinadas finalidades, tm sido muito
utilizadas no mbito da Unio como forma de aumentar o montante e a
sua participao nos recursos tributrios nacionais. A no-vinculao, de
acordo com a CF, se aplica apenas aos impostos.
27. (TCNICO SUPERIOR/MIN. SADE/2008) As receitas vinculadas, mesmo
que no utilizadas durante o exerccio, no podero destinar-se a outra
finalidade que no o objeto de sua vinculao, mesmo que continuem sem
destinao nos exerccios subseqentes.
Na questo 24, como visto, o texto corresponde exatamente ao tratamento
que a CF/88 d ao princpio da no vinculao. Questo CERTA.
Quanto questo 25, mais uma vez relembrando o Direito Tributrio, as taxas
e contribuies tm arrecadao vinculada, geralmente. Portanto, o princpio
da no vinculao, assim como bem destacado na Constituio, s se aplica
aos impostos. Questo CERTA.
A questo 26 est CERTA. Para o governo federal, mais vantajoso instituir
uma contribuio do que um imposto, j que, como dispe a CF/88, os
principais impostos federais (imposto de renda e imposto sobre produtos
industrializados) devem ter parte do produto de sua arrecadao distribuda
23

aos fundos constitucionais dos estados, DF e municpios (trata-se de uma das

excees ao princpio da no afetao). Esse mecanismo no ocorre com as
contribuies sociais federais, cuja arrecadao pertence inteiramente Unio.
Por fim, a questo 27 praticamente reproduziu o dispositivo da LRF que refora
a vinculao legal das receitas. Questo CERTA.
Especificao/Especializao/Discriminao
O oramento deve ser detalhado.
Historicamente, nos pases em que o oramento foi primeiramente adotado
como pea institucional, observou-se a exigncia, feita pelos parlamentos, de
discriminao das receitas e despesas por parte do Executivo. Os
controladores desejavam saber de onde sairiam os recursos arrecadados e a
sua aplicao. Assim, o fato de as receitas e despesas serem publicadas de
forma detalhada tambm favorecia a tarefa de controle do oramento.
Esse
mandamento
perdurou
na
evoluo
da
pea
oramentria,
institucionalizou-se no Brasil sob a forma legal. Na Lei 4.320/64, encontram-se

os seguintes trechos:
Art. 5. A Lei de Oramento no consignar dotaes globais destinadas a

atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, servios de terceiros,
transferncias ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu
pargrafo nico.
Art. 15. Na Lei de Oramento a discriminao da despesa far-se- no mnimo
por elementos.
O que se buscou na Lei 4.320/64 foi algo parecido com a exigncia inicial, nos
pases em que se originou o oramento pblico, quanto discriminao das
receitas e despesas.
Para a Lei, tambm era necessrio disponibilizar informaes detalhadas, na
LOA, deixando evidente qual fim teriam os recursos pblicos, e para evitar que
24

as decises sobre a aplicao da arrecadao ficassem concentradas nas

mos dos gestores, fora das vistas do controle externo.
Entretanto, o que se percebeu, com o passar do tempo, e com a maior
complexidade do oramento, foi a necessidade de um meio termo quanto ao
princpio da especificao.
Por um lado, um oramento excessivamente detalhado pode se tornar uma
pea sem correspondncia com a realidade, j que as circunstncias no
momento da execuo do oramento podem fugir aos pequenos detalhes
fixados na LOA.
Ao mesmo tempo, a edio de um oramento totalmente genrico, com
dotaes globais, significa a renncia, pelo Parlamento, de seu papel de
controlador, o que tambm desrespeitaria vrios princpios constitucionais e
no seria benfico de maneira alguma para o bem-estar coletivo.
Bem, agora que j delineamos o princpio da discriminao, vamos falar das
excees/flexibilizaes.
A
doutrina
reconhece
alguns
exemplos
de
exceo
ao
princpio
da
discriminao, ou seja, situaes em que o oramento transparece uma face

genrica, sem detalhamento.
Originalmente, a Lei 4.320/64 determinou que Na Lei de Oramento a
discriminao da despesa far-se- no mnimo por elementos, como vimos
agora h pouco. Isso estava conforme o princpio da discriminao; o
detalhamento da despesa em elementos tornava a LOA bastante minuciosa.
Porm, essa classificao detalhista foi flexibilizada h pouco tempo. Segundo
a Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001, que atualizou a classificao
pela natureza da despesa, a LOA no precisa mais trazer a despesa em
nvel de elemento.
Ao invs disso, a alocao de recursos aos diferentes elementos de despesa
pode ficar a cargo das unidades executoras do oramento, posteriormente
aprovao da Lei.
25

Assim, podem-se verificar atualmente dotaes destinadas ao mesmo tempo

aquisio de materiais de consumo, pagamento de servios de terceiros,
indenizaes,
pagamentos
de
dirias
servidores
etc.
(todas
seriam
consideradas despesas de custeio, ou, na classificao atual, outras

despesas correntes).
Outra exceo refere-se reserva de contingncia, que constitui uma
dotao genrica, sem aplicao definida, a partir da qual o poder pblico pode
atender a passivos contingentes, como pagamentos devidos a execues
judiciais, ou executar novas dotaes, por meio de crditos adicionais.
Alm disso, como sinaliza a redao do art. 5 da Lei 4.320/64, o art. 20 e seu
pargrafo nico, da mesma lei, trazem mais uma exceo ao princpio da
discriminao:
Art. 20. Os investimentos sero discriminados na Lei de Oramento segundo os

projetos de obras e de outras aplicaes.
Pargrafo nico. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza,
no possam cumprir-se subordinadamente s normas gerais de execuo da
despesa podero ser custeadas por dotaes globais, classificadas entre as
Despesas de Capital.
Trata-se
dos
programas
especiais
de
trabalho
(PETs),
grandes
investimentos pblicos que, por sua complexidade e abrangncia, no podem

ter toda sua composio de despesas explicitada de antemo. Assim, eles so
autorizados a partir de dotaes globais, genricas, e a correspondente
discriminao das despesas se d durante a prpria execuo.

28. (ADMINISTRADOR/UNIPAMPA/2009)
Em
respeito
ao
princpio
da
discriminao ou especializao, as receitas e despesas devem constar no

oramento de tal forma que seja possvel saber, pormenorizadamente, a
origem dos recursos e sua aplicao.
26

29. (TCNICO SUPERIOR/MIN. SADE/2008) O detalhamento da programao

oramentria, em consonncia com o princpio da especializao, deve
permitir a discriminao at onde seja necessrio para o controle
operacional e contbil e, ao mesmo tempo, suficientemente agregativo
para facilitar a formulao e a anlise das polticas pblicas.
30. (ANALISTA/TRE-MT/2010) De acordo com o princpio da especializao, a
lei
oramentria
consigna
dotaes
globais
destinadas
atender,
indiferentemente, a despesas de pessoal, material, servios de terceiros,

transferncias ou quaisquer outras. Assim, h maior transparncia no
processo oramentrio, corroborando a flexibilidade na alocao dos
recursos pelo poder Executivo.
A questo 28 est CERTA, basicamente reproduzindo o contedo conceitual do
princpio da discriminao.
A questo 29 reflete justamente o meio termo que deve ser alcanado quanto
ao princpio da discriminao. Questo CERTA.
A questo 30 est ERRADA. Como j visto, pelo princpio da especializao,
deve-se evitar a insero de dotaes globais no oramento, como regra.
Clareza
O oramento deve ser de fcil compreenso.
Segundo o princpio da clareza, o oramento deveria ser apresentado
numa linguagem acessvel a todos que precisassem ou se interessassem em
acompanh-lo.
Entretanto, considerando a atual complexidade inerente ao oramento, que
agrega informaes financeiras, legais, administrativas, contbeis e de
planejamento, sem falar num pano de fundo poltico, difcil trazer realidade
o cumprimento desse princpio.
Uma sugesto do prof. Giacomoni a elaborao de peas comentadas
sobre a programao oramentria, a partir de anexos da LOA. Dessa forma,
27

se o oramento em si no pode ter sua linguagem simplificada, pela natural

necessidade de codificao, pelo menos se disponibilizaria uma forma paralela
de se compreender a complexidade de seu contedo.
Isso foi adotado na esfera federal a partir da elaborao do oramento de

2011: alm da proposta tcnica de oramento, foi editada uma cartilha
especial, chamada Oramento Federal ao Alcance de Todos, que busca
expor, de forma mais amigvel, como deve se dar a aplicao de recursos
federais nas diferentes reas do governo, durante o exerccio de 2011. Essa
publicao est no link abaixo, vale visitar:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/noticias/s
of/100901_orc_fed_alcance_todos.pdf

31. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princpio da discriminao, o
oramento
pblico
deve
ser
apresentado
em
linguagem
clara
compreensvel.
O problema da questo 31 foi ter feito, como j vimos ser um costume, uma
inverso entre os princpios oramentrios e suas descries. O enunciado
aborda o contedo do princpio da clareza. Questo ERRADA.
Equilbrio
As receitas e despesas devem equilibrar-se entre si.
Uma forma simples de entender o princpio do equilbrio considerar que deve
haver compatibilidade entre receita e despesa, de forma que as contas
pblicas no sejam afetadas por dficits.
Entretanto, aprofundando mais o raciocnio sobre o tema, registram-se duas
formas de encarar esse princpio.
28

Em primeiro lugar, o equilbrio formal do oramento observado quando a

lei oramentria prev receitas e fixa despesas em montantes iguais. Antes,
sob a vigncia da Constituio de 1967, o equilbrio formal do oramento
chegou a ser firmado num dispositivo dessa Carta:
Art. 66 O montante da despesa autorizada em cada exerccio financeiro no

poder ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo perodo.
Atualmente, a Constituio no traz determinao semelhante, mas o costume
perdura: as leis oramentrias anuais fazem a previso da receita e a fixao
da despesa em valores iguais. Assim, sob o aspecto formal, o princpio do
equilbrio
zela
principalmente
pela
publicao
de
um
oramento
equilibrado.
Porm, na prtica, o que se verifica hoje que os recursos prprios do
governo no so suficientes para cobrir suas despesas. O equilbrio formal
do oramento garantido pela contratao de operaes de crdito dinheiro
emprestado. Na LOA, os valores das operaes de crdito so considerados
receita, conforme o mandamento insculpido na Lei 4.320/64 (Art. 3 A Lei de
Oramentos compreender todas as receitas, inclusive as de operaes de
crdito autorizadas em lei).
Pelo exposto, o fato de um oramento ser publicado de forma equilibrada no
implica o equilbrio das contas pblicas. com essa preocupao que se
fala em equilbrio real, ou equilbrio material. Essa, inclusive, foi uma das
principais bandeiras tratadas na famosa Lei de Responsabilidade Fiscal.
Assim, sob essa tica, busca-se evitar o crescimento desordenado das
despesas, sem lastro para cobri-las. Da mesma forma, deve-se evitar o
comprometimento das receitas a ponto de no sobrarem recursos para
amortizar a dvida pblica.
Conclui-se, desse modo, que o equilbrio material est mais ligado
execuo equilibrada do oramento do que sua publicao com
montantes iguais de receita e despesa.
29

Para garantir o equilbrio material, o governo pode lanar mo de diversos

expedientes: manuteno de metas de supervit, enxugamento de despesas
de custeio, abertura de crditos adicionais apenas com recursos j arrecadados
etc.

32. (TCNICO/STM/2011) O endividamento do Estado, por meio da contrao
de emprstimos, atende ao princpio do equilbrio oramentrio.
33. (ANALISTA/MPU/2010) A vedao da aprovao de emendas ao projeto de
LOA sem a indicao dos recursos necessrios, admitindo os provenientes
de anulao de despesas, refora o princpio do equilbrio.
34. (AGENTE/ABIN/2010) A ocorrncia de deficit frequente na atividade
financeira do Estado constitui prova de que o oramento, no mbito do
governo federal, no observa o princpio do equilbrio entre receitas e
despesas.
35. (ANALISTA/TJDFT/2008) Considere-se que a proposta oramentria traga
embutido um deficit a ser coberto com o excesso de arrecadao que
venha a ser obtido com o crescimento econmico e com o melhor
desempenho da administrao tributria. Nessa situao, correto
afirmar que o princpio oramentrio fundamentalmente violado foi o da
universalidade.
A
questo
32
est
CERTA.
Para
evitar
que
as
despesas
assumidas
comprometam a sade fiscal, so contratados emprstimos de recursos que

cobrem o volume excedente de gastos.
Quanto questo 33, fica evidente que a hiptese referida, de aprovao de
emendas apenas com indicao de suporte oramentrio suficiente, refora o
princpio do equilbrio. Questo CERTA.
O dficit referido pela questo 34 , na verdade, algo comum na execuo
oramentria. Trata-se da antecipao de demandas, que so financiadas por
meio de recursos emprestados, e que, sem isso, s poderiam ser atendidas em
30

conjunto ao longo de muitos anos. Assim, o equilbrio assegurado com a

contratao dessas operaes de crdito. Questo ERRADA.
A questo 35 est ERRADA. A previso de um dficit a ser coberto com uma
arrecadao incerta seria uma violao ao princpio do equilbrio no da
universalidade.
Publicidade
O oramento deve ser amplamente divulgado.
A relevncia que o oramento assume na vida da sociedade torna necessrio o
conhecimento amplo do contedo da LOA pelas pessoas, j que naquele
instrumento sero notadas as polticas pblicas e prioridades escolhidas pelo
governo.
Entretanto, aparece novamente a discusso relativa clareza do oramento:
como assegurar, simultaneamente, o entendimento da pea oramentria pelo
cidado comum e a necessria complexidade do instrumento, tendo em vista a
multiplicidade de informaes que o integram? Esse um desafio ainda a se
superar.
No obstante, atualmente, ao menos em termos de divulgao, o princpio da
publicidade
concretizado,
sobretudo
pela
disponibilizao
das
leis
oramentrias em sites governamentais, alm dos veculos oficiais.

A partir desse aspecto, possvel perceber a relao do princpio da
publicidade tambm com o princpio da legalidade. Para vigorar, uma lei deve
ser publicada em veculos oficiais de comunicao (tipicamente, Dirio Oficial)
e a lei oramentria no exceo a essa regra.

36. (ANALISTA/TRE-BA/2009) Pelo princpio da publicidade, o oramento,
para ser vlido, deve ser levado ao conhecimento do pblico.
31

37. (CONTADOR/INMETRO/2007) O princpio da publicidade dispe que o

contedo oramentrio deve ser divulgado por meio de veculos oficiais de
comunicao, para conhecimento pblico e para a eficcia de sua
validade.
38. (ANALISTA/TRE-MT/2010) O princpio da publicidade est previsto na
Constituio Federal e tambm se aplica s peas oramentrias. Uma
exceo ao princpio da publicidade a modificao do oramento em
casos de relevante interesse coletivo ou segurana nacional. Nesses
casos, facultada ao poder pblico a divulgao dos gastos aplicados em
interesse da populao.
A questo 36 traz uma correlao simples e direta com o que acabamos de
estudar, sobre o princpio da publicidade. Questo CERTA.
Na questo 37, apresenta-se, alm da correta conceituao do princpio da
publicidade, a sua relao com a legalidade. Questo tambm CERTA.
A questo 38 est ERRADA. No h permisso para que a divulgao de dados
oramentrios fique a cargo da deciso discricionria da Administrao. Por se
tratar de matria pblica, os atos relativos ao oramento necessitam de
publicidade (princpio insculpido no art. 37, caput, da CF/88).
Bem, dileto aluno, nossa aula demonstrativa fica por aqui. Espero que o
contedo apresentado tenha sido suficiente para demonstrar nossa abordagem
durante o curso.
Aguardo voc na Aula 01. Podemos nos falar por meio do frum de dvidas, ou
ento pelo email professor.graciano.rocha@gmail.com.
Forte abrao, at a prxima!
GRACIANO ROCHA
32

RESUMO DA AULA
1.
O oramento pblico tem natureza de ato administrativo, pelo que

considerado uma lei em sentido formal.
2.
O princpio da unidade/totalidade preza a agregao das receitas e

despesas do Estado numa s pea, favorecendo a atividade de controle.
3.
O princpio oramentrio da universalidade estabelece que todas as

receitas e despesas devem constar da lei oramentria, garantindo-se
uma viso geral sobre as finanas pblicas e evitando-se a realizao de
operaes oramentrias sem conhecimento do Poder Legislativo.
4.
O princpio do oramento bruto complementar ao da universalidade, e

determina que as receitas e despesas devem aparecer no oramento sem
qualquer deduo.
5.
Segundo o princpio da anualidade/periodicidade, o oramento deve ser

elaborado e autorizado para um perodo definido, normalmente de um
ano.
6.
A prpria Constituio expressa o princpio da exclusividade, em seu art.

165, 8 (A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho
previso da receita e fixao da despesa). Tambm a Constituio traz
as excees a esse princpio: a autorizao para abertura de crditos
suplementares e a autorizao para a realizao de operaes de crdito
(inclusive ARO).
7.
O princpio da no-afetao refere-se impossibilidade de vinculao da

receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, com as excees trazidas
pela norma constitucional.
8.
As receitas vinculadas devero atender sempre execuo do objeto de

sua vinculao, ainda que em exerccio posterior ao de sua arrecadao.
9.
O princpio da discriminao preza pelo detalhamento, at onde for

possvel, das receitas e despesas, para verificao, pelos rgos de
controle, da origem e da aplicao dos recursos pblicos.
33

10. Conforme o princpio oramentrio da clareza, o oramento deve ser

apresentado numa linguagem acessvel a todos que precisem ou se
interessem em acompanh-lo.
11. O princpio do equilbrio abrange as vertentes formal e material. Na
vertente formal, o oramento deve ser aprovado com receitas e despesas
em igual montante. Na vertente material, a execuo oramentria deve
garantir o equilbrio das contas pblicas.
12. Pelo
princpio
conhecimento
da
do
publicidade,
pblico,
por
oramento
meio
de
deve
ser
levado
ao
instrumentos
oficiais
de
comunicao ou de outras formas, garantindo-se tambm sua eficcia.
34

QUESTES COMENTADAS NESTA AULA

1.
(ANALISTA/DPU/2010) O princpio da legalidade, um dos primeiros a

serem incorporados e aceitos nas finanas pblicas, dispe que o
oramento ser, necessariamente, objeto de uma lei, resultante de um
processo legislativo completo, isto , um projeto preparado e submetido,
pelo Poder Executivo, ao Poder Legislativo, para apreciao e posterior
devoluo ao Poder Executivo, para sano e publicao.
2.
(ADVOGADO/AGU/2008) O oramento um ato administrativo da

administrao pblica.
3.
(ANALISTA/STM/2011) Se a lei for omissa em relao a determinado

procedimento de natureza oramentria, este no poder ser utilizado.
4.
(ANALISTA/TRE-ES/2011)
Em
legalidade
legalidade
refere-se
matria
oramentria,
estrita
aplicvel
princpio
aos
atos
da
da
administrao pblica.
5.
(TCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) A natureza jurdica da lei oramentria

anual no Brasil no interfere nas relaes entre os sujeitos passivos e
ativos das diversas obrigaes tributrias.
6.
(ANALISTA/STM/2011) A lei oramentria anual elaborada no mbito da

Unio , ao mesmo tempo, lei ordinria e especial.
7.
(CONTADOR/UNIPAMPA/2009) O princpio da unidade, tambm chamado

de princpio da totalidade, no respeitado no Brasil, pois a Constituio
Federal (CF) estabelece trs oramentos distintos: fiscal, de investimentos
das empresas estatais e da seguridade social.
8.
(TCNICO/MPU/2010) A existncia do PPA, da LDO e da LOA, aprovados

em momentos distintos, constitui uma exceo ao princpio oramentrio
da unidade.
9.
(ANALISTA/CNPQ/2011) O princpio oramentrio da totalidade determina

que haja um oramento nico para cada um dos entes federados, com a
finalidade de se evitar a ocorrncia de mltiplos oramentos paralelos
internamente mesma pessoa poltica.
35

10. (ANALISTA/MCT/2008)
princpio
oramentrio
da
universalidade
possibilita ao Poder Legislativo conhecer a priori todas as receitas e

despesas do governo e dar prvia autorizao para a respectiva
arrecadao.
11. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princpio da unidade, o
oramento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado.
12. (TCNICO SUPERIOR/MIN. SADE/2008) O refinanciamento da dvida
pblica federal consta do oramento fiscal, pelo mesmo valor, tanto na
estimativa da receita como na fixao da despesa. Este tratamento
compatvel com o princpio oramentrio da universalidade.
13. (ANALISTA/STM/2011) Nem todas as entidades da administrao pblica
indireta obedecem ao princpio oramentrio da universalidade.
14. (TCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Se uma receita arrecadada pela Unio
e parte dela distribuda para os estados, ento a Unio deve prever no
oramento, como receita, apenas o valor lquido.
15. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) A observao ao princpio do oramento bruto
um instrumento que auxilia a ligao tcnica entre as funes de
planejamento e gerncia.
16. (ANALISTA/STM/2011)
princpio
do
oramento
bruto
se
aplica
indistintamente lei oramentria anual e a todos os tipos de crdito

adicional.
17. (ANALISTA/SERPRO/2008)
Segundo
princpio
da
anualidade,
as
previses de receita e despesa devem fazer referncia, sempre, a um

perodo limitado de tempo.
18. (TCNICO/STM/2011) O conceito de exerccio financeiro deriva do
princpio da anualidade e, no Brasil, esse exerccio coincide com o ano
civil.
19. (ANALISTA/MPU/2010)
prerrogativa
Legislativo,
de
controle
obrigando
princpio
prvio
Poder
do
da
periodicidade
oramento
Executivo
pblico
solicitar
fortalece
pelo
Poder
anualmente
autorizao para arrecadar receitas e executar as despesas pblicas.

36

20. (ANALISTA/ANTAQ/2008)
Prevista
na
lei
oramentria
anual,
autorizao para abertura de crditos suplementares uma das excees

de cumprimento do princpio do oramento bruto.
21. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) Segundo o princpio da especializao, a lei
oramentria dever conter apenas matria oramentria, excluindo dela
qualquer dispositivo estranho estimativa da receita e fixao da
despesa.
22. (INSPETOR/TCE-RN/2009) A autorizao para um rgo pblico realizar
licitaes no pode ser includa na lei oramentria anual em observncia
ao princpio da exclusividade.
23. (TCNICO/MPU/2010) O princpio da exclusividade tem por objetivo
principal evitar a ocorrncia das chamadas caudas oramentrias.
24. (ADVOGADO/AGU/2008)
princpio
da
no-afetao
refere-se
impossibilidade de vinculao da receita de impostos a rgos, fundo ou

despesa, com exceo de alguns casos previstos na norma constitucional.
25. (ESPECIALISTA/ANATEL/2009) S tem sentido relacionar o princpio da
no-vinculao aos impostos, pois as taxas e contribuies so institudos
e destinados ao financiamento de servios e ao custeio de atribuies
especficos sob a responsabilidade do Estado.
26. (ANALISTA/TJ-CE/2008) As contribuies sociais, ainda que por sua
natureza se destinem a determinadas finalidades, tm sido muito
utilizadas no mbito da Unio como forma de aumentar o montante e a
sua participao nos recursos tributrios nacionais. A no-vinculao, de
acordo com a CF, se aplica apenas aos impostos.
27. (TCNICO SUPERIOR/MIN. SADE/2008) As receitas vinculadas, mesmo
que no utilizadas durante o exerccio, no podero destinar-se a outra
finalidade que no o objeto de sua vinculao, mesmo que continuem sem
destinao nos exerccios subseqentes.
28. (ADMINISTRADOR/UNIPAMPA/2009)
Em
respeito
ao
princpio
da
discriminao ou especializao, as receitas e despesas devem constar no
37

oramento de tal forma que seja possvel saber, pormenorizadamente, a

origem dos recursos e sua aplicao.
29. (TCNICO SUPERIOR/MIN. SADE/2008) O detalhamento da programao
oramentria, em consonncia com o princpio da especializao, deve
permitir a discriminao at onde seja necessrio para o controle
operacional e contbil e, ao mesmo tempo, suficientemente agregativo
para facilitar a formulao e a anlise das polticas pblicas.
30. (ANALISTA/TRE-MT/2010) De acordo com o princpio da especializao, a
lei
oramentria
consigna
dotaes
globais
destinadas
atender,
indiferentemente, a despesas de pessoal, material, servios de terceiros,

transferncias ou quaisquer outras. Assim, h maior transparncia no
processo oramentrio, corroborando a flexibilidade na alocao dos
recursos pelo poder Executivo.
31. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princpio da discriminao, o
oramento
pblico
deve
ser
apresentado
em
linguagem
clara
compreensvel.
32. (TCNICO/STM/2011) O endividamento do Estado, por meio da contrao
de emprstimos, atende ao princpio do equilbrio oramentrio.
33. (ANALISTA/MPU/2010) A vedao da aprovao de emendas ao projeto de
LOA sem a indicao dos recursos necessrios, admitindo os provenientes
de anulao de despesas, refora o princpio do equilbrio.
34. (AGENTE/ABIN/2010) A ocorrncia de deficit frequente na atividade
financeira do Estado constitui prova de que o oramento, no mbito do
governo federal, no observa o princpio do equilbrio entre receitas e
despesas.
35. (ANALISTA/TJDFT/2008) Considere-se que a proposta oramentria traga
embutido um deficit a ser coberto com o excesso de arrecadao que
venha a ser obtido com o crescimento econmico e com o melhor
desempenho da administrao tributria. Nessa situao, correto
afirmar que o princpio oramentrio fundamentalmente violado foi o da
universalidade.
38

36. (ANALISTA/TRE-BA/2009) Pelo princpio da publicidade, o oramento,

para ser vlido, deve ser levado ao conhecimento do pblico.
37. (CONTADOR/INMETRO/2007) O princpio da publicidade dispe que o
contedo oramentrio deve ser divulgado por meio de veculos oficiais de
comunicao, para conhecimento pblico e para a eficcia de sua
validade.
38. (ANALISTA/TRE-MT/2010) O princpio da publicidade est previsto na
Constituio Federal e tambm se aplica s peas oramentrias. Uma
exceo ao princpio da publicidade a modificao do oramento em
casos de relevante interesse coletivo ou segurana nacional. Nesses
casos, facultada ao poder pblico a divulgao dos gastos aplicados em
interesse da populao.
QUESTES ADICIONAIS
39. (ANALISTA/STM/2011) Para ser considerada um princpio oramentrio, a
norma precisa obrigatoriamente estar includa na Constituio Federal ou
na legislao infraconstitucional.
40. (ANALISTA/CENSIPAM/2006) O oramento deve ser uno, isto , deve
existir apenas um oramento e no mais que um para dado exerccio
financeiro. Visa-se com esse princpio eliminar a existncia de oramentos
paralelos e possibilitar uma viso e uma gesto globais das finanas
pblicas.
41. (ANALISTA/ANCINE/2006) De acordo com o princpio da universalidade, o
oramento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do
Estado, regra tradicional amplamente aceita pelos tratadistas clssicos e
considerada indispensvel para o controle parlamentar sobre as finanas
pblicas.
42. (ANALISTA/ANEEL/2010) A lei de oramento contm a discriminao da
receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica econmica financeira e
39

o programa de trabalho do governo, respeitados os princpios da unidade,

universalidade e anualidade.
43. (TCNICO/MPU/2010) Em carter excepcional e mediante decreto do
presidente da Repblica, o exerccio financeiro para a administrao
pblica pode ser diferente do ano civil.
44. (ANALISTA/INMETRO/2010) Entre as exigncias em relao elaborao
da LOA, incluem-se a discriminao de receita e despesa do governo e a
obedincia aos princpios da generalizao, do oramento lquido e da
universalidade.
45. (ANALISTA/PREVIC/2011) A legislao brasileira, ao admitir a existncia
do oramento da seguridade social e do oramento fiscal, viola o princpio
da totalidade oramentria.
46. (TCNICO/MPU/2010) Embora a no afetao da receita constitua um dos
princpios oramentrios, h vrias excees a essa regra previstas na
legislao em vigor.
47. (CONTADOR/AGU/2010) Um dos princpios bsicos de administrao
oramentria
determina
vinculao
da
receita
pblica
gastos
predeterminados, de modo que haja equilbrio no balano financeiro.

48. (ANALISTA/DPU/2010) A existncia de garantias s operaes de crdito
por antecipao da receita no tem o condo de afetar nenhum dos
princpios oramentrios.
49. (ANALISTA/MMA/2008)
apurao
divulgao
dos
dados
da
arrecadao lquida, sem a indicao das dedues previamente efetuadas

a ttulo de restituies, fere o princpio da discriminao.
50. (ANALISTA/STJ/2008)
princpio
do
equilbrio
oramentrio
parmetro para a elaborao da LOA, o qual prescreve que os valores

fixados para a realizao das despesas devero ser compatveis com os
valores previstos para a arrecadao das receitas. Contudo, durante a
execuo
oramentria,
poder
haver
frustrao
da
arrecadao,
tornando-se necessrio limitar as despesas para adequ-las aos recursos

arrecadados.
40

41

GABARITO
1
10
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12
13
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15
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17
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50
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AFO E LEGISLAO ESPECFICA PARA AUDITOR DO TCDF

PROF. GRACIANO ROCHA

Saudaes, caro aluno!

Prof. Graciano Rocha

AFO E LEGISLAO ESPECFICA PARA AUDITOR DO TCDF

Dito isso, segue o programa de nosso curso, reproduzido do edital e dividido

Programa. Processo Oramentrio; Calendrio de Elaborao e

Setoriais. Diretrizes Oramentrias. Oramentos Anuais: Fiscal, da

Receita Pblica: Categorias, Fontes, Estgios; Dvida Ativa.

Ordenadoras de Despesas; Quadro de Detalhamento da Despesa.

Execuo Financeira, Oramentria e Contbil do Distrito Federal.

Lei de Responsabilidade Fiscal. Dvida Fundada e Dvida Flutuante

Lei Orgnica do Tribunal de Contas do Distrito Federal.

Muito bem, passemos ao nosso encontro demonstrativo. Boa aula!

Prof. Graciano Rocha

AFO E LEGISLAO ESPECFICA PARA AUDITOR DO TCDF

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:

Prof. Graciano Rocha

AFO E LEGISLAO ESPECFICA PARA AUDITOR DO TCDF

A partir disso que estamos vendo, ao se confrontar a lei oramentria com o

caracterizam pela obrigatoriedade de aplicao.

Prof. Graciano Rocha

AFO E LEGISLAO ESPECFICA PARA AUDITOR DO TCDF

No obstante a essncia de ato administrativo, o fato de o oramento ser uma

A ttulo de exemplo, quanto ao poder normativo da lei oramentria,

Como isso cai na prova?

(ANALISTA/DPU/2010) O princpio da legalidade, um dos primeiros a

(ADVOGADO/AGU/2008) O oramento um ato administrativo da

(ANALISTA/STM/2011) Se a lei for omissa em relao a determinado

(TCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) A natureza jurdica da lei oramentria

(ANALISTA/STM/2011) A lei oramentria anual elaborada no mbito da

A questo 1 est CERTA. O oramento nasceu como lei, desde o momento em

Prof. Graciano Rocha

AFO E LEGISLAO ESPECFICA PARA AUDITOR DO TCDF

Legislativos, libertados das monarquias absolutas, se preocuparam logo com o

Prof. Graciano Rocha

AFO E LEGISLAO ESPECFICA PARA AUDITOR DO TCDF

A unidade um dos ancestrais dos princpios oramentrios. Encontra-se

A Lei 4.320/64 representou um avano na poca de sua edio. Ela trazia os

Nesse momento, vale registrar uma informao histrica sobre o oramento

Prof. Graciano Rocha

AFO E LEGISLAO ESPECFICA PARA AUDITOR DO TCDF

Assim, tendo a mquina estatal pequena dimenso e pouca participao na

Art. 165, 5 - A lei oramentria anual compreender:

Prof. Graciano Rocha

AFO E LEGISLAO ESPECFICA PARA AUDITOR DO TCDF

III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos

congregavam a maior parte dos gastos, e eram aprovados e executados

Como isso cai na prova?

(CONTADOR/UNIPAMPA/2009) O princpio da unidade, tambm chamado

Prof. Graciano Rocha

AFO E LEGISLAO ESPECFICA PARA AUDITOR DO TCDF

(TCNICO/MPU/2010) A existncia do PPA, da LDO e da LOA, aprovados

(ANALISTA/CNPQ/2011) O princpio oramentrio da totalidade determina

A questo 7 est ERRADA: o princpio da totalidade abarca a existncia dos

Prof. Graciano Rocha

AFO E LEGISLAO ESPECFICA PARA AUDITOR DO TCDF

Um oramento nico e universal , portanto, o sonho de consumo de algum

Art. 3 A Lei de Oramento compreender todas as receitas, inclusive as de

universalidade proporciona ao Legislativo:

conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prvia

impedir ao Executivo a realizao de qualquer operao de receita e

conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a

Alguns trechos acima podero causar estranhamento. que essa histria de a