Traducci6n de la

"Introducci6n general", e1 "Prefacio",

la "Introduccion" y los capitulos v, VII, VIII, lX, X,

XI

DEMOCRATIZAR
LA DEMOCRACIA

Y XIII

ANTELMA CISNEROS

Traducci6n de los capitulos I,

SUSANA MORENO

II

Y XII

Los caminos de la democracia participativa

BOAVENTURA DE SOUSA SANTOS

(coordinador)

..
I,
I .

FONDa DE CULTURA ECON6MICA

MEXICO

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Primera edici60 en partugues, 2002

Primera edicion en espanal, 2004

INDICE
Sousa Santos, Boaventura de (c,ooro.)
Democratizar la democracia. Los caminos de 18 democracis participativa I coord. de Boaventura de Sousa San
tos ; trad. de Susana Moreno, Antehna Cisneros. - Mexi
co : FCE, 2004
591 p. ; 23 x 17 em - (Colee. Sociologia)
Titulo original: Reinventar a emancipaa social: para
novas manifestos 1. Democratizar a democracia: as ca
minhos da democracia participativa
ISBN 968-16-7255-0

Introducci6n general a la edici6n brasilena, por Boa:::::ntura de Sousa

Santos .....................................................
Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Introducci6n: para ampliar el canon democrtitico, por Boaventura de
Sousa Santos y Leonardo Avritzer .............................

11
25

35

Primera parte

1. Democracia 2. Politica l. Moreno, Susana, tr. u. Cis

neros, Antelma, tr. TTl. Ser IV. t

MOVh"IENTOS SOCIALES
Y ASPIRACIQNES DEMOCAATICAS

LC JC 421

Dewey 320.5 8852d

.f ;.1icromoVimientos en la India: hacia una nue:a poUtica de la democracia participativa, por D. L. Sheth ..................... . 77
Introducci6n ....................................... _. _... . 77

Se prohfbe la reproducci60 total 0 parCIal de esta obra

-tncluido el dlseno tipogrRfico y. de port.ada:-,
sea cual fuere el medlo, electr6ruco 0 mec8.nico,
sm el coosentiuuento por escnto del editor.

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Fl'C'/doi: ~ .

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Comentanos y sugerencias. editor@fce.com.mx

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Diseii.o de portada: Rl4, Rogelio Rangel

Titulo original: Democratizar a democracia: os caminhos da democrada parlicipatiua

2002 Boaventura de Sousa Santos, Rio de Janeiro: Editora Civiliza~ao Brasileira.

D. R. 2004, FONDO DE CUL'lVRA ECON()MICA

Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200 Mexico, D. F.

ISBN: 968-16-7255-0

..... _.. _._h

Los micromovimientos ..... , .. , . _....................... , ..

EI discurso de la globalizaci6n ............. _. . ....... . . _... .
EI contradiscurso de los movimientos .... . .. _. _....... _..... .
EI discurso global de las protestas ............ _....... _..... .
La nueva politica de los movimientos ....... . . _............. .
Volver a politizar el desarrollo ............ _......... __ .. ... .
Reinventar la democracia participativa ....... . .... _.... _... .
Conclusi6n ................................ _......... _... .
Bibliografia ................... __ ........................ .

II. Reinvencwn de La democracia participativa en Sudfi{rica, por Sakhela Buhlungu _ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Introducci6n ................... _. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
La tradici6n de la democracia participativa en Sudafrica .......
La democracia participativa y las experiencias.vividas por la clase trabajadora ...................... _. . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
La democracia participativa como emancipaci6n ..............
EI deterioro de la democracia participativa durante la transici6n
a la sociedad posterior al apartheid .......................
Hacia una tradici6n democratica participativa ................
,Bibliografia ................................. _.... _.......

Impreso en Mexico Printed in Mexico

5

78
81
83
88
91
91

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110

113

116
116
119
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135
138
143
146

fNDICE

fNDICE

III. La politica del reconocimiento y la ciudadanCa en el Putumayo y

la Baja Bota Caucana: el caso del mouimiento cocalero de 1996,

par Maria Clemencia Ramirez ..............................
Introducci6n ..............................................
Condiciones para el inicio de las marchas cocaleras de 1996 ....
Las fuerzas militares y la Operaci6n Conquista ...............
"Salimos voluntariamente obligados": las FARC y el Movimiento
Civico par el Desarrollo Integral del Putumayo en la organizaci6n del movimiento cocalero .............................
Las Juntas de Acci6n Comunal como red para la organizaci6n
de las marchas y su relativa autonomia de las FARC ....
La negociaci6n: un espacio para confrontar identidades y demandar el reconocimiento de su historia de violencia y desplazamiento ................................................
La ambivalencia de los funcionarios del Estado frente al movimiento cocalero y la firma del acuerdo inicial . . . . . . . . . . . . . ..
En busca de la emancipaci6n social a traves de la construcci6n de
una ciudadania y del ejercicio de la democracia participativa
Construcci6n del Estado en la localidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
En busca de representaci6n politica .........................
Bibliograffa ..............................................
IV. Emancipaci6n social en un contexto de guerra prolongada: el caso
de la Comunidad de paz de San Jose de Apartad6, Colombia, por
Maria Teresa Uribe de H. ..................................
Introducci6n ..............................................
EI contrapunto soberania en vilo-autodeterminaci6n social .....
San Jose de Apartad6 en el contexto regional de UraM.: una tradici6n de refugio y resistencia ............................
San Jose de Apartad6: una historia de rebeldia, resistencia y organizaci6n social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
La Comunidad de Paz: un pacta fundacional ..................
Bibliografia ..............................................

148
148

150
152

La revoluci6n portuguesa de 1974-1975 y el contexto de la Operaci6n SAAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

La experiencia del sAAIlNorte: la lucha par la habitaci6n en un
periodo de revoluci6n ....................................
La memoria de la revoluci6n y del sAAIlNorte: i,Un recurs a para
la reinvenci6n de la participaci6n? ........................
Bibliograffa ......................................... . ....

223
226
243

250

155

Segunda parte
159

163
166
170

176
178
182

mSTlTUclONEs Y ACTORES POLITICOS

VI. Corte constitucional y emancipaci6n social en Colombia, par Rodrigo Uprimny y Mauricio Garcia-Villegas ....................
Introducci6n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Debate te6rico ............................................
Las razones del activismo progresista de la Corte .............
Algunos casos ....................................... . ....
Potencial emancipatorio de la justicia constitucional ...........
Conclusiones .............................................
Bibliograffa ..............................................

255
255
256

260
265
274
283
288

~I territorio

186
186
187
192

196

como espacio de accion colectiua: paradojas y posibiVidades del "juego estrategico de actores" en la planeaci6n territorial en Portugal, par Isabel Guerra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Introducci6n ..............................................
La planeaci6n y la gesti6n urbana entendidos como "juego estrategico de actores" .......................................
Gesti6n compartida de los territorios locales . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Las paradoj as y posibilidades de la intervenci6n social . . . . . . . . .
Bibliograffa ..............................................

2 92

292
292
299

313
318

207

215

V "Casas decentes para el pueblo": mouimientos urbanos y emancipaci6n en Portugal, par Joao Arriscado Nunes y Nuno Serra .... 218
Introducci6n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 218
Los intelectuales, los conocimientos y la participaci6n politica .. 220

VIII. Empresas y responsabilidad social: las redes ciudadanas en Brasil,

par Maria Celia Paoli ......................................

Introducci6n . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
EI lugar de la legitimidad de la filantropia empresarial: el discurso del tercer sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Las transformaciones de la responsabilidad social . . . . . . . . . . . . .
Ambigiiedades y ambivalencias .............................
Bibliograffa .......................; .. . ......... .. . . .......

320
320
325

329
346

357

iNmcE

iNDICE

IX. Poder poUtico y protagonismo femenino en Mozambique, par

Concei~ao Osorio ......................................... .
Introducci6n ............................................. .
Construyendo utopias: los primeros quince anos ............. .
Las cuotas de la globalizacion y los contextos locales en el acceso
de las m ujeres al poder politico .......................... .
Representacion del poder: del imaginario colectivo y de la construccion social de la diferencia ........................... .
i,Alternativa(s) en la accion politica a consolidacion hegemonic a
del modelo politico? .................................... .
Conclusiones: las dudas ................................... .
Bibliografia .................................... . ........

361
361
367
370
374
376
384

387

Tercera parte
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCION

Innovaci6n social y las formas contrahegem6nicas de la democracia participativa ..................................... 514

Bibliografia .............................................. 516

/~ poUtica y el diseno institucional de la democracia participa-

tiva: lecciones de Kerala, India, par Patrick Heller y T.M. Thomas

Isaac .................................................
Introducci6n ...............................................
Desagregar la democracia ........ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Los limites de la democracia efectiva en la India ..............
La democracia y los movimientos sociales en Kerala ...........
Campana del Pueblo para la Planeaci6n Descentralizada .......
Formulacion y desarrollo del plan de participacion ............
Evaluaci6n cntica de la Campana ...........................
Conclusi6n .................................... .. _.......
Bibliografia ..............................................

X. Presupuesto participativo en Porto Alegre: para una democracia

redistributiva, par Boaventura de Sousa Santos .............. . 391
Introducci6n ..............................................
La politica urbana: el caso de Porto Alegre .................. .
f" Presupuesto participativo en Porto Alegre ................... .
, La evolucion del presupuesto participativo: sobre el aprendizaje
de la democracia participativa ........................... .
Para una democracia redistributiva ........................ .
Conclusi6n: entre el pasado y el futuro ................ . ..... .
Bibliografia ............................................. .

391
392
398
432
442
473
484

:r. Modelos de deliberacion democrdtica: un analisis del presupuesto

participativo en Brasil, por Leonardo Avritzer ............... .
Introducci6n
La democrati~~~;6~ 'b~~;il~ft~'; ~i ~~~;;~~~t~'d~ i~'i;~~~~~i6~'
en el nivel de la sociedad ............................... .
.. Innovacion social y el surgimiento del presupuesto participativo ..
,EI presupuesto participativo en Porto Alegre y Belo Horizonte ..
, EI presupuesto participativo y la ampliacion de la soberania en
el nivellocal .......................................... .
Participacion, complejidad y monitoreo del presupuesto
participativo (pp) ...................................... .

519
519
522
524
527
531
540
549
558
560

COMENTARIO GENERAL

XIII. Hacia otras democracias, par Emir Sader .... . ........ . ...... 565
Democracia liberal: triunfo y crisis ................. . .......
De la resistencia a alternativas .............................
Democracia participativa y semiperiferia .....................
Colombia: entre dos mundos ............. : ..................
Mozambique: la mujer en lucha insurreccional y despues .......
Brasil: hacia la socializacion de la politica y del poder .........
India y Portugal i,hacia una democ,acia local? ................
Bibliografia ..............................................

565
569
570
574
579
581
587
590

487
487

Acerca de los autores

493
495
499
506
511

591

INTRODUCCI6N GENERAL A LA
EDICI6N BRASILENA
BOAVENTlJRA DE SOUSA SANTOS

La globalizaci6n neoliberal es hoy un factor explicativo importante de los

procesos econ6micos, sociales, politicos y culturales de las sociedades nacionales. Sin embargo, a pesar de ser la mas importante y hegem6nica, es ta
globalizaci6n no es la Unica. A la par y en gran medida como reacci6n a ella
est:!. surgiendo otra globalizacion, constituida por las redes y alianzas
transfronterizas entre movimientos, luchas y organizaciones locales 0 nacionales que en los diferentes lugares del globo se movilizan para luchar
contra la exclusi6n social, la precarizaci6n del trabajo, la decadencia de l as
politicas publicas, la destruccion del medio ambiente y de la biodiversidad,
el desempleo, las violaciones a los derechos humanos, las pandemias y los
odios interetnicos producidos direct a 0 indirectamente por la globalizaci6n
neoliberal.
Hay, asi, una globalizaci6n alternativa, contraliegem6nica, organizada de
la base a la cima de las sociedades. Esta globalizaci6n est:!. apenas emergiendo, pero es mas antigua que su manifestaci6n mas consistente hasta hoy. la
realizacion del primer Foro Social Mundial en Porto Alegre, en enera de 200l.
EI tema de esta serie de libros' es la globalizaci6n alternativa. Y presenta en siete libras los resultados principales de un proyecto de investigaci6n
intitulado Reinventar a emancipa,iio social: para novas manifestos (Reinventar la emancipacion social: para nuevos manifiestos). Realizado en seis
paises: Africa del Sur, Brasil, Colombia, India, Mozambique y Portugal,
este proyecto tuvo como objetivo analizar iniciativas, organizaciones y movimientos progresistas en cinco ambitos sociiiIes: democracia participativa;
sistemas alternativos de producci6n; multiculturalismo, justicia y ciudadania
culturales; lucha por la biodiversidad entre conocimientos rivales; nuevo
internacionalismo obrero. Ademas de estudios de cientfficos sociales y de cientfficos sociales activistas, fueron recolectadas entrevistas con lideres y activistas de movimientos sociales, un subproyecto al que se Ie dio el nombre
general de Vozes do mundo (Voces del mundo).
La ~dici6n brasilei'ia plantea la publicaci6n (atin
duc,imo~ Ia '1ntroducci6n general" a la serie, aunque
roB vohip:1enes como libros independientes. [E .]
11

en curso) de siete vohimenes. Aqui repronuestra edici6n contempla los dos prime-

Vi)

.. 30

PREFACIO

PREFACIO

La segunda parte, "Instituciones y actores politicos", incide sobre las

respuestas de las instituciones del Estado y de los actores politicos y sociales a las mamfestaclOnes mas intensas de participaci6n ciudadana individual 0 colectiva, respuestas que van de la aceptacion al rechazo ~ a la
cooptaci6n.
En el capitulo VI , Rodrigo Uprimny y Mauricio Garcia-Villegas muestran
como una instituci6n del Estado, en general tan distante de las aspiraciones dem~craticas de los ciudadanos como son los tribunales, puede, en circunstanclas muy precisas, articularse eficazmente con movimientos sociales
progresistas y dar respuestas a sus reivindicaciones. Se trata de un tribunal especial, el Tribunal Constitucional de Colombia, creado en 1992 en un
contexto socIal y politico igualmente especial, dominado por las transformaciones politicas que lie varon a la Constitucion de 1991. Se analizan
las respuestas judiciales progresistas a las reivindicaciones sociales del movimiento indigena, sindical, homosexual y de los deudores hipotecarios.
En el.capitulo VII, de la autona de Isabel Guerra, se analizan las nuevas
estra:eglas de pl~n~aci6n urbana y territorial, centrad as en la participaci6n
de la socledad cIVIl. A partIr de un estudio de caso en Portugal -Ia preparacl6n del plan estrategico de la regi6n de Lisboa- la autora muestra la
complejidad y ambigiiedad de los mecanismos de participaci6n de las formas de acclon colectiva. Da particular atenci6n al efecto de las diferencias
de poder e.~tre los acto res sociales participantes y a la posibilidad de que la
partlclpaclOn pueda redundar en emancipaci6n social 0 por el contra rio en
control social.

"

EI ?apitulo Vlll, escrito por Maria Celia Paoli, incide, tal como el capitulo
antenor, en la problematica de la apelaci6n a la participacion de la "sociedad civil" en el contexto de una reforma del Estado que, en el caso analizado por Paoli: el Estado brasileno, tiene un marcado perfil neoliberal. En
este capitulo se analizan las iniciativas de mantropia social por parte de
emp~esas de Sao Paulo interesadas en afirmar su responsabilidad social.
Paoh destaca las ambivalencias de estas iniciativas que pretenden atenuar
el vacio dejad~ por la decadencia de las politicas publicas y 10 hacen segUn
u.na 16glca pohtlca hosttl a los derechos sociales y a la participacion de los
clUdadanos.
En el c~pitulo lX, Conceil'8.o Osorio analiza la tematica de la participacion
de las mu!,:res en el campo politico mozambiqueno y, en especial, en los partldos pohtlcos. En un contexto de discriminacion sexual que atraviesa
~anas are~s de la sociedad mozambiquena, la lucha de las mujeres por la
ocupacl6n del campo politico y por la reivindicaci6n de la participaci6n de
estas como actor colectivo, es una lucha internamente diversificada. Mientras algunas estrategias de "ocupaci6n" contribuyen a impugnar 0 atenuar

31

el dominio masculino del campo politico, otras acaban por confirmar ese
dominio.
. . d e d emocracla
. part"IClpa t'1La tercera parte esta dedicada a expenenclas
ue tuvieron exito y lograron un cierto grado de consolidaci6n.
va ~n el capitulo x, presento un analisis detallado del presupuesto particitivo de la ciudad de Porto Alegre, tal vez la expenenCla de democracla
~:rticiPativa que goza hoy de mayor reconocimiento mundia!. Dedic? pa~ti
ular atencion al impacto del presupuesto partlclpatlvo en la redlstnbucI6n
~e los recursos publicos en favor de los grupos sociales mas carentes, a los
ecanismos de participaci6n y a la articulacion compleJa entre los clUda~anos, movimientos sociales aut6nomos, instanci~s del presupuesto parti. .
cipativo, Ejecutivo municipal y Camara de ConceJales.
En el capitulo Xl, Leonardo Avritzer com para el presupuesto partlclpativo de Porto Alegre con el presupuesto de Belo Horizonte, para mostrar
que las teorias elitistas de la democracia, que tanta influencia hantenido
en el Continente Americano, s!ln de hecho desmentJdas por las e~penenclas
de democracia participativa. Estas se han revelado capaces de hdlar con la
complejidad administrativa, al mismo tiempo qu~ inn?van la agenda p?~i
tica con la introducci6n de nuevos pnnclplos de Justlcla en la distnbuclOn
de los recursos publicos.
En el capitulo XII, Patrick Heller y de Thomas Isaac, presentan otra experiencia significativa de democracia participativa, el planeamiento descentralizado del estado de Kerala, India. Esta experiencia, llevada a cabo por
iniciativa del Partido Comunista de la India-Marxista (CPM), consisti6 en la
transferencia de las decisiones de inversion a las comunidades locales por
medio de mecanismos de movilizacion de participacion. La inclusion de la
"sociedad civil", vista antes con alguna sospecha, contribuy6 para que actores y grupos sociales generalmente marginados del proceso politico fues~n
efectivamente incluidos y asi profundizar la articulacion entre democracla
y justicia socia!.
.
EI capitulo XIII de Emir Sader, constituye un comentano general al conjunto de los capitulos incluidos en este libro. En iii Sader interpel a los textos a partir de un horizonte politico am plio de modo que se revelen temas y
problemas que pueden escapar a analisis centrados en estudios de caso.
Como dije, este volumen es el primero de una coleccion de siete. Por eso,
se justifica una breve referencia a los restantes libros. EI segllfldo volumen,
Producir para uiuir: los caminos de la producci6n no capitalista, trata de las
alternativas de produccion no capitalista que han logrado nuevo ahento en
las dos Ultimas Mcadas, como resistencia a la exclusi6n social y a la explotaci6n salvaje engendrada por la globalizacion neolibera!' Son an~hzados
modelos alternativos al desarrollo capitalista como la economia solidana y

32

PREFACIO

el swadeshi de Gandhi y son presentados estudios de caso de organizaciones econ6micas populares, de cooperativas, de gesti6n comunitaria 0 colectiva de la tierra y de asociaciones de desarrollo local. La confrontaci6n entre
este mundo no capitalista y el mundo de la globalizaci6n neoliberal constituye, uno de los puntos centrales del confiicto Norte-Sur que se mantendra
en los pr6ximos tiempos.
El tercer volumen, Reconocer para liberar: los caminos del cosmopolitismo multicultural, trata de las luchas y de las politicas de reconocimiento de
la diferencia que en las dos ultimas decadas han confrontado las identidades imperiales, los falsos universalismos y el coloniaje del poder, los cuales
son tan mtrinsecos al capitalismo hist6rico como la explotaci6n del trabajo
a salanado. No sorprende, pues, que ahi resida tambien una confrontaci6n
central entre el Norte y el Sur. En este contexto, se analizan las luchas y
los m0VlD11entos de los pueblos indfgenas por la autodeterminaci6n, las luchas y los movimientos feministas, de los homosexuales, por la autonomfa
local, por la justicia y por los derechos humanos multiculturales.
EI cuarto vol urn en, Sembrar otras soluciones: los caminos de la biodiversidad y de los conocimientos riuales , aharda una dimension crecientemente importante del conflicto Norte-Sur, la confrontaci6n entre conocimientos
rivales y el acceso eada vez mas desigual a la informaci6n y al conocimiento como consecuencia de la mercantilizaci6n global de estos Ultimos. Estas
confrontaciones devienen de los avances de la biologfa, de la biotecnologfa
y de la microelectr6nica, los cuales transformaron la reserva de biodiversidad en uno de los "recursos naturales" mas preciosos y mas buscados.
Como gran parte de esta biodiversidad esta localizada en los paises del Sur
y es sustentada por conocimientos populares, campesinos 0 indfgenas la
cuesti6n (y el conflicto) reside en como defender esa biodiversidad y esos'conoclmle.ntos de la voracidad con que el conocimiento cientffico-tecnoI6gfcomdustnal transforma una y otros en objetos y conocimientos patentables.
Se analiza un vasto conjunto de confiictos entre conocimientos rivales de
la biodiversidad a la medicina, al impacto ambiental, a las calamida'd es
naturales.
EI quinto volumen, Trabajar el mundo: Los caminos del nuevo intemacionalismo obrero, esta dedicado a las nuevas form as del confiicto capital-trabaJo, la contradiccion matriz de las sociedades capitalistas y por
tanto una de las dimensiones fundamentales del conflicto Norte-Sur. Las
nuevas formas del confiicto devienen, par un lado, del fin de la Guerra Frfa
y, por otro, del hecho de que el trabajo ha sido transformado en las dos ultimas decadas en un recurso global sin que, contrariamente, se haya constItUldo un mercado global de trabajo. De esta disparidad resulto el debilitamiento del movimiento sindical tal como 10 conocemos. Sin embargo, ya

33

PREFACIO

. a a observarse que la solidaridad obrera est .. siendo reconstruida

cornlenz
.
I b I EI
. bajo nuevas formas, tanto en el nivellocal y naclOnal, como en el goa.
)"b analiza con detalle algunas de esas nuevas fonnas.
I ~ sexto volumen, Las voces del mundo, es un libro distinto a los a n te. s porque en vez de centrarlo en el analisis cientffico SOCIal de las al..
< t
d 1
nore ,
temativas, esta centrado en el discurso y en el conoclmlento. pr"c lCO e os
protagonistas de dichas altemativas. yna de las preocupac~ones centrales
d I royecto Reinventar la emanClpaClOn SOCial es la renovacl6n de las Clenc:sPsociales. Una de las formas de renovaei6n reside en confrontar el con oclrniento que ell as producen con otros conoclmlentos (praetiCos: plebeyos,. vul'<citos) que a pesar de.
ser'
parte integrante
de las practlcas soclales
gare SI W1

E
que las eiencias sociales anall~an, sl~mpre son Ignorados por estas. n ~ste
libro, se les da voz a los actIVlstas hderes de los mOVlmlentos. soclales, I~'
ciativas y organizaciones, muchas de ellas estudiadas en los hbros antenores a traves de la recolecci6n y transcripcion de entreVlstas.
.
Finalmente, el septimo volumen, Reinventar la emancipacion SOCial , da
infonnaci6n sobre mi refiexi6n teorica, analitica y epistemologIea de. la."
ternaticas que predominaron en este proyecto, sobre sus resultados prInelpales y tambien ace rca d~1 pr?yecto en sf ,:,ismo como ~roceso de construcci6n de una comunidad clentlfica en condiclOnes y segIlD reglas nada conI

vencionales.

En este proyecto participaron 69 investigadores y fueron analiza das

mas de 60 iniciativas. Un proyecto de esta dimensi6n fue posible graCIas a
un conjunto exigente de condiciones. En primer lugar, demand6 un financiarniento adecuado. Agradezco profundamente a la Fundaci6n MacArthur
la concesi6n de ese apoyo y tambien el hecho de haber ayudado incondicionalmente al proyecto a 10 largo de su ejecuei6n, con total compren s16n
por su complejidad y por las exigencias de autonomfa del director del proyecto. La parte portuguesa de este proyecto fue financlada por la Fundaci6n Calouste Gulbenkian, que, una vez mas, apoyo generosament e el
trabajo de investigaci6n realizado por el Centro de Estudos Sociais d e la
Faculdade de Eeonomia de la Universidade de Coimbra, apoyo que mucho
agradezco.
.
Otra condici6n para la realizaci6n de este proyecto fue haber dispu esto
de coordinadores de proyeeto, uno en cada pais, que me ayudaron en la selecci6n de los temas y de los investigadores en la ejecuci6n de la inve~ti ga
cion. Asi, pude contar con la colaboracion de Sakhela Buhlungu en Afnca
del Sur, Maria Celia Paoli en Brasil, Mauricio Garcia-Villegas en ColombIa,
Shalini Randeria y Achyut Yagnjk en la India, Teresa Cruz e Silva en Mozambique y J08.0 Arriscado Nunes en Portugal. A todos, mi agradecimiento
muy sincero.

34

PREFACIO

Este proyecto no habria sido posible si yo no hubiera contado can un dedicado y muy competente equipo de secretariado. Silvia Ferreira, Paula
Meneses y Ana Cristina Santos se dividieron entre si tareas administrativas, cientificas y editoriales, ellas hicieron de todo un poco. A 10 largo de tres
anos realizaron un trabajo notable en la creacion de las condiciones que agilizaran mis reuniones con los coordinadores de eada pais, para que ayudasen a los investigadores en todas sus solicitudes y garantizar la produccion
de los textos. Fue un trabajo gigantesco que tiene que ser reeonocido y agradecido para que no quede oeulto dentro de las miles de lineas que eonstituyen esta colecci6n de libros.
Last but not least, este proyecto tuvo BU sede en el Centro de Estudos
Sociais (eEs) de la Faculdade de Economia de la Universidade de Coimbra
y cont6 con todo el apoyo de la direeci6n y del personal administrativo del
mismo. Como siempre, no podria dejar de mencionar de manera especial a
Lassalete Simoes, mi colaboradora, secreta ria, asistente y amiga desde bace
mas de 10 anos. Mi agradecimiento mas senti do.
De la Facultad de Economia, de sus organos directivos, de los colegas del
Departamento de Sociologia, tuve siempre la solidaridad y el apoyo, una
dadlva tanto mas preciosa cuanto va siendo escasa en instituciones universitarias. Muchas gracias.
Maria Irene Ramalho estuvo presente de las formas mas insospechadas
en la ejecucion de este proyecto. De ahi que el agradeeimiento, por mas intenso, Quede siempre mas aca de 10 debido y que solo ella sepa el por que.

INTRODUCCI6N: PARAAMPLIAR
EL CANON DEMOCRATICO
BOAVENTURA

DE

SOUSA SANTOS

LEONARDO AVRlTZER

Cuando recientemente Ie preguntaron a Amartya Sen ~ual habia side ~I

acoDtecimiento mas importante del siglo xx, el contest6 sm dudar: el surgtmien to de la democracia (1999: 3). Con una visi6n mas pesimista del siglo
XX tambien Immanuel Wallerstein se preguntaba reeientemente c6mo la
de~ocracia habia pas ado de ser una aspiracion revolucionaria en el siglo
XIX a un eslogan adoptado universalmente pero vacio de contenido en el
siglo xx (2001: 1). Estas dos posiciones, a pesar de ser ~uy divergentes,
convergen en la constatacion de que la democracla asumlo ':" luga:.:.!Lll:..
tral en el campo politico durante e 3 0 lS..~i continuara ocupan do ese
rugar en "I siglo-en el que' ahora,mtramos, es todavia una cuestion abierta.
EI siglo xx fue efectivamente un siglo de i~~nsa. di.;;pu~en _t,orno _a I~
cuestion democratica. Esa disputa, entablada al final de cada una de las
gUerras mundrales y a 10 largo del periodo de la Guerra Fria,.abarco d~~.de- _
bates principales: en la primera mitad del siglo se centro en_tQlJl.Q g~ la JielIllhcracia -deseiibTe(Weber, 1919; Schmitt, 1926; Kelsen, 1929; Michels , 1949;
&numpeter, 1942).' Si, par un lado, tal debate fue resuelto a favor de la democracia como forma de gobierno, por otro lado, la propuesta que se torn6
hegem6nica al final de las dos guerras mundiales implico una restriccion de
las formas de participacion y soberania ampliadas a favor de un consenso
en tomo a un procedimiento electoral para la formaeion de gobiemos (Sehumpeter, 1942). Esa fue la forma hegem6nica de practica de la democraeia en
la posguerra, en particular en los paises que se volvieron democraticos despues de la segunda ala de democratizaci6n.
.
Un segundo debate perme6 la discusi6n en tomo a la democraCla posterio; a 1a segunda Guerra Mundial: se trata de la discusi6n acerca de las
condiciones estructurales de la demO!:tacia (Moore, 1966; O'Donnell, 1973;
t Eate debate se inici6 en el siglo XlX pues hasta entonces y por muchas siglos 18 demotra~
cia habia sida considerada consensualmente peligrosa y. por eso, indeseable. Su peligro consistia en atribuir el poder de gobemar a quien estaria en peores condiciones para hacerlo: 18
gran masa de la poblaci6n, iletrada, ignorante y social y pol1ticamente inferior (MacPherson,

1996).

35

36

INTRODUCCION: PARAAMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

Przewors~i~

1985) que fue tambien un debate sobre la compatibilidad 0

m~omp..!'~!!llhdad entre la d~mocracia y el capitalismo (Wood, 1996).~

."senti

mngton Moore mauguro ese debate en 'los' anos

con la introducci6n
de una tipologia que permitia indicar los paises con pr~pensi6n democn;tica y los ~u~ no tenian propension democratica. Para Moore, un conjunto de
caractenstlcas estructurales explicaria la baja densidad democratica en la
segu,nda mitad de~ siglo xx: el papel del Estado en el proceso de modernizaclOn y su relaclOn con las clases agrarias; la relaci6n entre los sectores
agranos y los sectores urbanos y el nivel de ruptura provocado por el cam,
pesmado a 10 largo del proceso de modernizaci6n (Moore, 1966). EI objetivo
d~ Moo:e era !llfp..!J.l:ar_pQ.r QUeJ,'LJIHlYO-I!ll cje 19s paises no era delJlpcdboa_
nI po~na lle~~E~rl~~!.no por el cambi? <!e 1~!:Q!!dicio!.'~.gJle eg ~o~
valeclan. 8m embargo, un segundo de ate se articulaba a los dos requisitos
estructurales de la democracia, centrado en las virtualidades redistributivas de la democracia. Tal debate partfa de la presuposicion de que en la
medida en que clertos paises ganaban la batalla por la democracia junto
c?n I~ fonoa de gobierno pasaban a usufructuar de una cierta prop~nsion
dlstnbuhva caractenzada por la llegada de la socialdemocracia al poder
\ (Przeworskl, 1985). Habria por 10 tanto, una _tensi6n entre capitalismo y
I ~emocracla, tenSIon qlle,.Jln,,-Y.ez_r~uelta a favor de 1a democ!,,,cla, pondria
hmltes a la proP,edadJl.l1Ilplic;"aria_g~_aEias1!i~t'iliu!ivas--p-ara los sectores soclal~~ me~o~ favore~ Los marxistas, por su parte, entendian que
esa soluclOn eXIgIa la descaracterizacl6n total de la democraCla una ve,
que en las sociedadeS"C%l?!f"T~ta,,-.~.? er~posib[e ,;l,~'QCrafjZ'ijj' I~ .relaciOn
fundament a! en.. qlle se, asentaba la prOcrucciQn_!')",~rial: el Gl!llitaLLel t!l!.:
~9.c De ahl que, e_~~ ambIto de ese debate, se dis~ll!!.eran model os de
.:.?,ocracl-,!_al~rnatlvos aI modeIQli.~E.'!tJ.llWU:1icjpativa, lapopuJar enTOs
palses de la Eu;opa del Este, la desarrollista de los paises recien llegados a
la mdependencla.

,
II

, L~ discusion democratica de la ultima decada del siglo xx cambi6 los

termm?s del debate democratico de la posguerra. La extensi6n del modelo
hegemoruco, hberal, p~ra el sur de Europa todavia en los ailos setenta y, posterlOnnente, para Amenca Latina y la Europa del Este (O'Donnell y Schmitter, 1986) tornaron obsoletos los analisis de Moore y de przeworski. Parecen
poco actuales las perspectivas sobre la democracia de la segunda mitad del
slglo xx. con sus dlscuslOnes sobre los impedimentos estructurales de la democracla, en la medida en que pasamos a tener muchas decenas de paises
Este

2d

debate, como por

10

demas casi todos los otros sabre la democracia, habia sido anti-

CIP~ dO ~o~ R~usseau c~ando a~rm8ba en el Contrato social que s610 podria ser democratica la
o

socle ad' on e no hublese ~adle tan pobre que tuviese neces idad de venderse y nadie tan rico
Que pu lese comprar a algmen,

INTRODUCCION: PARAAMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

37

roceso de democratizaci6n, paises con enormes variaciones en el papel

en
.
b amzaclOn.
'
" Am a rt ya
d Ipcampesinado y en sus respectlvos
procesos d
e ur
Se es uno de los que celebra la perdida de credibilidad de la idea d e las
endiciones estructurales cuando afinna que la cuestion no es la de sab er si
con determinado pais ests preparado para la d emocracla
..
SlOO an te s p a rt'Ir
:.' la idea de que cualquier pais se prepara a traves de la d~mocracia (1 999:
4). Por otro lado, con el desmoronamiento del Estado de blenestar SOCIal, y
los cortes de las politicas sociales a partir de la decada de 1980, tamcon
P
k'
bien parecieran invalidados los analisis de auto res como rzewor.s I 0
Li set acerca de los efectos distributivos irreversibles de la democrac~ a . Se
pbre asi la discusion sobre el significado estructural de la democracl a , en
r:~ticular para los asi llamados paises en desarrollo 0 paises del Sur. .
p A medida que el debate sobre el significado estructural de la democ r acla
mbia sus terminos , una segunda cuesti6n parece entrar en el tem a: el
c~oblema de la fonoa de la democracia y de su variaci6n. Esa cuestion reci~io la respuesta mas influyente en la solucion elitista propuesta por Joseph
Schumpeter de acuerdo con la cual el problema de la construccion d emocratica en general deberia denvarse de los problemas enfrentados en la
construccion de la democracia en Europa en el periodo de entreguerras. A
partir de esa respuesta se funda 10 que podriamos lIamar concepcion h egem6nica de la democracia. Los principales elementos de esa concepcl6 n secian la tan senalada contradiccion entre movilizacion e institucionalizaci6n
(Huntington, 1968; Genoani, 1971); la valonzacion positiva de la a p atia
, politica (Downs, 1956), una idea muy destacada por Schum peter, para q Ulen
el ciudadano comun no tenia capacidad 0 interes politico SlOO para elegIr a
los lideres a quienes cabria tomar las decisiones (1942: 269); la concen tracion del debate democratico en la cuestion de los disenos electorales d e las
democracias (Lijphart, 1984); el tratamiento del pluralismo como fonna de
incorporacion partidaria y disputa entre las elites (Dahl, 1956; 1971) y la
solucion minimalista al problema de la participacion por la via de la d, scusi6n de las escalas y de la complejidad (Bobbio, 1986; Dahl, 1991). Todos
esos elementos que podrian ser senalados como constituyentes de una concepci6n hegem6nica de la democracia no logran enfrentar adecuadamente
el problema de la cualidad de esta, ni c6mo volvio a la superficie con la asi
Hamada "tercera ola de democratizaci6n". Cuanto mas se insiste en la formula clasica de la democracia de baja intensidad, menos se logra explicar
la paradoja de que la extension por ella alcanzada ha traido consigo una
enorme degradacion de las practicas democraticas. Ademas, la expansi6n
global de la democracia liberal coincidio con una grave crisis de esta en los
paises centrales donde mas se habia consolidado, una crisis que es con oclda como la doble patologia: la patologia de la participacion, sobre todo en

JI .. -

38

lNTRODUCCI6N: PARAAMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

vista del aumento dramatico del abstencionismo; y la patologia de la representaci6n, el hecho de que los ciudadanos se consideraran eada vez menos
representados por aquellos que eligieron. AI mismo tiempo, el fin de la Guerra Fria y la intensificacion de los procesos de globalizaci6n implicaron una
revaloracion del problema de la homogeneidad de la practica democratica.
La variacion en la practica democratica es vista con mayor interes en el
debate democratico actual rompiendo con las adjetivaciones propias del debate politico del periodo de la Guerra Fria -democracias populares versus
democracias Iiberales. AI mismo tiempo y paradojicamente, el proceso de globalizaci6n' suscita un nuevo enfasis en la democracia local y en las variaciones de la forma democratica al interior del Estado nacional, permitiendo
la recuperaci6n de tradiciones participativas en paises como Brasil, India,
Mozambique y Africa del Sur, para restringimos a los paises estudiados en
este proyecto. Podemos, por 10 tanto, senalar que en la direccion de una tri'pIe crisis de la explicacion democratica tradicional: hay, en primer lugar,
una crisis del marco estructural de explicaci6n de la posibilidad democratica
(Moore, 1966); en segundo lugar, una crisis de la explicacion homogeneizante sobre la forma de la democracia que surgio como resultado de los debates del periodo de entreguerras (Schumpeter, 1942), y hay, en tercer lugar, una nueva propension a examinar la democracia local y la posibilidad
de variacion al interior de los Estados nacionales a partir de la recuperacion de tradiciones participativas solapadas en el proceso de construcci6n de
identidades nacionales homogeneas (Anderson, 1991).
~ est~~troduccion, pretendemos dar un paso mas mostrando ...!Iue el
debate so ro;-]ll<!emocracia a-Io laI'go- delsIgTo xx quedolurutado a- dosformas complemen'tanas de hegemonia:' la primera basada en la suposiciori
ae- qUela--solu6on del debate europeo del periodo de entreguerras haona
sldo el abandono del papel de la movilizacion social y de la acci6n colectiva:eri la coi,struccion democnitiea (Huntington, 1969); la segunda es aqueIla
suponiii"<lue la soluci6n elitista al debate sabre la democracia, can la
conseeuente supervalorizacion del papel de los mecanismos de representaci6n, podrfa ser hegemonica sin que esos U1timos necesiten ser combinadas
can mecanismos sociales de participacion (Manin, 1997). E;.!l ambos casas,
la forma hegemonica de la democracia, la democracia representativa elitis-

que

Santos, 2001.
Entendemos el concepto de hegemonia como Is capacidad econ6mica, politica, moral e
intelectual de establecer una direcci6n dominante en 18 forma de abordaje de una detennina
da cuesti6n, en este caso, 18 cuesti6n de la democracia. Entendemos, tambien, que todo proceso hegem6nico produce un proceso contrahegem6nico en el interior del eua! son elaboradas
fannas econ6micas, politicas y morales alternativas. En el caso del debate actual sobre la
democracia eso implica una concepci6n hegem6nica y una concepci6n contrahegem6nica sobre
esta. Para el concepto de hegernonia vease Gramsci (1973).
3
4.

INTRODUCCI6N : PARA

AMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

39

resta d eI mund 0 e I m odelo de democracia

. lib eral ~
ta, propane extender aIen las sodedades del hemisferio Norte, 19norando
representatlva vlgente
, d de los paises del Sur en el debalas experiencias Y las. diScusio;esd':',:'a ~:construcci6n del debate sobre la
te sobre I~ democracla.:.. ~~t~~ del siglo xx, pretendemos proponer u n itidemocracla de la segun
I d bate sabre la democracia, resca t ando
, contrahegem6mco para e e
,
neranllo
e qued6 entrelineas de ese debate en ese penodo.
aque 0 qu
LA CONCEPCI6N HEGEM6NICA DE LA DEMOCRACIA EN
LA SEGUNDA MlTAD DEL SIGLO

xx

.
I rimera mitad del siglo XX estuvo marEl debate sobre la democracla en : p
.ones del mundo y su relacion
cado por el enfrentamiento e~tre ~:~:~!C~or un lado, la concepci6n que
con el proceso de mo:ern:Z?C10n dedemocraci; liberal (MacPherson, 196 6) y
C. B, MacPherson aut~zo com\ta de democracia que entendia la autodepor el otro una c?ncepc~ond~"::a'bajo como el centro del ejer~icio .<Ie la sobeternllnaclon en el mun 0
- d'd como ;ndividuos p!rul.uctores
d . d danos compren 1 as
~
.----,
r~~ por parte _ ~ em a nfrentamiento surgieron las concepcione~ bege(Pateman, 1970). De ese e , e la democracia que estuvieron en VIgor en
m6nicas al 10 tenor de la teonaEd
epciones estan relacionadas con la
d
.tad del siglo xx sas conc
d' . t
la segun a ml
ti~nes' la de la relaci6n entr'0'.!.~~e _'m,en 0 y .
respuesta dada a tres cues
"
I 'da democratica; y la de 10 inepapel de la burocracla en a VI
I P
'tasenos
0['111 a', la del
--'--'- '6 - las democraclas a gran esca a. enm
vitable de la representacl n en_ .. _.
.
examinar con detalle eada un~ de esas respuest:~~o sustancia, fue la reso
La cuesti6n de la democracla C?n: form";;,~~ica a las criticas hechas por
puesta dada po~ la teona demo~~ar~~;eg~917). Hans Kelsen formul6 esa
Ia teoria mannsta (Marx, 187 , t d VI''a en la primera mitad del siglo xx.
'0
t' minos neokantlanos 0 a
.
d '
enestl n en er
't'
I idea de que la democracla po na
Para el, el punta central era cn lc~r aalores y a una forma unica de orgacorresponder a un conjunto preciSO e v
nizaci6n politica:
.
. . t humano la verdad absoluta y los
Quien considera inacceslbles al cono~~~en ~lo la pro pia opini6n. sino tarobien
valores absolutos debe considera~ ~OSI e 0 0
. 'n del mundo supuest a par
.'
.
P
1 relattVlsIDo es 1a concepclO
la opIn16n aJena. or eso, e
. dada convicci6n politica la misma
la idea de la democracia ... La democr3c19 3. 9 C d los hombres a tr3ves de la
e
adoptado par la asamblea
posibilidad de expresarse y de busc~r ~l ahed~toI" t
. p
1 procedlIDlento la t::C lCO
libre concurrenCla. or eso, e
. d
5 ese procedimiento que se
popular a par el parlamento en la creaCl6n e nonna ,

40

INTRODUCCI6N: PARAAMPLlAR EL CANON DEMOCRATICO

desarrolla a traves de discursos y replicas. fue oportunamente conocido como

democratico [Kelsen, 1929: 105-6\,

INTRODUCCI6N: PARAAMPLlAR EL CAl'lON DEMOCRATICO

democracia se constituye de un conjunto de reglas para la formaci6n de

valdria la pen a destacar el peso 19ual de los votos
rias entre las cuales
mayo,
,
"I
r'
<;t'
I
la ausenda de distinclOnes econ6mlCas, SOCIa es, re 19lOsas y

En su primera formulacion el procedimentalismo kelsiano intent6 articular

el relativismo moral con metodos para la solucion de divergencias, metodos
q~e pasaban por el Parlamento, asf como por formas mas directas de expreSlOn (Kelsen, 1929: 142), En este relativismo moral se anunciaba la reducci6n
del problema de la legitimidad al problema de la legalidad, una reducci6n que
Kelsen extraJo de una lectura incorrecta de Weber, Cupo ados auto res,
Joseph Schum peter y Norberto Bobbio, durante el periodo de entreguerras y
en el inmediato de, la posguerra, transformar el elemento procedimentalista
de la doctnna kelslana de democracia en una forma de elitismo democnitico,
Schumpeter toma como punto de partida para su reflexion el mismo elemento que ilia a desencadenar la reflexion politica de Bobbio: la con troversia de la idea de una soberanfa popular fuerte, asociada a un contenido de
socledad propuesta por la doctrina marxista, Schumpeter critica ese elemento ~l colocar en su clasico libro Capitalismo, socialismo y ciemocracia,
la slgwente pregunta : i.es posible que gobierne el pueblo? La respuesta
dada por Schumpeter a la cuesti6n es clara e incluye un desarrollo del argumento procedim~ntalist~, Para el , no podemos pensar en la soberania popular como un poslclOnamlento racional por la poblaci6n 0 por cada individuo
acerca de una determinada cuesti6n, Por 10 tanto, el elemento procedimental
de la democracia no es ya la forma como el proceso de toma de decisiones
remlte a la soberania popular, Para Schum peter, el proceso democratico
es Justamente I~ contrario: "un metod~ ~ic_~, es ~eci~_,:n,~ierto tipo de _
arreglo mstltuclOQal E!!.ta.Jlegru:.a..declslO!,es potltlcas -y administratlvas"
(Shumpeter, 1942: 242), De ese modo, Schumpetel"'toma"ilnii!ireocuj)acion
proce?,mel!tal, con las reglas para la toma de decisiones y la transform a
en , met~do para la constitucion de gobiernos, EI motivo por el cualla parbClpaclOn es exclnida de ese proceso no forma parte de la argumentacion
procedimental y sf de,~a teoria de la sociedad de masas que Schumpeter
contrabandea al mtenor de la discusi6n procedimental,'
Norberto Bobbio da el paso siguiente al transformar el procedimentalismo en reglas para la formaci6n del gobierno representativo, Para el, la

s ~a d<><;:trina sch1;lm.pe.teriana de Js democracia adopta integralmente el argumento de 18

~a~upulac16n de lo~ mdiVldu~s en .las sociedades de mass. Para Schumpeter, en la poHtica los
mdlVlduos ce~~n a Impulsos lrraclonales y extra racionales y schum de manera casi infantil
al ~~ar .deCISlones (Schum peter, 1942: 257). Schumpeter jamas busc6 diferenciar grandes
mOVlhz~clones de m~as de. fonnas de acci6n colectiva convirliendo su argumento sobre la
~ener~hdad de la ~antpulaCl~n de masas en una politica extremadamente fragil. Para una en~lca~ v.e,ase MelUCCI, 199?; Avntzer. .1.996. La vulnerabilidad del argumento schumpeteriano no
ImpldlO que fuera amphamente utihzado por las concepciones hegem6nicas de la democracia.

41

nlcas en a

y t' t cl'6n del electorado (Bobbio, 1979), Vale la pena, por 10 tanto, obsercons 1 u
'h
. ' d d
var que la primera via de afirmaci6n de la conce pc'6n I~gemorulca te emo , n la posguerra es una via que lleva del pl ura lsmo va ora IVO a la
cracla e
'd
d'
..
I'
reducci6n de la soberania y, en seguida, al pasaJ':' e ~na ISCUSlOn amp la
Solire las reglas del juego democratlco a la l~enbficacl6n de la democraCla
- las reglas del proceso electoral. En nmgun momento queda claro en el
con
B bb' por que. e I proce d'Imenitinerario que va de Kelsen a Schum peter yolO
t rsmo no comporta formas ampliadas de democracla ,6 Por el contrano, la
r:~ucci6n del procedimentalismo a un proceso de elecciones de,elites parece
Un postulado ad hoc de la teoria hegem6nica de la democracla, postul~do
. te inca paz de dar una soluci6n convincente ados cuestlOnes pnnClpa es:
cuesti6n de saber si las elecciones agotan los procedimientos de a u torizaci6n por parte de los ciudadanos, y la c~esti6n de saber Sl los, ?rocedl, ntos de representacion agotan la cuesti6n de la representaclOn de la
mle
diferencia,
Volveremos a esos puntos mas adelante cuan d 0 d.i scutamo s Ia."
nuevas formas de procedimentalismo participativo que surgIeron en los palses del Sur,
,
Una segunda discusi6n fu~ central en la consolidaci6n de la ~once,pc16n
hegem6nica de democracia: la forma como la burocracla y sU,caracter mdlspensable fue siendo traida al centro de la teoria de democracla, EI ongen de
ese debate tambien remite al periodo de entreguerras y al debate entre liberalismo y teoria marxista, ~~~_~~ugur6 esa lin.e~, ~~esbo~aml~~to de la teo ria clasica de la deI1lQcraCll~_.ar pOl).~r ~.n el mtenor de1_~ebate
democfltmo::a.f'Principios del siglo xx 10 ine~E:ble3elj! j5_~I~~ de_ ~~rol
SOOfe"erproceso de decisi6n pol!.t~!! y econ6rruca 1lQ~ 10_s lUda!!anos y su
control crecl~nU;--P9r formas de organ~~_b!!!~l(:a:_.EI motlvo pnncipal por el cual la concepci6n de Rousseau de una gestlOn partlclp,abva
no prevaleci6 fue el surgimiento de formas compleJas de admirustraclOn estatal que llevaron a la consolidaci6n de burocracl!l.s especlalizadas en la
mayor parte de los campos de discusi6n orientados por el Estado moderno,
Para Weber, "la separaci6n del trabajador de los medios materiales de producci6n destrucci6n, administraci6n, investigaci6n academlca y finanzas
en gen~ral es la base comun del Estado moderno, en sus esferas politica ,

f:

6 Bobbio analiza, de manera diferente a Schumpet.er, los motivos por los cuales la participaci6n de los individuos en la politica se torn6 indeseable . Para el, el elemento ~entral Que
i..nhibiria Ia participaci6n es el aumento de la complejidad s~ial en las democrac.la~ co? temporaneas. (V~ase Bobbio, 1986). El argumento de 18 compleJldad, asf como SUS liImtaclones,
Sera discutido mas adelante.

42

INTRODUCCION: PARAAMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

cultural y militar" (Weber, 1978, 11: 1394). La colocacion de Weber, que esta
en dialogo directo con las formulaciones de Marx en A guerra civil na fran~a
(La guerra civil en Francia), es un intento de mostrar que el surgimiento de
la burocracia no deviene de la organizaci6n de clase de la sociedad capitalista ni es un fenomeno restricto a la esfera de la producci6n material. Para
Weber, la burocracia esta ligada al surgimiento y desarrollo del Estado
moderno; y la separaci6n entre trabajadores y medios de producci6n constituye un fen6meno general e inclusivo que abaTca no s610 a los trabajadores,
sino tambien a los militares, los investigadores cientificos y todos los individuos insertados en actividades complejas en el campo de la economia y del
Estado. Weber, sin embargo, no tenia la intenci6n de asociar realismo sociologico con aspiracion politica. AI contrario, para Weber, el fenomeno de la complejidad creaba problemas al funcionamiento de la democracia en la medida
en que creaba una tensi6n entre soberania creciente, en e] caso el control de
los gobiernos por los gobernados, y soberania decreciente, en el caso de los
gobernados por la burocracia. De am el pesimismo de Weber ante el doble
surgimiento de la "jaula de fierro" del "mundo administrado" y del peligro de
acciones emotivQ pasionales instigadoras de nuevas paderes carism::iticos.
A 10 largo de la segunda mitad del siglo xx, la discusi6n sobre complejidad y la inevitabilidad de la burocracia se fue fortaleciendo en la misma
medida en que las funciones del Estado tambien fueron creciendo con la
institucion del welfare state en los paises europeos (Esping-Angerson, 1990;
Shonfield, 1984). Con el crecimiento de las funciones del Estado ligadas al
bienestar social, la discusion sobre el interes en el crecimiento de la burocracia fue cambiando de tono y adquiriendo una connotaci6n positiva Oa
excepci6n aqui es la obra de Michel Foucault}. En el campo de la teoria
democratica, Norberto Bobio fue, una vez mas, el autor que sintetiz6 el cambio de perspectiva en relacion con la desconfianza weberiana acerca del aumento de la capacidad de control de la burocracia sobre el individuo moderno. Para Bobbio,
a medida que las sociedades pasaron de una economia familiar a una economia
de mercado, de una economia de mercado a una economia protegida. regulada y
planificada. aumentaron los problemas politicos que requieren competencias tecnieas. Los problemas tecnieos exigen, a su vez, expertos, especialistas [ ... JTecnocracia y democracia son antiteticas: si el protagonista de la sociedad industrial
es el especialista. imposible que llegue a ser el ciudadano comun (Bobbio, 1986:
33-34).

o sea que Bobbio radicaliza el argumento weberiano al aftrmar que el ciudadano, al efectuar la opcion entre la sociedad de consumo de masas y el

' PARA AMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

INTRODUCCION .

43

t ' desistiendo del control sobre las

. I)
Cial sab e que es a
de
tad
bienestar
so
'
.
.
r
<I
e;ercidos
a
favor
de
burocraclas
\'
Es o
, no parece resuelta por 1oS teO ";vidades poII't'ICas Y economlcas po ~ t'6n
aC..
'Ii
Sin embargo, una cues I
.
d"
privadas Y pub cas.
f or de la sustituci6n de los mecamsmos e eJerelricos que argume~tan a av te de los ciudadanos por el aumento del control ,:
cio de la soberarua po\!'arolitica Se trata del escepticismo sobre la c .apacIde la burocracla sobre p.
l' 6n para tratar con la creatIVJ.dad Y
dad de las formas bu~,:r::l~:;or~;:i~~es contenidas en la gestion publica
absorber el conJunto
W . ht 2002}. Las formas burocraticas descntas
(Domingues, 1997.; Fun~ y ng 't'cas" en la forma como dlrigen el personal
or Weber y Bobblo son monocra I defienden una solucion homogenelzante
~dministrativo y en la forma ~mo
da jurisdiccion 0 sea, la concepci6n
para cada problema, ~r;;::!~a~ice; ;:fiend,,-~~I;i6n b.om-9~!,e~ para
tradiClonal de gestio~rd- $t.-r - ilID.iIDs.tJ:ilti.'la en.elmtenou;l.<Ulua.caaaproorema,a.c~d~my~ __~ge IQ~a
los pro.bl~as J!.dlltinistrativo jUrisdi cci6n a~m~tra.!l~a:_ m e:n are~o~n ia;~uales la coor<!i~~c~~_~
elOgen caaa v~z_m!,.:' ~ol:lClon~s P ura
n:e- "n"Illlteriorde una!llisma \

-J~:~~~~:e~o'~~~~~I~~eern~to~t~;~!~~::~o
r;~ea~d~!rt;~;i:J~
s' aserune em
-.po

"
roblemas de gestion. Al mlsmo t 1em
,
~roc!a~~'!''para 1~...9...UClOn_ ~a~ burocr3.cias-centr;'lizadas no estan en
se vuelve eada vez mas claro que on-et-cOfl" untO-de las mformaciones nececondiciones de agreg~r 0 trat~ ~on
fe-as en las areas social, arobiensarias para la ejecuCl6n de pohtlca~?mp.1- -::~ el ~otivo de \a reinsereion
tal 0 cultural {Sabelet aI., 2000) ~i UI resdoiSan:.egros::paniipativos".
en eI debatedemocratIco de los '!--~
parte de la concepcion hegem6Hay todaVia un tercer elemento que orm~e la re resentatividad constitunica de la democraeia, es la percep cl 6n de q . as dePgran escala al problema
I . , osible en las d emocraCI
.
D hi f
entre los autores de la posguerra, qUIen
ye la tInica so u~lOn p
de la autonzaclOn. Robert a u ; , .
el
defendio esa posicion con mayor enfasls. Para ,
. al para la pattiI t
~

soclale.~p~s?-I~{l

1,

1 _,

.d d d mocratica mayor sera e po enel

sidad para los ciudadanos de delegar las
cuanto menor sea una urn a e
cipacion ciudadana Y menor sera la nece t
Canto mayor sea la unidad, mayor
decisiones de ~obierno a s_u~ rep::se~:e=~s ~elevantes para los ciudadanos Y
sera la capacldad para lidiar c. P d
d delegar decisiones a sus represenmayor sera la necesidad de los clUda anos e
tantes [Dahl, 1998: 110].

.
..
ci6n or la teoria hegemonica de la demoLa justIficaclOn de la representa I p t ' zacion Dos tipos pnnclpales de
b
I
.b
d en la cuestion d e a au o n
d I
t rizacion: el primero trata so re e
cracia esta asa a
pilares sustentan el argumento e a au 0

44

lNTRODUCCI6N: PARAAMPLlAR EL CANON DEMOCRATICO

problema del consenso de los representantes y surgi6, en el interior de la

teori'a democratica dasica, en oposicion a las formas de alternancia en el
proceso de toma de decisiones propio de las formas de democracia directa
(Manin, 1997). De acuerdo con esa concepci6n, el ejercicio directo de la gesbon propio de las antiguas ciudades-Estado 0 de las republicas italianas
incluia la falta de la autorizacion, que era sustituida por la idea de igual
derecho a la ocupacion de los cargos de decision politica. A medida que la
idea del consenso surge en el interior de los debates sobre una teoria racional de la politica, el sorteo, propio de las formas republicanas de decision,
deja de tener senti do y es sustituido por la idea del consens07 , es decir, por
alglin mecanisme racional de autorizaci6n.
La segunda forma de justificaci6n del tern a de la representacion remite
a Stuart Mill y a la cuestion de la capacidad de las formas de representacion de que expresen las distribuciones de las opiniones en el nivel de la sociedad. Para Mill, la asamblea constituye una miniatura del electorado y
toda asamblea representativa es capaz de expresar las tendencias dominantes del electorado. Tal abordaje llev6 a la concepcion hegemoniea de
democracia a centrarse en el papel de los sistemas electorales en la representacion del electorado (Lijphart, 1984). La concepcion hegem6nica de la
democracia, al abordar el problema de la representaci6n, ligandolo exclusivamente al problema de las escalas, ignora que la representacion abarca
por 10 menos tres dimensiones: la de la autorizacion, la de la identidad y la
de la rendicion de cuentas-(esta ultima introducida en el debate democratico fiUY recientemente). Le.~y'~rdacLq.ue la autorizaci6n via repr~.sentaci6n
facilita el ejercicio de la democracia en escala am'pliiida, 'cOmo argumeiita_Dahl, tambien es verdad que la representaci6n dificulta la ,;';Iucion de las
otn's dos-c,restiones: 'Ia 'de la rendiei6n de cuentas y Is: de 1a f"epresentaci6n.-de.I1!.ult~5"id.mtidlldes; La representaci6n no es garantia, por el metoda de la toma de deCiSfoM!1 po): mayoria, de que identidades minoritarias iran a
tener la expresi6n adecuada en el Parlamento; la representacion al diluir la
rendici6n de cuentas en un proceso de representacion del representante en
el interior de un bloque de cuestiones, tambien dificulta la fragmentacion
7 Es posible, sin embargo, observar que la explicacion sobre la cuesti6n del consenso por la
teona hegem6niea de la democracia deja que desear (Manin, 1997). Para la teona begemonica
el problema del consenso adquiere relevancia s610 en el acto de constituci6n de gobiernos. Sin
embargo, el acto de constitucion de gobiernos es tambh~n un acto de agregaci6n de mayorias,
y dificilmente Beva a consensos en relaci6n con las cuestiones de la identidad y la rendicion
de cuentas de los gobernante5. Por 10 tanto, 51 Is explicaci6n al abandono del sistema de alternancia de posiciones administrativas parece ser correcta, de manera alguna conduce al reeDnocimiento de la superioridad de las fonnas de representaci6n en relaci6n con las fonnas de
participaci6n. Apenas apunta a Ia necesidad de un fundamento diferente para Ia participaci6n , en este caso, el consenso en relaci6n con las regJas de la participaci6n .

' p' D. AMPLlAR EL CANON DEMOCRATICO

INTRODUCCI 6N . ~~

45

2000' Przeworski et al., 1999:

dici6n de cuent as (Arato "
,
' ti
del proceso de ren
un tercer limite de la teonajl-"f!).ocr_,, ~ ca _
32). De esa manera, llegamos a
ta"-ag- endas e identidades especifica~.
"
I dificultad de represen r
. . . . - .. '6
hegemomc~: a -- ---1a arte final de esta introducCI n.
~s a este punto en b p
ue la teoria hegem6nica de la de moq
, . con eI fiIn
el debate democratico
Es pOSI'ble, po rio tanto ' 0 servar b'erto
nto
en
que
es
rea
I
.
.,
t'" f
cracia, en eI rno,me
Tofundizaci6n del proceso de globahzaclOn, es i:.I ren.
Itas que remiten _al
debate entre .
de la Guerra Fna yd la p estlOnes
no resue
..
te a un conjunto e cU
democracia participativa. Esas I;uestio ne~ se
tiva
~ycraci".>:e.presenta as / da en aquellos paises en los cuales eJUst...
colocan de_~anera ":' . gu a \lelloS grupOS que tienen mayor dtficulmayor diversldad elmca, entre q
. d s (Benhabib, 1996; Young, 2000);
taap",a <iue '~us derechos s~an rec~.~oc~: la diversidad de intereses choca
100pa.ises e~ los cu~es tt~~e:c~~~micas (B6ron, 1994). En la seccion
con el part~:~ansmo eel
ello que denominaremos "concep
Sigulente',' intentaremos redcuperar .a~Utratando de mostrar como lo s pro. d
' de la emocraCla,
. , pueden ser articulados a partIr e una
ci6n no hegem 6nlca
blemas senalados en esa seCClOn
optica diferente.

en

Q!<ICAS DE LA DEMOCRACIA
LAS CONCEPClONESr<O..!!~Q~~
-- - -~- - .. . - - .-

=:..c:..:'-'EN i:AsEauNDA MITAD

DEL SIGLO XX

. t" 6 solo a la formaci6n Y la consolid aci6n

EI periodo de la pos~erra no ~SIS ~ de la formacion de una concepcion hedel elitismo democratlco. A 10 arg 'tica acotada de legitimaci6n d e gogem6nica de la democracla clomo Pdrac la posguerra un conjunto d e con., tambien en e peno 0 de
'"
La
biernos, surglO
.
'
d
os denominar contrahegemoo1cas.
cepciones aitematlVas que, po na m
dimentalismo kelseniano. M an tu1
mayoria de estas no romplO con.; roc~lema de la democracia, vincu lando
vieron la respuesta procedime~t a:rodi ndo la democracia como forma de
De acuerdo con esa concepprocedimiento con forma de Vl . a y e~ ~ e
perfeccionamiento de la conVlvenCla u'::~~res como Lefort, Castoriadis
cion, que puede encont~arsede? ~ao:~Lefort, 1986; Castoriadis, 1986; Hay Habermas, en los palses e
N
B6ron en los paises del Sur (Lechbermas, 1984 Y 1995) y Lechner, unl ocracia es una gramatica de orga- ;
ner, 1988; B6ron, 1994; Nun, 2000\la . ,em ntre elEstiido y la sociedad: ~_
nizaci6n de la socled..:'d Y ~e la ~edll:;!": ~orica por excelencia, la sociedad
aemocraCla seTevefa, asi, la SOCle ~a in~Seterrninaci6n en contraste notable
que por su forma acoge Y prese:v a
.
i 0 de la creacion del nuevo
con el totalitarismo que, edificandose baJ~ el s gn determinacion" (Lefort,
hombre, en la realidad, se esfuerza con ra esa 10
i

46

lNTRODUCCI6N: PARAAMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

1986: 31), Es posible por 10 t t

b
el origen de las con~epcione:n o'ho servar, que la preocupacion que esta en
que esta en el origen de la con: ci~~em6Dlca,s de democracia es la misma
puesta diferente, Se trata d
p I hegemODIca pero que reclbe una reslas formas homogeoo d e negar as concepclOnes sustantivas de razon y
\1
Iza oras de orgaDizacl6n d I
' d
la plurahdad hUinana Sin - 0
. __ ,_!:.._~ocle
ad, reconociendo
mana se da no sol~
em argo, ei reconocimientoae Ia pluraJidad hu-
a partir de la Suspensi6 d I 'd
d I '
como proponen Schum te D
n e a I ea e bien comun
distintos: el enfasis en
cr~ ,~w~s y Bobbio, sino ~ partir de dos criterio~
lei entendimiento d Ia ' aCl n e una nueva gramatlca SOCial y. cultural
titucional es decir ceon ILaIlQbo,vac!~nd_~d~laI a!j:I~?raaaconla innovacion ins- -J
,
usque a e un
'- . - .~- .
_
~emocracia, Desarrollamose;]se"""a- - ''''--:'. lI ueva !nstltucJ!l'l.8hdad de la
EI
bl
' 6~ a amaos aspectos
------.
pro ema de la democracia en las
'
'
estrechamente Iigado al reconoc' , t dconcepclOnes no hegem6nicas esta
Imlen 0 e que la democrac'
,
un mero accidente 0 una simple obra d '
' " , ~a no constltuye
cracia constituye una nueva ama ic e ~ng~Dlena mstltuclonal, La demoComo en Barrington Moore, d':: med~ta~ I Istonca, No se trata en ese caso,
para la constitucion de e
' as determmaclOnes estructurales
sa nueva gramatIca Se trat
'd b
Ia d emocracia es una forma
SOCI' h' t'"
a, 81, e 0 servar que
,
d
0 IS OrIca y que como tal
mma a par cualquier tipo de I
I
no es t a' d etertoriadis nos proporciona elem e{es natura es, Explotando esa veta, Cashegemonica de democracia' "a1en os p~ra pensar la critica a la concepcion
yestigacion racional son a~t gudnos plensan hoy que la democracia 0 la inoeVl entes proyectando a ' d
'
nua Ia excepcional situaci6n de s
,81, e manera lnge~
PJa
conjunto" (Castoriadis 1986' 27 4 )u TP:od
socledad para la historia en su
, I'
1 . . . ! o t Q . . . . emocraCla en e
t'd'
Imp, Ica ruptura COn tradiciones establ -'d-'-----.!..----s~-s~Il..!=2,2'}f~!l!P,J:e...
i,nstitucion d-;;-;;~e-;;aSdet - ,' ,'_' eCI ,as, y'_P9r:..lo...tanto,J~~~tatiya de
, --~,'--' -.
enmnaclOnes normas y ley
E
I --,- ' ~ rrunaclOn prooucida por la gra - ~t' _es, s esa a mdeterindeterminacion de no saber m, Ica ae~ocratlca, en vez nada mas de la
de poder,.
qUlen ser e nuevo Ocupante de una posicion

r:

-J -' " -

Pensar 18 democracia como

t
..
ocie<!a,d Unp.Iica aborda I
I T)l~ positIva en la tz:,ayectoria de una
-.
r os e ementos culturales d
'
,
Una 'vez- mas, se ab'i?aquf
I
''''', - -- -- ~ - - , , ~~.!l....Il1!!!!'V~dad~,
e espaclO para discutrr el procedimentalismo y
8 Entre los autores del campo he em6 .
blema de la indeterminaci6n de Tes~tad:c:, ~da:r Przew~rski fue el que mas destac6 eI proel proceso de Someter todos los intereses a n 1'1 emoc~aCla. Para eI, "Ia democratizaci6n es
zada" .(Przeworski, 1984: 37). Sin emb
la to~pete~cla de la. inc~rtidumbre institucionali_
a
worskI es la de quien OCupar3. posiciones?'od mcertidu'!lbre .mstttucionalizada para Prze~s~tado p~r3. ser revertido 0 no. EI con p er en una sltU8~16n de democratizaci6n y si ese
~phca un mvel superior de indeterm' '6cePto de den:ocracla COn el cual trabajamos aqui
mvenci6n de una nueva gramatica de:~~a~~:~ Ia medlda en que implica la posibilidad de la

/NTRODUCCI6N: PARAAMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

47

dimensiones sociales, En el interior de las teorias contrahegem6nicas,

el autor que abri6 el espacio para que el procedjmentalismo pasase a-s:!nahzad~. ~ pract~ca .so~i~1 ~ no co~o metodo
de ;:oBmtUMa:dli go~~.!::;'I!~~ma~~p!lO el JlI:Oc~dIl,:~n:~m'?, vol-_
vienlfujWntroifiicli'1lfi mepSIon sOCl'alJ>.[!gI_na:hlie'lt~ ~,,~arr~pQ!:~lse,!,
8.1 propaner dOs elementos !!!..".~Eia!<, <ieI!l9;!ljl;Q~W.mponin~!l-pri
w~ lugar un1!..!'.9pgjcj!tn_di'_llub1icfMg. capJ!~k!l!'Jl.!',~L!!.'la grlim Shea SQ..
cial, para Habermas& esfera publica es un espacio en el cuallos individuos:
Olujeres, negros, trabajadores, minorias raciales, pueden ~~estionar en publico' una condicion de desigualdad en la esfera privada} Las acciones en
publico de los individuos les penniten cuestionar su exclusion de arreglos publicos a traves de un principia de deliberaci6n social que Habermas denomina principio D: "solo son validas aquellas normas-acciones que cuentan --t,
.J', can el aseI!timiento'de todos los individuos participantes de un discurso ra- ~I'
(Habermas, 1995), AI postu1ar un principio de deliberacion amplio,
Habermas vuelve a colocar en el interior de la discusi6n democnitica un
Ecedimentalismo social y participativo, estableciendo una cuila en la via
que condujo de Kelsen a Schumpeter y Bobbio,
acuerdo con esa concepci6n, el procedimentalismo tiene su origen en la pluralidad de las formas de II
vida existentes en las sociedades contemponineas, Para ser plural, la po li- ,
tics ha de con tar con el asentimiento de esos actores en procesos racionales \
de discusi6n y deliberaci6n, Por 10 tanto, el procedimentalismo democratico
no puede ser, como supone Bobbio, un metodo de autorizacion de gobiernos,
H~....cruno nos mu~"tra Joshua_Cohen, una forma de ejercicio col ecti- ,
vo del podE>! ,politico cuya base sea un proceso libre de presentacion de r,a .l
zones entre iguales (Cohen, 1997: 412): De esa manera, la recuperaclOn
de un discurso argumentativo (Santos, 2000) asociado al hecho basico del
pluralismo y a las diferentes experiencias es parte de la reconexion entre
procedimentalismo y participacion,JEn ese caso, se muestran patentemente
insUllClenteS'1os proeediiiil'entosde agregacion propios de la democracia representativa y se panen en evidencia las experiencias de procedimentalismo
participativo de paises del Sur, como el presupuesto participativo en Brasil
o la experiencia de los Panchayats en la India,
Hay todavia un segundo elemento extremadamente importante para ser
discutido, que es llP.aPfl de movimientos sociales en la institucionalizacion c
d~ersida(J cuiturarEsa cuesti6n, que ya se anticipo- enla critica a la

~~abe.ma8 liIe

'1 .99naJ:

pe

II La posicion de Habermas, sin embargo, tiende a concentrarse en una propuesta de democracia para ciertos grupos sociales y para los paises del Norte, Criticado por las limitaciones
de su concepci6n de publico (Fraser, 1995; Santos, 1995: 512; Avritzer, 2002), Habennas parece haber hecho un esfuerzo apenas en el sentido de la integraci6n de actores sociales de los paises del Norte, Vease Habermas, 1992,

48

\:f

' PARAAMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

INTRODUCC ION '

INTRODUCCION: PARAAMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

teona hegem6nica hecha por Leforte y Castoriadis, se presentara mas claramente en el debate democratico a partir de la teona de los movimientos
sociales_ Partiendo de Williams (1981), para quien la cultura constituye
una dimensi6n de todas las instituciones -economicas, sociales y politicas-, diversos autores pasaron a resaltar, en el campo de la teona de los
movimientos sociales, el hecho de que la poiftica incluye ~!iisputa sobre
un conjUl)to de significaciones culturales, Esa disputa 1Iev6 a una[,.mpliaci6n del campoilelopoiitlcoen "I cualocurrina una disputa por la resignificaci9Ju\e p~acticas (Alvarez, Dagnino y Escobar, 1998), Los movimie"iitos
sociales estanan insertados en movimientos por la ampliaci6n de Jo poiftic9, por la transformacion de practicas dominantes, por el aumento de!a ciuda!lania_y por la insercion en la politica de actores sociales excluidos, Esta
literatura sobre resignificaci6n de las practicas democraticas tuvo impacto
particularmente alto en la discusi6n democratica en America Latina, donde
fue asociada al problema de la transformacion de la gramatica social. Lechner afirma, con relaci6n a los procesos de democratizaci6n en curso, que
en America Latina, la actual revalorizaci6n de los procedimientos e instituciones
fonnales de la democracia no puede apoyarse en habitos establecidos y normas
reconocidas por todos. No se trata de restaurar Dormas regulatorias sino de crear
aquellas constitutiv8S de la actividad politica: la transici6n exige la elaboraci6n
de una nueva gramatica [Lechner, 1988: 321,

Asi, en el caso de diferentes paises del Sur, la redemocratizaci6n no paso

por el desafio de Iimites estructurales de la democracia, como supoma la
discusi6n sobre democracia en los afios sesenta, Lo que la democratizacion
hizo fue ..a! insertar nueVQS aetores en Ia escena politIca, mstau~
e,uta pouLsignificadQ detaaemocracla y por 1a constituci6n de una nueva
gram:Uica..sociaLAI ge-;;e;:ar- este tipo -de aisputa, 1a extensi6n ael8democracia que empez6 en el sur de Europa en los anos setenta y lleg6 a America
Latina en los anos ochenta, volvio a colocaT en la agenda de la discusion
sobre la democracia las tres cuestiones discutidas lineas arriba,
En primer lugar, volvio a colocar en el debate democratico la cuesti6n de
la relacion entre procedimiento y participacion social. Debido a la gran
participacion de los movimientos sociales en los procesos de democratizaci6n en los paises del Sur, especialmente en los paises de America I,atina
(Escobar y Alvarez, ~~92;,.AI,,-arez, D.agnino y Escobar, 1998; Doimo, 1~95;
.Jelin y Herschberg, 1996;,Avritzer, 2002), er problema de la constitucion de
,:ma-"gramatica .social capaz de ' cambiar las relaciones de genera, raza,
etnia y el privatismo en la apropiacion de los recursos publicos, puso en el
orden del dia el problema de la necesidad de una nueva gramatica social y

49

d elacion entTe Estado y sociedad, Esa gramatica

una nueva, forma ~ r del experimentalismo en la propia esfera del EsilIlplic6 la mtroducdcl n , te en un novisimo movimiento social (Santos,
tado, transforman 0 a es
_
1998: 59-74),
I urnento de la participaci6n social tambien llev6 a
En segundo,luga~r: I: adecuaci6n de la soluci6n no participativa Y buuna redefimclOn so I
lviendo a ~olocar .elll.r.Q!;!lema hl~"s<:l!h!.~
rocratica al fllvello~a , VOratico L~ may(;;parte de las experiencias parjDterjor del debate ,emoc ''''- a'. mocratizados del Sur tiene su exito rela.
los palses reClen e
.
ticipativas en
'd d de los actores sociales de transferiT pr:rtctlcas e
cionado con la ~af~~~e~ social al nivel administrativo, ~ mismo tiem po,
informaclO nes e t't ' onales que parecen exitosas en los palses-Gel Sur
Ias innova~~~ne~ mS ~o UC~e-CastonaalS denOI!l1na instauraci6n. d~...?-~ nu~v.o
. .tan relaClO~a as a q
-determinaci6n politica basada en la ~reabvl- _
. "{los es declr, de una nueva

~ rosactoies'soCia~a el problema de la relaci6n entre representaci6n

En tercer lugar, se co ' I E I medida en que aumenta el numer o de

y diversidad c~t::e~ ~::"~~Iitic: ~a diversidad Hnica y cultural de los aclos actor~~mc u: m
' tereses conU:nidos en arreglos politicos, eLargumento
tores SOCI es Y oSd I epresentatividad pierde cl'edibilidad, Los gropos
d S Mill acerca ear
- 'd
I s
~as 'vulnerables socialmente, I~s sect~;e~i_al~s menos favo~~:~~;
,
. ritarias no Iogran que sus Intereses sean represe
. . etru~ mlnO _
.-~- f' 'I'd d que el de los sectores mayonta nos
""""te AriOITtlCO con la mlsma aCI 1 a
_.
I ' ,
SIS rna, P camente
_ ' - ' mas
- -Qrospe
- ;-- - rQs _- De igual manera , formas de re atlYlZa0 , economl
--,,--C-" , d~d (youn - 2000) 0 de articulacion entre democracl6n de la re~:~::~~~ocracia p~rticipativa (San los, 1998) parecen mas
cia r~~:~~: en la defensa de intereses e identidades subalternas, Por;stas
proml la democracia participativa es considerada en este proyec~ e llles
razo? '.
1
andes cinco campos sociales y politIcos en os eua
~::t~a~~~~c:~ ~:I o:!vo siglo, esta siendo reinv~ntada la emancipac~6~
sadial. En la pr6xima seccion presentaremos una SlllteslS de los casas es u
diados en este proyecto,

Jii. :1

DEMOCRACIA PARTlCIPATlVA EN EL SUR EN EL SIGLO XXI

paise~ de~:~: ~:~

La reinvencion de la democracia participativa en los

\
lntimamente Jigada a los recienles procesos de de,;,ocratIzaClOn P de la 10 '_
les pasaron, Estamos tratando, por 10 tanto, de palses que dentro
~I
ca hegemonica posterior a la segunda Guerra Mundlal no est':'Vl:::i~:do
asi llamado campo democratico, A pesar de que la guerra habla

50

lNTRODUCCI6N, PARAAMPLlAR EL CANON DEMOCRATICO

con la derrota del fascismo, ese sistema de gobierno continuo predominan_

do en el sur de E~ropa, hasta los anos setenta, especialmente en Portugal,
donde permaneclO en -;gor durante 48 anos, Hasta 1975 Mozambique vivio
baJo e1 yugo colonial y Africa del Sur, hasta fines de la decada de 1980, bajo
el regomen delaparthe,d, Brasil y Colombia son paises que estuvieron, aunque muy ambIguamente, por algu.n tiempo en el campo democratico: BraSIl, alternand? periodos autoritarios y periodos democraticos hasta 1985 y
ColombIa, vlVlendo, des de los anos sesenta, una democracia truncada par
sUCeSIV?S estados de emergencia y por la guerra civil. La excepcion es la IndIa, el uruco de los paises estudiados que permaneci6 democratico durante
todo el peri ado, solo interrumpido por la declaracion del estado de emergenCIa en 1977, Aun asi, fue solo can la llamada "tercera ala de democratizacion" que experiencias participativas como la de Kerala fueron posibles,
Todos los paises incluidos en este proyecto pasaron por procesos de
translclon a de ampliacion democratica a partir de los anos setenta,
Portugal fue uno de los paises par los cuales se inicio la lIamada tercera
ala de democratizaci6n todavia en los anos setenta, Brasil y Africa del Sur
fueron paises alcanzados por la ola democratizadora en los anos ochenta
y noventa, 10 mismo sucemo can Mozambique, despues de haber pasado
par la expenencla revoluclOnaria y socialista en la primera decada postenor a su mdependencia, Colombia siguio una via diferente: a pesar de no
haber tenido un regimen autoritario-militar, al contrario de 10 que sucedio
can la ~ayoria de los otros paises de America Latina, realizo a principios
de los anos noventa un gran esfuerzo de negociacion social que desemboco
en una nueva Constitucion y una ley de participaci6n ciudadana, La Inma
puede ser consid~rada, entre los paises del Sur, aquel can mayor continUidad democratJca, aunque algunos de los importantes procesos de democra:ia participativa en el pais esten Iigados a la descentralizacion y a
trad,clOnes de participacion diferenciadas en el nivellocal, recientemente
rescatadas,
En todos los casos, junto con la ampliacion de la democracia 0 su restauraclon, hubo tambien un proceso de redefmicion de su significado cultural
a d,: la gramatica social vigente, Asi,~todos los casos de democracia participabva ~studlados se inician can un intento de disputa por el significado de
'~ dete,rmmadas practicas politicas, por un intento de ampliacion de la gra, ma~ICa ~oclal y de incorporacion de nuevas actores a de nuevas temas a la
pohtIcaJ En el caso de Portugal, Arriscado y Serra muestran c6mo durante
la crisis revol ucionaria por la que pas6 el pais despues del derra::amiento
del ~ego,:"en autoritario, el SAAL (Servicio Ambulante de Apoyo Loca\), redefimo la Idea de derechos y condiciones de vivienda creando el asi llamado
"derecho allugar", Durante el proceso brasileno de democratizacion y cons-

51

lNTRODUCCI6N: PARAAMPLlAR EL CANON DEMOCRATICO

'on de actores comunitarios surgio de modo semejante la idea del "det ner derechos" (Sader, 1988; Dagnino, 1994) como parte de la r ede:e los nuevos acto res sociales, La misma redefinicion se detecta en
~chOS de los casos citados en este volumen: en el caso de la marcha d e los
(campesinos plantadores y recolectores de coca) en C~lonnbla ,
m al
~:_~ros uestra que la lucha contra la fumigaci6n de las plantaclOnes de
p.<1UUrez m un intento de los campesinos de la rego'6n amaz 0'
ruca de ganar,
coca expre sa
, ' t d
marcado por la violencia externa, e) reconOClmlen 0 e una
en un con texto
II
'd t'd a d alternativa a la construida por el Estado con respecto a e os,
lenl
i y'
Considerados por el Estado narcotraf
cant,:s
slmpat'Izan t es dl
e, a ~ernesinos
reivinmcan
ser
reconocldos
como actores soclales !ndeamp
IIenmentes
a, Ios c Yciudadanos del pais y de Putumayo, I'd enb'fi can d0 su con diCI'0 n
Pd 'dadano con una politica voluntana de erramcaclon de la coca para ser
ecm, da con el gobierno de ColombIa,
"
RaIDlrez
'
Clemencla
mues t
ra '
como
negOCla
,"
d fi ' " d . ul
' miento implico asoclar la cmdadarua a Ul1a e mClon e v:mc 0 ,
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esem
ta" ..,
AI demandar ese reconocimiento use busca lograr una represen, Clan ,rente al Estado como grupo diferenciado con voz para declmr conJu.!'taII1en~e
con el politicas sobre el bienestar de los ha?itantes de Putumayo , TodaV\a
en Colombia, Uribe muestra c6mo San Jose de Apartad6, al crear el status
de "comunidad de paz", reivindica la legitimidad de una autorrepresentacion alternativa, a la que les es cooferida tanto por el Estado ~omo por los
actores violentos, guerrilla y paramilitares, Por su parte, Osono ~uestra
las diferentes estrategias de negociaci6n de las mujeres mozamblquenas con
miras a su inserci6n en el juego politico dominado por los hombres, Para
ella, en el contexto de un Estado poscolonial que intenta defin," e~rna
mente Ul1a identidad de la mujer "moderna", surge la construcclOn sOOlal de
una identidad feme nina que conduce a "una apropiaci6n diferenciada de las
finalidades de la acci6n politica" incluso cuando hombres y mujeres forman
parte de las mismas organizaciones politic~s, La ";'isma concepcion de identidad puede ser vista en los casos de la IndIa y de Africa del Sur, D, L, S,heth
muestra c6mo la hegemonia del modelo de democracia liberal en la lndla n,o
impimo el surgimiento de movimientos sociales alentados por Ideales partIcipativos y principios de solidaridad social interpretados a la luz de una
concepcion ghanmana de autogobierno (swara}) , Buhlungu m~estra la
pujanza de las nuevas fonnas de solidaridad e identidad que surgoeron a fines de la Mcada de 1980 y principios de la de 1990 a part" de la lucha
antiapartheid en Africa del Sur, protagonizadas par dos fuertes actores colectivos: el movimiento civico y el sindica!.
~
As!, es posible mostrar que, a pesar de las muchas divergencias entre los I
diferentes procesos politicos analizados, hay alga que los Ul1e, un trazo co- '.
mun que remite a la teoria contrahegemonica de la democracia; los ac~ores ,

titu;
re\~o:

-'-"

52

INTRODUCCI6N: PARAAMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

_ que implantaron las experiencias de democracia participativa pllsieron a

!
f

ident~di~a;Rf~q:ii~e:'~~le~'s~j~)~~~~J~~~~~~~!~~~~~~

'colonial
por un Estado
'ffiscusion0 una
de vivienda (Portugili);aerechos a
localmente
(Brasil), derechos de participacion y de reivindicacion del reconocimiento de
la diferencia (Colombia, India, Africa del Sur y Mozambique) implica cues
tionar una gramatica social y estatal de exclusion y proponer, como alterna~
tiva, otra mas inclusiva.
La que esta a discusi6n en estos procesos es la constitucion de un ideal
participativo e inclusivo como parte de los proyectos de liberacion del co
lonialismo -India, Africa del Sur y Mozambique- 0 de democratizaci6ii-Portugal, Brasil y Colombia-, La India tuvo un movimiento por su inde
pendencia, muy intluenciado por la filosofia y pnictica de Gandhi, que traia
consigo la afirmacion de un proyecto autonomo de pais. Como afirma Sheth,
tal movimiento de liberacion, en sus vertientes gandhiana, aunque tambien
socialista y comunista, implie6 un amplio proyecto de incorporaci6n de las
masas inruas, movimiento que llev6 a una Constitucion que fue entendida
no s610 como un documento de organizaci6n politica sino tambien como
"una agenda para la transformaci6n social y politica de una India indepen
diente". Esa agenda incluia fuertemente la idea de la participaci6n y de la
inclusion politica de las castas tribales pobres y marginadas. Buhlungu nos
muestra una agenda semejante en el caso de Africa del Sur, ya que la lucha
contra el apartheid fue inspirada por el ideal participativo que reivindica
ba simultaneamente la igualdad de la ciudadania y el reconocimiento de la
diferencia. Para Buhlungu, cada movirniento emancipador "inspira una vision de libertad 0 de liberacion que contiene, a su vez, la pro mesa de una
forma de democracia participativa e inc1usiva'\... En el caso de Mozambique
la institucionalizacion de la democracia liberal ocurrio en los escombros de
una experiencia revolucionaria dominada por los ideales de participacion
aunque, en la practica, muchas veces truncados por el autoritarismo revolucionario y por la dominacion sexista. Asi, un trazo comtin a los movimientos poscoloniales es la import!!ncia de la democracia participativa. Ellaes ~
.i!!1Portante, porque c~mo ~s d~astoria"clis;~;:~a:~nan~rmatiVidad 'p~~~
~Ei!!Limagi!!~!,!:a enra cualla de Il1 ocracla, _c~o pLo},ecto:D<r:m.;:tus16fi socIal v de innovaciOn clirtural, 'ese1 intento de instituci6n de una nueva
soberania democnitica.~ I
Por su parte, los pro~esos recientes de democratizacion tam bien incorporan ese elemento institucionalizador de la participacion. En el caso de Bra
sil, durante el proceso de democratizacion los movimientos comunitarios
reivindicaron en diversas regiones del pais, en particular en la ciudad de
Porto Alegre, el derecho a participar en las decisiones en el nivellocal:

o' 0' AMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

INTRODUCCI6N: P~~

53

.'
t
las decisiones y controlar las m lsmas
'fi 'flulr dlrectarn en e en
,
1
participar sigm c3 In
fase en el pais es posible y es necesano que e
'fluya dire:tamente, presentando propu estas,
) 81 estamOS en un~ nueva
, ( ."
'tanO avance em
, bl' J [U mpa
ovimiento comunl
t sobre el presupuesto [pu lCO,
a
,
.
'
m
.
d ti 'das pOT el movumen 0
s
. discutlda Y e 1m
1986; Silva, 2001: 122J.
.
.
.'
.
vino a fructificar, entre otras, en las e~pene nc1 as
l' das por Santos Y por Avntzer. En el
e iropuls o parbclpatlvo .
Es
t
rticIpat1Vo ana lza
I't'
'g.
del presupues 0 pa "
olucionaria cre6 una situacion po 1 lca S ~L caso de portugal, g9;~'~:~Van do como referencia la situacion de Ru s," en
neris que Santos,
'
nterior a la Revoluci6n de Octubre, cara ctenel periodo inrnediatamente a . "una situaci6n de paralisis del Est ado
zo como "duaJidad de l?,pote~c~e~ , oder burgues, como del poder ohrero.
provocada par un vaclO, ~an!CieronPlas experiencias de participacion popuFue en ese momento q~e or hostiles con relacion al Estado en algunos
laf, indepen~ientes 0 l~ec~es:tariedades can el Estado, en otros, como ~ue el
casOS, negoclando comp
riscado y Serra. En el caso de ColombIa, la
caso del SAAL anahzado por ~ nuci6n de 1991 alent6 un amplio pr oceso
negociaci6n que COndUJo: a lonsa~or protagonismo YvisibiJidad p?\it~ca de
de participac16n que con UJO ~Io: debe destacarse el movimiento m dIgena,
los actores sOClales. ~n;re: do por su reconocimiento. Uprunny y Gar
que hace mucho ,venla uc aDra como ese reconocimiento tuvo lugar en. el
ciaVillegas anahzan lala mane 1 t er volumen de esta coleccion el tema \D o.
Tribunal ConsbtuCIOn ,yen e erc
, tratado con mayor detalle.
digena sera

i;

LAS VULNERABILlDADES Y AMBlGOEDADES

DE LA PARTICIPACION

.'
s mostrar que los procesos ,de Jiberacio?_ Y
En la secci6n a~te~or Intentamo
rtir un eleroento comUn~la P~~.c~pc)9n .
los d<@emocratlzaclonparecen compa dida como artici~cion al!!~<l!!.Jle-
de la posibiJida~~!lll'~~cI,,!'.nt:e!! - -"es'o'- deP-toma de d;ci;i6n. E n ge
::::;:'~;:;;:~';':;1
d d'~ ntes bROS en proc
- actor~~_~~......l~~r..~-.-clusi6n de tematicas hasta ent o!l.E
neraI:estos procesos Imphcan a1P_d-fi - .- ..., 'de'Wentidactes v vin culos_
. t em!!.E_~
Oll'tICO a .-........
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irnoradas por eI SIS
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polibca
Como
Y.- - ' -_...
. d
b'eto de mtensa lSpU
.
Estos procesos ben en a ser
t
b todo en los paises cent rales,
vimos antes, las sociedad~~ capita l~~~~ s;e ~:mocracia, la concepcion de 1a
consolidaron una..s~l}.ceI1cIQ!tb&ge!fl "'d .' ibil' ~'1r \Uen0i9l)..J;Q!l\rol a da
dernocraliLli~ral con la cu"J tlrt{Jl1!.....t!i;'t~~aci~n se dio por dos vias: por
' entre demQC..!.aclas_capltahsmo".. s a es

r.

\J

.,.

54

INTRODUCCI6N, PARA AMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

la prioridad conferida a la acumulacion de capital con relaci6n a la redis_

tribuci6n sociapo y por ~a limitaci6n de la participaci6n ciudadana, tanto
individual, como colectiva, con el objetivo de no "sobrecargar" demasiado el
regimen democratico con demandas sociales que pudiesen poner en peligro
la prioridad de la acumulaci6n sobre la redistribuci6nl EI recelo de la "sobrecarga democratica" presidi6 las transformaciones que, a partir de la
decada de 1980, se dieron en la teona y en la practica democraticas hegem6nicas en los paises centrales, despues exportadas a la semiperiferia y
periferia del sistema mundial. La idea de la "sobrecarga democratica" se
habia formulado en 1975 en un informe de la [Comision Trilateral preparado por Crozier, Huntington y Watanuki (1975), Seglin estos autores, la
sobrecarga era ocasionada por la inclusion politica de grupos sociales anteriormente excluidos y por las demand as "excesivas" que hacian a Ia democracial De esa manera, podemos observar que en el momento en que, por
la via ae la descolonizacion 0 de la democratizaci6n, el problema de la extension de la democracia a los paises del Sur fue puesto, por primera vez,
la concepci6n hegemonica de la democracia teorizo la cuestion de la nueva
gramatica de inclusion social como exceso de demandas, Bajo esta luz, es
facil coneluir que los procesos de intensificacion democratica que hemos
analizado tienden a ser fuertemente impugnados por las elites excluyentes, 0 "elites metropolitanas", como son lIamadas por Sheth, Por combatir
intereses y concepciones hegemonicos, estos procesos son muchas veces
combatidos frontalmente 0 descaracterizados por via de la cooptaci6n 0 de
la integracion, En esto residen la vulnerabilidad y la ambigiiedad de la
participacion, presentes en varios de los casas analizados en este volumen.
La fragilidad institucionalizante de la participaci6n esta muy patente en
el caso portugues, toda vez que el movimiento participativo en torno de la
vivienda fue puesto en cuesti6n en cuanto terminG el corta periodo de crisis
revolucionaria. SegUn Arriscado y Serra, f'a 10 largo de los anos, la memoria olicial de la Revoluci6n trat6 de borrat activamente todos los episodios
que, de alguna forma, seiialaran la posibilidad de una manera alternativa
de organizacion de la sociedad 0 de la inelusi6n de los ciudadanos en el proceso politico". ""'I

En el caso ne Africa del Sur, Buhlungu muestra c6mo, a medida que se

institucionaJizo el regimen democratico posapartheid, el Estado, el sistema
politico y el mismo CNA, que habia activado todo el movimiento social en la
decada de 1980, pasaron a desactivar e ineluso a desmovilizar la participa10 Para algunos 8utoTes, esta priaridad esta inscrita en Ie propia matriz del paradigma de
la maderoidad occidental, can enfasis en la idea de progreso basado en el crecimiento econ6mica infinito. Y, pOT eso, se dio, aunque de maneras distintas. tanto en las sociedades capita
listas como en las socialistas del Este europeo (Marramao, 1995).

-- ' PARAAMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

INTRODUCCI6N '

55

,
rtante habia sido en el derrocamiento del apartci6n popular, que tan lm P: la democracia representativa entonces IllstauL.id bajo el pretexto de q e t "
adecuada de los diferentes Illtereses
,~,
ti' ba la repres en aeion
da garan za
raciales presentes, }
I
t' ' aci6n y la descaracterizacio n , ya sea
SO La vulnerabilidad de a par ICIP I superincluidos ya por la integra"
los grupOS SOCIa es
'
't '
. por la cooptacIOn por,
' ales que Ie retiran su potencial democra, lCO Y
'6n en contextos Instttucloln ,
de poder esta bien ilustrada en vanos de
O
,
,"
'd d a
'6 de las re aCIOnes
de transformacI n
P rt
I las form as de particlpacIOn cm a an
los casos analizados, Eneac~o:~~bana 0 territorial analizadas por Isabel
en los proceso s de pl~:'edida dicha participaci6n puede ser transform ada
, I ' d de arn'ba hacia abaJo (top-down),
Guerra revelan en que
t 01 SOCIa orgalllz a 0
<
d
en un proceso de can r
he em6nicos encuentran una nueva lonna" .e
es
Y actores g
bordt'nados con menos capital P OhtIe n el cual interes. tereses
y actores su
,
. ' .prevalecer sobre III
't
eligro Guerra propone la IlltegraclOn
co 0 de organizaci6n. p~~a e,: ar :se !cesos 'mas amplios de negociacion sode esas formas de part,c;pac,6 n e Pterese~ esten adecuadamente represen,de
tges
"
a
s los daerent es11 III "de una democracia
cial en Ias cuaIe
Ion a un
tados, una propuesta a !a que .a ma
democracia de proy~cto '
li dos i a1mente ilustran la vulnerabilidad
Los casos colomblanos ana za,
rimn y Garcia-Villegas muestran
y la ambigiiedad de la partlClpacIOn, rX las f~erzas excluidas y oprimidas,
c6mo la Constitucion de 19911llcorpo rilleros desmovilizados, indigenas Y
como representantes de ,grupods gue,r I'nfluencia de los dos partidos que,
'd
, ,
relatlVlzan 0 aSI la
minorias re IIgIOsas"
d ' d I escena politica colombiana, part l os
hasta entonces, hablan omma 0 a
liberal Y conservador:

tl

.
,,'
dele ados [a la Asamblea Constituyentel era
En ese marco, e1 dlagnostICo de los
g..
. " y la debilidad en la prote ccion
el siguiente: la exclusion. la f~ta de iartICl~a:~:~cos de 1a crisis cOlOlllbiana. Tal
de los derechos humanos senan los a.cto~e t .ones ideo16gicas de 1a Carta de
diagn6stico explicaria algunas d~ las o;en
aci6n la imposici6n al Estado
1991: 1a ampliaci6n de lo~ me.c~rusm?s e PI .ICI~dad' 1a incorporacion de una
de deberes re1ativos a la JustIcla SOCIal Y a a 19u . '
gama de derechos Y de mecanismos para su protecc16n.

; .1.

'mo una contradiccion perme6, desde

Sin embargo, los auto res ~uestran co
den institucional, ya que actoel inicio, el intento de creacI6n de unb~uevo or 0 en el nivel de la oposicion,
,
I 'v I de go Ierno com
I acificaci6n del espacio politic? Y a la
res soclales, tanto en e III e ,
adoptaro? una postur~ contr~na a ~o~ dereehos, EI estudio de UpTIIDny y
amplIaclOn de la particlpacIOn Y de
I Tribunal Constitucional creaGa"ia-Villegas incide especificamente en e

INTRODUCCI6N , PARAAMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

56

do en 1992. Para los autores, el caso colombiano del Tribunal Constitucio_

nal muestra como en una situacion de desmovilizaci6n ciudadana la demanda por igualdad y justicia puede transferirse del medio politico al campo juridico:
El desencanto de los colombian as por la politica llev6 a que ciertos sectaTes exigieran del poder judicial respuestas a problemas que en principia debenan ser
debatidos y resueltos, gracias a Ia movilizaci6n ciudadana, en las esferas politicas. EI fen6meno no es exclusivo de nuestro pais (Santos, 1995), aunque en el
caso colombiano Ia debilidad de los mecanismos de representaci6n politica es mas
profunda, 10 que posibilit6 un mayor protagonismo del Tribunal.

Tenemos, asi, en el caso colombiano una doble dimensi6n: por un lado, como
los propios autores senalan, Colombia tiene poca tradici6n de movirnientos
sociales; por otro lado, muchos de los actores que dominaron la Asamblea
Constituyente se debilitaron en los anos posteriores. Asi, el caso colombiano aparece como un caso de vulnerabilidad de la participacion en el eual un
escenario de protagonismo judicial muestra el impacto ambiguo de la acci6n
judicial sobre los movimiehtos sociales .
La vulnerabilidad de la participaci6n en un escenario de conflicto entre
gramaticas sociales es expuesta por Maria Teresa Uribe, en un texto dramatico en el cual muestra la contradicci6n entre participaci6n, pacificaci6n
del espacio politico y guerra civil: se trata del caso de la comunidad de paz
de San Jose de Apartado. Esa comunidad "decidi6 adoptar una estrategia
eomun de resistencia civil y desarmada contra la guerra y por el derecho de
permanecer en su tierra, comprometiendose, mediante un pacta publico, a
no involucrarse can actores armados, incluido ahi el propio Estado". Localizada en la zona bananera colombiana, un santuario de la guerrilla en el
pais, San Jose de Apartad6 tiene una posici6n geografica estrategica central
en el conflicto colombiano. EI pacto lIamado Comunidad de paz fue anunciado en mayo de 1997 con la ayuda de la di6cesis local, de la Comision
Intercongregacional de Justicia y Paz y diferentes ONG. EI fuerte apoyo internacional a la declaraci6n de la Comunidad de paz oblig6 a los paramilitares a respetar la neutralidad l1 Sin embargo, despues de dos anos, el
fragil equilibrio de fuerzas se deshizo: a una primera incursi6n de los paramilitares, en abril de 1999, siguen diversas incursiones de las fuerzas guerrilleras. Hasta el ano 2000, habian sido asesinadas 83 personas en San
Jose de Apartado. 0 sea que es posible observar en el caso colombiano la
dependencia entre la profundizacion de la democracia y la necesidad de
11

Sobre esta cuesti6n, vease tambien Sader, en el presente volume n,

ARAAMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

INTRODUCCI 6 N , P

57
.

, .
'a1 basad a en la paeificacion, 10 que lmp hca
arnatlca SOCI
gr
crear una nueva , .
as alia de la escala local.
.'
nfirmacion esta misma compleJldad d e la
ociaciones pohtlcas md d
g
ne Aunque can me nor gra 0 e co Mozambique
, en el estud'10 de cas 0 anah participaci6n puede ,detec,tarls: :~tora, la ocupaci6n del espacio politiCO por
sado por Os6no: N", se~ uede contribuir a impugnar el dommlO mascu~
p&rt<! de las mUJeres tant Ef
de Mozambique demuestra que, en las Sl
lino, como a consohdarlo,
c:~cracia
nO implica la renegociaei6r: ~e ~~a
la
tuaciones en las cual~s t !eanifestada por el aumento de la partlelpaclOn
gtamatica mas plura lS a"fca social entra en conflicto con los mecamBmos
femenina, la prop,a gram~ \
I'f co La autora distingue tres estrategtas
del
mo
eo
po
'1' ' ;n a la participaei6n politica: adaptae
funcionamiento
d
I mUJeres can re aCl0
.d d
r na'
adoptadas por as, .
or 10 tanto, a la superion a mascu 1 ,
ci6n a las jerarqUlaS eXlstentes y, ~o modelo universal, usando el arma de
adopci6n del modelo masculmo co ar el poder de las mujeres; reivin d iea~
aI para hacer avanz
. I d' tomias
la igualdad orm
tivo con capacidad para subvertlt as lCO
ci6n de otro modelo alterna
ul'
EI an8.lisis de Osono conduce a una
b
I poder mase mo.
"I '
.
bil' dades de la democracia. Para ella, e eJ.erclen las que se asa:w
reflexi6n sobre las
nera :os sistemas globalmente legitimados: dej a de
cio de esta, en el contexto de
omo es el caso de las mUJeres ( .. -l
satisfaeer la demanda de n~e~o~e~~~~~ ~as plural y transversal a los dife(Ese caso implicalla necesl.~ d I olitico Asi la autora muestra que,
rentes espacios de producClOn e 0 p. t ei aUl':'ento de la participaci6n ,
't
'nes en las euales eXlS e
.
t d
incluso en SI uaclO
, d neeesita adecuarse allnten 0 e
ta
para
tornarse
emanclpa
or,
ese amen
u,
l't'
recreaei6n de las formas d; I~ po 1 '~?guedad de la participacion es ej em La compleja cuest16n e. a am l'
de Brasil pais en el cual ensten
plarmente tratada por Paoli para e t~a:~ erieneia; positivas como negatielementos para q~e anahc~mo::.. t:~a coniinuidad de las practicas d~ parhvas de partlClpaclOn. Paoh es c t "
6n y la actualidad. Segun ella,
cipaci6n entre el proceso de democra lzaCl
,
"
' ' ativa en Brasil estuvieron, desde su inicio.
, , tos sociales y a la redefi~
las practicas de deLIberacIOn partlC1P
, 'b'lid d titica de los nuevas mOVlffileo
ligadas a la VlSl 1 a po . .
era eo las decadas de 105 setenta Y ochen~
nici6n de practicas del movuruento obr
d teoria del conflicto social
did s a traves de una renova a
tao Ellas fueron eo te n a
. , . , popular y luchas plurales deman'8 formas de partlclpaclon
' bl '
que sena Iaba h. aCl
d d'stribuci6n de bienes p u 1dantes de representacion autonom a en el proceso e 1
cos y forrnulaci6n de politicas publicas .

r d ---el activismo social de los empr esaNo obstante, el caso por ella ana lza 0 t
'
el ideal de la participaeion
riDS contra la exclusion soclal- mues fa como

-AMPLlAR EL CANON DEMOCRATICO

INTRODUCCI6N: PARA AMPLlAR EL CANON DEMOCRATICO

58

de la sociedad civil puede ser cooptado por sectores hegem6nicos para lide_
rar la caida de las politicas publicas, sin criticarlo, y, por el contrario, aprove_
chandolo para realizar una operaci6n de "marketing social". Como afirma,
es posible observar. por un lado, el posible potencial innovador que la mOviliza.
cion responsable empresarial dirige al desbordamiento de la pobreza y de las'
oportunidades de vida de la poblaci6n carente. Por otro lado , es visible que esta
movilizaci6n impone silencio con respecto a las politicas que profundizan la exclusion social y desorientan politicamente a la propia sociedad brasilefia, ademas
de ocupae ventajosamente, en terminos de sus intereses particulares. el propio
espacio que abre como acci6n civil para un publico.

...

Paoli muestra especfficamente, en el caso de las fundaciones de mantrapia empresarial en Brasil, el intento de apropiacion de un discurso en torno
a la noci6n de publico. Esas fundaciones, al mismo tiempo que resaltan los
efectos sociales de sus politicas, tienden a reducir la idea de publico ados
categorias: la de los consumidores y la de los empleados de la propia empresa. La autora muestra, asi, los peligros de la apropiaci6n del discurso de la
democracia participativa por propuestas que no significan mucho mas que
su reduccion a las categorias de la mercantilizaci6n. 12
Podemos, por 10 tanto, sistematizar algunas de las caracteristicas de los
casos en los cuales la participacion no logra entrar en vigor al final de un
proceso de descalonizacion 0 democratizacion. Podemos pensar en por 10
menos cuatro casos diferentes: en primer lugar, el caso portugues en el cual
las formas de participacion son descalificadas al final de un proceso de disputa por la hegemonia de la forma democratica en el cual las fuerzas conservadoras logran imponer su modelo. Podemos pensar en Colombia como
un segundo caso, en el cual las formas de participaci6n no se i1egitiman,
aunque tampoco logran imponerse como modelo alternativo debido a la
reaccion de los sectores conservadores. EI caso de Mozambique parece ser
diferente. Por un lado, es verdad que las practicas de participacion tampoco se ilegitiman. La que el caso mozambiqueno presenta es la necesidad de
una pluralizacion de la propia gramatica politica para que la pluralidad
de la sociedad pueda ser asimilada por la democracia. Y tenemos finalmeute el caso de Brasil, en el cual las formas de participaci6n pueden formar
parte de un proceso de cooptacian, como parece ser el caso de la nocian de
publico utilizada por asociaciones de filantropia empresarial, aunque representan, fundamentalmente, una innovacion capaz de generar modelos con
trahegemonicas de democracia, como expondremos en la proxima seccion.
t2

Sobre esta cuestion, vease tambien Sader en este volumen,

59

INTRODUCCI6N: pARA

LAS p OTENCIALIDADE.,.JlUAl'n~!.QN..
___ , ,,,_ ,.,-'".
Brasilia India son los paises en los euad los casos estudiados,
Y
. ci ativa se maniflestan mas
,\lllluz :'ncialidades de la democracla partl iexto sobre el presupuesto
les las po
rdo Avritzer muestra, en su
'1 aument6 la in-

~=::;;:~o~:~:o la Asaro~~~~a~~:~i~:~~~~~it:i~~::'politicas a traves

..... - cla
. de diversos acto~es .
Iluen
los particlpatIVos.
de nuevos arreg

. .

, . ' f
pular como Im.6 d 1988 garantiz6 1a lrucla Iva po
,
E1 articulo 14 de la Can~titu~l n ~1 articulo 29 sabre la organizaci6n de las Clll-

ciadora de procesos le~~latt.~as.

re resentantes de asociaciones popul ares
dades requiri6 la part~clp~~on d:!Oc~ud~des. Otros articulos requirieron la parI aplicaci6n de las politicas de salud y
el praceso de orgamz~clon d~ I,)
e~,
'6 de las asociacIOnes CIV1 es en a
tlC1paCl n

u1

asistencia social.

de incorporar nuevos elementos ~ Siendo asi, I~ ConstituclO~e~:~ C:~~a institucionalidad emergente, abnentales, surgIdos de la soc
,
. articipativa.
d":espacio ala practica de la de:o~r::t::las diversas formas de p~rtieipa
Santos Y Avritzer rouestranlc m , t ritario, el presupuesto partlclpati~O
. cion que surgie~on e~ el Br~sl P~9;~ftalan, asimism o , como la mobvaclO~
adquiri6 preemlr:?nCla particula. herencia comun del proceso deroocratI
por la participaclOn es parte de. ~na democraticos, especialmente aque\los
zador que \Ievo a acto res SOCI es .
dis utarse el significado del teroriundos del movimiento comunlt~no.' ~ d:e Porto Alegre esa disputa se
mino participacion. En el caso de. a cm : de participaci6n por la sOCledad
1e
articula con la apertura de ~~a~~,:o r~: los Trabajadores (PT). Con eso, surpolitica, en particular por e a
. . entre elementos de la democraCla
gen formas efectivas de combIll~clOn traves de la intencion de las admlparticipativa Y de la repre~nta:r:~:dato representativo con formas efecnistraciones del PT de artIe ar
tivas de deliberacion
el ruvelloca~ de esa intenci6n que, de acuerdo con
EI presupuesto partlclpatIVo surg
ten'sticas principales: 1) partiCl'0
t
n
tres
de
sus
carac
. I a t n'b U1'do
Santos, se maru"es a e
.
. ' n . n estatus especla
aci6n abierta a todos los cmdadanos SIll m gutan' as' 2' combinaci6n de deP
inclUSIve las comwu
"
'b
a
a cualquier orgaruzaclon,
d' 'mica institucional atn uye
mocracia directa Y represendta!iva,. :u~: I~~~eglas internas; Y3) colocacion
los propios participa?tes la e"ru~::da en la combinacion de criterios gen~
de los recursos para IllverSlOn~\br d d de las decisiones Y reglas establecIrales y tecnicos, 0 sea, campa I I 1 a
.

er:

(-

.
AMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO
INTRODUCCION: PARA
60

INTRODUCCION: PARAAMPLlAR EL CANON DEMOCRATICO

das par los participantes can las exigencias tecnicas y legales de la accion
gubernamental, respetando tambien los Iimites financieros.1 3
Seglin Avritzer, esos principios generales se traducen en tres formas de
institucionalidad participativa. En primer lugar, asambleas regionales en
las cuales la participacion es individual, abierta a todos los miembros de las
comunidades y cuyas reglas de deliberaci6n y decisi6n son definidas par
los propios participantes. En segundo lugar, un principia distributivo capaz
de revertir desigualdades preexistentes en relaci6n can la distribucion de
bienes publicos. En el caso del presupuesto participativo en Porto Alegre, y
tambien en Bela Horizonte, existen principios distributivos que anteceden
el propio proceso de deliberacion, las asi llamadas listas de carencias. En
tercer lugar, hay un mecanismo de compatibilidad entre el proceso de participacion y deliberacion y el poder publico, proceso que abarca, en el caso de
Porto Alegre, el funcionamiento de un consejo capaz de deliberar Sobre el
presupuesto y de negociar prioridades can la prefectura local.
Tenemos, por 10 tanto, en el caso brasileno, una primera forma exitosa de
combinaci6n entre elementos de la democracia representativa y la participativa. Esa combinaci6n se da en tres niveles: en ellocal, los ciudadanos
participan de un proceso de negociaci6n y deliberacion sabre prioridades en
la distribuci6n de bienes publicos. Ese proceso enuncia un elemento ya
resaltado en nuestro texto, que es la necesidad de que la democracia se articule can una nueva gramatica social. En el caso del presupuesto participativo, esa gramatica tiene dos elementos: distribucion justa de bienes publicos y negociacion democratica del acceso a esos bienes entre los propios
acto res sociales. Las asambleas regionales, las listas de acceso previa a bienes publicos y el Consejo del Presupuesto Participativo expresan esa dimensi6n que denominamos arriba procedimentalismo participativo, un pro~
ceso de participacion arnpliada que incluye un amplio debate publico sabre
las reglas de la participacion, de la deliberacion y de la distribucion.
EI presupuesto participativo muestra algunos de los potenciales de ampliacion de la democracia participativa. En el caso de Porto Alegre la participaci6n de la poblacion crecio practicamente todos los anos. En el caso de
Bela Horizonte, a pesar de variar un poco mas, tambien es creciente. Ademas es importante resaltar que el presupuesto participativo ha ampliado
significativamente su presencia en Brasil. Entre 1997 y 2000, hubo 140 gestiones municipales que adoptaron el presupuesto participativo, la gran mayoria (127) en ciudades de hasta 500000 habitantes. En la mitad de los
casas (71) esas administraciones estaban ligadas al PT, mientras que la otra
mitad no 10 estaban (Grazia, 2001). La extensi6n del presupuesto partici13

Sobre esta cuesti6n, vease tambien Sader en el presente volumen.

61

.
.
mas de otras propuestas pohtl cas ,
. a todas las reglO neS de Br_asl~ea::perienCiaS exitosas de democracla
patWO
I tencial de extensIon
stra e po
I d
e
IIlU .. t 'va
. 'bl s los potenciales de a emopartlcl~ac~so 'de la India son igualmen: VISI :1 caso de la India, las accioEn e articipativa. Sheth m,"estra c m:;r~~culan a finales de los anos secracla ~ticas Y de participaclOn que se r vimientos politicos y sociales que
oes po "existian como fragmentos de. m~ par la liberacion ... Actuaron en
seota on sus ongenes en el mOVl!lllen ~eria de la politica electoral Y par tu'/l.e~
e uenos Y estancados en la p e .
ndencia nuevas espaclOS
espaClOS Ppeqro tres decadas despues de la ~dsepeembargO Sheth destaca
tidafla...
b .
para elias. In
'
.
rtico s y sodales se a neron d
facia participativa por no armonl.zar
po lalrnente que estas formas de. eln:,:al son consideradas, par las ehtles
19u
odelo de la democracla I . '
h as portadoras de va 0can el ~.tanas Y por las clases roedlas, sosP~c o~e;hi que la articulacion
lIletroPo ti'-vos antidesarrollistas y antinaclOna es. la democracia represenres nega
. partlClpatlva can
.
1
de las iniciativas de democ:,:~a liticos especificos, como por eJemp 0, en
tiva s610 ocurre en conte
~ e Isaac.
_
ta ala el caso estudiado por He er
complejo porque, ademas de
Ke~1 d~safio democratico en la lndia el~;~yY regionales, hay todavia que
diferencias de clase. sexo, et0l3, re
t
ues de un desafio que se ~l~~tar con las difereneia: de ca~ta~~!::~:t~;:Cion 'de la democracia. EI SlStua en el campo de la aSl ~lamda an el interior del sistema politlco 1O~;' ~nterna de castas fue repro UCI ? e.
aSl como profundas desigua a es
o en ';1 relaciones JerarqulcaS,
. a el propio proyecto de constand
ser
0) Y Sh t muestra com
s
ted par todas las castas y todos los ~upo
materiales (Heller, 200 .
truir una democracia compar 1 a. 'mb6tica com un al conjunto de a poociales estableciendo una referenc~a sd'o subordinado a una agenda partlS
- f
blacion ,del palS,
ue, poco a_ poco
.
' Slen
. .
larista de la sociedad pohtlca.
. ' _ del sistema politico lOdlO puecu Dos formas principales de dem~rat=~~~ es una forma de ~emocraCla
den ser senaladas actualmente. a P a sociedad can una gramatica de eXlocal basada en la ruptura de la proP~ratizacion asumio en la proVlOcla de
elusi6n. Esa es la forma que la dem~s de la India, la infraestructura asode otrads p~
te de organizaciones rehglosas Yde
Kerala. Ahi, a diferencla
d
1 atron amman
ciativa no repro uce e p
It ra de la desigualdad.
castas que muestran una ell U
.

a diferencla del
'
.
s de sindicalizaci6n en e1palS y,
r
tiene
los
mas
altos
ruvele
bOO
a
los
trabajadores
del secto
K erala
. .
enden tam len
.
patr6n nacional. los smdicato s .~ompr asta gama de organizaciones femerunas.
informal ... Kerala posee tamblen un~ v d 5 por todDs los partidos ... S610 l as asoestudiantiles y de la juventud. patrocma a

.- AMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

62

INTRODUCCION: PARAAMPLlAR EL CANON DEMOCRATICO

ciaciones de masa ligadas a1 CPM -afiHado al Partido Comunista de la India_

tienen mas de 4.7 millones de miembros. [Heller, 2000].

Tenemos aqui, por 10 tanto, un primer caso de ruptura con farmas restricti_

vas de democracia en el nivel local. Esa ruptura que, en el caso de Kerala,

se da en primer lugar en la sociedad civil, a traves de la constitucion de una
gram,\tica asociativa, se ampli6 a la sociedad politica a traves del sistema
de los Panchayats. Ese sistema fue introducido por el Frente Democratico de
Izquierda en 1996 can ellanzamiento de la as! lIamada Campana Popular
par la Planeaci6n Descentralizada. Esa campana, actualmente en su quinto ana, alcanz6 un nivel enorme de transferencia de capacidad deliberativa
a los Panchayats. "Los 1214 gobiemos locales en Kerala -los municipales
y los tres niveles rurales- pasaron a asurnir nuevas funciones y poderes de
decisi6n y adquirieron poderes de deliberacion, en relacion can el 40% del
presupuesto del estado para el desarrollo" (Heller e Isaac, 2002). La transferencia de la deliberaci6n al nivellocal implic6 un proceso de cambio cuaIitativo de la participacion y deliberaci6n, pasando a abarcar convenciones
en las areas rurales (grama sabha) en las cuales participaron mas de dos
millones de personas y seminarios de colecta de informaci6n y planeaci6n
en los cuales participaron mas de 300000 delegados, ademas de agrupamientos de voluntarios en los que intervinieron mas de 100000 personas (Heller
e Isaac, 2002). Podemos, por 10 tanto, observar un enorme proceso de participaci6n desencadenado por la transferenda del proceso de deliberaci6n
sobre el presupuesto en el nivelloca!.
Hay una segunda forma de profundizaci6n de la democracia india que
nos muestra Sheth y esta relacionada tambien con la movilizacion de la
poblaci6n local. Son movimientos locales para forzar al gobierno a actuar de
manera mas honesta y eficiente. La politica de esos movimientos esta basada en audiencias publicas y tribunales populares que tienen como objetivo
crear descontentos politicos y sociales a los gobiemos locales. Sheth describe uno de los momentos mas significativos de esos movimientos cuando,
entre diciembre de 1994 y 1995, diversas audiencias publicas -Jan
Sunvai- ocurren en diferentes estados y son acompanadas por periodistas.
Esas audiencias lIevan a una manifestaci6n local de mas de 40 dias --1l.harna-, que lIeva al gobiemo a hacer publicas sus cuentas a traves del
Panchayat Raj.
Tanto en la India como en Brasil las experiencias mas significativas de
cambia en la fonna de la democracia tienen su origen en movimientos socia

les que cuestionan las practicas sociales de exclusi6n a traves de acciones

que generan nuevas normas y nuevas formas de control del gobiemo por los
ciudadanos.

63

INTRODUCCI0N: pARA

. nzas Y diferencias entre las dos expeEs posible senal ar algu~a: ~:::~~erienciaS surgen de un proceso ~e re. . en primer lugar, a
d P rto Alegre como senala Avntzer,
rienclas.
. d d En el caso e O ,
ovacio n de la SOCle a . . . acion en el presupuesto formulada en los anos
una propuesta de ~~~:~: de Asociaciones de Moradores de Porto Al;gr;)
ochenta por la uAMP"
0 senalan Heller e Isaac, par mterme
0
e
en el caso de Keral a , co:"
les conducidas par organizaciones de la
~riencias de partlClp~c!On 10~: Kerala Sastra Sahitya Parishad (Heller
SOCiedad civil, en partlC ar po:r en los dos casos, fue necesario q,:e un moe Isaac, 2002). En se~do I~~m~se la decisi6n politica de renunClar a prevUniento politico partl an~avor de las formas de participaciOn. En Porto
rrogativas de declslo~ enTrabajadores desempeii6 ese papel , y, en Kerala,
ia En tercer lugar, en ambos cas os la proAlegre, el PartIdo de as
el Partido Co~umsta de ~a I~dun' proceso de elaboraci6n de reglas complea arc I
de Porto Alegre y Heller e Isaac para
puesta de part.c.paclon
S ntos para e caso
I
de
jaB, como muestra a.
rtante resaltar que esas reglas que, en e caSO .
el caso de Keral a . Es Impo el caracter distributivo del presupuesto .i?a~
Porto Alegre, predetennm~
tivos a la participacion de la poblaclOn e
cipativo (pp) y estable~en m~enKerala hacen publicos los criterios de benebaJ'os ingresosl4 y, en e caso e d
t'ales para el exito de la forma de par.
'd
d
15 seran f un amen
d ' d'car como exitosos presen ta n d as
fi cios y pnon a es , squepoemosllll
' t'
ticipaci6n. Los dos caso
im ortantes: surgen de cam bios en prac 1caracteristicas extre~adamente
P ios actores sociales~ en segundo lugar,
cas sociales introduCldas par l~tS propI cales al principia ignoradas por las
' es democra Icas a
,
P rt Ale
rescatan tra d lelOD
t t"
hegem6nicas en esos pa1ses. 0 0
formas de democracia represen a Iva I
d la India expresan un inten'1 Kerala en e caso e
,
gre, en el caso de B raSl, y
.
d en potenciales de la pro pia coltura
to de extension de la democracla asa a

:e

local.
.,
_
as contrastes importantes entre los dos
Podernos tamblen senalar al~ la im ortancia del Partido de los Tracasos. En pnmer lugar, ~ pesar
ues~o articipativo, existe un control
bajadores en la expenencla del presu P
u:a baja afiliacion partidaria de
con
reducido del proceso par parte del r'l P rt' d Comunista de la India sabre
a
los participantes del PP. EI control e h I ad
ndiente de una coalici6n
r 10 que la ace epe
el proceso parece ser mayo ,
f rte minoria islamica. En segunpcHtica inestable en un Estado con un:n~: en la forma de transfereneia de
do lugar, existe una dlferenCla .mport
P rto Alegre y en Belo Horizonprerrogativas sabre el presupues~o: e\pp en 0 de deliberaci6n, manteniente descentraliza Y democrahza solo e proceso

1; Vease Santos , en este volurnen .

l~.Vease Heller e Isaac, en este volumen.

64

INTRODUCCION, PARAAMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

do en man os de la prefectura el proceso de organizaci6n administrativa de

las decisiones. En ese caso, el incentiva el control de la administraci6n
publica por el Consejo del pp en Porto Alegre y por el Comfor9 s en Belo Hoa
rizonte (Avritzer, 2002), creando, asi, un mecanismo de control de la admi_
nistraci6n relativamente invulnerable a procesos de corrupci6n, dado el exceso de mecanismos publicos y formas de control. En el caso de la India, los
recursos Son transferidos a los propios comites, dando margen a acusacio_
nes de corrupcion, como seiialan Heller e Isaac. Por fin, todo indica, en el
caso de Brasil, que el pp fortale~e 'electoralmente a aquellos que 10 practi_
can, a tal pun to, que otros partidos quieren implantarlo, al paso que la continuidad de la experiencia india fue cuestionada por la derrota electoral del
frente de izquierda en el ultimo aiio.
Asi, los casos aqui citados ponen a la pnictica democnitica contemponi_
nea no solo como es inclusivo el debate entre representacion y participacion
de la forma como sustentan las teorias hegemonicas de la democracia, sino
la necesidad de una nueva formulacion con relacion a la combinacion entre
esas diferentes formas de democracia.

CONCLUSl6N
Los estudios incluidos en este volumen suscitan mas preguntas que respuestas. En eso permanecen fieles al objetivo central del proyecto, A reinven9iio da emancip a 9ii o social (La reinvenci6n de la emancipaci6n social),
en el ambito del cual fueron realizados. Este proyecto se propuso diseiiar
nuevos horizontes de emancipaci6n social, 0 mejor, de emancipaciones sociales a partir de practicas que Ocurren en contextos especificos para dar
respuesta a problemas concretos. Por 10 tanto, no es posible sacar de ellas soluciones universalest'validas en cualquier contexto. Cuando mucho, tales
pnicticas eshin alentadas por aspiraciones emancipadoras amplias a las
cuales tratan de dar realizacion parcial y limitada.
Entre la realizacion y la aspiracion esta la imaginaci6n de 10 posible mas
alla de 10 real existente. Esa imaginacion esta hecha de las preguntas que
constituyen el diseiio de los hOrizontes emancipadores. No se trata, pues, de
cualesquiera preguntas, sino aquellas que resultan del exceso de las aspiraciones con relacion a las practicas concretas. En el caso especifico del
tern a del proyecto analizado en este volumen: la democracia participativa,
los horizontes SOn las preguntas que interpelan la posibilidad de ampliar el
canon democratico. A traves de esa posible ampliaci6n, el canon hegem6nico de la democracia liberal es impugnado en SU pretension de universalidad
y exclusividad, abriendose, asi, espacio para dar crtdito a concepciones y

. 'PARAAJliIPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

INTRODUCCION.

65

contrahegem6nicas. Mencionamos en segulda las

practicas democratJ~:stas que es posible dar a algunas de ellas.
t' ones y las resp
I

'

cues 1
.
'd d La comparacion entre los estudi os y
La perdida de la demodwe~s;o: aftos sesenta y en la ultima decada , nos
bates sobre la democrac{a e ' n de que en el nivel global se perdio de moll:va f,;,cilmente a,la conc
Por demodiversidad enten,demos la coediversidad en los ultlmo~. tiva de diferentes modelos y prachca~ de m;xistencia pacifica_ 0 con Ie
si or una parte, el modele hegemonlco e
cniticas. En los anos ses~n~:ber~r parecia destinado a que dar confin ado,
democracia, la democ:acla
~ ueiio rincon del mundo, pOl' otra p,,;rte,
como practica democra~ca't a l un lmerica del Norte existian otras prachfuera de la Europa OCC1 en an ~I estatus democnitico y 10 hacian a la luz de
ca politicas q,ue relVmdlC~~:tos de los que subyacian en la democracla hben
" t'cas
politicas alternahvas fueron
c 'terios autonomos Y dIS
d'd que esas prac
1
.
ral. Sin embargo, a med'~'~d d se fue imponiendo el modelo de democra~a
perdiendo fuerza y ere, I, 1 1 au~iversal Y Sll consagracion fue cansum a a
liberal como modelo um~olando Monetario Internacional al transforn~arlo
Por el Banco Mundlal y e
., de emprestitos y ayuda financl era .
. "
I't'
para la conceSlOn
.
I'
I'
a
en condlclOn po 1 lea
1 rb 1 n modele unico y unlversa Imp lc a,
La conversion del mode 0 I, ~~ ede demodiversidad. La negativida d de
nuestra manera de veT, una per 1 a
'mera se refiere a la justificacion
El
esa perdida reside en dos facto::s~ la ~~mocracia tiene un valor intrinsede la democracla. 81, com~ cree 0 't I
e valor no puede sin mas asu mrrt T dad mstrumen a , es
'fi
I d
co y no una. meralEta
U 11
.
stela
cion cultural espeCl lca, a e
inscnto en una con
se como urn'dversa.
"n por coexistir con otras en un
d
'dS tal yesacons t eI aclO
,
.
,
.
la modernl a OCCl en
It' Itural no puede SIn mas, relnace como mu l e u ,
,
. . d'
mundo que ahara se. reeD .
valores Hoy sabernos que, si esa relVIn 1vindicar la universahdad de sus
I ' tentan y a dialogar con otras que
cacion se niega a dar las.razoneS,?ue a. sus dni por fuerza de las circunseventualmente la cuestlOnan, so 0 set 'ImIPo~ransforman en una reivindica.
ella y que como a, a
t
.,' 'm erial esta tanto mas presente euan 0 es
tanClas extranas a
cion impenal. Y esta tentaclO~ 1 I P lobalizacion neoliberal y de las mstltuvisible la fuerza avasalladora ~e: g lobalmente la adopcion de la demo crag
ciones que, en su nombre,Impo ur r la universalidad de los valores que
cia liberal. No tlene senhdo post at d
e no hay nada en otras cu ltud
.a en el supues 0 e qu
.
sustentan la emocraCl
S (1999) Tal convergenCla no
o hace Amartya e n .
I
ras que se les oponga, com
d
rt' da Ha de ser cuando mucha, e
puede ser postulada Como. ~unto. e P:lt~r~1 en donde' las otras, culturas
punto
llegada no
de solo
u,n dlalo~~
puedandepresentar
aque 0 mter;
a qu no se oponen, sino, sobre todo, aque-

~.

3~s~oiiOS.

le

110 que proponen autonomamente.

.-

66

INTRODUCCION: PARAAMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

Somas adeptos de tal dialogo cultural y creemos que es enriquecedor

para todos los que participan en el. Las convergencias, que resultan casi
siempre en formas de hibridacion cultural, han de ser logradas en la pnictica de la argumentacion y en la argumentacion de la practica. En 10 que se
refiere a las practicas analizadas en este volumen, vemos aflorar esa hibridacion sabre todo en los estudios de caso de la India, aunque tam bien esta
presente, de un modo u otro, en los estudios de caso de Mozambique, Brasil,
Africa del Sur y Colombia.
La perdida de la demodiversidad es negativa par un segundo factor que,
aunque autonomo con relaci6n al primero, esta relacionado con el. Se trata
de la distinci6n entre democracia como ideal y democracia como practica.
Esta distincion es central al modele hegemonico de democracia y fue introducida en el debate para justificar la baja intensidad democratica de los
regimenes politicos instituidos cuando fueTon comparados can los ideales democnHicos revolucionarios de finales del siglo XVIII y de mediados del siglo
l<IX. La imposicion universal del modelo liberal lIeva al extremo esta distincion y en ella la democracia real mente existente es frecuentemente tan distinta del ideal democratico que no parece ser mas que una caricatura de el.
Ademas, esa distancia a veces no es menor en los paises centrales de 10 que
en los paises perifericos, a pesar de las apariencias en contrario. Es esa distancia la que lIeva a Wallerstein a responder a la cuestion sabre que pensar con respecto a la democracia como realizaci6n con la respuesta que
Gandhi dio cuando Ie preguntaron que pensaba de la civilizacion occidental: "seria una buena idea" (2001: 10).
Aqui quedan descritas y analizadas practicas y aspiraciones democraticas que, en los diferentes paises estudiados, tratan de lIevar con seriedad la
aspiracion democratic a , negandose a aceptar, como democraticas, pnicticas
que son una caricatura de la democracia y, sabre todo, rechazando aceptar
como fatalidad la baja intensidad democnitica a la que el modelo hegemonico sujeto la participacion de los ciudadanos en la vida politica. De manera
muy distinta, esas practicas buscan intensificar y profundizar la democracia , ya reivindicando la legitimidad de la democracia participativa, ya presionando a las instituciones de la democracia representativa en el sentido
de hacerlas mas inclusivas, ya incluso, buscando form as de complementariedad mas solidas entre la democracia participativa y la representativa.

2. Lo local y 10 global. Destacamos en el texto que el modele hegem6nico de

democracia ha sido hostil a la participacion activa de los ciudadanos en la
vida politica y, cuando la han aceptado, la han confinado al nivel local. Se
trata de la conocida cuestion de las escalas. Mas adelante volveremos al
asunto en esta conclusion, mostrando la respuesta contrahegemonica a esta

. PARA AMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

IN'I'RODU CCION .

67

.,
n base en la cual es posible construir complementariedades s6cuestlOn, co
.
ticipativa Y democracia representatIva y, por 10
.d
ntre democracla par
It as e
I lIes y escalas nacionales.
tanto, entre esca as oca
h blar sobre las posibles articulaciones
t
omento queremos a
.
f
En es.e m es entr~ diferentes experiencias locales de democra~la ~ar 1transnacIOnal
.
. lIes y movimientos u orgaulzaClones
.
tre esas expenenclas oca
. . t
cipatlva 0 en
.
d
la promOClo'n de la democracia partlclpa I.
I mteresa as en
.
transnaclOna es
, .
a en este campo por esas artlcuva. La globalizacion contrah::~~:~:e~:~o 'local contrahe~emonico, 10 local
lacio nes . Son eil~ I~S iU~iobal contrahegemonico. Esas articulaclOnes dan
qu~e~. ~~~~~ f:rtOale:e~ las practicas locales par el simple ~echo de que yI~:
cr 1 1 1
labones de redes y movimientos mas am p lOS Y can ma.
transforman en es
d
P otro lado tales articulaciones hacen pO Sible
capacida~ tr~nsfo:ma ora~ono~nuo, 10 q~e, a nuestro entender, es un requiel aprendizaJe reClpr~C?tY de las racticas democraticas animadas por 1a posito esenclal para el eXl 0 d I:a intensidad Como nuestra opcion en este
sibilidad de la democracla ea.
I ales d~ profundizacion democratica,
t fue analizar expenenclas oc
.
proyec 0 . ,
I I alia global surge en estas concIuSlOnes como
la articul~~lOn entre 0 oCod:mos responder por ahora, pero que nos par~
una cuestlOn a la que ndo p
1ft
Aun aSI algunos de los casos anahental respon er en e u uro.
,
I ., E
ce fun d am
I l'citamente de esa articu aCIOn. n
0 menos 1m pI
'
I "
d
.
nformacion
por
zadas ani
.d dd azde San Jose deApartad6, esaarticu aClones
el caso de la comun! a
p
t ncia de la red de solidaridad transnaclOexplicita Un:~ m;"e~~:era~:~~;, ~anto nacional como intemacionalmente,
nal en el sen l O t
dad colombian a Por otro lado , aunque
r la paz de es a comum
.
.
.
Ia Iuc h a po.
.
b f
alitico sabemos que las expenenCias
ese no haya sldo nu~stro 0 Je IVO an
n 'varias ciudades de Brasil y de
del presupuesto pa;t~clpabvo s urglero;: riencias mas recientes han gaotros paises de Amen~a Latma, que I~e h:' incluso redes de ciudade s , esnado can la de las mas antllguasYdq d del Mercosur can el objeti va de
. Imen t e e n ambito de as CIU a .es .
. parpecla
modelos ' de democraCla
'n las diferentes expenenclas y

d IscutIr en cornu
.
L fuerza de la globalizacion canticipativa, sus limites y sus p~te~clale"iia:i6n y de la profundizaci6n de la
trahegem6nica en el do~mlO e e~i~:~e la ampliacion y profundizaci6n de
tal
globales de practicas locales.
democracla depende ~n uena m.
redes nacionales , regIOnales, conbnen es 0

..
d I
tacian Vimos como las aspira3. Los peligros de la perversIOn y e a coop
,:
I I XIX fueron
d
rt
. ' n democratlca en e slg 0
ciones revolucionarias e pa IClpaclO

as de democracia de baja
reduciendose, en el transcurso del ~gl? ~~:i6~':cial y de reconocimiento
intensidad. Can eso, los obJetlvos e mc
contrario AI peligro
de las diferencias se pervirtieron y se tomaron en su
.

68

69
MPLIAR EL CANON DEMOCRATICO
.
CCION, PARAAl
INTRODU
d I
nstitucion de gobiernos ; la

INTRODUCCI6N , PARAAMPLlAR EL CANON DEMOCRATICO

de perversion y de descaracterizaci6n no esbin, de modo alguno, inmunes

las practicas de la democracia participativa. Tambien ellas, que plantean

ampliar el canon politico y, con eso, ampliar el espacio ptiblico y los debates
y demandas sociales que 10 constituyen, pueden ser cooptadas por intere_
ses y actores hegem6nicos para, con base en ell as, legitimar la exclusion SO~

cial y la represion de la diferencia. Los textos de Paoli y de Guerra dan informacion sabre este peligro.
Perc la perversion puede ocurrir por muchas otras vias: por la burocrati.
zaci6n de la participacion, por la reintroduccion del cliente1ismo bajo nuevas
farmas , por la instrumentalizacion partidaria, por la exclusi6n de intereses

subordinados a traves del silenciamiento

de la manipulacion de las ins-

tituciones participativas. Estos peligros s610 pueden evitarse por intermedio del aprendizaje y de la reflexi6n constantes para extraer incentivos para
nuevas profundizaciones democraticas, En el dominio de la democracia par
ticipativa, mas que en cualquier otro, la democracia es un principio sin fin
y las tareas de democratizacion solo se sustentan cuando el1as mismas son
deflnidas par procesos democraticos cada vez mas exigentes,

4, Democracia participatiua y democracia representatiua, Esta es tal vez la

cuestion a la que los estudios reunidos en este volumen dan mas respuestas
y, por eso, Ie dedicamos mas espacio. La solucion dada por la teoria hegemonica de la democracia al problema de la relaeion entre democracia representativa y democracia participativa -la solucion de las escalas- no es
una solucion adecuada porque deja sin tocar el problema de las gramaticas
sociales, y ofrece una respuesta simplista, exclusivamente geografica, al
problema de la combinacion entre participacion y representaci6n,
Las experiencias estudiadas en este proyecto ofrecen una respuesta
alternativa al problema democratico. Muestran que la capacidad de tratar
can la complejidad cultural y administrativa no aumenta can e} incremento de las escalas. Y, sobre todo, que existe un proceso de pluralizacion cultural y de reconocimiento de nuevas identidades 16 que tiene como consecuencia profundas redefiniciones de la practica democratica, que estan mas
alla del proceso de agregacion propio de la democracia representativa.
A nuestro vel' existen dos form as posibles de combinacion entre democracia participativa y democracia representativa: coexistencia y complementariedad, Coexistencia implica una convivencia, en niveles diversos, de
las diferentes formas de procedimentalismo, organizacion administrativa y
variacion de diseno institucional. La democracia representativa en el myel
16 El tema de las identidades y del principio del reoonocimiento de la diferencia es tratado
con detalle en el tercer volumen de esta colecci6n,

'nio exclusivo en e1 niv:1. e a coo forma exc1usiva de 1a ad

naciona~ ,_dO~~ forIlla vertical burocratlca ~~:cia participativa en el ni vel
aceptaCI0~ ,de publica- coexiste can 1a d~,n:~cas participativas ya existen tes
rninistraClon
determinadas c~rac t ens
ansbridge, 1990),

local, acentu:::~cracias de los

pal~es centr~~:!mos complementaried ad,

en algunas d forma de combinaclO fl , 1a qU~

La segun a t" ulacion mas profunda en re

democracia representatlv a Y

. . ento por el gobierna de

impliea u~a arr~~cipativa, Presupone, e1 reconoc:;:s ublicas de monito reo

democrac18 pa ntalismo participatwO, las for .tu~r parte del procesa de

que el proeedl:e deliberacion ptibhca pueden sustlbidos en el modelo h e ge y 105 proceso~ ~ deliberacion tales como los conct:nde este modelo, el objerepresentacIOn racia, Ai contrario d,e 1? que pre democracia local fOfm as
monico de dem':l proces o de fortaleClmlento de l:tucionalidad politica que
tivo es asoel.ar ultural ligadas a una nueva ms;. nes de la pluralidad cuI-

de renovacIOn c
1a pauta democratica ~as cues 10
1 aso de Brasil co mo
c
vuelve a eolocar e~dad de 1a inclusi6n SOCIal. Tanto,etn e articulacion e ntre

de la necesl
.' t" os pernn en la
.
turaI Y
d' los arreglos particlpa lV
[
l'a de prerrogatlVas
1 d la In 18,
.
.
I trans erenc
en e ee ntacion Y justicia distnbutwa Y poaUtica a los propios arreglos p ard
II I y de la SOCleda
d ' tegrar en e l
argum
del niv~l na~~n~~~o~;:cia representativa esta ,co::ot~a c~1:U~:1 y de incluticipatlvoS, ,
1 propuestas de reconoclIDl
litlco electora

di:

debate po
.
d la de coexisten cla,
sion soclal. .. de complementariedad es dlfer~n~e
implica una d eciLa concepclOnmos en los casos de Brasll Y de a n 'en el nivellocal a
6n
pO~q~~ ~~~~c:dad politic a de ampl~ar l~o~~!~c::~~cipativas de delibera-

~~~~es de la tr~:~;~:~n~~adOe~i~:~~u~~o~r~nciPio deteni~~~ ~~r~~~s~~~e~~~~~

cion de. prerroa en el caso del presupuesto par~,c,pala decisi6n por los contes. AS1, ya se I India las asambleas reglOna es d d olitica de articular
Panchayats en a
,
., hecha por la SOOle a p
se'eros discurre de una op~lOn
,
~rticipaci6n Y representacl~n,
a de articulacion entre democr acla
p Parece evidente que la pnmera f~:va, la coexistencia, prevalece en 10:
participativa y democracla \eprese: da la complementariedad, emplez~le
paises centrales; mientr~s a,~~%s y'perifericos, Si as! fuera, es, POS~nte
sur

'I'

en los paises semlp~r: e

ocracia no ocurre necesanam

eon~Utir
dqulealsamPi:%:~~i:::~~:r~~i~:sd~:sentes
elndIOasd~a~s:: ~:;:;:;~ss~~:~
a par
e
.
d ' da y consO , .
.
t
1f

de la democracia fue primel:~~~t~~:oc:ratica pueden no ser 7ce~a:~~~e;0~

que permitiero n la ong>na
oduccion ampliada Y pro un 1 . . t 'tulas mismas que perml ten su r~P\ultural y del experimentahsmo ms 1
eso, el problema de la InnovaclOn

..

AMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

70

INTRODUCCI6N: PARA

INTRODUCCI6N: PARAAMPLIAR EL CANON DEMOCRATICO

donal es incluso mas apremiante. Las nuevas democracias deben, si tal pers.
pectiva es carrecta, transfonnarse en novfsimos movimientos sociales, en el
sentido de que el Estado debe transformarse en un espacio de experimen_
tacion distributiva y cultural. Es en la origin ali dad de las nuevas formas
de experimentaci6n institucional que pueden estar los potenciales emanci_
padores todavia presentes en las sociedades contemporaneas. Esos poten_
ciales, para ser realizados, necesitan estar en relacion con una sociedad
que acepte renegociar las reglas de su sociabilidad creyendo que la grande_
za social reside en la capacidad de inventar, y no de imitar.

Tesis para el fortalecimiento de la democracia participativa

Pretendemos coneluir esta introduccion con tres tesis para el fortalecimiento de la democracia participativa.

Primera tesis: Par el fortalecimiento de la demodiversidad. Esta tesis implica reconocer que no existe ningiln motivQ para que la democracia asuma
una sola forma. Por el contrario, el multiculturalismo y las experiencias recientes de participacion senalan en el senti do de la deliberacion publica ampliada y del engrosamiento de la participacion. EI primer elemento importante de la democracia participativa seria la profundizacion de los casos en
los cuales el sistema politico desiste de prerrogativas de decision en favor
de instancias participativas.
Segunda tesis: Fortalecimiento de La articulaci6n contrahegem6nica entre
10 local y 10 global. Nuevas experiencias democraticas necesitan del apoyo
de actores democraticos transnacionales en los casos en los que la democracia es debil, como quedo patente en el caso colombiano. AI mismo tiempo, experiencias alternativas exitosas como la de Porto Alegre y la de los
Panchayats en la India necesitan ser expandidas para que se presenten
como alternativas aI modelo hegemonico. Por 10 tanto, el pasaje de 10 contrahegemonico del plano local al global es fundamental para el fortalecimiento de la democracia participativa.
Tercera tesis: Ampliacion del experimentalismo democratico. Fue posible observar en el texto de arriba que las nuevas experiencias exitosas se
originaron de nuevas gramaticas sociales en las cuales el formato de la participacion fue adquiriendose experimental mente. Es necesario para la pluralizacion cultural, racial y distributiva de la democracia que se multipliquen experimentos en todas esas direcciones.

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I MICROMOVIMIENTOS EN LA INDIA: HACIA UNA NUEVA

.
POLlTICA DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
D. L.

SHETH

INTRODUCCION
JUSTO cuando el discurso global sobre la demo era cia se ha vuelto u nidimensional , diciendo que el modelo neoliberal de democracia de mere ado
es universal mente deseable, y cuando el Estado ha comenzado a vincu lar se con lajerarquia vertical del poder economico y politico global; han su rgido en la India, tanto en el ambito local como regional, fuertes movimientos
politicos y saciales compensatorios. Estos micromovimientos, encabezados por grupos de base de activistas sociales, han estado activos en dife r entes partes de la India durante mas de tres decadas, trabajando en distintos
asuntos, aunque todos se retieren a las luchas de las poblaciones pobres

economicamente marginadas y socialmente excluidas. Pero en fechas re-

cientes ---<!n la decada de 1990--, muchos de estos micromovimientos se han

alineado juntos y han formado alianzas mayores para protestar ant e el
Estado indio contra la globalizacion, incluso confrontando de mane,-a directa las instituciones y organizaciones representantes del pader econom ico
y politico global.
En esta oposicion a la globalizacion, los micromovimientos de la India han
comenzado a plantear un nuevo cliscurso sabre la democracia y a inventar

pnicticas politicas, expandiendo el campo de la politica mas alla de las instituciones representativas, como son las elecciones y los partidos politicos.
Par 10 tanto, si bien los micromovimientos han estado luchando politica mente sabre varios temas referentes a los pobres, mucho antes de que se
unieran al debate de la globalizacion, es precisamente el reto de la globalizacion el que los ha unido en plataformas politicas comunes en las provincias 0 a escala nacional, convirtiendo el tema de la democracia participativa en parte de sus luchas.
En este contexto emergente de globalizacion, este capitulo analiza el disCurso y la politica de los micromovimientos, y su funcion al reinventa r la
democracia participativa como una forma de accion social y practica politica. creando nuevas espacios e infundiendole un significado mas profundo a
la democracia en el mundo globalizador.

79

78

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOCAATICAS

Los

MICROMQVIMIENTOS

En la India, los micromovimientos representan un fen6meno variado Y Corn.

plejo. La literatura sobre el tema los describe como movimientos de base
movimientos saciales, formaciones 0 procesos no partidistas, organizacione~
de comunidades de base 0 de masas, y como grupos de accion social y gfu_
pas de movimiento. En este capitulo, usare estes terminos indistintamen_
te, perc me refiero en particular a un genera especifico de movimientos
sociales que salieron a la luz y destacaron politicamente a mediados de la decada de 1970 y que, a partir de entances, han estado activos en una variedad
de temas que, desde su propia perspectiva, estan -directa 0 indirectamen_
te- relacionados con 10 que consideran BU meta a largo plaza: la democra.
tizacion del desarrollo y la transformacion de la sociedad (R. Kothari, 1984'
Sethi, 1984; Sheth, 1984). Estas organizaciones se diferencian de otras ON~
de beneficencia, filantropicas y no partidistas. No existe una investigacion
sistematica, perc las recopilaciones de diferentes Fuentes hechas par inves~
tigadores y los calculos aproximados proporcionados por observadores en 01
cam po sugieren que en el pais hay cerca de 30000 micromovimientos.
Para entender los terrninos en los cuales los grupos conciben y articulan
la idea de la democracia participativa, es importante conocer el contexto
en el que surgieron y los retos que ,confrontaron en la etapa inicial de su
forrnad6n. Un gran nurnero eran fragmentos de movimientos politicos y sodales anteriores, los cuales tuvieron su origen en el Movimiento de Libera~
cion, pero que fueron sometidos y dispersados poco tiempo despues de la
Independencia, cuando la elite gobernante liberal modernista (partidaria
de Nehru) comenzo a dominar el discurso publico de la India. Esos eran los
grupos cuyo linaje lleg6 a los movimientos socialista, comunista, de reforrna social y de seguidores de Gandhi pero que, por 10 general, sobresalieron
como grupos de activistas sociales y politicos independientes de cualquier
partido politico (Sheth y Sethi, 1991). Trabajaban en pequenos espacios de
los que podian disponer en la periferia de la politica electoral y de partido.
Pero tres decadas despues de la Independencia, se abrieron espacios sociales y politicos para varios grupos nuevas de activistas sociales. Esto fue
posible gracias a la decadencia de la politica institucional que comenzo a
fines de la decada de 1960, dando lugar a varios movimientos de protesta
de masas (Kothari, 1988a). Los temas de las protestas iban desde el aumenta de precios hasta la corrupcion. Sin embargo, los movimientos de protesta
adquirieron mayor impulso a mediados de la decada de 1970; entre ellos, el
movimiento mas grande y politicamente de mas intensidad fue el JP, conocido por el nombre de su lider: Jayaprakash Narayan. Visto en este contex-

IA HAClA UNA NUEVA POLITICA

IENTOS EN LA IND .
.
MICROMOVIM
. . t s suraieron y se consohda-

o movlmlen 0 ,
0dra reconocemos com
1a de las instituciones om1nanto, los que a~~s que les ofrecio la d~ctde~c. slaturas, las elecciones, 1.05 parron en espa
'a representat1Va. as g1.
' b'en comenz6 a fines de
teS de la democ;~~~ sindicatoS. Esta de~d~n~::~ ~a~dhi, entonces primera
'dos polibcOS
hizo visible cuan 0 n
.,
975 1977) 1
~a docada de 1~6~i:e impuso el Estado de excepclOn ~; nue~os h;cia la poliministra de la 1 n a~tidos politicos para at~aer grul~ticos se redujo considetemas provenientes
El papel de os p s or sus derechos lega e~ Y po
ucha
tica libra ndo
a~idad para procesar pohtlCame~te Ademas dejaron de
rsblemente. ,u
sociedad Y la cultura ~ayo mU~n:~te Los ~artidos, que
htlCa
de la ecot~n:~~nes idealistas hacia la
~:cas de ios pobres y des postraer a 0::; JO d convertir las deman as e~on
1 recurso de convertlf
no habian logra ~as politica s efectivas, sohan us~r e ara fines elector ales.
seidos en dem~n 'cos en asuntos .tnicos y comunla eds P adas de 1950 y 1960
s eco noml
l Ot'
que en as ec
los ternS
ue e1 proceso po 1 ICO,.
' f a de grupOS nuevos
El resultadobfuedoq a la inclusion de un creclente numde ados de la dOcada de
b' contn Ul
'd
detuvo a me l
.
ha 1: politica electoral y de pa;tI :sd:~a politica india a grandes seclCIOn::
en
. do en la peruen
ocupaclOna IDen
1970, mante;l~:les antiguos intocables, a los rUP::stas hindues tradiS
de p~ebloS T1 econ6rnicamente pobres de entre a
tierra entre las misin
ria
mar~:'::::e ~e menor catego , Y ~ o~~o:!~::~~c;pacion electoral, pero si
CIO~
Par su uesto que esto no a ec ,
u lucha nO encontr6 expreno;:~. su sent;do politiCO de ciudad~maofi~~: s(Sheth, 1984). No obst ante,
r~. Jen el campo representatlvo de a P
de enajenaci6 n politico estaban
~~~npoblaciones involucradas en es~::o~i~~nsiones ademas de l~ ~lase, s~
dispersas Y fragmentadas en muco encontraron un lenguaje pOI.ltlCO nl 51cial. Por esta razon, sus lucha\~d 5 de izquierda. Eran vistas sImple menquiera en el discurso de :os par lOtos que no podian sumarse. En pocas
te como masas desorgall1z~~as con vo renunciaro n prematuramcnte ,. ~oco
alabras, los partidos pohtlcos -que to de "movimiento" de sus act IVlda~espu.s de la lndependencla, ,al ai:cinas electorales que funcionaban co~
des- se volvieron cada vez mas m q n e oca de elecciones. La cons~~uen
arreglos provisionales con las bases e nt: de la politica de movilizaClon de
cia fue entre otras cosas, el surglffiIe
d'

i c::

de excepci,6n sobre la In 1a
_
Indi.ra Gandhi impuSo e\ Estado
'd inhabilitada como
I En junio de 1975, In senora f
r en el poder despucs de haber S1 c te el12 de junio
como una estratagema para can mua
. icio realizado por la Suprema~:
e dur6 dos
miembro del Parlamento indi,o, po:~ue~e~~J~l. Durante el E~tado de exee~cl~:; ~:rechos funlos ciudadanos, inclUldos al,gunos e .as artidos polila encontr6 culpable de ,neg~lgenel
arws. los derechos conshtu~~~nal~s~: regimen fue friamente resish~Orrd:a~m:los derechos
damental~s., fueron s.uspenv ~ os, una version, escrita durante el peno OR Kathan (1989 ).
tiens v aetlVlstas sociaies. ease
1 . gimen de excepcl6n. en .
constitucionales fueron socavados durante e re

I ,

N'ro EN LA INDIA, H.A.ClA UNA NUEVA POLITICA
S

80

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOCMTICAS

los movimientos populares fuera de la politica institucional de represen.

tacion, que con frecuencia recurna a la politica de accion directa para plan.

tearle sus demandas al gobierno (R. Kothari, 1988b),

Los sindicatos, que para empezar eran alas laborales de los partidos poli.
ticos, con poea autonomia propia. practicamente se volyjeron barras de
negociacion entre personas de la misma c1ase, que supuestamcnte repre.
sentahan intereses diferentes. Los sindicatos mostraron una completa inca.
pacidad para expandir sus actividades hacia el creciente sector infonnal y

desorganizado de la economia. Los trabajadores del sector desorganizado

tenian poco que ofrecer, ya fuera electoral mente 0 como cllotas. Cansada
tras largos anos de lucha, Ia dirigencia sinclical se habia acostumbrado a un
estilo de vida facil y a uu modo de funcionamiento burocn\tico mentalmen.
te sencillo (Pansay, 1981). El resultado fue Ia formacion de muchos grupos
nuevas de activistas que defendian Ia causa de los trabajadores en el sector
informal de Ia economia. Se ahocaron no solo al tema de los salarios, sino

tambien a problemas de salud, educacion y cuidado infantil de las familia,

de los trabajadores, y su mayor objetivo era crear en ell os la condenda de
sus derechos y construir capacidades organizativas para luchar por su realizacion.

Las legislaturas, tambien, reflejaron la decadencia de Ia politica en un

ambito mas amplio. Lejos quedaron los dias en que un !ider socialista como

Ram Manohar Lohia podia provocar y sostener un debate prolongado sobre

la pobreza en 01 Parlamento indio. El cliscurso politico en las Iegislaturas co
menzo a estar cad a vez mas dominado par estrechas posiciones legalistas

del ejecutivo que a menu do eran respaldadas por los tribunales, en lugar de

81

sectores de la pobl acion

MlCROl'AOVlMIE

T0r;'~ron tem:~n~lcatos, y a los que at endia

profesionales Por los partido s POilt1COS Y I~s que desarroll aron no fue la de
ara unirsel es .

obaJldonodos p. La forma de Organlzaclo~ d

gl'UPO 0 asociaci6n CIVil,
mall. burocr~.~'~~ 0 grupO de presion; smo a e ~nel pueblo les dictab a. EI
un partido po ~ 'luchas politicas sobre te~a: qu 0110 democratizador dan

esa~~portante senalar que la

que encabe za a on el que trabajaron era e

concepto c1a~e ;ueblo (Sethi, 1984). Po~ e~~, ::a' de la politica instituClOnal
dole poder
movimientoS de base SUlgiO ~ I sociedad Yla politica , mvO-

t.

politica de 00 . , yen el punto de contacto e a . ciarle una nueva forma

de representaclOn d ectamente en las luchas para

la gente if
lucran d0 a
' ales Y politica s .
vidas SOCI
8 SUS

EL DlSCt:RSO DE LA GLOBALIZACI0N

tos de base se enfren taron

rincipios de la decada de 1990, ~:s t;~:::~ue justificaban la hegeFm.o'

Ap
. nto total mente nuevo
. dues
de la Guerra na.
s
c~n udn con1:n global recientemente estable;,d: u: : seccion sigoificativa de
n13 el or . h sta el final de la Guerra n ,
tivamente contra
Antes, es decltr, s ade base en India estaban protestanddolOaCque las insti tucio
QVHUlen 0
l"t"sta un IDO e
.
I~s;delo de desarrollo excluy~nte y e 1S 'habian concebido y buscaban apl!
e
n Woods y sus palses soctO
, de la segunda Guerra

::: ~~i~i:~~ ~~~~r~;,a;~:~t;r:~e:~;'~~~:b~~s;~~~::~~v~:~ec~i:~~~~~~

Munld~~~texto del discurso desarroll ado
PO~e~: ;
as
en e

de

Occidente, donde las amenaz

ambiental que 10 Guerra

nue an mas doloros as . Fue med~an:

basarse en temas provenientes de la po!itica democratica. La Constituci6n

india, que fue concebida no solo como un instrumento de gobierno, sino
tambien como una agenda de la transfonnacion social y politica de la India

~s habia producido para todo el mundo.na

er de un "desarrollo altern atlvo

independiente , ahora era tratada como un documento desinfectado de la

India durante mucho tlempO por p . fue empujada hacia la penfena del
de Gandhi , despues de la Independen~'~a elite dirigente modernizado ra de
discurso del desarrollo dommado po
India.
.
bre el desarrollo cambi6 de repen te, en
No obstante, todo el dlscur~o ~o idea del desarrollo alternativo se formn
todo el mundo y en Ind,", cuan 0 a
de varios grupOS, clubes y co mlS1 0 '
16 y propag6 analiticamente por parte dos por estos defensores del desanes globales. Algunos conceptos el~borad moda para los activistas de los
alternativo se volvieron pala ras e
. da 10 pequeno es bello (a Ia
rro110
. I .t
ologia apropla ,
. d .d

sangre de Ia politica de movimiento, que representaba las aspiraciones

democn;ticas de la gente, En este contexto, en la dec ada posterior al esta

do de excepcion, varios grupos comenzaron a recurrir a1 litigio por el inte-

res publico y a ofrecer servicios gratuitos de ayuda legal a los ciudadanos

cuyos derechos habian sido violados tanto por la ley y el orden como por la
administraci6n del desarrollo; en el proceso, llevando el activismo incluso a

los tribunales.
La decadencia de Ia politica institucional provoco una revitalizaci6n de
los antiguos movimientos sociales. Mas irnportante aun, en el periodo entre

mediados de la decada de 1970 y la de 1980 surgieron miles de nuevos

micromovimientos en el pais. Esos movimientos fueron dirigidos por hombres y mujeres j6venes, y bastantes tuvieron que abandonar sus carreras

na te proceso que la idea y la campa

ropagado y practicado en la

~~e~~6 en Occidente. Si b.len esta Ideaa:~:~el~o~ activistas

nuevas movimientos

SOCIa

es. ecn.

.d

del

mO:lm~ento

(a la Paulo Freire), estllos

VI

Schumaker), pedagogia de los ~pr::~ ~~ crecimiento (a la Club de R oma),

amigables para el amblente, ,m

..
82

ROMOVIMIENTOS EN

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOcRATICAS

eran tan solo algunos. EI discurso planteado por los nuevas movimiento,
sociales de Occidente encontro abundante eco entre los activistas sociale,
de la India; particularmente entre los grupos apoliticos y occidentaliza_
dos, en los que casi tuvo un efecto emancipador. Le dio significado cultural
a su activismo e incluso les ayudo a redescubrir su propio M. K. Gandhi
alternativo.
La idea del desarrollo alternativo encontro nuevas devotos incluso en el
nucleo consumista de las sociedades occidentales durante la Guerra Fria
cuando la amenaza del holocaust a nuclear ocupaba un lugar preponderant~
y el acceso a los recurs os petroleras del mundo amenazaba con ser inte.
rrumpido par 10 que luego se describiria como la "crisis petrolera". Las preo_
cupaciones se expresaban en foros de politicas publicas mundiales sabre la
"pobreza del Tercer Mundo". Aunque ahara pueda parecer extraiio, se sentia y manifestaba una profunda ansiedad, especialmente respecto a los habitos de consumo creciente de las clases medias en esos paises, porque se
temia que, combinadas can el hambre y la pobreza de sus masas, podrian
lIevar a politic as estatales que produjeran el nipido agotamiento de los recursos naturales del mundo. EI argumento convencional para el desarrollo
tenia varias advertencias, surgidas de la teoria del desarrollo alternativo.
De este modo, la sustentabilidad se volvio una palabra clave y el consumisrna se tOTn6 un "desafio" que habia que enfrentar. Ahorrar energia yeneon
trar fuentes alternativas de energia se convirtieron en consideraciones
importantes para los encargados de elaborar las politicas del desarrollo.
Todo esto cambio can el fin de la Guerra Fria, provocando una gran fractura en la politica (global) del discurso. Y esto sucedio justa cuando la idea
del desarrollo alternativo estaba a punta de adquirir mayor aceptacion, y
habia comenzado a darle forma a los procesos de politicas publicas en los
pafses y en todo el mundo. Un nuevo discurso invadi6 la escena, sepultando los espacios politicos, los nuevas movimientos sociales de Occidente y los
movimientos de base de la India, que tenian decadas trabajando en temas
tales como la paz, el desarrollo par los pobres y amigable para el ambiente.
E} nuevo discurso hizo su entrada con bastante dramatismo. como una gran
narraci6n triunfalista que, entre otras casas, subsumi6 dentro de S1 1a vieja
idea del desarrollo (Wallgren, 1998). Su efecto mas inmediato aunque temporal fue hacer que las protestas de los movimientos de base contra el modelo de desarrollo hegemonico de la Guerra Fria y sus aseveraciones de un
desarrollo alternativo sonaran frenetiea5 y pendencieras, 5i no es que ins ustanciales.
Este era el discurso de la globalizacion. Concebido y dirigido par los vencedores de la Guerra Fria, pretendia establecer un nuevo orden global que
pondria fin al viejo orden que habia mantenido al mundo "dividido", econo-

LA INDIA HACIA UNA NUEVA POLITIC A

.

83

lu ar no solo prometia sino que daba

politicamente

En
su
gSl. e' se mundo estuviera sabre noSOy
al
. a cU Itur
. . . rtu al -icomo
(
:;
MIC

:~~~oce~eia;:e:ae~~~a co~verti~~~c:~au~:I:~;:~~~' ~:~d~u~:~r;od~~

tr~~~mente) y una orgamzal~~~:'~rolijaS instituciones de la democracla r:.nstituciones fueran obligatorias den t ro e

~:esentativa, inclu~o ;~:~~:~~evo orden global seria adminis~r:do p;; ~o:
da pais. Asegura a
bales _atendidas par expertos Y 1 res
ca .un to de instltuclOnes glo
d . . ' de cuentas representatIva-, 10 cual,
con] .. roeedimiento5 de la ren lewn
5 demoeraeias "responsables" Y
e
"tOfP : e~tablecido y controladotpor l_aasIPaopc:z y el orden para todo el orbe.
Sle nd
do garan lzan
.
1 'a
" vanzadasn del mun,
I. de la violencia, inclulda su teeno Ogl ,
a
t
ue el monopo 10
d "" esponsaAdemas, pues 0 q
, ero de Estados-naci6n a menu 0 Ifr
d
a retirada de un gran num
ntra en el Sur- Y sena caloca 0
sen
..
t al se encue
b .
bles" _cuya ubicaclOn na ur
antos Estados-naei6n, que son tam len
colectivamente en manos d: uno:c~~lizadas" -cuya ubicacion natural se

SI

ciona r, globalmente,. sm

democracias "responsables YIN rte

no s610 eliminaria las guerras
encuentra, par s~puesto, en ~ . ~ivi~a la pobreza en todos los lados e~

internacionales, sma que tamble; a declaraciones ideologic as de la globahue existiera. Estas extravagan es el mundo par los paises mas poderos~s
;acion hechas Y propagad:s ;nJitod~e grandes secciones de las clases medIa
del orbe (el G-8) han sido a . ed Cl: India como si representaran un p aquea
y los medias de comumcaclOnde
19un; gobierno del mundo realmente
te de politicas pubhcas ofrecl a par a
existente y democraticamente legltlmo.
EL CONTRADISCURSO DE LOS MOVIMIENTOS

.
oco de tiempo para reponerse de
Los movimientos de base neces1ta rbonl?n ~ 'n e ,dear sus propios terminos
l alzaclO
. d 1- de la go
d I

la anemet,da 1 eo oglca
d b ' ncipalmente a que a fines e a
del discurso para re?atirladEsto ~e d \ ~osf~o de excepcion, los grupos estaGuerra Fria y dos decadas esp~es e 01 tenian una existencia isomorfa de
ban en gran medida fragmenta . as Y s 0_ b t lla de manera aislada. Bascada grupo que libraba su prop,a pequena a,a
c,o' n social y se habian
d I'
t de la translorma
'
stable y comoda. Cantidades mucho
tantes habian perdl 0 e .'mpe u
hecho de una base financlera bastante e . . ahara los organismos de dona' a su dlSPOSlClO n. . ndades para inflUlr
. en Ia
mayores de fan d as poman
.
t . n sus propla pno
cion internaclDnales, que en~a
. , .
Las actividades de la mayona
politica del discurso en los palses perifenco~ d una rutin a y funcionaban
de los grupos se habian vuelto, entonces, pa e. e de la Mcada de 1990 la
como ONG burocraticas. En resumen, a pnnclplOS

84

MICROMO Vl

MOVlMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOcRATICAS

escena de los movimientos de base en la India estaba marcada por un am.

plio sentimiento de pesimismo tanto entre observadores y como entre par~
ticipantes (R. Kothari, 1989), De hecho, hubo varios grupos, principalmente
los gandhianos, los de izquierda y los socialdemocratas, que sobresalieron y
continuaron librando sus batallas por los derechos y la reconstrucci6n socio~
econ6mica de las bases, por 10 que retuvieron tenazmente su caracter de
movimientos. Sin embargo, ya no funcionaban con la energia del principia
y segllian teniendo pacos recursos, como siempre.

Todo esto cambio casi de repente a mediados de la decada 1990, cuando

las protestas en contra de la globalizaci6n, encabezadas por los pocos movi
mientos que habian mantenido viva la tradicion de lucha durante el periodo
de deriva, adquirieron impulso, pues diferentes sectores pobres de la India
comenzaron a sentir plenamente el impacto adverso de la globalizacion, Es
te proceso recibi6 un fuerte impulso cuando muchas mas grupos que

res~

pondian a las presiones de las bases abandonaban su existencia como ONG

y regresaban al redil de los movimientos, Esto produjo mucha convergencia
entre diferentes tipos de grupos y movimientos con una amplia gam a de
temas referentes a la globalizacion, Se revitalizo asi todo el espectro de los
movimientos de base en el pais, dando Iugar a un nuevo discurso y a una

nueva politica dirigidos a contrarrestar las fuerzas de la globalizacion hegemonica (Sheth, 1999a y 1999b; S, Kothari, en prensa), A continuaci6n se
presenta una narracion de los tenninos en los cuales los movimientos vieron y resistieron la globalizaci6n. 2

En primer lugar, los activistas de los movimientos de base consideran

que la globalizacion es una encarnacion de la vieja idea de desarrollo (con
D mayUscula), pero que ahara representa politicamente de manera mas ex-

plicita a las instituciones del poder hegemonico global y crea nuevas formas
de exclusion social, Por 10 tanto, la globalizacion ha intensificado y expandido las fuerzas destructivas del desarrollo, las cuales afectan comunidades,
culturas y modos de vida de los pobres sin ofrecerles una alternativa viable
y digna, De igual modo, la globalizaci6n, como 10 hizo el establishment del
desarrollo durante la Guerra Fria, sirve a los elementos constitutivos de su
estructura de poder: las elites tecnocientfficas J burocratica, mllitarJ gerencial y comercial y una pequena clase cansurnista.
En segundo lugar, una seccion de activistas sociales, en particular aque-

1I0s relativamente apoliticos pero que habian participado activamente en

los movimientos del desarrollo alternativo, estaba muy consciente del papel
2 El siguiente relato se basa en mi cercana y continua interacci6n con activistas de varios
movimientos en todo el pais. He usado los materiales que regularmente producen y difunden
como folletos, panfletos, hojas sueltas y boletines, los cuales no se apegan facilmente a las citas
academicas.

MIENTOS EN LA INDlk HAClA UNA NUEVA POLlTICA

65

_ ba global y nacionalmente en las

I politica del disc~rso desempena b' rnos y las organizaciones in terque i~nes de politicas pubhcas de los ~o :~Ios ahora estan participand o de
elecc ales En consecuencla, algun~s e
del discurso en todo el mu ndo

nac~O:;a ac'tiva en determinar lo~ ~e:~~~;dad, calentamiento global , COl~S

~~ respecto a temas tales como l~~iones referentes a comercio inte~~aClo

~ruccion de grandes pres~s'dr~~electual. En este proeeso, han partlcl p ado

" 'oros Y campanas globales qu e se

J.I
"
1 b 1 han
de la estructura
:~~truido alian~as t~a~~aclo~~I':Jo~!S p:r desempenar esta "funcion ~IO
ares en ctros pals es e ur Y
ue desordenadamente , manlfesta an
~ 1" a menudo explicitamente, a:rnq
de la construccion y el man t enis:s 'objelivoS de largo plaza en term:;:~a solidaridad global. Dicho de otro
miento de procesos mstJtuclOnales ~.t' global de movimientos popul ares

naI Y

derochos de prople a

has "convenclOnes ,

actiV:~:nl~S e:ol~~:S

dedP~~~:r~:g::o;~~!~~~sYSimi-

modo. su objetivo es crear una pO .l l~~a estructura institucional.altema-

(sociedad civil) que busq~e c~nst~:s principios democraticos de 19ualdad

tiva de gobierno global, asa a en ultural Y no violencia, Y los pnncl plOS
politica, justicia soc18l, ~,~e:s~d;~I"mantenimiento de la biodiversldad . Enecologicos de la sustenta 1 1 a I
t
grupo de activistas mdios mtercabezando este

dis~urso globa mente~~~os del antiguo principio indi o d~

retaron la solidandad global en

familial Y 10 vinculan con l a Vltasudhaiua kutumbakan (la Tierr:, es ll~~ la swadeshi (politica de esta blesion de Gandhi del swam) (autogo le~:biente economico, social y cultu rall
e los movimientos dlstmguen los
cer el control de los pueblos sobre su
(Pralap, 2001), Es en este contextoen oi~cran: las politicas dirigidas a esen los que se mv
en ala globalizacion cont emdos tipos de po\iticas
,
'd d
'Iylasqueseopon
,
'
a SOCla ha 51'da acertadamente captada en termmos
t ablecer la solldan
. . . ,n
h
'
poranea, una d,stmelO que
S
Santos como globalizacion egemoBoaventura de ousa
)
conceptuaIes por
, ',
em6nica (Santos, 1997 '
aclOn
contraheg, ntos que representan en gran menica frente al globaliz
En tercer lugar, otro tlPO de mOVlmle Id 'mocratas a las que se hizo redida ala izquierda Y las tendencl~sb s~cl:ci:n intensifiea aun mas las desiferencia antes, considera que la goa '~ n tes en el pais (Sainath, 2000), De
gualdades economicas y soclales ya eX1S d la globalizacion celebran el creeste modo mientras que los defensores e
' ales que luchan por justicia
,
di los actlVlstas SOCl
.
cimiento de la clase me a,
d
manera muy diferente, Segun
social e igualdad yen este fenomeno e u na que estan siendo conceb idas
' d
,
d I'b ]' acion econ 6mlca
ellos, las politIcas e 1 era lZ uete de la globalizacion, han consollda 0 Y
Y realizadas como parte del paq P
II s el "crecimiento" de esta clase
.' 1
medIa ara e 0
enriquecido ala VleJa case
'to
el poder adquisitivo de la peque'da el aumen en
representa en gran me d1
I

.-

UNA NUEVA POLlTICA

86

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCAATICAS

fta clase media que surgi6 durante el gobierno colonial y se expandio duran.
te las primeras cuatro decadas despues de la Independencia, abarcando
principalmente los estratos superior y medio de la estructura social tradi.
cional. Los Programas de Ajuste Estructural (PAE), realizados en nombre de
las reformas econ6micas -la receta que las instituciones financieras glObales administran uniformemente por todo el mundo-, lejos de mejorar el
nivel de vida de los que pertenecen a los pel daft os inferiores de la sociedad
los han empujado aun mas abajo en la escalera social y economica, po;
debajo de la linea de pobreza (Kumar, 2000). De hecho, algunos fragmentos
de los estratos sociales inferiores tradicionales han ingresado a la "c1ase
media", pero esto se ha debido a las antiguas politicas sociales del Estado
como la de la accion afirmativa. En efecto, como el Estado se ha reducido e~
el proceso de globalizacion, ha habido un reves de este proceso.
Las pocas posibilidades de movilidad ascendente que las politicas del Es.
tado indio habian abierto para las poblaciones desfavorecidas en la estruc
tUra social tradicional a hora se estan cerrando. Cada vez mas, el mercado
es la tinica via de movilidad ascendente, pero este tambien esta monopoli.
zado por los estratos su periores de la sociedad, que usan los recursos de su
estatus tradicionaL Asi, la globalizaeion economica ofrece mejorar el nivel
de vida a todos los que ingresan al mercado y cuentan con algunos de los
derechos de los que usualmente disponian los miembros de las castas supe
riores quienes usan los recursos de que han dispuesto tradicionalmente:
tierra, riqueza, privilegio social y educacion. Para la mayor parte de la
poblacion que espera afuera del encantador circulo del mercado, y que ocu
pa lugares desfavorecidos en la estructura social tradicional, esto significa
desnutricion, hambre, enfermedad y miseria. Los movimientos han desta
cado la relacion entre la estructura social tradicional y la globalizaci6n,
pero curiosamente ha sido ignorada en los debates academicos sobre la globalizacion.
Por esto, a los activistas les parece increible que exista una ecanomia
colonial de explotacion de los productores primarios (las ampJias poblaciones de tribus, artesanos, agricultores marginales y pequefios, y mana de
obra sin tierra) por parte de una pequefta elite urbana-industrial y sus
grupos afines de la elite rural de la casta superior, e incluso prospere, en la
llamada economia abierta de mercado. En pocas palabras, en la India, la economia de mercado, en lugar de hacer mella en la injusta estructura social,
esta siendo absorbida por ella.
En cuarto lugar, los movimientos rechazan la afinnaeion del Estado indio en el sentido de que, en el proceso de la globalizaci6n, ha estado desempeftando un papel positivo para los pobres , dandole un "rostro humano" a
las reformas economicas. En lugar de permitir a los pobres entrar y encon-

87

OS EN LA INDIA }lAClA
MICROMOVlMIENT
. .

erecho de aferrarse a las

el Estado deb1hta su d
. ra que elias sean.
do
1 merca,
.
cual esqUle
ar lugares en e. t cia de que d,spongan'b
de derechos ciudadanos,
tr teS de subs lS en
os movirnientos ur anos
aradamente entre
(uen los llderes de dalgundio discrimina sistematica y desc (Kishwar,2001a
para
I Esta 01n
rmas economlCaS
.
en Tealidad, e
la aplicacion de las re 0 bl ci6n afectada negattvamente
.
pobres en
ue una ampha po a
'.
hora es inca paz
n
~~OsO~b). EI Te~ul:~~c~d~ de la globalizacio t:~:~c:~ ;olitica dominanoT el [llodel o ede[llanda 10 sufic,entemente ~e sarroll o". A medida que el
~e plan tear una ivencia, por no hablar de su m: de gobierno hacia su cendesde la penfena del SlSte
b' da esta dando pasO a
te Por Su superY
.
d
mueve
. t" mente conce 1
mercad 0 se .dad politica democ-:a ~ca
I'tieo. nociones que provlenen e
tro 18 auton
d "orden" econoIDICO Y po 1
ropia naturaleza no

.ones e
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que por su p
nuevas nOCI
. zaci6n cor porta Iva,
di 6n de cuentas reprerincipios de org ani . cipios democraticos de ren Cl
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d n con los pnn
.
concuer a
. t c 6n socioecon6mlca y
.
b' d de esta Sl ua 1
"'
d I
I ga el efecto com ma 0
. d
la globalizaclOn e a
sentatwa.
En quinto u :, -es decir, el Estado en retITa a ~res nO son cap aces de
politica emergent te en que los mas pobres de.lods po ciudadanos hechos Y
, _ conSIS
mia nl e ser
b' d
econonna
1 riados en la econo
eve un caIn 10 e
ente
seT to(alm
aSs~e:na de gobierno . Para ellos, no :. ~~o puede n regres ar
deTechos en el Sl da lIevarlos hacia el mercado. Ta ~ tenian en el orden
tTansicio n que ~:d:d del sometido, que supuesta:~~:que el Estado buroa la vlela segu I lncluso han perd1do I.as dema '0 En pocas palabras , la
social trad~cl~Ila. ando menoS en teoTla, conce~.,
on la globalizaci.6n
C
cTatico-sOclahsta, c~matica de su exclusi6n contm~a I que hasta fechas
naturalez a SO~l~Sl~n el desarrollo. Las politicas es~a a I:: qu~ enfrentaban
asi como s~ce 10bCan eliminar las barreras e~trucr~:: estan ahara siendo
recientes. usea 1
1 centro de la economla po 1 1 ,
los pobres Y llev::~~:oco amigables con el meTc;do;. 'a de la globalizacion
descart~d~s por gUn los movimientos, la nue~a 1 eo ogtales en los paises pepor Uitlmo, se
obreza Y las privaclOnes SOcl
discurso global.
hizo que los temas de la p , mas incomprensibles en el
vimientos
.
d I mundo sean aun
d d los nuevos mo
a
'tado el tono transform or e . ' nto de desarrollo
rifencos e h
. '
Ie a qUl
t del movlmle
AS,:",smo,
na vez estuvieTon al fren e
do En efecto, los orgasoclales .que ~'b'ccidente, as! como en todo el mun ac~s de producir nuevos
~i~~~:~:ol: globalizacion hegemonica h:~~l~~ ~:~arrollo: esto es, re t ener

~~::;::n~:: ;~~~~~~a; :~~~~~E:E}~se~~~~sa p;:~:s;~~~;o~:!~::E::

poderosos en todo el mun 0 Yahora a difereneia de la epoca e a un pais

del pais. EI resultado es que
id.'en t"rminos del grado en que
Fda, el desarrollo se ve y se m
.

88

MOVlMIENTOS SOCIALES YASPlRACIONES DEMOcRATICAS

puede "integrar" (lease subyugar) su economia en el sistema econornicn

mundial (capitalista).

EL DISCURSO GLOBAL DE LAS PROTESTAS

Tambien ha ocurrido un cambio significativo en la manera en que los movj.
mientos de la India se relacionan con el discurso global de las protestas.
Para ellos, el hecho de que cada vez se preste mas atenci6n a temas de la
"forma de gobiemo" en el discurso global actual ha reducido la importanCia
de temas referentes a la transformaci6n social y politica. Esto ha dado como
resultado que los organismos de la globalizaci6n hegemonica busquen, al
mismo tiempo, despolitizar el desarrollo y socavar los movimientos democraticos, cooptando, financiera y politicamente, algunos movimientos de
protesta en los paises en desarrollo y en todo el mundo. En el proceso,
temas como el ambiente , el genero, los derechos humanos e incluso la democracia estan siendo redefinidos en terminos radicalmente diferentes de los
que desarrollaron los movimientos de base en el primer paradigm a del desarrollo alternativo. Por ejemplo, ya no se considera que el tema del ambiente implica un proceso politico -oi movimientos- para reorganizar la
economia y la vida cultural y social local y globalmente sobre la base de
principios eco16gicos primarios. Mas bien, los temas eco16gicos estan siendo
redactados otra vez cambiando constanternente los terminos de los "limites
tolerables" y los "costos admisibles" del dano ambiental que se preve que
Deurra cada vez en mayores proporciones con tasas crecientes de desarrollo
economico, las cuales tambien son bienvenidas y consideradas deseables. Si
bien en esta nueva definicion esta involucrada una "'politica", esta se refiere a la transferencia de los costos ambientales de un sector de la economia
a otro 0, 10 que es peor, de una region del mundo a otra.
EI tema de los derechos humanos esta siendo vis to en los terminos de la
politica economica y exterior de los paises ricos y poderosos. Estas consideraciones atanen no solo al establecimiento de su dominio oligopolico sobre
el mundo, sino tarnbien a garantizar un funcionamiento "sin problemas" de
las corporaciones multinacionales (CMN) en los paises perifericos. Se espera
lograr esto obligando a los gobiernos de los paises perifericos a proporcionar las condiciones y los rerminos que las CMN dictan y consideran necesarios para dicho funcionamiento. En el proceso, las multinacionales se han
convertido en poderosos actores globales -<on algunos casos aUn mas poderosos y rieos que much os Estados-naci6n-, que con frecuencia socavan los
derechos humanos fundamentales (derecho al sustento, al habitat y a la cuItura) de los pobres en los paises perifericos, pero siguen sin rendir cuentas

89
. HAClA UNA NUEVA POLITICA
OVIMIENTOS EN LA INDIA.
.
MICROM
d
. ' n por sus violaclOnes
.
0 de gobierno global 0 Esta o-nacto
' n organlSm
h
ningu
h humanos.
.. d d rechos humanoS a ora pade los derec oSnos grupOS "internacional~s e fe vor de las fuerzas globales
Incl uso algu
grupos de presion pohtlca a "-f ' . os esco]' an ciertas pot at como
1
'ses pen enc
.
recen a: ucas buscando evitar que o~ P~~gislacion laboral Y exportaclOn:s.
begemom , ' tales como uso de sue 0 , .
r zacion de los derechos uliticas en areas ace en el nombre de la unlver.s~ 1
aises particulares con
Si bien esto ~e !ividad de los temas y la ele~ctOn d:a~ionalisla (Occidenta\).
ta
manoS, l~ se :iciona Stl tendenCla parbculans YonieD el pensamiento sabre
frecuencla tr
en este nuevo discurso heg em 1
rna Ia elirninaci6n de
EI resultado ~s ::nos se ha disociado de tema~ ta e~:~ basicas y la justicia
los dere cho \ ~atisfaccion de las neces1dades u~~ue la pobreza se debe a
1a pobre za , a
n mayor frecuencla, se plens
.
za Y no que es un
social. Cada vez co res no son capaces de ge~erar nque 0 ~o asunto moral.
que los pu~!~:c~~~s derechos de los pob~es ~ m~!~~~ ~:manos ha dejado de
~m~t;:: ~alabras, el discurso giob~r:~s~~rr::ciones sociales Y politicas; :
n
di urso que se refiere a a~
ca de las condlClOnes que
ser u~ s~ ha convertido en un discurs? ace: sabre otros paises, supueser
ca~b1D: s nonados" poderosos de~en lmpo
lohal de derechos.
palses desa el fin del producir un reglmen legal ~onvenientemente que las

tamen!:t:o~scurso sobre los dereehos, se su~~n:otan de ciudadania global

En . s de la sociedad cw,1 globa l q b' no global que aseguran la

ismos de go ler
1.
. 0 de
cgualdad political Y los mecan . aciones transnacionales y e lmpe; .
I
d' 'on de cuentas de las orgamz . al ya han evolucionado y es an m
ren leI
ortamiento internaclon
he em6nicos globales
la ley;nh~ ~::sici6n ha faciJitado que los pod~r~:n e;tado "jugando" con

insbtuclOne

~~~~t:~ algunos paises peri~e;::i~~~~~: I~~ed:rechos huma,nos, ~~~~~:s s~

eno~r:~ ~oi~~i~~::~:::erantes de part~ 1: ~~b~~r~~~:i::~~~e ~a cult~ra

~~ designios hegemonicos. Es u~: mr::ticar dichos estandares doble\ :~

global de protestas que, a pesar
Papaces de decir que se "comprome e _
potencias hegem6nic~s gJ~~:~e~:r:~~os humanos y, al ~ismo tt~:j~~ ~:r~con Ia universalizaclO.n
t
acionales fuera del regtmen
tienen a las corporaclOnes Tansn
, ananchos humanos globales.
. la idea del gobierno global est"-~
da
En el discurso de la democraCla,
mocracia sigue siendo conSl era
do teneno, pero, paradojiCament-;,;:;: interno de los Estados:naci?n, y ;~
como el marco adecuado para el go
s diftcil que una orgamzactOn co d'
ara el gobierno globa\. por 10 tanto , ~no epn'ncipio de transparencia 0 re,:, 1P
.
.
r
' rse a uingu
,
de 1as 10:::\a OMC funClOne SIn relen.
tambien de manera autono ma
cion de cuentas representativa, Y

.90

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCMTICAS

tituciones de Naciones Unidas, aun cuando dicta fallos sobre temas q

caen en el ambito del derecho internacional y de los organismos repres:"
tativos, tales como la OIT. De este mod?, se supone que. las instituciones ~
gobierno global son responsables de SI mlsmas, y no nnden cuentas fuera
de su propio ambito. Son "responsables" solo ante sus socios, que a menud.
son los pocos Estados-nacion militar y eeonomicamente poderosos.
En el discurso feminista global , la sensibilidad acerca de 10 dificil que
es socioestructural, economica y culturalmente para las mujeres de los
paises pobres garantizar sus derechos se ha perdido de vista; en su lUgar,
las preocupaciones legalistas y metropolItanas acerca de los derechos de las
mujeres en una sociedad consumista han adquirido relevancia. Asi, a los activistas de base de la India no les cabe duda de que las agencias de globali.
zaci6n hegemonica tienden a monopolizar el discurso global de protestas
buscando legitimar el orden hegemonico global y debilitar los procesos d~
transformacion social y politica.
En esta cultura de protestas globalmente homogeneizada, a algunos gru_
pos de la India les resulta particularmente dificil unirse a campanas internacionales, a pesar de que en elias puedan estar abordando temas que les
interesen mucho. Para esos grupos, dichas campafias a menu do buscan mi.
nar la soberania nacional del pais y, en s u articulaci6n global de los tern as,
muestran insensibilidad con los contextos histOrico y cultural en que se ubican tales temas. Como resultado, con freeuencia se abstienen estos incluso
de expresar su oposicion al Estado indio en los terminos y las form as que,
segUn ellos, puedan deslegitimar la funcion del Estado en la sociedad. Esto
se haee no tanto por consideraciones "nacionalistas", sino por temor a que
debiliten la tradicion actualmente establecida -autoridad politica democratica- del Estado que protege las instituciones seculares y democraticas
del pais.
En conjunto , los activistas de la India consideran que la globalizaci6n
es una nueva ideologia posterior a la Guerra Fria que justifica el dominio
de una estructura hegemonica de poder global que busca establecer el monopolio de unes cuantos paises econ6micamente rices y militarmente poderosos sobre los recursos de todo el mundo. Como tal, encuentran que la
globalizacion es adversa a los valores democraticos y ecologicos basicos:
libertad, igualdad, diversidad y sustentabilidad. Su impacto para los paises mas pobres ha sido, desde su punto de vista, la produccion de nuevas
formas mas deshumanizadas de exclusion y desigualdad, peores que las
creadas por el modelo de desarrollo de la Guerra Fria y antes de ello por el
regimen colonial. En el caso de la India, les preocupa particularmente su
impacto adverso sobre la democracia. Puesto que, cuando las cIases mas
pobres han encontrado una participacion a largo plazo en la democracia y

91
UNA NUEVA POLITICA
NTOS EN LA INDIA HACIA
MICROMOVIMIE.
I obierno , el poder del Estado

uirir su Justa parte en e. g

socavado por la estruc-

a~ en si esta siendo despo]adosYmetropolitanas del p~is.

~biernoS ele~t~sal en colaborac,on e~n las ;li~ease ven a 10. globalizac,on
cOlllenzado a

er g~os sencillos, los act~vls~as ;as instituciones de gobierno

Dicho en tern;:~a que debilita Y des e~ I:~ mercado sobre 10. eco.'lOmia, la
calllO una fue I establecer la supremacla
' ellos, busca revertrr la revolllocratlcO, a
Es una fuerza que, segun
de
10. cui tura.
.
seeiedad y
. t' a de la India.
'on democra Ie
luCl

tu ra de pod

LA

NUEVA POLi'fICA DE LOS MOVIMIENTOS

..
el discurso de la globahzates a juicio de los movmuentos,
sobre la de la trans forComo vimo s an .~ la idea de la forma de gO?lerno desarrollo, es decir, ha
l
cion, que p~l~\e:'ha quitado su contenido pol~t~co a del desarrollo. En otro
maci6~ ~OClao 'tanto el concep.t? como 1a pr~~~encia financiera y m~li~r
despohtlZadl't' a de globalizaclOn , que usa la I
zado a llevar a las msll. I la po I IC
d I
do ha comen
,
.
nwe
es poderosoS e mun.
,
ular de los palses pens
de los poco pa~~erno democratico y de sobe~anla PO~a estructura de poder
tuciones de. gouna relaci6n de subordlllaclOn ~~el impacto negativo de la
fenco s haCla lobal. Con base en esta evaluaclO~ ocracia, los movimientos
mco
hegemo
g tanto en el desarrollo como en la e~idades como una roanel
globahzaclonben a la politica Y sus proPla)s alct a politizar el desarrollo
de base conCl
. tivos relacionados: a va ~er
ra de lograr dos ob]e I democracia participatlva.
y b)volver a lDventar a
I

VOLVER A POLITlZAR EL DESARROLLO

. el
movimientos es mantener VIVO
Actualmente, el principal es!:rr:~o~~~ar1O en tenninos que. puedan {o~~~
d bate sobre el desarrollo, P
d
d r hegemonico, nacIOnal Y g
.: efectivamente a las estructuras e. p~ e temas del desarrollo en nuevos
tl
p l i o estan formulando Vle]OS
. do los mismos de antes,
mente or e ,
b' t" S Slguen Slen
'f
term~os politicos, aunq,;e sus 0 ]~ I~~. 0 de la pila encuentren s~ leg! '~~
es decir que los que estan hasta e J.
ciudadanos en el slsteIll~ .
lugar c~mo productores en la econom~~:'arrollo como una lucha polltlca
gobierno. En consecuencia, ahora ven a la definicion de las metas de de~
para la participacion de I?s pue~~~si::as en los medios para,l~grar1a~r':'
rrollo y en la incorporaclOn de
roceso no hegemo mco y p
,
o
perspectiva del desarrollo e~o:~~~~::d~~e~ que ellos mismos han desarr para artlcularlo, usan cnte

92

93
. HACIA UNA NUEVA POLITICA
!.!IENTOS EN LA INDIA.
!.!ICRO!.!OVl
b' 0 representa una nueva agenda po-

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOcRA TICAS

lIado mediante sus propias luchas. En este proceso, relacionan los terna,
debatidos globalmente como el feminismo, la ecologia y los derechos hurna.
nos con los detalles econ6micos, sociales y culturales de la India en los qUe
estan inmersos esos temas. En consecuencia, su politica busca hacer del
desarrollo un proceso de abajo hacia arriba, directamente relevante y edifi.
cante para los pobres y oprimidos. Por 10 tanto, en lugar de "abandonar" el
desarrollo, ahara buscan cambiar las relaciones de poder sabre las que Se
basa el modelo convencional de desarrollo. En el proceso, algunos elemen.
tos nuevos, que en esencia tienen naturaleza politica, han ingresado al pen.
samiento y la pr:ktica de desarrollo de los movimientos de base.
En primer lugar, la vieja critica poscolonial del desarrollo que invocaba la
nostalgia premoderna ha dejado de ser atractiva para una gran parte de los
movimientos de base. Si bien ese tipo de criticas sigue siendo un caballito de
batalla para algunos grupos esotericos de activistas y clubes academico"
encuentra poco eco en las cambiadas aspiraciones de los pobres de la India.
Por 10 tanto, en un nivel, los grupos yen que los elementos de poder del viejo
modelo de desarrollo son cifrados en la estructura hegem6nica de globaliza
cion a la que se oponen. Pero en el ambito de la politica nacional, consideran

que la idea de desarrollo representa los derechos politicos y economicos del

pueblo al que Ie han negado el acceso debido a su ubicaci6n desfavorable
en la estructura de poder. Por 10 tanto, plantean el desarrollo en terminos de
la creacion de una nueva politica para cambiar las relaciones de pader en la

sociedad. Este cambio en la perspectiva fue expresado efectivamente por una

reconocida activista social, Aruna Roy, cuando abandon6 una ONG de desa
rrollo a mediados de la decada de 1980 para fundar otro movimiento. SegUn
ella, 10 que se necesitaba en ese momento era "redefinir el paradigma de
desarrollo: ver el proceso completo de este desde una perspectiva diferente".
Y clicho cambia de perspeetiva, sostenia, Ie permitiria a los activist as socia
les ver el desarrollo como 10 que realmente es: un proceso politico. En sus
propias palabras: "EI desarrollo es politica y no puede haber desarrollo sin
vol un tad politica ... De hecho, todos los actos de la vida social y economica
estan determinados por la naturaleza de la politica" (Roy, 1996a, p. 51).
En segundo lugar, el cambio en la perspectiva tambien fue una respuesta
al cambio en la polftica global de desarrollo posterior a la Guerra Fria. Los
grupos de la India ahora entienden mejor la polftica global de desarrollo.
Puesto que el establishment del desarrollo global abandon6 abierta y oficialmente su antigua promesa de universalizar el desarrollo para todos,
ahora ellos pueden ver el verdadero rostro del poder hegemonico global. Por
10 tanto, no les sorprende que las estructuras de ayuda y asistencia de la
Guerra Fria hayan sido desmanteladas, y que en su lugar se haya establecido un nuevo regimen economico global de comercio y control fiscal. Los

. tos consideran que este camd~r lobal, la cual, segUn eJlos, busca
",ovi tolen
de la estructura de po
g
' as de los paises pobres , por
Jjtica por p~rt:ntrol del Estado sob,re las eco;;~:'global en manos de los paidistribUlr e ~tralizar el poder pohhC~ Ym~do por el otro. SegUll ellos, este
d,' ante la cual esos paises
un lado, y ce 'ricos Y poderoso S de mu ai'
de por Sl
, lobal actu ,me
ses y. b e de la hegemorua g
"
y politica internacional en consforllla la aStener la estabilidad economlC~a vez se intensifica mas, entre las
buscan man .
de desigualdad, que ca
ondlClOnes
,
tes
tan c dentro de ellas.
os
pos establezcan ahanzas
naciones y.
. a ha provocado que algun Igru t ctura de poder gl obal.
Esta

c?ncl~:sc~ncaminadas a democr,atlzar ane~sro~iado

activamente con

transnaclO~a mucho s grupOS de I,a IndIa se ~a Con venci6n sobre Biod iver-

par ,eJ~rnp o'lobales contrahegemonlCas,como ;resas la A1ianza para una

iniclatl vas gd 21 la Comis i 6n Mundial de

sidad,

Agc~: ~plia,

etc. Estas

'I

'rmitan al espacio glo-

iniciat~va~ n~u~~;s s:n lSUS

actividades en el

e:~~:~endental: concret~~:~~~:t~~ ~~ganizaciones activas enearga~a:

ambito nacional Ylocal bal?a entre las bases para identificar Y op:ne:~ poconctenCl
y le";slaciones que buscan expan H
de difundir dicha
ill
programas
.,politicas espec

cas,

etual i dad

derE~e~:::;;~~=~~~~be~:~~~: c~~~~:!::~~ e:~~:'~: !::~}:::~~s :~!

incluso alguna; ONG

de los derechos. Por elemplo, ya no co
una fundesarrollo en e m,area
un roblema economico, La yen como
stan
1a

po~:et: :~~!~~a:::~stru!ural de ~s .~~b;~;'I';::::~;,f;;d:I~~~;ales,

~~~~~~s ::~:~~~~a~~lyd;::~~;~mF;~s !~::::e~: ~:~~es~:;~::~:~~es

estan encarcelados e~ el mun 0 ~micamente marginados so,: ~~~era.

y liticamente desorgamzados y econ Sin embargo, no ven la diVl~lOn enhIes y estan e"puestos a ,Ia e."plota~:~~~ensionales de la polarizaciOn entre
tre los dos mundos en terrrunos u
us estrategias de movilizac16n se ,cen.
dos c1ases econ6micas, Po~ 10 tanto! s liticas que combinan la categon a de
~

tran en las nuevas or

maClOnes SOClOpO

etnico y genera,
, d e los
clase con las de casta, grupo.
ente haciendo referencta a tre~
Permitaseme ilustrar esto ble~e;n derechos humanos, la ecologta Y las
principales tipos de mOVlmIentos. os os de derechos humanos conslderan
.
Los activistas de van os grup
.
I de libertades C1Vlles,
mUJeres,
, 'a a la idea legal convenclOna
que su tema no se lImIt
.'
de base fundada por 1a
d d orgamZaClOnes
.d
~ por ejemp\o, veanse las activi~~d: ~rea~~~a~ooa~es, Vandana Shiva; la red es conOCI a
aClivista de los movimientos ~co~og1~ Democratico Vivo (Shiva, 200()),
COnlO Jaiu Panchayats: el Movnnten

.. 94

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCAATICAS

se extiende a situaciones en donde a los individuos y los grupos se les niega

la satisfacci6n de sus necesidades basicas. En este contexto, ellos expresan
el tema de la pobreza en terminos de los derechos -por ejemplo, el derecho
al trabaja-- y garantias que los pobres deben tener en tanto ciudadanos y
seres humanos. Por 10 tanto, la politica de los micromovimientos ya no radio
ca simplemente en luchar contra violaciones particulares de los derechos
legales de los ciudadanos, sino en crear y expandir nuevos espacios politi.
cos y civiles para ellos convirtiendo las necesidades de supervivencia y
desarrollo de los pobres y desposeidos en luchas por sus derechos economi.
cos, politicos y culturales; y esos derechos se refieren no s610 a los indivi.
duos qua individuos, sino a grupos y comunidades que sobreviven en los
margenes de la sociedad civil. En el proceso, los activistas de los movimien.
tos vinculan los derechos al acceso y los beneficios del proceso de desarrollo
con los temas de la identidad etnica y la dignidad human a, y consideran
que la satisfaccion de las necesidades materiales no esta separada de los as
pectos espirituales y culturales de la existencia humana. Es por eso que va
riDS grupos de accion social cuya imagen no cOlTesponde con la de gropos

defensores de derechos humanos casi siempre hacen suyos los temas de los
derechos y cooperan con movimientos de derechos humanos mayores.

De igual modo, los movimientos ecol6gicos de base no ven la ecologia tan

solo como un factor de costo del desarrollo, como 10 hacen algunos especia
listas del desarrollo. Tampoco estan interesados en especificar los niveles
tolerables de destruccion ecol6gica necesarios para lograr niveles superio
res de desarrollo economico, como sucede con las politicas de la globaliza
cion hegem6nica. Mas bien, consideran la ecologia como un principia basieD
de la existencia humana, el eual, una vez reactivado, puede proporcionar
principios de alto nivel para reorganizar la economfa de una manera humana y recoca uzar el desarrollo en terminos de bienestar, en dande, para usar

la famosa frase de Gandhi, "todos tendran 10 suficiente para satisfacer su

N LA INDIA HACIA
MICRO~OVI~IENTOS E
. . '0

95

UNA NUEVA POLITICA

de la domina cion masculina

, ellos, se basa en el pn~:':~raleza humana (Shiva, 1988).
II la eua\, segUll eCtos de la vlda Y la
. ' entos defensores de los dereo;'re todos los asp do com partido con mO Vlm1 biar las formas de orgaroSO
ecto, a menu
I rna es entonces cam
SU praY
de la ecO 0 0 - ,
hos humanos y . en \a sociedad..
vimientos a menudo logran
c aci6n y conClencla

erspectiva amplia, esos rno ntre las bases. No es aCCl-

Guiados por esta P S1 para luchar por temas e . nto Chipko tengan una
foriar vinculosv:':'~:tos ecologistas como ellm;~:~~ento Bodhgay~ por los
desempenen un ltderazgo
dental que mo "' n de mujeres, y que en e .
an partlclpaclo
. rra en Bihar las mUjeres
' mientos que luchan
ferechOS de los si':n~;eres estan al frente de los ;o:~tos de desarrollo, en
.gnificatlvo . Las I
blacion desplazada por p Y . 0 organizaclones
;or los derecho=d~ : ~;adesh Y Maharashtr: ~;:~: fuerzas con org~
especial en dMIOS Xerecho S humanO s a mlen;~e el sati -Ia autoinmol~~,on
defensoras e
0eres sabre teroas como a 0 . , de su esposQ--, violac lOn y

nizacion~s de m,,; se quema en 1a pira funeran~ mujeres han tenido ~n pade una Vluda q~ Ademas, activistas de gcu~os e del desa5tre quimlCO de
equidad salana ~ovilizar Y ayudar a las vlCt1m:~ente, en los movimientos
pel acttvO para , momento en la Indla lOdepe
hubo tanta participacl6~
Bhopal. En roln~rtidos politicos Ylos smdlcahtos , n los movimientos polt-

dirigidos por oS p
el que se apreCta a ora e
de mUjereS como
tante
cons
on mayor elaridad que las
. 'stas de base'
ticos no parbt r ahora los movimientos ven Cd
ecimiento urbano que
a
En cuarto u: 'a rural radican en el patr6n e ~o a una mayor interacraiees de la p~ :;': Entre otras casas , esto ha llev~ acionales entre los gruha seguido la n 1 . . 6n de nuevas vinculos organlZ 1 movimie ntos ahora

cion Y a la ~onst,:~c~rbanos y campesinos. Ade~a~i ~:da de que los "insupos de :~~~nd:o~ intrascendencia die la ':~:s::all: rural. Desde su pU~lto
se ~~rven como un factor pnnc1pa en r:si6n parcial Y sesgada del pro emos" ala disposicion de los agn\mos. t esto solo repres enta una coU:P
.

Hasta a

Los activistas de los movimientos de mujeres a ultimas fechas han redefinido su problema no solo en terminos de alcanzar igualdad de beneficios

cultores pobre~ eSc:~~dica que no ha ayuda.do ~ la m;~o~:ibir Y usar .in

fecha, la expenen . dad ecanomica Y organl~atlVa P Dichos insumos Slm-

y acceso para las mujeres en el actual sistema. De manera consciente hacen

suyos esos temas para encontrar puntos de entrada hacia el mundo sumer-

gido de las mujeres en la India; pero su meta a largo plazo, segUn dicen,
es cambiar el funcionamiento del principia de genero en S1 en la economia y
la sociedad, de modo que tanto la sociedad como la economia se vuelvan mas
justas y humanas. Les parece que la perspectiva ecol6gica del mundo de los
movimientos va mas de acuerdo con el principio feminista. La fusi6n de
los principios ecol6gico y de genero, sostienen, es propicia para una organi-

zacion economica y politica mas humana de la sociedad que la del desarro-

de

VIS

a,

e poner Insu

necesidad, pero sin avaricia".

rna del desarrollo rur~ ,~~~uun problema politico que ecor:om;~ ~obres que
carecen de la capacl

'11as fertilizantes , nego, etC.

,

suroo s como credlto, semI

4

Cabe senalar en este

contex~

. .

ulares de 10. India. en

e los principales mOVlmle n~s POPcam aila para Salvar
qu r el Derecho a la InformaCl~n, ~erech~s de las tllujere s

dta\~~~d~a::c~: ~dolo.n), m~j:~~:ay ~:rr:~neros la~ ~iut~~~:iel:,

Ia actualidad,
el
en
el Rio Nanna a
ta y de los vendedores am
d los derechos de prople a
quP trabajan por su euen la Biodiversidad y en Contra e
campana para Mantener
.eres
w at. son encabezados por roU)
.

UNA NUEVA POLITICA

97

LA INOlA: tlAClA

96

MOVIMIENTOS SOClALES Y ASPlRACIONES DEMOcRATICAS

plemente son devorados por el estrato superior de la sociedad rural.

modo, enfocan su actividad en la creaci6n de capacidades de aUlto':les'an~
entre los pobres del campo, a pesar de que luchen por sus derechos
crear y garantizar recursos para el desarrollo colectivo.

Por 10 tanto, al redefinir los temas de desarrollo en terminos onH,;" "

grupos que trabajan por separado en tern as como el genero, la ecolo2i;1l
los derechos humanos, yen las areas de la salud y la educaci6n, ahora est",
concibiendo sus actividades en terminos mas genericos: como una forma de
accion social y politica encaminada a contrarrestar las estructuras hege.

monicas del poder en todos los ambitos, local, nacional y globalmente, Una
consecuencia importante de este cambia de perspectiva rue que los movimientos de base que estaban fragmentados y desmoralizados a fines de I.
Mcada de 1980, comenzaron a reagruparse y a crear plataformas cornuoes
con respecto a la globalizacion, A mediados de la decada de 1990, esto prt).
dujo ellanzamiento de varias campanas nuevas en todo el pais y la forma,
ci6n de coaliciones y alianzas organizativamente mas duraderas. La mas

efectiva y difundida de esas iniciativas recientes fue la campana por el

Derecho a fa Informacion: una serie de luchas locales para conseguir sala,
rios correctos para los trabajadores de obras publicas para ayudar por la
sequia, que culmina en una exitosa campana nacional por el Derecho a
la Informaci6n, EI movimiento mas antiguo de la Mcada de 1980, el Nar.
mada Eachao Andolan -un movimiento para salvar el modo de vida, la
ecologia y las culturas sostenidas por el rio Narmada, amenazado por el
proyecto de construir una gran presa-, obtuvo un nuevo impulso y dio
lugar a una amplia alianza de base de numerosos movimientos y organiza-

ciones sociales activos en diferentes niveles y eo diferentes partes del pais.

Esta alianza, conocida como la Alianza N acional por los Movimientos del
Pueblo (ANMP), ha estado lanzando, apoyando y coordinando varias campa
nas con mayor 0 menor regularidad, protestando en contra de programas y
proyectos del gobierno y de las CMN, que representan las politicas de globa
lizaci6n hegemonka. Ha habido muchas mas iniciativas como estas, pero
entre las recientes se encuentran: una Campana para el Control del Pue
blo sobre los Recursos Naturales, que incluia varias organizaciones que tra-

bajan en areas rurales y tribales en 13 estados de I. India; el movimiento

llamado Existe una Alternativa, dirigido entre otras personas por dos ex
primeros ministros de la India; el Movimiento de Democracia Viva para
vincular la toma de decisiones democniticas local con el manteniroiento de
la biodiversidad; el movimiento para el desarme nuclear, llamado Coalicion
India para el Desarme Nuclear y la Paz, etc, Alguno de los movimientos
anteriores se describira con mayor detalle en la siguiente seccion, pero vale
la pen a mencionarlos aqui para mostrar que el reto de la globalizacion ha

, 'entos sociales en la
Vlm1
anoraroa de los mO
diendo tanto su 1m
, do politicamen::: ~a X.cada de 198~ es!:b:o~: fue posible qu~ los
. \iZ3 al para fines
" nteresante aun "
gran intens1dad ,
CU
.. ,mas U ' ,
politica con
I
.....;a , e
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IJII-"'"" :([10 S
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La convergenc1a se a
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: n:'tiVO de la g:~~:~:~cia cOleetivame~t~::c~~:~~culoS entre te:;as
y una nceptualmente COtllO en, a tos de base han comenza 0 a
equitativO, tanto
cO
, I mOvum1en
,,'
establecer II y la demoeracla, os I d tllocracia part1c1pattva,
del des arro 0 lltica en term1nOS de a e
articular SU po

~~~ata Y rnetroPol;~anDesde

CRAClA PARTICIPATIVA

REINVEmAR LA DEMO

l't' ca representatlva,

la

,
y en la prachca de la po 1 1 eote como una idea
n discusiones te6netaSa ha sido tratada, respectlVam act~ristica deseable
E
.
artic1pa IV
f'rica una car
vi
demOcrac.. p
t'vidad politica pen e
'E la politica de los roO .
parapolitica YU~~:~a's democracias mod~r~a~oc~acia se busca Y eJ{pan~e
pero nO esencla
donde el alcance de a eo
s la democracla par 1mientos sle base, en te las luchas politicas, cot1dlan:~a practica politica nO
activamente median 0 una forma orgaOlzativa Y
lobalizaci6n, donde
cipativa se conc1be com 'a Eo las condiciones de la gb rdinadas al poder
bl sino necesan '
'6n estan su 0
'y
,;oro dese. ,e
clonales de representael
de decisiones politicas
las instttuclOnes na es las estructuras de ,toma
lienadas- de los pue
global hegetll6~'CO Pta vez mas lejanas -<! 1n~us::racia participativa ha
economlcas estan ca I
ovimientos por la em
,
I politica de os rn
0105, a
eva relevancia,
adquirido una nu
o

Democracia participatiua y teoria politica

,I'
..
I artieipac16n po ,.
la nOC10n de a P
titu.
En la teoria democratica cont~:~~~~::~~nes poJiticas Y derechos cons
tica se formula en tertnlnOS

98

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCAATICAS

cionales y legales de los ciudadanos con respecto a la eleccion de gOOIE'l1l,,,,';representativos y garantizar de su funcionamiento dem~cnitico (Almond
Verba, 1963; MIlbrath, 1965). AI conceblr la partlClpaclOn en los term'
pasivos de limitar la funcion y las actividades de los ciudadanos al ca InIl8
institucional de las elecciones, los partidos politicos y los grupos de pres~pO
la teona protege - 0 cnando menos trata de justificarlos- los proc~
ffilentos de toma de declsIOnes de los gobiernos representativos de la polit"o
ca de alta intensidad de las movilizaciones de masas y la accion directa, q~
los mOVlmlentos po pula res que surgen ocasionalmente generan en un
democracia representativa.
a
De. hecho, esto ~a logrado en gran ~edida darle estabilidad instituciona]
y legItuDldad poiIhca a la democracla representativa liberal, haciendol.
aparecer como la linica forma natural que pudiera tener la democracia. Pero al mismo tiempo, ha empantanado la imaginacion politica de la teona en
preocupaciones pragmaticas de las antiguas democracias, "realmente existentes", de Occidente. En el proceso, se ha apoderado de opciones de las
nuevas democracias en desarrollo y ha impedido que evolucionen y experi.
menten con alternativas institucionales para profundizar la democracia y
elegIr formas adecuadas a sus propios contextos culturales e histOricos.
Ademas, la teoria, al tratar persistentemente la democracia representativ.
liberal como la maxima forma de democracia, ha promovido la visi6n de que
en ella la humanidad ha alcanzado el mayor estado de desarrollo posible
mas alia del cual no existe ninguna posibilidad democratica. He ineluso h.
envalentonado a un pensador politico estadunidense que piensa que la lie.
gada y la universalizacion de la democracia liberal anuncia el fin de la his.
toria (Fukuyama, 1992).
Este discurso de alta intensidad sostenido durante la Guerra Fria ironi
carnente produjo un conjunto de discusiones teoricas que lograron mante
ner a la jemocraci"!, rel1!"~sentativ~.,! _9.l!.~ ~oaventura de Sousa S~
acertadamente describe como democracia de baja intensidad, que probablemei:iteTambi~n ' se"ajusta -a' ia politica contemporanea de globalizacion hegemonica (Santos, 1999). Sin embargo, esto ha provocado una gran baj.
teorica, esto es, llevar -si no es que descartar- el concepto de la demo
cracia participativa hacia los margenes de la teona democratica.
. Mantener la democracia como una operacion nacional de baja intensidad
pued." ser propicio para la integrac16n dela economia (capitalista) mund~
pues ayiIda a los gobiernos de los paises perifE, ricos a dispersar y disipar 195
movimientos democraticos populares que se oponen ala realizacion de ajus
; Os_estructurales y otras politicas que les dicta la estructura de poder gro:bal. Pero precisamente por esta razon los paises perifencos del mundo que ~
, atraviesan el proceso de globalizacion necesitan crear una fuerte infraes

MICROMO V1

MIENTOS EN LA INDIA: HACIA UNA NUEVA POLITICA

99

cia en las bases sin la cuallas democracias no pueden

de demo cr a
'
. I
trUctura
. I del Estado-naci6n' 10 que es peor, pueden mc uso poner
..
al
rove
'
aobre V1V1r I
emvencia de sus ciudadanos pobres.
en peligro a sup t s realizados por los teoricos de la democracia represen. .
Dos mOV1mlen 0 sible por un lado, incorporar el concepto de partIopapo
h
eco
h
, estructural funcional de la teona -es d eClr,
' la
tatiaban
v
d I aradigma
d6n dentr~6 e p cebida como una forma particular de conducta politica de
__ rtidpacI n con
I
. - -.
d
mediante la cual eligen gobiernos y se espera que os man106 clUda anos ndo sobre el sendero democratico trabajando a traves de sus
' pa rt"IClpa t Iva
'
tengan funCIOna_ y por el otro lado tratar a I
a democracla
representan t es
,
"
d .
,.
.
I'
~
a arcaica de gobierno 0 una 1 ea ImpractIca que SI en rea 1
como una ,orm
.
' II ena d e consecuen
estana
"cara 0 incluso se expenmentara.
dad se p r0a c ,
.,
.
eligrosas para la democrac," mlsma.
claEs IP . r argumento se elabora realizando la historia de la democracia
~- hneales Y evolutivos. Ublca
.la
.
' de la democracla
' h asta
en terminos
hlstona
, es en la ciudad-estado atemense, donde funclOnaba como una desus ongen
"
,
"
mccracia participativa dlTecta, a traves de las form as sudcesdlvads que as,:,'6 basta que adquirio una forma compleJa y evoluclOna a e emocraCla
:'p;esentativa; haciendo posible que funcionara a una escala mucho mayor
como la del Estado-nacion. De aeuerdo con esta perspectIva, esta tran8IDUtaden ha preparado a la democracia representativa liberal para funclOna,r
'neluso a una escala global y llevar a cabo una pletora de programas y poli~iCas que atanen a todos los aspectos de la vida de sus ciudadanos (Dahl,
1989, pp. 124).
.
AI parecer, el punto de este ejercicio es mostrar que las creenClas y practicas bistoricamente relacionadas con la democracia participativa de una
ciudad.estado no son relevantes ahora para una democracia locahzada en
un Estado-nacion, y men os aun para manana, cuando es probable que su dominio territorial ineluya a todo el globo terrestre. La teona concede que la
democracia participativa es, de hecho, una idea noble y que algunos de sus
elementos deben ser incorporados funcionalmente en la democracia representativa. Pero es una regresi6n pensar que los ciudadanos controlen directamente y participen en la toma de decisiones gubernamentales e incluso podria convertirse en una receta segura para el desastre en el mundo
actual. En el discurso teorico de la democracia india, colocar la democracia
participativa en el pasado, muerto 0 enterrado, de Occidente ha deslegitimado cualquier exploraci6n hist6rico tee rica basada en su existencia en
el pasado de la India. Por 10 tanto, la idea de la democracia simbolizada
en el concepto de la Republica del pueblo es tratada por los teoricos politicos indios como una idea atavica , que no merece una discusi6n te6rica
seria. EI otm argumento, a diferencia del anterior, que considera la historia

NTOS EN LA INDIA: HAC IA UNA NUEVA POUTICA

100

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOcRATICAS

de la democracia en terminos estructural funcionales, se hace en terminos

normativo analiticos. Parece basarse en el temor del atractivo romantico
imagenes utopicas, que evoca la idea de la democracia participativa. Se~
los promotores de este argumento, propagar el ideal de la democracia parti.
cipativa a menudo promueve ideas simples y populistas acerca de la democracia. Ademas, sostienen que los defensores de la democracia participativa
no reconocen en el hecho de que la toma de decisiones de los gobiernos modemos ha dependido rutinariamente de especialistas y expertos profesiona.
les. Los temas involucrados son tan complejos y tecnicos que estan fuera del
a1cance de los representantes electos, ya no digamos de los ciudadanos comunes. Conceptos como democracia directa 0 participativa solo sirven como
una distraccion para la teorizacion de la democracia para el mundo globali.
zado (Schmitter, 1999). Una seccion de las elites indias que creen que la me
ritocracia afrece una mejor forma de democracia y un buen gobierno siempre ha buscado el apoyo politico para su posicion en esta discusion. A gritos
han sostenido que para preservar las normas institucionales de la demo
cracia representativa es necesario limitar estrictamente, mediante proced.i.
mientos y estructuras, los poderes de los representantes electos a traves de
instituciones legales y racionales de la burocracia y el poder judicial. SegUr!
ellos, darle legitimidad a la idea de la democracia participativa unicamente
expondria mas a las instituciones representativas a las presiones mayoritarias y populistas, 10 que a menudo lIevaria a malas decisiones irracionales
que no suelen estar en el interes del publico. EI dominio de este disc ursa en
la India durante las decadas iniciales de la Independencia lIevo a la consolidarion de un regimen hegemonico, aunque democraticamente elegido, de
una pequeiia minoria sociopolitica compuesta par miembros urbanos y can
educacion inglesa de las castas superiores. Ellos ocuparon un gran mimero
de pllestos en diferentes sectores de instituciones del Estado en la India,
especialmente en la alta esfera de la burocraeia y el poder judicial, duran
te mas de 40 aiios despues de la Independencia. Sin embargo, 10 que se ha
convertido en una visi6n estableeida y com partida de como gobernar la India comenzo a ser puesto en duda a fines de la decada de 1970, cuando los
movimientos de las clases subalternas ganaron fuerzas tanto en la politica
electoral como en la soeiedad civil (Sheth, 1995).

La politica de los movimientos

respecto a la democracia participativa

/I!lCROMOVIMIE

.
'
ulo esta idea a traves de los conceptos de swa . to de liberac10n. EI for~ . ( ntrol de la comunidad sobre los recursos),
lI11erautogobierno) y swadesd~ I~o "Republica del pueblo" de (gram swara! )
raj vocaodo las 1magen:,s
I tradicion democratica de la Ind1a.' Sm
uoa representac1~n n~: r:eron categoricamente refutadas Y Vlrtual-

:':0
:~:~~s~:::a~o~~~a~::~~~:~r.!~~:p~~~!fc~ ::sg:~~:i~ ~oI~~:i::!~~~

'a pues representa. an t"' p t"va no s610 se ha mantemdo vwa, smo que
c~~a de la democrac1a par 1c1 a: almente como en la practica por una sec-

~e ha desarrollado ta~to conce~b~ndantemente hacen uso del pensamiento

ci6n de activista~ .de dasGea~d\i aunque pocos son los que quisieran lIevar

. . y pohtico e
,
economlCO
db' (Bakshi 1998).
....
la insignia de Gda~ ' .on int~gral sobre la democracia partlc1 p at1va pro"'La primera eC araC1
(J P) un popular Iider sociahsta del mO"'Jayaprakash
Narayan
.. ,
.
anos despues de que la IndIa
no de
d
. quien unos CInco
, .
.1e oto de lndepen enC1a
. '.
d G dbi EI elevo el perfil pohbco
tn
..
. 6 al mOVlffilento e an
'.
. '
d _
obtuVlera esta, se ulli
1954 bizo un pronunciam1ento publIco para e
d
del movimiento cua~ a en . to 0 en sus propias palabras, a "Ia forma

dicar toda su vida

~oVlffi1.. n de I~ democracia era fundamental para la
La
profun
lzaclOln
I e1' a solo el dominio de la elite se perandhiana".
g
. 'ento SlD a eua, cr
,
1
br
ageoda de su mOVlm1 I ' d ocracia." Esto dio como resultado a pu lcapetuana en nombre de a em
'a no partidista en 1959 (Narayan,
ci60 de su tratado sabre la democrac1 t c1' on de los partidos politicos y
'"
.' b I . dea de la represen a
.
1959). ",I cntIca a a 1
.
as participativa Y ampha, que consabogaba por una forma de democra~::a artir de la cual el poder pudiera
tituyera una base demo~rat1ca. ~e~es que ~saran el poder que les hubieran
fluir hacia arnba hasta as bum : cambio de rendicion de cuentas y transd
e se Ie daria a una unidad sup eotorgado las urudades de a alo ,
t ' d d y el tipo d e po er qu
.
parencla. La can 1 a
.'
de la unidad. Sin embargo, en ese momen
rior dependeria del requenm1ento
f
de los drculos gandhianos. De
.
J P
tuvO impacto uera
.
to, la teS1S de . ' no . '
d I te6ricos democraticos Iiberales coheche, provoc6 duras

cntJ~as tan,to e

lOS

onsideraron como un ejercicio ino-

mo de los politiCOS d.e part1do, qUleneds la c I'grosas consecuencias para la

. Ii'
.ente e as pe 1
'"
cente de un 1dea sta, mconsc1. 1960) EI documento fue virtualmente r edemocracia misma (R. Kothan, d . _ despu' s J P sali6 can una ded a' br
era as anos
c .
.
.
tirado" del d,scurso pu 1CO, P
I'
eeto a la democracia part1te '
otente Y amp 1a resp
. .
..
racion politlcamen mas p
' J P batia los argumentos de sus cntlcos
cipativa (Narayan, 1960). AqUl, .. re
.

S N

n 1968, vol. 4, cap. 16 . Y

~ Para una exposici6n concisa de estos conceptos, vease . araya,

5. cap . 15, cap . 16, cap "39 Y cap ..42~nte y autentico de la vida y obra de J.P.. vease la
S Para un relato persPICaZj' conVl~\adas pot Biroal Prasad (1980).

VQl.

La idea de la democracia participativa fue fundamental en el pensamiento

y la practica politica de Gandhi, e inspiro a muchos activistas del movi-

101

"lntroducci6n" de sus obras se ectas e

-102

MOVlMIENTOS SOClALES Y ASPIRACIONES DEMOCMTlCAS

y elaboraba su tesis basica estableciendo te6riea e historieamente la n

. amplia en la India, en donde tanto el poder ec.
Sl'd a d de una d emocracla
nomico como politico estuviera en manos principalmente del pueblo deec:
la base del sistema de gobiemo y fuera ejercido por "I. No paso mucho ti s
po para que su visi6n de la democracia encontrara una poderosa expre~lll.
politica. Lanzo un movimiento masivo a principios de la decada de 1970 on
d
'
can
t'
eI 0 b~e IVO e, segun sus propias palabras, restaurar el poder del pueblo
(loksh~ktl) en la democraela (Narayan, 1975). Esta idea del poder POPular
di~paro la I.magmaclon de muchos hombres y mujeres jovenes quienes, ade.
mas de edlpsar el goblerno de Dehli, dieron lugar a un nuevo genera d.
mlcromoVlmlentos, ahora celebres y caracterizados por los te6ricos com
"proceso politico no partidista" (R. Kothari, 1984). Este genera de gropo~
que surgIo de 10 que fue conocido como el "movimiento J.P." ha estado tra.
baJando desde e,ntonces en las bases. Ellos manifiestan la democracia par.
tlClpatlva otorgandole poder al pueblo mediante las luchas cotidianas por
sus derechos, asi como mediante la utilizacion de sus esfuerzos colectivos
para desarr ollar recursos locales para el bienestar colectivo.
EI movimiento mas notable de este genero fue el que lanz6 Chhatrayuva
8angarsh Varnnl -una organizaci6n de jovenes estudiantes y no estudian.
tes para la transformacion social y politica- en 1978, conocido como el Movimiento Bodh Gaya. Desde entonces ha servido en toda la nacion como una
fuente de inspiracion para muchos grupos. Este movimiento logr6 apode.
rarse de. 4000 hectareas de tierra del estableciroiento religioso de Bodhga.
ya, un dlstnto de BIhar, mediante la accion directa no violenta. La tierra fue
legal mente redistribuida entre familias de agricultores que habian estado
apegadas a la tierra por generaciones. En el transcurso de la redistribuci6n
se entregaron derechos legales sobre la tierra en igualdad de circunstancia~
a mujeres y hombres. Mas importante que su resultado en la forma de la
redistribuci6n de la tierra, fue el proceso de cambio mediante el cual los
grandes objetivos del movimiento y sus valores de transformacion politica
y social se mantuVleron vivos, fueron dados a conocer y, aunque solo par.
clalmente, fueron institucionalizados, afectando las vidas de unos 3000. hogares en la zona. De hecho, el gropo aseguro que los dalits -los antiguos
mtocables- , por cuyos derechos sobre la tierra se habia lanzado el movimiento, pennanecieran al frente, y entre elias las mujeres desempenaron
papeles de hderazgo cruciales. EI movimiento creo una nueva esperanza
por la eficacI~ del uso de la militancia no violenta como un medio para la
transfonnaclOn socIal y econ6mica entre los gropos de acci6n social de todo
el pais.'
7

Para una historia detallada y un relata politico del movimiento, vease Prabhat (999).

MI~ROMOVIMIEN1'OS EN LA INDIA: HACIA UNA NUEVA POUTICA

. .

103

to igualmente iroportante del mismo genero en anos re-

'
I nOtro mOVlmlen
'd I que dirige Tarun Bharat 8angh (U m'o n d e J ovenes
ha
Sloe
lid
R'
d
.
tes
Clen
. do en el mundo exterior gracias a que su
er, aJen ra

dios). Es c~not' remio Magsaysay. EI se les umo y ha revitalizado la orgaSingh" gan die Pte su trabajo desde 1985 en los poblados de Rajastlin. Junto
. acwnme . anbros de su grupo comenzaron a trabajar con Ia pro f un d a
01Z
. .
cO o otros
. ., mlem
d que el pueblo tiene' tanto el conoclOnento
como I a capacI'd a d
conVlCC10n e
.
. b'
1enr y maneiar sus asuntos colectIvamente para su proplO
de,.desarro'lIa
,
.
P
d
I"
d
d
I
bl
"
.
es como vio el mensa)e de J. , e po .e r e pue 0 - , slempre
estar
-asl
t UVleran
.
_.
d de'; aran de recurrir al gobiemo en busca d
e ayud
ayes
y cuao 0
,
S' h
motivados para trabajar por cuenta. En palabras de mg :
I cha [es1 contra el Estado ea porque las comunidades tienen alga que
nuesua U
dil 1
.. ,
decir en BU desarrollo ... el sistema administrativo ... trata de ~n gar e su ,:,"510n
del desarrollo a las comunidades, sin molestarse en descubnr 10 que neceSl~a 18
gente. De hecho, es un mito el que el desarrollo sea pa.:a el pueblo, en realidad
va en contra del pueblo... Familiarizados con los Ideales de J ayaprak~sh
Narayan Y Acharya Vinoba Bhave, trabajar por el cambia social fue una 0pc16n
obvia [para nosotros].

Este grupo de activistas sociales comenzo su trabajo a mediados de ~a de cada de 1980, Y fue capaz de establecer, en el transcurso de una decada y
media, un sistema de autogobierno de manejo de la tIerra y el agua en ce rca
de 700 poblados de la zona de Rajastlin, perennemente afectada por la seuia y arrasada por 1a pobreza. Esto se logr6 reviviendo el conocimiento y
~s habilidades recesivas de los pueblos sobre la construcci6n de estructuras para cosechar agua conocidas localmente como Johads . En este pro_ceso, los pobladores no solo lograron construir una red de presas y p~quenos
reservorios sin ayuda gubemamental, sino que, pasando por enClffia del
gobierno, tomaron decisiones con relacion al uso de la tierra de la zona ,
construyeron muros fronterizos en torna de las tierras comunes y reforestaron un amplio territorio arido. Esto fue posible gracias a la confianza
social que el pueblo lagro recuperar debido a que pudieron disponer d~1
agua por su propio esfuerzo. Las viejas fonnas de interdependenCla ec.onomica y coopeTacion social fueron recuperadas y revestidas de nuevos s1gmficados economicos y democratico politicos. A los oj os de Singh, este es un
logro pequeno y tal vez efimero. Preve una larga batalla politica para lograr
la democracia real del pueblo. En sus propias palabras:
Por desgracia. el Estado en la India no aprecia que las comunidades traten de
a)'udarse salas. Si la gente cornienza a participar en el desarrollo y a cuestionar

104

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASP/RACIONES DEMOCRATlCAS

MICROMOVIMIE NTOS EN LA INDIA: HACIA UNA NUEVA POLITICA

el dinero que ostensiblemente se gasta en ella, esto mete en problemas a los qUe
dirigen el sistema. Para una buroeracia educada en la tradici6n cultural de
gobernar en lugar de trabajar Con el pueblo, la demoeracia de base es un concep.
to extrafio. Asi, en lugar de que el desarrollo sea una colaboraci6n entre el Pue.

blo y el Estado, en realidad se trata del pueblo contra el E5tado.

Pero el gobierno veia todo esto de una manera muy diferente, como una
invasi6n a su territorio y una usurpaci6n de sus funciones. La administra.
ci6n lanzD cientos de casas legales sabre el grupo y los pobladores, y los
amenaz6 can de maIer las presas puesto que habian sido construidas sin el
permiso del gobierno y la guia de expertos ("ingenieros civiles"). Aqui fue de
mucha utiIidad Ia politica de base de movilizar las masas y unirse en alian.
zas mayores; fue posible para el grupo, junto can los pobladores, resistir la
presi6n y, al final de cuentas, obtener el apoyo del gobieroo para el modelo
de autogobierno que habian creado mediante las luchas politicas. De nueva
cuenta, Rajendra Singh considera que esto es un indulto temporal obtenido
por ganar una bataUa, no la guerra. En sus propias palabras: "A menos que
las comunidades tengan el poder y el valor para apostarle al desarrollo,
ganar la guerra va a ser dificil".B
En el proceso de Oponerse a la globalizaci6n hegem6nica, los movimien.
tos anadieron otra dimensi6n a su politica: convertir Ia elaboraci6n de Ia ley
en un lugar importante de luchas y acciones sociales y politicas. En el trans.
Curs a de Ia realizaci6n de los Program as de Ajuste Estructural y otras po.
Iiticas globalizadoras, el Estado habia ayudado activamente a las COrpora_
ciones indias y multinacionales a adquirir tierras y otros recurs os de los
poblados de la India a un casto nominal. Esto implica retirar las garantias
constitucionales otorgadas a las tribus -es decir, no permitir la enajenaci6n de sus tierras_ y, en efecto, extenderle a las CMN garantias para proporcionarles tierra, agua y recurs as forestales a bajo casto, pero a un gran
costa para la forma de vida del pueblo y la ecologia de la zona. La promulgaci6n a aplicaci6n de dichas legislaciones y 6rdenes guberoamentales
ahara se ven enfrentadas par los grupos no s6Io en los tribunales, sino en
el ambito mas general de la sociedad civil. Las aetas de los litigios de interes publico, que anteriormente habian permanecido en gran medida confinadas a los tribunales como discusiones entre el Estado y los activistas
socia legales, ahara son asuntos que Ie preocupan directamente al pueblo
mismo e invitan a su participaci6n, constituyendo Ia politica cotidiana de
los movimientos.
8 Toda las citas estan tomadas del lider del mOvimiento, Rajendra Singh: "Me llamaron
traidor y un fraude" (Hindustan TImes , pagina editorial, 12 de agosto de 2001 ); para un relata amplio de Is contribuci6n hecha por este mOvimiento, vease Manushi, 2001, nlim. 123.

105

tales
. nado nuevas foros de participacion,
han evaI UClO
.
'fi como
d I
En el proceso;
los efectos de politicas y legislaclOnes espeCl cas e
la documentacwn de blo mediante encuestas participatIvas yestudios reahgobierno sabre el pue
activistas sociales incluidos algunos profeswnazados conjuntamente par difundiendo los ;esultados a un publico ampho,
les Y los pueblos nusmos, y . 6n EI modo mas efectivo e innovador de
'
di s de comunlcaCl .
incluidos los me ~
lizaci6n politica desarrollado en este proceso, que
crear conciencia y ;
una practica politica comun para los grupos e~
ahara se ha conver 1
.
6 de grandes marchas (Pad yatras). Las Pa
'
la orgaruzaCl n
t. . t
has a pie suelen ser organizadas por ac lVIS as
todo el palS, es
yatras, literalmente mi~:~iones de diferentes partes del pais, pero que comQue representan orga~
una reocupaci6n por un tema p~rtlcular que
parten una perspectIva y
ovhizar la opinion publica. Camlnan grandes
ellos quier~n destacar para m de lu ares diferentes pero que enfrentan un
distancias Junto can personasl un: amenaza a su forma de vida par e I proProblema similar-par eJemp 0,
' rea especifica. En el transcurso de
b
odeunacMN-enuna
t
yecto del go lerno.
oblados e interactuan can la gente, proyec an
la marcha, se debenen e~ p . en donde se destacan los puntas principales.
peliculas y representan 0 ras
nCllentran movimientos en contra de las
Entre muchos de esos casas sbe e d VIshaka en Andhra Pradesh. En
t
zonas tn al es e
,
minas de baUXI a en
.
rna Ia manya prante chaitanya yatTa , una
1991, una marcha, conoclda co I'
que enfrentaba la destruccion ecoonClenCla en e area
M'
marcha para crear C
d movimientos activQs en la z.ona.
as
16gica, fue organizad~ par u~ par eeron a la marcha y prepararon un inde 50 grupos de aCClOn s~cla se, un~ ue vieron durante ella. EI informe
forme sabre la destruccI?n ecologic. ,q la forma de vida de los pueblos
describia como la ecologIa de Ia regia; y
omo si el dana no era contraestaban siendo severamente amena ~a as, y c tod~ la peninsula del Sur de
dri h b un desastre eco lOgIco para
lado, po a. a er
b. 'n hablaba del desplazamiento de 50000 persola India. EI rnforme tam Ie t.b
deforestaci6n masiva y el resultante
nas perteneclentes a. vanas nus,
tanos (informe de P. Sivaram
problema de inundacIOnes repentmas y pan
aniz6 la marcha junto
Krishna de SAKTI [mimeografiadol, un grupo que org d 1991) 9
Newstzme 13 de marzo e
.
I ~
con atras; vease e In orme en dO d I 'pueblos y marcha para crear conEste Chaitanya yatra -estu 10 e oSI b
de un movimiento de a ccion
ciencia- ha servido desde entonees como a ase

::'0::'

'ante la investigaci6n de la acci6n participativa

9 Encues tas y estudios llevados a cabo medl
a fca comlln para los grupos. Existen
han llegado a sec conocidos en la actualidad como ~na
ce~ Grupo de Encuestas Alternativo)
grupo
s especiales de activistas 8cademico~ (por eJemp 1,' d s Esos estudios son ere ados consq
a a .
.. . 1
.

I dos y pubhcan sus. resu

ue regularmente rea1lzan
es u 1
. to 5,I'VISt. que pnvilegta as exper
I
IT
ca del conOClmlen po
. I
cientemente
8 po l i d . .
speete de ssuntos de interes vita para
los.v excluyepara
a los oponerse
pue bl as dae 1.
toma de eClSlOnes re

P{

ellos (Shelh, 1999b).

.. 106

MOVlMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCAATICAS

legal y social que ha durado una decada en el estado de Andhra Pradesh.

Durante los ultimos cinco anos se ha expandido mucho, abarcando otros
temas relacionados y grupos de diferentes partes del pais. Lo interesante
aqui es el tipo de politica que el movimiento ha desarrollado para expandir
sus actividades y mantenerse durante tanto tiempo. En un nivel, aillevar
ante los tribunales el problema de la amenaza a la forma de vida de los
pueblos, ha creado una alianza nacional con movimientos similares, case
chando una amplia base de apoyo para sus actividades. Ai trabajar en alianza, ha sido capaz de transmitir su trabajo a traves de los medios de comunicacion nacionales y contribuir a la creacion de solidaridad entre los grupos.
En otro nivel mas crucial, el movimiento, mediante su movilizaci6n y las
marchas para crear conciencia, entre una miriada de actividades, ha podido
motivar a la gente de la zona para que cree sus propias organizaciones, las
cuales ahora ven al autogobierno como un derecho y como su manera preferida para proteger y desarrollar los medios de su forma de vida y cultura.
Ai Chaitanya yatra Ie siguieron dos grupos activistas, SAMTA y SARTI, con
la creacion de una red de grupos de accion social en el distrito de Vishaka
bajo la bandera de Visvasamakhya -un foro para la equidad mundial-.
Organizo varias marchas en otras partes del estado, y preparo informes que
destacaban como la usurpacion de las tierras tribales por parte de las corporaciones, aparentemente por medios legales, privaban a la gente de su
sustento, identidad y cultura. Para la preparacion de informes y en la difusion de la informacion y de los analisis de ellos, se busco la ayuda de organizaciones conocidas, lideres de movimientos y profesionales activistas,
activos en el estado asi como en otras partes del pais.
En el contexto de las luchas sostenidas que los grupos de la zona lIevaron a cabo durante una decada, fue posible que uno de ellos (SAMTA) lIevara
a la Suprema Corte de la India una petici6n para cerrar las minas de calcita de la zona, pues amenazaban con desarraigar la poblacion local de tribus
y ponian en peligro la ecologia del area. Puesto que las tribus estan protegidas por el Anexo Cinco de la Constitueion contra la enajenacion de su
tierra y las minas amenazaban con destruir su forma de vida -aun mas,
violaban su dereeho fundamental a la vida otorgado por la Constituci6n
India a todos los ciudadanos-, SAMTA pidi6 que la mina fuera cerrada.
Aceptando en gran medida la peticion de SAMTA, la Suprema Corte de la
India entrego una sentencia de 400 paginas en 1997, en donde se esbozaban los pas os necesarios para que las tribus fueran socios en el desarrollo
de las areas del Anexo, es decir, las areas constitucionalmente protegidas
pobladas por tribus. EI tribunal dictamino que todas las organizaciones privadas y publicas que funcionaran en esas areas debian otorgar cuando
menos 20% de los puestos de trabajo a las personas de la localidad y un

MICROM OVI

MIENTOS EN LA INDIA: HACIA UNA NUEVA POLITICA

107
.
Iu ares para sus ninos en las instituc,iones educab-

.
numero eqUlvalente
gestiPulo que cada unidad industnal en la z ona
vas. EI trib~;~o~~e I:~S ganancias y ponerlas a disposicion del tIpo de
debia dedlc
ficiaria a las personas de la locabdad.
.
desarrollo que bene unal reconocio que los locales eran una parte mtere~~En esencla, el tnb
. ,
Hizo necesaria la partlclpaclOn
II del area en que VIVIan.
fi
da en el desarro 0
10 Ie 'timo su reclamo a una parte de los bene 1del pueblo en e~ des~:~~ilo iJ':t6::co es conocido en toda la India como el JUlcios el mlsmo. ste;mbre del grupo que llevo el caso ante los tnbunales.
cio SAMTA, por el n ha convertido en un punto de convocatona alred~dor
Desde entonces, se de acci6n del pais organizan muchas luchas: en pnmer
del cuallos grupOS r la a licaci6n de los dictamenes obbgatonos del trllugar, p~ra garanh::come~aciones; en segundo lugar, para poner a prueba
bunal as. como sus r . . es legales Y juridicas del juicio para una apbcay expa~dir las imp 'C':'~:r lugar para usarlo po\lticamente con el ~n de
cion mas ampba, en r t
. 'a a impedir la realizacion de las pohtlcas
baluarte de reslS enCIa p r
b . I
. 'n
crear un
art del paquete globalizador Y aJo a preslO
gubernamentales q~e~ c~~:c~ ret~rar las garantias otorgadas por la Constide las IDultInaclOna e ,
.
'
I
bios
del
Anexo
Cmco.
lucion a os pue
_ -esto es desde que la Suprema C 0 rt e
En el transcurso de cuatro anos
estado de Andhra Pradesh-,
emitio su fallo en 1997, en ;!s~:~~o::T~ ~s~nevenciones en diferentes pa rtes
numerosas marchas, man
menor regularidad por parte de
del pais han sido or1aniz~~::~0~ :~~%i:nto amplio dedicado a hacer que

C:: '

~~~~:~~~~~l:::~:~e~~:~ente.~eledvante pa:pe;x:::~~!:~sae~!u:~:os~ ~h:~

. ado con la creacJOn e una ca

'd I
'
ra h an cu1 mm
. telectuales Y profesionales e PaIs.
d
.I 100 grupos Y numerosos m
.
L
.,
Andhra Pradesh y SETU en GUJarat. a
um 0 cas .
la Campana por el Control del
En su orgamzaClOn ayuda_ SAMTA en
. ., de la campana se conoce como
orgamzaClOn
N t
I H adoptado el mandato de crear esPueblo sobre los Recursos
ural~:'~aSa gubernamentales disenadas para
trategias parfua opone~s~ agl~~.l~~c~on hegemonic a en la India. Estas ,poliayudar a las erzas e a .
t de desplazaID1ento
.cultuticas se refieren a la adquisicion de tierra, los proyec os
q
y rehabilitacion, la biodiversidad,.los blos ues, lan~~~a:~~;:~ l~i~~ entre
ra, el manejo de recursos hl!raul~Os, ~: ~:::: de vida de las clases subalotros, los cuales socavan l os erec os Y
. I I
.cultores marg;ternas: los antiguOS intocables, los pueblos tnbda es, o(~lagnde Accion de la
. f
I s pastores y los pesca ores
an

~::p~i~~:~ -"~e~:~tr~1 del puDeblhlo s~bre210:eR;;~~::~r~ ~~~~~~' [::~~:

do en la reumon reahzada en e I, Y
.
grafiado], disponible en SETU: setumail@wilnetonlme.net).

108

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCAATICAS

A diferencia de la campana anterior para evitar que el gobiemo legisle

sobre algunos tipos de politicas, existe un movimiento que pretende obligar
al goblemo a reahzar sus propias regulaciones y reglas de manera honesta
y eficiente. Su politica se centra en la realizaci6n de audiencias publicas y
tnbunales del pueblo a fin de crear sanciones politicas y sociales para la administracion del gobierno local para obligarlo a observar y hacer publicas
las reglas y regulaciones por medio de las cuales es gobemado a traves de los
programas de desarrollo. Comenz6 como una lucha impulsada por una organizaci6n de masas en un poblado de Rajastan, fundada por la senora
Aruna Roy, quien dej6 su trabajo en los Servicios Administrativos Indios
(SAl) "para trabajar con la gente". La organizacion se llama Mazdoor Kisan
Shakti Sangathan (MKSS): una organizaci6n para aprovechar el poder de
I~s trabajadores y agricultores. IO La lucha se dirigia al problema que sentIan mas plenamente las personas: evitar que los funcionarios gubemamentales enganaran a los trabajadores de las construcciones del gobiemo
pagan doles menos del salario minirno establecido por el gobierno mismo.
Ademas de estar mal pagadas, las personas del lugar no tenian trabajo el
numero suficiente de dias al ano. Esto se debia a que los programas de desarrollo aprobados por el gobiemo a menudo se quedaban solo en el papel,
y el dmero destmado a ellos iba a parar a los bolsillos de los funcionarios
del gobierno y de unos cuantos lideres electos. Puesto que todo esto se hacia
con el conocimiento de los de arriba, de nada servia ningtin reclamo solo la
accion directa de la gente era un remedio posible. Entre diciembre de 1994
y 1995, la MKSS organiz6 varias audiencias publicas (Jan Sunvai) en donde
se encomiaba a los trabajadores a manifestar sus problemas con la burocracia -especialmente narrando 10 mal pagado que estaban y los programas de desarrollo que seguian sin llevarse a cabo-, ante la presencia de
penodistas locales y personas de los alrededores (de diferentes clases sociales). Fueron necesarias varias audiencias publicas para persuadir a algunos de los acusados --<:ontratistas, ingenieros y lideres locales electos- de
aceptar la invitacion de la MKSS pidiendoles que podrian usar la oportunidad para defenderse y responder a las acusaciones de corrupcion durante la
ejecuci6n de los programas de desarrollo. 'Ibdo esto tuvo poco impacto en
la administracion y las personas fuera de la zona, hasta que un gran plan~o La MKSS se aju.sta cas~ ~ l~ perfeccion al concepto de "micromovimien to" explicado en eate
articulo. La campana que InICI6 por el derecho a 18 infonnaci6n se convirti6 en un movimiento nacional; Ha construido una gran red de gropos, organizaciones defensoras de derechos
humanos, hderes ~e l~s. medias de comurucaci6n, intelectuales y profesionales. Por desgracia,
no puedo hacerle Justlcla a algunos de los conceptos y practieas politicas innovadoras desalTol1!ld~s par este ~.ovimiento en el espacio de que dispongo aquf. Para un relata deta1lado del
rnoVl~lento y la VlsI6n d~ su fundadora , veanse Bakshi (1998); Aruna Roy (1996a); Lokayann
Bulletm , 1999, vol. 16, num . I, vol. 16, num. 2. vol. 16, DUm. 3; Dogra (2000).

MICROMOVIMIENTOS EN LA INDIA HAClA UNA NUEVA POUTICA

109

, de 40 dias, un dharna , se organizo en un poblado cercano a Bewar en

t;6 seguido por otra serie de audiencias publicas, manifestaciones y p ro1 . ~es. Esto obligo al gobierno de Rajastan a enmendar elley de gobierceslO
.) permltlen
. . d0 Ie a Ios ClU
. d a d anos 0 bte ner cop las
.
I cal (Ley Panchayat Ra],
~;rt~ficadas de las facturas de los pagos realizados y las nominas en do n de
apar eeleran los nombres de los trabajadores contratados -pues los pagos
y con nombres de personas q ue
I an hacerse con facturas falsificadas
SOl
. , en una campana
- es t a t a l ,
ca trabajaron en el lugar- . E sto se convlrtlO
nun exigia que el gobierno de Rajastan aprobara una legislacion integral
que otorgara a los ciudadanos y las organizaciones el derecho de informaq~~ Esto culmin6 en la organizacion de una campana nacional -Ia
~~~paiia Nacional por el Derecho del Pueblo a la Info~aci6n- que p rearo un modelo legislativo para el Derecho a la InformacIOn. Al proponer un
proyecto de ley, la campana logr6 ver que media docena de estados ind ios
~probaran legislaciones similares en sus asambleas r~spectivas. EI parlamento indio actualmente esta analizando la aprobaclOn de dlcho proyeclo
de ley para ser aplicado en toda la nacion.
En pocas palabras, la polftica innovadora del grupo MKSS -asi como de
muchas organizaciones que no se mencionan aquf- dedicada explicitamente al principio de hacer que la democracia sea participativa y receptiva, inicia un gran proceso politico a largo plazo por medio del cual las personas
pueden participar efectivamente en la elaboraci6n de las leyes obliga~d o a
los legisladores locales, estatales y nacionales a formular las legIslaclO nes
que la gente quiere: en algunos casos, incluso ha logrado que las legisla turas adopten bocetos de leyes preparados por los movimientos de base a p artir de la informacion y el conocimiento obtenido a traves cie sus luchas y
mediante consultas en diferentes foros de la sociedad civil. J
Existen muchos casos mas de grupos que expresan diferentes elemen tos
de la democracia participativa en el curso de su lucha por un desarrollo
democratizador (S. Kothari, 2000a). Por falta de espacio, solo puede hacerse una breve mencion de algunos de ellos. Por ejemplo, existen grupos urbanos como la AMAE en Ahmadabad (Asociaci6n de Mujeres Autoempleadas),
fundada y dirigida por la senora Ela Bhatt, con una larga y formidable
trayectoria de intervenci6n junto a mujeres que trabajan por su cuenta en
busca de su superaci6n econ6mica y politica y su emancipacion social (Kalima, 1992). Existe otra organizaci6n, el Foro Manushi por los Derechos Ciudadanos, recientemente fundada en Delhi por 1a senora Madbu Kishwar.
Estas dos organizaciones han estado realizando campanas para proteger
los derechos econ6micos y expandir las libertades de los pobres urbanos
autOl'mpleados, como los vendedores ambulantes y los carretoneros (Manush', 2001, nUms. 123 y 124). Como parte de la campana, se han realizad o y

110

MOVIMIENTOS SOClALES Y ASPIRACIONES DEMOcRATICAS

exhibido documentales en varios foros de la sociedad civil, en dond

mflestra c6mo los funcionarios del gobierno los hostigan no para que e ..
plan la ley sino para pedirles dinero. Se realizan audiencias public:: lll.
donde se revela como la implementaci6n de reform as econ6micas disc~
descaradarnente entre ncos y pobres, y justifica que las reglas y las re I
.
I
gao

men t aClOnes que eVltan que a gente ejerza su derecho a hacer su vida
.
sean
enmenda das, 51 no es que descartadas del todo (Manushi, 2001, num. 124)
Estan los movimientos para darle poder a las asambleas de los poblad .
(gram sabhas) para administrar, mediante la participaci6n directa del pu~
blo, los asuntos de sus propios poblados (S. K~thari, 2000a). Por ejemplo,
uno. de esos mOVlmlentos especlficamente conclbe a la democracia partlC1~.
patlva como . un ."antidoto de la globalizaci6n". Sus politicas buscan darl.
forma org?~zativa a las Ideas de Gandhi de swara} y swadeshi entre las
b~ses. DlngIdo por un activista entrenado en el movimiento de J.P', Mohan
Hlrabru Hlralal, el movimiento ha motivado a las personas a establecer s
propio gobierno, comenzando con los bosques de la zona. Ahora, los pobla~
dores mantIenen la ecologia del bosque y hacen un uso razonable de sus
productos. EI movimiento de autogobierno se esta expandiendo actualmen.
te a muchas poblaciones, abarcando otras areas de la vida colectiva. EI
credo del movimiento es:. nosotros somas el gobierno en nuestro poblado y
nuestro goblerno debe eXIstir en la regi6n, la naci6n y el mundo. Es inter.
sante senalar que este grupo tam bien ha elaborado te6ricamente un "plano"
de las estructuras organizativas necesarias para una democracia participa.
tlva, desde los poblados hasta el ambito global, en donde se especifican los
objetivos y valores a largo plazo que debe darles forma.

CONCLUSHiN

La caractenstica distintiva de la politica de movimientos es entonces

expresar un nuevo discurso sabre la democracia mediante una P:actica poli:
tlca constante. Esto se hace en tres niveles: a) en las bases, creando poder
y capaCldad para el pueblo, 10 cual inevitablemente implica luchas politicas
para esta~lecer derechos asi como cierta autonomia local para que el pue.
blo a~mInlstr~ sus propios asuntos de manera colectiva; b) en las provincias
y a mvel .~aclOnal, mediante el lanzamiento de campanas nacionales y la
construcclOn de abanzas y coaliciones para movilizar protestas sobre temas
Importantes -contra "proyectos y politicas contra el pueblo"- y la creaci6n
de redes organizacionales de apoyo y solidaridad mutua entre los movi.
mientos; c) a nivel global, por una pequena secci6n de activistas que en anos
recientes han comenzado a participar activamente en varias alianzas y mo.

MICROMO V1MI

ENTOS EN LA INDIA: HACIA UNA NUEVA POLITICA

III

nac ionales para crear una politica contra. la. globalizaci6n

. ntos
t as es h acer
'
viJnie
. ' trans
E t do esto, la meta a largo plazo d e Ios mOVlmlen
mODica.
n
o
.
I
"
It
e
beg
. t 'nmediato en que vive la gente -soc)a , economlCO, cu uI runblen e I
que e I" (}-- esre a su alcance y bajo su control.
ral y eeo fc 0 algunas politicas a menudo enfrentan a los movimientos
SiD ~mtarg I~ burocracia, la policia, las estructuras de poder local y aha
con el s 0, as con las multinacionales que penetran los espacios rurales
ra c~';:e:e~e~a India. A menudo, los micromovimientos ta~bien entran en
y tnb
los partidos politicos y los sindicatos estableCidos. No obstanonfhcto can
. .h
nf
.
c
t' . tas del movimiento conslderan que dic as co rontaclOnes son
r
.,
I'
te los ac IVlS
,
to de una lucha mayor y a largo plaza por la tranSlormaClOn po IUD aspee'al y no como un medio para competir con los partidos politicos en
tlca YSOCI de, la politica representativa, para la a d qUiSICl
"'6 n d
d er de I
e ipo
el campo
I
h
t'd'
tanto consideran que sus uc as co 1 lanas son un proceso
Por 10.
'
.
d
Estad0
dir
los
espacios politicos maS alia de las 10calIdades crean 0 conpara expan
."
E I
. . en la gente y formando sus proplas orgamzaclOnes. n e proceso,
ClenCla
"
las areas en dande han esta d 0 acbvQs,
contn buyen a crear una cultura
en
.. t'
'tl'ca de democracia partlClpa Iva.
poILos
I
. cn't'~ca d e Ias
activistas de los rnovimientos han elaborad 0 su pr~pla
roestructuras prevalecientes de la representaCl6n polttlca, aSI como su
politica local. Su cntica no es te6ri?a;es producto de la expe,
riencia de las luchas politlcas cotldlanas en la practlca." Desde su punto de
'sta las instituciones representativas han encerrado el proceso de demo:ati~aci6n en la sociedad. La manera de salir de ese impasse es difundir su
tipo de politica: la politica de los micromovimientos. Ellos creen que, _al Involucrar mas profundamente a la gente en la politica, los mOVlIDlentos
cambiaran en ellargo plazo los terminos que justifican que el Estado tenga
y use el poder. Esto probablemente explica que prefier~ epistemoI6gi"camente expresar su politica en terminos de la "reconstruccl6n del Estado , y
no como la "adquisici6n del poder del Estado".
Si bien los movimientos suelen trabajar en zonas locales, invariablemente definen los asuntos locales en terminos translocales. Por 10 tanto, su

:;~i6n de la

11 En el transcurso de los Ultimos cinco anos , el tema de la democracia participa tiv8 ha

recibido una atenci6n mas seria de parte de los lideres de los micromovimientos. Se han pre
parado y difundido varios panfletos. folletos, boletines y articulos para que ~ean discutidos y,
posiblemente. usad08 en futuras campanss . Los principios y los co~cept08 blislCOS fueron enu~
ciados, como ya vimas, por Gandhi y Jayaprakash Narayan, op. etl. Algunos pensadores acbvistas de anas recientes los han incorpo.rado a su politica y han renovado el debate, con sus
escritos. Por ejempio, vbnse A. Roy (1996b); articulos del DurneTa especial de Samaytk Varta:
Loklanlra Samiksha (julio-agosto de 2000), especialmente el de Patnayak, ~ad.av,
Bhattacharya y Pratap; Pratap (2001); Kumar (2001). Mi presentaci6n de in concept~lZaCl6n
que los movimientos tienen de ia democracia participativa se basa en gran medlda en los
m a ~nales sefiaJados.

112

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOcRATICAS

tipo de politica local, a diferencia de la politica convencional de los gobier.

nos locales, no esta vinculado verticalmente con las macroestructuras de la
ideologia y del poder, sea un Estadonacion 0 el orden global; su politica
tam poco es provinciana. Se expande horizontalmente a traves de varios Illi.
cromovimientos de personas que viven en diferentes areas geograficas y
medios socioculturales, quienes com parten el hecho de ser desposeidos de
derechos por el maldesarrollo y las formas contemponineas de gobierno qUe
estin imperiosamente distantes, aunque 10 suficientemente cercanas, para
hacer sentir su lade coercitivo.
Vista asi, la poUtica de largo plazo de los movimientos busca deslegiti.
mar las estrueturas hegemonicas y exc\uyentes del poder politico, y hacer
horizon tales las estructuras verticales de la jerarquia social, fortaleciendo
la politica paralela de Ia democracia participativa local. En este proceso, los
micromovimientos abordan, por un lado, el problema de hacer que las insti
tuciones de gobierno, en todos sus niveles, rindan cuentas, sean mas transparentes y participativas y, por el otro, de crear nuevos espacios politicos
fuera de la estructura del Estado, en donde Ia misma gente pueda tomar
decisiones colectivas respecto a asuntos que afecten directamente su vida.
Aunque no soy propenso a acunar terminos nueVQS, creo que sena mas
apropiado llamar a esta nueva politica de rnovimientos "socioetica".
Sin embargo, todo esto no qui ere decir que los actores y las organiza
ciones de base defman Ia politica de los movimientos en directa oposicion
al marco institucional de la democracia india. De hecho, consideran que la
democracia institucional es una condici6n necesaria aunque insuficiente,
para luchar por su politica paralela de los movimientos, mediante Ia cua!
bus can elevar 1a conciencia social de la gente y dernocratizar las estructuras hegemonicas del poder en la sociedad. En este sentido, su politica busca
trabajar en torno de las estrueturas institucionales prevalecientes de la de
mocracia liberal y trascenderlas, y no s6Io confrontarlas directamente con
el fin de capturar el poder del Estado.
En pocas palabras. los movimientos conciben la democracia participativa como una politica paralela de accion social, que crea y mantiene nuevos
espacios para Ia toma de decisiones - 0 sea, el autogobierno- de parte del
pueblo en temas que afectan directamente su vida. Como una forma de
practica, Ia democracia participativa es para ellos un proceso politico y
social de largo plazo dirigido a Ia creacion de un nuevo sistema de gobier
nos mUltiples y coincidentes, que funcionan a traves de la participacion
. mas directa y bajo el control de las poblaciones afeetadas -esto es, los que
conforman esos gobiernos-. Se preve que, mediante esa politica, el mono
polio casi total del poder que ahora tiene en sus manos el Estado (totalita
rio) contemporaneo se dispersaria en diferentes entidades autogobernadas
J

MICROMOVIMIE

NTOS EN LA INDIA, HACIA UNA NUEVA POLITICA

113

.
I macrogobierno del Estado, pese a estar confin ado
pero, al mismo b:~~~~: cruciales para toda la naci.on. sena manejado 'par
s
tacion elemdos democratIcamente, en un nlvel
a unoS. cuantos
de represen
b'
.
d
t'
t
orgaDlSmOS
I' t
a de microgobiernos y, en otro, Slen 0 recep Iva a n e
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supefVl
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,

REINVENCION DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN SUDAF'RICA

117

amblea a la que todos los miembros del grupo tienen el derecha de asi s
d participar en debates yen Ia toma de declslOnes en 19ualdad de lertI~ y e En el caso de los grupos grandes, la participacion sugiere un siste minos.uy descentrahza
. d 0 d on d e Ios miem
. bros comunes de un grupo socl. al
m~ ':na saciedad entera tienen derechos de participar tanto directa como
? ~rectamente en el proceso de toma de decisiones. En pocas palabras, la
'~ pia de la democracia participativa se refiere a Ia expansion de Ia ciu
~a~ania en un sentido tanto formal como sustantivo, y par 10 general la
I se trabajadora y otras secclOnes margmadas de la socledad defiende n
ca
. de una a dministra..
esas ideas, pues son Ias que esperan bene fi'
Clarse mas
cion participativa.
Sin embargo, pocas Iuchas y revoluciones en la historia de Ia humani
dad han producida experimentos duraderos de democracia participativa , e
induso los pocos que tuvieron exito fueron enmeros. Par 10 tanto, muchas
revaluciones han desilusionado a la gran mayoria de las personas que se s a
crificaran por ella y fueron sus trapas de asalto. Pero el Estado de bienestar y el regimen de regulacion social que acompanaran las revolucian es
lograron paliar el impacto de Ia marginacion de las cIases subordinadas y,
aSl, ayudaron a mantener cierta credibilidad en e] sistema econ6mico capitalista. A partir de Ia decada de 1970, el regimen de regulaci6n social del
Estado de bienestar fue reemplazado par Ia regulacion de mercado, dan do
lugar a la exclusion y marginacion social sin precedentes de millones de
personas de las clases subordinadas 1 Esta exclusi6n y marginalizacion son
sinonimos de Ia fase actual de globalizacion y de sus campaneras ideologicos hegemonicos, como ellibre mercado, Ia intervenci6n minima del Estada,
la disciplina fiscal y Ia recuperacion de costas para todos los servicios prestadas par el Estado.
Existen diferentes nociones de democracia, algunas incluso opuestas, y to
das giran en tomo del modelo de ciudadania que imaginan. Parry y Moyser
(1994) han sugerido dos categorias 0 nociones generales de democracia : Ia
concepcion "participativa 0 radical" y la concepcion "realista". Estos autores
sostienen que Ia escuela participativa busca ampliar Ia participacion ciu
dadana mas alla de las form as tradicionales de votar y finnar peticiones,
alentando a Ia poblacion a "desempenar un papel activo" en el gobierno
(1994, pp. 45-46). La gene alogia de esas ideas se remonta a los modelos de
ciudadania expuestos par te6ricos como Rousseau y J.S. Mill, pero debe
senalarse que su influencia ha penetrada en las corrientes mas modemas
de Ia ciencia social radical. La nocion realista, en cambia, defiende una idea
a.s

II.

jEl pueblo debe gobernar!

Todo hombre y mujer tiene el derecho de
vot,ado como candidato para todos I
vota~ Y Ser
legIslativos;
as orgarusDlOS

. Todas las personas deben tener el derecho

.
'
de partl.
paJS;

clpar en la aciministracio'n del

. Los derechos del pueblo deben seT los .

lmportar raza, color 0 sexo'
mlsmos, sin
'Ibdos los organismos de 'dominaci6n .
vas, consejos y autoridades .
'ta.' JlUltaS consulti.

plazadas por 6rganos dem:~~~co~O~ed:b:t:;:~ :eem.

[Tornado de Ja Declaraci6n de libertad d lerna.
por el Congreso del Pueblo el 26 de' .' ad oPtada
.

JUnIa e 1955
en Khptown, cerea de JohannesburgoJ

INTRODUCCI6N
TODA Iucha social es el esfuerzo
parse de aIglin mal social
de una parte de Ia sociedad para em an .
repugnante. De hecho, 10 q~~ei~os partlClpantes en Ia Iucha consider~~
dad!s a formar parte de esas Iuc~~~ra a las per.sonas de distintas sociebenan) ser estructuradas a
t
es una VlSlOn de como pueden (y de
rees ructurad I
.
. '.
VlSlOn puede expresarse en distint t. ~s as relaciones sociales. Esa
en que se Iibren. Para algunos
os ermmos, dependiendo del contexto
tras que para otras puede se ' "~e trata sImplemente de "Jibertad" mien.
Iucha, asi como Ia vision de l;be;~o~rt~Ia", ~~ocialismo", etc. Pe;o cada
s.lempre Ia promesa de un ti 0 d
I e~aClOn que la inspira, conl1eva
trva que sea incIuyente y no ~xcI~ ::7ocracla descentralizada a participa.
Ia democracia participativa se e:p e. En ~!gunas Iuchas, esta utopia de
otr~s se Supone, en terminos e
resa exp ICltamente, mientras que en
soclales pequenos Ia d
g ~erales, que es el objetivo final E
,
emocracia participativa evoca imagen' ndgrupos
. es e una
116

I Para un anruisis detaUado de la diferencia entre la regulacion social y la de mercado,

vease el excelente trabajo de Standing (1997).

118

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOcRATICAS

mucho mas conservadora y limitada de la participacion que no impliea m'

.
Ios reguIares. La teoria de Ia demoeracia de Sehum as
que votar en tnterva
ter, que gira en torno de la opinion de que "el electorado es ineapaz de ha Palgo ,mas que salir en desbandada" (1987, p. 283), es un ejemplo de dic~:
nOCIOn truncada y eonservadora de demoeraeia. EI modelo de eiudadanj
que esta noeion de demoeracia implica es excluyente y solo satisface a I~
elites de la sociedad.
Sudafrica acaba de salir de un periodo prolongado de conflicte, en el cual
la mayoria de la poblacion libro batallas heroicas en contra de la injusticia
del regimen minoritario del apartheid_ Esa Iucha represento un intento par
Iograr la expansion de la eiudadania social incluyendo a to do el pueblo del
pais en su vida social, economica y politica. De hecho, la Declaracion de Iibertad, un documento socialdemocrata adoptado por el "Congreso del Pueblo" muitirracial en 1955, fue un intento por incluir a todos los ciudadanos
en los asuntos del pais, exigiendo 10 siguiente:

EI derecho de todos a tener garantizados sus derechos politicos.

19ualdad de derechos para diferentes gropos sociales.
La nacionalizacion de sectores estrategicos de la economia.
Un programa radical de reforma agraria.
La proteccion de los derechos humanos de todos los eiudadanos.
Trabajo y seguridad garantizados para todos.
Educacion y vivienda.
EI respeto a los derechos y la soberania de todas las naciones.
En el contexto de Sudafrica durante el apartheid, esta declaracion represento un proyeeto contrahegemonico que buscaba hacer frente a las desigualdades y la exclusion social del sistema. En el centro del documente esta
la consigna: ";EI pueblo debe gobernar!", inspirado en las nociones de par
ticipacion y "autogobierno" en los niveles inferiores de Ia estruetura social.
La declaracion fue usada por muchas generaciones de activistas en diferentes esferas de la vida -civil, educacion y saIud- como una guia de
accion en Ia Iucha por el establecimiento de "organos de poder del pueblo'.
Pero la Declaracion de libertad no fue el tinico origen de las nociones de formas participativas de democracia. Desde principios de la decada de 1920 habia existido un movimiento sindical progresista y, para la decada de 1950,
este movimiento ya contaba con estructuras de representacion y Iiderazgo
relativamente fuertes y elegidas democraticamente (Lambert, 1988). Cuando el movimiento fue aplastado en la Mcada de 1960, necesito cierto tiempo para resurgir, pero cuando por fin 10 hizo a principios de Ia decada de
1970, alimento conscientemente una tradicion de democracia que combina-

RErNVENCJ6N DE LA DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN SUDAFRICA

1 19

a elementos de participacion directa y democracia representativa en sus

b
turas. Este capitulo reVlsa el surglmlento y desarrollo del discurso de
estruC
. . ' en S u d a' f'
. ,n
d ocracia partlclpatLva
nca d uran t e Ia Iue h a por Ia I'b
1 erano
lad :;ues de ella, haciendo usa de ejemplos tornados de la sociedad civil y
e ndicatos. Tambien busca identificar y destacar los faetores y procesos
os '~es que han debilitado la democracia participativa desde principios de
~:C~ecada de 1~90, particularmente con la administracion politica democratica que llego el poder en 1994.

LA TRADICION DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN SUDAFRICA

Desde principios de la decada de 1990, la lucha par la libertad en Sudafrica

atraveso varias fases cualitativamente diferentes, y todas estas buscaban
ampliar la definicion de libertad que imaginaban. Pero dos de esas fases
ban tenido un efecto duradero en el discurso de Ia democracia que surgio en
la cuspide de la lucha por la libertad en la decada de 1980 y principios de la
de 1990. EI primer periodo fue en los anos de 1950, cuando la agitacion de
las masas dio lugar a nociones radicales de democracia. La Declaraci on
de libertad, analizada antes, capturo este nuevo espiritu del discurso democratico radical con la consigna ";EI pueblo debe gobernar!" En ese momento, esta era una nocion muy radical, pues se inspiraba en las ideas de l os
socialistas, muchos de los cuales eran miembros del Partido Comunista de
Sudafrica (posteriormente llama do Partido Comunista Sudafricano [pcs]) , y .
del movimiento de liberacion nacional que estaba ganando lugar en l os
territorios colonizados de todo el mundo. Sin embargo, la represion estatal
y la prohibicion de los movimientos de liberacion a principios de la decada
de 1960 frustraron que se lograra la meta de garantizar que el "pueblo" fu era el que gobemara.
A fines de la decada de 1960 y en la de 1970, las ideas de una democ r acia participativa ganaron mas popularidad con el movimiento de liberaci on
yencontraron su expresion en experimentos de participacion democrati ca
en las zonas liberadas creadas por los movimientos de liberacion nacional en
otros territorios colonizados. EI relato de Basil Davidson (1981) sabre el establecimiento de formas de democracia participativa y representativa en l as
zonas liberadas de Guinea Bissau es un buen ejemplo de la relevancia de
las instituciones de autogobierno politico y social en "Ia transformacion d el
apoyo a la simpatia de las multitudes rurales en una participacion aetiva y
voluntaria" (1981, p. 163). En Ia cuspide de la fase de movilizacion de masas
de la lucha poria liberaci6n en Sudafrica, ideas parecidas provenientes de
zonas liberadas influyeron mucho entre activistas y lideres del movimien-

120

MOVIMIENTOS SOClALES Y ASPlRACIONES DEMOCAATICAS

. DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN SUDAFRICA
REINVENCION

to. Por ejemplo, en 1986, la revista del Frente Democnitico Vnido (l'DU)
isizwe, sefial6 que millones de sudafricanos comunes y corrientes estaba~
haciendo suyo el reclamo de que el pueblo debe gobernar:
Constrillr el poder del pueblo es alga que ya estd comenzando a sueeder en el
transcurso de nuestro lucha. No nos toca quedarnos sentados y s610 sonar con el dia
en que el pueblo gobemani. Es tarea nuestra realizar esa meta ahora. Debernoa
comenzar el proceso para Hberar a SudMrica. Debemos comenzar a poner el po.
cler en manos del pueblo, en todas las esferas: la economia, Ia educacion, la cultu.
ra, el control del crimen, la salud; de hecho. en todos lados que sea posible. [FDu
1986, p, 2].
,

La revista continuo explicando la forma que asumiria esla forma de

gobierno:
Estamos luchando por un sistema diferente en don de el poder ya no este en
manas de los ricos y poderosos. Estarnos luchando por un gobierno por el que todos votemos. Estamos luchando por organismos electos en nuestras escuelas,
fabricas y comunidades. Queremos que las Jeyes se discutan ampliamente en
todo el pais, comite vecinal por comite vecinal, antes de que sean debatidas en el
parlamento. Queremos tribunales en donde trabajadores, campesinos y maestros puedan ser elegidos como magistrados. Queremos magistrados electos arraigados en las comunidades para las que trabajan. Queremos un ejercito que Ie
pertenezca a todos, en un pais en donde todos los ciudadanos estan armadas

[FDU,

1986, p. 4).

Las luchas municipales que sucedieron duranle la decada de 1980 fueron

inspiradas por estas ideas y, de hecho, muchos activistas Irataron de llevar
a cabo un modelo participativo de democracia en varios campos, como las
asociaciones civiles y de vecinos, las escuelas, las universidades y los centros de trabajo. Sin embargo, todos estos inlentos y experimentos estuvie.
ron plagados de contradicciones y tensiones, principalmente por la hostili.
dad de los organismos estatales y otras autoridades. EI libro de Mayekiso
(1996) sobre la politica en el municipio de Alexandra en Johannesburgo es
uno de los mejores relatos de la dificil tarea de establecer "organos de poder
del pueblo" durante la lucha por la Iiberaci6n.
La segunda fase de movilizacion y lucha que tuvo un impacto sobre el
discurso democratico es la que comenz6 a principios de la decada de 1970,
casi al mismo tiempo en que surgi6 el nuevo movimiento sindical. Si bien
esta fase tiene sus origenes en el periodo previo de movilizaci6n y activismo de masas, la formulacion filosofica y la presentaci6n de sus ideas eran

121

el caso de su predecesora. A este respecto, el tra" I'ntelectuales

que en.
d Turner
un Joven filo'sofo que estudi6 en Ciudad
.
.0del Cabo y
b<\io de Richar
enta b" ueda mas elaborada por la emanclpaCI n, que su Paris, repres
la ~~;iones de democracia recibidas. Su mfluyente libro;
nes
r6 las tradlClO
Y 11
d Participatory Democracy m South Arnca,
Eye or the
necesidad del
ut6pico". Turner
se inspir6 en 10 que e
'0 y posible alejarse de la nOClOn de que la SOCleafinnaba
era neces:~ciales son "entidades naturales, parte de la geoI s que
instltuclOnes
dad
Y del
a mun d 0 en que vivimos" (1980, p. 2).
grafia
iDaS

~he

Nee~I:;I~~~:las

pensamien~

re nuestros valores, entonces, debemos ver que aspectos d e

Para renexlOnar
. de los imperativos de la naturaleza
d d sobn el resu Ita d0 necesano
.
a
so
,
aspectos
pueden cambiarse. Luego neceSlnuestra SOCle

. es human as, y que

Y las organIZaCIOn
. . . d e valor encarnados en nuestro comportar't los pnnClpIOS
tamas harer expo l~l asI
la luz de otros valares posibles. Hasta que nos demos
. to rea,
I y entrcar as a
'bl no podemos
mien
d
e otros valores y que... 0 t r as fonnas sociales son peSl es,
3]

cuenta laemoral
qu u otros va Iares de la sociedad existente. [1980, p.
juzg.r

proc~:

i' a discutir su "sociedad posible ideal",la cualglTaDespues, Turner

Ode la democracia participaliva. Los dos reqUlslto.S
ba. en. torno
de
la
noclO
d
. I ema s oCI'al senan que "permitiera a . al
los mdlI d ste hpo e SIS
I
pnnclpa es e e
t I aximo sobre su entorno social y mateo ,y os
viduos tener un con ro m 'vamente con otras personas" (1980, p. 34).
alenlara a mteract~a~ c,:atJ dafricana pueden concebirse como etapas que
Las dos fasessederefuerzan
a uc a su
en
la
en Ia evoIucio'n del pensamiento ut6pico
.
1::
I
se tras apan y
..
cial de Sudafrica. Durante la pnmera lase,
busqued~ de I~ emancI~a~~~i~on de la democracia participativa como un
se puso enfaslst enq la
e a Icanza d a con la liberaci6n . EI Hamado de l a
e sena
ideal 0 una me a u d
I bl cer "6rganos democralicos de aulogoDeclaracwn de hberta para es a e
theid fue parte de esle discurso.
biemo" en la sociedad despues del apar articipativa no s610 era una met a
Durante la segunda f~se, la d~moc;:::: ~na practica dentro de las organipara el futuro, t,,;mblen era/::~a de la democracia. En un sentido, la prozaciones del mo~mlento a a.o ., t d cir el ideal en una "utopia real",
fundizaci6n del d,scurso, que ImPdhc~ r\ Us luchas sindicales y civiles que
pudo observarse con mayor clan a en a
Hoso el movimiento sininiciaron en la decada de 1970.
Una de las tradiciones de las quelhadestado or;u conlrol del Irabajador
dieal posterior a 1973 se refiere a a emacraci y
2 Ellibro Cue publicado por primera vez en 1972. Tu mer fue muerto por asesinos del apartheid cl 0 de enero de 1978.

.REJNVENCION DE LA DEMOCRAClA PARTlCIPATlVA EN SUDAFRICA

122
sobr

MOVIMIENTOS SOCIALES YASPIRACIONES DEMOcRATICAS

susun
estructuras
inte
este eera
"tipo caracte:'~~
y la toma de decisiones. Freund sos i
Slones que afectaban tern
0 de democracia popular" or
ene qUe
mato que involucraba
basicos se
las deci_
m:embros comunes" (1999 a 0 mvel de participacion y
un for_
cIOn de esos sindicatos a : P: 4.38). Esta tradicion se remont
on de los
el principio del control pnnClplOS de la decada de 1970. En mu: a la fonna_s
organizacion y funciona del
trabajador
penetro en todos los aspectos
hos de de
elIoSu,
mlento,
por ejemplo:
~

u~s ~~gaDlZaCionales

t~':;ab~~e

acePtac~~n

El enfa~i~ en las estructuras sindi

...
~emocratlcamente electos.
cales dmgIdas por representante

a creac16n de estructu

~s tra?ajadores tuvier::::-::re,sentativas en donde los delegado

~I~:~:d~s

co~~~~ !U~a ~~:~~e~an

a subordinaci6n de los funcionar'

d
a practlca de la toma de ona.
S e
regulares a los miembro
declSlones consensuadas y los l' C
Neg . .
s.
n,ormes
QClaClOnes en las fab .
mantener el
a los trabajadores y
L
e acuerdos.
e negoclaclOnes y la c
.

on-

~s estructuras dominadas por 10Sl~: ~e tl~mpo completo al control de

a partlClpacion de los t b'

a aja ores.
empleo de funcionarios de ~alempo
ajadores,
en todos los ambitos ' en eI
completo.

d:a~li~':u~:t

(:'s~~~~r~;;9Ia c~nstitucion

de EI
la principio
Fede' de control d e Ios trabajadores se .
.
Congreso
Sin;icatos Sudafricanos
do con Baskin, todo
(css), establecido en
del
dormnara I
usca a eV1tar qu I f '
. e acuerel controt
del css" (1991, p.
sindicales
estructuras
buscaba, garantizar
aun,
mente res 0
b
,que permlhna a los trab .
enCla e las
ajadores hacerse tot I
.
p nsa les del fun cion ami t d
no por la hostilidad de los pat
en 0 e sus sindicatos Esto fue
atant
I d
rones y el E t d
.
necesaL: ~e:ad:t~nci6n de Iideres sindicales/ a 0, que produjo el acoso cons.
e 1980
fueo
testige
d nlveles
.
CIa y movilizacion
d
nuoea antes .
estuvieron aco
masas en muchos munici ios
",stos de militan-

~:to u:afncban~s

d:sl::t;:c~uras

sindica~esaj~odores

19~5l ~omo

57~. ;:rou:~onariOS

I~ pe:,;,~~ortantde

t;:.::;!~:J:.:::~:~:~~;~~:i~[:~~:!;:S:~

so, entonces un activista C1V1

. 'I en el amunicipio
IDlrustrac16n
de AI civil .

Jeremy Baskin

, entTeVlsta personal , 24 de le
~ brero de 2000.

exan-

1 23

diCI~

ento
dr' en Johannesburg?,
que d1986 repres
ell maximopunto de movias
. . ' n Y participacIOn po ltlCa e 1as mas en e mumclplO:
peri
mas vertiginosO de organizacion en el municipio fueron lo~ pocos
odo
L'm strode principlOS
de 1986 en que realmente PUdlmos afirmar que el reglmen
deleses
apartheid estaba siendo desplazado, calle por calle, por nuestra forma de autogobierno. Fue una experiencia Iiberadora, aunque no duro mucho [1996, p. 67J.

ac10
lrzINue

La forma de autogobierno que Mayekis o comenta tuvo una fuerte dimension participativa que giro en torno del establecimiento de los "organOS de
pod del pueblo", tales como comites de calle y zona, "tribunales populaS
res",eramabutho (unidades de autodefensa compuestas por voluntario ) y
as
consejoS de representantes estudiantiles. Estas form de organizacion tienen muchas virtudes. Sobre todo, garantizaban la participacion del pueblo
en los nivel inferiores de organizaci6n social: las calles. EI comite de calle
es
era, en realidad,
una gran asamblea de todos los residentes de una calle que
ofrecia la oportunidad de crear unidad Y participacion politica de todos respecto a asuntos que les afectaban. A menudo habia problemas Y tensiones
en esas estructuras, como el enfrentamiento entre miembros jovenes y viejoS de las comunidades, pero en general los comites de calle eran efectivos
y lograba fomentar la participacion de las masas en los vecindarios del
municipio.n Los comites de calle elegian representantes para los comites de
zona, los cuales, a su vez, elegian representantes ante las asociaciones civir
les de todo el municipio. La organizaci6n civil era un organo coordinado de
luchas Y cam panas para todo el municipio.
Otra serie de estructuras coincidentes, como los tribunales populares Y
las unidades de autodefensa, se establecieron con frecuencia, en particular
en los municipios que tenian comites de calle y zona que funcionaban relativamente bien. Los tribunales populares mas efectivos fueron los que se
fundaron bajo los auspicios de los comites de calle y zona existentes para
asegurar cierto tipo de rendicion de cuenta s politica. En el caso del municipio de Alexandra, Mayekiso tambien senala que la integridad de los tribunales siempre dependio de un "mandato de la comunidad" Y que
o una vez
que las estructuras de la comunidad se debilitaro n y elliderazg se ausento por las detenciones, los tribunales corrieron el riesgo de degenerar y convertirse en tribunales irregulares. 4 Esos tribunales sesionaban ante todos
los habitantes de las calles que quisieran asistir. La idea de un tribunal
nte
s ins E,t.! tipo de tribunalo. con,iste en un juicio sin procedimiento6 e inadecuadamo
s
bl,do. Se dina que carece de procedirnientos y e. injusto porque no ,igue norma justa. ni ,e
ap<.. a 10' procedimientos. Los tribunalos irregulare, son, por tanto, parte de 10 que algunos
n

Haman "justicia bronca

.
124

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCMTICAS

popular surgi6 como una alternativ" al sistema judicial injusto del

heid y confiaba en los miembros de la comunidad que presentaban sus
abi y no los llevaban ante los tribunales convencionales. EI sistema Se
mucho en el sistema de justicia africano, donde se hacia enfasis en la
bilitaci6n y no en el castigo. Mayekiso (1996) describe un ejemplo eXltoai,1AI~
del tribunal popular de la 7a Avenida de Alexandra:
lnicialmente era dirigido por j6venes, perc luego se Uam6 a los ancianos para que
10 presidieran. La sala en S1 era una pequeiia choza de hierro corrugado COn ban~
cas don de sentarse y una mesa para que el secretario escribiera las aetas. Tanto
el acusado como el demand ante se sentaban entre personas respetadas de la

comunidad. El presidente abria la discusi6n del terna. EI acusado y el deman_

dante exponian entonces sus versiones del asunto. La asamblea deliberaba al
respecto. Una regIa decfa que no se podia desautorizar 0 amenazar a nadie. Al
final, por 10 general se llegaba a una soluci6n amigable del problema. Ambas par.

tes se abrazaban [1996, p. 82J.

La diseusi6n se dirige ahora hada la invenci6n de la tradici6n democratica
dentro de los movimientos de masa en Sudafrica. Hobsbawm (1983) us6 el
termino "tradici6n inventada" para referirse al eonjunto de pnicticas que

generalmente son reguladas por ciertas reglas para engendrar normas y

valores particulares. EI tambien ha dicho que la repetici6n implicita en este
proceso impliea una continuidad con el pasado. Para nuestros prop6sitos en
esta discusi6n, es relevante su afirmaci6n de que los "materiales antiguos"
a menudo son usados para "construir tradiciones inventadas de tipo nove-

CRACIA PARTICIPATIVA EN SUDAFRICA

125

. DELADEMO
I'EJNVENCION

. ' volucrados en el resurgimi en.. n de activistas J6venes III

mo Friedman (1987), ne'buelO
973 Algunos, co
.
I
coJPo la cont~ atos despues de 1 ' . telectuales universitanos b ancos
&0 de loS SIn lC que los estudiantes e III ' t" cas ajenas a los trabaJadores
n a sugenr
fuente de ideas democra 1
un examen mas detalla~:'n la .pri~e:;.a~e eso s sindicatos . ~in :m::':;:oodnitica de los sindieat os Y
pegros Jlllem rb s sugiere que la tra \Clon ' enes a una amplia gama ,de
do de 105 pru e aiones civiles Ie debe s~s on~turales tradicionales, pohtltes entre las cuales ay c
stran' que cualquier intende laB Orgam"raC
. y uen t
I
uebas mue
I
jn!\uenelas
I por 10 tanto, as pr
. entadas la cultura Y a
ectua
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ems'l'nar Y entender c6mo fueron,'nvSl' mplista de que s610 un
b ca exa
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ar 1a nOCIOn
.
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raticas neceslta super
It
democratica al mOVlmlentrodicion democ . teleetuale s Hevaron la cu ura
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. ' es es al mismo hempo,

to de m

asas .

de como se inventaron

es.a~ ~a~~~l~~ndica~os y las organiza-

Un examen entender el caracter socla ~ herencia cultural y las exp~un intento po r 'mo soportan la huella d e a
'a que la tradl clon
. 'Ies Y co
I'd es Parecen

cione~ clVl ci~les de sus miem~ros Y .1 .erfu~ una compleja fusion de ~as
rienelas so en la politica sindlcal Y clY1I alitaria y popular compa-.:bda
democratlca ' vidas por la partlClpacl6n 19u1 d y las contribuciones tnteexpenenclas ~le la clase trabajadora, por un :
s sociales Y politicos , por

0;

por personas . ' scan diferentes anteee en .e

.
r a1 naB de esas
lectuales de act::~:ecci6n del capitulo trata de l:e~~l~~:no:Co y politico

~~~~:b~~:~~ y ex~t:n~i:~i~i:nn~~z::':~c~:~i:~articiPativa en los sinel

ue surgIO una so

a. ~

d q
I movimiento ClV11.
dicatos y e

doso para fines bastante novedosos" (1983, p. 6).

EXPERIENCIAS VIVIDAS

LA DEMOCRAClA PARTIClPATlVA Y LAS

Grandes cantidades de dichos materiales se acumulan en el pasado de cualquier

sociedad, y siempre esta disponible un elaborado lenguaje de practicas y cornu
nicacion simbolica. AIgunas veces, pueden forjarse facilmente nuevas tradiciones
a partir de las viejas, otras veces pueden idearse tomando prestado del inmenso
arsenal de rituales oficiales, simbolismos y exhortaciones morales: Ia religion y
la pompa principesca, el folklore y la masoneria -de por 51 una tradicion inventada con una gran fuena simb6lica- [1983 , p. 6].

En Sudafrica, la democracia en general, y la democracia participativa en

particular, son dimensiones de una tradid6n que fue inventada por el movimiento de liberaci6n como un todo, incluidos los sindicatos y las organizaciones civiles. EI surgimiento de la tradid6n democratica en Sudafrica a
menudo se atribuye solamente a los intelectuales de izquierda. Por ejemplo,
la tradici6n del sindiealismo democratico suele entenderse linieamente

POR LA CLASE TRABAJADORA

d las formas de asociacion a que

La creacion de un movimiento de

masass~i:les

c
de rnovilizacion Y constru -

~~~u::~~~J;~c;o:::~:i:o~~d~:~o; n~e:~e::i:~~:~~~~i~de:~.~~~:~

'o'n donde se vuelven cruclales las e Plabras un grupO social no lllgret ruccl
En otras pa
,
. fl ente
diferentes grupos que se unen . . ,
una tabula rasa. En su III uy
n
sa a nuevas form as de aSOClaClo como ba'adora inglesa, E.P. Thompson
.studio sobre la formaci6n de la clas~8~; d; una sociedad de tejedoras e~
(1963) se refiere a la formac16n en los Peninos, Y al tono notablemen _
Rippoden, un pueblo de teJedores en basadas en las nociones de cooper a _
radical de las reglas de su fundac~:to sucedi6 durante el momento de rna
cion comunitaria e 19uahtansmo.

126

, DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN SUDAFRICA

RE[NVENC[ON

MOVIMIENTOS SOClALES Y ASP[RACIONES DEMOcRATICAS

yor influencia intelectual de Robert Owen entre la clase trabajad

comentarios de Thompson sobre la importancia de las reglas de la ora,
son relevantes para el punto que estamos mencionando aqui:
--"'Iad",
Esta no es s610 una traducci6n de las doctrinas de Owen al contexto del
~
de tej~do~es. Las id~as han sido modeladas, laboriosamente, en terminos de
expenenCla de las teJedoras; los enfasis han cambiado; en lugar de ]a est 'd "

'
n~
n:eSltifllCa, eXlste un~ sencilla pregunta: lPor que no? Uno de los pequeiios bole.
tInes de las cooperativas se Bamaba acertadamente Sentido Comiin: haef .

""')t" ,.

sis en las "Asociaciones Sindicales" [1963, p, 794J,

a enC.

La interpretacion de Thompson subraya nuestra postura en esta d'

" d~ que I
!BCU
81On,
as'Infl ue.n~ias in telectuales rara vez echan raices en el Yacio,
Casl slempre, son reclbldas en un medio social y cultural que ha prod 'd
'
d"
u~o
sus proplas tra IClOnes, normas y valores que dan forma a la vida de
pueblo de manera partlcular, Asi, la adopci6n de doctrinas nuevas debe ~
'b'len, como una combinaci6n dialectica de las influ na
ser conceb 1'd a, mas
cias intelectuales y la experiencia de la clase trabajadora, En el caso d eln.
, d'
d
e os
nuevos sm Icatos e Sudafrica, los diferentes grupos de trabajadores que
formaron parte de,los nuevos procesos de movilizacion lie varon consigo nu.
merosas e~~nenClas soclales y culturales que se fusionaron y se convirtieron
en la tradielOn democnitica de esos sindicatos, Algunas de esas experiencias
no eran por fuerza democraticas en si, pero ocasionaron que los trabajadores buscaran alternativas mas igualitarias, A continuacion, se identifican y
anahzan algunas de esas experiencias,

127

.
t a de religion en la mezquita. La religion siempre tUVQ un
tire era Instruc or
. d
ldi roa
. "da El concepto de justicia ha estado arralga 0 en nuestra
ntral en rol VI .
, .
"
C
D'
Y
lugS! ce.
d
enseiio a no translgtf en 10 que esta blen. reo en lOS.
li~_N"
fSJlll a.
I . ticia social. Me considero musulman. pero tamblen me conh'en creo en aJus
IBJ1l I
'ai' ta [Gabriels, 1992, p, 77).

sidero SOCl

15

"t loafa negra" que surgi6 durante los primeros anos del
'
I0 expI'ICI't0 en t re Ias
La nueva eo bcI''encia Negra (MCN) creo, un vmcu
.. ' ienta de Con
,
I' D
,,,oVlID
d I fe cristiana Y la lucha por la democrac]a en e palS, e
zas
enseiian
de , ads de 1970 Y 1980 muchas organizaciones y centros reli"
d
I
becho , en las ecan aa deJ'ar ver de que lado estaban, permlben
0 que en as
. 50S comenzaro
.' .
d"
glO,
II
an a cabo reunlOnes slndlcales. Esto suce 10 en un momenI'gleslas se evar
h hoteles Y otros locales en las ciu d a d"hl
es
ancas " eran h os
to en qule m~c ;:;atos negros Y otras organizaciones de liberacion, Emma
tiles hia 'os' sm
la primera secretaria general de I S'm d'Icata d e Tra b aJ' a d ores
Mas ~nll, de Hoteleria y Conexas de Sudafrica (STCHC), recuerda que
COlDerela es,
fi '
b
' el sindicato en 1975 no pudo rentar una 0 lClna a nom re
euand0 se f undo
,
d' I I
de su organizacion por la Ley de Areas de Grupos y ,tuvo que pe Ir e a
Sindieato Nacional de Trabajadores de la DlstnbuclOn, un smd;cato de
blaneos, usar su nombre para rentar el lo~ak Postefl~rm;n~e, : ,c~sero
desaloj6 al sindicato porque no Ie gustaba e UJO re~ar he, ra aJ~ ores
militantes que visitaban las oficinas. En este pun to, a as 1nlnl l e 0 T:cl eron una oficina en la Casa Khotso, el edifi60 que albergaba las ofiemas
nacionales del Concilio Sudafricano de IglesIas (Zikalala"1993)" '
,
En segundo lugar, hubo casos en que la rehgI6n 0 los ntos religIosos su. ron como una fuerza unificadora en los nuevas slndlcatos. Uno de esos

Vie
'd'lca Ies, Ia cu~I . se.TVla
'
ritos consistfa en orar al inicio de las reuniones Sln

I nfluencias reiigiosas
~uchos de ~os tra?ajadores que se afiliaron a los sindicatos durante 1973 y
anos despues, teman hondos antecedentes religiosos, mientras que muchos
otros mantenian relaciones distantes con diferentes formaciones religiosas
en sus comumdades, La religi6n dominante era la fe cristiana practicad.
con diferentes denominaciones, La religi6n tuvo una profunda influencia en
los sindicatos nuevos de la Mcada de 1970 y, en muchos casos, esta influen.
cia se hacia sentir en la de 1980, En primer lugar, empapaba a muchos con
un senti do de justicia y les daba las bases para oponerse a las relaciones
opresoras y explotadoras en la sociedad, Por ello, Salie Manie, entonces
!ider de Cabo OCCldental del Sindicato de Trabajadores Municipales Suda,
frieanos (STMS), no encontro ninguna contradiccion entre su fe islamica y su
activismo:

no solo para unir a los que rezaban, sino tam bien para darle legItImldad
y respeto a la lucha, EI uso delas plegariasr~ligIosas al,mclO de las reuniones sindicales estaba asoclado con la vlela gene r acl6n de trabaJadores y siguio siendo un ritual importante hasta que una nueva ger;-eracl6n
de trabajadores mas jovenes y militantes tom6 las nendas en la dec ada de
1980,
En tercer lugar, un ejemplo de la influencia de la religion sobre los sindicatos nuevos es la manera en que los cantos religiosos se adaptaron al
contexto de la lucha y como los sindicatos aprendieron a usar el poder de
las canciones para movilizar a los trabajadores, EI poder de la canci0.n .no
radicaba unicamente en la letra, sino tam bien en el ritmo, Como la muslca
y la danza desempenan un papel importante en la vida cultural africana,
vino a cumplir la misma funcion en los sindicatos, s610 que ahora con mayores derivaciones religiosas.

DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN SUDAFRICA

128

Finalmente, muchos de los que ocuparon puestos directivos en los

t08

nuevas tenian experiencia previa de liderazgo en organizaciones

sas de diversos tipos. Un ejemplo de esos lideres es Sipho Kubheka,

\lego a ser secretario general del Sindicato de Trabajadores del Papel, la
prenta, la Madera y Conexas (STPIAC). Antes de afiliarse al sindicato a
cipios de la decada de 1970, era predicador en una de las iglesiasLS.~~~~~:~:~
independientes, donde obtuvo experiencia hablando en publico, n
y organizando. (Desde que deja el sindicato en 1996, Kubheka ha vuelto a
trabajar como ministro de medio tiempo en la iglesia.) Philemon Bokaba, er
delegado del Sindicato Nacional de Trabajadores Metalurgicos de Sudafrica
(SNTMS) en Cables Telefonicos Micanos (CTA) cerea de Pretoria, que fue vj.
cepresidente nacional durante muchos alios en las decadas de 1980 y 1990
trabajo activamente en su iglesia durante 10 alios antes de unirse al sindi:
cato. Dice que las habilidades que aprendio como trabajador de la Iglesia
fueron muy utiles y Ie permitieron \levar a cabo sus deberes sindicales.
En poeas palabras, si bien la Iglesia es una organizaci6n jenirquica, tuvo
un papel muy influyente en la construcci6n de las tradiciones democraticas
del movimiento sindica!. De hecho, en el contexto de Sudafrica durante el
apartheid, muchos organismos religiosos tenian un sistema relativamente
desarrollado de autogobierno y de participacion de las bases.

Influencias tradicionales

129

REIN\'ENCI6N DE LA

MOVlMIENTOS SOClALES Y ASPlRACIONES DEMOcRATICAS

le'os urbanos y mineros en parte porque esas .e~

los albergues 0 clomP r~n usadas como foros de movilizaci6n para actlVlen
tradlclOna es e
"""tUfaS
.
s
sindicales.
regar que al igual que las instituciones reltde
d
debemo s a g '
.. r
Sin eIDbargo,
tradition ales tendian a ser jerarqUlcas Y se mC ma'osas, las estructura:s rna ores porque la masculinidad y la edad estaban
~ a favor de hombr ncia y sabiduria. Baste decir que esas expenenclas
asociados con expene .
de una cultura mas democratica en la dlTecinfluyeron en el surgtm~en ~es particularmente la cultura de debatir los
'60 de los asuntos SIn lca e'nso En su libro Command or Consensus,
0
\I gar a un cons
,
.
d"
teIDaS hasta e (1975) describe el funcionamiento de conseJos a .mlm sHammond-Tooke
. b' y un inkundla 7- en el ambiente trad'ClOnal

locales _una

~m lZO

tratlvOS bl do rural de Sudafrica:

de un po a
..
se'o es or supuesto, el cacique. En teoria, el conduce 1a
EI "presidente del, c?n J
to'~an en su nornbre; en la practiea, mucho de pen. . y las decislones se
I
t' H
disCUSlon
I'd d de las fuerzas a su favor 0 en su contra en e comI e, e
de de su persona 1 a y
t ad,'c,' onal de torna de decisiones, se hacia mucho
6mo en el proeeso r
d
.
moS VlStO c ,
d
do que la toma de decisiones era el producto e una
o
'_r'
el
consens
,
e
rno
.
.
I
t
eluaslS ~~
ialmente "politica" entre miembros del canseJo 19ua es en r~ 5 1,
intera~c~on e~e~c 1 d 1cacique en la estructura burocratica ha sesgado este sls.te.
La POslcl6n 0 lela e
ahora esta respaldado par 1a Administrac16n
rna democratico extrema, porque
[1975, p. 141].

:6 '6 a esas estructuTas como '"'democracias tribales"

Los sindicatos nuevos tambien Ie deben algunos aspectos de su personali

dad a 10 que quedaba de la cultura politica african a tradieional, en particu
lar, a la tradicion de la toma de decisiones debatida y consensuada por parte
de miembros de la asamblea comunitaria en una imbizo5 0 lekgotla, Moses
Mayekiso dice que las experiencias obtenidas de esas estructuras tradicionales en el campo formaron parte del mosaico de experiencias que die ron
lugar a la tradici6n democratica del sindicalismo en la decada de 1970.'
Existen muchos ejemplos que muestran que esto podia ser adaptado y
transferido al contexto proletario y no tradiciona!. Esas reuniones eran usadas por trabajadores emigrantes para debatir temas y resolver disputas
entre gropos de "compinches" en las zonas urbanas y complejos mineros de

Sudafrica. De hecho, muchos sindicatos echaron raices con relativa rapidez

5 Se trata de una asamblea africana tradicional , por 10 general presidida por el jefe 0 su
representante . Usual mente se trata de un foro abierto donde los miembros del poblado se reunen para discutir los asuntos que los afectan. Esas reuniones aun siguen siendo muy usadas
en los poblados rurales de Sudafrica como foros democniticos.
6 Moses Mayekiso, entrevista personal, 11 de agosto de 1999.

Hamm~nd-TOO~~nS::oes ';'liticos indigenas tenian relativamente poca 'auto-

dOdn~~

i:: ~cionariOS politicos podian mandar, pero solo desp~es de que I~

~rd:n' habia 6Sid~:0:~~:~as:~~:~~aur:::;:s;e~~;a;~~~'~:n~~~~os::s~l

\1975,/.. !!b~jO y el consejo local de los delegados se parecen much~ a un~

i~:~o, especialmente en la manera en que se realiza el debate y se ega a
consenso.

Experiencia en las organizaciones culturales y deportivas

La supresion de la actividad politica y sindical en la dec~da de ~;60 I~~
estuvo acompaiiada por la prohibici6n de otras formas SOCIa es Yc ura
. '
1 d d I pobladores se relinen para escuchar y
Este es un tribunal africano tr~~lClon~ ,on 1 e~s a esta estructura ha sido modificada
decidir sabre casas de. naturalez~ clVd dO cnID.ln~, t '~~~ales populares en los pueblos negros
para adaptarse a las clrcunstanCt8S mo emas, s n
urbanos de la decada de 1980 fueron modelados sabre esta estructura.
1

DEMOCRAClA PARTlClPATlVA EN SUDAFRICA

130

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOCAATICAS

entre los sudafricanos negros. De hecho, en varias zonas, la ausenci. ~

actividad politica llevo a muchos a encontrar solaz en otras activid.dea
sociales y culturales "no polfticas", como las organizaciones deportivas y
culturales, los clubes de baile, los coros, etc. Muchos de estos organislIlo,
eran dirigidos de manera estrictamente formal y relativamente democrat;.
ca, 10 que ofrecia la oportunidad de que los miembros adquirieran conOCj.
mientos organizativQs basicos, tales como presidir una reuni6n, llevar una
cuenta de banco, redactar aetas, participar en debates abiertos y en la elee.
cion de los lideres. Los conocimientos aprendidos a partir de estas expe.
riencias ayudaron a construir el movimiento sindieal democnitico Y no
deben ser subestimados.

Clubes

"sociedades" de ayuda mutua

19ualmente importante en la construcci6n del movimiento sindical demo.

cr.itico es la experiencia obtenida por los trabajadores sudafricanos negro.
en una variedad de clubes de ayuda mutua voluntarios. Estos tenian di.
ferentes form as, dependiendo de la funci6n que iban a desempenar. EI
masingcwabane 0 sociedad de entierros es una asociaci6n voluntaria establecida por personas que recolectaban dinero mensualmente, el cual serio
usado en caso del fallecimiento de uno de sus miembros 0 sus familiares. Lo
relevante acerca de esta forma de asociaci6n es Ia manera en que maneja
sus asuntos. Un masingcwabane bien desarrollado tendra una cuenta de
banco, funcionarios electos -presidente, secretario, tesorero--- y llevara
registro de sus reuniones regulares. Ademas, tomani decisiones democraticamente y rendira cuentas del dinero gastado. En los municipios, el stokuel
y sus muchas variantes, como el moholisano y la "sociedad"J estan forma
dos como cajas de ahorro donde los miembros tienen turnos para recibir los
fondos que recoleta cada mes. Pero en todos esos clubes, hay reuniones reo
gulares y existe un debate democratico acerca del monto de las contribu
ciones, quien puede ser admitido al club, etcetera.

Luchas estudiantiles
Muchos de los trabajadores que formaron los sindicatos nuevos en la decada de 1970 habian atiavesado un periodo de turbulencia en el sistema
educativo, en donde habian sido lideres de luchas contra las autoridades edu
cativas autoritarias. Si bien muchas de estas experiencias no dieron como
resultado, necesariamente, la formacion de estructuras democraticas, las

.31

REINVENCl6N DE LA

. d
rtantes porque para librar esas luchas esos
. en s.en o.mpo
.
I N I
eXP"riencias s.gn
I democracia como un ideal. Por eJemp 0,. e son
8ctivistas adoptaron a aresidente del entonces Sindicato de TrabaJadores
l'Idinisa, ex delegado ~~s Sudafricanos (STFPs), recuerda una lucha prolon:
de Ferrocarriles y p~e
aratoria Osborne en Mount Frere, que ocaSlOno
ada en su escuela, atpreXe terminar la preparatoria. Dice que en c.erta
gue 10 expuls aran anI es d
pen- a como lider porque podia entender que
q
I ha e se esem
, .
t
EI atribuye su conciencia pohtica a un maes ro
etapa de esa uC ' b.
cos as no estaban len.
lash toria de su escuela:
de .s
_
. t .a nos daba mas idea de 10 que estaba sucediendo. Asi
M,ientras ensenaba hIS ,on . cuando esas casas sucedieron en Soweto las entenque
que rue realmente por el
cedio la independencia [Transkei]. el pudo expresar
d
. Luego cuan 0 su
d P 0
dimos meJor.
\
I en las zonas rorales la gente no enten la o er
d '"
e
. ficaba Por 0 genera,
10 que slgm
po de estudiantes de ese lado y IJlmos qu
t moS de formar un gru
.
\.
t
nosotros ra a
1
t que 10 que estaba sucediendo no era en rea 1la gente debia entend~r T~a m: e odo eso era 10 que sucedia cuando comenzadad una independe ncl8. be es I ; sie~pre he creido que ese maestro realmente
.
., N t 1
r que algo esta a roa .
[[lOS a sabe .,
' .
or ue udo explicar y analizar la sltuacIOn. a ura tuVO una f~clOn cnht!chia P ~
Y todas esas casas, de d6nde proveruamos,
t
men te , yo lela muc 0 , 58 ana
por que y todo 10 demas.

n:gra

.
., fue activista estudiantil antes de unirse a I?s sindica
Bobby Mane tamb.en
ue su conciencia politica se desarrollo Ysu .deatos. Fue durante ese t.emulp~ q articipar en las organizaciones democraticas. 9
lismo estud.antd 10 .mp so a p
Experiencia sindical previa
.
I d atos en la decada de
Muchos de los trabajadores que ~e afiharo~:s ~:~~: ~:bian participado en
1970 tenian e~penenc.a smdica re;adfcatos Sudafricanos (css). Muchos
sindicato". afd.ados al COdngre.~ s ~e:acraticamente Y sus delegados eran
de estos smd.catos eran .ng:! 0
.
,
. rta xperienelectos. Por ello, muchos de esos v~~jOS tr~ba~:~~~es.:~~~~: rea~izado en
cia en las organizaciones d~rnocra l~:\OS esindicatos nuevos en la zona de
1974 reve16 que muchos m.embros b
M
Mabhida un lider del CSS,
DurbanPietermaritzburg con~.dera an a ~ses t.gua p;ovincia de Natal
como uno de los lideres mas mfluyentes en a an
R

Nelsun Ndinisa. entrevista personal, 20 de

a~ril ~e ~~~~.

~ Bobbv
. Marie , entrevista personal, 26 de octu re e

132

MOVIMIENTOS SOC

IALES Y ASPIRACIONES DEMOCRATICAS

(Lambert, 1988, pp. 161-231) M

",eron activistas y lideres d
uchos de esos trabajadores despue
e as nuevas sindicatos.
Sse vo{,

Movimientos politicos y civiles

Muchos miembros de los sindicat
Via como miembros de mOvimi os des~ues de 1973 tenian experienci
la democracia Muchos d
entos politicos 0 de Iiberaci6n cuya
a pre.
"
e esos miernb
h b'
. .
'
meta e
en I as decadas de 1950 y 1960
ros a la particlpado en act" 'd ~
vos sindicatos despues de 197% p':;"te de sus experiencias llegaron a \VJ ades
el10s se convirtieron en a t"
y, e acuerdo can Baskin (1991) mu nue.
cer esos sindicatos
c lVJstas de primera linea en la lucha p' 0 c os de
E
.
r estable.
n anos posteriores ' act'IVJS
. t as del m . .
I
oVlmlento~ de las asociaciones '.
es, el Frente Democratico U 'd
de Conciencia AfriCanista ~I 0 (FOU) y las orgamzaciones del Movimi CIV!_
ron considerable experiencfa y a~~ls; ~meron a los sindicatos y les apo":
de masas . Pero es igualmente ciert I a ."S en la movilizaci6n y organizacio varon su experiencia a esos mov' 0 detclr dquemuchos lideres sindicales II n
Imlen as e hberaci6n.
e

REINVENCl6N DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN SUDAFRICA

aI 1996, p. 88). Millones de trabajadores negros experimentaron, d e

MatI a'tra forma, la naturaleza autoritaria del regimen del apartheid y
una u 0 eriencias negativas los predispusieron a bus car una forma de deesas ex.~
que fuera por un lado, practica dentro de sus sindlcatos y, por el
tnOCl"a c1
l'dd
Dh
otro, una forma ideal de gOlbllernho Pdaral'ba SOCI; a entera. e echo, par a
todos los participantes en, ~ uc a e 1 eraCIOn, pertenecer. a una or~anl'6n democratica a partlclpar en la lucha par la democraCia los poma e n
:,~ posicion moral muy superior a la de sus opresores del apartheid.
J

0:

Comites de enlace
Despues de aprobar la Ley de R
.
en 1973, muchos patrones organ:~acl~n ~e Relaciones Laborales Negras
como una estrategia para pasar
on a ormacl6n de comites de enlace
Muchos trabajadores que luego por, enc,lma ,de los sindicatos 0 evitarlos
~n dlchoscomites. Esas estructu~::~~enan ~Ideres ~i?dicales participaro~
~s tartlCipantes sobre los problemas d:r~n b emocrabcas, pero alertaron a
. ero seria un error descartar toda I ra ajar ~n estructuras de jugueestructuras algunos trab aJa
. d
a expenencla por negativa E
el funcion8J~iento de una
ores aprendieron habilidades esenci~le~ esas
re .
orgamzacl6n dem at"
para
. u~ones. redactar aetas, presenta . 14
ocr lea; por ejemplo, presidir
claClOn basicas .
.
r III ormes y otras habilidades de nego-

Experiencias neg t'

de
a lUas I autoritarismo del "apartheid"
Petrus Mashishi, presidente del
.
negros no se afiliaron a los sin;TMS, dice que la mayoria de trabajadores
mos a los sindicatos par la mane~catos porq,ue les gustaran. "Nos afiliaa en que eramos tratados" (G'illS b urg y

133

Miedo a la represi6n
Muchos activistas que participaron en los primeros aiios de la organizacion
y la movilizaci6n sindieal dicen que los sinrueatos no tuvieron mas opcion
que ser democraticos. Jeremy Baskin sostiene que los sindicatos posteriores a 1973 "hicieron una virtud de la necesidad".lo SegUn el, la democraci a
era necesaria por el ambiente hostil de resistencia de los patrones y de
represion estatal, asi como para evitar el trato injusto de unos cuantos individuos. Esto tambien aseguraba que cuando los lideres fueran maltratados,
la organizaei6n eontinuaria funcionando pues los miembros aSllmirian la
responsabilidad de la supervivencia del sindicato.
La contribucion de las experiencias vividas destacadas antes ha sido descuidada par los estudiosos del movimiento sindical sudafricano. Esta omisian se ha debido, en parte, a que algunas de esas experiencias no se originan
en medios organizacionales eonocidos por ser democraticos. De hecho, muchas de las experiencias se originaron en ambientes no democraticos. Sin
embargo, todas esas experiencias destacan la importancia de las experiencias vividas por los trabajadores y el hecho de que las formas de asociacion
transfonnadoras, los modos de solidaridad e identidad colectivos nunca se
construyeron a partir de antecedentes puros, sino que surgen de la vida a
medida que es vivida por los que participan en la construcci6n de esas nuevas fonnas de asociaci6n, solidaridad e identidades. Este enfoque nos ayuda
a alejarnos de los planteamientos elitistas que siempre atribuyen ideas nuevas a un "forastero inteligente".
Una vez dicho 10 anterior, tambien debe senalarse que muchas de l as
organizaciones y ambitos don de se obtuvieron esas experiencias a menudo
eran conservadores y retr6grados. Las experiencias negativas 0 conservadoras tambien eran cap aces de ser movilizadas por diferentes razones. Por
ejemplo, las experiencias tradicionales podnan ser movilizadas por grupos
10

Jeremy Baskin, entrevista personal, 24 de febrero de 2000.

134

MOVIMIENTOS SOClALES Y ASPlRAClONES DEMOCRATICAS

etnicos cuyo proposito fuera colaborar con el gobierno del apartheid,

igual modo, grupos conservadores podfan explotar los sentimientos reli',,.
sos para desanimar la participacion politica 0 para alentar la COl t or.aC;.1o1
al
con el Estado del apartheid, De este modo, las "experiencias vividas"
arma de doble mo, pues algunas pueden mOvilizarse hacia formas
madoras, mientras que otras pueden movilizarse en direccion retrogra~
Es aquf donde la funcion de los lideres y los intelectuales adquiere irnPor.
tancla, pues desempeiian un papel para presentar Y movlhzar esas el.
periencias vividas de modo que se ajusten al proyecto transformado , Esta
discusion se dirige ahora a la contribucion de los intelectuales en el rSurg;.
miento de la tradicion del sindicalismo democ"itico, Aquf, el termino "int".
lectuales" se usa en su sentido mas am plio e incluye intelectuales organicos
y de otro tipo que tienen un papel de liderazgo general en las organizaciones,

~'!'

La contribuci6n de los intelectuales

en el surgimiento del sindicalismo democratico

La contribucion de los intelectuales en el surgimiento de la tradicion de.

mocnitica del sindicalismo en Sudafrica no esta en discusi6n, De 10 que Se
quiere hablar es de la forma que tomo esta contribucion, asi como de la com.
posicion del grupo de intelectuales que partiCipo en la organizacion y rnovilizacion sindica!. Con referencia al movimiento sindical de Sud3frica, el
termino "intelectual" ha sido asociado solo con un grupo particular de actio
vistas blancos con estudios universitarios, Muchos de esos activistas fueron
empleados por los sindicatos, pero hubo otros pocos que trabajaban en las
universidades como investigadores y profesores, Entre algunos funciona.
rios negros y lideres de los sindicatos, el termino se usaba para referirse a
funcionarios blancos que tenian habilidades administrativas y analiticas
que les permitieron "elaborar teorias" acerca del sufrimiento de los traba.
jadores negros, A muchos de esos Iideres y funcionarios negros les molesta.
ba el poder de esos intelectuales, que provenia de sus antecedentes privile.
giados en la c1ase media de la sociedad blanca y, por 10 tanto, el termino
"intelectual" tenia la connotaci6n de "simpatizante privilegiado" para quien
la lucha no era asunto de vida 0 muerte,lI
11 veanse, por ejemplo, los comentarios de Andrew Zulu sabre los intelectuales segUn 10
citan MacShane, Plaut y Ward (1984, p. 70). Petrus Tom tambien hizo un comentario similar
hacia el final de su libra cuando advierte a los trabajadores: "Mi mensaje para la cIase traba.
jadora es que nadie los Iiberara mas que ustedes mismos. No entreguen au lucha a los inteiectuales, academicos ni a otras organizaciones que no llevan en el coraz6n los intereses de los
Irabajadores, qui.nes buscan lograr sus objehvos a costa de los trabajadores" (1985, p, 68),

NCI6N DE LA DEM OCRAClA PARTICIPATNA EN SUDAFRICA

135
,

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do en un sentido mucho mas am plIo,
It
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anterpr;tarse como las dWos cba teego(n1992) tambien ha usado el ler.
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quale ':tradicionales y os or!ferencia a los sindicatos, pero tam.blen)a t0
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de los sindicatos y vJin .
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I
Para los fines de este analisis, el
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I movimiento sindical fue l a
importante de los intelectua es e:
y un programa poli.
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con los que el trabajaba po.
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dian leer muchos hbros sobre
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LA DEMOCRACIA PARTICIPATlVA COMO EMANCIPACI6N

rna central del analisis, es decir, el valor

En este punto, regresamos al te " a iva
or que es fundamental para
emancipador de la democrac13 par:lclp t IAl
YPrespecto debemos recordar
d
cipaClon SOCIa.
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cualquier proyecto e eman
'dentifico dos propuestas acer.
'
I t t ocial Rousseau I
'I
I
que en su IIbro E con ra a s ,
rticipati va, En pnmer ugar, a
ca de la importancia de la democracla pa
e ofrece a todos los ciudada.
"
t'Iva es Importante
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democracia partlClpa
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de decisiones pohtlcas,
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es relevante porque es t a Dorm a deII democraci
de otro modo estarian excI'd
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'
I ' I 'on de aque os que,
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ciudadama y a mc USI
,
la sociedad en su conJunto,
0
de los asuntos de una comumdad de , I efecto psicologico de la democra.
b
En segundo lugar, Rousse~u 0 ::s':~ :asegurar que exista una interrela.
cia participativa en los partlclpan
d las instituciones y las cualldades
ci6n continua entre el funclOnamlento

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOCMTICAS

y actitudes psicologicas de los indiyiduos que interactuan en ellas" (Pate.

man, 1970, p. 22). En el centro de esta propuesta se encuentra la idea de
que la participacion esta libre de coercion, es significatiYa y es una e"Pre.
sion de la autonomfa de los participantes.
Esas propuestas guardan relacion con nuestro analisis, particulannente
porque nos ayudan a desenmascarar las nociones convencionales de tiber_

tad y democracia basadas en dos dicotomfas enganosas. La primera es la

de "opresi6n versus democracia", que presenta el tema como un problema de
suma cero. En otras palabras, muchos diran que se tiene libertad 0 se tiene
opresion, pero no se pueden tener elementos de ambos a la vez. Este tipo
de razonamiento conduce a la suposici6n de que, una vez que se ha elimi.
nado la opresion, se obtiene un sistema democratico que incluye a todos en
la toma de decisiones. Sin embargo, las pruebas existentes muestran que la
mayorfa de las transiciones democraticas no dan como resultado necesaria
mente la inclusion de la mayorfa en los procesos de toma de decisiones ni
conllevan la emancipacion psicologica prevista por Rousseau. Todas elias
producen un tipo formal de democracia en donde la participacion de la
mayorfa esta limitada a su participaci6n en elecciones periodicas.
Del mismo modo, en un regimen opresor siempre existe lugar para que
los oprimidos ejerzan cierto control y participaci6n en la decision de ciertos
asuntos que afectan su vida. Esta participaci6n y control se vuelye mas visi
ble a medida que la lucha se intensifica y cuando las personas comunes y
corrientes se dan cuenta de que necesitan "construir el futuro hoy". Hasta
cierto punto, el periodo de mediados de la decada de 1980 hasta principios
de la de 1990 fue asf en Sudafrica, cuando las instituciones y la politica
alternativas reemplazaron, aunque fuera temporalmente, a las institucio
nes hegemonicas del regimen del apartheid. Por 10 tanto, los tribunales
populares, los comites de calle y zona, los comites de zona industrial de
los trabajadores, los comites de delegados locales y las reuniones generales
en el lugar de trabajo durante este periodo representaron un momento de
emancipacion para todos los involucrados. Sin embargo, el problema de estos
enclaves de emancipacion es que su alcance esta circunscrito y su influencia

confinada a las pequenas comunidades locales que estan constantemen

te bajo la amenaza de ser rotas y reincorporadas en la 6rbita del regimen
opresor.

La segunda dicotomia que a menudo es enganosa se refiere a la de "reforrna versus ruptura revolucionaria" y como ]a refonna esta asociada con la

opresion continua -aunque de fonna moderada- y la ruptura esta rela

cionada con libertad y democracia. Muchos activistas y estudiosos de la
lucha tienden a ver una separacion entre la lucha misma y la meta final de
la lucha. En otTas palabras, a menudo no se logra concebiT la lucha en si

137

DE LA DEMOCRACIA PARTlCIPATlVA EN SUDAFRICA

136

REINVENCluN

. d cuando los oprimidos rechazan consclenteto emanclpa or

.
t b .

Jna un mOU1~n .

estas or los opresores Y COIDlenzan a ra aJ.ar

:ente las limlt~clones '~:~da enPnuevo. principios de organizacion socIal

na soeieda nueva I b .. on el momento de la ruptura revolupor U
t modo a 0 seSlOn c
to
, hos no aprecien la importancia de los momen s
gobierno. De es e
~onaria provoca qu::c~caci6n social a medida que se desarrollan durante
ernbrionanos de em
: historia nos ha ensenado que el mom~nto de ~p
tel
I. lucha. No.ob~tan or' una revoluci6n yiolenta 0 por negoclaClones paclfitura, preclplta 0 p pie las expectatiYas en terminos de sus poslblhdades
cas, pocas veces cumambia logra desarmar a los activistas y desmo~hz.ar
eroancipadoras. En c nid~des lugares de trabajo, escuelas y organlzaClOa quieneS, ,en SU~ com
I u dos e~ la construcci6n de utopias reales que dietUVleron InVD ueTa
nes, es.
d
s vidas
.
ron sign~fi.c~ 0 a suo
. ~ ara destacar la importancia de la democracla
EI anahsl S antenor Slrv Pd
. acion Tambien sugiere que la par.
el d,scurso e emanclp
.
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en
' t d de realizar la lucha asi como el 0 jetlYo e
Participatlva
.
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pu

. _ tiene implicaciones para la manera en que s.

esa lucha. Esta 0 sera~c::ocracia porque nos ayuda a evitar,el enfoque diconclbe la hbertad y
.6 de la naturaleza dlaiectIca del cam' 'co que lim ita nuestra cOInprensl n
cot oml
bio social.
.
d
I
Pateman (1970 p. 43) llama la fun cion
to relaclOna 0 es 0 que
'..,
I
Otro pun
't . ,
'al" de la democracia partlClpatlva, que a
"educativa" 0 de ,"capacl

aCIOn SOCI

la democracia participativa como: "uno

lleva a caractenzar e1 mode~o :1ximo (participaci6n) Y donde el producto

~~~~~:::e!%er=s";O{i~:C~: (dedcisio~es) ~~d~:~~e::~od=~:r~~~~r~~r~:~

capac

idades saciales y poiltIcas e ca a

."

10

limentacion" de producto a msumo. te en el movimiento sindical de la

'f .
esto fue muy eVl d en
d
En S u d a nca,
. . , d la de 1990 Las estructuras populares e
Mcada de 1980 Y pnncl~lOs e bleas gen~rales en ellugar de trabajo Y los
los sindicatos -como son as a8am..
como campo de entrenamiento
consejos de delegados .Iocales- slrvle~:. cuando deliberaban acerca de la
par~millones de trabaJadore~;~g~::: relacionados con sus salarios y las
pohtIca smdlcal mterna 0:0
con untos politicos mas generales. Para
condiciones de traba]o,. as~ como

l'

convertido en autenticas "escue-

esos trabajadores, los smdlcatos se a tan

. muchos de elios consiguie. "
cias a esta expenencla
.
las de democracla Y gra . ales. Desde la transicion politica democratIca,
ron puestos reglOnales Y naclOn
.
h n sido liamados a ser lideres en
dentos de esos hombre~ Y esas ~uJeroe;ier:os locales, provinciales Y naciootros campos, como pobtIcos en os g
I
tor privado y figuras dirigennal, fundonarios publicos, gerentes en e sec
tes en organizaciones no gubernamentales.

138

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOCRATICAl}

En su estudio comparativo de la democracia y el desarroJlo capitalista e

el siglo xx, Rueschemeyer, Stephens y Stephens (1992) han afirmado que I~
clase trabajadora es la "fuerza sistematicamente mas pro democratica" par.
que Ie mteresa alcanzar su inclusion politica y social (1992, p. 8). En Su.
dafrica, esta clase tambien se puso a la cabeza de la experimentacion can
modelos de democracia, tanto participativa como representativa en su modo
de organizaeion, y la lucha par la democracia como un ideal de la sociedad
en su conjunto. De hecho, la fuerza de movilizacion del movimiento pro
democratico derivo, en gran medida, del caracter democratico y participati.
va de las formaciones organizadas del movimiento.
La siguiente seccion revisa algunas de las fortalezas y debilidades de e80S
experimentos y considera algunos de los facto res que condujeron al dete.
rioro de la tradicion participativa durante la transicion a la sociedad posterior al apartheid.

EL DETERIORO DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA DURANTE

LA TRANSICl6N A LA SOCIEDAD POSTERIOR AL APARTHEID
De acuerdo con Rueschemeyer, Stephens y Stephens (1992), una clase tra.
bajadora relativamente debil permite a la clase media asumir el liderazgo
de las luchas por la democratizacion, can la consecuencia de que la demo.
cracia suele ser limitada. Pero luego advierten que, en cada caso historico,
es necesal;o examinar la configuracion especifica de las coaliciones de clase
y la fuerza relativa de las diferentes clases a fin de entender como el equi.
librio de poder moldea la perspectiva del cambio democnl.tico. Un examen
del caso de Sudafrica muestra que las clases trabajadoras no estaban debiles. De hecho, la elase trabajadora estaba muy movilizada y bien organiza.
da en varios frentes , particularmente en los sindicatos y las organizaciones
civiles. Antes de las elecciones de 1994, el principal movimiento de libera.
cion, el Congreso Nacional Africano (CNA), que tuvo que reestablecerse como
partido politico de masas luego de 30 an as de encarcelamiento, exilio y funeionamiento clandestino, descubrio que no Ie quedaba mas remedio que
hacer suyas las nociones radicales de la democracia politica y la redistribu
cion economica segUn estaban esbozados en el Programa de Reconstruccion
y DesarroJlo (PRO) promovido por los sindicatos. lC6mo fue, entonces, que el
pais termin6 teniendo un modelo conveneional de democracia que deja poco
lugar para la participacion de las masas? La respuesta esm en la configuracion de las fuerzas de clase dentro del movimiento de liberacion las relaciones entre las diferentes redes de dicho movimiento y el realinea';'iento de
fuerzas de clase desde 1990.

REINVENCI6N DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN SUDAl'RICA

139

Antes de levan tar la prohibicion al CNA en el exilio, el pcs y el Congreso

'canista (CPA) en 1990, el escenario politico de la oposicion de masas
Pana fn ad par el movmuento
",
I e I FDU y otras orgamzacIOnes
" de I a
sm d'lca,
o
~~ P
d
'
,
,edad civiL Pero, can mucha, las fuerzas mas po erosas y meJor organlSOCdl s eran los sindicatos, particularmente el Congreso de Sindicatos Sudaza a
"
I 'd d
t bl
",
fricano
s (css), En todas esas orgamzaclOnes, a I ea e es a ecer organos
cniticos de autogobiemo" influyo mucho en la redaccion de la Declara
deroo
, en Ias nue" de libertad, Se previa que esas estructuras se convert'man
Cion formas institucionales a traves de las cua 1es po d"
der
na eJercerse eIpo
vasuna Sudafrica liberada, De este modo, en 1986 un destacado lider comuentario expuso una evaluacion muy optimista de las nuevas estructuras del
~l oder del pueblo", afirmando que en algunos municipios el pueblo estaba
P
t mando el poder "comenzando a dirigir esos municipios de diferente man~
r~" (Sisulu, 1986, p, 104), Luego continuo identificando algunos aconteclmientos relacionados:
El pueblo ejerci6 el poder cuando empez6 a tamar el control en Areas tales como
el crimen, "la limpieza de los municipios y la creaci6n de parques populares:> la
prestacion de primeros auxilios e inc1uso en Jas escuelas. Quiero hacer enfasis en
que esos avances solo fueron posibles por el desarrollo de 6rganos democraticos,
o comites, de poder del pueblo. Nuestro pueblo cre6 organismos que fueron controlados par las masas en cada zona, a la que rendian cuentas. En esas zonas , la
djstinci6n entre el pueblo y sus organizaciones desapareci6. Todas las personas,
j6venes y viejos, participaron en los comites desde la calle hacia arriba. EI desa-

rrollo del poder del pueblo ha captado la imaginaci6n de nuestro pueblo, incluso
donde las luchas estallaron por primera vez. Existe una creciente tendencia para

transformar la ingobernabilidad en formas elementales de poder del pueblo, a

medida que el pueblo asume elliderazgo de las zonas semiliberadas [1986, p, 104],
De una manera semejante, los sindicatos se habian convertido en organos
del poder del pueblo y planteaban preguntas fundamentales acerca d~ la
economia y como debta manejarse, Algunos estaban comenzando a exphcar
a detaJle la forma de administracion que imaginaban, como consejos de los
trabajadores parecidos a los que funcionaroD durante el sistema yugoslavo
de autogestion de los trabajadores, Par cierto, Richard Turner (1980) dedic6 un espacio considerable en su libro para analizar la democracia participativa, y el tambien estaba a favor de la autogestion de los trabajador es
mediante consejos de trabajadores,
Sin embargo, a partir de 1990 hu bo un marcado deterioro del discurso d,e
la democracia participativa y se pueden propaner vanas razones, En pnmer lugar, la naturaleza negociada de la transicion democratica tuvo un

~
i
140

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCAATIC!<S

~
efecto desmovilizador sobre los ciudadanos comunes y, de este modo I " .~
bilitolos esfuerzos de autoorganizaci6n en las bases. Durante la fase d~
gociaci6n de la transici6n, el futuro del pais parecia depender mas del
tado de los tratos de unos cuantos lideres, y las estructuras demoe"iti
populares, que habian surgido a 10 largo de las luchas, no parecian im;,""
tarles a esos lideres. En 1991, un sindicalista frustrado expres6 esos sen~:
mientos acerca del enfoque del CNA hacia las negociaciones politicas:

,i

leoma pueden movilizar sus masas y pedirles que actuen en tarno a demandas
cuando en cualquier momento alguien puede salir y negociar con su oponente:
quien sabe por 6rdenes de quie n, y que fue 10 que se acord6? Sencillamente con:
funcle a la gente. No sabe POT que esta actuandoy, entonees, no hace nada [Citado
en Von Holdt, 1991, p. 19].

EI efecto de esto fue que el poder poco a poco se escurrio de las manos de
las estructuras populares como los comites de calle, las organizaciones ci~
viles, las estructuras sindicales locales, las organizaciones de mujeres y los
grnpos de jovenes, y se centraliz6 en las manos de aquellos que estaban
cerca del proceso de negociacion politica, 0 eran parte de er. Desde 1994
esta desmovilizaci6n se tradujo en una especie de inercia de masas y en un~
expectativa de que los lideres y el gobierno democratico debian "prestar"
servicios.
En segundo lugar, la dirigencia del antes proscrito CNA llev6 un estilo de
Iiderazgo diferente al movimiento democratico de masas. La mayoria de esos
lideres acababan de salir de prisi6n 0 de regresar del exiIio y, con frecuencia, no estaban en comunicaci6n con 10 que sucedia dentro del movimiento
democratico. Los aspectos negativos del estilo que llevaron fueron el secreto, la falta de consulta -de miembros del CNA 0 de miembros de organizaciones aliadas del CNA-, la dependencia de ciertos personajes como
Mandela, y el hecho de que la mayoria de esos lideres no provenia de circunscripciones definidas en la forma de estructuras locales. Todo esto desanim6 cualquier forma de participaci6n directa 0 indirecta de parte de los
que operaban las estructuras locales del movimiento de masas.
En tercer lugar, muchos lideres exiliados que regresaron al movimiento
democratico ternan una "compresi6n inadecuada de la organizaci6n y accion
de mas as" (Von Holdt, 1991) y dominaban las filas dirigentes del CNA. En
el exilio, casi todos esos lideres habian sido huespedes de regimenes autoritarios y algunos habian asimilado las practicas negativas de esos gobiernos. A pesar de que esos lideres proclamaron que queria establecer un
sistema democratico basado en el espiritu de la Declaraci6n de libertad
para dejar que el pueblo gobernara, muchos adoptaron la nocion schumpe-

.
LA DEMOCRACIA PARTIC IPATIVA EN SUDAFRICA
JtE[i'lVENCION DE
.

141

eden participar 0 gobernar. Sm embargo ,

I s mas as n O pu
..
' d
d
toeriaIlS de que. ~ d " "encarcelados" del CNA slgUleron Slen 0 muy po elideres "exlha o~ ~ nto gracias al "aura revolucionaria" que muchas
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star en prision 0 ser exiliado. De hec 0, muc os e
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los nus . " b d " pudiera apartarse del curso demoera ICO Y ac uar
a
dirigencla pr: d:'erepara de las aspiraciones de la mayoria. .
e
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aI transici6n sudafricana ocurri6 al mlsmo bempo que
En euarto ugar'l
de Estado que para muchos Ilego a simbohzar una
del socIa Ismo
'6
I
el eO I apso
dical del capitalismo. Lo que tambien desaparecl .c?n e ."0alternattv. ra
. t I fueron las ideas utopicas de transformaclOD soclal,
d I bloque orten a
. .
. < h
h
ctivistas e intelectuales del mOVImlento satls,ec os
lapso e . ,
to deJo a muc os a t " t
yes.
r 'tadas 0 elitistas de democracia. Muchos de estos ac lVIS as
con nOClones Iml eran con uistados por la perspectiva de que "no hay altere intelectuales fu . deqellos se unieron a las filas de la clase capitalista
tiva" (NHA), y vancS
, .
"
na
ala ola delUamado "poder economlCO negro.
..
.
mo~tan~i~~ lugar los procesos de formaci6n de clase 0 de formacton de ellnq I
n 'y much os dirigentes que fueron parte de la tradlclon
'
rt 'd d
tes se ace eraro ,
"
' ' n democratica se beneficiaron con las nuevas opo unl a es
de partl C l p a c l O '
I di
d
d
la "desracializaci6n" de la sociedad. Entonces, e scurso e una
~~~::: ~~':nocratica participativa colectiva fue rebasado por uno donde
'mportaba el individuo Y la carrera, en donde se cree que el O\Or~amle~to
~e poder emana de aprovechar las oportunidades creadas por a esraCI8-

lizaci6n.
.
f
d
t da
En sexto lugar la campana estatal de terror VIolento que ue esa a .
contra el movimi~nto democratico poco despues de levantar l;pr~hiblcl~n
al CNA y la liberaci6n de Nelson Mandela tuvo un efecto debllta or en a
practica de la democracia en las organizaciones. La ~lolencla ~staba claramente dirigida a desmoralizar comunidades, atemor:zar~cttVIstas y apl~s
n
tar las formas innovadoras de resistencia y orgamzaClOn que se habl:
desarrollado a 10 largo de los anos. Muchas estructuras locales, como os
comites de calle y los consejos de delegados locales, deJaron de reurnrse, Y
mucho. activistas y miembros de las organizaclones deJaron de ~SlStll' a las
d d . .
edo en manos
reuniones. En esas circunstancias, la toma e eCISlones qu

142

MOVIMIENTOS SOClALES Y ASPlRACIONES DEMOCMTICAS

de unas cuantas individuas, engendranda asi un nuevo estila de dirigenct

cuentas a na d'Ie.
a
que no fen dla
Par ultimo, huba muchas factares mas que condujeron a la disminUci6
de la tradici6n democratica en las arganizacianes de mas a a principio. d~
la d.kada de 1990. Entre ellos se encuentra el cambia generacional en I""
organizacianes de masa que fueron parte de la lucha. Par ejemplo, muchos
de los sindicalistas desde la Mcada de 1970 hasta principios de la de 199{)
se habfan salida y habian sida reemplazadas par una nueva generaci6n d.
activistas mas j6venes que no farmaran parte de las experiencias sociales
del periada anterior.
Toda 10 anterior se fusiano en una nueva cultura de organizaci6n y lide.
razgo que contrasta can la incipiente tradici6n de democraeia participativa
en Sudafrica. Esta cultura elitista de demacracia caincidi6 con la intensifi.
cacion de la insercion de Sud africa en la ecanomia global. Tados esos proce.
sos engendraron una nueva cultura politica en las organizaciones y en las
dependencias estatales que esUi en deuda can los intereses capitalistas na.
cionales y glabales. Esta cultura busea refarzar, en lugar de cuestionar, los
procesas hegemonieas de glabalizacion, y se refiere a la marginaci6n, en
lugar del atargamiento de pader, de las clases subordinadas, los movimien
tas papulares y las comunidades locales. De hecho, esta cultura se apropia
dellenguaje y el discurso de demaeraeia para aprimir, marginar y atamizar,
en lugar de emancipar. Por esa, hoy, ante un ereciente desafio por parte de
los mavimientas y activistas papulares, el refran de muehos representantes
gubemamentales es "el gobierna tiene el deber de gobernar". Lejas estan
las consignas de "organos de pader del pueblo" a las de los vertiginasas dias
de lueha democratica de la decada de 1980 como "iEI pueblo debe gabemar!"
En 1991, el Sindicata Nacianal de Mineras (SNM), el mayor y mas influyente sindicato afiliada al CSS, adopto una resaluei6n sabre la alianza
politica entre el CSS, el CNA y el pcs en donde seiialaba que "decadas de ilegalidad habian puesto serias limitaciones al CNA". La resolucion deda que
los sindicatos que ternan experiencia y liderazgo tenian el deber de constmir el CNA y que la "experiencia acumulada de la democracia participativa, la rendicion de cuentas y los mandatos del movimiento sindical debian
penetrar en todos los mveles de las estructuras del CNA" (citado en Von
Holdt, 1991 , p. 27). Sin embargo, esas buenas intenciones no han logrado
materializarse. Los sindieatos y otras organizaciones de masa no solo no 10graron infundir su eultura democratica participativa al CNA, sino que muchos sindicatos y organizaciones comunitarias han estado perdiendo esa
cultura de participacion, man datos y rendici6n de cuentas de la dirigencia.
Una de las exeusas mas efectivas usadas por lideres irresponsables en la
organizaci6n en la aetualidad es que los temas relaeionados con la rees-

.
. LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN SUDAFRlCA
JNVENCION DE

143

I!ll
.
lobal son complejos y, con este pretexto, grupos
.on
. econ6mlca g
. .
c;turacl
. n tomando todas las declslOnes.
ma
ItU
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peQueno
DI CION DEMoc RATICA PARTICIPATIVA
liACIA UNA TRA

d' ciones nacionales Y globales cambiaron, exis~ la

A pesar de que I".S CIon ; la tradieion democratica participativa en Sudafnposibilidad de reV1!~:stracion democratica nacional si abre espaClo.s. para
ca. De hscho,.la ~a movilizacion politicas sin la amenaza de la represlO n d.-I
Y
e esos intentos por resucitar la trad.clOn
la competenCla
mbargo para qu
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di .
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tado.
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'
.
. 'to deben existir clertas con clOnes.
ES
.
rtic.pat.va tengan eXl ,
. . t
.6
democrat.ca pa d b h ber una critica concienzuda de la admm.s ra~:l. n
En primer lugar,. e e . a t de la noeion de democracia en sL Dlcha cntlca
uestlOnam.en 0
.
I dId 0
actual Y un e .
buscarian volver a apropiarse de los Idea es . e . a em
y cuestlonam.entod
ntenido emancipador al discurso Y la practJca de la
cracia e Illyecta~a ~~~ica y cuestionamiento deben buscar colocar la demodeOlocracl~. ~:hCt'
n el centro del nuevo discurso como medlO para un fin,
- partlc.pa .va e
eracla
. . ' oeial y la emancipaci6n.
eS decir, la JUSJIC~u~afriea Y muchos otros paises del mundo en desarrollo,
. I debe entenderse en el contexto de las reahdades que
En el caso . . e
la emanc.p~clO~ soc~asubordinadas, es decir, pobreza, hambre, violenc.a y
enfrentan as case
. 0 mar 'nacion social y el legado del coloruacrimenes, patnarcado, rdaclsmde'ncia
los paises desarrollados. Todas esas
. I
gra
.
arufiesto en su epen
I1smo m
. ulos de la inclusion Y emancipacion soc.a ya que a. reahdades son ob~tae
I i6n social de los grupos y las clases subordmavan la margInaclOn y exe us
. articipativa es una de las formas en que
das. A este respecto, :: ~nec~:s~~~e:~al y politica de las clases marginadas y
puede garantlzars:istema social reformado. Esto impliea que, adem as. ~e
opnmldas en un
artici acion democratica popular, tamblen
querer expandir los cam:~ d:!ancip~ci6n social que trate de identifica~ Y
debe buscarse un proyec
e

reservar las estructuras eXlSresucitar las estructuras pas~das, .~s. co~:s ~iveles de base de la soeiedad .

fe

~~~:~us:~~:nl~: ;~!:~:;~~~~c~;ativos de los e:t:d":rt~:~r:~~~::

dicionales de gobiemo comen~ados al pnncI~~:t~:as La experiencia del

adaptarse y combinarse can lormas represe. . '
osible
. . to . dieal y de las organizaciones C'V1les muestra que es p.
mOV1mlen Sill
. t
.dad Sin embargo resuc.tar y
haeerlo sin que esas forma~ pier:an sou ~nt:!: de 'decisiones te~dria que ir
preservar c.ertas formas e go ;e';e que la participaci6n es una dimension
acompaiiado de un reconoClmln 0 .
.
I clases subordifundamental de la emancipacion SOCIal que perm.te que as

144

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOCAATICAS

nadas expresen sus intereses y reafirmen su poder. Los intelectuales de

izquierda y los intelectuales organicos de esas clases tendrian, entonces
que refutar la nocion de que la democracia representativa es la unica mane:
ra de tomar decisiones y dirigir el gobierno en las soeiedades modemas.
Tendrian que mostrar que el dicho popular de las elites y sus intelectuales
de que "la participacion en la sociedad contemporanea es imposible" debido
a la complejidad de los temas y el tamano de la poblacion, no es mas que
una justificaci6n para excluir a la mayoria de la conformaci6n de su futuro.
No obstante, reafirmar las virtudes de la democraeia participativa no es
tarea facil, particularmente con el paradigma hegemonico actual en donde
la toma de decisiones descentralizada es considerada por muchos como ineficiente y primitiva, mientras que la representacion por medio de represen_
tantes electos y asesores es considerada eficiente y moderna. Este cinismo
y elitismo tambien puede eneontrarse en activistas comunitarios y sindica_
listas actuales y del pasado. Un ex sindicalista dijo que, en un contexto en
donde el numero de miembros de los sindicatos ha crecido a saltos y "a medida que los tern as se vuelven mas complejos", los sindicatos deben aceptar
que "Is toma de decisiones sustanciales tendr:i que terminar en manos de
unos cuantos individuos y no en estructuras de ninglin tipo" (Schreiner,
1994, p. 47). Un proyecto de emancipacion social debe cuestionar este elitismo y cinismo y crear un caso convincente que muestra por que la democracia participativa es un requisito minimo para la emancipacion de las
clases subordinadas.
En segundo lugar, 10 anterior sugiere una neeesidad para ir mas alla de
cualquier critica y comenzar a explorar las "utopias reales" que permitan a
las comunidades locales y las estructuras populares dar forma a la agenda
de la emancipacion social. Esto recorreria un largo camino hacia el alivio de
la enajenacion asociada con 10 que Rose (1967) lIamo "Ia soeiedad de mas as",
donde los individuos estan socialmente aislados entre si. Pero, mas importante sun, lograria un objetivo que Thmer identific6 como de cardinal importancia para el proyecto de emaneipacion social:
Es dar a los individuos la mmma cantidad posible de control sabre 10 que les
sucede a enos mismos y, de ahi, 18 maxima cantidad posible de libertad para deci
dir 10 que quieren y luego actuar para conseguirlo. Su objetivo es liberar al individuo tanto del pader directo de otros, como del pader de fuerzas sociales ocultas.
No es una opcion, sino un esquema en el que las opciones se vuelven posibles
[1980, p. 83].

En tercer lugar, los intentos por reinventar la democracia y la emancipacion social deben hablar el idioma de la gente de verdad que lidia con los

REiNVENCI6N DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN SUDAFRICA

145

s de verdad en todas las esferas de la soeiedad. Los easos exitosos

. . de la eomumd ad y de l
PrO bl ema
Iizacion Y orgamzaelon
osb
tra
aJa d ores e n Ia
de hmoVlde Sudafriea muestran que la demoeraeia partieipativa tiene mas
luc
.
. Ios d1S, . a ando las clases subordinadas pueden aproplarse
y tra d UCIr
elO to eu
d
.
,
E
t
ntelectuales en acciones para mejorar su con lelon. S 0ImpIlea
eursos 1
.
.bl
dichos diseursos tienen que ser 10 sufiClentemente comprenSI es para
que tarles una aplieacion y experimentaeion praetiea y significativa, P or 10
pre~ esoS discursos tambien deben sugerir metas realistas y alcanza bles
tan 0,ontribuyan acumulatlvamente
.
'b
a crear mas
camlOS fun damen t a I es.
qu~~ cuarto lugar. es necesario foIjar nuevas redes locales, regionales , n~
. ales y transnacionales para vincular las luchas locales y constfUlr
non
.
..
I
I
amplias solidaridades que permita comparllr las expenenClas y e Imm ar a
atomizacion de las clases subordmadas y sus luchas., En general, se. han
aido usualmente al intercambio libre y voluntano de expenenClas y
dIn
b ,.
E sto t enconocimiento,
antes que a la creacion de estructuras b urocraticas.
dria que implicar usos creativos de diferentes formas de medios masiva s de
comunicacion y nuevas formas de comunicacion para reafirmar fonnas
altemativas 0 contrahegemonicas de globalizacion.
Por ultimo, 10 anterior implica la necesidad de reinventar a la izquierda
para que asuma los retos de lIevar a cabo luchas y experimentos contr ahegemonicos globales en formas altemativas de organizacion social. Tam bien
sigllifica que la izquierda debe repensar su funcion dentro de las camb 18ntes condiciones de la globalizacion neoliberal. En particular, debe eval uarse el papel de los intelectuales de izquierda, pues ellos se encuentran en
una posicion muy poderosa para dar forma una y otra vez a los discu rsos,
pero siempre existe el peligro de que algunos abusen del poder y la autondad provenientes de su funcion intelectual porque 10 confunden con el hderazgo politico. Esto es importante porque los intelectuales tienen el poder
de darle legitimidad a ciertos discursos y deslegitimar otros.
Por 10 tanto, la reinvencion de la emancipacion social y la revitalizacion
de la participacion como su centro es al mismo tiempo un proyecto politico
e intelectual y, como tal, requiere ser refutado en ambos niveles. En la era
del neoliberalismo global, dicha refutacion debe ocurrir en todos los niveles,
incluido el ambito global. Entre otras cosas, debe cuestionarse la trivializacion de todo 10 local y rebatir la glorificaeion de las llamadas aldeas gl obales, cuya esencia esta inscrita en los intereses del capitalismo.

146

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCAATICAS

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EL CASO DEL MOVIMIENTO COCALERO DE 1996

III. LA POLITICA DEL RECONOCIMIENTO Y LA CIUDADANIA

EN EL PUTUMAYO Y LA BAJA BOTA CAUCANA: EL CASO
DEL MOVIMIENTO COCALERO DE 1996 1
MARfA CLEMENClA RAMfREZ

A mi 10 que me sorprende es 10 arriesgado que Son

ciertas gentes alIa, que en un terreno tan complejo
como es negociar don de esta presente el narcotrafico,
la guerrilla, la reivindicaci6n social, la represi6n en
contra del movimiento ...
(Entreuista at asesor del ministro del Interior
durante La mesa de negociaci6n, 1999).

INTRODUCCI6N

DURANTE los meses de julio, agosto y septiembre de 1996, mas de 200000

campesinos cocaleros (cultivadores y recolectores de coca), marcharon hacia
los centros urbanos y capitales de los departamentos del Guaviare, Putumayo, Caqueta y Baja Bota Caucana,' en la Amazonia Occidental de Colombia, protestando contra la politica de fumigacion de sus cultivos de coca por
parte del gobierno de Samper.
En el Putumayo, el movimiento de los cocaleros de 1996 no puede entenderse desligado de otros movimientos civicos anteriores a este, que desde
l Este capitulo fonna parte de la tesis de doctorado en cur-so para el Departamento de
Antropologia de Ia Universidad de Harvard. EI trabajo de campo 10 realice en el Putumayo y
en la region de la Baja Bata Caucana, en el marco de un proyecto del Instituto Colombiano de
Antropoiogia, financiado por Colcienciss bajo mi direcci6n, que cubri6 tam bie n los depar~a
mentos del Guaviare y Caqueta. Para realizar la investigaci6n de Is tesis de doctorado, retlbi
financiamiento de la Wenner-Gren Foundation for Anthropological Research y del United States Institute of Peace.
2 La region sur del departamento del Cauca conocida como La Bota Caucana. tiene una
extensi6n de 4 479 km2, conformando el municipio mas grande del Cauca y hasta 1996 tenia
una sola cabecera municipal (Santa Rosa) ubicada en la parte alta de Is Bota a regi6n andins.
Debido a 10 quebrada del territorio llegar a la parte baja de la Bota 0 region selvatica exige
hasta 12 horas de camino, de manera que esta region, eonocida como Baja Bota Caucana, se
ha relacionado mas con el Caqueta y el Putumaya para efectos administrativos (i.e. edueaci6n
y salud) que con el Cauca.

148

14 9

perspectiva de larga duracion, se constituyen en manifestaciones couna turales de un movimiento social, centrado alrededor de la demanda po r
de los habitantes de esta region, del reconocimiento del Estado-naci6 n
p lombiano, tanto de su ciudadania como de los derechos adscritos a esta. S e
~ata entonces, del ejercicio de la politica del reconocimiento (Taylor, 1995)3 y
Je la politica de la ciudadania a traves de la reivindicacion del "derecho ateer derechos" (Dagnino, 1998).4
n La realizaci6n de estes paros 0 movimientos civicos, seguidos por la in 8talaci6n de mesas de negociacion, no pueden leerse solo como la demand a
de mejoramiento de condiciones de vida por parte de los pobladores de est a
regi6n Amazonica, t~1 como se mostrara para el caso objeto de estudio. ~
realizar un paro ciVICO se re]tera y recuerda a la clase dmgente, la condl ci60 historica del Putumayo de poblacion marginal, "abandonada", dond e
"el desarrollo" de la region central no lIega, ya sea por la falta de voluntad
politica del oivel central, su co,,:stru~cion com~ una region ~~acia" recepto ra de poblacion desplazada delilltenor del paiS, la corrupclOn admlmstra tiva del nivellocal, 0 la aplicacion de programas que desconocen la realidad
de laAmazonia, entre otras causas,
En palabras de un lider politico de la region al referirse a los paros civi cos que han tornado lugar en el Putumayo desde la decada de los setenta :

yu:u,

Estos fen6menos de hpo social se deben y se gestan fundamentalmente ante el

vacio de la dirigencia politica tradicional. que la verdad sea dicha, apunta muy
al beneficio individual, al beneficia grupista a partidista pero con contadas excepciones no ha habido una representaci6n a nivel del Congreso 0 de la misma
Gobernaci6n y de las mismas Alcaldfas, lfderes que hagan esta funci6n, que sean
unos verdaderos gestores del desarrollo del departamento, En consecuencia, ante
ese vado y a los innumerables problemas. la gente se va apersonando, se va organizando en movimientos sociales, movimientos civicos que han terminado en
3 Taylor (1995, p. 2(9) define
de identidades:

18

politiea del reconocimiento en relaci6n con la construccion

Nuestra identidad estB. parcial mente moldeada por el reconocimiento 0 la ausencia de este,
muchas veces por el desconocimiento 0 reconocimiento distorsionado (misrecognition) de los
otros, de manera que una persona a grupo de personas pueden sufrir dano y deformaci6n
si las personas 0 la sociedad a su alrededor les reflejan 8 manera de espejo una imagen de
ellos mismos degradante. reducida 0 despreciativa. El desconocimiento 0 el reconocimiento
distorsionado puede producir dano, puede convertirse en una forma de opresi6n, al confinar 8 alguien dentro de una forma de ser falsa, deformada y reducida.
4 Dagnino (1998. p. 50) seaala c6mo los movimientos sociales en el Brasil luchan por el
"derecho a tener derech08", 10 cual impliea no 5610 luchar por derechos previamente definidos
sino tambien "la invencion y creaci6n de nuevos derechos que emergen de luchas y practicas
concretas,

150

MOVIMIENTOS SOClALES Y ASPIRACIONES DEMOCRATICAS

paros muy largos, de pronto costosos para Is regi6n en terminos de debilitar la

fragil economfa mas que todo camercisl, de los distintos municipios del departa.
menta y tambien costoso en vidas Y CDStoso en 10 que entraiia generar ambientes
de conJIicto, profundizar unos conflictos que de base aea se han asentado [Entre.

vista a lider politico local en Mocoa, 1999],

La erupcion constante de paros civicos responde a acciones estrategicas
para hacerse "visibles", "hacerse sentir" y confrontar las visiones que sabre

esta region tiene el Estado, En este contexto, al rechazar la fumigacion de

sus cultivos de coca los colonos de la Amazonia estan cuestionando su selialamiento y caracterizacion como personas al margen de la ley, migrantes en
busca de fortuna facil -antes que en busca de mejorar su nivel de vida
como ell os dicen-, faltos de identidad, sin ningUn arraigo en la region ama:
z6nica, siempre con un interes individual de beneficiarse para regresar a su
lugar de origen, Bajo esta representacion, se desconoce y mas aun se "invisibiliza" a aquellos campesinos que por tres generaciones han habitado la
region y que se consideran putumayenses antes que delincuentes.s La percepcion que el centro tiene de la frontera amazonica, la periferia, va a estar
mediada por estos marcadores identitarios, 10 cual se evidencia en el tratamiento represivo que se Ie ha dado a estas movilizaciones dvicas, que aun
cuando no son manifestaciones violentas, desde la decada de los ochenta
han sido recurrentemente senaladas como "promovidas por la guerrilla", 10
cual en la practica se ha traducido en la negacion de cualquier agencia a los
habitantes de la region, quienes con sus demandas, necesidades y construccion de identidades colectivas locales y regionales quedan subsumidos por la
dinamica que ha tornado el conflicto armado, y recientemente, por la aplicaci6n de la politica internacional de lucha contra las drogas y contra la insurgencia.
CONDICIONES PARA EL INICIO
DE LAS MARCHAS COCALERAS DE

1996

Como resultado del Decreto miln, 1956 de 1995, lIamado "Compromiso de Colombia frente al Problema Mundial de la Droga" el gobierno de Samper
tomo medidas para la guerra frontal contra las drogas que inmediatamen5

La colonizacion del Putumayo toma Iugar desde ioicios del siglo

XX

eo respuesta a con-

nietos sOOaies, econ6micos y politicos que ocurren en el centro del pais y que expulsan pobla-

cion que migra en busea de tierra para "mejorar su nivel de vida", Por atra parte ha sido
resultado de colonizaciones dirigidas ya sea por los misioneros, pOT los militates en busea de
ejercer la soberania nacional en las fronteras, 0 por el gobierno a trav~s de programas dirigidos a 1a promoci6n del desarrollo de la region. AI respecto de los periodos diferenciados de
migraci6n y del origen de los migrantes, ver Ariza, Ramirez y Vega (1998).

EL CASO DEL MOVIMIENTO COCALERO DE 1996

151

te se bicieron sentir en el Putumayo, cuyos habitantes venian anunciando

el comienzo de otro paro civico desde diciembre de 1995, por considerar
que el gobierno ~o les veni~ ,umpliendo con los acuerdo firm ados ~m el marcO de un paro CIVICO antenor, que tuvo lugar entre el 20 de diclembre de
1994 y el11 de enero de 1995. Es asi como el 4 de enero de 1996, en un titular del periodico El Tiempo se anuncia: uSe gesta otro paro en Putumayo" y
a continuaci6n se informa "Ia hora cero.para realizar el paro del Putumayo
es 10 UnieD que esperan los campesinos" y se hace referencia a ]a carta enviada al presidente Samper, fechada el 26 de diciembre de 1995, en la cuallos
campesinos rechazan el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo (PLANI'E)
por considerar que no presenta solucion al campesino y Ie informan al presidente que "se encuentran organizando y preparando el segundo paro y por
supuesto, en solidaridad tambien con otros departamentos" (El Tiempo , 4
de enero de 1999, p. lA),
Por su parte, el gobierno toma medidas en la lucha contra la droga que
se tornan fundamentales para que el paro estallara con la participacion
activa de los campesinos: en primer lugar, el control de la venta de gasolina y cemento gris por parte del ejercito y la policia en los departamentos de
Guaviare, Caqueta, Putumayo, Vaupes, Vichada y Meta, segUn Resolucion
num, 0001 del 13 de mayo de 1996 del Consejo Nacional de Estupefacientes,
por tratarse de insumos indispensables para el procesamiento de la pasta
de coca. En segundo lugar, la delimitacion como zonas especiales de orden
public0 6 al area geografica de la jurisdiccion de todos los municipios que
pertenecen a los departamentos de Guaviare, Vaupes, Meta Vichada y
Caqueta, segUn el Decreto mim. 0871 del 13 de Mayo de 1996, En tercer
lugar, la ejecucion de dos operaciones militares: el Plan Condor y la Operacion Conquista. EI primero centrado en la destruccion de cultivos, laborat orios, incautacion de precursores y la interdiccion del comercio, La Operacion Conquista, en palabras del presidente Samper consistente en "Ia
destruccion de mas de 27 000 hectareas de coca que representan el 70% del
total sembrado en Colombia y aproximadamente e115% del total sembrado
en el mundo", para 10 cual use suman las fuerzas militares y de policia para
/; Estas zonas de orden publico se defmen como "Aquellas areas geograficas en las que con
el fin de restablecer la seguridad y la convivencia ciudadana afect&das por as acciones de las
organizaciones criminales y terroristas, sea neces8ria la aplicaci6n de una 0 mas de las medi-

das excepcionales de que tratan los siguientes articulos, sin perjuicio de Is aplicaci6n de las
d~ma.s medidas que se hayan dictado con base en Ia conmocion anterior y que se encuentren
Vlgentes. Restringese el derecho de circulaci6n y residencia (. . .) La restricci6n oonsiste en la
limitaci6n 0 prohibici6n del ejercicio de tal derecho, mediante medidas como toque de queda,
retenes militares, distintivos especiales para la movilizacion, salvoconductos, inscripci6n en la
aicaldia, comunicaci6n anticipada a esta de desplazamiento fuera de la cabecera municipal"

<Decr,to num, 0717 dellS de Abril de 1996),

152

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOcRATICAS

EL CASO DEL MOVIMIENTO COCALERO DE 1996

desarrollar una operacion antinarcoticos en un area del departamento del

GuaVlar~,. en el cual se encuentran ubicados cerca del 60% de las planta.
Clones I1Icitas sembradas en Colombia". EI gobierno insiste en que simulta.
neamente con las operaciones Condor y Conquista "hemos venido avanza .
do en la consolidaci6n del Program a PLANTE" (La Nacion, 10 de jUlio ~
1996, p. 17).
Se hace asi evidente el desconocimiento por parte del presidente de I
.
d
U
queJas presenta ~s por los campesinos durante ana y media, no s610 en
cuanto al PLANTE smo a la fumigacion de sus cultivos. La realizacion inicial
en el GuaVlare de la Operacion Conquista marco la hora cero para el inicio
de las marchas cocaleras, el 16 de Julio de 1996, a los pocos dias de haber.
se senalado el Guaviare como objetivo militar de dicha operacion antinarc6.
tieos. Los campesinos 5e movilizaron en contra de la declaraci6n de zona
especial de orden publico, de los consecuentes abusos del ejercito y de las
fumigaciones que se venian realizando en forma masiva en este depar_
tamento.
En reuniones previas sostenidas a mediados de 1995 en Bogota par Iide.
res campesinos, en el marco de la realizaci6n de un Seminario Internacio_
nal de Cultivos I1icitos, se acordo realizar manifestaciones conjuntas cuando
se iniciaran las fumigaciones en cualquiera de los tres departamentos. Es
asi como en apoyo al Guaviare, en el Putumayo se inician las marchas el25
y 26 de Julio de 1996 hacia los cascos urbanos de Orito, San Miguel Oa
Dorada), Valle del Guamues (La Hormiga) y Puerto Asis. A continuacion en
el departamento del Caqueta se comienzan el 29 de Julio, donde la policia
antinarcoticos habia iniciado fumigaciones en Remolinos del Caguan el 22
de Julio (La Nacion, 27 de julio de 1996, p. 11).

LAS FUERZAS MILITARES

153

. . nto esperaban que se les declarara en cualquier momento como

. .
deI !DOVlmie
b hacienda todo 10 posible para eVItarlo, ademas de apoyar a los
df]
tal Yesta an
tamentos en sus acciones contra esta me dd
1 a, pues se 1 entl 1 otras depar
.
ban con su lucha. 8
ca .d de que la guerrilla era la promotora del para, fue sostemda por
La I ea
'I
d' ,
las fuerzas militares y el gobierno central una vez mas, ta como suce 1.0
0 cI'vieo anterior' 10 cual permit;a el usa
anepar
I
. de la fuerza para repn
c.
I
ovimiento
Y
legitimaba
las
acciones
vIOlentas
que se tomaron en
IIUT e m
del mismo. El 7 de Agosto de 1998, el general Bedoya, en ese mocontra x comandante de las "
1
luerzas
illlltares, acusa a I go blerno d e no
e
!Dent 0
.
espaIdado "grandes operaCIOnes contra las Fuerzas A rma das Revo
ha b.er rnas de Colombia (FARC) como la denomma
. d a ConqUlsta
. " ya cant 1'
IUClOna
. .
I
. ' n senala: "Tenemos esta nueva tragedla par el mal goblerno, por. a
nuaclOde vol un tad de tomar las decisiones politicas de IIqUI. d ar eI pro bl em:,
falta
del narcotrafico" (El Espectador, 7 de agosto de 1998, p. 5A.) Se hace ev~
dente en esta afirmaci6n que para el general Bedoya, encargado de dmgIr
el narcoIas acciones militares en la zona en el momenta de las marchas,
.
Ia 0 pera'
fico
y
las
FARC
son
homologables
y
asi,
des
de
su
perspechva,
t re
I .
.
n Conquista estaba dirigida prioritariamente contra a lnsurgencla 0
CIO
I
'
narco-guerrilla, como la llamaron los militares, antes que contra os cuI bvos ilicitos, como habia sido expresado previamente el presidente Samper.
Es dentro de esta logica que pueden entenderse las declaraciones que hace
el general Bedoya una vez se inician las marchas en el Gua viare: "Vamos a
' recuperar este territorio que esta inundado de cultivos, iIicitos. EI gobier
no y las fuerzas armadas van a combatir este flagelo. Esta es una guerra
que la vamos a ganar, estamos empezandola, nos vamos a dernorar un rato pero la vamos a ganar, completamente (Declaraeiones en el Noticiero
AMPM, 7 de julio de 1996)".
.
.
Conquistar el territorio de la Amazonia se conVlerte en la narrahva que
domina, dirige y legitima las acciones de las fuerzas militares. Se les impone una identidad como grupo social a los campesinos cocaleros, quienes son
representados como "masas mafias as patrocinadas par el cartel de las FARe"
(Declaraciones del general Bedoya en: Padilla, Cambio 16 no. 164, 5 de agos
to de 1996, p. 18), es decir, se les asigna una identidad colectiva negativa
como grupo social fuera de la ley. Se reconstituye as; el periodo hist6rico
de la epoca de la Conquista cuando esta region Amazonica era eoncebida

LA OPERAC16N CONQUlSTA

En cuanto a la manifestacion en el Putumayo, las autoridades de policia "se

declararon extranados por los argumentos que utilizaban los manifestan.
tes" ya que hasta el momento "el gobierno no habia definido la realizacion
de las fumigaciones en ese departamento", una de las razones por las euales la policia sostuvo que el movimiento estaba siendo auspiciado por la
narcoguerrilla (El 7Yempo 28 de julio de 1996, p. 15A)7 Par otra parte, el
departamento del Putumayo tampoco habia sido declarado zona especial de
orden publico, en contraste can el Guaviare y Caqueta, aunque los lideres

8 Cabe sefialar, sin embargo, que a todo a quien Ie pregunte 5i el Putumayo habia sido
declarado zona de orden publico me contesto afirrnativamente, pues fueron sujetos a vigilancia por parte de las fuerzas militares. AI com partir los mismos problemas can los otros departamento!) delimitados por su contigilidad, se establece una relaci6n metonimica que lleva a sus
habitantes a asegurar que estuvieron sujetos a esta dis posicion.

7 Mientra~ q.u~ Caqueta y el Guaviare estaban siendo objeto de intensa fumigaci6n, en el

Putum~~o .se lfilClaron las fumigaciones dos arios despues de las marchas, enjunio de 1998, en

el mUDlclplO de Puerto Guzman, a 10 largo del rio Caqueta.

154

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCAATICAS

por los conquistadores espanoles como habitada por "salvajes" y ahora Por
migrantes y delincuentes comandados por guerrilleros. En ambos casos Son
grupos "indomables" que hay que controlar, dominar y normalizar. Asi, el mavimiento campesino cambia su configuraci6n frente a la opinion publica.
Aun mas el general Bedoya enfatizo que a estos inmigrantes venidos de
todas partes del pais, los mafiosos les prestaban plata para sembrar, reco.
ger y procesar la coca y despues les cobraban: "esta gente lIegada de todas
partes del pais no tiene como responder y queda atrapada, secuestrada POr
las FARC que les obliga a promover paros como los que estamos viendo", y
sostiene que hay que mantener las medidas represivas y las zonas de orden
publico "para proteger a la gente que es prisionera de la mafia. Son escla.
vos movidos como recuas por los terroristas de las FARC" (Declaraciones del
general Bedoya en: Padilla, Cambia 16 no. 164, 5 de agosto de 1996, pp. 18.
20). De esta manera, se desprovee a los campesinos de cualquier iniciativa
propia, aun mas se les compara con animales, y al deshumanizarlos se rea.
firma su exclusi6n de la "sociedad civilizada" y su condicion "barbara". La
"limpieza" de la region tanto de cultivos y laboratorios como de migrantes
y aventureros al margen de la ley, asi como la incorporaci6n de dicha region
de frantera al Estadonacion, alin mas, a la civilizacion, es 10 que legitima
la operacion militar.
Aqui vale la pena senalar como se dibuja una sociedad incivilizada9 en la
Amazonia. que requiere ser civilizada para pader convertirse en una Yerdadera sociedad civil. Este parece ser el discurso subyacente del Estado
central en la forma en que se abordan las manifestaciones populares, 0 en
palabras de los militares, la "alteracion del orden publico" en la zona. Paci
ficar la vida cotidiana de estos colonos victimas 0 complices de la guerrilla,
a traves de la represion, es decir, del ejercicio de la violencia estatal, se tor
na bajo esta perspectiva en un acto legitimo.
Es as; como para el caso del Putumayo el general Mario Galan Rodriguez
afirma que "es indudable que el para del Putumayo 10 lideran los frentes 32
y 48 de las FARC, quienes han obligado a los campesinos a salir para protes
tar contra el gobierno" y a continuaci6n sostiene "los campesinos no saben
por que estan en estas protestas y 10 aterrador es que han sido obligados a
salir de sus fincas para reunirse en los tres municipios" y termina senalando que "aqui no hay otro interes mas que el de la narcoguerrilla" por razo
nes puramente economicas (La NaciOn, 2 de agosto de 1996, p. 9). Aqui se
9 En el siglo XVUJ cuando se empieza a hablar de una moderna sociedad civil, el fantasma
de la incivilidad 0 de la violencia era su pear enemigo. EI proceso civilizatorio implicaba transfonnar el comportamiento incivilizado en civilizado, proceso que estaba en manos de los detentadores del poder, pues eran los carentes de pader quienes reproducian en su interior la vialenda (Keane, 1998: 117).

EL CASO DEL MOVll\lIENTO COCALERO DE 1996

155

dente 10 que senalan Gutierrez y Jaramillo (2001) sobre la crimi

ha ce e':'6n de la protesta social "como instrumento clave en el repertorio d e
. aSI, como I a reIaClOn
' para d6Jlca

nahz acI tas a la contestaci6n" en ColombIa,

respu~sO politico y 10 criminal, que se empieza a notar durante la decada de
entre h ta cuando se observa "el intento consciente de la criminalidad
~ocm,
. ,
.
. . da por convertlrse en actor pobtIco y de los grupos contestanos por
organtza
..
.
"
eJ<plicar sus vinculos con la cnmmahdad .

"SALIMOS VOLUNTARIAMENTE OBLIGADOS": LAS FARe

Y EL MOVIMIENTO CiVICO POR EL DESARROLLO INTEGRAL

DEL PUTUMAYO EN LA ORGANlZACI6N DEL MOYIMIENTO COCALERO

D rante el paro civico precedente, que tuvo lugar entre el 20 de diciembre

d u 1994 y el 5 de enero de 1995 y que comprendi6 a los municipios de Orito,
s:n Miguel (La Dorada) y Valle del Guamues (La Hormiga): se con.form6 el
Movimiento Civico Regional del Putumayo,10 el cual despues de ano y me
dio de existencia, se ampli6 y cubrio otros municipios del BaJo Putumayo
tales como Puerto As;s y Puerto Guzman. Se articularon de manera contino
gente varios movimientos locales (Orito, Puerto G~zma,:,. Puerto ~i~ y
Puerto Leguizamo) buscando construlr una hegemorua pobtIca e IdeologJ.ca
regional.
Se regresa al Putumayo [despues del Semina rio Internacional de Cultivos Ilicitos
de junio 14 y 15 de 1995] y se ponen de acuerdo los lideres en preparar el paro.
Por un lado , la discusi6n del problema de la organizaci6n y par el otro c6mo se va
a hacer 10 operativo. Para Orito el problema era de orden tactico y para Puerto
Guzman y Puerto Asis de caracter organizativo y politico: que caracterist ica
social y politica va a asumir est.e movimiento. Despues se torna la decisi6n de
hacer reuni6n can lodos los dirigentes del Putumayo: del Alto, Media, y Baja. En
esa reuni6n se crea el Movimiento Civico par el Desarrollo Integral del Putumayo
10 Al hacer un seguimiento de este Movimiento Civico se pudo constatar que se venia gestando como resultado de diversos paras civicos que tuvieron lugar en el Putumayo en la decada
de los ochenta. Despues del para de 1982, el Movimiento Civico se orgaruz6 como movimiento
politico, logrO elegir algunos concejales y para 1988 se estableci6 una coalici6n can el ~a~i
do Liberal con el fm de lograr representaci6n politica a nivel nacional, 10 cual 10 desdl buJa
como movimiento alternativo, por 10 cual grupos pollticos locales se abrieron y confonnaron
otro movimiento politico Uamado Unidad Campesina, con el fin de mantener 18 independencia
de los partidos tradicionales (entrevista al lider politico local en Mocoa, 1998). Esta tensi6n
entre mantener 0 incluso crear un partido politico aut6nomo e independiente de los partidos
tradicionales que represente los intereses de los pobladores de la regi6n y la tendencia a establecer coaliciones con el fin de ampliar el nllmero de votantes en el momenta de las elecciones,
se convi rti6 en una practica politica estructural en 1a regi6n del Putumayo.

156

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOCAATICAS

y se Tempe con el Movimiento Civico (el de Orito, Valle del Guamues y San Mi.
guel) y el de Unidad Campesina (de Puerto Guzman). Empieza la organizacion
desde ahi por veredas y se saca dirigentes de cad a vereda y des de el punto de vis.
ta econ6mico todos aportan. Orito, Valle del Gaumues y San Miguel tienen mas ex.
periencia. [Entrevista al asesor del Grupo Base, 1999J.

Este Movimiento Civico Regional del Putumayo, que se convirtio en Movi_

miento Civico por el Desarrollo Integral del Putumayo, se planteaba hacia
la "Iucha unificada" implicando con ella no solo la unificaci6n de los movi_
mientos departamentales de todo tipo, etnicos, politicos y sociales, sino el
trabajo en coordinaci6n con otros departamentos con cultivos ilicitos tales
.
como Caqueta, el Guaviare y el Meta:
Hablarnos de una movilizaci6n nacional para que desde la Camara de Repre.
sentantes se convoque a tocar este asunto como un problema social del pais. y
nosotros en ana y media logramos preparar ... entonces posotros escribimos un
documento bastante ambicioso y nosotros eramos conscientes de que eso era una
utopia, deciamos, necesitamos movilizar minima un millon de campesinos en
Colombia para poderle hacer entender al Estado de que este no es un problema
delincuencial, es un problema social". [Entrevista a lider indigena, director de la
OZIP durante las marchas, 1999].

Esta movilizacion nacional buscaba tam bien plantear la necesidad de una

reforma agraria, dada la magnitud del problema. Ademas se propuso la Conformaci6n de una Mesa N acional de Concertaci6n para analizar politicas
del Estado con respecto a la sustituci6n de cultivos ilicitos, buscando sacar
la discusion del asunto del nivel regional.
En el Putumayo, el Movimiento Civico por el Desarrollo Integral del
Putumayo inici6 la identificaci6n de lideres de la comunidad tales como jefes de juntas de accion comunal, miembros del magisterio, del sector salud,
etc., para iniciar los preparativos de las marchas. Participan entonces no
s610 campesinos e indigenas cultivadores y recolectores de coca, sino lideres
de otros sectores; en su busqueda de lograr un movimiento civico departamental que comprometiera a los 13 municipios del Putumayo.
Este Movimiento Civico no estuvo exento de la ambivalencia que ha
caracterizado la pr:ktica social y politica del Putumayo, pues se enmarc6 en
esta tension de mantener 0 no la autonomia como movimiento social y politico, no s610 con respecto a los partidos tradicionales sino con respecto a los
grupos armados que actuan en la regi6n. Durante el movimiento de los cocaleros de 1996, se hizo evidente no s610 el problema estructural de la
region Amaz6nica occidental (Putumayo, Caqueta y Guaviare) en cuanto al

EL CASO DEL MOVIMIENTO COCALERO DE 1996

157

nflicto Y la violencia asociados al cultivo de coca y al narcotrmco, sino

cO bien la fuerte articulaci6n entre los campesinos y la guerrilla. l1
UU;:a ambigiiedad de esta alianza se evidencia en palabras de un campesicuando afirma: "a las marchas salim os voluntariamente obligados", signOficando que la guerrilla no s610 apoy6 el movimiento sino que 10 promovi6
: manera autoritaria. Sin embargo, sostener que el movimiento cocalera
fee resultado del miedo y terrorismo ejercido hacia la poblaci6n campesi: por la guerrilla es desconocer los procesos organizativos de la gente de
~a region Y se estaria no s610 legitimando la vision que se manej6 a nivel
entral cuando se afirmaba en la prensa, "guerrilla, culpable de paro en
~utumayo", sino negando la agencia de los campesinos y pobladores del Putumayo en cuanto a la organizaci6n del movimiento como de su capacidad
e interes en participar en la discusion de politicas y planes de desarrollo
para su region durante Ia mesa de negociacion. 12
Por otra parte, es importante resaltar que las FARC han promovido el ejercicio de la descentralizaci6n y la participaci6n ciudadana en la regi6n Amazanica siguiendo uno de sus lineamientos politicos:
"La gestion local en manos del pueblo es una fonna alternativa de participacion
de la sociedad civil para posibilitar la denuncia contra el clientelismo y la corrupcion reinante y avanzar en la solucion de sus problemas y necesidades mas sentidas. Por esta misma razon los ciudadanos tienen obligacion politica de ejercerla.
para ser realmente libres ... el poder local debera. contribuir a la estabilizacion y
adaptacion de las localidades buscando construir una identidad colectiva dentro
de la diversidad pro pia de cada sitio y una preparacion para asuroir los cambios
11 Para el easo del Amazonas vale la pena tener en cuenta el serialamiento que hace Uribe
(2000), refiriendose a San Jose de Apartad6, lugar tambien de refugio y resistencia, cuya
pobJacion heterogenea "solo tenia en comtin su eondieion de victimas y excluidos", y por consiguiente, la relaeion que establece con los grupos guerrilleros que desde finales de los sesenta
se asientan en San Jose de Apartad6, se fundamenta antes que sobre una identidad politica 0
ideologiea, sabre "una suerte de sentir moral, tejido sabre la experiencia de la exclusion y del
refugio, sobre las heridas morales dejadas por los atropellos, las desigualdades y la ausencia
de reeonocimiento y quiza tambien porque eompartian con las organizaeiones annadas una
nocion difusa de justicia, eereana a la venganza, que legitimaba el accionar violento de los grupas armadas como forma de reestableeer un equilibrio rota por varias violeneias anteriores."
Aun euando esta relaci6n inicial se ha venido transfonnando, la relacion entre Ia guerrilla y
los campesinos en el Amazonas no puede dejar de verse atravesada por este sentimiento de
exclusion.
12 Romero (2001) refiriendose a la persisteneia de la relaei6n entre movimientos sociales y
organizaeiones armadas en Uraba desde finales de los aflos setenta, seriala que "se ha tendido a victimizar a las organizaciones sociales, sin reeonocer las oportunidades para avanzar sus
agendas que las aeeiones de los grupos armados les abrieron a los movimientos sociales".
Considero que este seiialamiento es fundamental para entender cabalrnente la relacion establecida por los lideres del movimiento cocalero con la guerrilla y pennite evideneiar la capacidad de decision que tienen los carnpesinos frente a las FARC.

158

MOVlMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMocRATIC AS

sociales, buscando siempre el beneficio comtin, base de toda legitimidad republi.

cana" [FARC, 1998).

En este orden de ideas, las FARC promueven no solo las demandas que los
campesinos Ie hacen al Estado de servicios y obras de infraestructura, sino
tambien sus exigencias de participacion ciudadana en la planeacion yejecucion de proyectos productivos para la regi6n Por 10 tanto, se puede afir_
mar que en consecuencia con esta politica, las FARe no buscan sllstituir al
Estado como proveedor de servicios y bienestar; el Estado debe estar al servicio del pueblo y tiene que dar cuentas al mismo de sus actos. Es asi como
las FARe ejercen control de la administracion publica a nivel municipal. EI
alcalde del municipio debe responder con su plan de gobierno, realizar
obras y proporcionar informes que muestren que los dineros son invertidos
en obras para la comunidad, que no haya despilfarros ni malos manejos, en
fin, que se atiendan las necesidades de las comunidades. Es decir, se hace
evidente que las FARC apoyan los paros civicos para exigir al Estado el cumplimiento de sus funciones y no es tan claro que esten en contra de la inversion y presencia del Estado en la region Amaz6nica. Las acciones de las FARC
estan imbricadas con las politicas del Estado en la region y en consecuen
cia, ffifiero de Ferro y Uribe (2000), quienes refiriendose a Caqueta, condu
yen que para las FARC las marchas "se enmarcan prioritariamente dentro
del desarrollo de un proyecto polftico-militar" que responde a su fin estrategico: la toma del poder. Es asi como proponen la "alterciudadania" como
"proyecto politico que pretende involucrar a la poblacion como ciudadanos
de un nuevo Estado regido por esta organizacion".13
A traves del apoyo logistico al movimiento cocalero, las FARC no s610 ayudan a que los dirigentes del Movimiento Civico lleguen fortalecidos a la
mesa de negociacion a hacer sus demand as al Estado, sino que se presentan como defensores de los intereses de los campesinos. En palabras del
comandante Joaquin, del Bloque Sur, "las FARC respaldan a la poblacion
civil en su exigencia contra los corruptos. Porque nosotros no tenemos nada
13 Jaramillo (1988, pp. 2324) insiste en que 1a guerrilla, en su busqueda por legitimidad
y consenso en sus zonas de influencia donde casi es inexistente e1 Estado de derecho que no
garantiza "los derechos y deberes bAsicos para toda la poblaci6n", ha cumpJido "funciones or
ganizativas, frente a una poblaci6n atomizada y sin estructuras estables, para luchar par sus
reivindicaciones y necesidades." Ademas sefiala como algo parad6jico que la guerrilla "debe
aceptar que su propia lucha puede expresarse como una presi6n necesaria para que estas c0munidades sean integradas de manera estable y reconocida institucionalmente aJ Estado na
donal colombia no, recibiendo los beneficios y garantias a que tienen derecho muchas otros
compatriotas en regiones mas accesibles 0 desarrolladas". Legrand (1994) refiriendose a este
argumento de Jaramillo senala que "el movimiento guerrillero de las FARC, busea su inclusion
en la sociedad, mas que eL derrrocamiento del gobierno", senalamiento que coincide con 10 has-ta aqui anotado para el casu del Putumayo.

EL CASO DEL MOVlMIENTO COCALERO DE 1996

159

di tinto que defender que los intereses de la poblacion." Y al referirse a l a

5 a de la Base Militar Las Delicias en el Putumayo y la retencion de 60
tO~ados, el 31 de Agosto de 1996, declara que "nuestra accion fue un act o
~o solidaridad contra el trato inhumano, represivo y policiaco que se estabe dando a los campesinos en el sur del pais por el tinico delito de exigir que
~E~tado cumpla sus deberes" (ANNeaL, marzo de 1998, p. 3).
e Sin embargo no puede perderse de vista que la relaci6n que establece
la guerrilla con los campesinos es ambivalente, pues a la vez que impulsan l a
demneracia participativa, tambien ejercen autoritarismo sobre la poblaci6n.
Se trata de un doble discurso de las FARC: reivindicandose como defensores
de los intereses de los campesinos, legitiman tanto sus acciones militares
como su autoritarismo, 10 cual se hizo evidente en el desenlace del movimiento.
LAS JUNTAS DE ACCION COMUNAL COMO RED
PARA LA ORGANIZACION DE LAS MARCHAS
Y SU RELATIVA AUTONOMtA DE LAS FARe

Es reconocido el papel jugado por las FARC en la concepcion organizativa de

las marchas, tanto en sus preparativQs como en su ejecuci6n, pero "las Juntas de Accion Comunal fueron las que se responsabilizaban de 10 que tocaba hacer en cada vereda" (Testimonio de un campesino en Puerto Asis ,
1999). Es importante senalar aqui que las Juntas de Accion Comunal s e
constituyeron en la red que facilito las relaciones sociales y politicas de los
habitantes de la Amazonia a nivel "veredal", de inspeccion de policia y
municipal. Fue a traves de los jefes de las Juntas que se establecieron los
lazos para trabajar en las veredas tanto por parte de los funcionarios oficiales en la zona y las FARe, como de representantes de partidos politicos. A
traves de las Juntas de Accion Comunal los lideres el Movimiento Civico
por el Desarrollo Integral del Putumayo, y el Movimiento Pacifico del Cauca para el caso de la Baja Bota Caucana," organizaron las marchas:
Inicialmente 10 cuadramos a traves de las inspecciones de policia, esa fue la primera parte, que la inspecci6n de policia convocara a las veredas. En esa reuni6n
de veredas solamente 5e hablaba con presidentes de grupos de acci6n comunal.
l~ En

la Baja Bota Caucana el para fue organizado por el Movimiento Pacifico del Cauca,

10 rnismo que el que 5e realiz6 en 1994 en contra de Argossy, compania petroiera que trabaj a

en la Baja Bota Caucana, y cuyo pliego de peticiones se retoma en 1996, al igual que en el caso
del Putumayo. El paro se inicio el 4 de agosto y duro un mes y 10 dias. La negociaci6n se realiz6 en Papayan, adonde viajaron los lideres finandados por la gobemaci6n del Cauca. Los
lideres del Movimiento Cfvico del Putumayo trabajaron en conjunto con el Movimiento Pacifico
del CauCo'l. tanto en el paro de 1994 como en el de 1996.

160

EL CASO DEL MOVlMfENTO COCALERO DE 1996

MOVL~IENTOS SOClALES Y ASPIRACIONES DEMOCRATICAS

luego, bajamos, tan pronto se capacitaba esta gente, eran talleres de 3 0 4 dias
en los que se planteaba toda Is problematica que se venia encima, y despues ello~
iban y dictaban 5US talleres como entendieron Is cosa y luego n050tr05 recibia.
mos los infonnes, la gente presentaba informes y entre las cosas mas importan.
tes que n050tr05 mirabamos ahi era que Is gente no respondiera las preguntas de
los campesinos, sino que mas bien traian cuestionarios, pues para saber las fuer.
zas y debilidades de Is gente, porque n050tr05 ibarnos a ir vereda por vereda y

1 61

Las FARe son las que nos han capacitado y han hecho avanzar la organizaci6n.
La guerrilla promueve la asociacion de Juntas de Acci6n Comunal y que la gen
te se organice. La guerrilla pone orden en Ia region y se acata. Ya la comunid ad
esta concientizada de la necesidad de organizarse y da informaci6n cuando se
hacen censOS. Antes no querian colaborar y me trataban de chismoso". [Tes
timonio de jefe de la Junta de Accion Comunal de la Consolata, en Piamon te

1998J.

n080tr05 nos abriamos en alglin momento; en unos momentos ibarnos 40 como en

algunos momentos ibamos solos; nos decian. en tal sitio hay 3 veredas reunidas
entonces a fulano de tal Ie toea alIi, a rulano de tal allf y nos regabamos 8Si:
[Entrevista a lider indigena, director de la OZIP durante las marchas, 1999].

En esos talleres se inicio la concientizaci6n no s610 sobre la inminencia de

la fumigacion como politica central del gobierno en esos momentos, sino que
tambien se explicaba la importancia de la unificacion del Movimiento Civico ya no regional sino departamental, buscando integrar municipios no
identificados como coqueros -tales como los del Alto Putumayo, Sibundoy,
Santiago, San Francisco y Co16n-. Aun mas se explicaba el contexto nacional e internacional al que respondian los cultivos ilicitos. Los lideres buscaban asi lograr la participacion voluntaria y con conocimiento de causa por
parte de los habitantes de las veredas en la movilizacion. Ademas de los
talleres, se hicieron foros sobre cultivos ilicitos y fumigaci6n. Es recurrente
esta preocupacion de lograr la real participaci6n de la comunidad tanto a 10
largo de todas las eta pas de la movilizaci6n, como despues de ella, en el rnamento de la evaluaci6n del movimiento y del seguimiento de los acuerdos.
Los lideres tratan de no reproducir practicas correspondientes a la cultura
politica dominante frente a la cual se definen diferentes; en sus palabras:
"que no nos convirtamos en una cabeza sin cuerpo". (Intervenci6n de un lider
en el balance que se hace del Paro Civico, 24 de septiembre de 1996).
Se hace evidente que las acciones promovidas 0 apoyadas por las FARe,
no han significado necesariamente la anulaci6n de la capacidad de los sujetos gobemados de reaccionar, de actuar como sujetos colectivos 0 individuales. La gente en la region negocia con las FARe, 10 cual responde a la
representacion que se tiene de la guerrilla, pues aun cuando las FARe ejercen funciones de autoridad en cuanto a mantener orden, control y disciplina en esta region se refiere, la guerrilla no es reconocida por los habitantes
de la Amazonia como un Estado dentro del Estado, como se ha pretendido
mostrar, sino "como un gobierno dentro del gobierno" tal como define
Manuel Marulanda Velez el accionar de las FARe. (Entrevista en Semana,
18 de enero 1999:22). La autoridad de las FARe es a la vez aceptada y resistida por la poblaci6n. Comenta un jefe de acci6n comunal en Piamonte:

Aunque Jas ordenes de las FARe se acatan, en muchas oportunidades son

discutidas y negociadas. Tal es el caso en la Baja Bota Caucana en el m omento de salir a las march as. Las FARe habia determinado que parte de l as
veredas saldrian hacia Caqueta y parte al Putumayo. Sin embargo, la gente
de algunas veredas de la Baja Bota Caucana se opusieron a salir de su zona, pues en su agenda estaba presionar la creaci6n de un municipio y vefan
esta como su gran oportunidad:
Nosotros nunca hemos &erudo una asesoria de la guerrilla, 10 que hemos hecho ha
sido por conviccion propia de los lideres, como Ie contaba, en el paro, ellos es t u
vieron en contra de nosotros, la guerrilla. porque ellos querian que salieramos al
Putumayo, al Caqueta, nosotros no salimos y por eso ellos no estuvieron de acuerdo can nosotros. Porque nosotros dijimos que teniamos que luchar en el Cauc a.
No, no hubo niogu.n enfrentaruiento si no que tinicamente nos quitaron el apay o,
no nos apoyaron. Como no ha habido dialogos asi, simplemente nos mandaron
decir que no nos apoyaban y que veriamos que haciamos. Porque ellos creian que
nosotros eramos un grupo debiI, tanto la guerrilla como el gobierno creyeron
que como era toda una zona demasiado aislada, que nosotros ibarnos a fracasar
el paro. Y fue de los mejores paros que se dieron porque tuvo repercusion a niv el
nacional por la forma pacifica, por Ia calidad de negociadores, por los logros que
se hizo en la negociaci6n, fue de las mejores.
Uno se queja mas fuerte cuando es mas fuerte el dolor, si el dolor no es fuerte
uno no se queja casi nada, pero si el dolor es fuerte mas bien si puede haber dia
logo. Eso fue 10 que nos paso a nosotros, porque como sentiamos la necesidad, y
al ver la necesidad nos empujaba que teniamos que solucionar los problemas.
[Entrevista a miembro de la Comisi6n Negociadora del Paro Civico en la Baja

Bota Caucana, 1998].

Se hacen evidentes asf los espacios de negociaci6n can la guerrilla abiertos

par la gente a partir de sus propias necesidades y luchas anteriores. La ere aci6n de un municipio en la Baja Bota Caucana habia sido propuesto por l a
comunidad desde la decada de los ochenta, reivindicaci6n que se habia
constituido en eje de movimientos civicos anteriores y que en esta oportu -

162

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOcRATICAS

nidad se retomaba como lucha propia de la zona.15 Sin embargo, aunque al.
gunas veredas de la Baja Bota Caucana no salieron al Caquetli y PutumayO
otras si 10 hicieron, de manera que la tension y ambivalencia de la relacio n
con las FARC se mantiene, aunque se manifieste que no reciben ~asesOrialt de
la guerrilla. Es importante seiialar como se percibe de la misma manera
al gobierno y a la guerrilla prediciendo que no tendrian exito en el paro.
A ambas instancias se les demuestra 10 contrario, al afirmarse como movi.
miento aut6nomo y sobre todo, allograr la creacion del Municipio de Pia.
monte.
Con respecto al Putumayo, la representante de las mujeres en el Grupo
Base" seiiala tambien la relativa autonomia que tiene la sociedad civil can
respecto a las FARC: "La guerrilla nombro unas personas y la sociedad civil
nombro otras personas para dirigir las march as, de manera que se opusie.
ron a sus man datos [refiriendose a los mandatos de las FARC". (Entrevista a
la representante de las mujeres en el Grupo Base, Febrero de 1999).
Sobre el papel organizativo de las FARC durante el movimiento, mani.
fiesta una cam pesina de la Baja Bota Caucana:
Digamos coordinadores no directamente, pero si, ellas colaboraban ahi. Ellos rueron los encabezadores de conformar los comites; de ver quien repartia Ia remesa;
tambien se pidi6 ayudas a Papayan; de alIa mandaTaD "bienestarina" para los niflos; se organiz6 quien hacia Ia colada para los nmos; todos los dias se les daba la
colada. 8i no hubieran estado ellas de pronto no hubiera habido un orden como
10 hubo siempre, porque usted sabe que a veces, cuando hay las cosas, el uno
qui ere mas, el otro menos y se forma ban problemas, y a pesar que asi a veces
habian "tromperas". A los tres dfas que la gente ya estaba con su ranchito, entances lIegaron ellos y colocaron en orden c6mo ibamos a construir los ranchitos
(Entrevista a Oliva Macias, 1999J.

Podemos coneluir que aunque las FARC se reservaron la responsabilidad de

la organizacion general de la marcha y el cumplirniento de cada una de las
tareas, a la vez que prohibio la producci6n de coca y la actividad comercial
durante el desarrollo de la misma, los campesinos a traves de los lideres del
movimiento Hevaron propuestas concretas a la mesa de negociacion y estos,
a su vez, defendieron los intereses de la poblacion a la cual representaban.
15 Desde 1955 los habitantes de Ia Baja Bota Caucana se propusieron luchar por su anexi6n
Caquet.8. 0 al Putumayo. A partir de 1980, por Ia creaci6n de un muniCipio para tener un
mejor acceso a los servicios del Estado, lucha que culmin6 en 1996 con la creaci6n del municipio de Piamonte.
16 Grupo Base se denomin6 a los representantes de los campesinos para Ia negociacion. Se
eligi6 un representante por municipio en el Putumayo.

81

EL CASO DEL MOVIMIENTO COCALERO DE 1996

153

LA NEGOClAC"~)N: UN ESPACIO PARA CONFRONTAR IOENTlDADES

. Y DEMANDAR EL RECONOCIMIENTO DE SU HISTORIA
DE VIOLENCIA Y DESPLAZAMIENTO

La delegacion del gobierno central para la negociaci6n se conformo con un

delegado de la Presidencia, un asesor del Ministerio del Interior,. el vicemi. tro de Agricultura y representantes de los mlnlstenos e IllStitutos desDl~tralizados del Estado. Esta comisi6n viajo al Putumayo con la orden de
c~ nego ciar un solo punto relacionado con la politica de erradicacion 0 fumi;aci6n de cultivos ilicitos y llegar a acuerdos sobre servicios y obras de
infraestructura que tuvieran respaldo presupuestal. (Entrevista a delegado
de la Presidencia en la mesa de negociacion, 1999).
Por su parte los dirigentes del Movirniento Civico reunidos con los lideres de las Juntas de Accion Comunal en los diferentes pueblos donde estaban concentrados, eligieron sus representantes a la mesa de negociacion y
viajaron a Orito para iniciar negociaciones.
El gropo para la negociaci6n en Orito fue seleccionado por el Movimiento Cfvico
por el Desarrollo Integral del Putumayo. De Puerto Guzman eran 600 personas y
se aliaron con Puerto Lim6n y Santa Lucia, sumaron 4000 Y exigieron tener un
representante elegido por elIos, no dejaron arrancar el carro de Mocoa y amenazaron con devolverse si no 10 llevaban, llamaron al alcalde para pedirle permiso y
asi se hizo. {Testimonio de la representante de las mujeres en el Grupo Base, 1999].

Como puede deducirse de este testimonio, los campesinos participantes en

las marchas pudieron ejercer presi6n para participar en la mesa de negociacion, pero elliderazgo 10 mantuvo el Movimiento Civico. Se busc6 tener
un representante por cada municipio, asi como representantes de grupos
campesinos organizados y lideres del Movimiento Civico.
Entre los funcionarios oficiales negociadores en el Putumayo hubo consenso en reconocer al Movimiento Civico como representativo de los campesinos cocaleros. En palabras del asesor del ministro del Interior comparando
la mesa de negociaci6n de Orito con la del Caqueta, donde hubo diferentes
grupos liderando la negociaci6n: "uno en Putumayo siempre tenia los mismos interlocutores y encuentra uno a la misma gente". Ademas se reconoce
"la tradicion civica de pelea y de lucha desde hace mucho tiempo" en el
Putumayo. (Entrevista a funcionario de la Red durante las negociaciones,
1999). Para el caso de las marchas en Caquetli, Ferro y Uribe (2000) no yen
autonomia de la dirigencia campesina en la negociacion, a pesar de que en
una entrevista a un cornandante de las FARC que ellos transcriben, este afir-

164

MOVlMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOCAATICAS

rna que "si bien es cierto que el movimiento traz6 unas onentaciones muy
generales, todo el soporte organizativo, 10 que fue el manejo y las negocia_
ciones, fueroD exc1usivamente de la dirigencia campesina", afinnaci6n que
coincide con 10 que hasta aqui he sostenido para el caso del Putumayo.
Los lideres del Movimiento Civico iniciaron la negociacion poniendo en
consideracion de la mesa la historia de las zonas de colonizacion para entender el por que la coca es el cultivo predominante en la regi6n. Empeza_
ron su planteamiento haciendo referencia a la colonizacion en la Amazonia
como resultado del conflicto interno del pais durante el periodo de la violencia politica, asi como de la continua expulsi6n de los campesinos de la zona
andina por falta de tierra, entre las principales causas. Seiialaron ademas,
la falta de politicas acordes a la region Amazonica y aun mas, el abandono y
exclusion de la misma por parte del Estado. Se plante6 una identidad regio_
nal dentro del Estado-nacion colombiano, identidad regional moldeada por
el conflicto y la consecuente recepei6n de poblaci6n desplazada, y por consiguiente su definicion como regi6n marginal con respecto al centro del pais. 11
En consecuencia, se demand6 entonces el reconacimiento por parte del Estado y el gobierno del problema social y economico de la region debido a estos
factores historicos y sociales estructurales (borrador, propuesta inicial del
Movimiento Civico del acta de acuerdo, cortesia de Te6filo Vasquez, 1996).
Ya continuaci6n se insiste en que "por 10 anterior, su problematica merece por parte del Estado y el gobierno un tratamiento diferenciado respeeto
al que se Ie da al narcotrafico y a la insurgencia" (borrador, propuesta inicial del Movimiento Civico del acta de acuerdo, cortesia de Teofilo Vasquez,
1996).18 AI hacer esta aclaracion se estli debatiendo la identidad que les ha
sido adscrita, un estereotipo opresor que los torna invisibles para ser consultados sobre su situaci6n, tal como 10 expresa un campesino:
Y que si nosotros real mente seguimos cultivando la coca entonces como se nos va
a decir que nos tengamos' que someter ante la opini6n publica nacional e internacional, a decir que los campesinos que cultivamos coca tenemos los problemas
que ustedes mismos han reconocido, seamos narcotraiicantes 0 seamos narcoguerrilleros como nos presentan a nivel munilial, ese derecho a la honra que
nosotros como campesinos tenemos e infringiendo una ley obligadamente es 10
que nosotros estamos reclamando que se nos reconozca, no es atra cosa, ese es el
17 Tal como 10 senala Uribe (2000) para el caso de San Jose de Apartad6, la Amazonta 00be una poblaci6n heterogenea que se identifiea por el estigma de la exclusion y el abandono.
18 Uribe (2000) al referirse a 18 Comunidad de Paz declarada en San Jose de Apanad6 muestra como los pobladores artieulan sus acciones emancipatorias y aut6nomas no 5610 ~r~nte al
Estado sino tambien frente al Contraestado Oa guerrilla) y el Paraestado 005 paramlhtares).
Para e] caso de los eampesinos cocaleros tambien se busea autonomia frente al narcotr.1fico.

EL CASO DEL MOVlMIENTO COCALERO DE 1996

165

~ismo derecho tam bien. Es que nosotros entonces 51 tenemas que aguantarnos
ue ante la opinion publica nos presenten como delincuentes por el hecho de sem~rar coca para mantener a nuestra familia? Y eso tambien no esta en contravia
de la misma Constitucion? [Intervenci6n de Oscar Reyes, vocero de las comuni-

dades durante la mesa de negoeiaci6n, Orito 1996].

exigieron al gobierno y al Estado su recoEn consecuencia, los campesinos
. I
nocimiento como actores SOCIa es:

... el campesino cultivador de coca que se sorneta al proceso de erradicaci6n

voluntaria y sllstitucion, debe ser un actor social y un interlocutor valido para l a
busqueda de (dichas ) soluciones alli y no un sujeto completamente distante porque nosotros consideramos que como parte del problema somos tambien parte de
la busqueda de soluciones". [Intervencion de un lider campesino en la mesa d e
negociacion, Agosto 1996].

Los representantes del gobierno por su parte, anteponen el problema judicial al problema social y economico de la region:
...en un pais como Colombia hay ciertas leyes que debemos cumptir, entiendannos eso. Lo hemos reiterado en iliferentes oportunidades par boca de diversos
funcionarios, cuando al sefior ministro del Interior se Ie preguntO de los alcances
de las comisiones fue muy claro, que la politica de Colombia frente a los problemas de las drogas, Crente aI trafico de los estupefacientes no se iba a negociar.
Uno de esos elementos de la politica nos dice, especificamente la Ley 30 que e l
que cultive coca esta incurriendo en un delito, eso es 10 que nos impide la gradualidad porque 8qm hay puntos que podemos discutir y que seguramente, por
ejemplo, el tema de que el pequeno cultivador es un interlocutor valida en la busqueda de las soluciones integrales, en que fonna? El doctor Diaz hace un momento les decla que esa era totalmente aceptable, no como un actor social sino como
un interlocutor valida porque el reconocimiento de un actor social no se puede
hacer con base del hecho de que ese actor social esta cometiendo un delito. [Interv mcion del funcionario del PLANTE durante las mesas de negociacion).

Ser s610 un interlocutor valido para poner en marcha programas es leido

por los campesinos como desproveerlos de su agenda, de su participacion en
la definici6n de esos programas con voz y voto, de su reconocimiento como
grupo social, es seguir siendo receptores de program as y politicas para la
erradicacion de la coca que se hacen des de el Estado sin consultarlos, politiea que ha marcado el fracaso de los proyectos productivos realizados en la
region Amazonica.

166

MOVlMIENTOS SOClALES Y ASPlRACIONES DEMOCR.'.nCAS

Ademas, se reitera la imposibilidad de negociar tern as como I

ci6n gradual de la coca 0 el reconocimiento social de los CUltiv
a
desdibuja la posici6n del Movimiento Civico por parte de los os
del gobierno:
repre"'n~
.... el. movimiento insiste en que 10 que interesa no es ni el tema de 1a
na mtegral, ni la electrificaci6n. ni las vias, ni la salud, ni la
viviendas, ni los derechos humanos, ni las telecomunicaciones nei'"ellC",~6"d

to territorial, sino que el movimiento parte del hecho de que se t,' en

'
.
eq~
I s IeglSlacl6n
coiomblana sabre el manejo de estupefacientes, esta
I amenta Is posici6n y entiende que 10 que estS. pidiendo este mov' .
.
Imlenf4
orgamzadores, es un proceso de reronna legislativa que Ie corresponde al

so de la Republica. [Intervenci6n del viceministro de Agricultura en I

negociacion en Orito 1996].
a
Los dirigentes del movimiento respondieron aclarando que no Se
glendo que se negociara la ley sino un pronunciamiento de re':O[locljrQ
del problema social, el cual no podia partir de la fumigaci6n de los
de coca (EI Tiempo, 7 de agosto de 1996, p. lOA).
Sabres ale en la intervenci6n del representante del gobiemo
busca volcar la discusi6n hacia la finna de necesidades basicas y de
estructura y se descarta el entrar a replantear de fondo el problema
tural de la economia amaz6nica y mas alia el problema del sector
en el pais. Los lideres del Movimiento Civico estaban planteando
estructurales antes que la negociaci6n de una lista de necesidades de
VlCJOS, en la cual querian central' los funcionarios publicos la mesa de
ciaci6n. Para los campesinos el problema no es solamente erradicar 0
coca como sostiene la comision del gobierno, el problema que ellos
sobre la mesa es su historia de violencia, represion y carencia de
va,s, en fin, la reivindicacion frente al Estado de su marginalizaciony
sJOn. Frente a este desconocimiento, los lideres del Movimiento
vantaron la mesa de negociacion durante un dia.

LA AMBIVALENClA DE LOS FUNCIONARIOS DEL ESTADO

FRENTE AL MOVIMIENTO COCALERO Y LA FIRMA
DEL ACUERDO INICIAL

EI movimiento de los cocaleros mostr61as divisiones internas de los

nan os del Estado. En primer lugar, se hizo evidente la ambivalencia
funcionarios locales y regionales con respecto a los funcionarios de .

EL cASO DEL MoVIMIENTO COCALERO DE 1996

167

mo funcionario del Estado y por consiguiente apoyar

. ,ticentra
JilC8l,sle01c~dentificarse con la problematica
social, econ6mica y
I '
I

regi6n y por consigui~nte aPfu0yar a oSdcampesmos coca eros

::riI';~~,tes del Movimiento CIVlCO, eron l as os poslClones que se
_io~I""iOS oficiales locales se comprometieron con los campesinos

rna putumayenses, ademas de que algunos de ellos accor es de los lideres del Movimiento Civico en la mesa de
aseso
. .
.
I
los alcaldes no smtIeron com prom ISO con os . reP MSU parte ,
d I gobierno central, puesto que en el proceso de descentrahzae se les habian transferido problemas antes que soluciones
ilatier<J,n que
.
. d I
.
d
. . . del movimiento apoyaron la eXlgencla e os campesmos e
.lOlCIO
.
"
funcionarios del "alto goblerno , por cuanto ellos son los que
:l'~IiIIfii~ ~ de decision sobre los fondos nacionales y las transferencias.
~rgobernador como pieza suelta, dependiendo de la situaci6n
_ P D, a tomar se adhiri6 a unos u otros.
Un mas se hizo presente una fuerte division al interior del gobier Por';"a parte estaban el fiscal general de la nacion, el director
y el jefe de las fuerzas armadas, sector del gobierno que identificampesinos cultivadores de coca como narcotraficantes. En conseel fiscal general de la nacion ejerda presi6n sobre el ministro de I
y por consigniente sobre sus representantes en la negociacion en
]a firma de acuerdos que fueran en contra de la politica de erradi. J, fumigaci6,n total de la coca, 10 cual se equiparaba con suscribir concon delincuentes. Esta presion obedecia a que el gobierno estaba
ademasjuzgado en ese momento por sus vinculos con el narcotrafico,
~rtifilC8{lo por parte de los Estados Unidos en enero de 1996 y presionapoaibilidad de ser descertificado tambien en 1997, tal como sucedio.
parte estaba el sector del gobierno representado principalmente
de Solidaridad y por otros funcionarios oficiales con trayectoria
en la regi6n, que estaban sentados a la mesa de negociacion y
Uegar a un acuerdo a pesar de las amenazas de ser investigados
con narcotraficantes. Por una parte, existfa el interes de fir!!Il'llCIllercio para no ahondar el desprestigio del gobierno, pero pOl' otra
buscaba lograr un vinculo estrecho con los campesinos para neuapoyo de la guerrilla. Por estas razones, este sector apoy6 la idea
~mi'mt'o Civico de firmar como acuerdo inicial la elaboraci6n de
de Desarrollo Integral de Emergencia que se llam6 "pOl' un Pulin coca'y sustentado en una economia Balidaria", insistiendo en
~1II~lgal,a sin coca" para no entrar en conflicto con el otro sector del

.,.aci,ar

168

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOCMTICAS

Entonces fijate que en torna aJ tema de un Putumayo sin coca, cada quien se hizo
su propia representaci6n. Para nosotros eTa una cosa mas integral, mas de lograr
en 10 politico la alianza entre los campesinos, Ia estrategia nuestra era lograr una
alianza entre los campesinos del Puturnayo y las autoridades, por 10 menos nacia.
nales 0 las que nosotros representabamos. Y teniamos un estrecho interes de
aliarnos con eIlos, de mostrar que era posible construir un Putumayo distinto en
una alianza basicamente entre campesinos y gobiemo [ ... 1 para la guerrilla esa
alianza resultaba funesta pero nosotros 10 que estabamos jugando era a eso, a
ganarnos a los campesinos. La guerrilla esta jugando a mantener el control militar del area y su influencia. [entrevista al delegado del Presidente en la mesa de

negociacion, 1999].
A su vez, los negociadores del Gobierno percibieron a los lideres del Movimiento Civico presionados por las FARe:
Ellos hablaban a nombre de un rnovimiento civico y el Movimiento Civico existe perc todos sabemos que detras del Movimiento Civico hay mucha presion de
los aetores armadas que hay en esa region. Nosotros 10 que veiamos desde el
punta de vista de esta orilla del Estado, eTa que esa representaei6n esta muy
cortada y no era espontanea y Por eso los que se cuidaron mucho de que eseribir, que eomprometerse y que firmar fueron elIas mas que la gente del Estado,
que si realmente estabamos representando una gran voluntad politica para
tratar de resolver el problema. [entrevista a funcionario de Ia Red de Solidari-

dad, 1999].
Sin embargo, esta dependencia total de las FARe por parte de los negociadores del Movimiento Civico, nO fue tan evidente en el momento de tomar
decisiones, tal como 10 manifiesta otro funcionario al senalar que las FARC
querian aplazar la firma del acuerdo, pero que a pesar de ellos y del fiscal
general de la nacion, se firma:
Y se hizo una redaceion bastante amplia, bastante difusa, tanto que no nos comprometieran con el fiscal Valdivieso, quien estaha pendiente absolutamente de
cada paso que se daba y cada decisi6n que se tomaba, no alcanzaba uno a redactar una propuesta de borrador en Orito cuando ya habia una opini6n publica del
fiscal refiriendose a las coneesiones 0 no concesiones del gobierno en Ia negociaci6n, era todo el mundo pendiente de todo y todo el mundo haciendole inteligencia a todo el mundo, las Fare, el gobierno". [entrevista al asesor del Ministro del

Interior, Popayan, 1999].

EL CASO DEL MOVIMIENTO COCALERO DE 1996

169

. En el acuerdo firma do inicialmente, se definio que los representantes de los

ampesinos en la mesa de negociacion debian elaborar este Plan de Desa"rollo Integral de Emergencia por un Putumayo sin coca, logrando asi una
r articipaci6n decisiva de los campesinos. Ademas se acordo que la su stitu~i6n y erradicaci6n voluntaria requeria un esfuerzo conjunto de campesinoS, colonos, indigenas, gobierno y la cooperacion internacional. De esta
manera se logro en la practica que se diferenciara al pequeno culti vador
y se considerara finalmente como "interlocutor valido para la definicion y
puesta en marcha de soluciones integrales" (Acta de Acuerdo 1996), e s decir, se les reconocio el voto para decidir sobre politicas y proyectos para la
region.
Inmediatamente, el general Bedoya manifesto que el acuerdo se habia
firma do a espaldas del ejercito y se mostro en contra de que se hubiera negociado con gente al margen de la ley y afirmo que 10 principaleraseguir
fumigando (EI Espectador, 28 de agosto de 1996, p. 3A). La fumlgac16n fue
otra forma de ejercer violencia, tal como 10 hicieron explicito los campesinOS en las pancartas que llevaban durante las marchas: "Fumigacion
igual a: desempleo, violencia, migracion, miseria, etc. Sam per nos declarola guerra. No mas atropellos. No a la fumigacion, si a la paz. Apoyemos
el para."

A su vez, el ministro del Interior declar6: "que en los acuerdos suscritos el domingo en Orito con los cultivadores de Coca del Putumayo no se
negoci61a fumigaci6n de los cultivos ilicitos" y agrego tambien que "El gobierno asumi6 con toda responsabilidad el prop6sito innegociable de erradicar los cultivos ilicitos en el pais con el fin de lograr su objetivo fundamental de que seam os una nacion sin coca" (EI Tiempo, 13 de agosto de
1996, p. 3A).
Por su parte, uno de los participantes en la mesa de negociaci6n en
representacion de los campesinos senal6 que "para evitar la fumigacion y
cualquier otro metodo de erradicacion forzosa de los cultivos ilicitos, acordamos con el gobierno un plan voluntario de sustitucion de los mismos"
(EI Tiempo, 13 de agosto de 1996, p. 3A). Los campesinos concebian el Plan
ci, Desarrollo Integral de Emergencia como un plan para lograr la sustituci6n gradual de los cultivos coca y el establecimiento de una economia
alternativa.
Las dos perspectivas de los resultados del acuerdo inicial eran totalmente opuestas: mientras el gobierno sostenia que no se negociola erradicacion,
para los campesinos se logr6 un plan voluntario de erradicacion frente a la
erradicacion forzosa a trav';s de la fumigacion, 10 cual implicaba reconocer
al pequeno campesino productor. Para ambos se habia logrado una victoria,
aunque cada lectura era diferente.

170

EL CASO DEL MOVIMIENTO COCALERO DE 1996

MOVIMIENTOS SOClALES Y ASPIRACIONES DEMOCRATICAS

17 1

Est~ autonomia se debe entender ademas, articulada asf como en oposicion

EN BUSCA DE LA EMANCIPACION SOCIAL A TRAVES
DE LA CONSTRUCCION DE UNA CIUDADAN1A
Y DEL EJERCICIO DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

Santos (1998) ha sefialado como los procesos hegemonicos globales de exclu_

si6n que caracterizan 10 que el denomina fascismo social. 5e enfrentan a
resistencias, a iniciativas de grupos de base, organizaciones locales y movj.
mientos populares que buscan contrarrestar formas extremas de exclusion
social, abriendo espacios para la participacion democratic a_ Este es el caso de los campesinos cocaleros una poblaci6n estigmatizada, sometida ala
Ley 30 de 1986 a Ley de Estupefacientes, que los criminaliza y cuyo espacio
-Ia region Amazonica- ha sido historicamente construido como habitado
par "salvajes" 0 delincuentes, y par 10 tanto, como un espacio de exclusion y
marginamiento. EI movimiento de los campesinos cocaleros demanda inclusion a traves de la concertacion con instancias gubernamentales tal como 10
caracteriza Foweraker (1995: 32) para los movimientos sociales en Latinoamerica que han buscado principalmente soluciones locales e inmediatas a
problemas concretos" y "concentran sus demandas en el Estado como proveedor de servicios publicos y garante de las condiciones de consumo colectivo". Exigir mesas de negociacion y firma de acuerdos se ha convertido en
el Putumayo una forma de ejercer la demanda de derechos ciudadanos no
solo sociales sino civicos y politicos, de reafirmar su condicion de actores
dentro de a ley y de buscar su reconocimiento como movimientos sociales 0
politicos. En ultima instancia es una forma de demandar su inclusion dentro del estado-nacion que promueve Ia democracia participativa, pero a Ia
cual no han podido acceder, 0 aun mas de plantear nuevas formas democniticas y de ejercicio de Ia ciudadania. 19
Considerando que "Ia autonomia de los movimientos solo se puede entender en terminos de su articulaci6n a una Iucha hegemonica mayor"
(Laclau y Moufee 1985, p. 140), el movimiento de los cocaleros busca articularse al discurso hegemonico estatal sobre democracia y participacion ciudadana como una forma de empoderamiento y pone en evidencia nuevos
procesos de significacion, que aunque moldeados por discursos hegemonicos, buscan contestarlos, redefinirlos, articularse a ellos 0 abandonarlos.
19 Jaramil10 (19S8), Zamosc (1 990) y Legrand (1994) han coincidido en sena1ar para regianes de frontera, que al mismo tiempo que los colonos apoyan la guerrilla, tambien buscan 18
integraci6n al Estado, "el cual de una manera ambivalente continua dandoles esperanzas
(Legrand 1994: 25). Cuestionan asi el que los colonos busquen 8utonomia y privilegian la posi.
ci6n de que 10 que busean es mayor incorporacion a la sociedad antes que oponerse a1 Estado,
como habia side senalado por autores como Molano (1988) y de Rernenteria ( 1986).

al estado hegemonico Y a otros grupos dominantes en la region, tal como las

por otra parte, no podemos perder de vista que el movimiento cocale emerge como tal en respuesta a la estigmatizacion a la que estan suje~s por parte del Estado por cultivar coca. EI poder del movimiento deriv a
sf de la oposicion sistematica del Estado a traves de Ia fumigacion indis~ri:ninada de los cultivos de coca, una politica represiva promocionada por
los Estados Unidos, que implicitamente esta desconociendo las necesidades
primarias de los habitantes de Ia region fumigada y sus reiteradas demandas de una solucion alterna. Como cultivadores de coca se constituyen en
la parte inicial y mas debil de Ia cadena global del narcotrafico, pero localmente el cultivo de coca es simplemente un cultivo mas que no cambia sustancialmente las condiciones de vida los cultivadores. Molano (1994) ha
senalado ademas, que Ia coca no solo ha traido represion del ejercito sino
que tambien ha fortalecido al cam pesino colono puesto que el gobierno se
ha visto forzado a negociar directamente con los colonos y tomar en cuent a
seriamente sus intereses, 10 eual se evidenci6 en la mesa de negociaci6n
analizada.
Para el caso del Putumayo, el sentimiento de exclusi6n extrema es definitorio de esta region, razon par Ia cual, al retomar la construccion de una
ciudadania como su bandera de Iucha, se esta luchando por "el derecho a
tener derechos". Arendt (1949), quien acuna esta frase, senala como los d erechos dejan de ser una condicion dada y se empiezan a demandar; adem as
enfatiza Ia importancia del derecho de todo ser humano de pertenecer a una
comunidad politica porque es alii donde los derechos se materializan. Son
los ciudadanos los que tienen que defender sus derechos, pero sobre todo,
el derecho a no ser excluido de los derechos que Ie son otorgados par su comunidad y sobre todo, de su ciudadania. En un contexto de exclusion, l a
definicion de una "nueva ciudadania" se vuelve un acto tanto cultural como
politico. AI respecto de la exclusion, los movimientos sociales, y la ciudadania Foweraker (1995: 113-114) concluye
AIlC.

Fa

La pregunta sobre la exclusion es critica para la apreciaci6n de Ia relacion entre

rna rimientos sociales y democracia en Latinoamerica contemporanea [. .. J. En
efecto, en el presente contexto de democracia parcial, Ia mejor definici6n de
movimiento social es el de una organizaci6n popular que pueda hacer posibl es
demandas para ejercer un impacto perceptible en la extension y ejercicio de los
derechos ciudadanos.

Se contesta asi la adscripci6n de Iugares excluyentes dentro de la soeiedad,

se cuestiona un ordenamiento predeterminado, 10 cual pone de manifiesto

MOVlMIENTOS SOClALES Y ASPlRACIONES DEMOcRATICAS

EL CASO DEL MOVlMIENTO COCALERO DE 1996

la radicalidad de la ciudadania como politica de la cultura (Dagnino, 1998).

La apropiaci6n politica de los derechos constitucionales y sobre todo de los
principios de participacion ciudadana, implica para los campesinos cocaleros
amparar su lucha en un marco legal, unica estrategia visible en la busque.
da de su emancipaci6n social en una zona de conflicto y marginacion.2o Es
asi como el Movimiento Civico por el Desarrollo Integral del Putumayo hace
un Hamado a la colaboracion del gobierno nacional para lograr una soluci6n
a los problemas del Putumayo y afirman:

nencia, donde n~ existia 0 por 10 menos donde no se habia reconocido y

explicitado. Imphcltamente se InSISte en que pertenecen a la region, en contraposici6n a 10 que se dice de ellos al tildarlos de migrantes sin arraigo en
busca de dinero facli. Al demandar esta pertenencia se ejerce la "politica d e
la ciudadania"." Pero sobre todo, se busca lograr representacion frente al
Estado como grupo diferenciado con voz para definir conjuntamente con
este politicas que redunden en su bienestar como habitantes del Putumayo,
para 10 cual se propone el eJercicio de la participaci6n ciudadana reglamentada por la Constitucion. A traves del ejercicio de la participacion ciudadana se busca debatir 10 ilegaI de su situaci6n y como ciudadanos putumayenses actuar dentro de la ley, aun mas lIevlindola a la practica, 10 cual se
constituye en una forma de empoderamiento porque se busca lograr reconacimiento y participacion como grupo social diferenciado con arraigo y
pertenencia a esta region y sobre todo, con voz y voto para defender su s
derechos como pequenos campesinos cultivadores de coca. 24
Se esta luchando por el derecho de participar en la definicion de politicas
y de un plan especifico para la Amazonia y asi lograr su inclusion al Estadonadon. Tal como 10 anotan Hall y Held (1989: 180) se requiere de la intervend6n del Estado para asegurar una concepci6n apropiada de la ciudadanfa y es a lograr est a intervenci6n que los dirigentes del Movimiento Civico

172

.. .en tal caso nos ponemos la camiseta de Putumayenses sin ninglin tipo de preferencias politicas, sin sectarismo. S6lo con el derecho de ciudadanos y COn la
condici6n moral, solidaria y comprendiendo que es la poblacion la mayor perju.
dicada. Solicitamos del gobierno nacional tener una mana amiga para superar la
problematica que vivimos. De 10 contrario ~ste sena mas temprano que tarde un
caIda de cultivo para que se cometan hechos ilicitos y de orden publico, los cuaIes traerian consecuencias profunda mente negativas y lamentables. [Ponencia
Central del Movimiento Civico en Foro Regional "Paz y Derechos Humanos, Puerto Asis, mayo 7 de 19971.

Ponerse la camiseta de ciudadanos putumayenses es identificarse segUn el

caso, con su lugar de nacimiento 0 de residencia actual, pero sobre todo es
reestablecer el contrato 0 su relacion con el Estado. 21 Tal como 10 senala
Tilly (1996), la relaci6n con el Estado es definitoria de ciudadania, relaci6n
que puede ser debil 0 fuerte segUn las transacciones que se realicen entre
el Estado y la gente bajo su jurisdicci6n. 22
Al anteponer ciudadanos a putumayenses, se esta construyendo una ciudadania, en cuanto a la definicion de una membresia, un sentido de perte20 Para el caso de la Comunidad de paz que se instaura en San Jose de Apartad6 en Marzo
de 1997, la participaci6n social, la autonomia y Is transparencis son los fundamentos eticos
politicos de esta opci6n que mas que "una estrategia pars evadir los rigores de la guerra, se
trata como ellos mismos 10 af1r1D.an, de una opcion politics" (Uribe, 2000).
21 Tilly (1996: 8) al buscer una definici6n tltiJ de ciudadania La restringe "a un cierto tipo
de vinculo: una serie continua de transacciones entre personas y agentes de un determinado
Estado en la que cada uno tiene derechos y obligaciones que se pueden hacer cumpJir 5610 en
virtud de l )la membresia de la persona, la cual es una categorfa excluyente, los nativos mas
los naturalizados 2)la relacion del actor con el Estado antes que cualquier otTa autoridad que
el agente disfrute".
22 En el caso de Uraba analizado par Romero (2001) uno de los Iideres del movimiento pol!tico Esperanza, Paz y Libertad, ex guerrillero del Ejercito Popular de Liberaci6n, insiste en
que la desmovilizacion les penniti6 abrir el espacio politico "para la lucha dem6cratica y lajusticis social", 10 cual implic6 aceptar la institucionalidad del pais y sabre todo la construccion
de espacios democraticos de concertacion con el Estado, y sostiene que "10 que estamos construyendo es otro referente, uno mas cercano a la ciudadania". Esta construccion de ciudadania es para este ex guerrillero, la veroadera revolucion eo Uraba.

1 73

~ Hall y Held ( 1989: 176177) al referirse a la "politica de la ciudadania contemporanea ",

c?nslderan que debe tener en cuenta tanto el papel de los movimientos sociales en la expa n 816n de la. d~manda de derechos como de cuestlOnes de pertenencia y lIaman la atenci6n sob re
el complejO Juego que se .establ:ce entre identidad e identificacion en la sociedad moderna asf
como sobre la~ formas ~ferenc~ad~ en que la gente participa en la vida social. Sin embargo,
anotan que Is Idea de clUdadama hende a absorber las diferencias bajo el status comun de ciu .
dadano y por to. tsnto reconocen "I.a tension irreconciliable entre esta igualdad y universalidad
d~~ status d~ clUdsdano y.ta vanedad de necesidades particulares y especificas de diverso s
SltlOS y practlc~s ql:e co~btuyen el moderno sujeto politico". Young (1995) esta. de acuerdo eo n
este pla~teamlen~ y se~a ademas qll:e la idea de una ciudadania universal es represiva por
~nto mega!as dlferen~as de grupo e IDtroduce el concepto de "ciudadanfa diferenciads"' refl.
nen~e a la lDcorporacl6n a la comunidad politica de grupos sociales diferenciados con representaClon como tales, cuyos derechos se deflnen en relacion a Is pertenencia a determinado

grupo.
24 Youn~ (1995).re~triendose a la justicia social, discute c6mo los movimientos sociales Ie

han ~nfe~d~ un slgmficado emancipatorio aJ reconocimiento de la diferencia reemplazando

su ,:eJ? slgrufic~do excluyente y tambien senals c6mo la igualdad social, objetivo de estos
~OVlnllentos .soclales. debe ser reconceptuaJizada: como lograr que derechos y politicas espeClficos par~ ~le~s ~pos ~~ entren en contradiccion con derechos civicos y politicos genera.
~e~ de partlclP.aclon e mcluslon d~ t~dos en la vida publica y en los procesos democraticos. M6.s
un, ,. c6mo ~Vlt~T que .el r~conoclmlento de derechos especiales a ciertos gropos no resulte en
r:stlgamatJzaclo~ Y Justlfique nuevas exclusiones de estos grupos oprimidos. Para Young
.grar rep,re~ntac16n como grupo es 10 que puede protegerlos de que esto suceda, pues al orga.
OIzarse pubJ~camente logran voz para presentar su interpretacion del significado y de las razones para i'lohcitar politicas diferenciadas como gropo y de esta manera estas politicas pueden
adusr m.1s a favor que en contra de ellos.

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOcRATICAS

EL CASO DEL MOVlMIENTO COCALERO DE 1996

apuntan, hasta el punta que amenazan al Estado al manifestar que si no

les extiende la mana, "se cometeran hechos ilicitos y de orden publico".
Durante la mesa de negociacion se insisti6 en que el gobierno es el que debe
garantizar las alternativas productivas rentables frente a la coca. Aun
cuando se hablo de participaci6n en la toma de decisiones y diseno de programas y proyectos, se insistio en la responsabilidad tiltima del gobierDo
del exito de los proyectos que se realicen, tanto durante la negociaci6n como
en el seguimiento de los acuerdos. Es asi como se responsabiliza al gobierno del para, tal como 10 expresa un.a pancarta: "EI paro es una causa que el
gobierno nos obliga a hacer". Para los campesinos el Estado colombiano es
el responsable de la propagacion de los cultivos ilicitos, y par 10 tanto consideran que 10 menos que puede hacer es darles tiempo para consolidar una
economia alterna, par 10 cual insisten en negociar la gradualidad en la erradicacion de la coca. Se Ie cobra al Estado su incapacidad historica de proveer servicios a la poblacion y se trae a la mesa de negociaci6n este reclamo
que pesa en la memoria de la gente, dentro de una concepci6n de un Estado
benefactor frente al cual se ha tendido a mantener una actitud pasiva, en
espera de recibir servicios. Asi 10 expresan las pancartas: "Somas un pueblo
pacifico en espera de soluciones" y "La necesidad de servicios publicos no,
hace estar en este para".
Jelin (1996) ha lIamado la atencion de c6mo en America Latina la relacioD
que establecen can el Estado los sectores sociales subordinados, se expre,a
generalmente en terminos de clientelismo a paternalismo antes que en terminos de ciudadania, derechos y obligaciones. Se espera pasivamente que
el Estado provea servicios. Se ha tendido asi a la naturalizacion de su situacion subordinada. Sin embargo Jelin tambien reconoce como la resistencia
y oposici6n a la dominacion se ha acentuado y asf mismo la conciencia de
sus derechos sociales, de manera que se lucha par elias. Esta tiltima situacion es la que caracteriza a los habitan tes de las zonas coqueras del Putumayo en este momento. Reafirmarse como ciudadanos putumayenses significa lograr comprometer al Estado can sus reivindicaciones. Consideran
entonces que no es suficiente para lograr la sustitucion que el cultivador
manifieste su interes de hacerlo, pues es necesario el compromiso tambieD
del gobierno; la voluntad de sustitucion debe venir de parte del Estado para
hacerse viable. Aun cuando se tiende a seguir esperando a que este les
resuelva los problemas, a traves de prom over la participacion ciudadana
se inicia el paso de una actitud pasiva hacia una actitud activa, participativa, que demanda ya no solo derechos sociales (educacion, salud, vias, creditos y proyectos para la sustitucion del cultivo de la coca) sino politicos y
civicos. Esta demanda de compromiso del Estado esta en concordancia con
10 que Uprimny y Villegas (2001) anotan sabre el favorecimiento que hace

la Constituci6n de 1991 de la "intervenci6n activa del Estado en busqueda

de la justicia social", a pesar de posibilitar tambien privatizaciones y politicas neoliberales.
Ala vez que el discurso de la participacion activa de la ciudadania en l a
construcci6n de proyectos y program as es dominante en la region tanto por
parte de los funcionarios public~s como de los campesinos, tam bien 10 es el
del abandono del Estado que pnvilegla el demandar para recibir sin hacer
nada a cambia y el culpar al Estado de su situacion. Esta tension entre trabajar activamente can los funcionarios publicos a simplemente exigirles y
esperar la satisfaccion de necesidades esta en el centro de la relacion funcionarios locales-comunidad. Estos discursos contradictorios van a mediar
nO 5610 las expectativas y percepciones del Estado por parte de los habitantes del Putumayo, sino las estrategias que lIevan a cabo para lograr su reco-

174

175

nacimiento.

Par otra parte, la construccion de una ciudadania, conlleva lograr la protecci6n como ciudadanos del ejercicio arbitrario del poder del Estado, tal
como ha sucedido can la deslegitimaci6n por parte de las fuerzas militares
del movimiento cocalero y de anteriores movimientos civicos en el Putumayo y can la persecucion de que han sido objeto lideres de diferentes movimientos. EI derecho a la vida y a la paz se han convertido en derechos por
los cuales se lucha en esta region. Es asi como en los acuerdos se establecio
una Comision de Derechos Humanos previendo las amenazas a las que iban
a estar sujetos los participantes del movimiento, por 10 cual se solicita a l a
Consejeria Presidencial para Derechos Humanos establecer una linea abierta para los dirigentes y participantes del para (Acta de Acuerdo, 1996). En
un contexto de conflicto armada, donde ejercito paramilitares y guerrilla
dominan el escenario, construir una ciudadania se torna en una forma de
resistencia.
Tilly (1996) ha insistido en que la ciudadania y las identidades publicas
deben verse como relaciones sociales que se encuentran abiertas de manera incesante a interpretaciones y negociaciones. En este sentido es impo r tante entender el significado de "ciudadano putumayense" en el contexto
actual de la guerra contra las drogas y contra la insurgencia: ser reconocidos como ciudadanos es lograr visibilidad como grupo diferenciado, no
ser identificados como auxiliares de la guerrilla a narcotraficantes y entrar a construir y a fortalecerse can el apoyo del Estado. Para otras zonas
en conflicto, tales como Uraba (Romero, 2001) y San Jose de Apartado
(Uribe, 2000) la construcci6n de ciudadania representa tambien la busqueda de autonomia por parte de los pobJadores, emanciparse de la subordinaci6n de las fuerzas dominantes tales como la guerrilla y los paramihtares.

176

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCitATlCAS

CONSTRUCCI6N DEL ESTADO EN LA LOCALIDAD

Si nos detenemos a mirar las practicas que dan vida al Estado en el Putu.
mayo, se puede entender como se construye desde la perspectiva de los ha.
bitantes de la region, en su imaginario, esa entidad paradojiea: par una
parte, un Estado amenazante y par otro uno que no provee, un Estado pa
ternalista que no ejecuta sus deberes como padre. Es a la vez un Estado que
se teme pero se desea. En la cultura politica de la zona este se separa en
dos para poderlo manejar, como alga buena y malo ala vez.
Este imaginario del Estado en la region responde tam bien a las practi.
cas politicas de los funcionarios oficiales," evidentes en la mesa de negocia
cion. Como se senalo, el Estado presenta entonces diferentes dimensiones,
diferentes caras como resultado de estos poderes, discursos y practicas que
cohabitan bajo la idea de una entidad, el Estad0 26 En sintesis, las contra
dicciones, ambivalencias, ambigiiedades y paradojas anotadas tanto para
las practicas de los funcionarios publicos como para la representacion del
Estado par parte de los habitantes del Putumayo, son parte constitutiva de su
formacion en la region, asi como de la forma de sujecion y resistencia de sus
habitantes al mismo. AI respecto, Sayer (1994: 389) ha recaleado que "la
cualidad polisemiea, ambigua y contradictoria de estas formas putativ.s
del Estado, al mismo tiempo que oprimen tambien empoderan. No se trata de
este u otTO sino de ambos."
Como se ha venido argumentando, son precisamente estas pnicticas contradictorias del Estado las que hacen emerger el movimiento de los cocale
ros. Tal como 10 senala Gupta (1995: 394) "aprovechar las fisuras y rupturas,
las contradicciones en las politicas, programas, instituciones y discursos de
'el Estado', permite ala gente crear posibilidades tanto para la accion polio
tiea como para el activismo." Fue a traves de la demanda de la participacion
ciudadana, un derecho civico dictado par la Constitucion, que los dirigentes
del movimiento de los cocaleros lograron empoderamiento para contestar 1.
politica de fumigacion del gobierno en contravia can este principia, y lograr
su reconocimiento como "interlocutor valida y necesario para la definicion y
~ Se trata del analisis del sistema de Estado (State-System) que Abrams 0988: 82) define
como "un nexo palpable entre pnictica y estructura institucional centrado en el gobiern~ y m~s
o menos extensivo, unificado y dominante en cada sociedad [. .. ] el Estado toma eXlstenCta
como una estructuraci6n dentro de la practiea politics".
26 En esta misma linea para Abrams (1988: 77 ) "EI estado es, en todo sentido del termino,
un triunfo del ocultamiento. Bste oculta la historia real y las relaciooes de sujeci6n, detras de
una mascara ahistOrica de ilusi60 legitimadora; logra negar la existencia de eonexiones y cannietos que si se reeonocieran, seriao incompatibles con la autooomia e integraci6n del Estado
que se reclama".

EL CASO DEL MOVIMIENTO COCALERO DE 1996

177

sta en marcha de soluciones integrales". Se trata de la apropiacion par

P:W del movimiento social de los contenidos de la Constitucion, 10 cual
p estra como se pueden fortalecer los movimientos sociales hacienda usa
~Uestos mecanismos juridicoS. 27
e Par otra parte, el discurso de un Estado ausente que permea to dos los
tamentos de la region se internaliza como un desafecto, se vuelve consti
~~tivo de la identidad de los ~ujetos y mas a~n de su sujecion .. En este can
texto de exclusion y reconoclmlento dlstorslOnado de los habltantes de la
region amazonica par parte del Estado -mlgrantes, sm arralgo en busca de
dinero facil-, se establece una relacion de espejo en la cual toma lugar una
"identificacion" en los terminos de Lacan (1977), 10 cual se traduce en la
asuncion de esta exclusion, par parte de los habitantes de la Amazonia, can
la consecuente transformacion que toma lugar en el sujeto cuando asume
esta imagen de abandono, desconocimiento y aun mas de invisibilidad fren
te 81 Estado. Las identidades colectivas politizadas emergen y dan vida al
movimiento social, en respuesta a ese Estado que cuando se hace pr esente
en la zona en vez de ejercer su paternidad recom pensando a quienes sufren
por su ausencia, los representa como delinCllentes, 109 reprende con violen~
cia y reitera a los habitantes del Putumayo su condici6n de marginalidad.
EI campesino colona no puede constituirse como un ciudadano can derechos,
debido a que el Estado no 10 deja ser, no 10 reconoce como "actor soci al" y 10
mantiene en la marginalidad como ciudadano de "quinta categona" a como
un "mal ciudadano".28 Este sentimiento de abandono es tambien com parti
do los representantes del Estado en la localidad, como son los alcaldes y los
funcionarios oficiales que dejan de identificarse como tales y pasan a ser
parte activa de la sociedad civil, borrandose la linea divisoria Estado -sociedad civil. Es ese Estado ausente al que se culpa de su situacion pero a la
vez se desea y se demanda que se haga presente, el motor del movimiento
de los cocaleros
Par otra parte, en la zona, se hace usa de los dos gobiernos, el del Estado
local y el de las FARC para resolver asuntos juridicos, sin que necesari amen
te un poder suplante al otro. Esta situaci6n es propia de otras regiones, co27 Uprimny y Villegas (2001) explican el reeurso a los mecanismos juridicos por parte de
..ctores sociales como resultado de la crisis de representaci6n politica y la debHidad de los
movimientos sociales. Sin embargo, para el caso del Putumayo, eL uso de la Constituci6n esta
egtrechamente vinculado al fortalecimiento del movimiento social.
28 Un funcionario del PlA."ITE interviene en la mesa de negociaei6n y dice:

'" Porque volvamos sobre el tiempo, los cultivos ilicitos en el Putumayo no han propiciado
su desarrollo, por 10 contrario, han propiciado tremenda divisi6n y descomposicion social,
la delincuencia, los malos elementos, los malos ciudadanos colombianos estan medrando
aqui en el Putumayo alrededor de esa economia falsa que es la coca. (Intervenci60 del funcionario del PLANTE en la mesa de negociacion en Orito, 1996; enfasis mio).

MOVIMIENTOS SOClALES Y ASPlRACIONES DEMOCMTICAS

EL CASO DEL MOVIMIENTO COCALERO DE 1996

mo 10 senala Uribe (2001) para San Jose de Apartado, donde los campesinos
yuxtaponen al orden institucional el politico-militar de la guerrilla. La tension entre la guerrilla y el Estado por una parte y de los habitantes del
Putumayo con cad a uno de estos "gobiernos", hace aun mas compleja la
definicion de fronteras entre la sociedad civil y el Estado. Por otra Parte
aunque Foucault (1994-1976) enfatiza la generalizacion de la disciplina y el
poder hasta tal punto que los sujetos aparecen condenados a su sujeci6n, sin
que exista oposici6n politica 0 ideol6gica a estas form as disciplinarias, Se
hace evidente que a traves del movimiento de los cocaleros se busca contestar y replantear esta sujeci6n, tanto por parte del Estado como de la guerrilla. La agencia de los sujetos es la que he querido recalcar a traves de la
etnografia del movimiento. Tal como Abrams (1988) 10 senala, el poder del
Estado no es s610 externo y objetivo sino que es interno y subjetivo y trabaja a traves de la gente que sojuzga.
Como lograr la construcci6n de ese nuevo Estado en la localidad, en el
cual se pueda ejercer una activa ciudadania y donde la participaci6n antes
que el paternalismo sea 10 que 10 defina, y mas aUn, su inclusion al Estadonacion en medio del conflicto armado, siguen siendo uno los retos al que se
yen enfrentados los habitantes del Putumayo.

d~ los habitantes de la regi6n en la gesti6n local y Hegaron a seiialar a los

178

EN BuseA DE REPREsENTAeION pOLfTIeA

Despues de levantado el paro civico, los lideres del Movimiento Civico habia
ganado mucha fuerza entre los habitantes de la regi6n, y frente a los partidos politicos tradicionales se convirtieron en una amenaza al constituirse
en movimiento politico con potencialidad para lograr representaci6n politi
ca a nivel central:
La verdad es que despues se da el proceso electoral y Luis Emiro que habia estado al frente de las marchas y del proceso, tenia practicamente una solicitud de
los campesinos y de tods Is gente de abajo de que participe en las elecciones y
que se postule para Is Camara. En el consenso departamental. no solamente
rural sino Is parte urbana y en todo lada, se tenia como un hecho que S1 Emiro
se postuiaba a Is Camara era arrollador, Is sorpresa fue que Emiro no se postu
16 porque precisamente las FARe no se 10 pennitieron. Es una gran contradicci6n.

(Entrevista al director del Hospital de Mocoa durante las marchas, 1999).

Las FARe no apoyaron la consolidaci6n del Movimiento Civico como movi
miento social y politico. Mas aUn, no impulsaron la elaboracion del Plan ~e
Desarrollo Integral, contradiciendo su politica de apoyar la participaclOn

179

Iideres campesinos como "vendidos" por recibir salario de la Red de Solidaridad para elaborar el Plan. 29 Se hace evidente de nuevo la actitud ambivalente que sostienen las FARe: aunque impulsan y ayudan a la organizacion de la movilizaci6n, no permiten que el Movimiento Clvico se salga de
su control. Por su parte el Estado tampoco se comprometi6 con los dirigentes para la ejecuci6n de un program a amplio de sustituci6n de cultivos,ao
objetivo central del Plan de Desarrollo Integral:
La voluntad del gabierno no se via pero despues, la valuntad de la guerrilla p ara

negociar un nuevo modelo de desarrollo tampoco. EI Plan era muy ambicioso,

era muy bueno, se habian tocado puntos de fondo, hubo tiempo, mas de una semana, un dia y a veces una noche, largo, analizando los temas a profundidad y
eran unos planteamientos muy buenos pero no habia Ia voluntad para retomar
esas casas y despues vina Ia confusion, la falta de claridad de la guerrilla frente al mismo proceso tambien se vio. [Entrevista a funcionario local, asesor del
Grupo B.se, 1998].

Por otro lado, despues de las marchas los paramilitares hicieron su ent rada a la regi6n decididos a combatir a las FARe que habian mostrado su amplio presencia Y poder en el sur del pais. Es asl como en el documento que
reuniD las conclusiones de la tercera Cumbre Nacional del Movimiento de
Autodefensas de Colombia, realizada en noviembre de 1996 se plante6 la
necesidad de reconquistar con urgencia zonas que la guerrilla les hab ia
arrebatado, entre las cuales figuraba el Putumayo, sobre el cual se hiza la
siguiente precisi6n: "Otra prioridad la confonna el departamento del Putumayo. Es urgente desplazar hombres y recursos para esta misi6n. Es all!
29 En Octubre de 1997 se reports como un aV8nce de los Acuerdos firmados el 19 de Agosto
de 1.996, el apoyo econ6~ico a los 13 lideres y representantes del "Grupo Base Sector Comunid~d ,entre ell~ de nOVlembre de 1996 y el 15 de mayo de 1997, para 10 cual se ejecutaron 72
mdlones provementes de Ia Red de Solidaridad (Avances a los Compromisos Adquiridos en el
Departamento del Putumayo, 28 de octubre de 1997, Puerto Asis, Putumayo)
30 ~ h~cfa. ne~esa~o un programa interinstitutional amplio que comprometiera los recur~ de vanas mstJtuclOnes estatales para lograr el apoyo que los pequenos cultivadores neceSltaba.l para er:a~car la coca voluntariamente y a la vez iniciar programas de sustituci6n .
Durante el :nov;mlento ~e 10.5. cocaleros , ~entras que la Red de Solidaridad queria "mostrar
que era poslble la erradicaclOn voluntana, y el trabajo conjunto con los campesinos el PLAN
TE como pog!8ma de la Presidencia para la sustituci6n de cultivos ilfcitos estaba ins~rto en el
contexte ~e las politicas antidrogas, 10 cual hizo que sus objetivos e indicadores de evaluaci6n
~e9 defimera la guerra contra las drogas. Este contexto impidi6 que el PlANTE definiera en
erma a~t.6noma programas de desarrollo social con enfasis en desarrollo rural integral que
era preclssmenle 10 que se requeria para apoyar la ejecuci6n de un Plan de Desarrollo Int~gral
para el Putumayo en el que se esperaba consignar las propueslas alternativas aJ cultivo de
COCa por parte de los campesinos de la regi6n.

180

MOVIMIENTOS SOCL<l.LES Y ASPlRACIONES DEMOCAATICAS

EL CASO DEL MOVIMIENTO COCALERO DE 1996

donde la subversion ha logrado crear un gobierno paralelo altamente peligroso para la nacion" (Semana, num. 824, 16 de febrero de 1998, p.30).
Los dirigentes del Movimiento Civico son amenazados, no participan en
las elecciones por considerar que sus vidas corren peligro y se retiran para
trabajar desde la clandestinidad 0 mejor, en el marco de 10 que se podria llamar la cultura politica de la marginalidad. Es asi como antes de las elecciones de Octubre de 1997 el Movimiento Civico se dirigi6 a los campesinos
del Pu tumayo para explicarles el por que de su retiro como candidatos a las
elecciones. En la intervencion de uno de los lideres en el Parque de Puertc
Asis, hiza un recuento hist6rico de la violencia politica, la "guerra sucia"
desatada contra dirigentes de partidos politicos alternos como el MRL, el PC
y la UP e insistio en la desigualdad social y en el abandono de la region:

r~clama que los campesinos y los trabajadores deben ser tenidos en cuenta
como sectores de la poblacion diferenciados, no representados por la guerrilla, en la discusion de los problemas nacionales. AI afirmar el derecho
politico a participar, se esta afirmando su ciudadania (Foweraker, 1995).
EI dilema de los habItantes del Putumayo sigue siendo, como sostener
en el tiempo una representacion como grupo social y politico diferenci ado
y mas aun, como lograr la apropiacion de espacios democraticos propiciados por el Estado y el compromiso del mismo, en una region donde acto res
armados diversos juegan un papel preponderante y el gobierno no ha m ostrado una voluntad politica para apoyar las iniciativas de los campesinos y asi abordar el problema de la Amazonia y el cultivo de coca manera
estructural.
Para los campesinos cocaieros, haberse "sacrificado" durante casi un
mes, significo darse cuenta de su capacidad organizativa y mas aun de que
unidos pueden "poner en jaque al Estado" en palabras de un representante
del gobierno en las negociaciones. (Entrevista al delegado de la presiden cia
en la mesa de negociacion, 1999). EI movimiento cocalero de 1996 les confirio poder a los campesinos y les permitio debatir, en el marco de una politica del reconocimiento, la identidad a ellos adscrita como guerrilleros y
narcotraficantes, pues se hablo abiertamente del cultivo de la coca como o tro
cultivo de subsistencia y se hicieron visibles los pequenos productores campesinos ubicados en zonas marginales, como grupo social.
Es asi como en una conversacion can el alcalde indigena Inga del mu nicipio de Piamonte en la Baja Bota Caucana, se refiere a la movilizacion
cocalera como un marcador de identidad de los colonos de la region cuan do
dice: "antes de las marchas los colonos no tenian identidad pero ahora sf,
aunque con respecto al territorio no hay una historia antigua como la nu estra [refiriendose a las comunidades indfgenas]". (Conversacion con el Alc alde de Piamonte, l' de marzo de 1999).
La movilizacion de los cocaleros permanece en la memoria de los habitantes del Putumayo y de la Baja Bota Caucana como un referente historico
apropiado culturalmente como simbolo politico tanto de su identidad como
cam")esinos colonos de la Amazonia, como del poder que pueden desplegar
al organizarse para demandar sus derechos como ciudadanos, en el marco
de la democracia participativa privilegiada por la Constituci6n de 1991 , 10
cual se convirtio en su lucha emancipatoria contra el abandono, la estigmatizacion y la marginaci6n.

lO es que nosotros no tenemos cedula de ciudadania asi como la tienen elIas? [Se
refiere a la clase dirigente.] La diferencia es que elIas son ladrarres y nosotros
somos humildes. Esa es la gran diferencia pero somas colombianos. Pero colombianos somas, y somas los que trabajarnos. 0 es que necesita uno salirse del pais
para saber que el departamento del Putumayo esta aportando tanta riqueza y
que no tiene un solo metro de carretera pavimentada. lO es que los impuestos de
nosotros no valen? Los impuestos de nosotros son para que se invierlan tambien
aqui en la poblacion. Y par eso, como son justamente los mismos dirigentes que
estan alIa en el poder manejando, los que han saqueado el pueblo, los que han
rob ado el pueblo, estamos planteando la necesidad de aplazar las elecciones, en
las que nos sentemos no solamente la guerrilla pero tambien los campesinos, los
trabajadores, para hablar de resolver los problemas que hoy tenemos, y veran
que si esos problemas se resuelven, nadie ve la necesidad de tener que pelear,
porque nadie Ie esta pisoteando sus derechos. [Intervenci6n de lider del Movirniento Civico en el Parque Central del Municipio de Puerto Asis, 27 de septiemhre de 1997J.

En este discurso se hace evidente que la referencia a ser 0 no ciudadanos

colombianos devela las relaciones de poder que estan enjuego. La ciudadania que se reclama se vuelve entonces una forma de identidad politic a en
el sentido que Mouffe (1992: 231) 10 concibe, "no como un status legal, sino
como una forma de identilicacion, un tipo de identidad politica: algo para
ser construido, no empiricamente dado" y sobre todD, que se construye en
medio de la diversidad y el conflicto. Van Gunsteren (1978: 10) ha senalado
que la ciudadania debe ser vista como" un area de lucha y protesta" y alirrna que "las ambigiiedades de la ciudadania son particularmente indicativas de los conflictos sobre quien tendra que clase de autoridad sobre la definicion de problemas comunes y como deben se abordados." Es asi como se

181

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOcRATICAS

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EMANCIPACION SOCIAL EN UN CONTEXTO DE GUERRA PROLONGADA

IV. EMANCIPACION SOCIAL EN UN CONTEXTO DE GUERRA

PROLONGADA: EL CASO DE LA COMUNIDAD DE PAZ DE
SAN JOSE DE APARTADO, COLOMBIA
MARiA TERESA URIBE DE H.

lNTRODUCCIQN
EL PROPOSITO de este capitulo, es presentar la experiencia de un pequeno
poblado lIamado San Jose de Apartad6, situado en la region de Urab,;,
Colombia, que ante la agudizacion del conflicto armado en su territorio y el
subsecuente deterioro de la vida en comun, decidio adoptar una estrategia
de resistencia civil y desarmada contra la guerra y por el derecho de penna
necer en sus parcelas y sus hogares, comprometiendose mediante un pacto
publico, a no involucrarse con los aetores armados, incluidos los del propio
Estado.
La declaracion como comunidad de paz, condujo a este grupo heterogeneo de pobladores a recuperar su autonomia para decidir libremente sobre
sus vidas, a emanciparse de los poderes verticales y autoritarios que venian
gravitando sobre ellos, a darse su propia organizaci6n y a hacerse visibles
en la esfera publica estableciendo relaciones con instituciones del orden na
cional, pero ante todo con entidades no gubernamentales y con gobiernos
extranjeros dedicados a la proteccion de bienes publicos universales.
Este trabajo consta de cuatro partes; la primera se ocupa del contra pun
to: soberania en vilo-autodeterminaci6n social; el primer termino de esta
dupla permite aprehender la naturaleza del conflicto armado en el pais y en
la localidad, cuyo devenir configura el entramado socio-belico en el cuallos
pobladores de San Jose articulan sus acciones colectivas y sus estrategias
de resistencia; el segundo termino, la autodeterminaci6n, es el que permite
interpretar y darle sentido a esas acciones y estrategias de los pobladores
que, al rebelarse contra poderes autoritarios y en disputa y emanciparse de
los ordenes politicos que los oprimian, redescubren formas nuevas de produccion de poder suscribiendo novedosos paetos sociales que renuevan las
formas tradicionales de la democracia participativa.
En la segunda parte se aborda de manera sintetica el entramado soci()belico en el contexto de la region de Urab,,; la significacion de un estado de
guerra prolongado y su incidencia en la constituci6n de ordenes alternati186

187

vos; de hecho can pretension soberana y hegemonica sabre territorios y

colectivos locales, de los cuales San Jose de Apartado seria un caso entre
varios, pero que permite abordar la significacion de la estrategia de comunidad de paz, adoptada par sus habitantes, frente a la de otros poblados que
can una rustoria similar, sucumbieron a los embates de la agudizacion de l a
guerra tomando la via del exilio.
EI tercer apart ado se ocupar,; de describir el proceso de declaracion de
comunidad de paz, las acciones y reacciones de los diferentes grupos que
se confrontan y cooperan en la localidad, el desenvolvimiento del proceso,
sus cualificaciones y retrocesos durante los cuatro aiios de vigencia de este
proposito colectivo.
En la Ultima parte se ofrece una reflexion en torno a la significacion, el
sentido y los alcances que pudiesen tener las acciones reivindicativas y los
discursos emancipatorios de los pobladores, indagando de que manera, esas
acciones y discursos pueden develar nuevas formas de hacer y pensar la politica, a de establecer otros vinculos nacionales, ciudadanos y de cooperacion
internacional.
EL CONTRAPUNTO
SOBERANiA EN VILO-AUTODETERMlNACIQN SOCIAL
EI contrapunto soberanias en vilo-autodeterminacion social puede contribuir a desentraiiar el significado y el sentido de esa lucha persistente, desarmada y valerosa que vienen lIevando a cabo los pobladores de San Jose
de Apartado. La soberania es un concepto filosofico, canonico, de contenidos fljos y atributos sustanciales, referidos a la exclusividad la indivisibilidad, la permanencia y la totalidad del poder; atributos ~obre los
cuales se sustentan las pretensiones de legitimidad y hegemon!a en los
Estados modernos y es la soberania 10 que les permite a las entidades estatales ejercer el poder, exigir el acato, la sumisi6n y la obediencia de quienes habitan en el territorio interno y demandar el reconocimiento internacional, la representacion del conjunto de la naci6n y el respeto par su
propia autonomia para decidir sin interferencias sobre los asuntos internos (B~die, 2000: 43).
. Sin embargo, los atributos sustanciales pueden estar puestos en vila, en
disputa por procesos belicos en el interior, por intervenciones directas desde
el exterior 0 par estrategias de resistencia y rebeldia de diversos grupos y
actores sociales desarmados que demuestran grados diversos de desacato al
poder institucional publico.
La particularidad de la confrontaci6n armada en Colombia, la simultaneidad de conflictos de diferente orden que se anudan de manera distinta en

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOCilATICAS

EMANCIPACl6N SOCIAL EN UN CONTEXTO DE GUERRA PROLONGADA

sus regiones; la coimplicacion de actores helicos, delincuenciales y sociales;

la larga duracion de la guerra y sus coyunturas de agudizacion, muestran
como el Estado colombiano, a pesar de poseer los atributos sustanciales de
la soberania (poder ultimo, total, indivisible y exclusivo) y de con tar Con reconocimiento internacional, carece del poder y la capacidad para instaurar
un orden politico comun consensual mente aceptado 0 violentamente impuesto en todo el territorio nacional (Uribe, 1998)_Asimismo, a pesar de que
ostenta la representaci6n internacional del pais, esta es desafiada por procesos de cooperacion y proteccion de bienes publicos universales que ponen en
relacion directa y sin mediaciones estatales, fragmentos del territorio nadonal con actores internacionales de muy diverso caracter.
La naturaleza del conflicto armado colombiano hace pensar en la fragilidad de la soberania estatal, en la omnipresencia del Estado en todo el territorio y en la indivisibilidad de la Republica; asimismo introduce dudas
razonables en torno a su omnipotencia 0 capacidad para despojar a los ciudadanos de sus hostilidades y violencias reciprocas y de proveer una sociedad pacificada y desarmada, invirtiendo los terminos de la ecuacion soberania-guerra conjurada (Hobbes, 1980, pp. 22-45), si la soberania es fragil
o es puesta en vilo en muchos territorios y entre varias agrupaciones sociales, esto quiere decir que el poder supremo se dirime en los espacios de la
guerra y es desde alli, que se definen las competencias,los dominios, las primacias, las obligaciones y los compromisos de los ciudadanos. Se trataria de
una guerra no conjurada, que se libra por el poder soberano en la nacion;
en otras palabras una guerra por la construccion nacional en tiempos de globalizacion (Uribe, 1999).
La guerra no conjurada 0 el estado de guerra cuasi permanente (Schmitt,
1997, p. 31), es un eje de pervivencia histOrica en Colombia y si se mantiene en vilo la soberania del Estado por espacios de tiempo prolongados y can
una presencia desigual en las regiones, podria pensarse en una sociedad
caotica y desordenada pero no es asi, porque a la sombra de las dinamicas
belicas entrecruzadas, se van configurando ordenes facticos alternativos,
poderes no institucionales que mantienen por largo tiempo, en los territorios por ellos controlados, el mando supremo y la capacidad de tomar la decision soberana, reclamado para ellos el monopolio de las armas, el de los
impuestos y el del dominio sobre la poblacion residente. Estos poderes facticos, no institucionales, definen y controlan territorios con pretension de ex
clusividad y permanencia, marcando fronteras geograficas que subvierten
en la practica las divisiones del regimen territorial nacional, proveen orden y
organizacion entre los pobladores, concitan obediencia y logran algtin consenso asi como formas embrionarias de representacion politica (Alonso y
velez, 1998).

La coimplicaci6n de un orden politico institucional legal que posee l os

tributos formales de la soberania en toda la nacion, con otros ordenes poli:iCOS facticos de di~ension regional y pretension de legitimidad y dominio
exclusivo, sustentados sobre la fuerza de las armas, terminan por configurar la competencia de soberanias que desemboca en un conflicto abierto
cada vez mas agudo por la construccion nacional, guerra aparentemen te
arcaica, librada en el mundo occidental en los siglos XVlIl y X1X Y supuest amente extemporanea en tiempos de globalizacion.
En este entramado belico configurado por la disputa soberana entre actores armados; contrainstitucionales (guerrillas); parainstitucionales (paramilitares) e institucionales (ejercito); en esta imbricacion de orden es
a1ternativos con pretension soberana, los pobladores afectados, puestos en
situacion limite por los avatares della guerra, van desarrollando estrategias emancipa torias desarmadas que los desafian a todos y van configurando formas de autodeterminacion social en cuyo devenir los pobladores
redescubren otras maneras de produccion de poder, reconociendose en ella s,
y mostrandose publicamente a nivel nacional e internacional, y renovando
las practicas democratic as y participativas mediante pactos socio economicos y etico politicos, entrando por esta via y de otra manera, en la disputa
por la soberania.
La autodetern1inacion, alude a la capacidad que posee un colectivo social
para emanciparse de poderes hegemonicos 0 pretendidamente hegem6nicos
percibidos por ell os como opresivos, discriminatorios e injustos y que de alguna manera estarian condicionando ellibre ejercicio de su vida en comun,
lesionando su dignidad, conculcando sus derechos 0 poniendo en riesgo su s
vidas, sus pertenencias y sus bienes colectivos (Arendt, 1974, pp. 233-319).
Desde esta perspectiva, autodeterminarse implica asumir libremente y si n
interferencias su propio devenir como pueblo 0 como conjunto social; decidir sobre las reglas de la convivencia y sobre el tipo de orden politico que se
considere mas adecuado, consultando la voluntad general 0 la voluntad d e
la mayona segUn sea el caso, construir los aparatos administrativos 0 de gestion necesarios para poner en accion el orden politico adoptado y para preserva.- 10 que ese colectivo hubiese definido como su patrimonio cultural e
histOrico.
La autodeterminacion, tal como fue pensada por las ciencias sociales
tradicionales (Miller, 1997, p. 149), parecia conducir indefectiblemente a la
independencia politica, a la fundacion de un Estado soberano, propio y distinto, que represente el colectivo tanto en el interior como en el contexto
internacional; no obstante 13 emergencia en el escenario publico de actores
sociales portadores de reivindicaciones espedficas asociadas con el reconocimiento de las diferencias de genero, edad, etnia, cultura, desarrollo desi-

188

1 89

MOVlMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOCAATICAS

EMANCIPACI0N SOCIAL EN UN CONTEXTO DE GUERRA PROLONGADA

gual 0 condicion social entre otras, oblig6 a redefinir los contenidos de la

autodeterminacion politic a en dominios de transversalidad yalta compleji_
dad donde estos no tendrian un destino teleologico; y en la fundaci6n del
Es~do moderno, por el contrario, esas luchas por el reconocimiento estarian permitiendo el advenimiento de una nueva matriz politica que ya no
seria Estado-centrica sino descentrada, con mUltiples puntos nodales que Ie
otorganan sentidos y direcciones diferenciadas a las tensiones y conflictos
de la vida social (Cavarozzi, 1993).
Por estas razones, la autodeterminaci6n se puede desenvolver en mUltiples esferas de la vida social y en contra de formas de poder diferenciados
(Santos, 2000 ) Y ser puestas en accion por sujetos muy diversos que de

formismo (Santos, 2000) pero tambien una serie de estrategias que podrian
.gruparse balO el nombre de resistencia invisible, que no implican formas
de acci6n directa contra los poderes hegemonicos 0 autoritarios pero que
pueden expresar maneras de escapar al control que se les pretende imponer, farmas de negar su dominic 0 aparen te acomodamiento, esperando mejores condiciones para revelarse y actuar, a traves de las cuales se puede
estar expresando hostilidad, rebeldia, inconformidad y rechazo a cualquier
forma de SumlS16n 0 acatamiento a los poderes dominantes.
La resistencia invisible puede implicar variadas estrategias; el acomodamiento 0 aceptacI6n pasiva y no participativa en el orden dominante 0 en
los 6rdenes en competencia, hecha de silencios hostiles y rechazos pasivos'
la "invisibilizaci6n", 0 retirada estrategica del mundo publico 0 de las zona~
controladas pol' el poder institucional para preservar su identidad su autonOlnia Y su libertad frente a poderes establecidos con pretensio~es hegem6nicas y soberanas que intentan civilizar, disciplinar, controlar dominar
explotar 0 inscribir a los pobladores en un orden politico que s'e rechaz~
pero cont~~ el cual no es posible enfren tarse de manera directa; y por ultimo' la aCClOn bifronte, que se refiere a una aceptacion parcial y selectiva d e
los diversos niveles en competencia que gravitan sobre los pobladores situados en areas de conflicto, sin que ello signifique un enfrentamiento direct o
a un rechazo publico hacia alguno de los 6rdenes en disputa (Uribe, 1999)_
Estas diversas estrategias de resistencia invisible y oblicua surgidas en
contexlos de alta conflictividad y guerra prolongada, podrian quedarse en el
marco de la simple supervivencia social y si bien no significan formas a l ternativas de producci6n de poder estan develando maneras silenciosas
y no visibles de revelarse, asi como aprendizajes culturales para evadir las
pretensiones hegemonizantes y violenta s de los actores dominantes, que ya
hacen parte del sentido comun de los excluidos y oprimidos en Colombia.
Para que la rebeldia asuma formas emancipatorias es necesario ademas

190

acuerdo con los entramados culturales, econ6micos

socio helicos en los que

les toque vivir, desarrollan acciones y discursos contrahegemonicos y emancipatorios de hondo calado y con ampJia capacidad de trasformar los referentes de la sociedad en su conjunto sin que eno signifique la independencia
politica 0 la fundaci6n de un Estado soberano.
Estos procesos de autodeterminaci6n social pueden moverse en un rango
muy amplio y con implicaciones institucionales muy diferenciadas que pasan por la rebeldia , la autonomia y el reconocimiento; pueden expresar
demandas por desarrollos institucionales y legislativos vinculantes (Garcia
y Uprimny, 2000), luchas por la inclusion mediante estatutos diferenciados
(feministas y grupos etnicos) cambios en el regimen politico hacia formas
federativas (Kymlika, 1996) 0 pueden carecer de expresi6n constatable en
los marcos legales e institucionales pero tenerlas en el universo de los social, en las maneras de producci6n de poder y en las formas de accion y de
conocimiento puestas en practica por grupos heterogeneos de poblacion en
contra de situaciones vividas por ellos como opresivas y por las cuales exigen reconocimiento, respeto, reparaci6n moral y autonomia cuasi soberana
para recrear las condiciones de la vida en com un.
Esta mirada transversal sobre la autodeterminacion, situada en los
marcos de un entramado socio belieD, multicentrico y turbulento, que no
tiene como horizonte la inclusion, ni la reform a 0 la sustituci6n del regimen vigente y cuyas pretensiones tienen que ver en 10 fundamental con I.
resistencia civil y desarmada a la situacion de opresion creada por la guerra, exige la reconsideracion sobre los contenidos posibles de este concepto tradicional de la ciencia politica a la luz de la experiencia novedosa y
desafiante de la Comunidad de Paz de San Jose de Apartad6. En este contexto belico , la autodeterminacion politica implica el autoconocimienlo;
es decir, una aproximaci6n desde la experiencia personal 0 social a una
situacion percibida como opresiva, discriminatoria 0 excluyente; frente a 5ituaciones vividas de tal manera, cabrian varias respuestas sociales; el con-

191

del ~u~conocimiento, el reconocimiento; esto quiere decir que la ~ituaci6n

pemb,da como opresiva, discriminatoria 0 exc\uyente, se exprese en la esfera de

10

publico, se argumente razonablemente, se relate

se narre a otros

actore.- sociales por fuel'a del entorno propio y que a partir de ani se desarrollen formas autonomas de ol'ganizacion social y practicas alternativas de
P~uccion de poder a tra ves de las cuales se confronten los poderes hegemomcos que oprimen.

La rebeldia emancipatoria se puede mover en un continuum muy amplio

que va desde las practicas disruptivas como las movilizaciones, las marchas
campesmas, las tom as de edificios publicos, los bloqueos de las vias hasta
fonnas de insurgencia armada, pasando por acciones de resistencia' civil y
desarmada, cuya significaci6n puede apuntar a la sustituci6n de un regi-

MOVThUENTOS SOCIALES Y ASPlRAClONES DEMOCMTlCAS

EMANCIPACrON SOCIAL EN UN CONTEXTO DE GUERRA PROLONGADA

men opresivo, al rechazo de una acci6n que se considera lesiva 0 discrimi.

natoria 0 a la salvaguarda de la autonomia y la autodeterminacion ponien
doles limites a los poderes autoritarios.
La rebeldia emancipatoria es visible, se manifiesta en publico, es discur.
siva y dialog;stica, desarrolla practicas contrahegem6nicas a traves de las
cuales se pueden ir configurando formas alternativas de produccion de po.
der y de organizacion del colectivo para vivir en comtin, de manera au
tonoma y autodeterminada, lIenando de contenidos nuevos las formulas
tradicionales de la democracia participativa.

zan im un territorio de alta conilictividad social y aguda confrontacion ar mada (Planea, 1999).
Si bien el territorio de Uraha fue la puerta de entrada de los colonizado res espaiioles desde el siglo XVI, la resistencia indigena, las disputas entre
grupos de grupos de conquistadores y de estos con otros colonos extranjeros ;
frances es , escoceses e ingleses y la permanente presencia de los piratas en
sus costas, mantuvieron un nivel de conilicto tan alto que fue practicamen te imposible establecer poblaciones permanentes, 10 que mantuvo la zona
fuera del proceso de poblamiento y colonizaci6n hispanica, situaci6n que
con el advenimiento de la Republica no pudo revertirse durante siglos. Asi,
Uraba fue un territorio vasto, poco habitado, con baja presencia institucional y una economia de recolecci6n y explotaci6n del bosque en la que predominaron formas semiforzadas de trabajo y de capitalismo rapaz (Parsons, sf, pp. 43-51).
Su condici6n de territorio vasto, fue convirtiendo paulatinamente a Uraba en zona de refugio y resistencia para todos aquellos que por diversas
razones no cabian en los marcos estrechos de la pretendida identidad fund.nte de la nacion. Negros cimarrones que huian de la esclavitud en las
minas y las haciendas, indios evadidos de los resguardos que resistian la autoridad de blancos y criollos, delincuentes perseguidos por la justicia, contrabandistas de oro y mercancias europeas, derrotados en las endemicas
guerras civiles; gente perseguida a causa de sus ideas politicas 0 de su comportamiento personal; en fin, una poblacion heterogenea y diversa, identificada solamente por el estigma de la exclusion y por la busqueda de refugio
e invisibilidad lejos del control de las autoridades civiles y religiosas (Uribe,
1992, pp. 39-52).
S610 hasta la decada de 1960 se logro colonizar la region, proceso estimulado por dos eventos de magnitud importante, el primero fue la terminacion
en 1954 de la carretera que une la regi6n con el centro del pais y con la
sociedad mayor, 10 que convoco de inmediato una fuerte inmigracion espontanea para grupos de campesinos de diversos departamentos, desplazados
por la violencia interpartidista de los anos cincuenta; el segundo evento, fue
la prop"esta hecha por la United Fruit Company, a traves de su subsidiaria la Frutera de Sevilla, que ofreci6 a los eventuales empresarios nacionales del banano, una serie de incentivos econ6micos, muy atractivos, con el
fin de que asumieran el riesgo de este tipo de producci6n empresarial, propuesta rapidamente aceptada y que en muy pocos anos dio paso a la transformacion de una amplia area del territorio con una agricultura capitalista
y un acelerado proceso de urbanizaci6n (Botero, 1990, pp. 13-41).
Mas estos procesos de integraci6n economica no tuvieron correlato con la
presencia institucional, la vigencia del orden jurIdico, el reconocimiento de

192

SAN JosE

DE APARTAD6 EN EL CONTEXTO REGIONAL DE

URAB":

UNA TRADICI6N DE REFUGIO Y RESISTENClA

Uraba, la region donde se encuentra San Jose de Apartad6, es uno de los

territorios en los cuales se configuraron 6rdenes facticos y domini os polfti
cos insurgentes con pretension soberana; posee una geograffa contrastante
y una diversidad Hnica notable: aliI se combinan procesos de urbanizacion
acelerada y desordenada con pequenos caserIos tradicionales y poblados in
digenas y negros: la economia conjuga la producci6n empresarial del bana
no para la exportacion de alta tecnolog;a y organizaci6n empresarial del
trabajo, con ganaderia extensiva, amplias zonas de economia cam pesina y
areas de colonizacion espontanea hacia las selvas y los bosques primarios
que aun subsisten. Las form as de organizacion social y politica son tambien
plurales y contrastantes; sindicatos agricolas (hoy silenciados 0 cooptados)
se yuxtaponen con organizaciones comunitarias, asociaciones de usuarios
campesinos, cabildos indigenas y organizaciones de negritud en pequenos
grupos cooperativos que subsisten al lado de organizaciones gremiales de
grandes productores y exportadores; adem as, alii tienen presencia todos
los partidos politicos que existen en el pais con predominio historico de los
de izquierda, hoy practicamente erradicados de la regi6n (Uribe, 1992, pp.
63-102).
Si a esta complejidad Ie agregamos la situacion geoestrategica de Uraba
y los intereses nacionales e internacionales que la cruzan, el panorama se
torna mas abigarrado; podrIa decirse que este territorio de Colombia es uno
de los que tienen mejores perspectivas para insertarse en las redes del mer
cado intemacional; su situaci6n entre los dos mares, el Atlantico y el Paci
fico, su cercania con Centroamerica y el Caribe; Panama y Venezuela, su
tradici6n exportadora, sus recursos naturales y los megaproyectos disena
dos para habilitarla como zona de economia globalizada, ponen en claro la
multilateralidad de intereses econ6micos, intemos y externos, que se cru

193

MOVIMIENTOS SOClALES Y ASPlRACIONES DEMOCAATICAS

EMANCIPAcrON SOCIAL EN UN CONTEXTO DE GUERRA PROLONGADA

derechos y garantias para pobladores y trabajadores; los intereses privados,

pues, fueron librados a sus propias dinamicas, y definieron mediante el uso
de la fuerza y la violencia con troles territoriales y autontanos sobre los residentes, sacados violentamente de las tierras planas por la expansion de la
agricultura empresarial; de manera que los pobladores y los que fuero~ lIegando, fueron sometidos a un regimen laboral verhcal y sm .mediaclOnes
institucionales ni apoyos sociales. En esta coyuntura de camblOs vIOlentas,
abruptos y rapidos, se enmarcola fundacion de San Jose de Apartad6 en las
estribaciones de la serrania de Abibe, muy cerca del eje bananero y de su
principal centro urbano, Apartado.
La condici6n histOrica de zona de refugio, unida a la turbulencia social

obras publicas, algunas de elias con dinero oficial y en ocasiones presionaron para orientar el gasto publico hatia esas localidades. (Entrevistas personales, 1999).1
Estos poderes insurgentes, se fueron convirtiendo a 10 largo de los aiios
_mas de cuatro decadas y desde su fundacion en el caso de San Jose de
Apartad6- en un referente de integraci6n para poblaciones de refugio, con
origenes etmcos y regIOnales muy diversos y practicas culturales que en
ocasiones chocaban entre si, pero esta situacion de dominio, control y direc+
cion, fue mas alia, pues en muchas oportunidades cumplieron funciones
jucliciales, dirimieron conflictos familiares y vecinales, controlaron la pequena delincuencia y desarrollaron funciones semiestatales de proteccion
orden y seguridad a cambio de lealtad incondicional y obediencia absolut~
e inapelable.
A los poblad~res los unia con la insurgencia, mas que una identidad politica 0 acuerdo IdeologIco, una suerte de sentiIniento moral, tejido sobre la
experiencia de la exclusi6n y del refugio, sobre las heridas morales dejadas
por los atropellos, las desigualdades y la ausencia de reconocimiento, y quizli tamb,en porque compartian con las organizaciones armadas nociones de
rebeldia y de justicia, cercanas a la venganza, Que legitimaban el accionar
violento de los grupos armados, como forma de restablecer un equilibrio

194

producida por una trasformacion economica sin mediaciones instituciona-

les, dio paso en UraM a la confrontacion annada. Desde fmales de los aftos
sesenta, la region se convirti6 en un territorio belico, con la presenCla de va
rias agrupaciones armadas, siendo las mas importantes las FARC de orientacion comonista y el EPL maoista, hoy convertido en moviIniento politico
despues de un proceso de paz con el gobierno nacional, culminado en 1991.
Para las organizaciones annadas, principalmente las FARC, la zona bananera era un espacio para la accion militar, orientado a proveerse de recur-

sos financieros a traves del secuestro y los chantajes economicos; pero tambien del ejercicio politico, mediante su influencia en los sindicatos obreros
y las organizaciones sociales, asi como de negociacion forzada con los duenos y administradores de fincas para el enganche de trabaJadores y con los
administradores publicos, para orientar la inversion social hacia los barrios
y las zonas rurales donde tenian influencia politica, 10 que les generaba
simpatias pero tambien fuertes reacciones de aquellos que se sentian lesionados en sus intereses econ6Inicos y amenazados en sus vidas (Uribe, 1992,
pp. 237-241 ).
. ._
Pero en la areas de economia campesina, las zonas de colol11zaclOn y los
pequenos poblados, como San Jose de Apartado, la gente no se sentia arnenazada por la presencia guerrillera pues no era objetivo directo de su accionar militar y mantuvieron con ellos relaciones mas bien fluidas y poco
tensas. En estas areas, los grupos armados mantuvieron una influenda
muy significativa; tuvieron ingerencia en los procesos de poblamiento y acupacion del territorio, en la distribuci6n de tierras baldias 0 invadidas, en la
definici6n de derechos de posesi6n, extensi6n y Iimites de las parcel as campesinas; controlaron las actividades de tala de bosQues y uso de aguas, eJ~r
cieron vigilancia sobre los precios de los abasteciInientos y las mercanClas
distribuidas en las localidades, Ie impusieron a los patronos de las vecmd~
des minimos salariales y condiciones de vida para sus trabajadores, pa~l
ciparon junto con las organizaciones sociales en la construcci6n de pequenBS

195

roto por otras violencias anteriores. Las actiones de Ia insurgencia eran

percibidas por los pobladores como "otra ley" con capacidad de sanci6n y de
castigo, dictadas por otra autoridad que tambien pretendia ser absoluta total, pennanente e i~divisible: pero que al mismo tiempo les servia a 10; pobladores como pnnclplO mtehgIble del universo social y como referente para
sus aCClOnes y comportamlentos.

EI desenvolvimiento regionalizado y desigual del estado de guerra en e l

pais~ termin6 por activar procesos de contrainsurgencia privados e ilegales

medIante la lrrupcl6n de varias modalidades paramilitares siendo las mas

im~rtantes las Autodefensas Campesinas de C6rdoba y Ur~ba, de vocacion
antlcomurusta; el accionar de estos grupos se centr6 principalmente en
aquellos territorios donde las organizaciones guerrilleras tenian una presenCia orgamca y de larga data, con el propOsito de reconquistar el territono y d"sorganiz~r el control insurgente, adoptando una estrategia similar
a la de sus enemigos, la guerra de movimientos (Cubides, 1997).
Estos grupos desplegaron una estrategia de "harrido' iniciada en el norte
de la regi6n de U raM con direccion al sur, dejando en las zonas reconquistadas una estela de sangre, asesinatos selectivos, desplazamientos forzados
ent~:~r raZOnes de seg~lIidad para los interlocutores, no se consignan nombres ni lugares.

Las
stas fueron reahzadas con pobladores, desplazados miembros de la iglesia y de las ONG
en t re 1999 y 2001.
.

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCAATICAS

EMANCIPACION SOCIAL EN UN CONTEXTO DE GUERRA PROLONGADA

.
"1 y militares cooptadas 0 sometidas, redes y
y masivos, autondades ClVI es. I d 0 rearticuladas en torno a sus proorgaruzaciones soclales desarbcu a as
armados y simpatizantes desaryectos de dominio, y por supues~1 grupo: y el mantenimiento del muevo
mados para el control de las po, aClon~ilitar se inici6 en la regi6n desde
predominio mili_tar. Esta IDcurslOn.i:~: r6 someter al municipio de Aparfinales de los anos ochenta pero ~o I g. . . s del ano 1996 (entrevistas
tad6 y su corregimiento San Jose en os ImClD
person ales, 1999).

A esta invasion Ie siguio otra para ubicar a los habitantes que carecian
de una parcela propia; esta segIffida invasi6n fue menos traumatica que la
primera pues el propietario decidio llegar a un acuerdo ami gable a traves
del Incora (lnstituto Colombiano de la Reforma Agraria), que estaba escr iturando tierras en la zona y ademas, por la presi6n que siguificaba la presencia de orgaruzaciones guerrilleras en el area; de esta manera se fundo el
Mariano, nombre inicial del poblado (Parsons, sf, p. 224) pero luego resa lvieron llamarlo San Jose, patrono de los agricultores, pues todos ellos tenian en comun su dedicacion al campo y su amor por la tierra. La rebeldia
social y la lucha organizada !Ucieron posible la fundacion del poblado y l a
apertura de las zonas circundantes.
De alll en adelante los pobladores desarrollaron un proceso bifronte; can
el Estado y con el "contraEstado"; la guerrilla orientaba la vida local, er a
el principio de orden del proceso de colonizaci6n y de asentamiento en el
terotorio, dirimia conflictos y controlaba a los pequenos delincuentes; per o
al mismo tiempo los habitantes se relacionaban con las autoridades municipales a traves de la accion comunal, para la dotacion de infraestructura
y la puesta en marcha de algunos programas de mejoramiento social; un
poco mas tarde lograron la atencion de la Corporacion Regional de Desarrollo -Corpouraba-, que puso en ejecuci6n program as cooperativos d e
producci6n de cacao y platano apoyandolos con financiamiento, asistenci a
tecnica, manejo poscosechas y comercializaci6n de los productos (Corpou raba, 1990).
Para los pobladores de San Jose era claro que sobre ellos gravitaban dos
6rdenes politicos contrapuestos; el orden juridico institucional, del que demandaban apoyo economico, inversion publica, programas de mejoramien10 social y dotaci6n de medios de consumo colectivo pero del cual rechazaban cualquier intento de control del orden publico, el uso de la fuerza y la
presencia militar en su entomo; el poder judicial y la polida brillaron por s u
ausencia en el corregimiento.
AI orden institucional publico, selectivamente aceptado, se yuxtaponia el
orden politico-militar de la guerrilla que definia de manera autoritaria las
normes de la convivencia social; la localizaci6n de los pobladores en el terrilorio, d control sobre los bosques y las fuentes de agua, los precios de los
abastecimientos y de los jomales, los derechos para instalar tiendas y cantinas y ademas, ejerda funciones policiales para el control de los delitos
menores y funciones judiciales para dirimir tensiones y conflictos domesticos y vecinales.
La reforma al regimen politico municipal y la elecci6n popular de los alcaldes. permitio que la Uni6n Patri6tica, partido de izquierda que habia
surgido de los primeros acuerdos de paz con las FARe, l1egara a controlar

196

SAN JOSE DE APARTAD6: UNA HISTORIA DE REBELDIA,

RESISTENClA Y ORGANlZACl6N SOClAL

d I
tos nodales en los que se desarroSan Jose de Apar~ado fue ,uno e os pu~ lentos de la guerra por Uraba, el
116 un~ d~ los capI~ulos mas cr~:nd~~:s~~~encia y rebeldia que 10 hada soscorregImlento tema una !Ustomilitares: desde la llegada de los colonos a la
pechoso a los oJos_ de los para
taron conflictos y tensiones con los
serrania en los anos sesenta se tres~n n con titulos dudosos, la propiedad
propietarios ausenbstas qu~ rec ama a "d mente se organizaron en Junde la tier~a; los colonos rec:n ~~:g~:~~:~P~e:arroliaron acciones colectivas
ta de AccI6n Comunal me la
I Asociaci6n de Usuarios CampesIDos,
que los pusieron en contacto _con a b
6mo invadir como reclamar dedesde donde vinieron las ~nsen",:z~:~:o~:~ la tierra po~ ellos desmontada.
rechos y c6mo garanbzar a ~rox e
ganizaci6n comunitaria se pusieron
AI mismo tiempo y a trave~e el~~a~~s del murucipio de Apartado y con
en relacl6n con los autond~ . s l a r a demandar apoyos oficiales despoliticos de los parbdos ~ra ClOna a:~:tera que une el corregimiento con
tinados a la con~trucclO~ de la ~no de mulas in transitable en inviemo
Apartado, pues solo elOstia un ca.
d de 12 y mas horas para sacar
I
.,a a los campeslDos Jorna as
.
.
d
unicipal' tam bien demandaron my que es elOgI
los productos al floreclente merca 0 m
la c~seta comunal y para comcentivos oficiales para levantar la le~\uela Ya hacer el pueblo (Uribe, 1992,
prarle al propletano ausenhsta e 0 e par
pp. 116-117).
6
di6 a invadir hubo desalojos, careel
Como el propietario se neg ,ser~r:~~aves de los b~enos oficios de la Asopara los promotores y hendos, pe
I pleito legal y procedieron a
.
la ins eccion, y deciaci6n de Usuarios CampeslDos ganaron e
construir el pueblo. Reserva~on e~so:r far~;~ ~:r.~~al;S caU! principales
dicaron una parte para la p abzla es / a :nos y caldenses de donde prove a la usanza de los VIeJOS pue os an 10qU
nia la mayor parte de los primeros colonos.

197

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPffiACIONES DEMOcRATICAS

EMANCIPACION SOCIAL EN UN CONTEXTO DE GUERRA PROLONGADA

cuatro alcaldias en la region de UraM., cntre elias la de Apartado, Y qUe

lograse la mayoria en varios concejos municipales a partir de 1986. Esl<l
signific6 un gran avance para el corregimiento pues buena parte de la in.
version municipal se orienta a favorecerlo (Comunidad de Paz, 1998, p. 3).
A su vez, los pobladores que habian mantenido una muy baja participa.
cion electoral se volearon a apoyar este proyecto politico convirtiendo a San
Jose en uno de los fortines electorales mas importantes de ese partido en la
region. De esta manera se logro el reconocimiento institucional con Ia crea.
cion del corregimiento y el poblado vivio un periodo de expansion economica
y social importante. Para principios de los noventa, el corregimiento conta.
ba con algo mas de 3000 habitantes Iocalizados en el casco urbano y en 32
veredas que se expanden a 10 largo de las laderas de la serrania de Abibe
(Comunidad de Paz, 1998, p. 2).
Esta historia de rebeldia, resistencia y organizacion social a mas de las
simpatias politicas con la Union Patriotica, situo al corregimiento en uno de
los polos del conflicto armado nacional al Iado de las FARC; este era motivo
suficiente para que el accionar paramilitar se orientara contra este pequeno poblado, aunque no era la Unica razon; existia otra mas importante que
tenia que ver con la geoestrategia de la guerra dada Ia Iocalizacion espacial
del corregimiento.
En efecto, San Jose de Apartado es el principal punta de entrada a la
serrania de Abibe, santuario de Ia guerrilla durante muchos anos, a 12 kilo
metros de Apartado, el centro economico mas importante de Ia region y el
nueleo vital de Ia zona bananera, 10 que Ie permite a Ia guerrilla su accionar militar en el area y su rapido refugio en Ia montana; ademas de con tar
con una zona agricola rica para conseguir abastecimientos y apoyo Iogistico
de sus pobladores. Por otra parte, en el corregimiento confluyen los princi.
pales corredores de circulacion guerrillera; el que comunica a Uraba con el
occidente de Cordoba, remontando Ia Serrania de Abibe; el que permite Ia
salida al medio y bajo Atrato; el que une a UraM con el sur de Bolivar y con
el occidente y el nordeste antioquenos por el Nudo del Paramillo, hoy san
tuario del de los paramilitares. Por 10 tanto, quien controle el territorio de
San Jose de Apartado posee una ventaja comparativa militar para el domi
nio de la region y de buena parte del noroccidente colombiano; de alii que
la suerte de San Jose quede librada a la dinamica del conflicto armada y
mas que eso a las demandas estrategicas de la guerra por Ia soberania
nacional en medio de la cual, los habitantes del corregimiento pierden ca
pacidad de maniobra politica e incluso la simple supervivencia y la penna
nencia en el territorio se vuelve una tarea utopica.
Estos dos elementos: la tradicion de rebeldia, resistencia y organizacion
social y Ia situacion estrategica, convirtieron a San Jose en uno de los pun

tos nodales mas aIgidos de la guerra por Uraba y es precisamente en este

contexto donde se erunarca Ia estrategia de Ia declaracion de Comunidad de
Paz.

198

199

EI itinerario tragico de 10 declaracion de Comunidad de paz

Desde principios de la decada de los noventa se agudizo el conflicto armad o
en San Jose de Apartado; el exterminio al cual se vieron sometidos los
miembros de Ia Union Patriotica habia afectado a varios simpatizantes en
la localidad Y hubo enfrentamientos armados, cada vez mas frecuentes,
entre ejercito y guerrillas; esto provoco algunos exodos de campesinos hacia
la cabecera del corregimiento con retomos escalonados cuando terminaban
las operaciones (Nieto, 1998). Pero la mayor parte de los relatos, de las hi storias y las memorias de los pobladores estan acordes en senalar el ano d e
1996 como el momento de la irrupcion paramilitar y del profundo deterior o
de Ia guerra.
EI 28 de febrero de 1996 fueron asesinados varios habitantes del poblado en un reten paramilitar instalado en la Unica via de entrada al corregimiento, 10 que propicio una marcha de den uncia y un primer exodo de a l
menos 90 familias ocasionado por el terror y Ia incertidumbre de los pobladores al verse confrontados y senalados como auxiliadores de Ia guerrilla
(Naranjo, 2000).
EI 27 de marzo de 1996 el poblado de San Jose declara Ia neutralidad
frente a todos los actores armados, estrategia que venia siendo acogida en
algunos municipios y comunidades indigenas de Ia region; no obstante, esa
misma nache los paramilitares arremetieron contra los residentes de la cabecera, informandoles que mantendrian el bloqueo a Ia carretera y la guerrilla continuo merodeando por las cercanias en un claro desconocimient o
de la voluntad autonomica de los pobladores (Naranjo, 2000).
La declaracion de neutralidad era una estrategia muy dificil de adoptar
para los residentes del corregimiento; significaba emanciparse de un poder
annado como la guerrilla con el cual habian mantenido relaciones muy
comploJas y multilaterales casi desde su llegada a Ia zona; ademas, impHcaba abandonar un orden politico que habia sido hasta entonces el principal
referente para Ia accion y principio instituyente de sentido, que contribuy6
de manera significativa a cohesionar, dirigir y organizar Ia poblacion. A su
vez, suponia ponerle limites al avance paramilitar, manifestando su voluntad de no colaboracion, e implicaba tambien negar los atributos soberanos
d:1 Estado, al declarar que las fuerzas de seguridad tampoco deberian transItar por el territorio ni ocupar su cabecera. En suma, declarar la neutralidad era "declarar la guerra a Ia guerra".

MOVIMlENTOS SOCIALES Y ASPlRAClONES DEMOCMTICAS

EMANCIPACl6N SOCIAL EN UN CONTEXTO DE GUERRA PROLONGADA

La declaraci6n de neutralidad produjo un baM en sangre; la segunda

semana de septiembre de 1996, un grupo paramilitar sac6 de sus viviendas
y asesin6 a Gustavo Loaiza y Juan Gonzalez -presidentes de la acci6n comunal y de la cooperativa de cacao teras, respectivamente-, asi como a Maria Eugenia Usuga, del comite de mujeres, y a Samuel Arias, recanacido
dirigente social; algunos de ellos habian promavido acciones colectivas a favor del derecho a la vida, habian denunciado el bloqueo paramilitar de la
via -que se mantuvo durante nueve meses- y habian firmado en julio de
ese ano, un acta de conciliaci6n con el gobiemo nacional mediante la cual
ellos levantaban el exodo campesino y el gobierno se comprometia a garantizar minimas condiciones de retorno (El Colombiano, 1996, p. 5). "Curiosamente el dia anterior al asesinato, el ejercito se habia retirado del caseria
que habia sido ocupada por ellos desde agasto" (Comunidad de Paz, 1998,
p. 6). Esta masacre produja un exodo masiva, y los pocos que quedaron iban
a darmirse al monte "para evitar ser victimas de los paramilitares que .ctuaban conjuntamente con el ejercito, hecho del que hemos sido testigos los
habitantes de la zona" (Comunidad de Paz, 1998, p. 6).
EI ano de 1997 no empez6 con mejores augurios, en un dia de febrero,

EI pacto lIamado Comunidad de Paz, fue suscrito el 23 de marzo del an o

1997; para su elaboraci6n contaran can la ayuda y acompanamiento de Ia
Di6cesis de Apartad6, la Comisi6n Intercangregacional de Justicia y Pa z,
can el Cinep y por intermedio de estas ONG empezaron a ponerse en contacto con algunos organismas internacionales de derechos humanos que contribuyeron a denunciar el drama humanitario de los pobladores de San Jose
(Naranjo, 2000). Si bien la declaraci6n de Comunidad de Paz, significab a
una cualificaci6n y mayores precisiones frente a los compromisos adquiridos, eso no signific6 ninguna respuesta positiva de los actores armados qu e

200

20 1

continuaron con su aceionar belieD y con el desconoeimiento hacia un a

comunidad que ya no queria ser representada por ninguno de ellos.

S610 unos dias despues de la deciaraci6n, el 28 de marzo de 1997, tropa s
del ejercito y la guerrilla se enfrentaran en la zona rural del corregimien to con un saldo de cuatro supuestos guerrilleros muertas en la vereda L a
Uni6n, informaci6n que fue desmentida par los campesinos quienes dijeron
que se trataba de labriegos desarmados y dedicados a las labores del campo ;
las hostilidades continuaron par varias dias, hubo bombardeos intenso s
sabre la zona y poco despues, lIegaran los paramilitares a las veredas Are nas, La Union, Las Nieves y el Guineo, asesinaron algunos campesinos e

. ..a las seis de la manana, lleg6 un grupo de 40 paramilitares, la mayoria de elias

reconocidos como reinsertados de EPL e hicieron salir a todos los habitantes del
caseno a la plaza deportiva y despues de amenazarlos con la muerte 5i no abandonaban el pohlado procedieron a amarrar a varias personas quienes un dia despues aparecieron asesinadas en la carretera que conduce a Apartad6. Desde ese
momento, el control de la carretera por parte de este grupo armada se hizo permanente [ ... ] controlaban el paso de los alimentos, continuamente requisaban a

la gente que se movilizaba en los vehiculos, revisaban documentos con lista en

mana y a quienes aparecian en la lista procedian a asesinarlos. [Entrevistas per-

sonales, 2000].
San Jose era una poblaci6n sitiada por el hambre y el terror, sin que las
autaridades civiles y militares hicieran alga para evitarlo, esta situaci6n insostenible produjo el desplazamiento de la mayor parte de los habitantes
del casco urbano que qued6 pnicticamente desacupado y dej6 en el mas profundo aislamiento a los campesinos que resistian en las veredas. Las denuncias, las marchas campesinas, la declaraci6n de neutralidad activa, todas
las estrategias adoptadas parecian inutiles frente al avance de la guerra
por el territorio, sin embargo, los campesinos de las veredas decidieron resistir, no abandanar su tierra y cualificar su propuesta de neutralidad declarandose como Comunidad de Paz (Naranjo, 2000).
.

impartieron 6rdenes perentorias de desalajo a los pocos que quedaran, da n doles entre dos y cinco dias para abandonar definitivamente sus tierras
(Comunidad de Paz, 1998, p. 18).
Sin embargo, los campesinos no depusieron su empeno y continuaran
adelante con el proyecta. Mas como era practicamente imposible sobrevivir
en el aislamiento del campo, se fueron hacia la cabecera del corregimien to que estaba practicamente deshabitada y alii juntos reiniciaron el proce so de resistencia; a su vez algunos que habian salido desplazadas de la zona
retornaron sin ninguna garantfa estatal, pero con la conviccion de que la

fuerza moral de un colectivo decidido a vivir de acuerdo con las reglas de

I. neutralidad y el trabajo colectivo, podia lagrar el prop6sito de perm.ne cer en sus tierras y resistir. los embates de la guerra (Naranjo, 2000).
Para mayo de 1997 y a solo das meses de suscribir el pacto de Comunidad d, Paz, los pobladores de San Jose informaban en un evento sabre
neu:nJidad activa en las comunidades retarnadas del Atrata medio, que
habla sldo asesmado Francisco Turquinico, uno de los impulsores mas
decididos de la Comunidad de Paz y que en el ultimo ana habian muerto
32 personas a manos de los actores armados; la guerrilla seria responsahie de la muerte violenta de una joven, novia de un soldado del ejercito
naclOnal y de un campesino senalado como informante de los paramilitares, y estos, serian responsables de los 30 asesinatos restantes (El Colom bLana, 1997, p. 6b).

MOVIMIENTOS SOClALES Y ASPIRACIONES DEMOCRATICAS

EMANCIPACI6N SOCIAL EN UN CONTEXTO DE GUERRA PROLONGADA

EI relativo aislamiento de la guerrilla y sus clificultades para consegui,

abastecimientos y can tar can el apoyo logistico de otros dias, los indujo
presionar cada vez mas a los pobladores de San Jose y ante la reiterad.
negativa de estos a colaborar; fueron asesinados Ramiro Correa, miembro
del consejo interno de la Comunidad de Paz y Luis Fernando Espinosa y
Fernando Aguirre, quienes hacian parte de los grupos de trabajo comunita.
rio, los hechos ocurrieron en la vereda la Cristalina el 6 de Octubre e 1997
(El Tiempo , 1997, p. 7a).
EI ano 1997, fue para Uraba uno de los mas tragicos y sangrientos, prae.
ticamente toda la region estaba en llamas, los desplazamientos masivos y
aluviales se multiplicaban, ascendian de manera alarmante las eifras de
asesinatos y masacres y San Jose de Apartad6 era apenas uno de los pobla.
dos y caserios arras ados por la guerra. Igual situacion vivian los residentes
del Atrato media y baja , los vecinos de Mutata y Bajira asi como quienes ha.
bitaban en los municipios del eje bananero (Naranjo, 2000). Sin embargo,
este colectivo social organizado, resistfa contra toda esperanza Y mantenia
tozudamente la voluntad de permanecer en sus tierras y recrear la vida en
comun en los marcos del pacto fundacional de la Comunidad de Paz.
A pesar de esta situacion y despues de un aflo de haber proclamado la
comunidad de paz, comenzaron los retornos desde el caserio hacia las vere.
das; en marzo de 1998, un grupo de 300 campesinos regresaron a la vered.
La Union para continuar alii sus labores agricolas; este acto de valor y de
riesgo Ie clio un segundo aire al proceso y el resto del aflo fue para los pabla
dares un periodo de retornos escalonados, de fortalecimiento de su organiza
ci6n, de hacerse presentes ante los organismos estatales del orden naeional
y del establecimiento de vinculos muy importantes can ONG internacionales
que se decidieron a darle un apoyo directo a esta experiencia de resisteneia
y autonomia.
EI apoyo internacional cada vez mas decidido indujo a los paramilitares
a hacer una declaracion de respeto a la Comunidad de Paz; mientras que la
guerrilla se retiraba de la zona; los insurgentes, auque no 10 hicieron de
manera formal , mantuvieron una actitud prudente y se lagro una suerte
de "entente" entre los grupos armadas y la comunidad durante unos meses,
10 que permitio reiniciar la produceion agricola, consolidar la estrategia or
ganizativa y avanzar en los propositos de la Comunidad de Paz. (Entrevistas, 2000).
En el ambito nacional, los pobladores lograron ponerse en contacto con
la Consejeria para los Desplazados, la Defensoria del Pueblo, el Ministerio
de Gobierno y la Red de Solidaridad Social entre otros, can el animo de bus
car garantias minimas para su permanencia en el territorio y apoyo ecoDtImica para la subsisteneia, pues era cada vez IDaS dincil y preearia dados los

bl ueos, el control sobre los alimentos, las perdidas de cosechas, herra':,tas y animales domesticos y el abandono par muchos meses de sus par~as (Gap, 1998). Ni las autoridades municipales ni las departamentales
~eron interlocutores de los pobladores; la localidad se mostraba en el ambito naeional, saltandose las entidades administrativas intermedias; se mantuvO el acompaiiamiento de las ONG que desde el principia habian estado can
lias pero quiza 10 mas significativo fueron los nexos y alianzas estrategi:as c~n diversos actores internacionales no estatales, que a la postre fueron
la linica garantia medianamente eficaz para la pervivencia del proyecto de
Comunidad de Paz (Arenas, 1999).
Las organizaciones no gubernamentales que han tenido una presencia
mas larga y continua en la Comunidad de Paz son: La Comision Intercongregacional de J ~sticia y. Paz, entidad nacional que agrupa varias ONG de
orientaeion rehglOsa (eatolica) y las Bngadas InternaclOnales de Paz, cuyo
trabajo en Colombia se ha orientado especial mente a proteger la vida de
colectividades Y personas vulnerables y puestas en situacion de riesgo por
el devenir de la guerra. Ambas entidades han acompaiiado el proceso desde
sus inicios y mantienen representantes suyos vivien do en la localidad; sus
rundones son multiples y variadas, asisten a los pobladores en su estrategia de resistencia civil y desarmada, se desplazan con ellos a los sitios de
labranza en sus eventuales salidas a la cabecera municipal de Apartad6 0
en sus salidas a la capital Bogota 0 a otras regiones; eolaboran en las tareas
de organizacion y pedagogicas, y han servido de canal para poner en relacion a los pobladores con representantes de gobiernos extranjeros y con
otras organizaeiones no gubernamentales que se ocupan de la proteccion de
bienes publicos universales.
Mas el sentido principal de su preseneia alii es manifestarle a los actores arm ados, incluidos los del estado, que esta comunidad opOO por la paz y
la resistencia a la guerra, que este. protegida por la Iglesia cat6liea y la
comunidad internacional y que cualquier agresi6n en contra de sus habitantes sera fuertemente reclamada por los paises y las organizaciones par
ellos representados. Este acompaiiamiento y las cartas y comunicaciones de
solidaridad y apoyo que permanentemente reciben los habitantes de San
Jose dfsde todas partes del mundo -un promedio de 1000 cartas mensuales- es 10 que mas valoran estos. Porque en sus palabras:

202

203

La solidaridad internacional [ ... ] es 10 que ha permitido que todavia estas fuerzas que hemos tenido para soportar todos estos sufrimientos ... se mantengan [ ... J
porque es decirle tambien al Estado que la comunidad no ests sola, es darnos
cuenta nosotros que tenemos muchos amigos en atras partes del munda que
estan pendientes de nosotros [Arenas, 2000J.

204

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCRATICAS

Los pobladores gracias a la intennediaci6n de Justicia y Paz y Las Brigadas

Internacionales de Paz, vienen recibiendo ayudas economicas, en alimen.
tos, semillas, aperos de labranza y otros apoyos logisticos para reactivar la
producdon y para garantizar su la subsistencia. ACNUR, la Asociaci6n de
Naciones Unidas para los desplazados, ha sido una interlocutora penna.
nente de los habitantes de San Jose y los ha acompanado en algunos de sus
retornos; 10 mismo ocurre con la oficina del Consejero de Naciones Unidas
para la protecci6n de los derechos humanos cuyos miembros han visitado
varias veces el poblado para recibir las denundas sabre muertes y atro.
pellos e iniciar las acciones correspondientes; otras ONG internacionales
como Pax Christi y Amnistia Internacional. Se han vincula do en diferentes
momentos al proceso (Naranjo, 2000).
La Universidad de York en Canada y la de Madison en los Estados Uni.
dos, asi como sus d u dades sedes, se han declarado hennanas de San Jose, y
Ie otorgan un apoyo de gran valor manteniendo con ellos una comunicacion
permanente. Estas entidades contribuyen a la divulgaci6n internacional de
esta experiencia des annada y a la coordinaci6n en la recoleccion y envio
de ayuda de diverso orden para los pobladores. Colombia Support es una
ONG estadunidense que esta apoyando la reactivacion de los cultivos de
cacao y la produccion de banana ex6tico, contribuyendo a comercializar este
Ultimo producto con miras a la exportacion (Arenas, 2000).
La Comunidad Europea a traves de la ONG Echo, el Parlamento de Ho
landa, asi como Paz y Tercer Mundo de Espana, respaldan con ayuda y reca
nocimientos esta experiencia de reconstrucci6n social. En el ano de 1998
San Jose obtuvo un reconocimiento internacional importante mediante el
otorgamiento del premia Pfeffer Prize Peace, de la Fellowship of Reconcilia
tion, que los exalt6 como ejemplo para el mundo en la busqueda de la paz
(Naranjo, 2000). Algunos pobladores fueron a redbir este premio y tuvieron
la oportunidad de explicar su situacion a la opinion publica estadunidense
y en el ano 1999 realizaron otra gira por los Estados Unidos en la cual visi
taron entre otros lugares el con dado de Madison.
En ese mismo ano, representantes de la Comunidad de Paz hicieron una
gira por Europa, con el apoyo de la Uni6n Europea, visitando tres paises:
Holanda, Belgica y Alemania. Asimismo, la comunidad de San Jose ha recibido la visita de algo mas de 10 embajadores europeos que se han reunido
can ellos , acogido sus denuncias y manifestado su preocupaci6n ante el
gobierno Colombiano por los atropellos pennanentes sobre este proyecto de
Paz (Arenas, 2000).
Para los habitantes de San Jose la solidaridad internacional es ampliamente valorada "el hecho de que estemos desarrollando unos procesos pro
ductivos, que los ninos esten estudiando -las escuelas habian sido cerradas,

EMANCIPACI6N SOCIAL EN UN CONTEXTO DE GUERRA PROLONGADA

20 5

destnildas-, que podamos tener una minima atencion en salud es 10 m a s

importante, porque ha sido con la lucha y el sacrificio de nuestras vidas "
(Arenas, 2000). Estas alianzas estrategicas con actores internacionales n o
estatales , estan escenificando 10 que podriamos llamar, la mundializaci6 n
de 10 local; un pequeno poblado de campesinos que quiza no habian salid o
nUDea de su entorno regional, muestra su situaci6n ante el mundo, recibe n
embajadores y funcionarios externos, viajan a otros continentes, convoca n

solidaridades Y ayuda econ6mica de muy diverso caracter y 10 que es ma s

importante, desafian la subordinaci6n jerarquica al propio Estado colom biano, ignorando los atributos sustantivos de la soberania, para entrar e n
contacto de manera directa y sin mediaciones gubernamentales con muy di
versos actores internacionales; es como si el espacio euclidiano de los esta
dos nacionales y de la organizaci6n mundial con base en ellos, hubiese dado
paso a un espacio cuantico, que configura redes y ondas sin centro cuyo sen tido, como diria Badie, es el de conformar comunidades de responsabilidad
(Badie, 2000, p. 128), hechas de fragmentaciones e interpenetraciones pero
destinadas a proteger bienes publicos universales como la vida, la paz, los
derechos humanos, la naturaleza y la lucha contra la pobreza.
EI equilibrio inestable que habia tenido el corregimiento durante el ano
1998, empez6 a resquebrajarse cuando se cumpHa el segundo aniversario
de la Comunidad de Paz; en marzo de 1999 un grupo de ganaderos, comerciantes e industriales de Uraba, hicieron publico un comunicado en el cual
manifestaban que a su parecer habia cierta coincidencia entre las localida des que recibian ayuda por parte de las ONG internacionales y nacionales y
Ia presencia de las guerrillas (EI Colombiano, 1999, p. 8a), estas acusaciones fueron desmentidas por organismos nacionales de control y vigilancia
como Ia Procuraduria General de Ia N aci6n y la Defensoria del Pueblo, pero
contribuyeron a Ianzar un manto de duda, no s610 sobre la neutralidad y Ia
autonomia de las diversas comunidades de paz en Ia regi6n sino tam bien
sobre el trabajo de las ONG que las acompafiaban; con base en este pretexto
se reanudaron los ataques directos contra las comunidades de paz y se iillci6 para San Jose de Apartad6 otro cicio de atropellos y asesinatos que todavia no termina.

En "bril de 1999, Ia comunidad de paz fue victim a de una nueva incursi6n

paramilitar. SegUn varios testigos de los hechos, miembros de las Autodefensas de C6rdoba y Uraba, ingresaron al caserio, intimidaron a la poblaci6n y bajo amenazas los reunieron en Ia caseta comunal, de alli escogieron
a seis personas a qnienes tenian previamente identificadas y procedieron a
darles muerte frente a todos sus vecinos y parientes (EI Colombiano, 1999a,
p. 7a). A esta masacre Ie siguieron cruentas incursiones de la guerrilla y para
el afio 2000 se contabilizaban 83 victimas en escasos tres afios de vigencia

206

MOVIMIENTOS SOClALES Y ASPIRACIONES DEMOCAATICAS

de la Comunidad de Paz;' con estos hechos de sangre, se rompia el equili.

brio precario que se habia logrado el ano anterior y de nuevo, la logic a de la
guerra vol via a entrar en escena.
En julio del 2000, una nueva masacre conmovio los cimientos de la orga.
nizaci6n comunitaria; en esta acasi6n un grupo paramilitar incursiono en
la vereda La Union, uno de los grupos que habia demostrado una mayor Ca.
pacidad de resistencia y de valor civil; los victimarios como en otras opor.
tunidades, reunieron a los habitantes en un mismo lugar y preguntaron
quienes eran los dirigentes y ante la respuesta desconcertante sobre la res.
ponsabilidad colectiva en la conducci6n del proceso, eligieron al aZar seis
personas y las ejecutaron alii mismo (Entrevista telef6nica, 2000).
A partir de ese mom en to, la situacion de hostigamiento y amenazas se
incremento de manera significativa; para diciembre del ano 2000, la Comisi6n Intercongregacional de Justicia y Paz envio una comunicaci6n a los
altos poderes publicos colombianos en la cual denunciaba que se habia
reinstalado el bloqueo de la via y que tanto alii como en la cabecera muni
cipal de Apartado ,los pobladores y sus acompanantes internacionales eran
seguidos y requisados y amenazados por grupos paramilitares que les in
cautaban ayuda y dinero recibido del exterior 0 conseguido a traves de la
comercializacion de sus productos y que les anunciaban una toma del case
rio si no 10 abandonaban en un tiempo prudencial; la comunicacion termi
nab a denunciando las complicidades entre mmtares de la Brigada XVII y los
paramj\itares de la zona (Justicia y Paz, 2000).
En marzo de 2001 y cuando se cumplfan cuatro anos de existencia de la
Comunidad de Paz, la amenaza se cumpUo; se presento la incursion de un
comando armado paramilitar al caserio, que torno, destruyo e incendio par
cialmente la sede donde funciona la Comunidad de Paz, que sirve a la vez
como bodega para guardar la ayuda y como lugar de residencia para los reo
ligiosos y los miembros de las brigadas internacionales de paz que los acompanan, Ademas, redujeron a cenizas 15 viviendas, profiriendo amenazas
perentorias de abandonar el poblado 0 de 10 contrario regresarfan para rea
lizar una masacre empezando "con las mujeres y los ninos" (Justicia y Paz,
2001). La comunicacion mediante la cual Justicia y Paz denunci6 el hecho
ante las autoridades nacionales y la comunidad internacional termina con
las siguientes palabras:
No son suficientes las recomendaciones de la comunidad internacional a traves
de los sistemas de Naciones Unidas 0 del sistema regional de la aEA; no son sufi
2 Dato aportado por un miembro de las
dado par la di6cesis de Apartad6.

ONO

internacionales presentes en la zona y refren-

EMANCIPACI6N SOCIAL EN UN CONTEXTO DE GUERRA PROLONGADA

207

cientes las expresiones del cuerpo dipiomatico acreditado en Colombia; no son

suficientes las resoluciones de la Unidad Europea; no son suficientes las e:xpresianes recientes de das parlamentarios de Estados Unidos sabre la situacion de

la Comunidad de Paz de San Jose de Apartad6; no es suficiente la solidaridad

internacional y los referentes marales con acompanantes y observadores i nternacionales; no son suficientes los testimonios rendidos por la Comunidad de Paz
ante Ia Vnidad de Derechos Humanos de la Fiscalia General de la Naci6n para
allanar earninos de verdad y de justicia. Hoy. ante la sangre anunciada que va a
carrer esperamos que nuestra constancia 0 censura moral, dejada en sus despachos, sea Ia ultima para que en ejercicio de sus deberes constitucionales se evite
que las actuaciones criminales del Estado puedan sec desarrolladas par quienes

las haa anunciado [Justicia y Paz, 2001].

Pese a que el sueno de paz de los residentes de San Jose era truncado de
nuevo, la decision fue la de resistir, mantenerse alii, seguir en la tierra y
volver a comenzar manteniendo siempre abierto un horizonte de posibilidad para la dignidad, el respeto y la autonomia de los pobladores.

LA COMUNIDAD DE

PAZ: UN PACTO FUNDACIONAL

La declaracion de Comunidad de Paz, fue el resuItado de un acelerado proceso de aprendizaje politico colectivo mediante el cuallos habitantes de San
Jose fueron descartando una tras otra, todas aquellas estrategias de resistenciay rebeldia que en el pasado habian contribuido a darle salida a situaciones de crisis: la den uncia a traves de movilizaciones masivas y ocupacion
de edificios publicos; el exodo forzado; esconderse en zonas despobladas y de
dificil acceso; la adscripci6n a alguno de los actores armados para buscar
proteccion y alguna forma de apoyo e incluso la declaracion de neutralidad
activa; mas el transito del estado de guerra a la guerra como accion, significaha romper con practicas tradicionales, inventar otras nuevas e imaginar
un orden politico-social diferente en la busqueda de condiciones minimas
pal a la supervivencia. La declaraci6n de Comunidad de Paz Ie deman d6 a
la roblacion el diseno de nuevas form as de produccion comunutarias; la formulaci6n de referentes politicos y fundamentos eticos para la acci6n en
tiempos de guerra; la adopci6n de decisiones individuales y de compromisos
sociales que los mostraron y situaron como interlocutores de los grupos
armados pero tambien de actores nacionales e internacionales; recuperaron
su autonomia; la soberania y la autodetenninacion sobre sus propias acciones y decisiones, asumiendo un nuevo pacto fundacional al cual lIamaron
Comunidad de Paz.

208

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCAATICAS

EMANCIPACI6N SOCIAL EN UN CONTEXTO DE GUERRA PROLONGADA

La organizaci6n colecliva de la producci6n

de su emancipacion y como una consecuencia logica del sentido de la participacion comunitaria. Para elias trabajar juntos para el beneficio de todos, significa oponerse a form as de poder verticales como las que vienen
del capitalismo (Comumdad de Paz, 1998, p. 11). Se trataria en sus palabras de convertirse en alternativa de poder y de encontrar en la participacion y el trabajo en comun, una estrategia de lucha contra la explota-

Los pobladores de San Jose tenian una larga experiencia de cooperacion

para la comercializacion y venta de sus productos especialmente el cacao;
no eran ajenas para ellos las experiencias asociativas para mejorar sus
ingresos y precios de sustentacion y de hecho, la cooperativa de cacaoteros
se convirtio en un referente de la mayor importancia para la convocatoria
de pobladores disjJersos que aprendieron alii el significado de la asociacion
y la solidaridad; no obstante, cada uno trabajaba solo 0 con su familia en
sus urudades de economia cam pesina; mas el entramado de la guerra y la
situacion limite a la que se vieron abocados, contribuyeron a cambiar las for.
mas de produccion, transformando una economia cam pesina tradicional en
una unidad colectivizada (Uribe, 1992: 293).
EI abandono de sus parcelas, el refugio en la cabecera del poblado, el
permanente hostigamiento a quienes se aventuraban solos en el campo y
el bloqueo paramilitar de la via que pretendia sitiarlos por hambre, los
llev6 a adoptar la estrategia de "salir juntos a trabajar" y a cuitivar la tie.
rra en com un. AI principio productos de pan para complementar la ayuda
alimentaria que recibian de la comunidad internacional y luego rehabili.
tando las viejas cacaoteras, de las que ya estan cosechando productos que
comercializan en Medellin con la Compania Nacional de Chocolates y de.
sarrollando otros procesos productivos como el del banano exotico, del cual
ya tienen aproximadamente 20 ha y 26 0000 matas sembradas con posi
bilidad de exportar ese producto. Dicen los pobladores: "para nosotros, en
la comunidad de paz no es posible comercializar explotando, no se puede
vender para que unos saquen provecho, no se puede trabajar individualmente porque la fuerza esta en la unidad" (Arenas, 1999). EI trabajar juntos implico, en la practica, subvertir el orden de la propiedad individual y
colectivizar el uso de las tierras, que pasaron a ser comunitarias; implic6
tambien una apropiacion colectiva de los productos obtenidos y del dinero
de su venta; "todo 10 que se logra cultivar a vender es para el beneficia de
todos y no solo para aquellos que trabajan la tierra, pues como todos par
ticipamos en las tareas asignadas en la Comunidad de Paz todos tenemos
derecho a esos productos". (Entrevistas personales). Se trata, en este sentido, de una produccion planificada que es llevada a cabo par los comites de
trabajo que tienen un coordinador nombrado por la comunidad y que en
conjunto deciden, donde van a cosechar, cuales productos y de que manera
van a repartirse las tareas; labores de las cuales deben dar cuenta al colectivo comunitario.
Si bien este proceso de colectivizacion ha sido inducido por los avatares
de la guerra , los pobladores 10 han asumido como un componente central

209

ci6n economica.

Los referentes politicos de la declaraci6n de Comunidad de Paz

La Comunidad de Paz, en palabras de los pobladores, significo una experiencia de resistencia civil, en busca de conquistar la dignidad de todas
aquellas personas atrapadas en un conflicto belico en el cual no ternan participacion directa pero del cual eran las principales victimas (Comunidad de
Paz, 1998, p. 3). La resistencia civil significaba para ellos varias cosas:
decirle no al desplazamiento forzado, permanecer en su parcel a y seguir
trabajando la tierra y conviviendo con sus vecinos de siempre, implicaba
tambien la demanda de respeto hacia sus personas y sus bienes por parte
de todos los actores armados incluidos los del Estado; el derecho a no ser
involucrados, en contra de su voluntad en acciones militares directas e indirectas que favoreciesen a alguna de las fuerzas que se disputaban el control
del territorio y la hegemonia sobre los pobladores (Comunidad de Paz,
1998, p. 11-13). En fin , se trataba de rechazar "formas de poder verticales,
excluyentes y discriminatorias" proponiendose por el contrario, generar
estrategias de participacion pluralistas y autonomicas diferentes a aquellas
"que se nos han querido imponer desde las armas y el poder economico"
(Comunidad de Paz, 1998, p. 10).
Pero resistencia civil quiere decir tambien resistencia de los civiles desarmados, oposicion racional, voluntaria y publica a una guerra de la cual ya
no se sienten parte activa, 10 que entrana una declaracion formal de rechazo a la representacion que los actores armadas venian haciendo de sus interes.'s, utopias y propositos de futuro, comunicandoles que de ahi en adelanle,los habitantes de San Jose estaban dispuestos a tamar las riendas de
su destino; es decir, autodeterminarse. Para los pobladores de San Jose , la
Comunidad de Paz se convierte es algo mas que una estrategia para evadir
los rigores de la guerra, se trata, como elias mismos 10 afirman, de una
opcion politi ca.
De dar una respuesta organizada a una situacion de guerra que ha hecho victima a la poblaci6n civil y esto la hace convertirse en alternativa a esa misma gue-

210

MOVlMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOCAATICAS

ITa [ ... ] convertirse en un pader Creote a los setores armadas y a la logica que los
sostiene [ ... J construyendo des de Iss comunidades mismas, alt.ernativas diferen.
tes a las impuestas por las arrnas pero tambien por el sojuzgamiento econ6mico

del capitalismo (Comunidad de Paz, 1998, p. 111.

La opcion por la politica implica la propuesta de un proyecto alternativo
fundacional , de un pacto "interpares" para crear de nuevo las reglas de la
convivencia social, para instituir un orden diferente a los que graVltaroD
historicamente sabre sus vidas y recuperar la soberania individual; se trata
entances de oponer la politica a la guerra, de revertir la dinamica del CODflicto y de optar por la convivencia social; sin embargo este nuevo orden que
se pretende instaurar, no trasciende los limites de su propio entorno, seria
un orden que confrontaria desde 10 local y de manera desarmada a actores
belicos que se clisputan por la fuerza de las armas la soberania en tada la
nacion colombiana. Esto situa a la Comunidad de paz de San Jose en una
doble vulnerabilidad; frente a la geoestrategia de la guerra interna que
exige la conquista del territorio pero tam bien frente a 10 estatal publico que
quedaria par fuera, y sin reconocimiento explicito por parte de los suscnptares del nuevo pacta social.

Los fundamentos eticos del pacta

La propuesta de Comunidad de Paz se sustenta sobre fundamentos etieopoliticos bien significativos; el primero de elias es el de la parttclpacl6~
social: "todos participamos y tados tenemos derecho a tomar declslones
(Comunidad de Paz, 1998, p. 19), esto quiere decir que cualquier miembro
del cuerpo politico tiene las mismas posibilidades de liderar el proceso, pero tambien que las acciones individuales pueden recaer sobre el conJunto;
de alii la responsabilidad solidaria de todos sus miembros "... por eso cada
accion que realizamos la hacemos sabiendo que afecta a los otros" (Comunidad de Paz, 1998, p. 20); y es en ese nosotros solidario y fraternal en dODde
descansa la fuerza etica del proyecto. Estos principios de solidaridad y responsabilidad tienen expresiones pnicticas en las reuniones, los talleres de
formacion , el trabajo comunal en el campo que se realiza para mantener ~~s
lazos solidarios y para planificar colectivamente, tanto las acciones pohtlcas como los procesos productivos.
"1
EI segundo principio etico es el de la libertad, defmida por ellos como a
capaeidad de autonomia de las comunidades y de cada miembro para tamar
decisiones autonomamente sin ninguna clase de presion y sin sentiTse eXcluido por no ser parte de la mayona" (Comunidad de Paz, 1998, p. 19); se

EMANCIPACION SOCIAL EN UN CONTEXTO DE GUERRA PROLONGADA

2U

trata del redescubrimiento de un principio democratico fundamental que

implica la aceptaclon de la diferencia e incluso de la oposicion sin que ello
signifiq~e quedar por fuera del corpus polftico. "Partiendo del respeto al
gran pnnclplO, la neutralldad, cada uno tiene derecho a discutir, a no estar
de acuerdo y a plantear alternativas: si se es negro, indigena, chilapo,
paisa, liberal, conservador, comunista, se respeta todo eso porque se esta
luchando por algo mas grande: la vida de todos" (Comunidad de Paz 1998
p. 20). EI tercer fundamento etico es el de la transparencia. "Para s~brevi:
vir en una zona de guerra habia que mentirle a los acto res armadas Ia
comunidad de paz en cambio basa su posibilidad de sobrevivir en la verdad
yen decirles a los actores armados que no se puede colaborar porque est o
nos involucra en una guerra frente a la que hemos declarado nuestra neutralidad" (Testimonios, 2000). Los suseriptores de pacta 0 proto-ciudadanos
saben que 1a transparencia de sus acciones es Ia condicion de existencia ~
mejor aun la razon de ser de la comunidad de paz y si bien esto no ha sido
garantia de supervivencia, si les otorga la fuerza moral para la den uncia y
para enC?nt.Tar eco. en instancias nacionales e internacionales que protegen
bienes pubhcos uruversales.
Estas principios Hieos, modernos, democraticos y pluralistas eontrastan
can algun,os erite,?os devenidos de la moralidad tradicional y religiosa que
en la teona neganan los pnmeros; llama mucho la atencion que en el reglamenta mterno de la Comumdad de Paz este e"Presamente prohibido el consumo de lieor; entre las funciones del Consejo Interno esta la de "controlar
el consumo de alcohol, que esta prohibido en la Comunidad de Paz ante esta falta se lIaman' tanto al eonsumidor como al vendedor, aplie:indose e l
numeral "dO de ~ste articulo" (Comunidad de Paz, 1998a, p. 2). El procedimlento para los mfractores es el de dos 1Iamadas de atencion, a la tercera
se Ie e"PuIsa de la Comurndad de Paz.
EI Consejo Interno tambien pareee inmiscuirse mucho en otros aspectos
de la VIda pnvada de los mlembros de la comunidad mediante visitas domiciliarias de control (Comunidad de Paz, 1998a, p. 3), asi como sobre la vigila?c!a de las personas que entran 0 salen del eorregimienta; sobre las que no
aslster a las reumones 0 no participan del trabajo comunitario: en los fundamentas eticos de la comunidad de Paz de San Jose de Apartado se mezclan de manera bien paradojica 10 moderno con 10 tradicional la etica laica
con la moral catOliea; I.as Iibertades publicas can los control~s vecinales y
domesttcos a la VIda pnvada; la colectivizacion en la produccion con el indivtduahsmo hberal; mixturas que develan 10 que una situacion limite produce en colectivos tradicionales que redescubren la politiea en media de la
guerra .

212

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCAATICAS

EMANCIPACION SOCIAL EN UN CONTEXTO DE GUERRA PROLONGADA

Las ckcisiones racionales, volunlarias y publicas

Ademas de los requisitos anteriores, para recibir el camet, el aspiran te

debe demostrar que conoce la declaraci6n de Comunidad de Paz; que no
hace parte directa e indirecta del conflicto; que ace pta el reglamento interno; que va a conservar responsablemente los signos de la comwridad (ban.
deras, vallas, sfmbolos), que se compromete activamente en el desarrollo del
proceso y en las actividades comunitarias que se Ie asignen (Comwridad d e
Paz, 1998a, p. 3). Este compromiso explicito, informado, voluntario y racio.
nalmente aceptado, reconstruye el colectivo por otra via, la politica, dejan.
do atras nociones nacionalistas tradicionales como la pertenencia al terrilorio, la vecindad, los lazos de sangre 0 la adscripci6n hist6ricocultural a
una comunidad determinada y constituye un cuerpo politico incipiente, con
deberes (neutralidad y participacion) y derechos (protecci6n y eleccion).
Dado el caracter voluntario e individual de la Comunidad de Paz, no to.
dos los habitantes del corregimiento pertenecen a ella; de las 32 veredas
que existen en San Jose s610 17 se han acogido al pacto; asi como algunos
pobladores del caserio, en buena parte retornados despues de los exilios de
1997. Los grupos veredales que conforman la Comunidad de Paz son los
siguientes: La Uni6n, Arenas Altas, Arenas Bajas, La Cristalina; Mulatos
Medio y Mulatos Alto; La Resbalosa, Las Nieves, el Guineo, La Linda, Alto
Bonito, Las Playas, EI Porvenir, Buenos Aires, la Esperanza Bellavista y
San Jose (cabecera) (Comunidad de Paz, 1998, p. 4).

La Comunidad de Paz, significa un paso adelante con relacion a la declara.

cion de neutralidad territorial, pues implica la suscripcion de un compromiso
explicito, voluntario y publicamente anunciado, de personas y comunidade.
veredales con los principios politicos y eticos del pacto fundaclOnaL Segm,
esto los comprornisos serian los siguientes:
No participar en Is guerra de forma directa 0 indirecta; no portar armas y abstenerse de guardarlas asi como municiones 0 explosivos; abstenerse de brindar
apoyo a las partes en conflicto; no acudir a los armadas para solucionar problemas personales 0 familiares; no manipular ni entregar infonnaci6n a ninguna de las partes; comprometerse a participar en los trabajos co~unitarios y
a no aceptar la injusticia y la irnpunidad de los hechos (Comumdad de Paz.
1998, p. 10).

Dicen los pobladores al respecto:

Cada uno de nosotros, desde BU actividad, asume compromisos especificos; poT
ejemplo, si yo soy un comerciante y bago parte del proceso, no puedo venderle a
ninglin actor armado [... ] adem as buscamas que aquellos que no viven en el co..
rregimiento pero que tiene contacto permanente can nosob-os, observen tambien
estos principios y se conviertan en parte de la Comunidad de Paz; es el caso de
los conductares que cubren la ruta hacia Apartad6, elIas se han comprametido
por ejemplo a no transportar a ninglio actor annada ya que ponen en peligro a
las personas que utilizan ese mismo transporte publico [ ... ] alga muy comprometedor es la cuesti6n de los mandados que nos obligan a realizar los actores anna
dos, como Hevar razones, dar infonnacion, guardar armas, darles posada 0 un
plato de camida [ ... ] porque nosotros como campesinos tenemos que pagar por
cualquier cosa lEntrevistas personales, 20001-

Para pertenecer a la Comunidad de Paz cad a persona debe manifestar

voluntaria e individual mente su aspiraci6n; debe participar durante un
mes en cuatro talleres organizados por el Comite de Formaci6n; luego debe
pedir formalmente su inscripcion mediante "un documento que sera firma
do por cada una de las personas que den su aceptacion al proceso y sean
mayores de 12 anos; los padres 0 adultos res pons ables, responderan por las
acciones de los menores de 12 anos" (Comwridad de Paz, 1998a, p. 1). Una
vez lirmado el documento de compromiso 0 dejada su huell.a como muestra
de aceptaci6n, recibira de parte del Consejo Interno y de manera olicial, un
carnet que 10 acredita como participe de la Comunidad de Paz.

213

La organizaci6n sociopoUlica del coleclivo

La declaraci6n de la Comunidad de Paz y las exigencias de neutralid~d
demandaban la adopci6n de un modelo organizativo solido, con alguna au~
toridad y reconocimiento, como garantia minima para el cumplirniento de
I~s objetivos propuestos; la maxima autoridad de la Comunidad de Paz y la
urnca en el terntono es el Consejo Intemo, este organismo posee funciones
administrativas y disciplinarias; a la vez que coordina todas las actividades que desarrolla el conjunto social y resuelve los conflictos y tensiones
que se suscitan entre los habitantes mediante el dialogo; tambien vigila
controla y aplica sanciones disciplinarias a quienes violen los acuerdos-aco~
gtdos enlre los suscriptores del pacto (Comunidad de Paz, 1998a, p. 1-4). Se
trata de una autoridad no institucional ni reconocida olicialmente sin refe.
rentes ni vinculos formales 0 constitucionales con otras autoridades regiaDale~ 0 naclOnales; en suma, una autoridad social, plural, colectivamente
e)erclda y populannente elegida desde donde se dirige de manera colegiada
la VIda de los suscriptores del pacto pero con innegable influencia sobre
todos los habitantes del Corregimiento.

~A.

"

EMANCIPACION SOCIAL EN UN CONTEXT o DE GUERRA PROLONGADA

214

MOVlM1ENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCAATICAS

EI Consejo Interno es tambien el que repres enta la comunidad ante diferentes instancias; es el encargado de hablar con los actores armados,
pedirles cuentas sobre su accionar, abogar por algiln miembro que sea cuestionado por estos y aclarar situaciones equivocas; el Consejo representa
tambien la comunidad ante los entes externos -organizaciones sociales
nacionales e internaeionales- y los organismos estatales del orden nacional que prestan ayuda humanitaria 0 protegen dereehos Ylibertades; al
interior de la comunidad son la autoridad a la que se debe obedieneia y
acato.
Las funciones disciplinarias del Consejo Interno tienen que ver basicamente con aquellos aspectos referidos a la neutralidad Y ala venta y consumo de licor, cuando alguien rompe las normas constitutivas del pacta "el
Consejo llama al infractor con el fm de solucionar el problema ... si la falta
se comete por segunda vez, volved a llamarle Y si se comete por tercera vez
sera excluido de la Comunidad de Paz" (Comunidad de Paz, 1998a, p. 3). EI
Consejo no aplica sanciones penales pero es necesario tener presente que en
la practica, ser expulsado de la comunidad es casi equivalente a ser extranado
delConsejo
territorio.
Este
Interno esta constituido por ocho miembros: coordinador
general , vicecoordinador, tesorero, fiscal, secretario Y tres vocales; asimismo, para tomar deciciones puede contar con la asesoria de un delegado de
la diocesis de Apartad6 Y del delegado de una ONG presente en San Jose
(Comunidad de Paz, 1998a, p. 2). EI consejo es electo por todos los miembros
de la Comunidad de Paz y su vigencia se sometera a consulta popular cad.
seis meses; para mantener la continuidad del proceso, habran de permanecer como minimo dos personas del Consejo anterior. Este organismo se reune una vez por semana, los sabados, en cualquier momento del dia si I. situacion asi 10 requiere Y para que haya sesi6n se exige la mayoria absoluta
de los miembros. La eleccion de los miembros del consejo se realiza de la

2 15

res; 'cada grupo de trabajo tiene un coordin d

nizar el trabajo y de infonnarle al cole t' a or ~ue es el encargado de orgasabre los avances 0 dificultades en el d; IVO ~~ ~s asambleas informativas
2000). Los comites por su parte se ocup:~';e ~s e sus tare~s (Testimonios,
para
pectossalud
temalleos
. la
d organizaci6n de la vida en com"un, t a 1es como'
d concretos
."
bajo, eportes, eultura, mujeres, y la fonnaei6n \":
,e ueaelOn, trala Comunidad de Paz. Cada eomite" c
t
po lllca de los miembros de
"
.
uen a con un coord' d
.
mas de sus funclOnes especificas se enca
d
.
ma or qUlen adedas a las familias, los grupos d~ trabajor~~a: orgamzar la e?trega de ayuTodos los suscnptores del pacto de paz
personas, segun sea el cas o.
tareas colectivas y deben hacer parte deS~o~om:rometen a participar en las
tes; esta no es una opcion voluntan' a, es ungrcompromi
pas de trabaJo
. d 0 de
I' los cornihace parte los compromisos adquiridos con la C
. so m ec mabie que
tas personales, 2000).
omumdad de Paz (EntrevisContrasta significativamente este
.
de fuerte sabor eomunitario con la program~ producllvo colectivizado y
.
.
organizacIOn soc'0 lit'
el sUjeto individual, en la autonomia
I
I -po
lca centrada en
tendencias liberales y democraticas per~ona y en el plurahsmo de claras
San Jose de Apartad6 un hibrido 0 ,que . acen de la Comunidad de Paz de
.
una mlxtura en la q
d
n' I
ue se pue en encontrar rasgos YaTlstas de varios sistema
hist6ricos distintos y la sobreposici6n sd~oe~ ICO~, a ~ombmaCl6n de tiempos
cOmplejlZan de manera significativa I d paclOS, Clerres y aperturas, que
. .
e evemr de un colect
.
con apanenclas de simplicidad.
Iva campeSlno

. Se trata pues de una comunidad or ani

hzada, de pie frente a la adversid d g zada, ~ermanentemente monsolidario han resuelto en parte la: y qu~ a traves del trabajo colectivo y
resistiendose al desplazamiento Ii ne~esl ades baslCas de la subsistencia,
lor civil, han intentado ponerle
I~ con una profu~da dignidad y vadesde 10 local, esten fonnando
d
~erra, y qUlza sm proponerselo,
un or en pohtlco nuevo.

W:::e: :

siguiente manera:

BIBLIOGRAFiA

Nos reunimos par grupos y par veredas para reflerionar sabre las caracteristical
que debe tener cada miembro Y de acuerdo can esto propane mas candidatos luego
se saca la Usta de todos elias y hay un dia dedicado a elecciones, las ocho personas que tengan la votacion mas alta seran los integrantes del nuevo Consejo ai
cada uno de ellos decide Ubremente aceptar el cargo [Comunidad de Paz, 1998:

~~

Por debajo de este Consejo estan los grupos de trabajo Y los comites, los
meros se encargan de la produccion colectiva Y comunitaria de
para cubrir en parte las necesidades mas elementales de todos los
bros de la Comunidad de Paz; existen 22 grupos de hombres Y 11 de

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5 U 105

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MOVIMIENTOS URBANOS Y EMANCIPACI6N EN PORTUGAL

V "CASAS DECENTES PARA EL PUEBLO": MOVIMIENTOS

.
URBANOS Y EMANCIPACION EN PORTUGAL
JOAO ARRISCAOO NUNES
NUNO SERRA

INTRODUCCI6N

A LO LARGO de las ultimas dos decadas, la democracia parlamentaria y

representativa de tipo Occidental ha sido presentada y promovida en diferentes sociedades, un poco par todo el mundo, como el modo "natural" de
organizaci6n de la vida politica y de la partici~aci6n de los :iudadanos. Su
definicion comtin corresponde a una verSlon mInlmalIsta, a un modelo
de democracia "de baja intensidad" (Santos, 1998), que subraya los derechos individuales y el voto en elecciones realizadas peri6dicamente como
la esencia tanto de la vida politica como de la participaci6n civica. Durante el mismo periodo, sin embargo -y especial mente durante la decada de
los aoos noventa-, se presenci6 tambien un incremento de critic as hacia las democracias "real mente existentes", a sus deficits y a sus patologias.
Los mod os de participaci6n de los ciudadanos en la definici6n de las agendas politicas y en los procesos deliberativos asumieron una importancia
central como temas de un debate que, aunque bajo diferentes formas , surgi6 tanto en las sociedades del hemisferio Norte como en sociedades del hemisferio Sur.
Es interesante notar una peculiaridad de ese debate tal como ha ocurrido en diferentes paises de la Europa occidental, en los Estados Vnidos, en
Canada y en Jap6n. En esos paises, la cuesti6n de la legitimaci6n del Estado y del orden democrat\co tiende a plantearse en relaci6n con problemas que abarcan la ciencia y la tecnologia y la intervencl6n de pentos, como
sucede en los dominios de las politicas energeticas, transportes, telecomunicaciones, ambiente, biotecnologia, genetica humana, salud y seguridad
alimentaria, entre otros. De hecho, se verific6 que los procesos de decIsi6n politica y las pnicticas administrativas basadas en el sigilo y en la exclusi6n de los ciudadanos del debate y de la deliberaci6n tendian a ser especialmente frecuentes cuando estaba presente un fuerte componente de
conocimiento cientffico y tecnico especializado. Como observaron autores
218

219

como Ulrich Beck 0 Anthony Giddens,l la ciencia , la tecnologia y el conoci miento especializado tienden a generar nuevas formas de incertidumbre y
de riesgo cuyas consecuencias afectan exageradamente a los ciudadanos
"comunes" que son excluidos de cualquier participaci6n efectiva en los debates Y deliberaciones sobre esos "riesgos manufacturados". No es nuestra
intenci6n, aquf, entrar en los pormenores de esa discusi6n. Aunque sera
ciertamente relevante lIamar la atenci6n sobre el hecho de que, en la secuencia de varias crisis que inc1uye sangre contaminada para transfusiones, la epidemia de Aids (SIDA), el easo de encefalopatia espongiforme bovina (convencionalmente llamada "enfermedad de la vaea loea") y de otras
crisis Iigadas a la produccion y al comercio de productos alimenticios a
incluso la ocurrencia de desastres ambientales graves, la creciente vi~i
bilidad de esos problemas y la dificultad para luchar contra ellos de manera rigurosa y eficaz, haya lIevado a gobiernos, parlamentos, organismos de
reglamentacioo, organizaciones no gubernamentaies, cientificos y otros
actores a buscar nuevas form as de participaci6n publica en los debates y
en los procesos de decisi6n, en el contexto de un abordaje politico "preventivo".
Como pais rniembro de la Union Europea, una regi6n central del sistema mundial, Portugal no ha estado ausente del todo en este debate. Este,
con todo, asume caracteristicas especificas, que devienen, en buena parte
de la condici6n semiperiferica de Portugal, como espaeio que puede se~
definido como interface 0 de intermediaci6n entre el Norte y el Sur 0 como
ejemplo del "Sur en el Norte". En estas condiciones, muchos de los problemas y cuestiones suseitados en sociedades del Sur pueden por 10 menos en
parte mostrarse relevantes, siempre que sean reconocidas sus especifici dades, para el caso de Portugal. Lo que nos va a ocupar aqui y ahora sera
el heeho de los nuevos abordajes de la participaci6n, que fueron puestos en
practiea, en diferentes paises y desde mediados de la decada de 1980 baj o
la forma de conferenclas de consenso, de jurados 0 foros de ciudadanos
que suscitan tres cuestiones que, como vamos aver, estuvieron en el cen~
tro de la corta pero intensa experiencia de democracia participativa durante 'a Revoluci6n portuguesa de 1974-1975: las condiciones y dinamicas
de la participaci6n y sus formas de organizaci6n; el papel central desempedado par la articulacion de diferentes formas de eonocimiento y de experien. l

Las dos versiOD{,S mas .i~fluyen~s de este argumento son presentadas en Beck, 1992, y

~l.ddens, 1994., El debate cn~lco suscltado po,r las posiciones de estos dos soci61ogos estS. en el
ngen de un numero ya considerable -y creclente- de publicaciones. donde se puede destacar
a ~k et al., 1994; Lash et ai., 1996; Adam et ai., 2000; Irwin, 199B. Sobre las implicaciones
=Ii,ttcas de estos argu~entos, ve8n~e las C?ntribuciones reunidas en Franklin, 1998. Las disslone~ sob:e la relac16n entre pcntos Y clUdadanos extendidas a expenencias en sociedades
del hemlsfeno Sur pueden encontrarse, entre otros , en SiUiman y King, 1999, y Fischer, 2000.

MOVlMJENTOS URBANOS Y EMANCIPACION EN PORTUGAL

220

22 1

MOVlMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCMTlCAS

Estado como promotor de los movimientos

cia; y, finalmente , el papel del d d
alternativamente, como obstay de la participacion de los CIU a anOS 0,
culo a estos.
.,
rt
esa concentra de forma muy
La experiencia de la RevoluclOn P~arU~gunas caracteristicas que nos
interesante, y a1 mismo bempo eJemp 'estos tres temas. Vamos a exa
van a permitir considerar con pormen?dres
Operaci6n SAM (Servicio
. d 1
so conOCI 0 como
rninarlas a partir e proce
. ' . f a de intervencion en el dominio
Ambulatorio de Apoyo Local), una ,m?,a IV
de las politicas urbanas y de hablU:clO;. ese caso sin embargo, es imporAntes de pasar a la presenta~,o~ e I '6n e~tre los ciudadanos y los
tante aclarar algunos aspectos earle acd,os generalmente designados
. ' entes espeCla lza
portadores de conoc,ml
ernOS fue crucial para las expecomo "peritos". EI papel de estos, com~ve~as ai campo de la habitacion y
riencias d~ demo~racia pa~t,lcIPatI::a l~e seran tratadas con pormenores
a las politlcas de llltervenClOn urb b q
"n poll' tl'ca era tradicional,
.,
tre sa er y acClO
'
I
S
mas adelante. I a umon en .
I t I la movilizaci6n de conocimienI figura de l mte ec ua ,
.
. d
mente, asaCla a a. a . 1
0 de movimientos que tlene como
tos tecnicos especlahzados en, el cua~. les sugiere la necesidad de reobjetivo transfonnacl?nes pohb~asdra IC:ciflcar su relaci6n con la figura
definir esa figura delllltelectua y e esp 0 circunscrito caracterizado por
del "peri to" , del especlahsta ~n u~ c:~~as 0 tecnicas. Esa relacion, como
1a movilizaci6n de competenc,las Cleo ~: manera como se articula puede
veremos, esta lejos de ser 11lleal, y, de dinamicas emancipadoras yel
hacer la diferencia entre la promoClOn I ., legitimadas por la referensurgimiento de nuevas fo~m.as de regu aClQn
cia a conocimientos especlahzados.
Los

INTELECTUALES, LOS CONOCIMIENTOS

Y LA PARTICIPAC16N POLITICA

, " ro uesto por Michel Foucault

,p P I '
I" 0 "intelectual
EI concepto de "intelectual especmco
I d "'ntelectua wuversa
(1994a, b), que 10 contrasta cond os ~.; adecuado para la definicion de 10'
organico", parece ser un punto epa ,a de transformacion politica y so"peritos" 0 "tecnicos" inclUldos en proce~os
1 roducci6n de un discurso
cia!. EI intelectual especifico nO se dedlca a aPt
'versal-o en la ver" d
rtavoz de un sUJe 0 un}
,
universal, asurroen ase como po
"
rtavoz de una clase, gru~
sian gramsciana del intelectual orgamco, co,:o ~o sada en mod os especificos,
o institucion-, sino a un bpo de Intervenel n. ~ to "pericial" 0 especiali..
.'
, . ' t'tico - 0 de conOClTIuen
de conoClmlento teemeD Clen 1 1
. d "egimenes de ver'"
zado- y en las relaciones de estos con determma os r

dad"' Es en su calidad de intelectuales especmcos que estos aetores s e

encuentran en rutas de colision con el sistema, con las instituciones 0 co n
reladones de poder, y que "se alinean" con otros actores en tanto participantes en luchas con sentido emancipador. Ese "alineamiento" no pas a
por el recurso privilegiado a la produccion de textos publicos, sino por su s
intervenciones como especialistas 0 portadores de un determinado ti po de
competencia 0 de saber. SegUn Foucault, el surgimiento del intelectual es pecifico seria un fenomeno propio del periodo posterior a la segunda Guerra
Mundial, y su figura ejemplar seria la de un fisico nuclear como J. Rober t
Oppenheimer, considerado el "padre" de la primera bomb a atomica y que ,
mas tarde, vendria a ser un opositor activo a la utilizaci6n de armas nuclea res. Pero la intervencion de los intelectuales especifieos tambien seria muy
visible en luchas en los campos de la psiquiatria, de los regimenes carcela rios 0, mas recientemente, de la proteccion social, del ambiente, de la salud
publica, de la planeaeion 0 de la politica cultural. Otros autores, con todo,
como es el caso de Paul Rabinow (1989), consideran que la presencia de los
intelectuales especificos puede ser identificada en periodos anteriores, ligada a las figuras que Rabinow describe como "modernistas de mediacion"
(middling modernists), los agentes de la planeacion urbana y social responsables de la "ingenieria" de la modernizaeion en las metropolis imperiales
yen los territorios coloniales a partir del primer tercio del siglo XIX, actuando en nombre de 10 que era considerado entonees como la misi6n universalist. de promocion del progreso y del bienestar.
Las propuestas de Foucault y de Rabinow suscitan dos interesantes problemas con respecto al concepto de intelectual especiflco, que son particularmente visibles cuando se trabaja con el caso de Portugal durante el
periodo revolucionario. EI primer problema se refiere a la tension entre propensiones hegemonicas y contrahegemonicas en la actividad de los intelectuales especifieos. Las ideologias profesionales de estos pueden llevarlos
a asociarse a intervenciones para las cuales se consider an calificados, independientemente de cuales son los actores en elias incluidos: el Estado, empresas, movimientos saciales, ciudadanos, en cuanto esas intervenciones
fueran consideradas "progresistas" desde el punto de vista de sus culturas pro-esionales 0 tecnico-cienUficas. Una intervencion contrahegemonica
serfa definida por sus articulaciones con la participacion social y civica, En
el caso que sera analizado aqui, los especialistas en habitacion y urbanismo
I"

~ ","Cada sociedad tiene su regimen de verdad, Sll politica general de verdad: 0 sea, los tipos
de ~urso que aeage y haee funcionar como verdaderos; los mecanisID08 y las instancias que
pemuten distinguir los enunciados verdaderos 0 ralsos, la manera como se sancionan unos y
Mroej las tk:nicas y los procedimientos que son valorados para la obtenci6n de 1a verdad; el sta_de aquellos a Quien compete decir 10 que funciona como verdadero" (Foucault, 1994b, p. 158).

222

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOCMTICAS

-generalmente arqu.itectos e ingenieros- asumieron un papel crucial en

la articulacion de 10 tecnico, 10 social y 10 politico en el campo de los problemas ligados a la habitacion y a la ciudad. La forma particular como esa
articulaci6n se dio en el caso de Portugal nos lleva a ldentificar un segundo
problema con el concepto de "intelectual especifi~o".: la tendencia a diluir las
fronteras entre las categorias de intelectual orgamco y de mtelectual especifico en condiciones en que no es sustentable 0 creible sostener la frontera
entre 10 "tecnico" y 10 "politico". EI "tomar partido" en situaciones caracterizadas por controversias tecnicas que no son distinguibles del debate politico sabre las implicaciones y consecuencias de esas controverSlas era -y
continua siendo- visto por los arquiteetos, ingenieros y otros profesionales
comprometidos con el activismo local como un imperativo Hico. Aunque c~n
estas reservas y calificaciones, con todo, el concepto de mteleetual especlfico sigue siendo un recurso util para la definicion de los problemas '1.ue
enfrentan los intelectuales que se involucran en el actIvlsmo soclal y pohbco en la base de la movilizacion de una competencia tecnico-cientifica 0 profesional, y no tanto en la de la reivindicacion de la condicion ~e portavoces
de la justicia de una "causa", como sucedia con los llamados mtelectuales
universales".

Los intelectuales especificos ligados a los movimientos e iniciativas en

los campos de la habitacion y de las politicas urbanas buscaron inspiraci6n
ideo16gica y te6rica en las (entonces) "nuevas" corrientes del marxismo, especialmente en autores como Henri Lefebvre y Manuel Castells, cuyas
obras fueron, en parte, traducidas al portugues y que a veces ya cuculaban
antes de su publica cion, bajo la forma de documentos copiados 0 de ediciones de distribucion restringida (Lefebvre, 1972; Castells, 1976). A partlr de
esa inspiracion, intentaron poner la arquitectura, la planeacion urbana y
otras formas de conocimiento tecnico, legitimado cientifica y academicamente al semcio de las poblaciones urbanas, de su lucha por la transformacio~ de las relaciones sociales y por el bienestar individual y coleetivo.
Esa aspiracion no dejo, con todo, de suscitar tensiones entre la pretension
de los "peritos" a definir "planes" para una transformaclon sOClal de sentido emancipador, por un lado, y el reconocimiento de la necesldad de artlcular la busqueda de las soluciones tecnicas mas adecuadas y eficaces para los
problemas de la habitacion y de la planeaci6n urbana con las d,ferentes formas de conocimiento local, de preferencias esteticas y de expreSlOnes de
identidad asociadas a los lugares especificos donde las poblaciones llevaban
a cabo su lucha por una habitacion decente y par una apropiacion mas
democratica del espacio urbano. Veremos a continuacion, como se manifestaron esas tensiones y como fueron dirigidas a 10 largo del desarrollo de la
Operacion SAAL.

MOVIMIENTOS URBANOS Y EMANCIPACI6N EN PORTUGAL

LA REVOLUCl6N PORTUGUESA DE

223

1974-1975

Y EL CONTEXTO DE LA OPERACI6N SAAL

EI 25 de abril de 1974, un golpe militar abrio el camino a un periodo historic.o Iinico marcado por experiencias sin precedentes en el campo de los
mOVlmlentos socla.!es y de la participaci6n de los ciudadanos. Los propios
militares, orgamzados en el Movimiento de las Fuerzas Armadas (MFA)
derrocaron la mas larga dietadura de Europa, que, durante 48 anos (1926:
1974), habia privado al pueblo portugues de derechos democraticos fundamentales y que, desde el inicio de la Mcada de 1960, se comprometiera en
una guerra contra los movimientos de liberacion de las colonias africanas
de Angola, Mozambique y Gu.ine-Bissau. A 10 largo del periodo de la dictadura, la oposicion a esta y a la guerra colonial asumio diferentes formas
incluye~do la ~esistencia clandestina y el desafio abierto al regimen, a trave~
de manifestaclOnes calleJeras, huelgas de trabajadores y de estudiantes e
incluso, durante las decadas posteriores a la segunda Guerra Mundial c~n
la participacion en elecciones que, a pesar de manipuladas por el gobi~rno,
permlberon el surgumento de espacios a nuevas formas de intervencion
politica por parte de las fuerzas de la oposici6n. La larga e impopular guerra colomal y la lmpOSlbllidad, cada vez mas evidente, de imponer una derrota militar a los movimientos de Iiberaci6n alimentaron tensiones internas en
las fuerzas armadas, especialmente entre los oficiales subalternos. EI MFA
seria la expresi6n organizada de las preocupaciones compartidas por oficiales con inclinaciones politicas distintas, algunos incluso sin objetivos politicos claramente defimdos. Un program a minimalista basado en la restauracion de derechos democraticos fundamentales yen una solucion negociada
del problema colonial permitio mantener el movimiento mas 0 menos unido
durante la primera fase de la Revolucion . Con todo, la presion creciente de
los movimientos sociales y de la propia lucha politica en las nuevas condi ciones de libertad de expresi6n y de asociacion vendrian a "romper" el MFA
en un conJunto de sectores 0 de facciones, mas 0 menos alineadas con difere~tes constelaciones de comentes y organizaciones politicas, con las alas
mas r~.dicales reclamando para sf mismas el papel de vanguardia revoluClOnana. As! avanzaron concepciones radicales de democracia basadas en
I~ participacion popular, en las organizaciones de base y e~ comisiones
hbremente electas, teniendo el sociaHsmo como horizonte y asumiendo una
lmportancia creciente en el debate politico durante el periodo revolucionario.
Una camcteristica peculiar de esta situaci6n fue la coexistencia de esas
expenenClas y concepciones radicales con proyectos politicos mas "tradicionales", como el de la creacion de una democracia parlamentaria de tipo

224

MOVIMIENTOS SOClALES Y ASPlRACIONES DEMOCMTICAS

occidental 0 de la instauracion de un modelo mas "estati~ante' de la sociedad, inspirado en la experiencia sovietica. Con respe;to a I~s .coloruas,.la
ausencia de una definicion clara del conterudo de la soluclOn a negoclar
con los movimientos de liberacion y la no aceptacion, por estos, de propuestas de "autonomia' sin reeonocimiento del derecho a la autod.ete.rminacion
y a la independencia rapidamente tornaron a esta una opelOn mevltable.
Asi serian proclamados los nuevos estados de Angola, Mozambique, Sao
To~e y Principe, y reeonoeida la independencia, proclamada en 1973, de
Guine-Bissau, pais que integraria, inc1usD, en un pnmer momenta, la ex colonia de Cabo Verde.
Durante todo ese periodo, el Estado pas aria por una fase de paralizaeion.
Sucesivos gobiernos provisionales (seis en total) fueron orgarnzados al sabor de las transformaciones en las correlaciones de fuerzas y en las alianzas politicas , con base en coligaciones de partidos y orgaruzaclOnes y de
duerentes faceiones del MFA, situadas generalmente en la Izqwerda del movimiento. Los gobiernos eran, por un lado, tutelados por los militares y, po:
otro extremadamente sensibles a la presion de los movurnentos soclales y CIvico~. La situaeion se caraeterizaba, mas que por una dualidad de poderes,
por una "dualidad de impoteneias' (Santos, 1990), con un enfren~nllento
permanente entre la legalidad revolucionaria y la legahd~d democratica, en
un juego que terminaria en noviembre de 1975. A esta sltuael6n, co~pleJa
en si, se juntaban las presiones y eontrapresiones originadas po~ la dmamlCa
geoestrategiea de la Guerra Fria, que encontraban traducclOn, mternamen.
te, en los programas y estrategias de las diferentes fuerzas.
Durante cerca de ano y medio, los trabajadores de la mdustfla,. de la
agricultura y de los serncios, los movimientos dehabitantes ~e barflos urbanos, los estudiantes, los intelectuales y los mlhtares ll~vanan a cabo ~
conjunto extremadamente rico y sin precedentes de expenenclas de mOVlhzaci6n de masas, de constitucion de organizaciones populares de base y de
diversas formas de democracia participativa. Paralelame~te.' emergia delas
primeras elecciones libres realizadas en Portugal en el Ultll~O medlO s~g1o
una Asamblea Constituyente. La Constitucion elaborada por esta vendna a
inscribir las tensiones y contradicciones que marcaron todo este pe.nodo,
que llegana a su fin el 25 de noviembre de 1975, cuando una cohgaCl6n de
sectores "moderados' y conservadores de las fuerzas armadas y de las :ormaciones politicas del "centro", a traves de una acci6n mlhtar, recupero el
control del proceso politico.
.
.
..
A pesar de su corta duraeion, el periodo revoluClOnano deJana marcas
tanto en el orden constitucional portugues como en la memoria colect;va e
historica, ya como fuente de nuevas energias Y de experiencias de :-eVltahzacion de la participacion civica y social, ya como supuesta expreslOn de un

MOVIMIENTOS URBru'lOS Y EMANCIPACION EN PORTUGAL

225

"hiato' an6malo en el camino "normal" que conduciria a la implantacio' d

' .
n e
la democracla representativa y parlamentaria. En la Constitueion de 1976
el socialismo es definido como un objetivo de la sociedad portuguesa y ,
.
.
dr
' un
amplio conJunto e lormas de democracia participativa y de derechos socia les y econ6micos bastante avanzados, exigidos a 10 largo de la Revoluci6n
seria explicitamente contemplado en el texto constitucional. En ese mism ~
aiio tendrian lugar las primeras elecciones legislativas en el cuadro del
nuevo orden constitucional seguidas de las elecciones presidenciales. Estas
constituyeron el escenario de un ultimo indicio de movimientos sociales y
populares que apoyaron la candidatura de izquierda de Otelo Saraiva de
Carvalho, uno de los dirigentes militares de la Revolucion. Esa candidatura
que obtuvo 16% de los votos emitidos, se basaba en el compromiso con I ~
aplicacion plena de las disposiciones de la Constitucion, especialmente en
los campos de la democra:ia participativa y de los derechos econ6micos y soclales. Fmalmente, todaVla en aquel ano, tendrian lugar las primeras eleedooes para el poder local.
Eotre las experiencias de participacion popular que se multiplicaron
dur?nte el peflodo revoluclOna?o se destaca, por su importancia y por su
caracter eJemplar como expreslOn de los exitos y de los dilemas y tensiones
que marcaron ese perlOdo, la llamada Operaci6n SAAL (Servieio Ambulatorio
de Apoyo Local). Esa opera;i6n fue laozada eo varias zonas urbanas por un
sector del Estado e mcluyo arqUltectos, ingenie!'os, juristas y estudiantes,
pero, sobre todo, habltantes de barrios urbanos, especialmente de barrios
p~bres 0 degradados,. que se organizarian en comisiones locales e integranan un esfuerzo conJunto de definicion y aplicacion de nuevos derechos y
nuevas .condlclOnes de VIda, centradas, por un lado, en la exigencia de una
habltacl6n decente y, por otro, en 10 que algunos de los actores centrales de
este proceso vend.n an a llamar "derecho allugar".
Como parte de una dinamica revoludonaria, la operacion, realizada en
tas zonas urbanas de Lisboa, Setubal y Porto, asumio probablemente la
forma mas consistente y teorizada en el caso de esta ultima ciudad. Su exito
en la promocion de una dinamica de organizacion popular y de alianza entre se~tores del Esta~o, intelectuales especiflcos y movimientos populares
se baso en la defimclOn de obJetivos sectoriales precisos -habitaci6n decente y derecho al lugar- en el ambito del objetivo mas general de construcCion d: una sociedad mas justa, de una soeiedad socialista. EI sAAIlNorte
~eOdria: de este modo, a adquirir un status de referencia, seiialando uno de
6s cammos posibles para articular 10 especffico y 10 local con proyeetos mas
amphos de transformacion global de la sociedad.
Presentamos, en seguida, una descripcion y cronologia de la Operaci6n
SMIlNorte, trotando de caracterizar a los actores que la protagonizaron e

MOVlMlENTOS SOClALES Y ASPIRACIONES DEMOCMTlCAS

MOVlMlENTOS URBANOS Y EMANCIPACION EN PORTUGAL

identificando sus alianzas y articulaciones , as; como las estrategias de intervencion seguidas y sus modos de intervencion. La memoria del SAAIlNorte es
posteriormente explorada en cuanto recurso apropiado, hoy, par~ la r~in
vencion de form as de participacion por parte de diferentes actores mc\wdas
en luchas por la habitacion y por el derecho al lugar. Esa memoria es confrontad a con la identificacion y discusion de los principales problemas Suscitados por el analisis de los movimientos de habitantes en el cuadro del
presente proyecto. Seran examinados, en particular, la dinamica de la rnavilizacion y de la organizacion populares; el papel de diferentes sectores del
Estado y de los militares que fueron "enlistados" en proyectos emancipada_
res y solidarios; la importancia de los detentores de formas especializada,
de conocimiento y de competencias tecnicas en la definicion de las estrategias necesarias para el cumplimiento de los objetivos del movimiento, asi
como las alianzas que estos establecieron con los movimientos de habitantes; y, final mente, la importancia de la situacion revolucionaria como condicion para la pro pia viabi!idad del proceso.
Para este estudio de caso, recurrimos, por un lado, a informes, analisis y
documentos public ados referentes al periodo considerado y, en particular, a
la Operacion sAAIlNorte. 3 Un segundo tipo de fuentes inC\uyo entrevistas y
discusiones con informantes calificados , la mayoria de los cuales participaron en el proceso. Finalmente, recurrimos tambien a notas referentes ala
participacion en debates recientes sobre habitacion y politicas urbanas, can
la presencia de antiguos y actuales activistas de los mOvimient?s de habitantes, intelectuales especificos ligados a los sectores de habltaclon y urbanismo y miembros de organizaciones politicas con actuacion en esta area.

EI modelo de intervencion publica en las politicas de habitacion seguido

hasta entonces, y espeCial mente durante las casi cinco decadas de dictadura del Estado Novo, se caracterizo, en un primer momento, por la construccion de unidades unifamiliares. Esta opcion erajustificada por la convicci6n
tanto de politicos como de "peritos", de que las habitaciones colectivas era~
un terreno fertil para la germinacion de movimientos "subversi vas" 0 revolucionarios. En un segundo momento, la opcion paso a ser la construccion
de edificios colectivos de alojamiento social en las periferias de las ciudades
obligando asf a las familias a separarse de las areas urbanas centrales, es:
pecialmente de los locales donde anteriormente residian, mas cercanos de
los lugares de trabajo y mejor provistos de transportes publicos. Este segundo momento de la politica habitacional del Estado Novo fue responsable del surgtmlento de barnos socialmente segregados, localjzados en las p eriferias urbanas.
Tanto en un caso como en el otro, las intervenciones en el campo de 1a
habitacion tuvieron como punto de partida las concepciones perfiladas por
el Estado y por los cuerpos de especialistas y tecnicos que lidiaban con los
problemas urbanos, especialmente ingenieros, arquitectos 0 asistentes sociales. Bajo la capa de un pseudoprovidencialismo publico, los objetivos de
la politica habitacional del Estado Novo se centraban en respuestas minimalistas a las mas reclamantes situaciones de carencia habitaciona!. Se
buscaba, de este modo, evitar el surgimiento de posibles focos de oposici6n
al gobierno y al regimen, sin que existiera, en contrapartida, alguna senal
de reconOClmlento 0 promocion del derecho de los ciudadanos al espacio
urbano y al acceso a condiCIOnes decentes de habitacion para todos. Nunca
como en este periodo, las politicas de habitacion habian sido utilizadas d~
modo tan expresivo como instrumento de control social y medio de difusi6n
de los v"-!ores autori:arios y represivos del regimen. Por consiguiente, esta
concepclO~?e las politlcas urbanas y de habitacion excluia cualquier tipo de
preocupaClon con las expectattvas y las representaciones de las poblaciones
en matena de habltaclon, organizacion del espacio vecinal 0 apropiacion del
espaclO urbano.'
Est. fue el mundo con el que la Revolucion de abril de 1974 trat6 de romper,. p"opiciando las condiciones para el surgimiento y desarrollo de moVlmlentos populares multiformes y relativamente espontaneos. Esos movilDlentos e.nco~traron en estas condiciones un terreno ferti! para la apertura
del espaclO pubhco a la expresion activa de reivindicaciones en diferentes
campos de la vida social, incluyendo la habitacion, y para la experimenta-

226

LA

EXPERIENCIA DEL

sAAIlN ORTE:

LA LUCHA

POR LA HABITACION EN UN PERIODO DE REVOLUCION

Una ruptura can el pasado

La operacion BAAL constituye, bajo varios puntos de vista, un momento singular en la historia de las politicas de habitacion en Portugal. Las especillcidades del momento hist6rico que sigui6 al golpe militar de abril de 1974
abrieron un espacio de convergencia entre nuevas fonnas de intervenci6n
estatal y luchas populares por el derecho a la habitacion, dando origen a
una experiencia inedita de participacion popular.
3 Para un estudio ponnenorizado de la historia de los movimientos de habitantes en Porto
durante el periodo de la Revoluci6n, v~ase Rodrigues, 1999.

Gn:,P:;:2~n anaIisis pormenorizado de las politicas de habitaci6n del Estado Novo,

227

vease

MOVThlIENTOS SOClALES Y ASPlRACIONES DEMOCMTlCAS

MOVIMIENTOS URBANOS Y EMANC1PACrON EN PORTUGAL

ci6n de nuevas formas de participacion y de intervenci6n politica y social.

Paralelamente, la Revolucion de los Claveles vendria a crear las condicio_
nes para una transformacion radical del funcionamiento y de la organiza_
ci6n de las instituciones publicas y del Estado, alimentando una tendencia
para la democratizacion, tanto de los procesos de formulacion de poli~cas,
como de las relaciones entre "especialistas" y responsables admmlstratlVos,
por un lado, y los ciudadanos, por otro.'

precariamente alojados. En el caso de Porto, donde las reivindicaciones sociales acerca de la habitaci6n ya ternan una larga historia, que se remon ta
al siglo XIX, los resldentes de los Barrios Camarales 6 protagonizaron un dia
despues del 25 de abril de 1974, las primeras manifestaciones pUblicas en
esta area. Era entonces exigida la revocaci6n de los reglamentos camarales
denunciados como medios represivos y violentos de intromisi6n abusiva e~
la vida privada de los pobladores, que atentaba contra los mas elementales
principiOs de dignidad y de lib~rtad. 7 A estas reivindicaciones siguio, a 10
largo de los meses de JUruo YJullO, una segunda ola de impugnaciones, pr otagolllzadas por los habltantes de las "islas", que de este modo exigian una
intervenclon mmedlata en el sentido de mejorar sus condiciones de vida y
de habitaci6n. Un tercer movimiento popular se desencadenaria meses mas
tarde por los residentes de edificios subarrendados, contra los "subrentas"
que acumulaban cuantias considerables a traves de la subdivision de "edi:
ficios [que] son repartidos en espacios tan pequenos que van desde la ren t a
de un corredor 0 desvan de la escalera pasando por la utilizacion del telefono para recibir Ilamadas, 0 disponer de algunas horas de luz electrica por
nache, etc." (Coelho, 1986, p. 622). La sobrexplotaci6n por las "subrentas" per manece, hoy, como una de las memorias mas persistentes de los habitantes
que continua ron actuando en asociaciones de barrio. Finalmente, otTa expresion de la lucha por la habitaci6n consistio en las ocupaciones de casas
deshabitadas, con frecuencia organizadas por comisiones de habitantes y en
muchos casos legalizadas, posteriormente, a traves de contratos de arrendamien to. Esta forma de acci6n popular dependia, en buena medida para s u
viabilidad, de la pres~ncia tutelar de las fuerzas armadas, gara;tia de l a
legItlImdad de ocupaClOnes basadas en el principia de que "no debe haber
casas sin gente mientras haya gente sin casa", pero que, desde el punta d e
Vlsta del derecho formal, eran definidas como violaciones del derecho a l a
propiedad pri vada.
caractenstica muy evidente de estos movimientos era la participacIOn achva de las mUJeres y, con mucha frecuencia, la asuncion por estas de
un papel de direccion . La concepcion dominante de la division sexual del
tr~baj) atri~uia a las mujeres un lugar en el dominio privado de la casa, Y
el goblemo de esta era encarado como una tarea femenina. No sorprende,
por eso, encontrar mUJeres 'en el papel de activistas y de dirigentes de movi-

228

Una conuergencia de actores y de dindmicas

Es en este contexto que se desencadena el Sistema Ambulatorio de Apoyo
Local (SAAL). Su aparici6n deviene de la convergencia de un conjunto diversificado de condiciones y de dimimicas, mas que de las intenciones especificas de los actores en el incluidos, ya fuesen movimientos saciales, servicios
del Estado, especialistas 0 responsables administrativos. En otras palabras, la creaci6n formal y el desarrollo posterior del SAAL como proceso resultaron de los efectos virtuosos de la articulacion -aunque compleja y
ambigua- de un conjunto de actores colectivos: a)los habitantes de las zonas urbanas con carencia habitacional, sus movimientos y sus orgaruzaciones; b)los cuerpos cientificos y tecnicos Jigados a las politicas habitacionales
y urbanas; c)el Estado, a traves de sus servicios y departamentos sectoriales 0 de base local; y d)los partidos y organizaciones politicas. A estos actores habria que agregar la presencia tutelar del Movimiento de las Fuerzas
Armadas (MFA), fundamental para la viabilidad de varios tipos de accion
popular basados, como veremos, en una legitimidad revolucionaria.
Seria dificil negar, sin embargo, que unO de los principales motores de
todo el proceso fueron las luchas que asumieron diferentes formas, iniciadas por los habitantes de barrios degradados y por los agregados familiare,
No fue posible, en el cuadra de este estudio, explorar algunas de la~ exp.eriencias que, aun
bajo la dictadur8, trataron de intervenir en los problemas. de la. habItacIOn. popular. Fue el
caso, por ejemplo, de algunas organizaciones cat6licas de onentac16n progreslsta . .
6 Los barrios carnerales consisten en edificios de departamentos que son propledad de 108
municipios, y que se destinan a alojar faroilias de elScasos recursos econ6micos .
.
7 Estos barrios eran constantemente vigilad08 por fiscales camarales que, en sus ~~onnes,
registraban situaciones consideradas por eUos dignas de mend6n y ~e eventual puntct6n, qu.e
podia llegar a la expulsi6n del barrio y, consecuent.emente, a I~ ~er~td~ del de~echo a la ham
taci6n facultada por el municipio , como 51 se uatara de un pnvileglo lD~e~ecldo. AJgunos d.e
los testimonios son muy expresivos del grado de vigilancia y de control eJercldo sobre los habt
tantes, como demuestran 108 siguientes testimonies recogidos en informes elaborad~ ~r los
vigilantes: "Tiene una gallina Uegal (. .. ). Rops en la 'p1aca del balcan C...). Vasos de plastlco en
18 fachada del edificio ( ... ). Posee animales; fallect6 el gato C.. ). Reclbe a un hombre (."';
Corounicaci6n por motivo del amante. Esto, en su epoca de soltera (. .. ). Compro una mota
(Cos ta et ai., Cidade l Cantpo, 2, p. 29).
5

229

.yna

~ Las "isla~" corresp~Dd~n a "filas de pequeftas casas de un solo piso (. .. ), construidas en los
~atJos de anttguas ~a~ltactones burguesas" (Teixeira, 1992: 67) las cuaies con frecuencia no
n spo?en de aba S~l~ento de agua, pennitiendo asi satisfacer, de manera muy precaria, la
ec.esldad de habttaet6n barata por parte de las cIases trabajadoras de la ciudad de Porto S
de ~lojamiento albergasen aproximadamente a la mitad de la pobla~
Cl ~ epPorto a finales ~el Slgl? XIX. Sabre las condiciones de habitaci6n de las c1ases populares e orto en el cambto del s tgle XIX al xx, vease Pereira, 1995.

e~~Ul~t que estas fennas

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOCMTICAS

MOVIMIENTOS URBANOS Y EMANCIPACI6N EN PORTUGAL

mientos a traves de los cuales los problemas ligados a la habitaci6n salian

del dorninio "privado" del gobierno de la casa a la esfera publica emergen_
te, bajo la forma de luchas politicas por el derecho a una habitaci6n decente.
Los participantes en el movimiento se acuerdan, todavia, del dia en que una
manifestacion compuesta y liderada principalmente por mujeres oriundas
de barrios camarales invadio la Camara Municipal de Porto, obligando al
presidente a salir de su oficina y dirigirse a los manifestantes reunidos en
el atrio del edificio.
Desde muy temprano, estas movilizaciones populares captaron la atenci6n y la imaginaci6n de arquitectos, ingenieros, jovenes estudiantes y profesionistas con distintas carreras cientificas y tecnicas, y que de diferentes
modos ya estaban involucrados en la busqueda de "formas alternativas que
desbloqueasen la produccion de habitacion social, sustituyendo formas estatizadas 0 estatizantes" (Portas, 1986, p. 636). Su interes por la ciudad como
lugar privilegiado para la transformaci6n social y para la explotaci6n de
nuevos caminos en las areas de la arquitectura y del urbanismo permiti6
la creacion de un amplio espacio de convergencia de estos intelectuales
especificos con los movimientos populares y con las organizaciones de hahitantes. Esa convergencia, no obstante, no se hizo sin tensiones ni malos entendidos, abarcando un proceso no siempre facil de aprendizaje y de
dialogo.
r En el caso del SAAIlNorte, y de acuerdo con testimonios de participantes
en el proceso, el intento de articular la dimension funcional y urbanistica
con las concepciones esteticas y las preferencias de los habitantes consislia
normalmente en la definicion de un campo de posibilidades de soluciones
tecnicas, delimitado por fronteras presupuestales y de localizaci6n, en el
interior del cuallos agregados familiares y las comunidades de barrio podian tener sus opciones; de manera que configura ran y personalizaran las
formas de habitat de acuerdo con sus vivencias y preferencias, en un proceso de participacion y de mutuo aprendizaje, a pesar de las naturales divergencias y de la con front a cion, a veces conflictiva, entre perspectivas
distintas, propias de una estrategia de esta naturaleza. EI entendimiento
de que la arquitectura debfa estar al servicio de las personas, de los habitantes, hacia que a estos les fuese atribuido un papel fundamental en la
definicion y conducci6n apoyada por las operaciones de intervencion. Ese
entendimiento, alia do a la conciencia de la dificultad de separar respuestas
tecnicas y respuestas politicas para los problemas, vendria a marcar, de
manera muy acentuada, y en ciertos casos de forma indeleble, a toda una
generacion de arquitectos, urbanistas y otros profesionales. -.~
Muchos de estos intelectuales especificos compartian, asi, una vision de
la ciudad como un espacio politicamente marcado y apropiado par el siste-

rna capitalista, una visio~ confirm~da por la acentuada competencia por el

espac]O y por la producclOn de des]gualdades y de exclusiones asociadas a
politicas de territorio y espacio. Esta visi6n, a su vez, parecia confirmar su
creencia de que Ia situaci6n revolucionaria que entonces se vivia constituia
un momento histOrico unico donde la. transformacion del espacio urbano y
la derrota del s]stema capltal]sta canunabanjuntas._En la atmosfera entonces prevaleciente, de una vigorosa movilizacion popular y de aparente viabilidad de una transformacion socialista de la sociedad, empezaria asi a
tamar forma una ahanza entre los movimientos populares y los intelectuales especificos, abriendo camino a nuevas articulaciones de formas de conocimiento "profanas" y especializadas, aunque criticas.
La participaci6n conjunta de estos dos tipos de actores colectivos en 10
Que vendria a ser el proceso SAAL, a pesar de las muchas tensiones que la
obstacuitzaron, pe~]tl6 que fuesen definidos dos objetivos muy precisos _y
Que ya fueron menclOnados arnba- para los movimientos y para las politieas urbanas y de habitacion: el derecho a una habitacion decente y el
"derecho al lugar". Estos objetivos eran encarados como objetivos realistas
y tangibles,. suficientemente precisos para permitir la movilizaci6n amplia
de un abamco dlversificado de actores, especialmente de poblaciones locales, y suficientemente progresistas para "encajarse" en el proyecto mas amplio de transformacion socialista de la sociedad portuguesa. En cuanto al
primer objetivo -Ia habitacion decente- resonaba directamente en l as
necesidades mas elementales de amplios sectores de las poblaciones urban~s, el segundo objetivo --<el "derecho allugar"- se enraizaba en una lar.-ga
h]stona de res]stencla de las poblaciones de barrios urbanos de Porto a su
trans~erencia, p~r la fu.erz.a 0 por decisiones administrativas -aunque con
la mejor de las mtenclOnes- para otros barrios, generalmente situados
en la peri feria de la ciudad.(EI "derecho al lugar" puede asi ser definido
como el derecho a la mejorfa de las condiciones de habitaci6n --<en terminos
de la dimension y calidad del espacio residencial, pero tam bien de acceso a
.gua corriente, energia electrica 0 saneamiento basico--, e igualmente
eoo;o, el derecho de acceso a diferentes tipos de equipamientos urbanos y
SOCtaCes mstalados en el lugar, de modo que los residentes de un barrio
pUdie;en "crear raices" y desarrollar formas de sociabilidad enclavadas en
la apropiaci6n del espacio 10cal.J Transportes publicos adecuados, infraestmctura (como apertura de calles), espacios de recreo para ninos escuelas
guar~erias, centr~s de dia para ancianos, centr~s de salud, zon~s verdes:
espaclOS para la practica de deportes 0 para descanso --<eran, y siguen siendo
hoy, las reivindicaeiones que dan forma al "derecho al lugar". La transferen.e]a obhgada -total 0 parcial- de poblaciones, a cambia de acceso a
mejores condiciones de habitacion no era, desde este punto de vista, consi-

230

231

MOVlMIENTOS SOClALES Y ASPlRACIONES DEMOCRATICAS

MOVlMIENTOS URBANOS Y EMANCIPACI6N EN PORTUGAL

derado como una opcion. Despues de 1976, no obstante, este tipo de politi.
ca habitacional, asociado al rechazo del "derecho al lugar", fue utilizado
frecuentemente como medio para la redistribuci6n de poblaciones en fun.
cion de las dinamicas de especulaci6n de los terrenos y de los negocios de la
construccion civil, dando origen a graves situaciones de exclusion social. Po.
blaciones de diferentes barrios urbanos de Porto, contimian, hoy, resistien
dose a esa politica.
Regresando al tema de las articulaciones entre especialistas y "legos",
debemos agregar que muchos de los inteleetuales especificos incluidos en
este proyecto, entre ellos arquitectos, ingenieros y abogados, desempenaron
cargos en diferentes departamentos y servicios del Estado, contnbuyendo,
de esa forma, para traer al Estado a las dinamicas sociales y politicas que
entonces se desarrollaban. Como observ6 Boaventura de Sousa Santos
(1990), en el periodo que siguio al 25 de abril de 1974 se asistio a una situa
cion de "dualidad de impotencias" que equilibr6 las fuerzas de la perma
nencia y las fuerzas de la transformaci6n, en vez del clasico escenario de la
dualidad de poderes. Esa situacion se verificaba en el interior del propio
Estado. SegUn Santos (1990, p. 33):

relaciona con los ciudadanos y con los movimientos sociales en situacion es

de ese tipo es consecuencia de dos formas de heterageneidad. La primera, a
la que podemos llamar heterogeneidad "horizontal", se refiere a las diferen.
tes dinamicas de los diferentes sectores y servicios del Estado. Algunos de
estos pueden aproximarse mas a los ciudadanos y a los movimientos soci a.
les, y otras ~ las fuerzas de la "ley y del orden" que intentan, por ejemplo,
defender la mVlOlablhdad de la propiedad privada. Un os pueden apoyar la
legalidad revolucionaria, otras la legalidad democratica, y otros incluso
pueden intentar fusiones entre legalidades y legitimidades distintas.
La segunda forma de heterogeneidad, que se situa en una relacion orto.
gonal con la primera, es la heterogeneidad "vertical". En diferentes escalas
o niveles -administraci6n central, administraci6n local, servicios de autar.
quias 0 agencias locales de ministerios, por ejemplo-, agentes 0 servicios
del mismo sector del Estado pueden actuar de maneras diferentes y crear
formas diversas de articulacion con diferentes actores y movimientos. Esta
situacion puede ocurrir, por ejemplo, debido a la gran cercania entre servi.
eios locales del Estado y movimientos sociales y civieos 0, inversamente a
traves de la alianza con opositores a esos movimientos: intereses econ6~i
cos ligados a I~ especulacion de terrenos 0 a la eonstruccion, por ejemplo.
Aunque tamblen puede suceder que, a eseala nacional y central, ciertos sec.
tores 0 servicios definan una orientaci6n claramente contrahegemonica
que podra lIegar a ser efectivamente seguida por esos sectores 0 servicio s
en todas las escalas 0 niveles, tradueida a formas mas 0 menos radicales d e
intervenci6n en los escalanes "locales" 0 , sencillamente, encontrar oposici6n
o resistencia, pasiva 0 ~ctiva, en los escalones intermediarios. Este tipo d e
heterogeneldad es partlcularmente importante para comprender como La
"dualidad de impotencias" atraviesa, tambien, el interior del Estado. A est a
doble heterogeneidad deben ser agregadas otras dos dimensiones: la diver.
sidad en el espacio y la evoluci6n a 10 largo del tiempo. Tanto la actuacion
del sector del Estado que trataba de la habi tacion como la accion de los
miembros~e los gobiernos responsables por las politicas de habitacion y por
la OperaclOn SAAL deben anahzarse tomando en cuenta este juego de heterogenoidades, de diferencias y de evoluciones temporales.
Muchos inteleetuales especificos anteriormente citados efeetivamente
.garraro~" la oportunidad de movilizar servicios del Estado para apoyar, patroclnar y, en clertos casos, inclusive para dirigir iniciativas populares: Fueron desarrolladas nuevas formas de definicion y de ejecucion de
polItIeas para la habitaci6n, y el derecho de todos los ciudadanos a una habitacion decente se eonvertiria en un derecho inscrito en la Constitucion de
1976, como otros derechos sociales y economicos avanzados, que habian
sldo banderas de los movimientos populares durante la crisis revoluciona-

232

(10] que hay de mas caracteristico, e incluso de mas original en 1a crisis del Esta-

do portugues en este periocio, es precisamente la capacidad del Estado de man

tenerse intacto a traves de una par:Hisis administrativa generalizada durante
bastante tiempo y en el seno de luchas sodales muy agudizadas.

Eso no significa, con todo, que no haya habido modificaciones tanto en la

composicion de los organos 0 servicios del Estado como en la heterogenei
dad de la actuacion de este, en las condiciones especificas de una fuerte
movilizaeion popular. La Comisi6n Coordinadora del SAAIlNorte, por ejem
plo, terminaria por asumir en diversos momentos una naturaleza de "cuerpo extraiio" en el aparato del Estado, como nos dijo uno de los intelectuales
especifieos que la integraba. Enlazada de modo muy fuerte y permanente
con los movimientos populares, esta estructura funei~no en gran parte c,:
mo la representacion -en el seno del Estado- de los mtereses de los habl'
tantes. Originando en muchos casos tensiones y conflictos con sectores mas
resistentes, 0 impotentes, frente a la transformacion de las formas bur<>eraticas de funcionamiento y del propio senti do de transformacion politica
y social, tanto en el nivel del estado local como del Estado central.
Siendo el mismo una entidad heterogenea, el Estado de hecho puede
desarrollar formas heterogeneas de relaci6n con la soeiedad. La probabili
dad de que esa heterogeneidad sea acentuada y visible es particularmente
fuerte en situaeiones de crisis revol ueionaria. EI modo como el Estado se

233

...
MOVIMIENTOS SOC1ALES Y ASPIRACIONES DEMOCMTICAS

MOVIMIENTOS URBANOS Y EMANCIPACI6N EN PORTUGAL

ria." Par otro lado, y como observaria mas tarde Nuno Portas, la participa_
cion activa de las poblaciones en la resolucion de sus problemas habltacio_
nales en cooperaci6n can el Estado y can los equipos tecnicos que para tal
fueron constituidos, funciono como un "empuj6n" significativo para una respuesta mas agil a los problemas de la habitaci6n, y tamblen como una cantribucion relevante para la credibilidad y para la legttImldad del orden
social y politico emergente (Portas, 1986). Esta es, tal vez, la caractelistica
mas significativa de la singularidad de este periodo y del proceso SAAL en la
historia de las politicas de habitaeion en Portugal: par pnmera ve~ se mtentaba crear un puente entre las energias de un Estado-proV1dencl~ en fase
de constitucion y las energias de una sociedad-provldencla. enralzada en
formas de socializacion movilizadas para la realizaci6n de ObJet.' vos especificas en el cuadra de un horizonte mas amplio de transfonnacl6n SOClal.IO
Naturalmente, los partidos y las organizaciones politicas tambien influenciaron el desarrollo de este proceso, aunque de formas no slempre
evidentes a esperadas. Despues de haber sido impedidos de participar en
cualquier actividad politic a organizada antes de abril de 1974, muchos ciudadanos se incluyeron en organizaciones a partldos de IzqUlerda que, hasta
ahi habian tenido una existencia clandestina 0, en muchos casos, 01 slqmera ~xistian antes de la Revolucion. Muchas de esas organizaeiones se unieron
a los movimientos populares Y a las luchas sociales, apoyando sus cau~as y
objetivos, incluso cuando criticaban a se oponian a las form as de acclo~ de
esos movimientos, como frecuentemente sucedio can el PartIdo Co~umsta,
durante casi todo el periodo a que nos referimos. Pero ell as tamblen trataron de influenciar los movimientos y las luchas y reclutar a los dmgentes
de estas, para ampliar su base politica. De eso resultaron, can algtma fr~
cuencia, conflictos y desacuerdos internos en el seno de los proplOS OVlmientos. En efecto, y el sAAIlNorte es un buen ejemplo de eso, la capacldad
de influencia control y monitoreo de los movimientos populares por parte de
eStaS organi~aciones se revelo en la regIa muy reprimida~ cuando no fracasada , de cara a la espontaneidad y heterogeneldad socIal d~ los pro~l~
movimientos, asi como en virtud de que estos se onentaran mas par obJetivas Iigados a necesidades de corto plaza y rel~eionados can la I~cha par la
habitacion y solo de manera indirecta par obJetlvos POlftlCOS mas amphos.
Pero es ne~esario agregar que esas mismas organizaciones. en muchos ca-

sos, abastecieron una buena parte de los recursos -especialmente de Competen~ia en el plano. de la organizacion, trabajo y, no poeas veces, apoyo
matenal- que permlberon a los mOVlmlentos actuar can eficaeia.
Es todavia indispensable eitar el papel de los militares. Su intervencion
durante este periodo fue , muchas veees, orientada al apoyo activo a los movimientos populares y, en muchos casas, los militares fueron \lamados a intervenir como arbitros en situaciones de conflicto -especialmente durante
las acciones de ocupaci6n de casas deshabitadas- que, sin esa intervencion, podlian haber acabado en confrontaeiones violentas. EI Cuartel General de la Regi6n Militar del Norte, en Porto, disponia, inclusive, de una
"Divisi6n de Asuntos Civiles" que asumia ese papel de mediaei6n.
Tanto las organizaeiones politicas como los mil ita res tuvieron, par 10
tanto, papeles cruclales para la viabilidad y la sobrevivencia de los matimientos de habitantes. Pero los efectos de unas y de otros sabre estos movimientos se caracterizan par la ambigiiedad. En 10 que se refiere a las
organiz3ciones politicas, es cierto que abastecieron a los movimientos modelos de organizaei6n, activistas can capacidad de organizacion y liderazgo
y, muchas veces, apoyo logistico y material. Aunque tambien fueron responsables del surgimiento de jerarquias internas en los movimientos de
habitantes, par tres vias. En primer lugar, canalizando apoyo y recursos
para activistas que, mas tarde, llegarian a ser reclutados para la organizacion y para actuar, en el buen estilo leninista, como "correa de transmisi6n"
entre la organizacion y los 6rganos electos de los movimientos; en segundo
lugar, a traves de la importacion, para los propios movimientos y para sus
organos, de conflictos entre organizaciones y partidos sabre la definicion de
los objetivos del movimiento, sabre las uniones entre los objetivos de los
movimientos de habitantes y objetivos politicos mas generales, a incluso sobre el propio funcionamiento cotidiano del movimiento y de sus organos; y,
en tercer lugar, a traves de la promoci6n, en el interior de los propios movimlentos, de una division entre la vanguardia polftica "esclarecida" y las
"masas", privadas de capacidad autonoma de definicion de objetivos y mod?s d~ mtervencion poli~ica. Estas tres formas de intervencion de las orgamzaClCnes en los mOVlmlentos tendieron a estimular la reproduccion de un
modo paSlVO de delegar en procesos "de arriba hacia abajo" la resolucion de
problemas que debelian ser enfrentados de manera activa y creativa, mediante mecanismos de participaci6n, perpetuando, de ese modo, experienClas de relacion subordinada y paternalista de los ciudadanos can el Estado
tan enraizadas en la soeiedad portuguesa.
'
En cuanto a los militares, es importante recordar que el alineamiento de
las alas mas radicales de las fuerzas armadas can los movimientos populares funclOn6 como una garan tia de proteccion a las acciones de esos mo-

234

n:

9 La aplicaci6n erectiv8 de esos derechos, no obstante, es una histona diferente. que es discutida detalladamente en Santos (1990).
.
10 Sabre Is s ociedad portuguesa como sociedad-providencia y 8?bre las UnlODeS ~e esa carseteristica a 18 condici6n semiperiferica. del pa~s. en el cu.adr~ del sl~~m8.mundo, ~ease ~:d~::
1993, y el numero tematico de la ReUlsta Cntlca de Clenclas SOCGU (42 , 1995 , A Soc
Providencia").

235

236

MOVIMIENTOS SOClALES Y ASPmACIONES DEMOCRATICAS

vimientos que invocaban 10 que entances se designaba como legitimidad

revolucionara para lIevar a cabo iniciativas como la ocupaci6n de casas
deshabitadas, perrnitiendo neutralizar tentativas por parte de otras fuer_
zas, como la policia, de imponer los derechos de propiedad convencionales.
Cuando esa proteccion desaparecio, a partir de noviembre de 1975, los movimientos de habitantes y otros movimientos populares fueron obligados a
tratar de consoli dar los derechos que habian conquistado a traves de SU reconocimiento por la via de la legislaci6n producida durante el periodo de
"norrnalizaci6n" de la sociedad y del orden politico. Estos facto res sin dUda
ayudan a explicar muchas de las debilidades que estan en el origen de
la derrota de los movimientos populares y de las experiencias de democra_
cia participativa una vez terminada la crisis revolucionaria.

ObjetiuDs y 16gicas operatiuas del

SAAL

EI6 de agosto de 1974, un despacho conjunto del Ministerio de Administra_

cion Interna y de la Secretaria de Estado de la Habitaci6n y Urbanismo
(SEHU) determinaba la creacion de una entidad bautizada como Servicio
Ambulatorio de Apoyo Local (SAAL), como parte de una primera serie de iniciativas en el campo de las politicas habitacionales. SegUn Nuno Portas,
arquitecto que entonces ocupaba el cargo de secretario de Estado, "el SAAL
naci6 despues de que varias representaciones de barrios de Lisboa y dos de
Porto habian venido aqui a decir que iban a construir ellos mismos, si les
fuesen dados recursos financieros y apoyo tecnico" (Ferreira, 1987, p. 84).
Un momento crucial que antecede la formalizaci6n del proceso corresponde a las reuniones realizadas can habitantes, entre las cuales se destacan las que tuvieron lugar en el Teatro Sao Luis, "promovidas por reenicos
de organismos oficiales ligados al problema de la habitacion". Esas reuniones tenian en la mira "presionar las estructuras cerradas, burocraticas y
tecnicistas en que funcionan las instituciones del Estado", para "proporcionar una participaci6n efectiva por parte de la poblaci6n, 6rganos y entidades locales en su decision y realizaci6n" (Consejo Nacional del SAAL, 1976,
pp.9-10).
Los objetivos subyacentes a esta propuesta se fundaban, segUn Nuno
Portas, en cuatro grandes pilares. En primer lugar, se trataba de ligar
el Estado a ciertos sectores mas dinamicos de 18 sociedad civil, a tr8ves de
un mecanismo de descentralizaci6n. No una descentralizaci6n para las autarqufas C.) -sino una descentralizaci6n de hecho, aunque legalmente cubierta
5610 mucho mas tarde, para los propios interesados, cuando organizados, pasan-

MOVIMIENTOS URBANOS Y EMANCIPACI6N EN PORTUGAL

237

do por encima, algunas veces, de prerrogativ8s de los Servicios de Estado (Por-

tas, 1986, p. 638).

En segundo lugar, el programa SAAL avizoraba
~ ligar Ia funci6n tecnica existente en las instituciones del Estado 0 fuera de ellas

a los agentes que deberian sernr, invirtiendo ast la tendencia a las iniciativas de
racionalidad decidida en el aparato de Estado, mas 0 menos central, e indepen dientemente de la voluntad y de recursos no monetarios de los habitantes a quie-

nes se destinan (Portas, 1986, p. 369).

En tercer lugar, a traves del SAAL tambien se pretendia contrariar las incidencias urbanisticas resultantes de las politicas habitacionales hasta
entonces desarrolladas, reconociendo a los habitantes "un derecho ala pe r manencia en el lugar que las comunidades ya habitaban" 0 sea, "reconocer
una cierta continuidad a las comunidades que vivian en malas condiciones,
pero en areas que probablemente mucho Ies servian", siempre que existiese consenso sobre las condiciones de habitabilidad de esos mismos lugares
(Portas, 1986, p. 639). Finalmente, otro de los objetivos innovadores subyacentes a esta iniciativa se referia a la necesidad de "encontrar una forma
de actuar que optimizara la aplicaci6n en la habitaci6n de toda especie de
recursos de los habitantes" (Portas, 1986, p. 641), fuesen materiales a humanos, para optimizar la eficacia, la adecuacion y la agilidad de la inver sion estatal.
[Las operaciones SAAL, como eran designadas entonces, se iniciaban con
la identificacion de las zonas de intervenci6n y del tipo de acciones a desarrollar. A ese primer paso seguia la programaci6n conjunta de cada intervencion por las brigadas tecnicas y por los habitantes y sus comisiones .
Correspondia a un grupo de trabajo del Fondo de Fomento de la Habitacion
(Frn), servicio del Estado responsable por la gestion y organizacion del SAAL,
ir dando respuesta institucional, a traves de las camaras municipales, a las
exigencias relativas a los medios necesarios para la prosecuci6n de las diferentes tareas. Se buscaba, de este modo, y simultaneamente, definir las
medidas politicas capaces de dar coherencia a las acciones y, progresivamente, al propio programa como un todo. Las fuerzas que de este modo eran
convocadas ternan, asi, triple origen: a)el Estado, tanto el Estado central
como el local, que tenia a su cargo la realizaci6n de los trabajos de infraestructura vial y sanitaria y la obtenci6n 0 disponibilidad de terrenos y
material de construccion; b)los recursos teenicos y cientificos disponibles a
traves de las brigadas multidisciplinarias, que operaban tanto en la identificaci6n de las zonas de intervenci6n como en el propio proceso de cons-

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCAATICAS

MOVIMIENTOS URBANOS Y EMANCIPACl6N EN PORTUGAL

truccion; y e)las propias poblaciones que, con su mano de obra, recursos

monetarios 0 combinaciones de ambos, participaban activamente en las
operaciones.
r En el caso del sAALiNorte, uno de los primeros resultados positivos de la
operacion fue la conversion de terrenos destinados a estacionamientos en
terrenos para construir habitaciones. AI pertenecer esos terrenos a la Ca.
mara Municipal, se tornaba asi posible una respuesta mas acelerada a la
urgencia politica en concretar las intervenciones, asi como a la necesidad de
edificar "casas volantes", que acogerian a los agregados familiares durante
las obras en los locales donde continuarian residiendo despues de la con.
elusion de las operaciones. EI enlace de fuerzas y voluntades por parte de los
habitantes y sus comisiones, de los intelectuales especificos y de los sectores del aparato de Estado integrados en el proceso permitio que se ampliase
gradualmente el campo de intervencion, hasta alcanzar la casi globalidad
del planeamiento y gestion territorial de Porto, sin que tal estrategia hubie
ra sido previamente esbozada 0 conscientemente asumida.J
Otra area donde el SAAL surgia como una experiencia innovadora era la
de la producci6n legislativa. De hecho, y desde el inicio, el programa propu
so una logica operacional que, hasta entonces, nunca habia sido puesta en
pnictica. En efecto, los programas solian pasar a la fase de ejecucion s610
despues de la reglamentaeion de los mecanismos operativos. EI SAAL, Con
trariamente a esa orientacion, optaria consciente y explicitamente por una
concepcion de legislaci6n en proceso. Se trataba, segUn Nuno Portas, de
una iniciativa "mal definida de entrada, como un riesgo asurnido y no como
un defecto" (Portas, 1986, p. 637). Los aspectos juridicos eran gradualmen
te definidos y consagrados en funcion de la informaci6n y del conocimiento
obtenidos a traves de las propias experiencias de intervenci6n." Gracias a
esta opcion, "los problemas eran tratados en su especificidad local", bus
cando asi considerar las caracterlsticas socioespaciales de cada opera cion y
los modos de participacion de las poblaciones beneficiadas. Esa opcion, a su
vez, estaba ligada a la promoci6n de una plasticidad organizacional, inten
tando probar modos flexibles de organizar comisiones 0 asociaciones de ha
bitantes, para permitir que las formas de institueionalizaci6n se adaptasen
a las especificidades locales. Esta plastieidad y gradualismo en la normati
vidad y reglamentaci6n del SAAL, con todo, fue responsable, en diversos
momentos, del deficit de legitimaci6n juridica del proceso, no tanto por la
estrategia en 51 misma, sino sobre todo por la fragilidad y ambigiiedad de
la coyuntura politica entonces vivida. La necesidad de legislar y legitimar

procesos COmo la obtenci6n de terrenos, ocupaci6n de casas deshabitadas

degradadas, financlamlento de las operaClOnes, alteraclon de pIanos 0 la
constituci6n de las asociaciones de habitantes, entre otros, y la ausencia
de respuestas agiles 0 integras por parte del Estado freno 0 desaceler6,
en algunos casos, como sucedi6 en algunas situaciones en el ambito del
SAAJiNorte, el avance de las operaciones, comprometiendo asi una evoluci6n
mas expedita y determinada de las propias intervenciones.

238

11 En palabras de Nuno Portas "los proyectos se iniciaban en cuanto eran constituidas las
comisiones de habitantes, los terrenos estaban siendo escogidos y, mientras tanto, iban siendo
preparados los decretos que deberian consolidar el proceso" (1986, p.637).

El

SAAL

239

como proceso de emancipaci6n social

y de democracia partieipatiua

Una de las mas fascinantes y estimulantes reflexiones que la reconstruc

cion historica del proceso SAAL suscita es la que 10 ve como experiencia de
emancipaci6n social y de democracia participativa. En este sentido, un
aspecto partieularmente interesante es el de la diversidad interna de las
motivaciones, expectativas y practicas de los diferentes actores que prota
gonizaron el proceso.
iSobre que bases se movilizaron los movimientos de habitantes , y cuales
fueron sus grados de expectativa de transformaci6n social y politica? iEran
movidos sobre todo por la reivindicaci6n de la mejoria de las condiciones de
habitaci6n y de respuesta eficaz a la carencia habitacional, 0 por la exi
geneia del reconocimiento de la habitaeion como un derecho consagrado en
los documentos constitutivos del nuevo regimen politico salido de la Re
voluci6n? De acuerdo con Vitor Matias Ferreira, que escribia "en tiempo
real", los movimientos sociales urbanos podian ser categorizados segUn el
aleanee de sus motivaciones , siendo posible identificar las siguientes cate
gorias: a)movimientos reivindicativos J con base en exigencias de canicter
inmediato, situadas en el nivel de la propia sobrevivencia material de las
poblaciones ineluidas; b) movimientos de protesta, que ya se dirigian a un
adversario politico institucional, agregando aSI una moti vacion politica a
las exigencias materiales mas inmediatas; y c)movimientos sociales pro
piamenle dichos, que enunciaban un proyeeto de transformacion social, con
impactos que rebasaban la resoluci6n de problemas especificos y que refor
mulaban las logicas mas estrictamente funcionales de la acci6n politica
(Matias F erreira, 1975, pp. 1417).
Podemos sugerir que las movilizaciones de los habitantes en torno al SAAL
revelan una dinarnica ambigua que encuentra expresi6n, por un lado, en
una transfonnaci6n en el sentido de una dinamica mas emancipadora
--{jue probable mente habria ido mucho mas lejos si el proceso no hubiese
!enido un tiempo de vida tan corto-- y, por otro, en la propensi6n recurren

240

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCAATICAS

te de los movimientos de habitantes a la dependencia con relacion a Un

Estado heterogeneo y a las fuerzas armadas y, a veces, a organizaciones _
politicas, a fin de conseguir realizar sus aspiraciones a una habitacion decente y al derecho al lugar. Con relacion al primer punta, es mteresante
observar la secueneia de objetivos articulados por los movimientos populares durante las tres fases del proceso SAAIlNorte que fueron citadas, desde
la revocacion de los reglamentos camarales, como expresion simbolica de la
exigencia de acabar can las politicas de habitaci6n definidas durante el Estado Novo, hasta las reivindicaciones de calificacion de areas resideneiales
y de soluciones juridicas a situaciones degradantes, como la del subarren_
damiento. A 10 largo de todo el proceso, y debido a la creciente politizacion
de este -para la cual los partidos politicos contribuyeron de manera Sustancial, aunque can resultados discutibles, como ya fue recordado-, la exigeneia mas am plia de derecho a la habitaci6n vendria a ser expresa de modo
consistente y coherente. Los movimientos de habitantes ganaron asf, capacidad para aprender can la experiencia y can las interacciones can otros
actores, como el Estado y las brigadas tecnicas. Can todo, con alguna frecuencia todo esto era traducido en una propension a la dependencia en relacion can el Estado y los otros actores en cuanto abastecedores de recursos
"de arriba hacia abajo" y, much as veces, de modo paternalista. Esta dinamica eontradictoria estll bien ejemplificada en la relacion entre los movimientos y las comisiones de habitantes, par un lado, y el BAAL, par el otro.
En el seno del propio Estado, tambien podian ser identificadas dinamicas
de transformacion, especialmente a traves de tentativas de incorporacion de
modos de funcionamiento innovadores, orientados a una mayor apertura
a la partieipacion social. Es justa reconocer que el SAAL simultaneamente
suscito -aunque dentro de ciertos Iimites- una transformacion en el interior del aparato del Estado y en las relaciones de este coo la sociedad. Los
cuerpos cientificos y tecnicos que, desde el prineipio, impulsaron estas
transformaciones, confirieodo un contenido de cambia politico a todas las
interveneiones tecnicas, asumieron el papel crucial de mediadores en ese
proceso. Alluchar par una "dinamica nueva en la Administraei6n", promoviendo su "inteITelaeion can el tejido social incluyente" (Coelho, 1986. p. 623),
el proceso SAAL estimul6, en la perspectiva del Estado, la configuracion de
este, en tanto agente activo de emancipaeion social y de democracia participativa.
La riqueza analitica y la complejidad de este proceso se revel an incluso
en el modo como fueron colocadas importantes cuestiones ideologicas, COD
respecto al papel y la intervenci6n de los partidos y organizaciones politicas, aunque tambien de los sectores y servicios del Estado incluidos. U~o
de los debates mas acalorados entonces incidia en la propia metodologJ'

MOVIMIENTOS URBANOS Y EMANCIPACION EN PORTUGAL

241

adoptada, que contemplaba la participaci6n activa de las poblaciones com o

abastecedoras de recursos materiales (monetarios) y de la fuerza de trabajo. Para los mentores del programa, esta orientacion se justificaba par las
ventlijas derivadas de la valorizacion y el aprovechamiento de energias y
de recursos de Que las poblaciones disponian l2 y se predisponfan a poner a
disposicion, permitiendo asf una mayor celeridad en la ejecucion de las in tervenciones planeadas. Ya en el terreno de los partidos y organizaciones po liticas, con todo, esa opci6n fue frecuentemente criticada, muchas veces en
terminos acalorados, can base en el argumento de que, siendo la habitaci6n
un derecho, no tenia ninglin sentido que las poblaciones tuvieran que sopor tar el esfuerzo de verla efecti vamente realizado. 13 Asi, tam bien en el campo
ideologico el SAAL estimulo contribuciones relevantes para la apertura d e
nuevas tern as de debate ideologico en el seno de la izquierda, especialmen te a propOsito de la naturaleza de la situaei6n revolucionaria y del poder d e
Estado, a del sentido emancipador de las intervenciones que proponia.
rP~r~ los tec~cos a i~telectual:s especificos que constituian los equipos
mulbdisclplmanos de mtervenclon, el proceso tambien era considerado
como un desafio. Este deverua de la aceptacion del principia de la democratizacion de la racionalidad tecnica y de la amplia disponibilidad de infor macion a los ciudadanos "comunes", que asi podian confrontar una y otra
con sus expectativas en relacion can el derecho a Ia habitaci6n y a espacios con calidad de vida. Como seria de esperar, ese dialogo no siempre se
revelo pacifico, mucho menos facil, pero implico un intercambio de conoci mientos y experienciag que acabO por beneficiar a todos los actores. En este
sentido, uno de los arquitectos que entrevistamos afirmo que su participaci6n en el proceso, a pesar de su carta duracion, habia marcado profundamente toda su acli vidad profesional posterior, obligandolo a considerar
abiertamente la tension entre los aspectos estetieos y tecnicos de su actividad y la necesidad de Iidiar can las funciones y los impactos sociales de la
arquitectura, una tensi6n que, actual mente, pasa "al lado" de muchos arquitectos que tienden a adoptar un punto de vista mas "internalista" de su
profesion de su papel social.

1:1 Par 3. Nuno Portas, "Ia idea de que todos los habitantes que necesitaban de auxilio del Estado no pueden dar ninguna especie de contribuci6n porque ya son explotados era evideotemente, una idea aimpJista que no se adecuaba al problema real del pais . C.. ) Porque e l
~roblema era: 0 el Estado haria pocas <:a:sas y despues las personas iban pagando rentas politlcas, costeando.la casa por via monetaria, renta 0 amortizaci6n, 0 se recuma a otras [ormas ,
probablemente mteresantes para los habitantes, de reducir el casto de la inversi6n estatal"
(Portas, 1986, pp. 641-642) .
13 Fre~te a eata opci6n .metodol6gica, algunas de las agrupacionea politic8S de izquierda termm8ron md~so por conslderar. que el SAAL era una evidente senaJ de Is estrategia burguesa
en curso, que mteotaba ganar tlempo en Ia reconstituci6n del poder Que anteriormente ocupaba en el aparato de Estado durante la dictadura.

242

MOVIMIENTOS SOClALES Y ASPlRACIONES DEMOCMTICAS

MOV!MIENTOS URBANOS Y EMANClPACION EN PORTUGAL

La extinci6n del proceso SAAL

intervenci6n, continuaban invirtiendo en los alojamientos (Portas, 1986,

p.643).
Parece ser claro, con todo, que en la base del proceso de extincion del SAAL
se encuentran, fundamentalmente, razones coyunturales de naturaleza
politiea, social e historica ligadas al mom en to que se vivia, mas que razones inherentes a una eventualidad efimera intrinseca del programa. La
incapacidad del Estado, todavia al iniciar el periodo de transicion de la dietadura a la democracia, en acompanar el ritmo del proceso durante un periodo de "dualidad de impotencias"; la ausencia de experiencias pasadas y de
una memoria de la participacion social y politica y de intervenci6n elvica,
de la confrontacion y del dialogo entre diferentes conocimientos y experiencias; y, finalmente, la din3.mica de "normalizacion" en el que se baso el periodo posrevolucionario, con sus intentos por eliminar 0 de condenar a la
irrelevancia cualesquiera experiencias que pudiesen aparecer como alternativas a la "normalidad" de la democracia representativa y parIamentaria son
algunos de los facto res que contribuyeron al fin del proceso. Probablemente, son estas las principales causas que explican el fin del SAAL y el fracaso
de madurez, consolidaci6n y continuidad de una de las mas importantes experiencias de participaci6n popular durante el periodo revolucionario.
Sin embargo, consideramos que el SAAL fue, de hecho, un movimientoproceso con un fuerte potencial emancipador y una experiencia singular de
democracia participativa, si 10 consideramos bajo el punto de vista de la
eonfiguracion de actores en el incJuidos y de las relaciones entre ellos. Cada
uno de los actores colectivos traOO, a su manera, de articular energias que
se esperaba viniesen a producir un conjunto de transformaciones politicas,
urbanisticas y "metodoI6gicas" de sentido muy amplio. La comprension de
los movimientos sociales asociadas al SAAL exjge que se vea de cerca esa configuracion particular y la dinamica de la interacci6n de los acto res que
intervienen. Lo que nos lleva, a su vez, a sugerir un concepto de dinamica
de emancipacion social abarcando no s610 movimientos sociales 0 iniciativas
con origen en la sociedad civil, como alianzas especificas entre movimientos
sociales e iniciativas de ciudadanos, sectores del Estado e intelectuales es-

EI 27 de octubre de 1976, pasados cerca de dos ail os desde el inicio oficia!

del program a, un despacho conjunto del Ministerio de laAdministracion Interna y del Ministerio de la Habitaci6n, Urbanismo y Construcci6n sugetia
la extinci6n de la metodologia del proceso SAAL y de su estructura organica
de intervenci6n. SegUn los ministros que firmaron ese documento, Costa
Bras y Eduardo Pereira, "despues de dos anos de experiencia, se concluye
que algunas brigadas del SAAL se desviaron, de manera evidente, del espiritu del despacho que las mandaba organizar, actuando al margen del FHH y
de las propias autarquias locales", considerandose asi que las poblaciones
mal alojadas no habian llegado a ser "observadas como era imperioso que 10
fueran" (Consejo Nacional del SAAL, 1976, p. 452).
Los factores que condujeron a la extincion del SAAL son, con todo, mas
complejos y diferenciados. Poco despues de tom ada esa decision, se asisti
ria a una contencion de la inversion publica en el sector habitacional, invir
tiendo asi la tendencia observada en los anos anteriores. EI fin del SAAL, en
la perspectiva del Estado, era el resultado de la "indefinici6n gubernamental" observada desde su inicio y que "no ceso de acentuarse hasta la ruptura. La respuesta de los poderes politicos surgio s610 en los lugares, en los
momentos y en la medida de la presion de las poblaciones y de las situ aciones de hecho consumado con que fueron chocando" (Brochado Coelho,
1986, p. 657).
En el campo legislativo, solo tardiamente surgieron importantes dispositivos que consolidarian los mecanismos de financiamiento de las opera
ciones SAAL Y en el campo de la obtencion de terrenos, siendo muchas veces ignorados los trabajos juridicos elaborados en el decurso del proceso
(Brochado Coelho, 1986, p. 657). Por otro lado, la maquina administrativa y tecnica del Estado se revel6 cada vez menos capaz, y con menos
voluntad de dar respuesta administrativa a las dinamicas de adhesion al
programa y al creciente numero de pedidos de intervenci6n, tanto debido
a limitaciones financier as, como por los bloqueos generados muchas veees
en escala municipal, por razones de naturaleza urbanistica y de planeamiento local. Sumada a estos factores, se observ6 una exigencia creciente
de los habitantes, concomitante con la progresiva institucionalizaci6n del
SAAL. En palabras de Nuno Portas "las reivindicaciones del apport del Es
tado pasaron a 100% y las personas retiraron cualquier posible aplieac16n
de recursos". AI mismo tiempo, los habitantes se tornaron tambuln eada
vez mas exigentes con relaci6n a la arquitectura y a los acabados d: I~s
habitaciones, observandose incluso much as situaciones en que los teerucos acababan por imponerse a los asociados que, con todo, al margen de la

24 3

peCifiC0S.

LA MEMORIA DE LA REVOLUCI6N Y DEL SAAJ.iNORTE:

i,UN RECURSO PARA LA REINVENCI6N DE LA PARTICIPACI6N?

Varios obstaculos se levantan a la movilizacion de la memoria de la Revolucien y del sAAriNorte como recurso para la reinvencion de la participac16n y para la revitalizacion de movimientos sociales. A 10 largo de los anos,
la memoria "oficial" de la Revolucion intenOO activamente borrar todos los

MOVIMIENTOS SOClALES Y ASPIRACIONES DEMOCMTICAS

MOVIMIENTOS URBANOS Y EMANCIPACION EN PORTUGAL

episodios que, de alguna forma, apuntasen hacia la posibilidad de un modo

alternativo de organizacion de la sociedad 0 de inclusion de los ciudadanos
en el proceso politico, 0 de extension de la propia nocion de politica a aque_
lias areas de la vida social generalmente excluidas del campo instituciona)_
mente delimitado de la actividad politica "\egitima". A pesar del crecimiento
de las desigualdades y de la exclusion, y del no cumplimiento de las promesas de una sociedad mas justa y con mayor igualdad, las intervenciones
critic as fueron cada vez mas obstaculizadas por la nocion, muy difundida,
de que el valor supremo de la democracia es el consenso. Cualquier posicion
critica a las nociones "centristas" del "bien publico" 0 del "realismo politico"

creativa de la memoria de los movimientos sociales y de la voluntad d e

emancipacion durante el periodo revolucionario esta lejos de ser una tarea faci!. A la izquierda, las frecuentes referencias a las promesas no cumplidas de la Revoluci6n corre, muchas veces, el riesgo de transformarse
en nostalgia -y como tal, de perder la energia indispensable para I a
movilizacion- de un pasado irrecuperable sin poder de "deflagracion" e n
el presente. Otro obstaculo es el de como considerar las diferencias entre
los contextos de 1974-75 y del presente, para identificar los descontentos
y oportunidades que surgieron en el camino hacia un futuro diferente de l
que fue naturalizado como necesario e inevitable por el presente neolibera!'
Empecemos por una revisi6n -necesariamente breve, incompleta y provisoria- de la diversidad de modos como la memoria de los movimientos
populares y de la democracia participativa fue neutralizada 0 eliminada d e
las narrativas "oficiales" de la Revoluci6n. Esas experiencias son general mente minimizadas y tambiEm condenadas como una serie de excesos innecesarios y perversos que no habrian traido ninguna contribuci6n positiva
para la democracia en Portugal. La cronologia "normalizadora" de la construccion e institucionalizacion de la democracia asi planteada, incluye e l
golpe militar que derroco a la dictadura el 25 de abril de 1974, referencias
(ambiguas) al proceso de descolonizacion, a las elecciones a la Asamblea
Constituyente en 1975, a la intervenci6n militar del 25 de noviembre de
1975 que puso fin al proceso revolucionario; y, finalmente, a la votaci6n de la
nueva Constituci6n en 1976 y a las elecciones legislativas, presidenciales y
locales, realizadas en aquel mismo ano. Ni siquiera el movimiento militar
responsable del derrocamiento de la dictadura escap6 a esa "normalizaci6n",
a traves de una distinci6n entre aquellos que, apareciendo como precursores del papel "apropiado" de las fuerzas armadas, subordinadas aI pode r
politico, limitaron su papel al derrocamiento de una dictadura ilegitima,
entregando en seguida el poder a los civiles, y aquellos que, exagerando
ese mandato -que, es importante no olvidar, seria atribuido retrospectivamente-, tuvieron una intervenci6n activa en el proceso de transformaci6n
social)' politica."
Es significativo, tam bien, que la mayor parte de las narrativas de la restauraci6n de la democracia en Portugal tiendan a concentrarse, por un lado,
en el propio golpe militar y en sus antecedentes y la preparaci6n y, por otro,
en el periodo que sigui6 a la votaci6n de la Constituci6n de 1976. En la

244

es invariablemente denunciada como "fracturante" y, por eso, como una arne-

naza a la estabilidad y a la unidad polftica de la nacion. La memoria de la

Revolucion es, ella misma, activamente expurgada de cualquier noci6n de
que esta haya sido un proceso de transformacion social y politica, traspasado por contradicciones, protagonizado por un conjunto heterogeneo de
actores colectivos, de movimientos sociales y de iniciativas populares, dando
origen a una profusion de experiencias de accion colectiva y de democracia
participativa, pero tambien a tentativas de articulacion entre el Estado y
las organizaciones de base, las fuerzas armadas y los movimientos sociales,
las organizaciones y partidos politicos y las iniciativas populares, con su
cortejo de exitos y de errores, sus dudas, sus excesos y sus compromisos. De
hecho, la Revoluci6n es, con frecuencia, vista como un "hiato" an6malo en
un proceso que debe ria haber seguido su curso "normal", del derrocamiento
de la dictadura a la creaci6n de las instituciones "normales" de la democracia parlamentaria de tipo Occidental. Las sucesivas revisiones de la
Constitucion de 1976 -donde todavia se inscribian las contradicciones y los
proyectos politicos alternativos surgidos durante el periodo revolucionario- fueron momentos particularmente significativos en el borrar de la
memoria de la democracia participativa y del papel de los movimientos
sociales en el nuevo orden democratico. De aqui deviene la induccion a la
conformidad en relacion con el orden social prevaleciente y el acomodo de
las desigualdades e injusticias existentes. Como recuerda Boaventura de Sousa Santos, la conformidad en relacion con el presente parece alimentarse de
la conformidad con relacion al pasado, un pasado cuya celebracion es reducida a un dia festivo oficial ----<el 25 de abril- y a una aseptica "celebraci6n
de la Iibertad y de la democracia" que, en nombre del consenso, es sorda y
muda con relacion a todo 10 que justifique el inconformismo y la critica: "no
podemos volver a pensar la transformacion social y la emancipacion sin
reinventar el pasado" (Santos, 1996, p. 7).
Definir las articulaciones posibles entre esa reinvencion del pasado y la
reinvencion de la participaci6n, a traves de una recuperacion activa y

245

14 Diferentes versiones de esta narrativa "normalizada" circulan en 18 socied.ad portuguesa, asumiendo formas mas explicitas y coherentes en los momentos de conmemoracion del 25
de abril y del 25 de noviembre.

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPlRACIONES DEMOCAATICAS

MOVIMIENTOS URBANOS Y EMANCIPACI6N EN PORTUGAL

mejor de las hip6tesis -aunque con algunas importantes excepciones-,15

todo el periodo de dos an os que va del golpe militar a la votacion de la
Constitucion es reducido a una confrontacion entre dos dimimicas politicas
opuestas, estrictamente alineadas con los dos campos que se oponian durante la Guerra Fria, estando en juego, supuestamente, el futuro de Portugal en cuanto democracia de tipo occidental 0 en cuanto regimen de tipo
sovioHico. EI resultado neto de esas versiones de la historia reciente de
Portugal fue horrar uno de los periodos mas vigorosos y creativos de la historia de este pais y, con el, la memoria de los movimientos sociales y de la
democracia participativa.
La vitalidad y diversidad de experiencias que emergieron durante ese
periodo incluyeron nuevas formas de organizaci6n y de participacion de los
ciudadanos en el "gobierno" de sus lugares de trabajo, en empresas industriales, oficinas y campos, movimientos y comisiones de habitantes, nuevas
experiencias en el campo de la educacion, campanas de solidaridad con las
poblaciones coloniales y con los movimientos anticoloniales y las victimas de
dictaduras y de regimenes represivos, movimientos de mujeres y de minorias, el surgimiento y la difusion de nuevas experiencias y de modos alternativos de organizar la vida cotidiana, y las primeras expresiones publicas
de preocupaciones con el ambiente y de movilizacion en torno a los problemas ambientales. En ese momento historico particular vendrian, asi, a concentrarse con una densidad no comun el pasaje de un periodo de casi cinco
decadas de represion y de persecucion de las iniciativas de los ciudadanos,
de los movimientos sociales y de las reivindicaciones de participacion politica a una experiencia de participacion aparentemente sin restricciones, que
no tenia cabida en las definiciones circunscritas de la democracia parlamentaria y representativa.
La experiencia aparentemente unica e irrepetible de la Revolucion portuguesa de 1974-1975 suscita interrogaciones comprensibles y fundadas
acerca de la posible relevancia de esa experiencia para el paso de una democracia de baja intensidad a una democracia de alta intensidad en el contexto actual de globalizacion. Una de las diferencias mas evidentes entre los
dos contextos es la ausencia de un objetivo estrategico claro para los movi-

rnientos sociales y para las iniciativas de participacion y las -bien conocidas- dificultades de articulacion de problemas y de causas esperificas Con
un horizonte mas ampJjo de transformacion social. En 1974-1975, ese horizonte se lIamaba socialismo. Las luchas en torno a problemas especificos,
como la habitacion, eran vistas como parte de un proceso de cambio mas
amplio basado en la igualdad y en la justicia social. EI proyecto de cambio
-a pesar de la heterogeneidad de las concepciones de socialismo y de participaci6n que entonces se encontraban en la sociedad portuguesa- se
identificaba, en gran medida, con la Constitucion de 1976, que definia explicitamente como objetivo el socialismo y una sociedad sin clases, y que
inscribia, en el orden constitucional, diferentes formas de democracia parlicipativa. Durante la decada de 1980, las sucesivas revisiones del texto
constitucionaillevaron a un alineamiento de este con las concepciones liberales del Estado y de la sociedad, eliminando la referencia al socialismo. EI
papel central del Estado como actor crucial del proceso de transformaci6n
seria, asi, progresivamente borrado. En la ausencia de un proyecto alternativo y comparable de cambio social global , Lque otras form as de solidaridad sera posible imaginar que pe rmitan, al mismo tiempo, la movilizaci6n
local y las uniones trans locales de dinamicas emancipadoras y la doble
obligacion -vertical, entre los ciudadanos y el Estado, y horizontal, entre
ciudadanos y organizaciones civicas- sobre la cual habra de asentarse la
reinvencion radical de la democracia (Santos, 1998, 1999)?
La perdida del poder de movilizacion de terminos como "revol ucion" 0 "socialismort y su asociaci6n a procesos historicos que, con frecuencia, llevaron
a resultados opuestos a las expectativas de emancipacion y de democracia
radical sugieren que, mas alia de las palabras, debemos ver las senales que
emergen de modos alternativos, no teleologicos, de concebir y de promover
la transformacion social.
Vivimos un periodo de turbulencia, en el cual pequenas causas pueden
generar efectos de gran alcance, fluctuaciones amplias en los procesos politicos y sociales y en la dinamica de la economia, acelerando la inestabilidad
e incertidumbre crecientes del sistema-mundo capitalista. EI futuro senala
hacia 'llomentos de bifurcacion, en que las elecciones efectuadas a traves de
la mo,ilizacion social y de la intervencion activa de los ciudadanos pueden
hacer la diferencia en terminos del futuro en que iremos a vivir (Wallerstein, 1995). La oportunidad de un futuro emancipador, un futuro que habra
de ser construido a tra Yes de procesos parciales, desiguales y contradictorios y de la inscripcion de trayectorias irreversibles en el desarrollo histOrico, puede residir en iniciativas de base y en la busqueda de nuevas formas
de Hevar el Estado -{) sectores de esle- a constituir alianzas emancipadoras y solidarias con iniciativas civicas y movimientos sociales (Santos, 1999).

246

l~ Ver Santos, 1990, y las contribuciones incluidas en los numeros de la Revis ta Critica de
Ciincias Sociais, dedicadas 8J terna "19741984: Dez Anos de Transfonna~ao Social" ( 15116117,
1985, y 18119/20, 1986). La creaci6n de archivos 0 fondos documentales especific8roente relacionados con la his toria de la Revoluci6n es una condidon decisiva para 18 tarea de recanstrucci6n de la memoria del proceso. EI Centro de Documentaci6n 25 de Abril de la Universidad
de Coimbra guarda el mas importante fondo documental sohre el periodo, que sirvi6 de base,
especialmente, para reconstrucciones cronol6gicas pormenorizadas y comentadas del periodo
revolucionario, aSI como un conjunto de materiales pedag6gioos des tinados a las escuelas de
enseiianza basica y secunda ria. Vease, especialmente, Santos et al., 1997.

247

248

MOVIMIENTOS SOCIALES Y ASPIRACIONES DEMOCAATICAS

Algunas lecciones del proceso SAAJJNorte son relevantes para los objeti_
vos de este estudio de caso. Esas lecciones fueron formuladas por algunos
de los acto res mas reflexivos que participaron en el proceso, y elias conver
gen con las Iineas generales de 10 que fue presentado a 10 largo de este ca
pitulo.
- Una de las fuerzas del proceso sAAIlNorte fue su capacidad de moviliza_
ci6n de un conjunto heterogeneo de actores en torno a objetivos especifico,
y viables. "Tener una casa decente" y el "derecho allugar" resumen de modo
adecuado, como vimos, esos objetivos. Ellos permitieron la apertura de espacios de democracia y de respeto por las diferencias basadas en la dase,
el sexo, la etnia, la religion y la filiacion partidista. La propia diversidad y
heterogeneidad de los movimientos enraizados en la lucha por el derecho a
vivir en lugares que los habitantes pudiesen reconocer como suyos, y a complementar la habitacion con un conjunto de equipamientos urbanos que permitiesen una apropiaci6n activa de esos lugares no s610 como lugares para
vivir sino como espacios de vida y de c.onstrucci6n de solidaridades de base
local fueron una condicion de su exito; La union allugar es una dimension
cruci'al del proceso. La transferencia fQrzada de habitantes de un determinado barrio a otros lugares, dispersandolos, en muchos casos, y sin las coodiciones necesarias para fOIjar solidaridades y un sentido de comunidad
que solo puede surgir de una interaccion cara a cara prolongada, mostro ser
fatal para la mayor parte de los movimientos. Recordemos que las luchas
contra estas transferencias forzadas corresponden a una de las caracteristicas mas durables de las luchas populares urbanas, particularmente en la
ciudad de Porto, y estuvo ligada, especialmente, a proyectos de reforma
urbanistica y de realojamiento de poblaciones en el inicio del siglo xx.:!Sera
facil, asi, comprender por que siguen existiendo grupos de actores comprometidos con la lucha por el "derecho allugar" que, en muchos casos, se sobrepone induso, aunque temporalmente, a la exigencia de mejoria de las
condiciones de habitacion, y a la que un arquitecto se reflri6 como el resultado mas durable del proceso SAAJJNorte. Un aspecto que conviene subrayar
una vez mas es el del papel de las mujeres en la transferencia de un problema convencionalmente definido como privado a la esfera publica. No
causara sorpresa, por eso, el hecho de que los dirigentes mas activos de los
movimientos de habitantes en Porto, hoy, sean mujeres, y que estas constituyan, tambien, una parte importante de los intelectuales especificos involucrados en los problemas en barrios considerados "diftciles".
Pero hay otras dimensiones que son relevantes para la revitalizacion de
los movimientos y luchas de habitantes. Un problema crucial es la necesidad de alianzas entre tecmcos 0 intelectuales especificos comprometidos con
el cambia y la emancipacion social y los movimientos de habitantes. Durante

MOVIMIENTOS URBANOS Y EMANCIPACI6N EN PORTUGAL

249

la operacion sAAIlNorte, muchos arquitectos, ingenieros, abogados, asi stentes sociales y voluntarios fueron obligados a entrar en negociaciones y
eO dialogo con movimientos y comisiones de moradores y a negociar los sen tidos y los modos especificos de realizaci6n practica de la "habitacion decenten. A pesar de que tarnbien ocurrieron tentativas asimetricas de imposici6n
de puntos de vista esteticos y funciooales por parte de algunos arquitectos,
muchos de los participantes del proceso se esforzaron por incorporar las
visiones y las preferencias "profanas" en la concepci6n de las casas y por
maximizar los aspectos encarados por los habitantes como cruciales para l a
viabilidad de patrones de sociabilidad en torno a formas especificas de organizacion del espacio. Asi los "conocimientos rivales" de especialistas y d e
"legos" vendrian a tornarse, en ciertos momentos, recursos para el desa.
rrollo de nuevos conceptos de habitacion, articulando un abanico variad o
de preferencias y de posibilidades estHicas y funcionales. Algunas de esas
preocupaciones fueron posteriormente recuperadas para la concepcion d e
habitaciones sociales para grupos de habitantes con caracteristicas parti culares, como las familias gitanas. Hoy, con todo, la situacion dominante
parece ser la de que los tecmcos son vistos por los habitantes como aliados
del poder, especial mente del poder local, imponiendo sus puntos de vista
a traves del recurs,o de sus credenciales tecnicas y sus diplomas contra los
de los habitantes. Estos tienden a ser descalificados como incompetentes en
materias definidas como "tecnicas". La necesidad de nuevas alianzas con tecnicos dispuestos a aliarse con los habitantes en una base simetrica es encarada como condicion indispensable a la impugnacion de la autoridad de los
tecnicos "oficiales" trayendo a la luz del dia las controversias que dividen a
los propios tecnicos y las dimensiones sociales y politicas de las intervenciones urbanisticas y en la habitaci6n. Parece estar ocurriendo, en este campo, 10 que sucede en otros donde el conocimiento tecnico ocupa una posicion
central en la defimcion y ejecucion de politicas publicas, y que fueron evocados en la "Introduccion" de este capitulo.
(De la experiencia del SAAL, especialmente del sAAIlNorte, deviene todaVla un elemento que denota potencialidades muy interesantes y promisorias
para r.flexionar sobre las posibilidades actuales de fomentar e incrementar
fo~as de democracia participativa. Nos referimos a la dimension de aprendlza)e de la ciudadania y de la participaci6n en el espacio publico, que se
construye de modo gradual y a partir de las vivencias y aspiraciones mas
dlrectamente ligadas aiD cotidiano de los individuos. La pluralidad de actor~s y la naturaleza anunciada del proceso, ademas de la exigencia e incluSIon crecientes en su evoluci6n, efectivamente permitieron una ampliaci6n
del campo de preocupaciones de los ciudadanos, inicialmente centrado en
su casa y en su comunidad, y que progresivamente lIevaron al espacio pu-

250

MOVIMIENTOS SOClALES Y ASPIRACIONES DEMOCAATICAS

blico un sentido mas amplio y menos vinculado a las experiencias mas loealizadas de los sujetos incluidos_ La naturaleza y el sentido de este proce_
so, construido consistente y gradualmente a partir de microescalas de vida
puede hoy revelarse como una estrategia tangible en la discusi6n y partici:
paci6n civica en torno a mUltiples cuestiones que, de modo mas a menos
directo, afectan 10 cotidiano de personas y colectividades.]
Otro aspeeto central se refiere a la relacion can el Estado , un tema crucial para la comprension del proceso sAAIiNorte. EI exito y la legitimacion
de este dependian de un apoyo claro par parte de sectores del Estado y de
actores a elias ligados a par elias elegidos. EI colapso final del proceso fue
consecuencia directa del aislamiento del Estado y de la falta de legitimidad
del proceso, par parte de este, como desafio a la democracia "real" y a la nOrmalizacion del cuadra institucional de la joven democracia portuguesa.
i,Hasta que punta podra, hoy a en un futuro pr6ximo, ser reconstruida esa
alianza can sectores del Estado, en una base participativa y solidaria (Santos, 1999a, b)? Aparentemente, su viabilidad dependera del reconocimiento
de 10 que arriba llamamos "doble heterogeneidad" del Estado, es decir, la capacidad de diferentes sectores y niveles de la organizacion del Estado y de
los servicios estatales para abrir espacios a experiencias alternativas con mo~
vimientos a iniciativas de base. Esto no ha sucedido, hasta ahara, pero algunas oportunidades empiezan a aparecer, para las cuales podra ser crucial
el "enlistamiento" de tecuicos para la promocion de politicas alternativas.

MOVlMlENTOS URBANOS Y EMANCIPACl6N EN PORTUGAL

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S EGUNDA P ARTE

INSTITUCIONES Y ACTO RE S POLITICOS

VI. CORTE CONSTITUCIONAL Y EMANCIPACION

SOCIAL EN COLOMBIA'
RODRIGO UPRIMN"Y
MAURICIO GARCiA-VILLEGAS

INTRODUCCI6N

ESTE capitulo pretende evaluar el potencial emancipatorio de algunas decisiones de la Corte Constitueional colombiana consideradas como progresistas. En los Ultimos nueve anos ese tribunal ha tenido un gran protagonismo
en la vida politica colombiana. Ademas, en terminos generales, el tribunal
ha sido vigoroso en su proteccion de los derechos de las personas y de las
minorias, asi como en su intenden por controlar los abusos de las autorida des y de los poderosos. La labor de la Corte ha sido entonces no solo enorme ,
por el numero de senteneias y la varied ad de temas que ha abordado sino
que, en cierta forma, ha sorprendido a la sociedad colombiana, por su orientacion progresista. Esto explica que el tribunal haya ganado cierto aprecio y
prestigio en sectores Ygrupos sociales que son muy criticos frente a los otros
aparatos del Estado, pero que ven en las decisiones de la Corte una de las
pocas posibilidades reales de encontrar proteccion a sus derechos.
Esta experiencia constitucional colombian a es atipica y no parece te ner mayor relacion con 10 contrahegem6nico: por un lado, estos caso s
nacen en una instituci6n del Estado liberal capitalista contemporaneo y,
par el otro operan a traves del derecho, consider ado como el instrumento mas esencial de la dominaci6n en dicho modelo de Estado. ~Como ha
sido posible esto en Colombia? i,No es acaso un contrasentido hablar de
emancipacion contrahegemonica a partir del Estado? i,Estariamos entonces en presencia de una especie de "emancipaci6n hegemonic a"? Nuestro
prop6s'to sera explicar de que manera y con que limitaciones estos son
Quer~mos agradecer a los estudiantes de la Universidad Nacional: Magda Ayala, Paola
Jimenez, Ursula Mendoza, Liliana Rinc6n y Ernesto Mieles por su contribuci6n como inves tigadores del proyecto que dio lugar a este capitulo. Queremos igualmente agradecer los comentarios de los profesores Diego L6pez, Rodolfo Arango y Danilo Rojas .
I Esto signifiea que, de entrada y por 10 menos para el easo colombia no, deseartamos Ia idea
de hegemonia como alga preconstituido, como un dato institutional consolidado y, en cambio,
adoptamos un concepto abierto, maleable y construido de hegemonfa (Lac1au y Mouffe. 1985 ;
McCann, 1994) no 5610 en 10 que respecta al Estado como aparato de dominaci6n. sino tambien
en 10 que toea a los movimientos soeiales como victimas de dicha dominaci6n.
255

INSTlTUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

CORTE CONSTITUCIONAL Y EMANCIPACION SOCIAL EN COLOMBIA

casos interesantes de emancipacion l que han adquirido una importancia

inusitada no solo en Colombia sino tambien en otros paises considerados
semiperifericos.
La manera como hemos organizado este capitulo obedece en buena Parte
a la metodologia empleada. Consideramos que era imposible evaluar sistsmaticamente todo el trabajo de la Corte, pero igualmente juzgamos necesario analizar, en tenninos empiricos, el impacto de sus decisiones. Por eUo
decidi mos combinar la reflexion teo rica con el estudio de algunos pocos casos que nos parecieron significativos. Inicialmente presenta~os entonces las
posiciones mas relevantes del debate teo rico sobre las posIbllidades de lograr
cambios a traves del derecho (seccion 1). Hemos tratado de poner a "dialogar" los argumentos pravenientes de dicho debate con los casos que hemos
estudiado a partir de la jurisprudencia constitucIOnal colomblana y, por
supuesto, con nuestra vision de la realidad social e institucion:u (secciones 2
y 3). En este ejercicio intentamos aprovechar la nqueza analittca de la discusion te6rica en los paises centrales con el obJeto de elaborar un marco conceptual nuevo, a partir del cual sea posible entender la relacion derecho y
emancipacion social en paises semiperifericos y de manera particular en Colombia, y las posibilidades y limites de la justicia constitucional, en este aspecto (secciones 4 Y 5).

sigo una politizacion de los conflicto~ judiciales (Santos, 2001a). Las Corte s
constitucionales de Hungria 3 y Sur Africa,' son los ejemplos mas conocidos ,
perc otras casas igualmente importantes son la Corte Suprema de India ,'
de Rusia, de Corea' y de Colombia, tal como sera mostrado en este capitulo .
Sin embargo, el caracter contra-hegemonico del protagonismo judicia l
debe ser analizado con cautela toda vez que desde hace algo mas de una
decada las principales agencias internacionales para el desarrollo, las cua les no representan propiamente un simbolo de lucha contrahegemonica ,
dedican 10 esencial de sus recursos ala promocion del poder judicial.7 Dicha
cautela es necesaria sobre todo en el ambito de la justicia ordinaria, penal
y civil, debido a que estos son los ambitos privilegiados de este fenomeno de
globalizacion judicial. En efecto, buena parte de estos recursos internacionales se destinan al incremento de la eficiencia de aquellos procesos judiciales mas requeridos por eJ mercado capitalista y, en consecuencia, se
puede plantear una empatiaprima facie entre eficienciajudicial e intereses
hegemonicos.
Con los jueces constitucionales la situacion parece ser diferente, en primer rennino, porque ellos no han sido beneficiarios privilegiados de los
recursos econ6micos mencionados y, en segundo, porque sus decisiones suelen afectar intereses hegemonicos eseneiales, como se vera mas adelante en
el caso colombiano. Es pues importante no confundir el sentido de estos desarroUos paralelos: por un lado eJ aumento de la eficacia judicial destinada
preferentemente a la proteccion de intereses capitalistas globalizados. y,
por eJ otro, el protagonismo judicial contra la corrupci6n y las violaciones a
los defechos fundamentales. Se trata de Jogicas diferentes e incluso contra-

256

DEBATE TEO RICO

EI estudio de la dimension emancipatoria de las decisiones tomadas par

jueces constitucionales en Colombia es un tema menos particular de 10 que
a simple vista parece. Desde mediados de los aiios ochenta los Jueces han
adquirido un papel protagonico en buena parte de los regimenes democdticos del mundo, hasta tal punto que algunos autores hablan de un traslado de la carga de la legitimacion democratic a desde las instancias politicas
a las judiciales (Santos, 2001a). Los mas protagonicos han sido, por un lado,
los jueces penales, en su lucha contra la corrupci6n politica y, par el otro, los
jueces constitucionales, en su defensa de los derechos fundame~tales. Las
cortes constitucionales han tenido especlallmportancla en los palses de Europa del Este y en otros alrededor del mundo que se encuentran en proc~s~
de transicion hacia la democracia.' Estas cortes han Jugado un papel pohttco clave much as veces en contravia de 10 previsto por el sistema politico imperante'y a veces incluso en contra de la logica del mercado capitalista. Esto
implica unajudicializaci6n de los conflictos politicos que, a su vez trae con2 AI respecto vease, entre una extensa bibliografia, Teitel, 1997; Malloy (ed'), 1977; Nino,
1989, 1992; Lin. and Stepan, 1996.

25 7

~ Para el caso hungaro vease Zirzak (1996). Yeanse tambien 108 informes peri6dicos yanaH.
sis sabre 18 Corte Htingara en 18 revista Journal ofCortStitutional Law in Eastern and Central
Eu.rope, en especial los siguientes "updates" en : 1993. vol II, 1; 1994 , voL nI, 3-4; 1995, vol. IV, 3.
Vease tambien The Hungary Report, 102 (abril 9 de 1995), 104 (abril 22 de 1995), 106 (mayo
7 de 1995).
4 Sobre el easo sudafricano vease Heinz Klug (1996); Margaret A. Burnham (1997) "Cultivating a Seedling Charter: South Africa '5 Court Grows its COll8titution", en Michigan Journal
of Race and Law, 29.
5 Sob:-!? 1a Corte Suprema de 1a India vease: Vijayashri Sripati (1998); Brenda Crossman y
Kapur IMn. (1997).
AI rt-specto vease Kung Yang (1998).
1 ~ste .fen6me~0 est8 vinculado con el lIamado "The rule of law project" promovido por las
agencl~ tn.ternaclOnales para el desarrollo bajo el presupuesto de que ciertas refonnas legsl~s SOn mdlspensables para el desarrollo econ6rnico de los pafses, Bajo este supuesto vanos
billone~ d~ d6la~es ~ ~ido "inverti,dos" ~n proyectos legales sobre todo en e[ ambito judicial.
Las pnnclpales mstitUClones finanCleras mduyen al Banco Mundial, a la Agencia Internacional de 108 Estados Unidos para el Desarrol1o (USAID) y aJ Banco lnteramericano de Desarrollo
(aobre montos invertidos, vease Santos, 2001b).
~ Existe un fen6rneno de cooptacion de lajusticia civil por los intereses comerciales y empresanalcs que ha sido bien estudiado. Vease Santos et al., 1996 y Rodriguez, 2001.

258

INSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

rias en ter:ninos generales, aunque en ciertas circunstancias pueden

lecerse reclprocamente.9
alta.
Hecha esta advertencia volvamos al problema te6rico. iEn que
di
las decisiones judiciales progresistas pueden engendrar cambios sme do
signiticativos?, ies la lucha juridica ante los tribunales una estrate;~a:
vechosa para los mOVimIentos soclales y para la lzquierda politica? . P
derecho una herramienta eticaz para la emancipaci6n social? Est,;.;e;~
gnntas onentaron el debate sobre jueces y cambio social que tuvo lu ar
durante la d,jcada de los ochenta en los Estados Unidos. Durante la deC:d
de los setenta buena parte de la lucha politica estaba dirigida allogro a
mas juridicas 0 de decisiones judiciales que pudieran operar como Obs~::
los contra la d,scnmmac16n. Esta estrategia se conoci6 como el Civil Ri h
Movement. Una decada mas tarde, los academieos se enirentaran en la g 18
luaci6n de esta experiencia (Civil Rights Experience). De una parte esta~va:
aquellos autores que, des de la sociologfa del derecho, defendian la idea d
que a traves de las decisiones judiciales padian lagrarse cambias socialese
signilicatiYos (Rosenberg, 1991, pp. 21-30). En contraposici6n los "Estud
't'
dId ere.c.h 0 .. sostuviero~ posiciones escepticas frente a las luchas
tOs
~n ,1C?S e
Jundicas. En opm16n de los critlcos la lucha por los derechos civiles no dio
los frutos esperados.tO
. 9 Asi por eje.m~lo, en Ull pais como Colombia. 18 mayor eficiencia de los jueces penales a par.
tlr del fo~eCImlento de la Fi.sca~fa ~eneral.(Attorney G~neral). parece haber servido, POI" 10
menos en Cler~s casos, para dismmulr el fenomeno de Ia Impumdad, 10 cual sin dUda favore_
ce no 5610 los lDtereses hegem6nicos sino tam bien 1a proteccion de los derechos fundamenta_
les. AI respecto vease Uprimny, 200l.
~o Sin embargo, no todos pensaron 10 mismo; dos posiciones pueden ser diferenciadas: una
radical ~ ot~a moderada. Los mas radicales defendieron la idea de que Ia estrategia juridica
era un~ ~us16n (~hnet, 1984; Balbus, 1977): por un lado, debilitaba la lucha politics contrahegen;t0mca al.desVla: la atencion hacia el proceso juridico de reforma y, por el otro, su eficacia
colectlVa tennmaba slendo minima dado el caracter individualista de los derechos. Los cnticos ~oderado8, en cambio consideraron que, no obstante Is existencia de una tendencia prevaleC1e~te.hacia Ia ~ominaci6n, el derecho, por 10 menos en algunos eventos, podia favorecera
los mo,?-mJentos soclsles. Robert Gordon, por ejempIo, sostenia que "Las categorias, principios
y ret6nca del derecho y de Ia argurnentaci6n juridica ofrecen verdaderos recursos para obte.
ner algunas .ventajas en 10 referente al cambio socia'" (1998a: ). En su opini6n, la expedition
de le:res no slempre ha beneficiado a los capitalistas; tambien, aunque en menor medida, ha beneficlsdo a trabajadores, mujeres, pobres, etc.; los margin ados pueden eventualmente revertir
el fi~ de ~ re~rica juridica en S U propio beneficio (1998: 646). Este es pues un asunto abierto
a la lDvestigacl6n que no puede ser decidido de antemano con una generalizaci6n teorica. Acer.
d.es con .esta opinion, )o~ nu.ev?S cr:t"ticos de los anos noventa creen que las refonnas legales de
t1~ ~oclal y contra la dlscnmmac16n pued.en ser un mecanismo util de la 1ucha politica. Esta
poslcl6n es general mente sostenida por defensores de minorias (Minow, 1987; Crenshaw, 1988)
y por los lIarnados Estudios de concienciajuridica (Ewick y Silbey, 1998 McCann 1985 1994).
En su opini6n Ia incidencia social de las decisiones judiciales progre~istas es ~n fe~omeno
c~~plejo que h~ sido visto de manera sirnplista. Seglin estos nuevos autores las decisiones judic~ales progreslstas no pueden ser catalogadas de ante-mano ni como mera manipulaci6n ideo16g:.ca fll tampoco como simple prueba de un cambio social (McCann, 1994).

CORTE CONSTITUCIONAL Y EMANCIPACION SOCIAL EN COLOMBIA

259

E I s Estados semiperifericos el debate derecho-cambio social se plantea

~;inos menos instrumentales que en los pafses centrales, es decir

en te ligados a la logica que encadena propositos juridicos, medias y re!Ile:~os. Este hecho tiene varias ,:xpli:aciones: La primera se origin~ .en
.uI n la semiperifena, la d,stmclOn claslca entre Estado y socledad clvil l l
qU~:ta COOIO otras distinciones de alii deriyadas: derecho-sociedad, publi co-. ado derecho-politica- suele ser aun mas problematica de 10 que ella es
prt~ s p;Uses centrales y, en consecuencia, la autonomia del discurso jurfdico
ens;ecto de otros discursos sociales e institucionales suele ser mas precaria.
~ derecho, Y particularmente el dere~ho publi~a, ~i~ne una menor autono'a relativa respecto del slstema pohbco. Lo JundIco adqUlere, en buena
mlarte, la dinamica de 10 politico, detaI manera que se presenta una espeCle
.
~e isomorfismo entre discursos politicos que responden menos a la representaci6n de intereses sociales que a meros debates ideol6gicos y nonnas
'undicas que obedecen menos a las necesidades tecnicas de regulacion social
~ue a necesidades poli~icas de legitimaci6n institucional .. La segunda razon,
es mas especifica y esta dIrectamente ligada con la antenor; ella consIste en
que en estos paises el derecho estatal es un instrumento de incidencia social
mas precario de 10 que suele ser en los paises centrales. Dos hechos muestran dicha precariedad ; por un lado la marcada diferencia que hay entre el
derecho escrito (law-in-books) y el derecho aplicado (law-in-action); buena
parte del derecho escrito 0 bien fracasa en terminos instrumentales a bien
es creado con el objeto de cumplir propositos diferentes a aquellos para los
cuales fue concebido. El segundo hecho es el del pluralismo juridico, esto es
el de la existencia de multiples fuentes oticiales y no olieiales de regulacion,
las cuales, con frecuencia se relacionan en complejas interpenetraciones.
Colombia sigue esta tendencia general de los paises semiperifericos, es
decir la tendencia que consiste en reducir la autonomia del sistemajuridico
no s610 respecto del sistema politico, como consecuencia de la instrumentalizacion politica del derecho, sino tam bien respecto de 10 social mismo, como
consecuencia de la ineticacia juridica y del pluraIismo juridico. Sin embargo esta tendencia se encuentra acentuada en Colombia. Al desarraigo social
de I. politica que caracteriza la totaIidad del subcontinente, se suman t res
elerr,entos agrayantes intimamente conectados: l)el relativo fracaso de los
intentos gubernamentales de profundizaci6n de la democracia social, tanto
II En los paises centrales -eXpliC8 Santos,199S--la autonomia del Estado resultO de nece
sidades e intereses originados en el espacio de Is produccion. En Europa, la industralizaci6 n
precedi6 81 regimen politico parlamentario y este obedeci6 a los intereses generales de ex.pansion del capitalismo. En la semiperiferia del sistema mundial , en cambio, la fonnaci6n del
espacio de la ciudadania precedio a la organizacion social y de manera especifica a Ia organi
zacion de la produccion y mantuvo siempre una gran autonomia respecto de aquel espacio de
poder ,Santos, 1998, p. 154).

260

INSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

CORTE CONSTITUCIONAL Y EMANCIPACION SOCIAL EN COLOMBIA

por la via de la reforma agraria (Findley, 1972, p. 923; Gros, 1988; Pinto
1971) como por la via de los derechos sociales; 2)la desvalorizaci6n del sis:
tema democratico como consecueneia de su militarizaei6n a traves del esta_
do de excepeian y su caracter politico fuertemente exeluyente y elientelista
y 3)la estrecha relaci6n que existe en Colombia entre desarraigo del discnr_
so politico y violencia a traves de la historia politica nacional (Pecaut, 1978,
1997; Deas, 1995).
Tres aclaraciones adicionales atenuan un poco esta imagen, quiz3S excesiva mente politizada del derecho colombiano en favor del Estado: en primer
lugar la hiperjuridicidad de la vida institucional colombiana responde no
solo a una estrategia institueional de legitimaci6n sino tambien a una tradici6n "civilista" que viene des de la Independencia y que ha hecho posible
un cierto control del poder ejecutivo a traves de decisiones judiciales y del
sistema electoral. La creacian de la Corte Constitucional Colombiana, por
ejemplo, no habria sido posible de no haber contado con la vieja tradiei6n
de aceptacian del control de constitucionalidad de las leyes Colombianas.
En segundo lugar, y Jigado a 10 anterior, la utilizacion del derecho con fines
de legitimacion institucional en Colombia resulta efectiva en la medida en
que al menos un minima grado de eficacia instrumental se logre (Edelman,
1971; Bourdieu, 1986, p. 14). No hay que olvidar que una estrategia corriente de legitimaci6n politica consiste en hacer del derecho 10 que este dice querer hacer, esto es, en lograr que el derecho sea eficaz.
Finalmente, y esto es 10 mas pertinente para el tema de este capitulo,
hay que tener en cuenta que , si bien la producei6n del derecho con fines de
legitimaci6n ha sido una estrategia mas 0 menos fruetifera de dominacion
social, es tambien un arma de doble filo en cuanto que eventualmente, los
simbolos de cambio social y proteccion de derechos que eUa encarna pueden ser apropiados por movimientos sociales, por individuos 0 ineluso por
instituciones del Estado y de manera particular por jueces, que se toman el
derecho en serio y 10 utilizan como un instrumento de resistencia 0 de emaneipaci6n contra el poder hegemonico. En este caso la fortaleza interna a
juridica del Estado puede ser un elemento titil para articular praeticas
sociales emancipatorias 0 al menos de resistencia al poder hegemonico. La
Corte Constitucional se mueve entonces en esta zona fronteriza entre debilidad institucional y practicas sociales emancipatorias.

tes Yel derecho tienden a ser conservadores y a reflejar y proteger los int ereses dominantes existentes: 12 lque elementos podrian entonces explicar la
tendencia progreslsta y protagonica de la Corte Constitucional colombian a?
La respuesta no es facil, pero existen algunos elementos que podrian explicar esa evoluci6n.
La Corte Constitucional fue creada por la nueva Constitucian, que fue
aprobada por la Asamblea Constituyente de 1991. Sin embargo, Colombia
ya tenia una larga tradician de control judicial de constitucionalidad, pues
al menos desde 1910 se habia reconocido a la Corte Suprema de Justicia l a
posibilidad de que deelarara, con fuerza general, la inconstitucionalidad de
una ley. Por consiguiente, cuando la Corte Constitucional entra a funcionar
en 1992, la cultura juridica y politica colombiana esttl muy familiarizad~
con lajudicial review, al punto de que a pocos les parece extrano que es e
tribunal tenga la facultad de anular leyes aprobadas por el Congreso.'3 La
Corte podia entonces entrar a actuar vigorosamente, sin temor a que el ejecutivo 0 las fuerzas politicas decidieran cerrarla, contrariamente a 10 sucedido en otros paises, en donde la primera tarea del tribunal constitucional
ha solido ser la conquista de la legitimidad para su funci6n.
En segundo termino, los dis enos procesales han hecho que en Colombi a
el acceso a la justicia constitucional sea muy facil y poco costoso. Asi, desd e
1910, existe la accian publica, en virtud de la cual, cualquier ciudadano
pu~de pedir que se declarela inconstitucionalidad de cualquier ley, sin necesldad de ser abogado y sm mngtin formalismo especial. La Constituci6n
de 1991 crea tambien la accian de tutela, en virtud de la cual cualquier persona puede, sm ningtin requisito especial, solicitar a cualquier juez la protecclOn directa de sus derechos fundamentales. Resulta relativamente facil
para los ciudadanos convertir un reclamo en una discusian juridica, que
debe s~r. conshtuclOnalmente decidida, y en un tiempo bastante corto, por
la Jushcla constituclOnal. Y, como 10 han mostrado los estudios judiciales
c?mpa:-ados, a mayores posibilidades de acceso a las cortes, mayor influencia pohhca de los tribunales (Jacob et aI., 1996, p. 396 y ss).

LAS RA20NES DEL ACTlVISMO PROGRESISTA DE LA CORTE

EI activismo progresista de la Corte Constitucional colombian a suscita al

menos la siguiente interrogante: teniendo en cuenta que los pocos estudios
comparados que existen sobre instituciones judiciales resaltan que las cor-

261

12 ~n ella in~de no 5610 el papel estructural del derecho sino incluso los mecanismos de
selecCl6,l de los Jueces, que. f~vorecen que lIeguen a las sltas cortes Unicamente aqueUas personas qlle compartan las VlSlOnes de las fuerzas politicas y sociales dominantes. Ver Herbert
Jacob et ~l, 1996, pp. ~ y 390,_ En un estudio comparado de cinco paises desarrollados (1os Es~d~ Ufil~OS~ ~emama~ Japon, lnglaterra y Francia), estos autores senalan que "although the
e~tls of J.UdlClSI selectIon vary greatly. the outcome is similar: the men and women selected
toJu?geships aIn:'0st always hold s~e, .sound, middle-of-the-road opinions". Es eierto que esto
~n.a. eatsr vanando. pues en los tiltimos anos, los jueces, por muy diversos motivos, han
dqumdo un protagorusmo creciente en casi todos los paises, tanto desarrollados como del Tercer Mundo (Santos et ai" 1995),
.( 13 ParA una presentaci6n de la evoluci6n juridica del control constitucional en Colombia

v.ase Roto (1997).

CORTE CONSTITUCIONAL Y EMANCIPACION SOCIAL EN COLOMBIA

263

INSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

262

En tercer termino, los disenos procesales de la justicia constitucional

conlieren igualmente un enorme poder juridico a la Corte. En la practica
gracias a su facuitad de anuiar, por razones constitucionales, las
de los otros jueces, la Corte se ha ido iIIlPoniendo como un supertribunal. Y
esto tambien facilita su activismo, pues to que, la sociologia comparada ha
mostrado que tiende a haber mayor protagonismo judicial de cupula en aquellos paises en donde una sola corte concentra la mayor parte de las atribuciones y es suprema, como en Estados Vnidos, que en aquellos otros, como
Francia, en donde ese poder esta distribuido en distintos tribunales y juris-

decisione~

dicciones (Jacob et ai, 1996).

Fuera de esos elementos juridico institucionales, existen dos factores
politico estructurales que han estimulado el activismo de la Corte: la crisis
de representacion Y la debilidad de los rnovirnientos sociales y de los partidos de oposici6n.
EI desencanto de los colombianos frente ala politica ha llevado a ciertos
sectores a exigir del poder judicial respuestas a problemas que en principia
deberian ser debatidos Y solucionados, gracias ala movilizaci6n ciudadana,
en las esferas politicas. Este fen6men o no es exclusivo de nuestro pais
(Santos et aI., 1995) pero en el casO colombiano, la debilidad de los meca
nismos de representacion politica es mas profunda, por 10 cual ha posibili
tado un mayor protagonisrno de la Corte. En muchas ocasiones, 10 que ocurre no es que ese tribunal se enfrente a los otros poderes sino que ocupa los
vados que estos dejan; y esa intervencion aparece legitima ante amplio,
sectores de la ciudadania que consideran que al menos existe un poder que
actua en forma progresista y agil.
Por otra parte, Colombia ha tenido una tradicion historiea de movi
mientos sociales debiles, en comparacion con otros paises perifericos 0 latinoamericanos. 14 Ademas, en los illtimos anos, la violencia ha incrementado
considerablemente los costos y los riesgos de su accional', pues muchos
lideres y activistas han sido asesinado s . Estos dos factores -debilidad historica Y riesgo crecientes- tienden a fortalecer el protagonismo judicial,
s
y en especial el de la Corte. En efecto, si el aceeso a la justicia consti
tucional es barato y faci!, y los jueces constitucionales tienden a adoptar
posturas progresistas, es natural que muchos grupos sociales se sientan
tentados a preferir el ernpleo de las argucias juridicas, en vez de recurrir
a la movilizacion social y politica, que tiene enormes riesgo s y costas en
or
Colombia.
Todo 10 anterior podria explicar el activismo de la Corte; pero: !'p que
ese tribunal asume un corn portamiento progresista, pues hubiera podido
14

Sobre esa debilidad, vease Uprimny (1996).

desarrollar un activismo de otro caracter?15 y

gante adquieren mucha relevancia las c~ract:~r:. resp;~der a ese interrosicion constitucional.
ns lcas e proceso de tranLa Constitucion de 1991 no es prod ue t 0 de una revoluclon
. t ' f:
pero aparece, dentro de un contexto hist' .
.
nun ante,
W por realizar un pacto de ampliacio ~nco m~y compleJo, como un intenviolencia Y la corrupcion politica En tnal emocratlca, a tin de enfrentar la
.
.
.
es ClTcunstancias e I A
bl
.
' n a sam ea
Constltuyente tUVleron una participacio n
y sociales tradicionalmente excluidas d ~uy ,;;portante fuerzas polIticas
como representantes de alguno
e a po 1 lca electoral colombiana
s grupos guernlle
d
'1'
'
indigenas 0 las minorfas religiosas 16 L
. ~os esmoVl lzados, los
entances muy pluralista, para los ~st' nad composlClon de la asamblea fue
diagnostico subyacente de muchos detega ~res r::lectorales colomb,anos. EI
participacion Y la debilidad en la prote . OdS Ie edntonces que la falta de
" .
CClOD e os erech
h
los factores baslCOS de la crisis colombia
E t
.
os umanos eran
taciones ideologicas de la Carta de 199~ai s 0 exphc,a alguna de las oriende participacion, la imposicion al Estado de ~ abmphaclO.n de los mecanismas
dad, y la incorporacion de una rica ca t d de erehs de Justlcla SOCIal e 19ual. d' . I
rae erec os y de nuevo
.
mas
. ,, de' 1991
s mecanlS. .JU lela es para su protecci6n . La Cons tituclOn
d I ki
. no es entonces,
Slgwenda la terminologia de Teitel"b k
looking" (1997: 214) pues, mas qU;int:~t;:: 00 ng" smo que es "forward
existentes, ese documento juridico tiende a odlticar las relaclOnes de poder
dad a canstruir.
proyectar un modelo de soc'eTodo 10 anterior explica la generosidad en
.
d matena de derechos de esa
Canstitueion, que no solo recoge los I "
que confiere gran fuerza normativ c ~SlC~S e~echos clvdes y politicos sino
derechos colectivos 0 de tercera gea a os . er~c os. sociales y a los llamados
n
mojudicial en favor de los derecho:e~:~~n. sto lavorece '7 cierto activissible, tenia menDS piso normati 0
1 perso~a, que 81 bIen no era impocional.
v en e anterIor ordenamiento constituUna intervencion activista de la Corte
progresistas de la Constitucion no hub' para .!esarrollarlos componentes
fuerzas politicas hubieran acometido tal ~e:a SiS? necesana Sl las propias
fue que muchos de los actores sociales rea. '? .embargo, 10 que sucedio
Asamblea Constituyente de 1991 sedebT
Y pohtlcos que dominaran la
l Itaron,
en forma considerab le y
1$ Esta
supone obviamente no idenffi
pu~s puedepregunta
haber un activismo conse d
1 car

~mdos a inicios del siglo xx. Es mas "urv~n~:i

VlSr:! ;ere politically conservative, if n~

ara datos sobre el proceso constit

..

activlsmo y progresismo de los jueces

como el de la Corte Suprema de los
rea~[oe~~~~~he best known instances of court acti-

Estado~

antos,2001a).

::~~a~elp~oceso y de las pos;b;lidade:~::~;:~~:sB~:7at;.:'ra (~~2)(tara una v;si6n optio

ano e parte de grupos alternativos, vease Fals Bo:da ~~~1~a

onsbtuyente, por un

lNSTITVCIONES Y ACTO RES POLiTICOS

CORTE CONSTITUCIONAL Y EMANCIPACION SOCIAL EN COLOMBIA

rapida, en los anos posteriores. Las fuerzas que han dominado el Congreso
yel panorama electoral desde 1992, si bien no son claramente enemigas de
la Constitucion de 1991, que recibia un respaldo ciudadano creciente, sin
embargo no se sentian tampoco comprometidas en desarrollarla.
A su vez, tambien ha eristido una tensi6n fuerte entre el contenido
social de la Constitucion y las estrategias de desarrollo que los gobiemos
colombianos pusieron en marcha desde 1990. Asi, mientras la Constitu_
cion, en cierta medida erigia mas Estado y una intervencion redistributiva
de las autoridades, los gobiernos ponian en marcha planes de desarrollo
que tendian a disminuir la presencia social del Estado y a favorecer los
mecanismos de mercado en la asignacion de los recursos. Tal vez' el campo
mas dramatico -pero no el uniCD- de esa tensi6n fue el derecbo labora\:
mientras que la Carta de 1991 incluia importantes garantias laborales y
sindicales, y conferia fuerza juridica interna a los Convenios de la OlT, el
gobierno de Cesar Gaviria (1990-1994) impulsaba una reform a laboral, que
golpeaba la estabilidad en el empleo.
Poco a poco tendi6 a crearse una tension creciente entre la Constitucion
normativa (el texto, los val ores y los derechos proclamados en la Carta) y
la Constitucion real (la relacion entre las fuerzas politicas) (Gomez, 1995).
EI debilitamiento en el Congreso de las fuerzas politicas que redactaron la
Constitucion y las estrategias neoliberales de desarrollo impulsadas por el
gobierno hicieron que una de las pocas instituciones con posibilidad de desarrollar el contenido progresista de la Carta de 1991 fuera la Corte. Y el
tribunal constitucional, desde sus primeras sentencias, decidio asumir con
vigor esa funcion. En todos estos anos, la Corte ha tendido entonces, poco a
poco, a autorrepresentarse como la ejecutora de los valores de libertad y
justicia social encarnados en la Constituci6n, 10 cualle permiti6 ganar una
importante legitimidad en ciertos sectores sociales. Pero siempre se ha movido en el fila de la na vaja ya que ese progresismo explica tambien la critica
acemma de otros sectores, en generalligados a los grupos empresariales 0
al gobierno, que atacan la jurisprudencia de la Corte, que consideran que
es populista e ingenua. Estos actores han intentado ademas, hasta ahora
sin erito, numerosas reform as para acabar con la Corte, 0 al menos para hmitar considerable mente sus atribuciones. Asi, en algunas oportunidades,
mientras algunos sectores del Congreso intentan reformas constitucionales
para limitar el poder de la Corte, el tribunal es objeto de apoyos publicos por
parte de representantes y lideres de algunos movimientos sociales.
Nuestra hipotesis para explicar el activismo progresista de la Corte podria entonces sintetizarse asi: los disenos de lajusticia constitucional colombiana y la cultura juridica hacen posible institucionalmente un importante
activismo de la Corte. La crisis de representaci6n y la debilidad de los moVl-

mientos sociales fa vorecen el recurso a los mecanismos juridicos par parte

de ciertos actores sociales. EI text a aprobado en 1991 estimula tambien un a
vision progresista por la Corte, la cual, debido al vacio generado par el de bilitamiento de las fuerzas constituyentes, tiende a verse como el poder a
quien corresponde ejecutar los valores contenidos en la Constitucion . Es e
progresismo de la Corte es a su vez posible, par la debilidad de las fuerza s
en su contra y de las tentativas de contrarreforma constitucional.
Es indudable que todo 10 anterior hubiera podido no ocurrir. La Constitucion de 1991, y su larga carta de derechos, hubieran podido tener una efi cacia puramente ret6rica y legitimadora del orden dominante, como habia
ocumdo en los anos setenta con la aprobacion de los pactos de derechos hu manos, que nunca fueron aplicados por los jueces colombianos. Pero algunOS magistrados de la Corte decidieron aprovechar el contexto politico que
hemos descnto e Impulsar los contenidos emancipadores de la Carta . Y 10graron hacerlo, al menos a nivel juridico, aunque, como hemos visto, coo
mucho esfuerzo y dificultad. Es mas, durante todo este proceso, ha habido
momentos que retrospectivamente muestran que las cosas hubieran po dido
ser distintas. Algunos hechos puramente coyunturales y casuales tuvieroo
una influencia decisiva. Por ejemplo, algunas decisiones progresistas y polemicas de la Corte fueron decididas por un muy estrecho margen de cinco
contra cuatro. Un cambio minimo en la composicion de la Corte hubiera entonces hecho triunfar las tesis opuestas. Ahora bien, es sabido que algunos
maglstrados conslderados como progresistas ganaron su elecci6n en el Senado por un muy estrecho margen frente a otros candidatos, de orientaciones politicas y juridicas conservadoras. Hubiera bastado entonces que uno
de esos magistrados progresistas no hubiera resultado electo, y muy probablemente algunas lineas jurisprudenciales de la Corte no habrian eristido.
19ualmente, en otros momentos, algunas tentativas de supresion de competencias muy importantes de la Corte estuvieron a punto de triunfar. Pero
hasta ahora, la Corte ha logrado preservar sus competencias y un activismo progresista. Y de esa manera, poco a poco se ha dado una especie de
ahanza contra-hegemonica tacita ente la Corte Constitucional --{) por 10
menos entre algunos magistrados de la Corte Constitucional- y ciertos
sectores sociales exc\uidos 0 atropellados para desarrollar los valores emancipatorios consagrados en la Carta de 1991 (Cepeda, 1998, p. 76).

264

26 5

ALGUNOS CASOS
El anterior contexto colombiano podria entonces explicar un cierto activismo progresista de la Corte. Pero, lcual ha sido el imp acto efedivo de esa

266

INSTITUCIONES Y ACTORES POLITICOS

jurisprudencia? Para evaluar ese. punto: decidirnos analizar cuatro casos,

no solo tenian una irnportancla mtnnseca, por la trascendenCla de las
qdue'SI' ones de la Corte y de los rnovimientos sociales implicados, sino tam_
eCI
bien
por la misma diversidad de estos, 10 euaI po d'
na perml.'t'Ir una re fl exi6n
comparada y contextual sobre los potenclales emanclpatonos de la ]usticia
constitucional. l7

El mouimiento indigena
NingUn otro movimiento social en Colombia durante los ultimos 30 anos
. ala al de los indigenas en corobatJVldad, fortaleza y logros (Gros, 1993,
:.u11).18 Mas aun, entre los movimientosindige,n~s de Am~rica Latina, el c,:
lombiano es, de lejos, el que mas beneficlos]undieos y politicos ha consegU!_
do (Gros, 1994, p. 118). Esto sorprende si se tiene en cuenta que la poblaci6n
indigena colornbiana es muy pequ~na comparada CO? el porcenta]e de indigenas en otros paises latinoa~encanos como, BohVla, MeXIco 0 Ecu~dor;
que dicha poblacion esta muy dispersa en:1 paIs y q~e es muy heterogenea
culturalmente (Rappaport, 2000, p. 8). "Como se exphcan entonces esta fortaleza y estos logros? Quizas sea justamente eso: el hecho de que el poreenta. d la poblaci6n indigena en ColombIa sea muy ba]o y que las coneeSlOnes
~ec~as por el gobierno no representen un precio inaceptable frente a la legi eion politica lograda 10 que explica la falta de oPOSlclon dentro de las
t Ima
..
"' dl
I
reconoclmlento y protecclOn e as eu turas
l't dominantes al proeeso de .
eles
'
19
indigenas iniciado con la Constltuclon de 1991.
, .
La especificidad de la situacion colomblana esta en el ultimo de los elementos anotados, en la voluntad politica del Estado malllfestada IllIclalmente en el apoyo del gobierno a la causa indigena en la ANC y postenormente
en las decisiones de la Corte Constitucional en 19ual sentldo. La Corte ha
tornado importantes decisiones al respeeto. Entre elias se encuentran las
17 La in estigaci6n empirica de estos casos se exten~6 en un peri~o de acho m~ses. En ella
v
artici aroo cuatro investigadores asistentes Y se lleva a cabo un num~ro aproXlmado de 25
~ntrevfstas en profundidad, algunas de ellas en zonas apartadas del palS, como fue el easo de
los indigenas de la Sierra Nevada de Santa Marta.
.
18 El movimiento indigena en Colombia ha sida especialmente fuerte a partIr de 1~71, I,uego
de la tercer Asamblea del Consejo Regional Indigena del Cauea (CRIC). Para una hlstona de
estas ffiovilizaciones ver Findji, 1992, p, 1~2 Y ss.
"
1
19 Sin embargo esta no es una explicaclon frecuente. La ajetItud r~dePdttdva dfiel Estado .su"
te
x hearse en cambio, en propositos mas oseuros tales como a necest a e a rmar su In :'
e p ..
'1 '-m'ton'os ,'ndigenas (Gras 1993, p. 13) 0 el deseo de cooptar y desarmar a los h
_oom~' .
.'
h
d
. di
s (Rappaport 2000: 5). Sin embargo, sm deseonocer que estos proposltos ayan
e~t~ ~n gena os que frent~ a enos prevalece 1a necesidad de una legitimaci6n institucional a
eXIS ~ ~ lree:eso constituyente' la elite politica dominante parece haber eneontrado en el, retrave~ ~ Pto' ' nd,' gena dividend~s simb6licos de legitimacion mayores que los riesgos denvaconOClffilen 1
,

dos de 1a reJativa inclusion contractual de los mdigenas (Gras, 1977),

CORTE CONSTITUCIONAL Y EMANCIPACION SOCIAL EN COLOMBIA

267

sigujentes: ha protegido el derecho a la autonornia cultural del pueblo U'Wa

contra las pretensiones de la empresa multinacional Oxi y del gobierno colombiano de explotar petroleo en lugares considerados por el pueblo U'Wa
como parte de su territorio, con fundamento en la concepci6n de dicho pueblo segUn la cualla tierra, y con ella el subsuelo y el petroleo, es sagrada.
Ha Jimitado el derecho a la libertad religiosa de algunos indigenas Aruacos
convertidos a seetas protestantes que pretendian hacer proselitismo religiosO dentro del territorio indigena en contra de 10 dispuesto por las autoridades tradicionales. Ha respetado la decision de las autoridades tradicionales
del pueblo de imponer castigos fisicos como pena por la comision de delitos,
en contra de 10 dispuesto por el codigo penal colombiano.
Los elementos mas caracteristicos y fructiferos de las luchas recientes
de los indigenas estan ligados a las decisiones de la Corte Constitucional.
Estos elementos son: enfasis en los derechos culturales por encima de las
consideraciones economicas; alianza entre los llamados "intelectuales indigenas"20 y la Corte Constitucional justamente propiciada por dicho enfasis
(Rappaport, 2000, p. 31) e internacionalizacion de la lucha politica indigena. En terminos generales los lideres indigenas entrevistados estuvieron de
acuerdo en afirmar que los logros obtenidos durante este ultimo periodo
"no se hubieran conseguido sin el respaldo de la Corte", que ninguna otra
institucion del Estado ha sido tan favorable al movimiento indigena (LZ,
p. 24; RB, p. 2),'1 que buena parte de las decisiones jurisprudenciales sobre
indigenas han sido recibidas por las comunidades como "triunfos politicos"
(EA, p. 26), que con frecuencia la Corte ha sido mas generosa de 10 esperado
(RB, p. 4), 0 que por 10 menos "ha cumplido con 10 previsto en la Constitucion
de 1991" (RB, p. 3),'2 que sus decisiones han servido para que los indigenas
"tomen coneiencia de sus derechos" (RB, p. 3), para unir a los pueblos indigenas (c, p. 7), para hacer "mas visibles sus luchas" (LZ, p. 23), etcetera.
Sin embargo, el fortalecimiento de la lucha juridica no ha dejado de suscitar controversias al interior del movimiento indigena. Dos tendencias se
enfrentan: por un lado estan aquellos lideres, que asumiendo una actitud
pragmatica consideran que los intereses del movimiento resultan mas favo20 Entendiendo por ello aquellos lideres bilingiies, que han hecho estudios en universidades de los grandes centros urbanos y que se desempeiian con solvencia en los dos ambitos, indfge~a y bl,an~o: Estos intelectuaies participan en elecciones para cargos politicos, utilizan las
aCClones JudlClales y opinan a traves de los medios masivos de comunieaci6n.
21 Estas iniciales y mimeros remiten aqui y en adelante a entrevistas con lideres populares que se encuentran en el informe original de investigacion.
22 Para los lideres indigenas, sin embargo, esto no constituye un merita especial sino simplemente el cumplimiento de una tarea que Ie fue encomendada a la Corte (GM, p. 4; c , p. 7, IT.
p. 16). En su opini6n, a los indigenas no se les ha regalado nada: Ia Corte no hizo mas que reconocer un derecho que otras instituciones no reconocen.

CORTE CONSTITUCIONAL Y EMANCIPACION SOCIAL EN COLOMBIA

lNSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

268

recidos si se adopta una estrategia de negociaci6n con el gobierno sin que

eUo implique ceder en materia fundamental.' 3 Otros, en cambio, a partir de
una posici6n que podriamos denominar integrista, desconfian de casi cua!_
quier concesi6n que provenga de las instituciones y en tal sentido utiliz~n el
derecho s610 como una herramienta mas de presl6n, sm que eUo Imphque
una aceptaci6n del derecho del Estado.' Esta tension, que nunca se presenta como una ruptura definitiva, ha creado dificultades de comunicaci6n entre lideres tradicionales," dificultades de representacion,> dificultades de
estrategia Y dificultades de comportamiento politico. 27

EI mouimiento sindical
EI movimiento sindical en Colombia tiene una larga historia de luchas que
se inician durante las primeras decadas del siglo xx (Urrutia, 1976). De manera similar a 10 que sucede con el movimiento incifgena, a partir de los
anos sesenta, la estrategia politica de los sindicatos en Colombia era esencialmente ideologica, de confrontacion y muy influenclada por una concepcion mancista de lucha de clases. La Constitucion de 1991 fue promulgada
en un momento de crisis de los movimientos sociales y, en general de la
izquierda, momenta que coincide con el surgimi.en~o de nuevas lu~has. sociales generalmente orientadas hacia el reconoclmlentos de la mmonas. gl
movimiento sindical ha tenido dificultades para adaptarse a este nuevo tlPO
de lucha politica -mas centrada en el reconocimiento que en 10 econ6mico
(Fraser, 1998)- no s610 debido a la naturaleza esenclalmente econ6mlca de
23 Estos son, por 10 general, indfgenas que, gracias 31 sist:ema de desc~n.tr.a1i2.ac~6n imperante desde 1986, ban salido elegidos como alcaldes 0 conceJales en roumclpIOS ublcados en
territorios indigenas.
, .
2.. Estos so n Hderes defensores de 18 tradici6n. por 10 general asesorados pohticamente ~
intelectuales y antrop61ogos blancos muchos de los cuaies predican un cierto fundamentaJie.
indigena.
.
b l ' . eli
stA
Algunos lideres intransigentes sostienen, por eJem~I~, que la pro emattca m gena e
fundada en la imposibilidad de comunicacion entre dos VlSl0nes .del ~undo, dos sabe~s que ~
se pueden entender entre si. Segti.n esta posici6n, la idea constt.tuclon~ d,e una naCl6n multi
cultural es una contradiccion en sus terminos y, en consecuenCla, los Indigenas d~~n.lu~
es por una nad6n soberana (CH, p. 11 ). Los realistas, en cambio, creen que los pnn~plos
turales no deben ser un obstaculo para obtener benefidos del Estado en la arena pohtlC8 y ~
los medios que el mismo Estado defiende, como el derecho.
.
t.8. ..
26 Los llamados intelectuales indigen8s viven Is mayor parte de su hempo en Bogo
0!lilos grandes centres urbanos y s610 se comunican de vez en cuando can s us autoridadesltra
.
de I
tegla
' poI 1'tica queadeantaA
cionaIes, las cuales, por 10 general poco enttenden
a estra

010

25

aquellos,
.
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bl mas rna,.
'Z1 Casi todos los Hderes indigenas entreVlstados reconocen que uno e os pre ,e .
dop;
res de la estrategia jundica consiste en que los indigenas elegidos. para cargos 'pubhc?S a l
tan los vicios de Ia clase politica tradicional: clientelismo, corrupc16n, demagogta, etcetera.

269

;ntereses sino tam bien al peso que la tradicion obrera sigue teniendo
entre los sindicalistas colombianos. Sin embargo, las decisiones de la Corte Constitucional en materia de igualdad han facilitado como ninglin otro
hecho esta adaptaci6n a las nuevas necesidades politicas.' Antes de la
Constitucion de 1991,Ia estrategia legal de los sindicatos se limitaba a la defensa de sus derechos a traves de la negociacion de las convenciones colectivas de trabajo. Con el deterioro creciente de la legislacion laboral debida
a las politicas neoliberales de contrataci6n y despido, esta estrategia que do
reducida a su minima expresi6n. La defensa juridica tomo fuerza en este
contexto, fundamentalmente a traves del uso de la tutela. Esta nueva estrategia ha difundido una nueva cultura de la negociacion entre los sindicatas;
una cultura mas pragmatica y menos centrada en principios ideologicos
inarnovibles,29
Este cambio de perspectiva en la accion politica de los sindicatos ha sido
facilitado poria ampliacion del concepto juridico que resulta de las decisiones de la Corte Constitucional en las cuales se protegen los derechos de los
trabajadores a partir de los principios constitucionales mismos y no de la
ley laboral. En efecto, la Corte, a traves de la accion de tutela ha desaprobado ciertas practicas discriminatorias contra los trabajadores sindicalizados, practicas que no obstante no violaban ninguna norma del c6digo laboral. Asi por ejemplo, la Corte ordeno el reintegro de trabajadores sindicalizados que habian sido despedidos con el cumplimiento de todos los requisitos legales, debido a que se violaba el principio de igualdad por el hecho de
haberse despedido solo a aquellos trabajadores sindicalizados. 3o En un caso
similar la Corte ordeno el reintegro de 209 trabajadores sindicalizados de
la Empresas Varias de Medellin con fundamento en un concepto de la
Organizacion Internacional del Trabajo (Decision T-568 de 1999).31
SUS

a La Corte ha cambiado la eultura politica de los sindicatos a traves de la aeci6n de tutela dice
Eduardo Garzon Hder sindical y cabeza visible del movimiento politico Freote Unido (ro, p. 4).
~ ~gUn los ~dicalistas d,e ~as Empresa,s Varias de Medellin , a partir de 1993 el dirigeo
te smdical tradlClonal, cuya ,u.Dlea estrategta efi~az era 1a confrontaci6n politica ("Hay que
tatar afuera en la calle, particlpando en las mamfest&ciones .... el que habia con el patrOo es
un entreg'lista-), quedo debilitado y en su lugar empeuS a surgir un lider mas pragmatico y
me negoc iador (EW, p. 10).
lO Se bats de la decicion T-436 de 2000 en 1a cual se revierte una decisi6n de la empresa
Codens~ de 1i~e~~ar a mas de 2000 trabajadores. Desde el punlo de vista legal (statutory law)
~ hab,.a p?slblItdad de defender a los trahajadores despedidos pues se habia pagado las
mdemruzaclones y no ten ian fuero sindica1.
h U En esta decisi6n se ordena el reintegro y 18 indemnizaci6n de los trabajadores despedilos cuales habian acudido a la accion de tutela como Ultimo y casi desesperado recurso despun de haber agotado lodes las posihilidades de 1a estrategia politica. EI exito de la tutela
:resent6 un ~~ triunfo para los tr~bajadores de las Empresas Varias, hasta tal punto que
da~deres de.l smdlc~to se han convertldo en asesores de sindicatos ubicados en diferentes clU del PaJ!i para mterponer acdones de tutela similares.

INSTITUCIONES Y ACTORES POLITICOS

CORTE CONSTITUCIONAL Y EMANCIPACION SOCIAL EN COLOMBIA

La lucha juridica de los obreros ante la Corte Constitucional es general_

mente considerada por los !ide res sindicales como un factor de esperanza
en medio de una situaci6n de deterioro de los derechos de los trabajadores
como nunca antes habia sido vista. a2 La crisis econ6mica, las politicas esta_
tales de reducci6n de personal y la situaci6n de violencia e inseguridad qUe
enmarca la defensa de los derechos de los trabajadores,33 han afectado gravemente la estrategia politica de los sindicatos y en esa misma medida han
propiciado decisiones de la Corte constitucional que han sido percibidas

cha, Y en especial de varias sentencias de la Corte Constitucional, el tratamientojuridico de la homosexualidad varia en forma sustantiva.Asi, varias
regimenes laborales, como los de los educadores y de la fuerza publica, que
preveian que una persona podia ser sancionada por conductas homosexuales. La Corte ha atacado la discriminaci6n contra los homosexuales en todas
eso s ambitos. Aunque algunos han criticado ciertos aspectos de la jurispruden cia de Ia Corte, que consideran timidos e insuficientes,36 en general estas declslOnes son conslderadas muy avanzadas, no s610 por muchos
miembros de grupos gay en Colombia sino induso par estudiosos de otros
paises (Morgan, 1999: 265). i.Que impacto pudo entonces tener la jurisprudencia de la Corte en ese mayor reconocimiento social y juridico a los homasexuales, y vice versa?
Las entrevistas a varios activistas gay sugieren que algunos de ellos vieron en la orientaci6n globalmente progresista de la Corte una posibilidad
juridica Y politica, y decidieron utilizar acciones judiciales para que el tribunal se pronunciara sabre los derechos de los homosexuales. EI impacto de
estas victorias judiciales parece ademas haber trascendido el campo juridico, en la medida en que ha fortalecido la propia identidad y autorrespeto de
los homosexuales pues ellenguaje de las sentencias y el hecho mismo de que
esOS asuntos fueran abiertamente estudiados por el maximo tribunal constitucional contribuy6 a que el tema dejaba de ser tabu. La doctrina elabarada por la Corte ha permitido tambien que, por media de una gran creatividad juridica, los grupos homosexuales avancen sus derechos, incluso en
aquellos campos en donde no lograron triunfar directamente ante la just icia constitucional. Asi, la Corte admiti6 que la ley Limitara la union marital
a las parejas heterosexuales, pero indic6 que la Constitucion no prohibia las
uniones homosexuales_ Entonces, can esa doctrina constituclonal, un grupo
juridico disen6 contrato de matrimonio para parejas homosexuales, que se
celebra ante un notario. Y 10 cierto es que ya se han celebrado los primeros
"matrimonios" entre homosexuales en Colombia, 10 eual parecia impensable antes de las decisiones de la Corte.37 Finalmente, la doctrina elaborada
par la Corte, y la mayor visibilidad del movimiento gay, han hecho que algunos se,tores del Congreso hayan presentado recientemente un proyecto para
reconooer plenamente los derechos de los homosexuales y bisexuales. 38
EI uso creativo de los recursos juridicos por parte de activistas homosexuales y las decisiones progresistas de la Corte han mejorado entonces no
s610 la situaci6n juridica de estas personas sino que ademas les ha facilita-

270

como "un salvavidas"

(AV, p.

2)

como un "remedio de emergencia"

(AV,

p. 4).

La imagen que tienen los lideres obreros de la Corte es pues la de una instancia juridica uniea que ha frenado can alglin exito el deterioro de las condiciones laborales de los ultimos anos." AI mismo tiempo los lideres son
conscientes de que la Corte no puede imponer cambios estructurales, s610
puede frenar parcialmente la arremetida ael Estado contra sus derechos.
Se estima entonces que la Corte es un simbolo que debe ser apropiado par
los sindicatos para articular una lucha defensiva y eficaz (EG, p. 1; AV, p. 4).
Mas aun los lideres obreros estan de acuerdo en que la importancia de este
simbolo es circunstancial; esto es, se debe a la situacion de indefensi6n en
la que se encuentran hoy los sindicatos y que, par 10 tanto, al mediano y
largo plazo es la lucha politica y no lajuridica ante la Corte la que sera fundamental y decisiva para los derechos de los trabajadores (AV, p. 4).

Los derechos de los homosexuales

La visibilidad de los homosexuales en defensa de sus derechos se hace mas
clara a partir de la Constituci6n de 1991.35 19ualmente, a partir de esa re
32 "La Corte es un oasis en media del desierto", dice Luis Eduardo Garz6n (EG. p. 4).

SegUn informacion proporcionada por Luis Eduardo Garz6n y Luis Alfonso Velaz,quez,
pOlS. La
violencia ha afectado todas las practicas encaminadas a la movilizaci6n social 0 politica de la
poblaci6n; al respecto vease Pecaut, 1997.
.
..
34 Marcel Silva -profesor de derecho laboral y asesor de sindicatos- sosbene 10 slgUlente:
"cuando no hay posibilidades para el derecho de asociaci6n, cuando nos persiguen, cu.a~do nos
maltratan cuando nos asesinan dirigentes, los pronunciamientos de la Corte es 10 unlCO que
en este pa~orama tan sombrio, nos reanima" (MS, p. 5). A1gun~s"sindicalista~ radic~les interpretaD esto como una estrategia estata! de "garrote y zanahona . En es~ IDlsma Imea, o~
consideran que se trata de algo as! como "otorgar concesiones a un monbundo" en referenCl8
al derecho de asociaci6n (MS, p. 5).
35 Sobre estos hechos y cambios vease Guzman Duque (2000). Los articulos de prensa refiejan tambien esa mayor visibilidad social y politica de los homosexuales. Vease, por ejemplo,
los articulos de EI Tiempo del 13 de noviembre de 1994, p. 7B , titulado "Los gays de Bo~ta
salen a la Iuz", 0 del Espectador del 28 de junio de 1999, "Comunidad Gay da 1a Cara , 0
Reuista Semana, el articulo sobre lesbianismo de abril de 1996.
33

durante los ultimos 10 anos han sida asesinados 2500 dirigentes obreros en todo el

271

Vease al respecto Motta ( 1998) y Guzman (2000).

Vease por ejemplo, EI Thmpo, 13 de diciembre de 1998.
38 Vease el proyecto mim. 97/99 presentado poria senadora Margarita Londono, Gaceta del
Congreso, mim. 305 del 10 de septiembre de 1999.
16

37

272

INSTlTUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

CORTE CONSTlTUCIONAL Y EMANCIPACiON SOCIAL EN COLOMBIA

do una mayor aceptacion social, de suerte que incluso algunos de ellos Se

han convertido en una minoria politicamente activa. Sin embargo, a pesar
de los anteriores avances, la discriminacion contra los homosexuales en C0lombia dista de haber cesado. En ciertos aspectos, se ha tornado mas sutiL
Y eso parece ligado a que la poblacion tiende a aceptar a los homosexua_
les, en abstracto, pero sigue manifestando dificultades para convivir con
ellos. Y para combatir esa discriminaciones sutiles, las acciones constitUtionales parecen tener menor eficacia. De otro lado, y mas grave atin, en Colombia subsisten formas atroces de violencia contra los homosexuales, quienes, sobre todo en los estratos sociales bajos, siguen siendo asesinados en
las llamadas operaciones de "limpieza social". Finalmente, a pesar de su rna.
yor visibilidad y una cierta participacion en politica, resulta diRcil decir que
en Colombia exista un movimiento de los homosexuales solido para defen.
der sus derechos. A 10 sumo existen grupos, con intereses diversos, que Se relinen coyunturalmente para impulsar algunas marchas 0 acciones judiciales.

Muy rapidamente y, segUn algunOS, debido a la poca receptividad d el

Gobierno Y del Congreso, los deudores y sus asociaciones recurrieron tambien a la estrategia judicial, e interpusieron demandas ante la Corte Constitucional, en contra de las normas que regula ban el sistema UPAC. Entr e
1998 y 1999 la Corte profirio entonces varias sentencias sobre el sistem a
uPAC, que en general tendian a proteger a los deudores hipotecarios. Asi,
vinculola UPAC a la inflaci6n, prohibi61a capitalizaci6n de intereses y orden6 que se reliquidaran los creditos hipotecarios para aliviar la situacion d e
los deudores. Ademas, la Corte ordeno que se expidiera, en siete meses, una
nueva ley para la regulacion de la financiaci6n de vivienda.
La atencion de los medios y de la opinion publica sobre esas decisiones
fue considerable. Adem"s, la Corte quedo en el ojo del huracan, pues si bie n
los deudores Y algunos movimientos sociales apoyaron sus decisiones, los
grupos empresariales, algunos sectores del gobierno y numerosos analista s
atacaron duramente al tribunal constitucional, al que criticaron por extralimitarse en sus funciones y desconocer el funcionamiento de una economia
de mercado, por 10 cual propusieron que la Corte no pudiera conocer de l a
constitucionalidad de la legislacion econ6mica."
En tal contexto, el Congreso discun6 y aprob6, a finales de 1999, una
nueva ley de financiacion de vivienda, que incorporaba, entre otras cosas,
aiivios a los deudores por dos bill ones de pesos (unos 1200 mill ones de dolares). Es claro que sin los fallos de la Corte Constitucional, probablemente
no hubiera habido una modificacion inmediata del sistema UPAC, a pesar de
la crisis social que estaba generando. 42
Como vern os, las organizaciones de deudores hipotecarios nacieron en
reaccion a una crisis de pago y buscaban ante todo remedios para no perder
sus casas. Si bien estos deudores han usado algunas movilizaciones callejeras y form as de accion politica, la estrategia judicial, y en especialla interposicion de recursos ante la Corte, tendio no solo a ser dominante sino que
incluso definio el perfil del movimiento, que es una suerte de desobediencia
civil relativa judicializada y apoyada en argumentos constitucionales. La
transformacion de esas quejas individuales en debates constitucionales
ante I~ Corte han permitido un cierto exito a esas asociaciones, que han crecido muy rapidamente.

La corte y los deudores hipotecarios

(UPAC)

A partir de 1997, Colombia entra en una aguda recesion economica que,

combinada con ciertas decisiones de politica econ6mica, ocasion6 una muy
dificil situacion a unas 800000 personas, que se habian endeudado hipotecariamente, para adquirir vivienda por el sistema UPAC (Unidad de Poder
Adquisitivo Constante). Dos aiios mas tarde, se hablaba que 200000 familias podrian perder su vivienda. 39
Estos deudores hipotecarios eran ante todo personas de clase media, que
no participaban usualmente en protestas sociales. Sin embargo, la situaci6n adquirio tal gravedad, que los deudores comenzaron a asociarse para
defenderse frente a las entidades financieras, organizaron algunas marchas
pacificas,'o y formularon peticiones al gobierno y al congreso para que modificaran ese sistema de financiacion y dieran alivios a los deudores. Algunos
deudores plantearon tambien formas de "desobediencia civil" y se negaron
a continuar pagando las cuotas y a entregar las viviendas a las entidades
financieras.
39

Acosta, 2000, p. 19 y 160. Vease tambh~n El Especladat; 29 de abril de 1997 y 19 dejunio

de 1999. Para anAlisis econ6micos de esa crisis financiera de estos deudores, vease Juan
Carlos Echeverry et ai. (1999) y Jorge Castellanos y Felipe Suarez. (1999).
,,"0

Por ejemplo, en febrero de 1999, hicieron en Cali una manifestaci6n Hamada el "via-

cruscis de los deudores de vivienda" que reuni6 unas 2000 personas. Vease El Espectador, 18
de febrero de 1999. En diciembre de 1998, hubo tambh~n una "marcha de las cacerolas" de los
deudores. para expresar que debido al pago de esas deudas hipotecarias, practicamente esta
ban dejando de comer (ANVPAC).

273

41 Es un tribunal politizado, que Ie "causa enormes perjuici08 econ6micos at pais" por 10 cua]
hay que limitar ese superpoder que hoy tienen los magistrados y que amenaza el curso norm~1 de la econornia nacional", indic6 el presidente de la ABociaci6n Bancana Colombiana.
(Vease EI Especlador, 6 de junio de 1999). La Corte se ha extralintitado en sus funciones "las
audiencias en la Corte estan reemplazando al Congreso" y sus faJlos obstaculizan el des~rro110 econ6mico, objeto Salom6n Kalmanovitz, codirector del Banco de la Republica (El Espectadar, 24 de mano de 2000).
43 Vease Gaceta ckl Congreso del 24 de diciembre de 1999, Ano vrn, mim. 603, pp. 5 y 58, Y 26 y ss.

274

INSTITUCIONES Y ACTO RES POLiTICOS

.
ci ador de este movimiento de deudoLa evaluacion del potenCIal eman p
U A '
. d
.
.
'. '
d ncia de la Corte no es "'c. SI, es m ures hlpotecanos Y de la J':'~P~ ~e permitieron un cierto alivio financiero
dable que ~as se~tenclas n~:e d~udores, que tal vez por ello nO pierdan sus
para un numero Importda d
mentaron sus posibilidades de defender_
Imente los eu ores au
. ' .
casas. I gua
,
d
l '
F'nalmente, el litigto constItucIOnal perse frente a eventuale~ lesa ,0JOds. lO'S deudores Y sus asociaciones en una
a mayor artlcu aCIOn e
di
.t ' 6
mi 1 un
.'
. aI d desobediencia civil, de c1ase me a, en consuerte de mOVlmiento SOCI d e politica estatal sobre vivienda. EI movil
tra del sector finbanclero tY e a~o por la justicia constitucional pero esta
. nto no fue 0 Vlamen
e cre fi '0' no s610 una gran VlSI
. 'bU'd
mle
.
] a d poI't'
1 Ica a
.,
d'namls
. .
mo pues con In
potencIO su 1
.'
sI'no que modifico el sentIdo de sus mter. '
1os deud ore s y sus orgalllzaCIOnes,
b d I s quejas de deudores ruslados smo de un
venCIOnes; ya no se trata a e taval de la Corte, ala politica estatal sobre
estlOnaIDlento co l ectlvo, con e
.
cu .
m ortamiento de las entidades financlera~. .
,
VlVlenda y al co P h
t do tambien sus riesgos y hmltes. AsI, no es
Pero la estrat~g:ta a :o~ r~ rte se traduzcan en un mayor acceso a viclaro que las deciSIOnes e ~ ~ los sectores pobres, pues no solo algtmas
vienda, en el futuro, por par ,e ~ sector de la construccion , sino que la Cormedidas podriandepnmrr m:s afiscales importantes, ante todo a deudores
te habria prote~do, con ;.OS ~~ p~so excesivo de la estrategia juridica ha Iihipotecarios de case me lao I'd des de estas asociaciones de deudores, ai. d t b' en las potenCIa 1 a
mlta 0 am 1
h b '
nvertido sencillamente en centros de recepgun as de las cuales s-"fi a nabn COl dificultades de las reliquidaciones de los
ci6n de queJas espeCl leas so re as
creditos.
POTENCIAL EMANCIPATORIO DE LA JUSTlClA CONSTITUCIONAL

'tulo hemos mostrado el sorprendente actie ~s~:6:nstitucional

En la parte segun~a
asi como las causas que 10 han
vismo progreslsta . e a t h
s presentado cuatro estudios de caso en
.. d P stenormen e emo
d
proplCla O. o .
' a como diferentes actores sociales luego e
los cuales se aprecla la '::.an:r isiones de la Corte, han logrado articular
haber sido b~nefic13nos . e ec
En este apartado final abordaremos el
practicas soclales e~anclpatodnas..
J'udiciales progresistas y practicas
estudio de la relacIOn entre eClSIOnes
sociales emancipatorias.

La eficacia de Las decisiones progresistas de La Corte

.
han tenido una fuerte propension a utl,
.
.
En Colombia los goblemos. slempre
rma de legitimacion gubemalizar el derecho constituCIonal como una a

CORTE CONSTITUCIONAL Y EMANCIPACION SOCIAL EN COLOMBIA

275

mental. Las dificultades de maniobra politica han convertido al derecho en

un discurso imprescindible para responder a las demandas ciudadanas de
seg:tlridad y justicia social. Sin embargo con la promulgaci6n de la Constitucion de 1991 esta estrategia politica se torno ambivalente, debido a que
si bien se lograron, por 10 menos en parte los propositos de legitimacion i nstitucional, tambien se desencadenaron expectativas sociales insospechadas
de grupos y movimientos sociales que incorporaron la lucha judicial pOT los
derechos como parte esencial de su lucha politica. Es pues importante diferenciar estas dos facetas del derecho progresista.
En primer lugar el derecho puede ser usado para reactivar la esperanza
colectiva. La esperanza en una sociedad mejor, tiene, como ]a mayoria de
los valores colectivos fundamentales, varias facetas: una de ell as esta relacionada con la aceptaci6n y confianza en el presente, la otra con la posibilidad de obtener un cambio futuro a partir de la accion. La primera de ellas
es un remedio contra la rebeldia, la segunda es un remedio contra el conformismo. Las constituciones progesistas son, por un lado, una concesion del
aparato estatal en beneficio de las personas y, en esta medida, se traducen
en un remedio contra la rebeldia y, por el otro, tambien significan una posibilidad de mejoria efectiva de los derechos ciudadanos, tal como las normas
10 manifiestan, y en esta medida son una promocion del cambio y un remedio contra el conformismo. Una estrategia gubernamental posible consiste
en escalonar temporalmente estos dos efectos: se expiden con el objeto de
obtener los beneficios politicos de la aceptacion popular, de manera inmediata, para luego luchar par una interpretacion y aplicacion de los textos
promulgados compatible con las posibilidades econ6micas, politicas y sociales que rode an la ejecucion de la norma. En Colombia los gobiemos han
jugado con la diacronia de estos dos efectos, uno de los cuales se obtiene de
manera inmediata mientras que el otro se aplaza en el tiempo.
Pero esta no es la unica posibilidad yaqui viene la seg:tmda cara del derecho progresista. La estrategia de produccion del derecho con fines de legitimacion institucional puede tener un uso contrario al pretendido, esto es,
traducirse mas en un remedio contra el confonnismo que en un remedio
COntrel la rebeldia. La eficacia de esta estrategia se origina en el rechazo
profundo que los ciudadanos prestan a todo enunciado que afecte los mas
importantes topoi 0 lugares comunes de la convivencia social, tales como la
justicia 0 la igualdad. EI abuso se soporta menos cuando ademas de ser conocido es mencionado; por eso, un poder politico que puede manejar a su
favor una situacion en la cualla injusticia se ve y se siente, encuentra reducido su margen de maniobra cuando, adem"s de ser vista y sentida, la injusticia es dicha. Lo que ha sucedido con la creaci6n de la Corte Constitucional
en Colombia es que, pOT un lado, el discurso sobre los derechos plasmado en

276

INSTlTUCIONES Y ACTORES POLITICOS

la Constituci6n ha sido especial mente progresista y generoso y, por el otro

lado, la difusi6n social de ese discurso ha hecho posible su apropiacion politica por parle de grupos y movimientos sociales, de manera que, a diferen_
cia de 10 que sucedia anteriormente cuando los derechos se quedaba en la
mera letra, durante la ultima decada la movilizaci6n social derivada de aIgunas decisiones de la Corte ha sido notable, como 10 muestran los casas
analizados mas atras en este capitulo, en los cuales el derecho judicial progresista ha servido mas para articular practicas anticonformistas que para
aplacar la rebeldia.
De acuerdo con esto, el poder emancipatorio de ciertas decisiones de la
Corte esta en que elias contienen un mensaje politico en el cual se coneretiza la idea de esperanza depositada en los textos constitucionales, de manera que los actores encuentran en dicho mensaje un pretexto para la
accion politica. En otros terminos, la Corte es importante para las practicas
politicas en la medida en que, de un lado, facilita la conciencia politica
emancipatoria de algunos grupos sociales excluidos y, de otro proporciona
estrategias posibles de accion legal y politica para remediar la situacion de
los afectados. 43 Las decisiones de la Corte tienen una dimensi6n constitutiva importante en la medida en que crean, ayudan a crear 0 fortalecen la
identidad del sujeto politico. Esto es especial mente claro cuando se trata de
los llamados nuevos movimientos sociales (new social movements) que reivindican reconocimientos de genero, de culturas 0 de opiniones. La Corte ha
contribuido a forjar la identidad politica de estos aetores, y por esa misma
via a forjar su pro pia identidad.
En sintesis, la Corte Constitucional puede influir de manera favorable en
la realidad social y politica de los movimientos sociales. Como ya hemos dicho, esta influencia proviene no s610 de la capacidad que tiene la Corte de
ordenar de manera coercitiva ciertos comportamientos favorables a la proteccion de los derechos de las personas sino tam bien y con frecuencia de
manera prioritaria, de su capacidad para inculcar en la mente de los miembros de los movimientos sociales y de las personas en general, un espiritu
anticonformista que se funda en la afirmacion autorizada de que la injusticia existe y de que ella debe ser remediada. Desde luego, can frecueneia
tambien este ultimo efecto simbolico se logra gracias a aquel efecto instrumental. Cada caso muestra una combinaci6n especifica entre eficacia
instrumental y efectos simbOlicos de las decisiones de la Corte. Asi por ejemplo, mientras en los sindicatos y en el movimiento de los UPAC parece haber
I
Esta apreciaci6n general no difiere de buena parte de los anAlisis hechos sobre este teIn!
en los paises centrales (McCann, 1994; Sheingold, 1974). Sin embargo, la manera como dic~
efecto simb6lico opera y sus implicaciones especificas son bien diferentes en el conteno que
analizamos.
.
.:I

CORTE CONSTITUCIONAL Y EMANCIPACION SOCIAL

.
EN COLOMBIA

277

predonunado el primer tipo de eficacia en I

d
chos humanos es el segundo tipo el q
e cahso e I~s gay y de los d ereue parece a ber sldo mas importa nte.

El activismo judicial can potencialidad emanc'

Lpa Dna

La relaci6n entre decisiones judiciales

.
_ .
emancipatorias es un fenomeno com I . progreslstas y practIcas sociales
sal direeta -menos aun en un pais ~ eJo, ~olse tbrata de una relacion c auantes, 10 eficacia instrumental del d omho 0 om la en don de, como virnos
. I dId "
erec 0 es tan precaria L' 'd
.
socIa e as eelSlOnes judiciales no pa
' . -. a mCl enela
producir cambios sociales directos y ef':~~~o:er m suficlente por si sola para
do se trata de evaluar eiertos camb'o
. I' m~ampoco Irrelevante cu anel analisis de este fenomeno comple;o~ .soc~ates. s el m~:nento de abordar
miento existe entre derecho judicial . <que .'po de relacl?n 0. de encadenasiendo una relacion de simple causaj"~ror~s~sta y emanclpaclon social? No
o los factores que permiten que el p la , Ie emos estudiar las condicion es
la decision judicial tenga incidenc ' nmerle emento de esta relacion, esto es
. IE'
la en e segundo esto e I
'
.
SOCIa. n nuestra opini6n estos el
t
.'
. 5 a emanClpaClon
cial,2) el tipo de contexto social e emlen os son. 1) el tIpo de decision judin e que se toma la dec ' . - 3') I
actor social que recibe la decisi6n 4) It' d
. ISlOn, e tipo de
lucha politica del actor social y 5j el ~i ~p~ e estrateg1a predominante en la
se desarrollan las practieas ema . tP . e entorno mternacional en el q ue
nClpa anas.

La corte: tipos de decisi6n

El analisis de los casos colombian os, como I
'.
_.
't
as dlseuslOnes teoncas comparadas (chemerinsky 1998)
'6 . ..
"
perml en conclmr que el .
to d
Sl nJudlclal depende en parte de la n t
I
Impac
e una deciJuez. Asi, es obvio que una dec"6 aura eza de la orden Impartida por el
autoejecutable, puesto que una ~:z ~ que anula un dehto es prneticamen te
ducta deja de ser purrible ; e
. oma d~ por elJuez constitucional, la eonnad" por tal motivo A su ~ezn :nncIPI~ ~nguna persona podria ser eond eIa persona puede en 'general a~u~~ m VI uo es enc.arcelado por tal razon,
constitucional que ordenarl 'banteIos )ueces, e mcluso ante el tribunal
'
la su 1 eraelon E t d d '.
tonces un efecto
inmediato Po I
.' se IpO e eCISlOnes tiene en.
. r e contrano cuand
.
to
au ndades realizar deternun' d
' . 0 un Juez ordena a otras
'-.,
a
os
comportanuent
"wr un hospi tal 0 m .
I
. .
os ac t'I vos -como cons'bl
eJorar as condIcIOnes de
~
SI e que encuentre mayor res s t
un as carceles- es muy poCUn!plir esos mandatos puede~ o~n~la, J:ues la autoridades encargadas d e
s acu zar, por muy diversos medios, su

CORTE CONSTITUCIONAL Y EMANCIPACION SO

lN5TlTUClONES Y ACTORES POLiTICOS
278

l~

realizaci6n, en caso de que no compartan l?s criterios de

Corte. As!, pue
den aduclr restncclO
presupuestales, dlflcultades adII11nlstrativas, prones
blemas operativos, etc., Y postergar de esa forma, por II1uY
a largo tiempo 1
cumplimiento de la orden judicial, sin que el juez p\l.ed
Urrenclaramente fa;.
zar el cumplimiento pues las otras autoridades no inc
claramente en
Una variable importante que incide en la eficacia de las decisiones judi
desacato.
l os jueces. En tal can
ciales es entonces el tipo de decisiones adoptadas por ta
texto, Y siguiendo en parte la tenninologia propues
par el juez federal
estadouniden Wayne (1997: 302 Y ss), podemos distinguir
ede dos formas d
se progresista. De un lado, un juez pu
reconocer
activismo judicial
chos, que son controvertidos par las fuerzas politicas, que co
consideran que
eso valo
no derivan clarame nte del ordenaroiento juridi . Este activis
rna,s que res
Wayne \lama jurisprudencial (jurisprudential activism) consiste
pues en declarar judicialmente ciertos valores 0 conferir determinados
derecho a ciertos gropos sociales, por 10 cual proponemos Hamarlo activis
mo valorativo
a ideo1 gico. Las decisiones de la Corte Constitucional
que
s
en
6
despenahz
la eutanasia
y el consumo de drogas tien ese caracter. En
otros caso aron
, puede ocurrir que nadie contravenga la existencia de un dere
s decisi6n que el juez tome para enfrentar una vulneracion a ese
cho, pero la
derecho puede ser critic ada como activista por aquelloS consideran que Iaa
soluciones 0 remedios judiciales decretados invaden las Ocompetencias de los
otroS 6rganoS del Estado. Se trata pues de un activism remedial, segUn la
En el caso colom
denominaci6n propuesta par Wayne, Yque aqui acogemos.
ellas
bian , un ejemplo tipico de este activismo han sido aqu
senteneias en
donde
o la Corte ha ordenado mejorar las condiciones infrahumanas de las
d;'re
. En efecto, pocas personas niegan que los presos tienen derecho a
nan
unaseles
condiciones minimas de dignidad, pero cuestio
que sea la Corte, Y
no eI gobierno, quien ordene a las autoridades realizar deterroinadas obras
vo 44
n
de infraestructura para aleanzar ese objeti .
Pero es mas. Tal vez sea util afinar mas esa diferenciacio . Asi, en mat..
ria de remedios judieiales, en general eS mas facil para un juez hacer cum
plir una prohibici6n que un mandato de hacer, ya que en el primer caso es

dere~

es
r
.. Es cierto que en muchas ocasiones, una sentencia puede tene ces
ambos cararter , ya que
puede reeo
un derecho controvertido Y formular 6rdene. auda onal
para que 50 remedieD
la' vulneraciones
en materia de salud
nocer al mismo. Algunas sentencias de la Corte Constitucis
han tenido ese caracter, pues no s610 el tribunal ba reconocido, lDa .lla smo
de las "gulaciones
legales, que una persona tenia derecho a acceder un tratamiento (activi
ideologico) sino
que .dem ba ordenado a las au'oridad" conductas precis", para que la personamo
sea aten
dida (activism
as remedial). Sin embargo, la distinci6n entre "OS do.estipos deasactivis , que ..
vincula a la clasica
diferenciacion entre derecho. (rigth') y orden de prote<ci6n ("",,die.),
o
n
es relevante, ya que su impacta, y las r..i.tencis. que suscita , son divers .

mas difieil para las o t r a '

ClAL EN COLOMBIA
. eli . I p s autondade d'
279
JU cIa. or eso, es interes
. s. lsculpar una vuln
.
nes de hacer) y remed'
ante dlstmguir entre re deracI6n de la orden
. d
..
lOS negativ (
me lOS post'
na e actIvismo ideo16 .c
as prohibieiones) I
1 lVOS (6rde
contra de las mayorias g7 aO, au veces los jueces
en mate
reconocido judicialme t P ra crear" un derecho q
uClOnales actuan en
"presenrar" UDa gara:tla
,e, que
mlentras
habia
ya . que
t ' en otro; cue
a80Snosu
ace" sido. nunca
uerzas politicas des ean ehmlna
. . eXlS
'.
lOn bende a
P Ian en el ord enamlento
C
entre
f
un activismo id eo1"
OgleD ". r. or ello ,tal
e vz conveng' pero
d' que las
CQsas, e siguiente cu a dro resume'
Innovador" y otr0 "preservada "lterenciar
A
I
pue e tomar
un tribunal progreslsta.
. Y eJemplifica los t'IpOS de declsiones
or. S!, que
las

con;ti;u~lmente,

d
Formas de

ac t"lUtSmO

progresista

Activismo ideolOglCO
' .

Actiuismo remedial

Activismo
innovador

Activismo
preservadoro

Remedios
positivQS

NegativQs 0
prohibiciones

Despenalizaci6n
consumo
de <!rogas

Protecci6n de la
estabilidad del
trabajo contra
la fexibilizaci6n
de los contratos
laborales

Mejoramiento de
las condiciones
de las carceles

Parar el Ilenado
de la represa
de Urra

Este analisis del tipo de de . .

to emancipatorio potencial ClSlones es util entonces ar
nerse que son mas fa'l de una decision. As! epa evaluar el impac(prohibiciones) nu'e t Cl es de ejecutar las 6rd' n general, puede supo"
,
n ras que
d
enes rem di 1
CIOn, un activismo ideal"
. pue e suscitar en arm
e a es negativas
datos de hacer. Esto
que adema:
y oposipart. del impulso eman' e. echo de que, en los
acompaiie de manSlOnes remediales q
clpatono dado par la Cort casas estudiados, buena
ue contenian proh,'b'lClOnes.
.
e estuvo originado en d
'
eCl-

exp~fc~o :~novador,

s~ontroversia

EI enlomo de la deCLswn'
. " . 10s costas pol't'
L zeDS
Las decisiones TO
.
para la Corte.lsto!,eslstas generalmente acarr an
mentacion institucio:otos son dificiles de evalu:
costas politicos altos
a , socIal y politica como el r en un contexto de fragque Vlve Colombia . E s por

lNSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

CORTE CONSTITUCIONAL Y EMANCIPACION SOCIAL EN COLOMBIA

esto que, general mente, tales costas deben ser sopesados en cada caso, en
su relaci6n particular can alguna institucion a can alguna parte de la opi.
ni6n politica. Lo especifico de Colombia, una vez mas, estaria en la enonne
fragmentacion de las fuerzas politicas, tanto de oposicion como de apoyo
la labor de la Corte, 10 cual hace que esta opere de forma relativamente
independiente del sistema politico. En estas circunstancias la Corte decide
can la tranquilidad que Ie da, par un lado el hecho de sentirse respaldada
par la opinion publica y, por el otro, el hecho de saber que hasta el momen.
to presente la oposicion no ha conseguido articular una estrategia politic.
que pudiera poner en tela de juicio su estabilidad institucional; pero, al mis
rna tiempo can la incertidumbre y la intranquilidad que se desprende de que
en un pais al borde de la guerra civil y en media de la crisis de legitimidad
que afecta a todo el Estado, ella puede ser la primera victima de una reforma institucional conservadora. En sintesis, fuera de peligros especificos
que se originan en decisiones concretas contra aetores sociales e institucio_
nes especificas, la Corte est.. sometida a un peJigro general, que opera como
una especie de telon de fonda del escenario en donde actlia. Peligro que
tambien resulta muy diffcil de evaluar y que consiste en la posibilidad mas
a men as latente de que las fuerzas politicas se unan para acabar can la Cor
te par medio de una reforma constitucional. Este peligro general adquiere
connotaciones similares aunque menos dramaticas y mas frecuentes en otros
contextos, cuando tiene lugar la eleccion de nuevas magistrados -como
sucedio a finales del afio 2000--- la cual plantea el peligro de una neutrali
zacion de la Corte par media del nombramiento de jueces conservadores.
Ahara bien, i.que relacion existe entre este analisis de costas politicos y
la incidencia social de las decisiones progresistas? EI impacto social de las
decisiones de la Corte parece ser mayor en contextos sociales y politicos en
los cuales existe consenso sabre los valores a principios defendidos par los
actores sociales y par la Corte. Estos contextos los denominamos consen
suales para diferenciarlos de aquellos en los cuales predomina la diferenci.
de visiones y que llamamos disensuales. Desde luego, es dificil que un caso
corresponda exactamente a uno de estos contextos; se trata de tipos ide ales
y por 10 tanto los casas reales se ubican en un espectra intermedio de posi
bilidades. Asi par ejemplo, el caso de los indigenas, par 10 menos durante
los primeros cinco afios de funcionamiento de la Corte, es un buen ejemplo
de contexto consensual. Desde la Asamblea Nacional Constituyente exis
te una opinion favorable en torno a la causa indigena. Esta opinion se ha
desvertebrado un poco durante los Ultimos ailos deb ida a los enfrenta
mientos can el gobierno. Alga similar sucede can el movimiento de los UPAC,
que parece gozar de una importante apoyo popular. Los sindicatos y los
gay, en cambia, parecen operar en un contexto politico menos favorable, en

donde el apoyo a su causa es relativo y se enfrenta igualmente a una opo.

sici6n importante.

280

281

Los receptores de la decision: vision de La estrategia jurldica

La suerte emancipatoria de la decision judicial tam bien esta ligada a la reo

cepcion que esta tenga entre los actores sociales. Ante todo es important e
,eilalar que hay una enorme varied ad de actores sociales. Quiza 10 mas
importante sea el grado 0 el tipo de cohesi6n interna entre los beneficiarios
de la decision. Segtin este punto de vista diferenciamos tres tipos. En primer
lugar estan aquellos actores mas dispersos, que actlian par 10 general en la
busqueda de un interes individual y que s610 se ven atados a una practica
colectiva en la medida en que ello favorece sus propia estrategia individual.
Un ejemplo de este tipo de actor se encuentra en el caso del movimiento de
los afectados por el UPAC. Este es un movimiento muy fuerte que toma la
decision de la Corte como su estandarte esencial, pero que al mismo tiempo
puede ser desarticulado facilmente en la medida en que la realizacion de la
decision de la Corte presente dificultades. EI segundo tipo se refiere a acto
res fuertemente atados par vinculos comunitarios, en donde el interes general es claramente prioritario. Los indigenas son sin duda un buen ejemplo
de este tipo de actor social. Elias han creado quiz>!s el movimiento mas con,olidado y menos afectado por la coyuntura politica. Esta fortaleza se encuentra en el hecho de que la razon de ser de su oposicion est>! en la defensa
de valores comunitarios cuya protecci6n juridica esta fundada en la decision de la Corte. Dicha decisi6n es pues un elemento secundario aunque
importante de la fortaleza del movimiento. Finalmente tenemos aquellos actores Iigados a un movimiento social cuya cohesion interna depende de intereses politicos compartidos. Este es el movimiento social clasico (Touraine,
1988). EI caso de los sindicatos que luchan par la defensa de sus intereses a
partir de las decisiones de la Corte ilustra bien este tipo de actor social. Su
cohesion interna no depende exclusivamente de las decisiones de la Corte pe_
ro esta~ pueden reanimar y proporcionar nuevas energias a la lucha politica.
EL pesa relativa de La estrategia juridica

Ahara bien, i.que incidencia tiene la decisi6n de la Corte en la estrategia de

lucha contrahegemonica de los actores sociales? Dos posibilidades son de interes. La primera de ellas se present a cuando la decision judicial explica,
par 10 menos en buena parte, no solo las luchas emancipatorias de los ac-

INSTlTUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

CORTE CONSTITUCIONAL Y EMANCIPACION SOCIAL EN COLOMBIA

tores sociales sino inc1uso su propia existencia, su combatividad, sus 10gros. Este es el caso, por ejemplo de los deudores del slst~ma UPAC, qUlenes
ontraron en la decision de Ia corte el factor de cohesIOn y de lucha mas
~;~ortante. A1go similar aunque en menor medida puede decirse del movi_
. to gay. La segunda posibilidad se presenta en aquellos casos en los
mIen la estrategia juridica, si bien en el pasa d0 no haSI
' d 0 perCl'b'd
cuales
I a Como
lemento
esencial
0
ni
siqu.iera
como
un
elemento
Importante
de la luun e
,
d
I t ' 'd
cha politica, en un mornento deterrnina 10.' que genera en ~ COlnCl e .con
omento de crisis de la estrategia pohtIca 0 con una sltuaclon de pehgro
~: ~esintegracion, adqu.iere una importancia inusjtada que se origina, al
menos en buena parte, en la decision de la Corte. ~sta es la sltuacI6n pro. a de los sindicatos estudiados en este capitulo, aSI como de las ONG, y quien menor grado de los indigenas. En la primera situacion hablamos de
zas
I
d d
. .
una estrategia juridica constitutiva yen a segun a e una estrateg>a Juridica coyuntural.

En ocasiones, puede ser un obstaculo formidable , pues un acuerdo de integracion economica puede anuIar muchas decisiones judiciales progresistas.
Pero es mdudable, que la existencia 0 no de apoyos juridicos 0 politicos
intemaClOnales es una variable significativa para explicar el impacto de las
decisiones de un tribunal constitucional.
La Corte Constitucional colombiana, como todas las cortes constitucionales, opera bajo. una tensi6n permanente entre la necesidad de proteger los
derechos constItuclOnales y la necesidad de mantener las condiciones economicas e institucionales existentes. Sin embargo, esta tension pareceria
ser especlalmente mtensa en Colombia debido a las siguientes razones: 1) la
existencia de un texto constitucional no s610 muy progresista sino tam bien
muy enfatico, muy normativo, en materia de proteccion judicial de los derechos fundamentales, 2) una independencia politica originada en la deb ilidad de los m~canismos de democracia representativa -fenomeno agravado en ColombIa como consecuencia de la violencia- 10 cual entrana tanto
la ausencia de oposici6n politica organizada contra las decisiones de la Corte como la existencia de apoyo politico organizado a favor de las mismas. L a
Corte p~rece un a~tor politic~ tanto mas importante cuanto mas desligada
es del sIstema pohtlco tradiclOnal, y 3) el derecho en Colombia sue Ie mezdar practicas institucionales autoritarias y democraticas que dillcuItan l a
labor de una Corte Constitucional. En efecto, Colombia vive todavia problemas de construccl6n de Estado -al estilo de Hobbes (Estado Leviatan}-10
eual explica ciertos componentes muy autoritarios de las actuales reformas
como la justieia sin rostro, por medio de la cual el Estado pretende adquirir:
eaSI a toda costa, el monopolio de la coaccion, 10 que ilustra la tendeneia a
establecer permanentes excepciones a las garantias constitucionales. Pero,
por otro lado, en Colombia tambien se articula un proyecto de construcci6n
de ciudadania a partir de la constituci6n de 1991, proyecto que es propio d e
los Estados constltuclOnales mas sohdos. Estas logicas en con11icto -Estado
de excepcion y proyecto de ciudadania- tiene una incidencia directa en el
funcionamiento de la Corte y explican tanto su fuerza como su debilidad.
~n estas circun~tancias la Corte debe tratar de conciliar, par un lado, la
retonea comumta,:,a y solidaria que alimenta la esperanza ciudadana y, por
el otro lado, las practlcas IDstltuclOnales que perrniten el mantenimiento de
un Estado efectivo en medio de la guerra, la precariedad econ6mica y la globalizaci6n neoliberal.

282

n:

P:

La dimension internacional

Por la in11uencia creciente de la globalizaci6n, es ind~dable que la dim~n.. intemacional Y en especialla eXlstencla de una Clerta globahzacl6n jUSlOn
,
. I .
.
d I
ridica, es relevante para examinar el potencla Impacto progreslsta e .as
d cisiones judiciales. EI ejemplo del caso Pmochet es IlustratIvo, pues es 1Ud~dable que la Corte Suprema de Justicia de Chile no hubiera podido 1etar la inmunidad al exdictador, si preVlamente este no hub,era sldo
~:~enido en lnglaterra por el pedido de extradici6n deljuez espanol Garzon.
que expresan la existencla de un clerto espaclo JudIcIal 1US decisiones
Es
a , en contra de Ia impuni d
' I e.cleron
"
ternacionalizado
a d
J.0:ta
mternan:ent.e a
los jueces chilenos, que pudieron tomar determmaclOnes que pareClan lIDposibles algunos meses antes.
. .
.,
En el mismo sentido, en algunos de los casos estudlados, la dunensIOn
intemacional ha favorecido ciertas orientaciones de la Corte ConstItuClonal. Es el caso de aquellas decisiones laborales e~ las cuales la Corte se ha
oyado en resoluciones de la OlT para amparar mternamente los derechos
~~ los sindicatos. Y es que, tal como 10 senala Santos, "el potencial demo' tieo de la J'usticia dependen; cada vez mas del surgimiento de formas de
cra
. te rna't'lCO
justicia
intemacional mas adecuadas para a f r~ntar e I d ano SIS
oducido por los conflictos estructurales en el mvel en el que es produCldo
~~ el nivel global" (2001, p. 203). Esto no significa, obviamente, que ese
espacio judicial 0 semijudicial globalizado que s~ estB. forman do Slempre
opere en favor del potencial emancipador de los tnbunales constltuClOnales.
J

283

CONCLUsrONES

Una mayor efectividad emancipatoria de las decisiones progresistas de la

Corte se consigue cuando se combinan los siguientes factores: decisiones

284

INSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

judiciales remediales, preferentemente de no hacer (prohibi~iones), recibi_

das en contextos 0 auditorios consensuales, apropladas polibcamente por
movimientos bien sea dispersos 0 bien sea comunitarios, los cuales adoptan
la estrategia juridica como parte constitutiva de su lucha politica y de su
identidad como movimiento, y cuentan con vinculos mternaclOnales de apayo. Este postulado, creemos, contiene la c~m~hlaci6n ideal de factores 0 de
condiciones bajo las cuales el actiVlsmo JudIcIal progreslsta bene mayor
posibilidad de lograr practicas emancipatorias. No se trata .entonces de una
proposici6n ineluctable sino de una tendencla. NI se reqwere que la combinaci6n de factores se presente de manera completa para que necesanamente puedan lograrse practicas emancipatoria~, ni el hecho de que ello
suceda garantiza necesariamente la emanClpaClOn. Slend~ ?sta un,a exphcaci6n que s610 muestra tendencias, 1a investIgacIon emplTlCa sera en~n
ces siempre indispensable para corroborar la veracidad de las tendenclas
en casos concretos. Sin embargo, esto no significa que se trate de una mera
hip6tesis de trabajo; sino de un postulado que. puede ser c?ntrastado y falseado, pero ella debe hacerse mediante investtgacr6n emptnca, tal como se
hizo para respaldar tal postulado.
..
.
Una segunda advertencia es la siguiente. En la mvesbgacl6n que soporta este capitulo hemos partido de casas que de manera hlpotkbca conslderamos emancipalorios. Luego de la investigaci6n empirica, llevada a cabo
concluimos que en efecto, practicas emancipatorias se hablan denvado de
las decisiones progresistas de la Corte en esos ~asos. Sm embargo es claro
que no toda decision progresista produce emanclpacl6n socIal. Una complemento interesante de esta investigaci6n, que esperamos llevar a cabo en un
futuro pr6ximo, consiste en ampliar el mimero de casos estudiados, de rnanera que se incluyan decisiones progresistas que no hayan dado lugar, a
practicas emancipatorias. Esto no s610 daria mayor certeza sma tamblen
mayor cobertura a nuestras explicaciones.
Hechas estas aclaraciones ahora es el momento de extraer algunas canclusiones. AI revisar las practicas emancipatorias aqui estudiadas se aprecia como los factores no siempre se cumplen y en un os casos se cumplen
mas que en otros. Veamos aquellos elementos que faltan 0 que son deficientes en cada caso. En el movimiento indigena parece faltar la estrategia constitutiva; en el movimiento gay el elemento consensual es deficlente;
en el movimiento UPAC la internacionalizaci6n es inexistente; en los smdlcatos parecen faltar por 10 menos tres factores: el auditorio no parece s~r
consensual el movimiento no es ni disperso ni comumtarlO y la est~at~gta
"
" t0 sm dlca!
tampoco es, constitutiva. Sorprende la leJanla
que e I mOVlmlen
tiene con respecto a la noci6n que hemos expuesto d.e a~ t'.
IVlsmo p~ ten-r
cialmente emancipatorio. i,D6nde esta entonces la exphcacl6n del caracte

CORTE CONSTITUCIONAL Y EMANCLPACION SOCIAL EN COLOMBIA

285

emancipatorio de las pnicticas sindicales ligadas a las decisiones de la

Corte?
Quiza la diferencia mas notable entre el caso sindical y los res tantes
pueda ser entendida a partir de la diferencia que se hace hoy en dia en tre
nuevas Y viejos movimientos sociales. Mientras los movimientos socia les
viejos 0 cla~icos se caracterizan por tener reivindicaciones politicas gen eralmente vlllculadas con los mtereses de clase (Giddens, 1984; '!burain e,
1977), los nuevos movimientos sociales (NMS) poseen un catB.logo de reivindicaciones mas amplio, generalmente vinculado con temas culturales y de
reconocimiento social y politico (Santos, 1998, p. 312; Fraser, 1998). Estos iiitimos han tenido mucho auge a partir de mediados de la decada de los ochenta; hacen parte de una nueva cultura de los derechos globalizada y por 10
general estan liderados por grupos minoritarios que reivindican su reconocimiento social y politico. Las caracteristicas de la lucha politica de estos
movimientos guardan sintonia Con los factores ideales que hemos definido
y de manera particular guardan sintonia COn la lucha emancipatoria en l os
casas aqui estudiados. Hay por 10 menos tres elementos que son comun es
tanto a los N'VIS como, por supuesto, a los casos. En primer lugar se trata de
grupos 0 movimientos nuevos para los cuales la estrategia juridica es u n
elemento esencial no s610 de su lucha emancipatoria sino incluso de su s u pervivencia y de SU identidad como grupo 0 movimiento politico. En segun do lugar, 10 anterior esta muy ligado al hecho de que estos Son movimientos
relativamente dispersos que estan en periodo consolidaci6n. Finalment e
estos movimientos 0 grupos sociales por 10 general plantean reivindicacio~
nes ligadas. al reconocimiento de derechos, las cuales, en buena parte pueden ser sahsfechas mediante decisiones de no hacer. Los factores restante s
-Ia internacionalizacion y el auditorio consensual- que parecen ser un
soporte rrnportante de los NMS tienen menos importancia en nuestros casos,
10 cuallleva a pensar que su contribuci6n en las practicas emancipatorias
es relativarnente menor.
Ahora bien, i,que pasa con el movimientos sindical y particularmente con
el sindicato. de las Empresas Varias de Medellin que parece tan aJejado d e
los fa.,tores Ideales anotados?; i,que significa eJ hecho de que la mayoria de los
factores no se Cum plan en este caso? Como hemos indicado la teoria critica
del derecho ha sostenido que la estrategiajuridica puede tener efectos contraproducentes en la estrategia global de movimientos sociales clasicos.
Esto se debe a que en estos casos la estrategia politica, y no la juridica, es
Inherente a la identidad del movimiento y en consecuencia la lucha a tra ves del derecho adquiere sentido s610 en la medida en que eUa tenga raz6n
de s~r dentro de una estrategia politica mas esencial y global. Mucho se ha
escnto, sobre todo desde la perspectiva marxista (Tushnet, 1984), sobre los

INSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

CORTE CONSTITUCIONAL Y EMANCIPACION SOCIAL EN COLOMBIA

peligros que derivan de concentrar la lucha politica en una estrategia jUli.

dica. Como vimos en la parte te6riea de este capitulo, la lucha politica a tra.
ves del derecho es acusada de oscurecer el verdadero rumbo de la lucha po.
litica y por esa via de desideologizar el mo~n:iento soc.ial y de de.sgregar a
sus miembros. EI riesgo de que la Iucha Jundica banahce, despolibce y de.
sagregue las luchas politicas de los movimientos sociales y, en consecuencia
sea inca paz de transformar dichas luchas en cam bIOs estructurales es sin
duda grande, tal como 10 senala Santos (2001b: 196,201). De. estas premi
sas los criticos del derecho han deducldo que la estrategIa Jundlca debe ser
siempre eludida en beneficio de otras acciones. Sin embargo est~ critica no
excluye el hecho de que a traves del derecho puedan lograrse praCtlcas. eman
cipatorias' 10 que sostiene es que dichas practlCaS no perduran e lOcJUSO
pueden re~ultar contraproducentes a largo plaza. Pero esta ~Itima afirma
cion ha sido fuertemente rebatida por buena parte de la soclOlogia Juridica
contemporanea, Y nuestro estudio parece confi,:",ar, e~ ~ontextos semiperi
fericos la validez de esta opinion contra la pos1C16n cntica.
En todo caso, el caracter emancipatorio derivado de la estrategia julidi
ca emprendida par los sindicatos y, en particular, por el de las Empresas
Varias de Medellin parece indudable. La pregunta de nuevo es i.porque si
ello es asi nuestro analisis de faetores parece tan alejado de las condiciones
que diero~ lugar a dichas practieas?; recordemos las condiciones especificas
bajo las cuales se enmarca la lucha del sindicato. de las Empres~~ Varias de
Medellin. En opinion de los trabajadores entrevlstados, la deCISIOn de rem
tegro de los sindicalistas expulsado.s lJego en un momento. de crisis del sin
dicato y de desesperanza por parte de los afectado.s .. La accion de tut~lafue
interpuesta en medio del escepticismo caSl generahzado y como un Ultimo
recursO. La decision favorable de la Corte camblo completamente este pa
norama de manera tal que la lucha politica adquirio dimension nacional a
traves de la asesoria con otros sindicatos en situaciones simi lares. En es
tas condiciones no es exagerado decir que para el sindieato de las Empresas Varias la estrategia juridica ha revivido la fuerza Po.litica del sindicato
y, en consecuencia, ha adquirido, en los ultimos dos anos, un papel central
en el contexto de la lucha politica del mOVlmlento. EI debihtamlento de la
lucha sindical tradicional y las enonnes expectativas abiertas por la accion
de tutela explican esta situacion, sin duda excepcional para un sindicato, en
la cual la estrategia juridica adquiere una importancia primordial , de for
rna que incluso. parece ser casi una estrat~gia de tipo. c~nstitutivo, por 10
menos para el perio.do anaHzado. Slendo. aSl, el peso relativo y la lmPOrtao'
cia de la estrategiajuridica del sindicato de las Empresas Van as se aseme
ja a 10 que sucede con los mo.vimientos sociales dispersos 0 .comuni~rios.
Esto no excluye una advertencia que evoca algo del pensaIruento. cnbco y

que esta relacionada con los mayores riesgos de la estrategia juridica en Ia

lucha a largo plazo de los movimientos sociales chisicos.
Algo similarsucede con el caso indigena. Alii tambien la estrategia juridica era, en pnnClplO coyunturaL Sin embargo, hem os mostrado como las
luchas indigenas ante la Corte han derivado en importantes practicas emancipatorias para el movimiento. Esto se debe a que aqui tambien la estrategiajuridica durante la ultima decada paso a ser un elemento esencial de Ia
lueha politiea, de tal manera que las estrategias de confrontaci6n politic a
elasieas pasaron a un segundo plano. Aqui tambien es valida la misma advertencia ~obre los riesgos de que dicha estrategia desnaturalice 0 simplemente deblhte la cohes16n comunltana del movimiento.
En sintesis, tanto los movimientos sociales clasicos como los nuevos
movimientos sociales pueden lograr emancipaci6n social a traves de la estrategia juridica propiciada par el activismo progresista de la Corte. En el
caso de los movimientos clasicos, parece eso si necesario que ellos se eneuentren en una situaeion de dificultad considerable para adelantar sus
luehas politicas tradicionales. Por otra parte, los riesgos de esta estrategia
son claramente mayores cuando se trata de estos ultimos movimientos.
A proposito, es importante tener en cuenta que la Corte tam bien asume riesgos can estas deeisiones emancipatorias. La fragmentacion social
e institucional que vive Colombia se traduce en un fenomeno de prevalencia progresiva de los contextos disensuales sobre los consensuales. En estas
eircunst~ncias existen dos riesgos para la Corte Constitucional: en primer
lugar, el mcremento del pehgro de que los enemigos de la Corte logren consolidar una estrategIa de ehmmacion 0 de atenuaei6n del control constitucional, como 10 han intentado hacer en el pasado; en segIUndo lugar, el otro
pehgro es que la Corte, en aras de su propia protecci6n, adopte una actitud
Junsprudenc131 eonservadora. Estos dos riesgos afectan el potencial emaneipador de la Corte.
Sin embargo, ni los riesgos ni las posibilidades emancipatorias pueden
ser evaluados como necesidades inatacables. Ambos elementos deben ser
contrastados y evaluados en las condiciones concretas en las que se presentan. EI caso colomb13no y la discusion teorica muestran entonces que es necesano ~bandonar posiciones extremas para responder a la pregunta sabre
51 es poslble 0 no lograr transfonnaciones emancipatorias par esta via judicral, el contexto y elertas declSlones crea tivas de los actores involucrados
henen un pes? decisivo, par 10 eual, conviene desarrollar estudios compara~osque permltan una meJor comprension contextual de las posibilidades y
limltes de estas estrategias.
Nue~tro estudio confirma entonces una idea simple pero importante. En
determmados eontextos, el derecho en general, y la justicia eonstitueional

286

287

288

INSTITUCIONES Y ACTO RES POLiTICOS

en particular, pueden llegar a constituir instrumentos de ~~ancipacion

social. Pero no por ello el derecho pierde su faceta ~e dommaclOn soc.al: las
potencialidades emancipatorias de la justicia c~n~htuc .onal s.on entonces Iimitadas y el predominio de las estrateglas Jud.c.ales t.ene nesgos sobre el
dinamismo y la creatividad de los movimientos sociales. En todo caso, estos
riesgos deben ser contrastados con las potencialidades progresistas de la
justicia constitucional, que intentamos descnblr y s.stematizar en el apar_
tado anterior. Dos consecuencias derivan de esta conclus.6n. Una academi_
ca: la conveniencia de desarrollar estudios comparados que permitan una
mejor comprension contextual de las posibilidades y Iim.tes de estas estrategiasjudiciales. Y otrapolitica: lajusticia constituclOnal puede lIegara Ser
importante para el progreso democratico, siempre y cuando s~ la."ntienda
como un componente .de luchas sociales mas amplias. La realIzac.6n de las
promesas emancipatorias de muchas constituciones e." un asunto demasia_
do serio para dejarselo unicamente a los jueces constItuclOnales.

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Acosta, Amylkar (2000), El uiacrucis del UPAC. Los inquilinos de 10 ira, Bogota: IDEAS.
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ELTERRITORIO COMO ESPACIO DE ACCI6N COLECTIVA

VII. EL TERRITORIO COMO ESPACIO DE ACCION CO~ECTrvA:

PARADOJAS y POSIBILIDADE~ DEL"JUEGO ESTRATEGICO DE
ACTORES" EN LAPLANEACION TERRITORIAL EN PORTUGAL
IsABEL GUERRA

INTRODUCCI6N
LAs CruoADES emergen con importancia creciente en la evolucion de las for-

mas de organizacion territorial y en los mecanismos de polarizaci6n del ere

cimiento economico. En las turbulencias de la mundializacion, la ventaja

comparativa de las naciones es, en gran parte, gobernada par el poder de
sus redes metropolitanas. Astillero de prosperidad economic a, la ciudad releja tambien las cuestiones mas agudas y contemporaneas de la actividad
humana y de los hechos sociales en la conciencia creciente de que modernizaci6n econ6mica y cohesi6n social son dos caras de 1a misma moneda. La
cuestion social se torn6 hoy territorial, concentrada en sectores debilitados
de los grandes conjuntos metropolitanos.
La complejidad e importancia de las ciudades han vuelto a evaluar las
soluciones a las nuevas formas de "gobierno urbano". Concientes del papel
de primer plano que la ciudad desempena, y desempenara, como terreno
privilegiado de ajustes de la accion publica, las administraciones exploran nuevas reglas del juego a las cuales podran ajustarse los diferentes protagonistas del espacio social urbano. Esta busqueda sobreviene simultaneamente del relativo fracaso de las politicas de desarrollo y organizacion
(mas escritas que aplicadas) y de la profunda percepcion de que los recursos de accion fundamentales sabre el espaeio est an en manos de actores privados, multiples.
LA PLANEACI6N

LA GESTI6N URBANA ENTENDIDOS COMO

"JUEGO ESTRATEGICO DE ACTORES"

EI malestar de las politicas territoriales

Hayes necesario reconocer la crisis y eL maL profunda de las politicas territoriaLes y de los fundamentos y finalidades de La acci6n publica en la orga
292

293

nizaci6n de los espacios: poco operativas, sujetas a criticas constante" par

los diferentes actores cada vez mas exigentes y de dificil consenso. De igual
forma, son crecientemente desacreditados Los recursos de autoridad y los
valores y cuadros de referencia de que son depositarios Los tecnicos de u rbanismo. Tales perturbaciones y descreditos incitan a La busqueda de las cau
sas de esas criticas a las poLiticas territoriales y a la experimentacion de
nuevas form as de gobierno urbano.
Esta falta de coincideneia entre las formas de pensar y de hacer y las
necesidades concretas de los procesos de planeaci6n reside, en gran pa rte,
en la nO adecuaci6n de los cuadros de referencia y los vaLores del mod elo
anterior. De hecho, el inicio del tercer milenio busca rebasar las dicotom ias
tradicionales, fruto de nuestra incapacidad de entender la complejidad c re
ciente de las dinamicas sociales: 10 local y 10 global, 10 economico y 10 social,
10 objetivo y 10 subjetivo, etc. El surgimiento del desarrollo "local" arras tra
consigo 10 global exactamente par la integracion territorial de las diferen tes
instancias Y dimensiones del desarrollo. Esa globalidad induce particu l armente el problema de la participacion de los actores economicos y socia les,
es decir, de las "fuerzas vivas". El concepto de globalidad cuestiona Las di
cotomias tradicionales en nombre de la territorializacion -10 endogeno y
10 exogeno; los agentes locales y los agentes centrales del Estado, etc.e induce a tamar en consideraeion la complementariedad de todos los parametros del desarrollo en la organizacion territorial.
Par eso, un nuevo contexte mas amplio, sistematico e integrado constituye hoy el terre no de las politic as public as -desarrollo local, lucha
contra la segregacion y la exclusion, promocion de identidad, garantia de
patrimonios de identidad, etc.- Las autoridades locales amplian su campo
de acci6n y desarrollan nuevas iniciativas en las areas de urbanismo, o rganizaci6n urbana, politicas saciaIes, cultura, acdon econ6mica, entre
atras. Este aumento de las responsabilidades locales es resultado tanto
de transferencias institueionales de competencias, como incluso de la d ifusion de nuevas pre.cticas aceionadas par los nuevas problemas, proced imientos a veces experimentales en principia, pero progresivamente estabilindas.
Estas experiencias tienen en caffitin algunos procedimientos de asoci acion y de negociacion que caracterizan el principia del proceso: discusi6 n
inicial del diseiio del proyecto, acuerdo sabre el programa de accion y u n
calendario de Tealizaciones, cofinanciamiento de los destinatarios, etc. Las
politicas contractuales ponen en contacto al Estado, las colectividades locales y la "sociedad civil" sin relaciones tutelares (aunque no necesariamen t e
iguaIitarias) previstas a no par la ley. Entra en escena una pluralidad de a ctores, de configuracion y legitimidad social diversa -publicos y privados;

INSTITUCIONES Y ACTORES POLITICOS

ELTERRITORIO COMO ESPACIO DE ACCION COLECTIVA

centrales, regionales, locales; economicos, ~oeiales, .cwturales, etc.- y las

"negociaciones" adquieren nueva presentacl6n Y legttlmldad.. .
Vivimos en sociedades de transici6n, de negoclO y de negoclacl6n, en las
cuales es dificil imaginar que sea posible actuar sin considerar a los otros
y sin cooperar con ellos. Las posiciones soeiales e institucionales Son cada
vez mas tenues, su definicion y legitimidad deben ser reafirmadas constantemente. Los destinatarios de una acci6n se niegan a permanecer pasivos. Las acciones incluyen a muchos actores de naturaleza diferente y la
construcci6n de las cooperaciones ocupa un lugar importante, obligando frecuentemente a una confusa "geometria variable" de acci6n.
No se trata s610 de un proceso de territorializaci6n de politicas publicas;
se trata sobre todo, de la redefinicion de las form as de hacer. Si el calificativo "te':"itorial" implica la capacidad de una politica de encuadrar las reivindicaciones de perteneneia, implica tarnbien administrar -borizontal y
transversalmente- los recursos y movilizar relaeiones horizontales entre
diferentes polos de actores. La capacidad de coordinaci6n administrativa es
un primer criterio de legitimidad del "poder I~cal" y la "politica de la ciudad" -y much as acciones publicas contractuahzadas- suscltan desde este
punto de vista innumerables dificultades y muchas esperanzas.

estas noci~n~s renovar el pensarniento sobre las politicas publicas y rebasar el anahsls de las relaclOnes entre el Estado y las colectividades territoriales en terminos de dependencia y autonomia? i,En que medida son utiles
para hacer claras nuevas form as de producci6n de acci6n colectiva? i,En que
medida ponen ~n claro nuevas formas de vivir en conjunto y de negociacion
del camblO socJaI en un sIstema de accion concreto?

294

Crisis de legitimidad y nuevas formas de gobierno

La descentralizacion, la crisis economica y la exigeneia creciente de trans
parencia y eficacia obligaron a las colectividades terri tori ales a buscar una
multiplicidad de socios -tanto del sector publico como del sector pnvadopara el finaneiamiento y gestion de sus e,?p~esas, 10 que modi fica radica.lmente las formas de hacer las politicas pubhcas. No se puede hablar mas
de un centro que tendria el monopolio de la iniciativa ~n la definici6n de las
politicas y de una periferia que no hace mas que negOCJar las capacldades de
aplicacion. Los contextos de decision ponen cara a cara una ,?ulttplicldad
de actores -administraciones, colectividades locales, bancos e mstttuClones
de credito, empresas de servicios urbanos-, y se caracterizan por un gran
policentrismo.
. .
Asi los terri tori os locales, como expresion mayor de la orgamzacl6n colectiv~, se afirman, cada vez mas, como un terreno privilegiado de innovaciones institucionales, cambios que se cumplen con el beneplaclto de los
poderes publicos y hacen emerger un nuevo rostro de un. Estado en pl~na
mutacion. Para actuar en estos nuevos contextos, se fOIJaron nuevos lOStrumentos de analisis y emergen nuevos conceptos como gobierno urbano,
regimenes, redes politicas, sistemas de acci6n concretos, etc. i,Como pueden

295

La construccion de la acci6n colecliva

De alguna manera es .~osible afirmar que la innovaci6n de este principio
de slglo es la mteracclOn y cooperacion programadas teniendo en la mira
aleanzar objetivos concertados. De hecho, las politicas publicas son entendidas "?mo "sistemas de cooperacion" en materia de accion publica. La particlpaclon de los acto res econ6mlcos y sociales en las politicas de desarrollo
local provienen de una cierta concepci6n del territorio como sujeto que ap ela a la part,Clpac,on de los actores y al reconocimiento de que cada territorio
engendra una vida colectiva. Esta definicion 10 transforma en un ecosisterna en el cual coexisten en red todos los que participan del desarrollo aunque aun no esten definidos los medios y las modalidades de conecUtr l as
diferentes redes y, mas particularmente, las que permiten asociar a los actores economicos y sociales .
. En el contexto de. estas dinamicas, el objeto de una sociologia interaceiomsta es el de dllucldar las form as de construccion de la acci6n colectiva
hacer claros los papeles de los diferentes actores y muy particularmente dei
agente publico. Dicho de otra manera, esa perspectiva sociologica pretende
entender c6mo se procesan los conflictos y los consensos en tenninos de l as
relaciones de poder que atraviesan una soeiedad 0 una situacion concret a.
De acuerdo con el ca~po pragmatico de donde nacen todas estas interrogaClOnes, est~ socI~lo~a mteracclOmst~ parte de la presuposici6n de que " Ia
SlgnificaclOn soctal del VlVIr en con)unto solo es reconocible a traves del
~isis de los procesos concretos y eso exige un profunda comprorniso de los
lDvesf.:1gadores.

La planeaci6n y la geslion urbana

como Juego estrategico de actores

71

EI ~juego estrategico local" transcurre, asi, de una compleja dinamica d e

aCClOnesde organizaci?n de,1 territorio, en la cuallas relaciones de fuerza y
los confllCtos de mteres gu18n los comportamientos. Se hace fundamental
Identlficar los sistemas de relaciones complejas que se desarrollan entre los

296

lNSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

actores individuales, instituciDnes 0. cireulDs de activid~d diferentes,. asi

CDmD sus intereses, imagenes mutuas y niveles de adhesl6n a IDS ob)ebvDs
prDpuestDs. Como. dice Fran~Dis Eymard-Duvernay' (1999), aw;'que la racionalidad no. sea suficiente para en tender la cDmpleJldad de las ~nteracclOnes
entre actDres, el punto de partida del anaHsis del juegD estr~teglcD de aetores es el recDnDcimiento de su heterogeneidad, la heterDgeneldad de sus proyectDs y la existencia de intereses cDntradictDrioS. .
.
. ..
La importancia y el interes del analisis de las dl~a.IDlcas de aSDClaClOn
entre actDres residen en el hechD de que estos no. estan sDmetldDS a nDrmas
colectivas preestablecidas. i.C6mo IDS actDres 1Iegan"al acu~r~D en u?a situaci6n dada? i.Que disPDSitivos permlten una clerta armDn;a en los mtercambiDs? i.C6mo se establecen los sIstemas de eDntrapartida. Esta vanedad
y heterDgeneidad de actDres y prDyectos hace aumentar IDS .flu)DS e mteracciones, multiplicandD las necesidades de negDcla~16n y de. busqueda de CDmpromisDs. Estas interacciDnes tienen una dinamlca propl~ que vuelve cada
vez mas inadeeuadDs los esquemas lineales y perennes DnentandD la muada y las practicas de urbanismD a la importancia de IDS procesos e instituciones de planeacion y gestion urbanistica.
..
.
Analisis recientes muestran que la descentralizaclOn y la cDntractualizacion hicierDn mas cDmplejas las reglas del juegD, pDniendo a los actores
publicDS en situaei6n de cDDperaci6n obligatoria y de. competicion inevitable. La capacidad financiera, el pDtencial de CDnOClmlentDs y la cap~cldad
tecnica se cDnvierten en las variables fundamentales del pDder de lDlClatJva cDntractual. Sin embargo., y frecuentemente, este juego estrategico co~
duce a un abDrdaje del urbanismo como una mercancia sujeta a ne.gOC18ClOn
permanente, reduciendo 0. escamoteando la reSpDnSa?,hdad pohtlCa. Las
"negociaciones" no siempre tienen reglas daras, m estan defirudas ,las competencias de los agentes publicDs y privad?s a las cuales estan asoclados los
recursos de autoridad recDnocida y de legltlmldad dlferenclada. Para creer
en algunas visiDnes del urbanismo, este no seria mas que un acto estr?tegico de negociaci6n fluido, desintegrado y pun:ual, fruto de CD,,?ProrruS:
entre diferentes influencias. Las autDndades pubhcas no pDseenan traz
distintivDs de los DtrDs agentes. Aunque, como. afirma Watcher (1989), el
urbanismo no puede ser definidD CDmD una tecnica, y todavia menos un procedimiento de con cilia cion regulandD los CDnsenSDS y los COnfllCtoS de los
protagonistas de la Drganizacion del territOriD.
.
Ii
De hechD, se Dpone una demDcracia gerencial, a una demDcr~cla po ~
tica que haria la diferencia entre la concepcl6n de un Estado mterm
, de los intereses de algunDs y uno. que garantlzara
.
Ia '19uaIdad entre.
diario
todos.

EL TERRITORIO COMO ESPACIO DE ACCI6N COLECTIVA

297

Las presuposiciones de las formas de antilisis

de los "sistemas de acci6n concretos
Las presuposiciones de estas nuevas fDrmas de gesti6n de 10. urbano. recrean
cDnceptos prDvenientes de diferentes comentes teoricas asen
tandolos en un ~uad:o de referencia que recupera la articulaei6n ent~e, po~
10 ,:,enos: la SDclOIDgla urbana, la soclOlogia de las organizaciDnes y la socio 10gla pohtlca. Las prmclpales presupDsiciones pueden sintetizarse en lo s
siguientes postulados:
y estructuran

1. EI sujetD (individual

0 cDlectivDl debe ser pensado CDmo Un actDr capaz

de cMculD y de eleccl6n en un contexto de "raciDnalidad limitada "
tanto por los CDnstreiiimientos del sistema CDmo pDr el desconoci IDlento de los contextos de acci6n 0 de las cDnsecueneias de su accion
un actor capaz de acciones estrategicas y, pDr 10. tanto., PDrtadDr d~
raclOnalidades, 10 que no. signifiea lucidez 0 conciencia, tal COmo. cMcu:0. no cond.~ce" al utilitarismD e instrumentaci6n pura. No. se espera la
malienaclOn de la fuerza de trabajo para dar sentidD a las acciDnes
colec~vas; estas emergen de las dinamicas sociales pDr la practica
cDtldiana.

2. Las estructuras se entienden CDmo creadas en un contextD de ac i6n

colectiva y c?lectivamente sustentadas pDr los actores, rechazan~ose
una"concepc16n d~?de las ~estructuras" que organizan los sistemas y
los modos de aCClOn colectlva" sean enfrentadas como. "datDs naturales" que aparecen espDntaneamente y cuya existeneia 1Iegaria por si
rmsma CDmo el resultadD automatiCD de una dinamica cualquiera
Pero tam pOCO. se entienden esas estructuras Como frutD de la sum a li~
neal de las decisiones individuales. Las "estructuras", siempre prDvislOnales y contmgentes, son fruto de las cDndiciones encontradas por
los actores gracIas a recursos y capacidades especificas e historicamente fechadas.
3. En .este sentido, se concibe que el cambio es posible a traves de una
accl6~ concertada de actDres en funcion de objetivos colectivamente
defirudDs, y en ese cDntextD se podra defender que son los actores ac4 tual~s los que orientan IDS "Sistemas. de acci6n ~Dncretos" .
. Agreguese, Sill embargo, que esta mIrada atravlesa sDbre las dinamicas soclales un entendimientD de las relaciDnes sDciales como. relaciDnes d~ poder, es decir, relaciDnes de intercambio desigllal que compor;an sle.mp~e ,:'na base de negoeiacion potencial. En ese senti do, toda
negocl~ClOn se real.1Za en una base de interacciones desiguales, entre dommados y dDmmantes, pese, incluso, a que el "dominiD" de algll-

INST1TUC10NES Y ACTORES POL1TlcOS

298

EL TERR1TORlO COMO ESPAClO DE ACC16N COLECTNA

nos actores sobre los otros puede provenir de varios tipos de fuentes;
economicas, culturales, simbolicas, etc. Incluso si esta premisa se pres
to a male ntendidos , trae consigo elementos paradojicos. Es, por un
lado , la politizacion de la vida cotidiana, yes, por otro lado, la trio
vializaci6n y una normalizacion de la nocion de poder que es consi
derado como una dimensi6n irreductible, y perfectamente "normal",
de todas las relaciones sociales, sean conflictivas 0 cooperativas. Esta
comprension de las relaciones sociales permite incluir el analisis de
los conflictos y evita las trampas de una vision demasiado consensual
de las estructuras de 10 accion colectiva. La inestabilidad e incompa.
tibilidad de los comportamientos es considerada como normal y es
acentuado el caracter contradictorio y complejo del comportamiento
de los actores que desafian una 16gica lineal de anaHsis. Asi, los con
textos de la accion son entendidos como un conjunto de relaciones
interdependientes, mutuamente condicionadas, y llama la atenci6n de
la sociologia de las organizaciones y de las decisiones, ya que la ges
tion de las dinamicas sociales exige competencias que es necesario
crear.

5. Se entienden las dinamicas sociales como interdependientes aunque

no necesariamente coincidentes entre actor y sistema. Siendo el con
texto de la acci6n un "sistema de acci6n concreto" se recurre a la nocion de interdependeneia entre el actor y el sistema, que se basa en el
postulado de la existencia, en todos los contextos de acci6n, de un mi
nimo de orden y de interdependencia por detras del aparente desorden
de las estrategias de los actores individuales Y colectivos. No obstan
te el "desacuerdo articulado" entre sistema y actor esta en el origen
d~ muchos efectos no previstos (perversos 0 no).'
t

Se presupone que compete al investigador dilucidar los limites, las fronte

ras y los mecanismos de control y de desorden de ese sIstema y, al mter
ventor, sociaHzar las reglas del juego social-del juego de actores-. Ambos
parten de un abordaje interaccionista del poder para mostrar que la for
maci6n de acuerdos entre las personas, instituciones e intereses atraVlesa
por la construccion de representaciones sociales comunes a un proyecto de
"desarrollo local".
.
No todos hacen la misma lectura de estas nuevas formas de accion publI
ca traducidas por: una vision pragmatica de los programas, resultado de la
co~frontaci6n de los intereses de los acto res en una construccion comlin de
reglas del juego, compromisos reciprocos y referencias compartidas; capacl'
1

Para el desarrollo de estos postulados, vease Guerra, 1991.

299

dad ,de creaci6n de la acci6n colectiva: a traves de la interacci6n practica y

del eXlto --() del fraeaso-- de las acclOnes realizadas en conjunto; politic a
publica que se transforma tambien en un medio de aprendizaje de las formas de accion eolectiva tanto para los poderes publicos como para otros
actores; obligacl6n de la concertacion y de la eontractualizacion, 10 que hace
mas compleJos los montajes politico administrativos y los financiamientos
(necesidad de proto~olos de evaluaci6n que permiten monitorear los dispositivos de mtervencl6n, etc.) en funci6n del numero de actores contractualizados y del numero de acciones.
Si desde el punto de vista organizacional el "gobierno urbano" deviene
del paradigma del "juego estrategieo de acto res' y de las formas de acuerdo
social, desde el punta de vista te6rico tiene como encuadre "el paractigma
del.desarrollolocal' en sus nuevas reformulaciones de "desarrollo local-global. Las amblvalenC18s deVlenen del todavia poco rigor y conteDido de estos
nuevos concept os, construidos mas para la defensa de una opci6n politica
que para la fundamentaci6n cientifica de un paractigma.
Asi, las paradojas de un gobierno urbano com partido y contractual contienen en si interrogaciones todavia por responder: i.cual es el grade de
apertura de la negociaci6n a los diferentes actores econamicos, politicos y
sociales y, por 10 tanto, a la diversidad de los poderes y de los estatutos?
i,Que especificidad para el actor publico? i.Cual es la legitimidad de ese conglomerado de actores, lIamados a participar, pero no electos y de contomos
fragIles y mutables? i.No habra, detras de este juego de apariencia participatlva, la conservacl6n de 16gICas tradicionales de burocracias clientelismo
y un cierto retorno del Estado, ahora incluso mas amplio a t;aves de nuevas alianza~? i.Co~o estan representados los intereses de los excluidos que,
por defimclOn, no benen representaci6n?

GESTION COMPARTIDA DE LOS TERRITORIOS LOCALES

Desde los aii.os ochenta se afirma que hay una crisis creciente de gesti6n
urbana que se denva en gran parte de la multiplicidad y fragmentaci6n de
los mtereses y del creciente papel de los grapos inmobiliarios en la gesti6n
de,l espaclO constrUldo. Esa crisis toma diversas form as, pero la declinaCIOn de la legItlImdad de los electos municipales, la complejidad de las expectabvas y, sobre todo, el aumento de las reivincticaciones de los grupos
soclales cada vez mas heterogeneos y cada vez mas agresivos genera tenSlOnes politicas y financieras crecientes entre gastos que aumentan, y re~ursos que ctismmuyen, debido al retiro progresivo del Estado central de la
mtervencion local (Gabriel y Hoffmann-Martinot, 1999).

INSTITUCIONES Y AC'TORES POLiTICOS

EL TERRITORIO COMO ESPACIO DE ACCI6N COLEC'TNA

Para muchos, una anomia creciente de las poblaciones locales, traducida

frecuentemente en la baja tasa de participaci6n electoral, sobre todo en el
nivel autarquico, es signo preocupante de una separaci6n entre el poder politico y las preocupaciones cotidianas de los ciudadanos. Las reivindicaciones son vistas como "manifestaciones salvajes", manipuladas por algunos
con base en intereses de varios tipos.
EI paso de la interrogacion de los anos cincuenta -" i,Quien gobierna?"_
a la de los anos setenta -"i,Sera posible gobernar la ciudad?"- dio lugar,
hoy, a una sucesiva profundizacion de las nuevas form as contractualizadas
de decidir sobre la ciudad, haciendo emerger nuevas problematic as politicas, a veces contradictorias. Entre ellas, surge la exigencia de mayor
transparencia y rapidez en las decisiones, la busqueda de la redistribuci6n
de responsabilidades entre electos y electores, nuevas formas de gesti6n y de
abasto de servicios, una distribucion mas justa y eficaz de los recursos, etc.,
que exigen de las instancias publicas nuevas form as de hacer y de dar publicidad a su acci6n, buscando nuevas legitimidades, en gran parte, cimentad as en el grado de democracia interna de sus decisiones.

comportamiento politico, como las actividades en el interior de iniciativas

de ciudadanos, la participaci6n en manifestaciones 0 la firma de peticio nes. Eso ha dado margen a diferentes interpretaciones. En todo caso las
investigaciones han demostr~do la compatibilidad entre las viejas y ~ue
vas form as de manIfestaclOn polftIca <Gabriel y Hoffmann-Martinot
1999).
'
En Portugal, y considerando el universo de las mayores ciudades,la participaclon electoral-tanto autarquica como legislativa- ha sufrido un de crecimien,todesde las primeras elecciones posteriores a 1974. Pero el grado
de decreclmlento de la pa:t~cipacion, de a1giln modo, se ha estabilizado y n o
es diferente en los mUfllCiplOS mas urbanizados 0 mas rurales. Los decreci mientos verificados parece que pueden explicarse mas facilmente por las
diferentes coyunturas politico-electorales que por el descenso de las forma s
de participacion electoral.
Considerando otras formas de participaci6n politica, la investigacion
sobre las Actltudes Sociales de los Portugueses dirigida por Manuel Villaverde Cabral <et al., 2000), babia concluido -a partir de investigaciones
reahzadas en la decada de 1990 (1994 y 1997}- que la abstencion electoral
estsb~ directamente relacionada can el rechazo e incapacidad de posicionarse Ideol6gJ.camente, y que la existencia de cerca de 27% de absteneionistas no permitia deducir alienacion politica.
Estas formas de participaeion han reforzado la idea de que la poblacion
portuguesa estaleJos de tendedr para la anomia y, en este campo, tiene partIcular relevancla la particlpaclon en asociaciones locales, aunque apenas
cerea de 20% de los portugueses entrevistados revelen pertenecer a un
organismo asociativo. No obstante la imagen publica de reconocimiento de
elevados niveles de asociacion, las formas de participacion asociativa de la
poblaei6n portuguesa son inferiores a la media europea y falta profundizar
las razones de ese hecho, para muchos compensado por las redes de relaciones inform ales.
De ~ualquier manera, las informaciones de la ultima investigacion sobre
las actltudes soclales de los portugueses (1999) tiende a demostrar una dismi~uci6n del fenomen,o en el medio rural, pero tambien una mayor participacI6n ~n organos dmgentes de los habitantes de esa zona.
Pa~ece, asi, que no surgio ningu.n modelo especifico de participacion en
la pohtlca urbana, y que las "viejas" formas de participaci6n ciudadana siguen temendo al~n sentido para la mayoria de los portugueses. Aunque,
81 el deslflteres pohtJc~ no parece generalizado, eso no significa que no haya
problemas. Parece eVldente que, de manera cotidiana s610 una minoria
esta. compl'ometida Con la participacion, y nada nos as~gura que el grupo
mOVlhzado sea representativo de intereses mas amplios.

300

iAnomia

aumento de reivindicaci6n?

En Portugal, se asiste a una gran diversidad de formas de participaci6n en

el "gobiemo de la ciudad" de diferentes impactos, percepciones y campos de
acci6n. La "moda de las pareerias" atraviesa casi todos los sectores de intervencion: de 10 eeonomieo a 10 social, a 10 cultural, etc. Son, en el nivel social,
las Cornisiones Locales de Seguimiento del Rendimiento Minima Garantizado, las de Proteccion de Menores, los Consejos Locales de Educacion, las
Redes Sociales, las Redes de Cultura y Deporte, entre otros. Son incluso, en
el nivel economico, las asociaciones diversas: de empresarios, de desempleados, de comerciantes, de agricuitores y de pescadores, de jovenes empresarios.
No obstante esta proliferacion de formas de organizacion de intereses,
continuan las interrogaciones centrales, tanto sobre el refuerzo de intereses corporativos y el concomitante decrecimiento de las des-solidaridades
colectivas, como sobre el desinte ..!s creciente de gran parte de la poblaci6n. Algunas informaciones sabre la evolucion de las votaciones electorales 0 sobre las formas de asodacion han demostrado que las formas de participacion de los ciudadanos cambiaron en las ultimas decadas, aunque el
interes por 10 publico est';' lejos de disminuir. A las formas tradicionales
de influencia de los politicos, tales como el voto y la vinculacion a organizaciones de masas , se juntaron formas menDS institucionalizadas de

301

302

INSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

EL TERRITO RIO COMO ESPACIO DE ACCI6N COLECTIVA

Porcentaje de entrevistados que pertenecen a asociaciones,

por tipo de asociaciones y tipo de zona, 19992

cion com partida, en el nivel de los municipios y de las regiones, 10 que se ha

consustanciado en la nocion de "planeacion estrategica" y que tiene como
principal reto no solo ser procesal y com partido, sino pretender mantener
forIDas de gestI6n y de momtoreo en que garantizan el rigor de su ejecuci6n
y tambien su ajuste en periodos razonablemente largos.'
Este capitulo refleja fundamentalmente las form as de decision ligadas a
la planeacion y gestion urbana cotidiana y esta bas ado en una experiencia
pTactica de seguimiento de procesos de planeamiento en varios niveles en
la Meada de 1990. Las referencias son las actuales estructuras de participaci6n en estos niveles de decision: desde las comisiones de habitantes hasta las asociaciones para el desarrollo local, pasando por las colectividades
de cuJtura Y recreacion, asociaciones ambientalistas, asociaciones empresariales y sociales, etc. Las investigaciones de referencia son, entre muchos
otras trabajos de seguimiento de las formas de planeaci6n municipal y regional, las siguientes: Formas de gestao e organiza~ao de bairros sociais,
Observat6rio de Habitacao, Centro de Estudios Territoriales (cET)/Ciimara
Municipal de Lisboa, 1994; Modos de vida e expectativas da populacao de
Pinhal Novo, cET/Ciimara Municipal de Palmela, 1997; Analise prospectiva
da Baixa Pombalina, CET/Ciimara Municipal de Lisboa, 1997; Plano estraOOgico da peninsula de Setubal, cET/Associacao de Municipios da Peninsula
de Setubal, 1999/2000; Recomendac6es para 0 Plano Estrategico para 0 Emprego na Peninsula de Setubal, 2000/2001.
Sin embargo, esta reflexion se basa fundamentalmente en los siguientes estudios que se dedicaron a la misma regi6n de Lisboa, Oeste y Valle
del Tajo: Dinamicas sociais e urbantsticas da regiao de Lisboo e vale do Tejo:
tTabajo previo a la elaboraci6n del Plan N acional de Desarrollo Econ6mico
y Sociai (PNDES) de la regi6n, CET/Comissao de Coordenaeiio da Regiao de
Lisboa e Vale do Tejo (CCRLVT), 199711999 Y la participacion en el Plano
estrotegico da regiao de Lisboo, Oeste y vale do Tejo, 1998/99, CET/Comissao
de Coordenaeao da Regiao de Lisboa e Vale do Tejo, muy especialmente en
las formas de elaboracion del plan y en su aplicaci6n en la regi6n del Oeste_
En el caso citad0 5 , y para dos subregiones, se realizaron trabajos que
recurneron a metodologias diferentes: un estudio previo al plan estrategico para la regi6n que recurri6 a la metodologia de Michel Godet renovada
con la introducci6n de algunas innovaciones por el equipo de in~estigaci6n
del CET; el trabajo de elaboracion del plan estrategico, casi dos anos despues,

Colectividades locales
Clubes deportivos
Sindicatos
Asoc. profesionales, econom.

Partidos
Funciones dirigentes

Urbana

Suburbans

Rural

lS.l
19.2
13.5
7.9
3.4
14.5

17
15.5
9.7
7.4
3.7
18.9

13.8
13.2
6.6
3.1
5.7
26.6

Fuente: Encuesta a las Actitudes Sociales de los Portugueses, 1999.

Esta pulverizaci6n del fenomeno' viene acorn paiiada de una gran pulverizaci6n de intereses y de formas de defensa y reivindicacion, que caracterizan, en gran parte, las form as de organizaci6n social de los paises
"semiperifericos" (Santos, 1985). Frecuentemente, los autores subrayan las
dificultades de los dirigentes politicos para gobernar debido a la fragmentaci6n del sistema politico-administrativo y a la complejidad creciente de
las redes de actores. Como dice Novarina, es esa fragmentacion que hace
buscar nuevos conceptos: "EI concepto de gobierno urbano permite reconocer la fragmentacion, la incoherencia y sugiere acentuar las formas de coordinacion horizontal y vertical de la accion publica" (Novarina, 1997, p. 215).

Planeacion estrategica: metodos, resultados e interrogaciones

Es en este contexto que las nuevas formas de participaci6n en la ciudad surgen potencial mente como formas de aumento de la democracia participativa. De hecho, hoy se asiste al poner en acci6n de formas de estructuraci6n
de la diversidad de los intereses a traves de procesos concretos de planea:1 Agradecemos al equipo de investigaci6n dirigida par el profesor Manuel Villaverde Cabral
1a amable cesi6n de esta informacion inedita.
3 Observese que Portugal tiene niveles de asociaci6n fonnru muy menOTes a 18 media europea. La participaci6n se revela nitidamente mas imporlante .e? lo~ paises de la Europa del
norte que en los paises del sur. Es en Dinamarca donde Is partlclpacl6n es mas fuerte, con una
tasa de 59%, y en Grecia es mas debil, con 13%. Eo Portugal, 18% de Jas personas en edad productiva pert.enecen a alglin club 0 asociaci6n. Eata diferencia ha sido .interpretada co~o una
es pecificidad en las farmas de organizacion social local, donde s e refieJ8 que la ausencla de la
participacion institucionalizada es acompanada de mayor infonn~dad. en las fo~as d~ ~W:.
ticipacion. Asi, Is participacion en asociaciones y gropos no tendra el ffilsmo sentido SOCIolog:tco en los diferentes paises (Loison, 2000).

303

. 'Na olvidar que parte si~c~tiva de es tos planes se basa en programas que son finanetados por 108 Cuadros Comurutarios de Apoyo, COD duraci6n de seis anos.
s La regi6n de Lisboa esta formada por cuatro subregiones y los dos estudios no fueron
ela~ente coincidentes. pues s610 coincidieron en el Area metropolitana de Lisboa (distrito
de Lisboa y Setl.ibaJ) y s ubregion del Oeste.

304

EL TERRITORIO COMO ESPACIO DE ACCI6N COLECTIVA

INSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

que recurrio a metodologias lIamadas mas tradicionales, como elStrengths,

Weaknesses, Opportunities, Threats Annalysis SWOT, Y la creacl6n de grupos de trabajo para las dimensiones que fueron consideradas estrategicas
para el Plan.
La estrategia de actores de M. Godet

EI contexto de este trabajo de investigaci6n se inici6 a traves de un encargo de la CCRLVT al Centro de Estudios Territoriales (CET) para la preparacion
dellanzamiento del plan estrategico utilizando el metodo propuesto por M.
Godet, apoyado por el software de informatica Mactor, que permitiria la
identificacion de los actores clave, de sus a!ianzas y conflictos, asf como del
grado de movilizaci6n y de conflicto de los objeti vos estrategicos para el
cambio de la regi6n.s
De manera sintetica, los objetivos de Mactor son los siguientes: identificar y caracterizar los diferentes actores clave, identificar los principales
conflictos y alianzas, contribuir para entender las din arnicas sociales y mejorar la participaci6n de los actores, comprender y evaluar las relaciones
de poder, definir estrategias para el proceso de planeacl6n conslderaodo
las dinamicas sociales. En ambas regiones (area metropolitana de Lisboa
y Oeste), fueron entrevistados individualmente muchos actores, entre elias
la Comision de Coordinaci6n de la Regi6n de Lisboa y Valle del Tajo, Junta
Metropolitana, municipios elegidos en funei6n de algunas variables, semeios de diferentes ministerios, del Ordenamiento del Territorio y Desarrollo Urbano, del Ambiente, de Transportes, de Desarrollo Regional, Instituto Nacional de la Habitacion, de la Educaci6n, inmobiliarias, asociaciones
empresariales, sindicales, ecologistas, sociales y culturales locales, entre
otros.
Con base en estas entrevistas, eran identificados los objetivos de cada
actor frente ala regi6n y la posicion-conjunto de adhesion 0 conflicto articulado con cada uno de los objetivos considerados estrategicos para la region.
Simultaneamente se identificaban las "solidaridades" y conflictos de los
diferentes actore;frente a los objetivos propuestos. Estos resultados permitian al organismo regional definir una estrategia de lanzamiento de la discusi6n y operaci6n del plan estrategico.'

EI proceso de pLaneaci6n para el Plan Estrategico de La

Region de Lisboa, Oeste y Valle del TajoB

EI contexto de este trabajo, realizado despues del trabajo anterior, fue la

realizacion del Plan Estrategico para Ia Region de Lisboa Oeste y Valle d el
Tajo," para un horizonte de 2000/2006. La direcci6n de la CCRLVT estructur6
un equipo de trabajo, con peritos de diferentes profesiones, yestructurados
de forma diferente, que siguieron Ia realizacion del Plan Estrategico para
Ia Region de Lisboa y Valle del Tajo. EI objetivo era realizar los diferentes
planes subregionales con la participaci6n y contractualizaci6n de los act ores. Esos planes deberian orientar la estructuraci6n del IU Cuadr o
Comunitario de apoyo y generar estructuras de monitoreo del mismo y para
el horizonte definido. lo La estructura que permiti6 la elaboraci6n del Plan
estrategico, cerca de un ano, puede presentarse de Ia siguiente forma:
Estructura de seguimiento de La elaboraci6n
del plan estrategico de La region de Lisboa
Direccion
CCRLVT

Servicios

Tecnicos de la
CCRLVT

Grupo de

de peritos

especiaJistas
agriculturn ch Ia regiOn

urbanismo
economia
sociologic
geosrafia
ambiente

---

Grupo permanente

---

economia nacional

actividades lk
turi,mo

peSCQ

{Zonsta

AMI.

OESTE

VALLE DEL TAJO

Junta Metropolitana

.....0

AMVT

FORO
Grupo de trabajo

roRO
Grupo de lrabajo

FORO

Grupo de trabajo

. ~lo se presen~ los, trazos centrales de 18 estructura org8.nica, pues el proceso de orgaCue compleJo, ast como los diferentes resultados obtenid08 que constan de informes
UlStentes en la CCRLVT y en las asociaciones de municipios locales .
. 'Puede verse una sfntesi~ de este trabajo en CCRLVT, 1999, Plan Estrategico de la Region de
Lisboa, Oeste y Valle del Ta)o, 20002010. EI horizonte de Ia excelencia.
1.. 10. En ese momento, no estaban definidas muy claramente las competencias de gesti6n de
lU& dJferentes rondos.
ru~aClon

6 Vease los diferentes informes de esta investigaci6n, realizada entre 1998 y 1999, en el crr
y en la CCRLVT.
.
7 Es necesario reconocer que el cambia de direcci6n de 18 CCRLVT, entre este estudlO y etlanzamiento del plan, hizo que el estudio no fuese asumido de manera clara y publica, por 10
menos en el nivel de las decisiones politicas.

305

306

INSTITUCIONES Y ACTORES POLITICOS

La estructura organica a nivel subregional era coordinada paritariamente

entre la CCRLVT Y la Asociacion de Municipios local, en este caso, tres asociaciones de municipios, constituyendose un Foro con representacion de los
"actores locales" (asociaciones empresariales, sindicales, culturales, ecolo.
gicas, religiosas, entre otras). Despues de realizarse el diagn6stico, se cons.
tituyeron los grupos de trabajo para la elaboraci6n de las propuestas de
programas y proyectos asi como la identificaci6n y programaci6n de los Pro
yectos considerados "estructurantes".l1 En marzo de 2001 se organizaron
las estructuras locales de monitoreo de los proyectos cuya definici6n per
mitio la descentralizaci6n para los niveles locales 0 regionales. EI equipo de
peritos que prepar6 el proyecto elaboro en ese momento de fonna integra.
da la matriz de evaluacion extema.
Estamos frente ados metodologias diferentes, con alcances tambien dire
rentes. En el primer caso, se pretendia solamente la identificaci6n de los ac
tores clave y de sus posiciones frente a los intereses que serian movilizados
por el plan, de manera que se estructurara una estrategia que permitiese
su concreci6n sin caUejones sin salida desde el punto de vista de la sinergia
de los actores y de los intereses presentes. En el segundo caso, se pretendia
elaborar, de manera com partida, un plan con los respectivos programas y
asegurar fuerza disponible para su gesti6n futura.
Considerando una dimension comparativa de los dos metodos, ambos
presentan ventajas e inconveniencias. Lo que el Mactor gana en rigor pierde
en movilizacion y animacion de los actores. La metodologia de la estrategia
de actores de M. Godet obliga a una mayor sistematizacion de pensamien
to y de recolecci6n de la infonnacion y los outputs -identificacion de las va
riables conflicto-consenso y movilizadoras-no movilizadoras- surgen con
mayor claridad.
La principal posibilidad de la metodologia de planeamiento informada a
traves de grupos de discusion y de trabajo es la de la socializacion de la in
formacion y la consecuente implicacion de los actores. Tambien es un hecho
que, no habiendo control de los actores que participan 12 (y sobre todo, fren
te a los que no participan),13 podra haber un riesgo de sobrevaloracion de las
expectativas y de los intereses de determinados grupos sobre otros.
11 Este modelo de organiz8ci6n no funcion6 en el area metropolitans de Lisboa por decisi6n
de la Junta Metropolitana. La logica de funcionamiento de los grupos de trabajo tampoco rue
exactamente la misma en Is subregi6n Oeste y en la subregi6n del Valle del Tajo.
12 Son invitadas a participar instituciones consideradas -representativas" de los diferentes
intereses locales, y estas eovian, como mandatarios, a elementos de BU confianza.
13 La gran euestion Que se propone es que determinados grupos e intereses estan excluidos
de la participaci6n, incluso porque 105 procesos de exclusi6n implican la propia participaci6n
politics. Con frecuencia, los gropos de menores recursos estBn representados por media de las
asociaciones de solidaridad social.

Cuadra comparativo de los dos metod-os de planeaci6n

Estrategia de los actores
de Godet
Contenido:

Mayor precision en la definicion de

las cuestiones en conflicto y consensuales, pera mayor limitacion
del numero de actores participantes.
Las alianzas son mas elaras y los
conflictos son mas facilmente expresados.

Hay tiempo para escuchar de manera individual, 10 que permite

informaciones que en una discusi6n colectiva no pueden (') surgir.
Metodo:
Menor implicacion.
Los actores son mas centrales, y
su eleccion es controlada.

La informacion es dominada por la

institucion en el comando.

Proceso de participaci6n en el
planteamiento de La CCRLVT
Contenido:
Las cuestiones son discutidas de
manera mas dinamica y conflictiva, pero es dificil distinguir las
cuestiones consideradas esenciales de las menores.
El nu.mero y tipo de actores es
limitado por constreiiimientos institucionales y funcionales.
Los conllictos (personales, politicos a de intereses) a veces sobresalen sobre las cuestiones de conte-

nido y perturban la marcha de las

reuniones y la toma de decisiones.

Metodo:
Los actores estan mas implicados.
permite una relacion de mayor
duracion en el tiempo. que posibilita el establecimiento de relaciones personales y de confianza. Se
definen a 10 largo del tiempo las
estructuras de gestion potenciales.
La implicaci6n depende, en gran
medida. del potencial beneficio
que cada uno espera del proceso.
Los actores de menor impacto u
organizaci6n (que frecuentemente
tienen intereses sociales y de cohesi6n social) presentan discursos
"demasiado locales" 0 tienen dificultades para expresar sus intereses.
Socializacion de la informaci6n.

lNSTITUCIONES Y ACTORES POLITICOS

EL TERRITO RIO COMO ESPACIO DE ACCION COLECTIVA

Podemos, no obstante, cuestionar no s610 la representatividad de los acto_

res yel sentido de esa participaci6n, sino tambien su eficacia practiea y los
intereses que estan representados_ Por desgracia, son muy pocas las inves_
tigaciones capaces de responder a esa incertidumbre asi como al analisis de
las formas por las cuales los acuerdos son procesados y administradas las
divergencias_14 Es necesario reconocer ademas que no todos los actores
estan representados, y cuando 10 estan, no todos tienen el rrrismo poder 0
son legitimados por las autoridades con el rrrismo vigor 0, induso, gozan de
la misma legitimidad. Las diferentes formas de intervenci6n y critica son
reconocidas y valoradas de manera diferente y la exigencia de comporta_
mientos "poJiticamente correctos" es condici6n sine qua non para la presencia en estos lugares de "participaci6n".
Considerando estas experiencias de participaci6n, podriamos construir
una tipologia empirica de form as de acci6n colectiva, presentes en las distintas formas de organizaci6n de base: a) "accion reivindicativa"; b) "acci6n
critica"; c) "acci6n de gesti6n compartida local 0 global y de concertaci6n";
d) "acci6n pedag6gica y/o innovadora".
Se pretende, con esta tipologia, profundizar las formas de construcci6n
de la acci6n colectiva, la definici6n de los papeles de los diferentes actores
y muy particularmente del agente publico, y la identificaci6n de los conflictos y consensos en terminos de las relaciones de poder que atraVlesan una
sociedad 0 una situacion concreta.

Es el caso de una asociaci6n de habitantes con un proeeso de con t

_
d
1
srue
d
ci6n . e V1Vlen a~ socIa es interrumpido, que abandona los trabajos de pla neacl6n estrategICa cuando
se da cuenta de que no existe presupueto p ara
.
d
I
I
vivien a en a p aneaclon en Curso. Considerando que ese es su objetivo
central, y que la neeesldad de habitaei6n es basica, la falta de consideracion
de su obJetIvo pnnclpal hace que desvalorice todo el proceso estrategico munIcIpal. Los argumentos de que los financiamientos para la vivienda no son
de la competencla de los municipios no tienen ningUn peso, pues la 16gica de
las necesldades se sobrepone ampliamente a la comprensi6n de los vericuetos burocraticos de la administraci6n.

308

Acei6n reivindicativa. Este tipo de accion, que podremos lIamar reivindicativa, pone el enfasis en la defensa de la satisfaccion de necesidades inmediatas consideradas fundamentales, 0 en la oposici6n a acciones consideradas claramente lesivas de los intereses locales. Son generalmente accionadas
por asociaciones de caracter claramente "local" que estan polarizadas por
dimensiones de objetivos muy delimitados, aunque estos puedan perdurar
en el tiempo 0 emerger en funci6n de situaciones especificas. La relacion con
el poder de estas formas asociativas es generalmente problematica, pues
este se siente amenazado 0, por 10 menas, fuertemente cuestionado por estas reivindicaciones y por la forma como se hacen. Sus manifestaciones son
a veces agresivas, y aunque no sean s610 caracteristicas de los grupos mas
populares, estan muy presentes en ciertas asociaciones de habitantes de
barrios populares. Pueden surgir en barrios de clase media, a traves de grupos que se sienten perjudicados por las acciones de la administraci6n.
1<1 Agreguese un elemento fundamental, que la mayona de los fi~anciamie?tos comunitarios estS orientada a las dimensiones econ6micas y del empleo y tlene poco lmpac~ en las
"cuestiones sociales", POI' 10 que los aetores que representan estos interes:s son factlmente
desincentivados POI' considerar que no estan siendo contempladas sus necesldades.

309

Acci6n crUica. Este tipo de acci6n busca no s610 resolver problemas inmediatos, sino, sobre todo, provocar la toma de conciencia de la poblaci6n sobre
sus derechos e IdentJdades locales y crear oportuDidades de ensayar nuevas
formas de admlrustrar y organizar el territorio. Son generalmente constituidas por colectivos que sobreviven a las reivindicaciones mas inmediatas
y que, a su vez,. estan organizados en el Divel mas global (aunque no siempre), hablendo meluso grupos locales de larga duracion.
La movilizaci6n pretende ser "conseientizante" y original en las forma s
de lucha, buscando respuestas a partir del cuestionamiento (global) de un
mode.lo dedesarrollo y la ~roposieion de modelos alternativos_ Es un tipo
de relvmdlcaclon muy temlda por los poderes constituidos induso po s
.
I I
r us
r3..lc~s ~xtra oca es y, frecuentemente , internacionales. La mayoria de esas
aSOCIaCIOnes locales se consideran un contrapoder para corregir imperfeeClOnes, supu."stas 0 real~s, de la democraeia representativa y promover
la democracla partIclpatIva. Pero es dificil negar el papel insustituible
que e,stas form as de organizaci6n tienen al asumir funciones de intermediaclOn en la creaclon de solidaridades en los espacios donde se de sarroUan procesos de desestructuraci6n social 0 de ataque a un desarrollo sustentado.
En este tipo de asociaciones, el dispositivo de relaci6n con frecuencia se
carac~enza por su grado de inestabilidad, 0 de negociaci6n permanente en
funclOn de los proble?,as que exigen atenci6n. No obstante, la gesti6n de
competen~las y conoClmlentos, recurso muy importante en estas redes no
es garantIzada por org~nizaciones profesionales estables y jerarq~ias
admlmstratJ.vas, que esta~ .slempre padeciendo cambio. Lo imponderable
de su apancl6n 0 desaparlcl6n de la escena publica acaba por debilitar su
papel.
La mayoria de las asociaciones ecologistas es un ejemplo paradigmatico
de este tlPO de accl6n: La espectacularidad, y frecuentemente originalidad, de sus mamfestaclOnes no genera una participaci6n efectiva y pragma-

INSTITUCIONES Y ACTO RES POLiTICOS

EL TERRITORIO COMO ESPACIO DE ACCI6N COLECTIVA

tica en multiples situaciones, muchas veces con un conocimiento minucioso

de las situaciones en cuesti6n.

AcciOn pedagogica 0 innovadora. Este tipo de accion pretende innovar Con

la creacion y diversificacion de las actividades economicas y sociales que
propone, asi como por la implicaci6n de todos los asociados en una acci6n,
teniendo como referencla el desarrollo local en su dimension alternativa a
los modelos de desarrollo fordistas.' Su accion pedagogica no est';' orientada solo hacia el exterior, sino sobre todo hacia los propios asociados. Estas
formas de asociaci6n han sido protagonistas de una reflexi6n muy in teresante, no tanto sobre la modernizaci6n del sistema del Estado, sino sobre
una "reparacion del tejido social" y, sobre todo, sobre el lugar de las asociaciones en las redes institucionales, la articulacion entre las logic as asociativas (solidaridad, altruismo, etc.), las logicas del Estado (in teres gener al) y
las logicas mercantiles (eficacia, rentabilidad).
Su accion est';' fuertemente marcada por los intereses de exclusion que
pretenden representar, asumiendose como porta voces de poblaciones sin
derechos de ciudadania y de participaci6n. La accion pretende ser concretada por los elementos que con ella satisfacen sus necesidades individuales y que por ella son movilizados y, aunque actualmente pretendan t ener
una dimension menos local, con frecuencia tienen dificultades para rebasar
las dimensiones locales. Su relaci6n con la administracion es paradojica: es
apoyada, ignorada u hostilizada segUn las acciones de que se trate, sean 0
no convenientes al poder constituido.
AJgunas asociaciones de desarrollo local, grupos culturales 0 patrimoniales locales se identifican con estas formas de accion. En la discusi6n
intervienen como elementos de reflexion que transfieren los problemas y
cuestionan presuposiciones que se consideran garantizadas. En el Oeste, la
Asociaci6n de Jovenes Agricultores con frecuencia presento elementos sobre
el modo de vida rural, y las necesidades de los mas jovenes en esos medios
sociales, llamando la atencion, de manera pertinente y pedagogica, sobre 10
que ha cambiado y todavia no es evidente para muchos, pero el canicter
intimista y cultural de much as de sus propuestas muy origin ales no tienen
impacto en la racionalidad tecnocratica vigente.
De manera general, y por 10 tanto necesariamente incorrecta, en el cuadro siguiente podremos reflexionar sobre la diversidad de las formas de
mo,ilizaci6n y el impacto politico de los diferentes tipos de asociacion en el
nivel urbano, en este momento en Portugal. Ahi, es posible verificar que no
siempre la movilizacion es signo de mayor impacto en las propuestas de planeacion y gestion urbanistica.

310

Accion de gestion participante local a global y de concertacion. Es un tipo

de acci6n que pretende "participar" activamente de la gestion cotidiana de
la ciudad defendiendo sus propios intereses, frecuentemente corporativos,
10 que considera legitimo. La accion es conducida con frecuencia por figuras
de gran legitimidad publica y pretende agregar el maximo de representa_
dos bajo el signo de la asociacion, pues el numero en gran medida representa la fuerza y la legitimidad politica. Los medios de lucha son formales
y "politicamente correctas": reuni6n, colaboracion en la ejecucion de algu_
nas acciones, negociacion, etc. La relaci6n con los poderes constituidos es
formal, institucional y cordial, pero estas formas de participaci6n son generalmente puntuales (cuando la realizaci6n de un plan, 0 inicio de una accion,
entre otras). Este tipo de accion es estimulado por los poderes publicos y
generalmente da origen a estructuras mas formales de gestion de los territorios: como asociaciones de desarrollo local, foros econ6micos y sociales.
EI campo de acci6n puede ser mas local -como en determinadas instituciones particulares de solidaridad social, cooperativas de vivienda, asociaciones de habitantes- 0 mas globales, como en asociaciones de em presarios, de industriales de determinados ramos. EI ejemplo paradigmatico
en las situaciones de planeacion estrategica que hemos seguido es el caso de
las asociaciones de empresarios, sobre todo de la industria (tanto en la peninsula de Setubal, como en el Oeste).'. Estas asociaciones tienen a su favor algunas ventajas: en primer lugar, gran parte de los financiamientos
son dirigidos a elias, detentan un fuerte conocimiento del tejido empresarial y de sus necesidades que se colocan en una 6ptica muy diversificada
y amplia; frecuentemente tienen una perspectiva a mediano plazo; tiene
alglin staff tecnico de apoyo, y sus presidentes generalmente son personajes con carisma local. Estas caracteristicas hacen de ell os fuertes socios, cen
un amplio abanico de propuestas que van de la educacion-profesionalizacion, a la calidad urbana y a las diferentes dimensiones de la actividad
econ6mica. En ese sentido, con su participaci6n legitim an fuertemente los
procesos de planeamiento y lucran con la canalizaci6n de grandes recursos
financieros y el apoyo a muchas de sus propuestas.
la Es dificil generalizar, dada la localizaci6n de las experiencia8 de la autora en Is regi~n
de Lisboa, pera las asociaciones de comerciantes representan sob~e todo los pequenos y medianos comerciantes "aroenazados" por las nuevas grandes superficIes, 10 que hace que ~u~an
posiciones de defensa y, por 10 tanto, uo papel menos i~portante .en el ~o.nU:xto?e negoclaC16n.
inversamente, las asociaciones representantes de los llltereses mm~blhanos benen un ~apel
muy activo auoque polarizado por sus intereses especificos y recurnendo a fuertes preslones
fuera del oontexto directameote de negociaci60 de la planeaci6n.

311

Fordismo: se refiere a1 conjunto de las teooas sobre administraci6n industrial creadas

P:Or el industrial y fabricante de autom6viles Henry Ford 0863-1947). Diciondrio H~U(J,iss da
llllgtul portuguesa. (N . de la t.)

INSTITUCIONES Y ACTORES POLiTIcos

EL TERRITORIO COMO ESPACIO DE ACCION COLECTNA

Fuerza poUtica y movilizaci6n de los diferentes tipos de asociaciOn

{rente a las formas de gesti6n de la ciudad

funciones y responsabilidades ni los potenciales compromisos se form ulan

en terminos claros y rigurosos con sanciones en caso de no ser realizados
siendo la contractualizacion aUn incipiente. Las formas juridicas de sopor:
te a la planeacion son fragiles, no obstante que el cuadro legal ya 10 permite a traves de asociaciones de desarrollo local, sociedades mixtas, etcet era.

312

Fuerza politica
Movilizaci6n

Fuerte

Fuerte

Municipios y asociaciones de
municipios.
Asociaciones empresariales de
Is industria y Servicios terciarios Avanzados.
Asociaciones inmobiliarias.
Grupos ecologistas y otros liga-

Debil
Asociaciones cultura-

les, deportivas y de
caracler social.

Asociaciones de comercio.
Universidades y escuelas superiores publicas.
Organismos regionales y muni-

cipales de los partidos politicos.

Iglesia y asociaciones religiosas.

LAS PARADOJAS Y POSlBILIOADES

DE LA INTERVENCION SOCIAL

dos al ambiente.
Debil

313

Organismos regiona-

les de la administraci6n.
Comisiones y asociaciones de habitantes.
Sindicatos.

De cualquier manera, los metodos de participaci6n en los procesos de pianeacion y gesti6n urbana en Portugal todavfa son incipientes y utilizados
de forma marginal, no teniendo aun oportunidad de probar su real capacidad de acci6n. AI contrario de otros paises europeos, el pais no dispone de
organos locales 0 regionales formalmente constituidos para el seguirniento
y evaluacion de la planeaci6n municipal, regional 0 nacional. Ellugar de los
actores, econ6micos y sociales, todavfa es modesto, a veces s610 formal, que
aparecen en la fase de estudio y de diagnostico como consultores, mas que c~
mo quienes toman desiciones. La mayoria de los actores llamados a partlcipar pertenecen al area econ6mica, siendo claramente devaluadas las asociaciones del area cultural, social 0 deportiva.
Ademas la selecci6n de los interlocutores validos todavfa esta abierta,
relacionad~ con la poca claridad de objetivos de estas form as de participacion. Es generalmente dificil encontrar interlocutores que representen intereses generales y no particulares. EI respeto por el principio de la globahdad deberia lIevar a la presencia de algunos grupos que, aunque meno.s
estructurados, no son menos representativos de las necesidades de los terntorios.
Los procesos de decision no se realizan de forma compartida, aunque
compartan, a veces, algunas tareas concretas, en campos que hablan de respeto, en la fase de ejecuci6n. No hay, sin embargo, definiciones claras de

En Portugal, el "deja andar" tradicional de las formas de hacer la ciudad se

tradujo par la "ley del mas fuerte" (necesaliamente por los intereses mmobiliarios, pero no solamente) y que tuvo como efecto una enorme des c alificaci6n de la estructura urbana, un profundo desprecio por los espacios
publicos y una segregacion socio-urbanistica cada vez mas acentuada, es
hoy confrontado por nuevos desafios que no permiten la continuaci6n de
una situaci6n tan desastrosa, bajo pena de que la ciudad sea inhabitable.
'lbdos tenemos la nocion de que, asociada a la descentralizacion y a la
transformaci6n de las coyunturas y de las necesidades locales -a las cuales el urbanismo deberia responder-, esta hoy presente la necesidad urgente de una gestion reparadora y localizada de los riesgos sociales y una
preveneion social que exige la renovaci6n de los raciocinios y de las practicas de las politicas urbanas publicas. Esta mutaci6n de los problemas contribuy6 a modificar fuertemente las relaciones de trabajo entre los actores
publicos y privados y esta creando cambios en el funcionamiento institucionaL Si por 10 pronto los efectos propiamente urbanisticos de este tipo de
accl6n colectlva no son totalmente convincentes, el impacto sobre las pnicticas adrninistrativas y las relaciones politicas y sociales es profundo y ci ertamente durable.
En esta 16gica, un numero creciente de problemas se expone de forma
parad6)lca, tanto debido a la evoluci6n de nuestros modos de pensar, como
debldo a un pragmatismo moderno que se introdujo en las formas de hacer
y que cuestiona los paradigm as tradicionales de la ciencia social y las competencias del urbanismo. Asi, es pertinente la discusi6n sobre las potenciaIidades emanclpadoras de las nuevas formas de gobierno urbano: ;,forrnas
de participacion 0 de integraci6n? ;,Democracia de gesti6n 0 de proyecto colectivo anclado en la construcci6n de formas de acci6n colectiva?
.~I sistema de valores que servia de fundamento a la accion publica y perlDIt1a orgaruzarla de manera relativamente sencilla hoy es discutido 0 por 10
menos es objeto de intensos debates e incertidumbres. Los valore~ del Estado-republicano 0 del Estado-asistencial estan a discusi6n, 0 por 10 menos

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EL TERRlTORIO COMO ESPACIO DE ACCION COLECTIVA

se cuestiona su legitimidad y eficacia, y las institucion.es publicas dificilmen.

te logran una adhesion fuerte y amplia. En la medida en que los actores
dominantes no son suficientes para estructurar la acclon, ella de~ende cada
vez mas de una cantidad indeterminada de otros acto res, la adIlliDlstraci6n
se esfuerza para reinventar valores con sensu ales capaces de fundamentar
la accion.

rrOlla un abordaje del poder en terminos de control social. Pero hoy un con.
junto de autores dice ser de corrientes de pensarniento diferentes como la
teOria de laju~tificacion (Luc B~lstanki, Laurent Thevenot), la soci~logia de
las orgamzaclOnes (Erhard Fnedberg) 0 la teoria de regimenes urbanos
(Clarence N. Stone), proponiendo un abordaje interaccionista del poder.
Estos autores rechazan la idea segUn la cual existirian en el interior de
la sociedad posiciones 0 papeles definidos de una vez por todas, porque, ema.
nando de estatutos .diferentes en la insercion en la estructura economica y
social, 0 de una deslgualdad en la distribucion de las riquezas y del capital
cultural, hay dinamicas de cambio que implican diversos tipos de posiciones en el tiempo y en el espacio. Este postulado permite reintroducir en el
modelo de analisis de la sociedad el sujeto, que Luc Boltanski define como
"'una persona en acto" -en situaci6n- y que, aunque sometida a constreiiimientos, es capaz de decidir de manera autonoma. Estos constreiiimientos
no se derivan de determinaciones intemas al sujeto, sino de las situaciones
de interacci6n. Si hay reestructuracion de grupos, eso discurre de las situa.
ciones de interaccion y de las redes de relaciones constituidas en tales ocasiones, para obtener recursos y movilizar ganancias.
Obviamente, esta "geometria variable" de grupos e intereses no elimina
las dimensiones indispensables del analisis de las relaciones de poder estructurales de la organizacion social, nada mas no la fija en variables eter.
nas como la "clase social" 0 el status social, y admite otras fragmentaciones
sociales, especialmente las que aqui interesan y que se relacionan con la
posesion y usufructo de los escasos bienes urban os.
Lo que la paradoja emancipacion-integracion pone a discusion es una
concepcion heg~liana del "estar en conjunto" admitiendo que esos grupos
pueden construlr consenso a partn de que comparten experiencias comunes. En ese sentido, el poder necesita ser analizado en terminos de control
social 0 dominacion, pero tambien en tenninos de relaciones, fundamentado en la capacidad de interpretar las situaciones, construir objetivos, obtener el asentimlento de los otros actores y movilizar los recursos necesarios
para la concrecion de proyectos.
En cl contexto de 'Ia planeaci6n, el poder puede ser entendido como una
construccion social que depende de la capacidad de ciertos actores para estructurar en su beneficio las relaciones de intercambio. Pero la construccion
del plan exige la unidad del grupo, y su cohesion interna, siendo producto de
un mten!s objetivo com partido, hace que la fuerza del acuerdo sea tanto
may?r como mayor sea el grado de cons en so obtenido. Si el poder puede ser
a.nahz~do como una construccion social de dimensiones interactivas en una
Situacion concreta de decisiones de planeacion, capaz de generar redes frente a objetivos comunmente aceptados, la emancipaci6n podra ser "medida"

314

Emancipaci6n

verSUS

integracion

A estas nuevas formas de accion colectiva es que apela la "nueva planecion",

una de las paradojas viene de la duda sobre si estas nuevas formas de par
ticipacion de la "sociedad civil" en la accion publica .son formas de mtegra
de emancipacion. Nos preguntamos sobre SI el compromlSO -que
"'
CIOn 0
I d"
"d
tiene siempre contrapartidas- de los actores en . a a nurustraClon e la
cosa publica significa un aumento de la democracla representatIva 0 nue
vas alianzas entre los mas poderosos.
.'
.
La mayoria de los autores considera que las dlmensIOnes de emanclpa
..
d control social sin que este ultimo este directamente asoclado a un
cIOn y e
.
I'd
. t'
I I
..
nc u
dommlO de elase estan conJ'untamente acbvas en a VI 16a hasocla tIva.
'
d
oy es eJ.uego e
so desconociendo las formas concretas como se procesa
negociaci6n, transversal a toda la sociedad, parece ser una tensIon entre
emancipacion y control social que genera las actuales formas de regla~en.
. . Pede
establecerse la hipotesis segUn la cualI estas dos
ta cIOn.
u
. dlmenslOne,
L
..
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a)
contrario
son
ampliamente
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ementanas.
a partIel
one
no se Op"
b"
d
paci'0n, por sus efectos de movilizacion, aunque tam uln
I mtegra
. .. ores,
d I y por
.
10 tanto reguladores, puede contribuir fuertemente a ~JercIclO e proplO
control social. Se puede ineluso pensar que las expectatlvas de los poderes
'
ferente a las asociaciones, carecen
precisamente
po litICOS
.
d I . de una. actItud
.
. pa
ra hacer de la participacion un vector Importante e a llltegraclOn SOCIOp<>litica (Palard, 1997).
..
. .
Entender esta paradoja implica tener otra concepcIOn del poder. TradlclO'
l poder es abordado de varias formas, los Junstas 10 definen por
naImen te , e
. .
I d I b'
las nonnas e instituciones; cierlos soci61ogos Insisten en suo pape e ar 1
traje entre los intereses economicos y sociales y; mas reCle?temente, los
cientificos politicos -Pierre Muller y Bruno Jobe:t- acentuan los meca
nismos de produccion de la hegemonia. La mayona de estos autores desa
16 ETa importante profundizar las siguientes cuestiones: i.qwenes son los actores? ,COmo
se procesa la negociaci6n social? iC6mo se establece? los co~promisos? ;.Y rom: se cont-;ola I~~
erectiva concrec16n? Desde el Cansejo de ConcertaC16n ~1a1 has~ los ac~er os paTS a.~as.
. . Ie 'ton'.J parece haber necesidad de profundlzar las IOteraeetOnes estrategt
. d I
.
I ti
neaelon m
entre actores que, recuerdese, no representan intereses mdlVl ua es, SIOO eo ec vos.

315

INSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

EL TERRITORIO COMO ESPACIO DE ACCI6N COLECTlVA

- pragmaticamente-- en las dimensiones de justicia social que se traducen

en la equidad de los objetivos y programas que discurren de ese proceso.

pesar de las potenciaJidades presentes. Se hace urgente: garantizar la representacion de los intereses dominados -y frecuentemente no visibles por
la propia logica de las formas de dominacion- y de los objetivos de equidad
y justicia social en un contexto de comprension de la no linealidad entre el
desarrollo economico y el desarrollo social; a pelar a una mayor presencia d e
los intereses sociales y ambientales combatiendo la clara sobrevaloracion
de los intereses economicos a nivel de los instrumentos de planeacion insistiendo en que la competitividad economica no es posible sin la cohesion so cial; eJcigir de las instancias pubJicas, como legitimamente electas, una cla ra asuncion de las presuposiciones que orient an su accion en cad a contexto
concreto; definir las responsabilidades de los diferentes actores y encontrar
formas institucionales de coordinacion de las estructuras de planeacion a 10
largo de todo el proceso; garantizar compromisos claras y contractualizados
y Cormas de evaluacion independientes.
Aquello que parece ser especifico en un proyeeto de desarrollo local e s
exactamente la construccion colectiva de reglas del juego, donde todos se reconocen mas alIa de las divergencias frente a los intereses inmediatos. Si
esas divergencias son importantes, parece posible encontrar convergencias
en los procesos identificadores ligados a un espacio-tiempo de trabajo comun (Nicourd, 1997). Si un "prayecto de desarrollo" puede subsistir frente
ala diversidad de intereses es porque est .. construido en un territorio concreto que soporta una historia, una identidad y formas de accion colectivas :
"es un proyecto comun que, efectuandose sobre un territorio, congrega una
comunidad cuyas caracteristicas y actores tienen una historia comlin, que
se conocen, que viven en un perimetro limitado que les permite romper con
el anonimato de las opiniones" (Denieuil, 1997, p. 28) Y en ese sentido, muchos valores no son conflictivos.
En esta fase de pensamiento y experiencia de accion, la democracia participativa, si rebasa algunas de las contradicciones de la democracia formal, hace emerger un numero inmenso de nuevas discusiones ligadas fundamentalmente a las formas de gestion de intereses contradictorios y hace
indispensable una lectura critica de los intereses hegemonicos.
EI "juego estrategico de actores" ahora toma un lugar central y la capacidad de analisis de estas dinamicas prescribe un nuevo lugar para el cientifico social. Aunque parece que en este "juego estrategico" se podra encontrar
tanto el germen de las dictaduras modemas como el surgimiento de nuevas
Conn as de regulacion social.

316

De una democracia de gestion a una democracia de prayecto

La negociacion del prayecto de territorio no es el mero resultado de un ajuste (mas 0 menos conflictivo) de los intereses divergentes, y el Estado no es
un actor como los otros. Las instancias publicas no pueden ser meras gestoras de un poder en construccion sino que deberan actuar en funcion de
valores y objetivos preestablecidos y tanto como sea posible, consensuales.
La gestion y organizacion de un territorio estan clasificadas en la categona
de las acciones publicas de cani.cter redistributivo: el objetivo consiste en
distribuir los diferentes recursos segUn un principio dictado por una preacupacion de igualdad y como r esultado de un ajuste (Watcher, 1998). AsI,
para definir la dimension de emancipacion de las formas de gestion comunicada de la cosa publica sera necesario saber 10 que se negocia y cuales Son
los frutos de la negociacion.
Hay qui en oponga una "democracia administrativa" a una "democracia
politica", que haria la diferencia entre una concepcion de un Estado intermediario de los intereses de algunos y un Estado que se responsabilizara de
la igualdad entre todos. Watcher (1989, p. 27) escribe que "10 que separa la
democracia de gestien basada en la negociacion yen la b1isqueda de compromisos y la democracia politica, es que esta descansa en valores, principios
y reglas del juego traducidos en objetivos y elecciones politic as legitimadas
por las reglas del juego electoral".
A veees, la "cultura del consenso" parece mas una incapacidad de asumir
compromisos 0 de construir una verdadera cultura de negociacion que no
sea "todo es negociado todo el tiempo", estableciendose reglas sin verdadera contenido:
Alineando la metodologia de proyecto por una sencilla racionalidad de procedimientos, este "planeamiento estrategico" invita a preferir el consumidor a1 ciudadano y la eficacia invita a preferir la gestion en vez de la democracia. Clego por
las falsas virtudes del pluralismo, consagra la virtud del compromiso. una especie de media entre las voluntades en presencia. obtenida por el desmontaje de los
intereses concurrentes. Haciendolo asi, se asimila la democracia urbana a unjue
go de mercaneias (Watcher, 1989, p. 180).

Por desgracia, las experiencias demuestran que las actuales practicas de

urbanismo compartido estan lejos de ser una democracia urbana directa, a

317

Gobernar un territorio signifiea mueho mas que ofrecer a sus habitantes un servicio. Signifiea la posibilidad de edifiear y mantener los lazos sociales sin los euales el vivir en eonjunto deja de ser pertinente. Esto devuelve a la capacidad del

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INSTITUCIONES Y ACTO RES POLiTICOS

318

sistema de actores, en un territorio concreto, dar sentido a Ia acci6n colectiva, es

decir, concebir y aceionar proyectos comunes, y una vlsi6n de conjunto percibida

par todos como legitima (Lefevre, 1997, p. 215).

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EMPRESAS Y RESPONSABILIDAD SOCIAL

VIII. EMPRESAS Y RESPONSABILIDAD SOCIAL:

LAS REDES CIUDADANAS EN BRASIL
MAmA CELIA PAOLI

INTRODUCCION
SUPONGO que la comprension de las acciones contrahegemonicas del modelo
social y economico neoliberal estudiadas en este proyecto colectivo, implica
aclarar, sobre todo, las posibilidades sociales y politic as de rehacer, refundiendolos, los vinculos sociales rotos por la creciente exclusion social y politica que hay en el paisaje creado por las politicas neoliberales (Santos, 1999).
Es en estos terminos que, en este capitulo, intento la evaluacion de esa,
posibilidades para el caso de la creacion de un espacio filantropico organizado por empresarios nacionales y de empresas multinacionales en Brasil,
que se propane como accion civil y voluntaria referida a una nueva percepcion de su responsabilidad social frente a las mUltiples carencias de la
inmensa y ampliada poblaci6n pobre del pais .
La propuesta de evaluar los potenciales contrahegemonicos de la accion
empresarial filantropica es, aqui, menos remitida a la idea de una virtud a
ella inherente 0 ausente que a la recuperacion del sentido politico y publico
que Hannah Arendt (1989) sintetizo en la idea del actuar politico para un
"mundo COIDtin",l Esta accion, como todas las demas, esta cargada de una
identidad particular, pero la trasciende en el horizonte de la instauracion
de un espacio publico de acciones propositivas, criticas, conflictivas y crea-

doras que se alinean en la formaci6n renovada de valores pluralistas, compartidos y discutidos.

En una adaptacion de esa idea, pienso que se puede reconocer el potencial contrahegemonico en los tipos de accion que instituyen un referencial
critico concreto y en el cual se inscribe un sentido politico. Incluso cuando se
empiezan pragmaticamente para solucionar carencias extremas, la eondi-

cion para que tales acciones aparezcan como contrahegem6nicas al modelo

neoliberal vigente es la de traer la dimensi6n politica contra la privatiza-

321

ci6n, el estrechamiento y la destruccion de los recursos politicos y soci ales

que permiten a una sociedad vivir en conjunto (Arendt, 1987a).
Un segundo tipo de presuposiciones se agrega al anaJisis que sigue s obre
el activismo social del empresariado brasileiio en su autoconstituci6 n de
responsabilidad social. Eso tiene que ver con las nociones de "ciudadani a" y
"derechos" y, nueva mente recurriendo a Arendt (1989), es a traves de e stas
nociones que se esclarece una dimension importante en nuestro tema: l a no

disociacion entre bien publico y bien com un, que implica la existencia de un
lugar de todos fuera de cualquier tipo de decisiones particulares. Asi co nsiderada, la noci6n de ciudadania hace la distinci6n entre el espacio de origen
de la accion (en nuestro caso, el mundo empresarial) y el espacio de la p olitica y socializaci6n que ella crea, 0 sea, la ampliacion (0 anulaci6n) d e la
conciencia y practica de derechos de ciudadania para una sociedad.
Finalmente, es todavia importante describir sucintamente la dinamica
de estas nociones en el pensamiento social y politico y en la interpretacion
practica de la opinion publica brasileiia, para esclarecer el contexto de reflex:ion y reconocimiento de val ores en el cual surgio la propuesta de accion
social responsable de las empresas. Desde la decada de 1980, el concepto
de ciudadania ocupa uno de los centros del pensamiento social y politico
brasileiio. Su relevancia ciertamente viene del modo como interviene en el
debate publico sobre los agudos niveles de exclusion social y politica del
pais, vinculandose, desde su {re)descubrimiento en aquella decada, como parametro cntico de una doble transformacion por la cual el pais atraviesa
desde entonces. Por un lado, la nocion muy trabajada de ciudadania emp ez6
a enfrentar un primer desafio historico, el pasaje de las formas recurre n temente autoritarias de gobierno a una democracia ampliada. Por otro, defi ne
la tragedia del proceso neoliberal en curso que tiene por objeto la desreg lamentacion p1iblico-estatal de la economia de mercado, cuyo funcionamien to,
ahora cada vez mas Iibre de limitaciones publicas, profundiza y sedime n ta
los mecanismos de exclusion social y politica tradicionalmente presentes
en la historia de la modernizaci6n del pais. Como categoria critica aplica da
a los callejones sin salida de estos dos y contradictorios pasajes, la co nstmcci6n intelectual brasileiia de 10 que se entiende por ciudadania ha ido
mas alia de su aspecto teorico normativo vuelto hacia la evaluacion de los
procedimientos de la democracia y de justicia social. De hecho, una de las caracteristicas esenciales en la literatura sobre esta cuestion' es mantener la
dimensi6n critica del concepto muy cercana a la complejidad empirica de l os
conflictos concretos por derechos. operando, aSl, con los acontecimientos s in-

"La libertad de empezar alga nuevo, de relacionarse con muchos conversando y tomar

conocimiento de muchas cosas que, en su totalidad, son el mundo en determinado momento.

no es el objetivo de la politica; es mucho mas el contenido y el sentido original de la propia cosa
politica." Arendt, 1989: 60.

320

2 Cr., entre otros autores: Dagnino, 1994 y 2000; Chaw, 1994; Carvalho, 1987; Carvalho,
2001; Sader, 1988; Santos, 1979; Telles, 1998; Paoli & Telles, 2000; Paoli, 1995; Silva, 1995;
Benevides, 1991; SchererWarren, 1993.

INSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

EMPRESAS Y RESPONSABILlDAD SOCIAL

gulares que muestran una sociedad fragmentada por la multiplicacion de

sus historicas desigualdades.
Esta cercania con los acontecimientos, acciones y debates que disputan
el sentido social y politico de estas trans formaciones llev6, por su parte, a
la elaboraci6n de una nocion de ciudadania intimamente relacionada COn la
importancia de las distinciones analiticas claras entre el espacio publico y
los intereses privados, como base para la comprensi6n critica de la profundizaci6n de la exclusion social y polit ica y para la evaluaci6n de su dinamica. En el actual contexto economico y politico del pais, el conjunto de estas
distinciones y conceptos ha permitido una reflexi6n que permite co nectar,
concretamente, las politicas de desreglamentaci6n al empobrecimiento del
campo politico anteriormente prometido por la ampliacion de la participaci6n popular, asi como a la profundizaci6n de las desigualdades sociales
correlacionadas con la negligencia y subalternidad a que fueron relegadas
las politicas publicas, especialmente las que representan vias de acceso fundamentales para la sobrevi vencia de las poblaciones pobres del pais, las cuales, es bueno recordar, incorporan derechos y garantias constitucionales en
el campo social.
Al mismo tiempo, la producci6n critica centrada en la nocion de ciudadania se torn6 traducible a la experiencia social, especialmente la de las grandes ciudades, en las cuales se hadan visibles el derramamiento de los rriveles
"normales" de violencia, del abandono, de la expropiaci6n, del desempleo,
de la mise ria. La palabra "ciudadania", al circular como lenguaje caracteristico de civilidad e integraci6n social, y por 10 tanto al aparecer como una
alternativa de seguridad y orden inca paz de ser proporcionada por los tradicionales modos autoritarios y policiales de actuar y de pensar sobre estos
problemas, genero en la opinion publica una demanda de responsabilidad
dirigida secundariamente al gobierno. De hecho, esta demanda fue capturada a tra yeS de la apelaci6n al activismo social voluntario de la poblacion,
y la palabra "solidaridad" se volvi6, en el sentido c.omlin, la disposicion al:
truista voluntaria de un individuo, una orgaruzaclon 0 una empresa, casl
un sin6nimo de ciudadania.
Ciudadania y solidaridad son demandadas, entonces, exactamente en
el momento en que los gobiernos de los anos noventa eran impelidos, por el
modelo econ6mico neoliberal adoptado, a librarse de la inversi6n en obligaciones publicas de proteccion Ygarantia eficaces de los derechos sociales. Tambien las elites se convendan, en palabras de Francisco de Oliveira (1999,
p. 57), de 10 "innecesario de 10 publico" frente a un Estado en crisis financiera
y obligado a endeudarse junto al sector privado, creando en estas elites la
ilusi6n de que son politicamente autosuficientes. Las clases medias, por s~
parte, se dejaban seducir por las ideas de estabilidad monetana e mdiVl-

duali~mo. meritocratico. Ademas, la referencia estatal con relaci6n a politicas distnbutlvas, a pesar de estar solidamente establecida en la cultura
polftica del pais, aparecia 5610 por su lado hist6rico autoritario, burocniticO e ineficaz.
Ese cuadro de imposiciones economicas, herencias culturales e intereses
particulares tal vez nos ayude a comprender la importancia del surgimiento relativamente reciente de una asi Hamada "sociedad civil" que, primeramente a traves de movimientos sociales autonomos y politizados, y
despues por organizaciones no gubernamentales profesionalizadas, transfiri6 el activismo politico por la ciudadania y justicia social al activismo
civil vuelto hacia la solidaridad social. Si el camino abierto por los movimientos sociales era fuertemente politizado e implicaba la demanda directa de la poblaci6n carente organizada por bienes publicos, el camino de las
ONG opta por representar las demandas populares en negociaciones pragmaticas, tecnicamente formuladas, con los gobiernos, prescindiendo de la
base ampliada de la participaci6n popular. De esa manera, diferentes pr acticas de responsabilidad y com promiso proyectan un conflicto potencial
que diferencia internamente las multiples organizaciones que constituyen
el surgimiento de aquello que se entiende por sociedad civil en Brasil, y
que tienden a convertirse en criterios cad a vez mas presentes en el debate
sobre su sentido.
A partir de estas consideraciones, este capitulo tiene como punto de
partida la hoy difundida idea de responsabilidad social com partida entre
ciudadanos, organizaciones y gobierno en el contexto descrito antes sumariamente, y que tiene por objeto examinar la entrada, en este terreno del
activismo social vuelto hacia el "beneficio publico", de un actor en el inesperado: el empresariado. EI in teres por examinar su accion social voluntaria viene, sobre todo, de la ambigiiedad con que se mueve, con relaci6n a
las delimitaciones entre interes privado y accion publica, particularmente
evidente desde el punta de vista de la interrogacion del proyecto (la posibilidad de acciones contrahegem6nicas). Se puede observar, por un lado, el poSible potencial innovador que la movilizacion responsable empresarial dirige
al derramamlento de la pobreza y de las oportunidades de vida de la poblacI6n carente. Por otro lado, es claro que esta movilizacion oculta las polibcas que profundlzan la exclusi6n social y desorientan politicamente a la
propia sociedad brasilena, ademas de ocupar ventajosamente, en terminos
de sus intereses particulares, el propio espacio que abre como acci6n civil a
un publico.
En estos terminos, busco plantear en este capitulo la hip6tesis de que no
obstante que los programas sociales elaborados por el activismo social empresarial presenten dimensiones bastante positivas, los criterios propios a

322

323

INSTITUelONES Y ACTORES POLiTICOS

EMPRESAS Y RESPONSABILIDAD SOCIAL

la nocion de globalizacion hegemonica propuestos en este proyecto -Ia expulsion de poblaciones de un contrato social estable, la aleatoriedad selectiva en el tiempo y espacio en el cual dichas acciones suceden, la tentativa de construir la respuesta a exclusiones a traves tinicamente de la logica
pasteurizada del capital transnacional-,' como tambien los criterios antes
expuestos sobre 10 que viene a ser la dimensi6n publica y politica del actuar
politico, parecen indicar que este caso es mas un contra eje~plo de una
accion democratica participativa que una accion contrahegemoruca, pudiendo complementarse, sin contradicciones insuperables, con los arreglos neoliberales.
En la primera seccion del capitulo, presento la importancia del empresariado como parte de la nueva y heterogenea sociedad civil brasileiia, conectandola a la tentati va gubernamental de construir un discurso de legitimacion a su auto irresponsabilidad social a traves de la adaptacion local de la
famosa teoria de la "tercera via" de Anthony Giddens, aqu! enunciada como
un nuevo sector "publico no estatal", que pasaria ahora a ocuparse de los
excluidos y desheredados que pueblan el paisaje brasileiio. En la segunda
seccion, describo las eficientes acciones sociales responsables propuestas
por los programas de solidaridad social empresarial, seiialando las tensiones y ambivalencias de su aplicacion y resultados practIcos frente al doble
objetivo que se propone: el de cuidar de 10 social y el de crear una "conciencia ciudadana" de la clase empresarial a traves de acciones de filantropia
privada. En la tercera seccion, expongo mis argumentos para mostrar que,
por mas innovadora y tecnicamente competente que s.ea la propuesta de
inversion sistematica empresarial privada en la reduccl6n de las carenclas
mas elementales de fracciones de la poblaci6n pobre brasileiia, la cara mas
conservadora de la solidaridad privada, contradictoriamente, se muestra
por completo en la misma instituci6n de la filantropia empresarial: la de
retirar de la arena politica y publica los conflictos distributivos y la demanda colectiva por ciudadauia e igualdad. Domesticando el alcance politico
propio de la nocion de bienes publicos a la eficiencia. de los procedimientos
privados de gestion, interviniendo de manera pulvenzada al arbltno de las
preferencias privadas de financiamiento , las aCClOnes filantroplcas rompen
con la medida publica ampliada entre necesidades y derechos y, por 10
tanto, no crean su otro polo, el ciudadano participativo que comparece en el
mundo mas aHa de la figura pasiva del beneficiario, sombra de quien 10
beneficia. 0 sea, son acciones que se mueven lejos del am plio debate publico que acostumbra aparecer, en cualquier teoria pol!tica moderna, como la
fuente de creatividades antagonicas y dialogantes que forman el centro de

una deci~i6n publica y democratica sobre el destino de los recursos matenales y slmb6hcos de una sociedad.

324

Santos, 1998.

325

EL LUGAR DE LA LEGITIMlDAD DE LA FILANTROPIA

EMPRESARIAL: EL DISCURSO DEL TERCER SECTOR

Es importante empezar por el contexto de las ideas en las cuales se desarrolla el surgimiento de la acci6n solidaria y responsable de los empresanos. EI centro de este.contexto es, desde mi punto de vista, la disputa por
una forma d~ regulaclOn SOCial que acepte, 0 rechace, legitimarse por via de
la deliberaclOn ampliada sobre la interdependencia de los bienes publicos y
pnvados. Desde ese angulo, son importantes dos observaciones. Primero, la
accl6n responsable empresarial se legitim a, antes que nada, en el interior
del asi llamado "tercer sector", que reivindica un modelo de regulaci6n soCial mas eficaz que el reallzado por el Estado, y por tanto a realizarse en
otro lugar: la sociedad civil, compuesta por una gran diversidad de acciones
actores y organizaciones, que se unifican por el rechazo a pertenecer a i
ambito del Estado y del mercado. Segundo, no se trata solo de una controversia tecnica sobre modelos de gesti6n de 10 social, por mas que la eficaci a
t<!c.ruca en los sefVlClOS soclales de asistencia sea ciertamente urgente en un
palS en el cualla mltad de la poblaci6n vive en la linea de la pobreza. En la
expansi6n del tercer sector, se propone de hecho otro modelo para la reso.
lucl6n de la cuestI6n social-centrado en la generalizaci6n de competencias
Civiles descentrahzadas, ejercidas por el activismo civil voluntario en localidades especificas- y, por 10 tanto, otra relacion con la capacidad pol!tica
de concretarlo.
En busca de reconocimiento, este modelo intenta apoyarse en la union
practica y te6rica de esas acciones, dando cuerpo a la idea de un "sector",
que obliga a apelar a "Ia homogeneizacion, dilucion u ocultacion de las diferencias [de las acciones que 10 Componen] que pueden ser social y politicamente. significativas" para poder enfrentar los problemas de legitimidad
(Landim y Beres, 2000, p. 1). Esta es una consideracion importante para entender la facilidad de adhesion del empresariado a este "tercer sector", y es
Importante comprenderla en el propio movimiento de su construccion discurs~va. A falta de textos s6lidos que eviten el tono estrategico persuasivo
comun ~ la producci6r: teorica de dicho sector, opto por presentar este lugar
de legJtiffildad a traves de la version brasileiia de la "tercera via" de Anthony Giddens (1998) recreada por Bresser Pereira (1999) a traves de la noCl6n "publico no estatal" para Brasil, por la obvia cercania con la propuesta
de un "tercer sector".

lNSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

EMPRESAS Y RESPONSABILIDAD SOCIAL

Ambos autores prefieren presentar el tema a traves de una c1asificacion

politica que tiene como objeto difereneiar las propuestas gubernament,ales
de desreglamentar paulatinamente los derechos, domlnante en sus palses,
de las posturas politicas de la izquierda y de la derecha. Es eVldente, en
este esfuerzo, la tentativa de exorcizar la ansiedad con que se aphcan en difereneiar tal c1asificacion del neoliberalismo. Para eso, se afirma una Idea
ampliada de "centro", en la cual tienen cabida los ya celebres rechazos Convencionales de este discurso -rechazo de la politica de clases, del Estado
interventor, de la seguridad estatal a los derechos sociales, del corporativismo, de la burocraeia, de la politizaei6n de la cuestl6n ~oclal-y los ya
usuales ejereicios de wishful thinking incorporados en I~s Ideas generales
de modernizaei6n y eficacia, gobierno gerencial democratlco, plena Iibertad
aI individuo mercantil y estabilidad. Sin embargo, no importa aqui la concordancia de ideas para contextos tan diferentes como Gran Bretana y Brasil,
y si en cambio sus diferencias, sobre todo aquellas que se refieren a las politicas sociales.
De hecho, las ideas de los dos autores se diferencian, en su significado,
en el momento en que caen en los contextos, casi incomparables, de la sociedad y de la politica de sus paises. Giddens no puede ignorar el gran exito
de la experiencia historica del welfare state ingles, inseparable de la formaei6n social y eivil de Gran Bretana, responsable de generalizar ampham~m
te el establecimiento universal de la protecci6n contra el nesgo y converbrlo
en una parte central de los derechos ciudadan~s, modific~ndo, de esta manera, el patr6n hist6rico de la deslgualdad soclal 4 Tamblen bene en la espalda la mucho menos gloriosa experiencia reciente del puro ~eohberahs
mo que, en la figura emblematica de Mrs. Thatche~, desmantelo con alarde
los derechos sociales y el bien logrado poder de los smdlcatos en negoclarlos,
introduciendo ellibre mercado como abstraccion democratica para restringir el contenido del control democratico publico sobre la vida econ6mica.
Presionado por ambas experiencias, Giddens rechaza 10 que llama "enfoque
negativo" del welfare state -los valores politicos que lIevaron a Gran Bretana a iniciar la guerra a la mise ria y sus consecuenClas- para colocarlo en
un "enfoque positivo", en el cual el Estado divide individ~os, ahora envuelto
unicamente en los desafios del presente, la responsablhdad por cuestlones
agudamente cruciales, como contener la creeiente desigualdad: proporclOnar un sistema de salud de cobertura universal, defirur una pohtlca de planeacion familiar, establecer una media para el tiempo de trabaJo. Tarea

"complicada y espinosa", admite el propio Giddens, al proponer que esa

parte configure un "Estado de inversi6n social", en el cuallos principios del
welfare state "contmuan" en la inversi6n en "capital humano" como prevencion, pero no en el pago compensatorio de los beneficios. A pesar de todo
Giddens preve la proteccion ~sica y contractual de los empleados, aceptando:
en pl'lnClplO, la presupOSlClOn de que "los trabajadores no son una mercanda como otra cualquiera" y que "ninguna soeiedad digna de ese nomb
. . ,
I d
re
permltu:,a tratar os e esa manera", no obstante el debilitamiento de las
convenClOnes colectJvas en la estructura soeial britanica y su sustituc"
. di'd
I
IOn
por contra t os m
VI ua es de trabajo.5
Bresser Pereira tam bien esta presion ado por dos experiencias historicas
de la modernizacion brasilena, pero estas caminaron en sentido contrario
al de la expenencia britanica. En la adaptaci6n de las propuestas de un
neohberahs,:"o _que tamblen se quiere con aires civilizados, pesa bastante el
pasado brasileno; un pasado que se proyecta en el presente como la sombra
de 10 que un dia fue una e~onomia de orientaei6n desarrollista e integradora, f~to de las tenSIO?eS IOternas de una dictadura eivil que, activa en su
capacldad de. regulaclOn sOCIal, jamas acept6, sin embargo, la vigencia concreta y amphada de los procedimientos de negoeiaci6n de los derechos 80~iales que emiti6 legalmente. Tampoco acept6, por 10 tanto, que el ideal de
,gualdad formase parte real de la integracion social promovida por la expans~6n del mercado de trabaJo, no obstante la fuerte regulacion legal de las
relaclOnes de contrato que lIegaron a los trabajadores, como derechos sociales, por la via autoritaria del componente distributivista y financiador del
creclffil~nto econ6mlco de ese Estado interventor, del cual todo el desarrollo
brasIleno, y partlcularmente la formacion moderna de sus elites en el siglo
xx, era dependiente hasta la, medula. Aunque el contrato legal de trabajo se
haya generahzado por el PaJs desde entonces, la ausencia del derecho autonomo de negociacion sindical practicamente genera, en la regulacion del
mercado de trabaJo, tanto la criminalizaci6n de la idea de conflicto social
por derechos como el robustecimiento de las antiguas relaciones personali~adas~ comb,,?adas con la burocratizaeion de los servicios sociales, la descahficac~c n pohhca de los sindicatos y el uso de la violencia policial como
parte mtegrante de la formaci6n de los trabajadores brasilenos. La situacl6n de dependencia politica y sindical fue rota hace apenas 20 anos, yesta
~gunda expenenCla brasllena de insti tuci6n de una medida de igualdad soCIal vrno por la via opuesta, a traves de un renovado movimiento sindical de

326

'La fonnulaci6n mas influyente sobre Is ciudadania social, la de T. S. Marshall, rue pu~li.
cada original mente en 1950 , con el titulo de Citizenship and Social Class , _EI texto fue escnto
bajo eL impacto de las instituciones politicas de welfare en 18 Gran Bretaoa de la posguerra.

Cr Marshall, 1967.

327

Fol~ ~ citas de Giddens fueron sacadas del articulo publicado por el autor en el peri6dico
a

~. PQ~IQ, 21 de ~ebrero de 1999, Cade mo Mai s!. pp. 5-7 , porque clarifies ciertos un-

~8Gde la dl scUS16n de su hbro. Vease Giddens , 1998. Sobre la s ituaci6n de los trabajador:S en
a ran Bretana de Thatcher, vease Huw Beynon, 1999.

INSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

EMPRESAS Y RESPONSABIUDAD SOCIAL

ambito nacional, que por primera vez en la historia moderna de Brasil din.
gi6 los derechos y beneficios sociales hacia otro umbral, el de una ciudada.
nia activa que, ademas de su identidad de clase, tendi6 a construir otra
medida a la celebre extrema desigualdad social brasilefla.
Como sucede en todo intento politico de romper con herencias pasadas
que pes an como tradiciones de identidad construidas por luchas, utopias y
conquistas, el intento intelectual de ignorarlas s610 puede pasar por la sinonimia abstracta de 10 nuevo con el puro tiempo presente, que hace a un lado
la historia y las memorias continuamente reinterpretadas. Es esto 10 que
parece que sucede tanto con la propuesta de una "tercera via" en Brasil
como con la credibilidad de las fundaciones te6ricas justificadoras de las
politicas econ6micas neoliberales. Las dos experiencias opuestas, por las
cuales el pais conoci6 la ciudadania social no estan abolidas del presente y
presionan la fragilidad te6rica de los intelectuales brasileflos que se esfuer.
zan por dar alguna coherencia al demoler de las instituciones publicas de
derechos sociales.
Bresser Pereira," entre otros, se ve obligado a decretar la poca valia de las
experiencias anteriores para los tiempos que corren. Asi, puede sentirse
libre para adaptar los principios politicos de la postura europea a la demoli
ci6n brasilefla -una operaci6n analoga a la que los economistas del gobier
no hacen al repetir los fundamentos te6ricos aprendidos en sus doctorados
norteamericanos- y construir la versi6n domestica del paso de una socie
dad organizada por referencia a los derechos fundamentados en la solidari
dad colectiva a una sociedad organizada por la acci6n solidaria privada,
transformada en responsable de la "ejecuci6n de servicios sociales", junto a
la implantaci6n de criterios selectivos de las politicas asistenciales. Por
ejemplo, el derecho a la educaci6n, la salud, el cui dado de la infancia y la
vejez -para no hablar del propio derecho al empleo-- son transformados en
inversiones en "capital humano" y puestos en el terreno puramente depen
diente de una buena y confiable gesti6n, la del sector ahora denominado
"publico no estatal"; observese que el argumento no es que las ONG puedan
pensar bien los servicios sociales, sino que "las ONG saben gastar bien", y por
10 tanto ejecutanln mejor estos servieios. Tambien se apuesta a los consu
midores individuales, los cuales, presumiblemente van bien en la vida y por
10 tanto son libres para elegir cual es la calidad de la escuela 0 de los seI'VI'
cios de salud que desean, asi son !lamados hacia esta responsabilidad social.
En fin, lejos de considerar que esas ideas puedan expresar, de hecho, el
des eo de los gobernantes de empujar al ambito privado la responsabilidad
social publica y los destinos de la extrema desigualdad brasilefla --esto se

ria una tesis de derecha, y no de la "nueva centroizquierda" con la cual se

identifica-, Bres~er prefiere presentarlas como compromiso "con la igual.
dad SOCIal poslble en Brasil, considerando en el 10 inevitable de la dismi.
nuci6n de la responsabilidad estatal para con los programas de asistencia
social. ~ definicion de cual seria el escal6n "posible" de este compromiso
parad6]lcamente seflala la institucion de reglas que estimulen la compe t en.
cia en el mercado, a la iniciativa y eficiencia economicas, para el florecimien.
to de los talentos individuales, para la solidaridad individual u organizada
privadamente; solo queda en el misterio, en el contexto brasileflo, como r ea.
lizar eso "sin prejuicio de una mayor justicia social".' Tarea esta mas que
comphcada, sobre todo porque Bresser Pereira no dice ni una palabra con
respeeto a la proteccion del contrato y mucho menos de los derechos (cons.
titucionales) de los trabajadores, objeto adem as de un ataque feroz de los
empresarios bajo el discurso de sus altos costos economicos, y tambien d el
propio gobierno con el cual el autor ya colaboro, bajo el alegato de la neee.
sidad de erradicar el "corporativismo" sindical que la garantia de los dere.
chos sociales habria generado y, con ella, la ausencia de responsabilidad
frente a las transformaciones economicas y sociales. Se pide, entonces, que
la poblacion aprenda a vivir sin el horizonte de las garantias colectivas, 0,
para evocar la expresi6n de Beck (1992), se acostumbren a una "sociedad de
riesgo", 10 que de hecho no cambia ria mucho el conocimiento de la vida que
la poblacion brasilefla trabajadora pobre ya tiene, desde hace mucho tiern.
po, de la sociedad en la cual viven. A la falta de un contrato social real resta
"humanizar", eficientemente, esta perspectiva, realizandola radicabnente
como una soeiedad civil autorreferida.

328

5 Folha de S. Paulo, 21 de febrero de 1999, Cademo Moos!, p. 7.

LAs TRANSFORMACIONES DE

LA

329

RESPONSABILIDAD SOCIAL

Temas importantes afloran de esa discusion y abren las cuestiones que se

qweren dlscutlr en este capitulo sobre la inedita ocupacion, por el empre.
sanado brasllefIo, del espacio "publico no estatal" de accion social abierto
por el estrechamiento, admitido por el propio gobierno, de las garantias y
derechos legales. Una parte de ese empresariado, frente al aumento de las
. 7 La euesti6n de la ju~ticia social .estS ~n el centro de los juicios de la opini6n publica braadena y es el. ~alor JDa.'Umo de la dmamlca moderns del pais. El gobierno actual evidentemente se ~eblhta. frente a eso. Son muchos los ejemplos del exceso de los favores concedidos
por el goblerno a mtereses .p~vados, en nombre de Is conservaci6n del modelo econ6mico, que
parec~n ser.asuntos de.deClslon gubemamental mucho mas r4pida que medidas favorecedoras
de.la 1~ve~16n productlva que sustente el crecimiento 0 la distribucion del ingreso. La forma de
pnvatlzaCl6n de las empresas publicas mostrara abiertamente estas prioridades asi como e l
rescate de .bs.ncos privados en quiebra 0 la politica de incentivos financieros y 6.scales para
el estableCIJDlento de corporaciones rnultin8cionales en el pais.

INSTITUCIONES Y ACTO RES POLiTICOS

E1IIPRESAS Y RESPONSABILIDAD SOCIAL

desigualdades sociales8 y de la pobreza en el pais, se lanza aetivamente al

campo social, llamando a sus pares a la responsabilidad para con el contexto en el cual desarrolian sus negocios, yen ese movimiento vuelve a definir el senti do y el modo de operar de la vieja filantropia, aproximandola a
la noci6n de ciudadania. 9 Al regreso, definido otra vez, de la idea y de la
practica de la"filantropia" se acrecienta la palabra "s?lidaridad", entendida ahora como apertura voluntaria de las empresas pnvadas ala sltuacIon
e inmensa carencia de los brasilenos pobres, ligada, por 10 tanto, a la prevenci6n del futuro y responmendo a las demandas de reinserci6n social.
Esto puede observarse a traves del privilegio dado a los temas de la infancia, la familia y la educaci6n como areas de la responsabilidad social empresarial frente al creciente deterioro de la vida colectiva. Otra palabra se
agrega cuando se trata de definir un blanco de clase amplio y, en el contex
to brasileno, ambicioso: 10 el de crear una "conciencia de ciudadania" entre
el empresariado, 10 que significa conciencia humanitaria activa del contexto en el cual actuan, aunque la gran mayoria del empresariado calie, desde
este angulo, sobre las fuentes de producci6n de la miseria y no intervenga
en el debate sobre la actual politica econ6mica. Aun asi, todas estas pala-

bras, juntas, parecen configurar una apelaci6n a la responsabilidad de los

empresarios sobre la propia base social de la vida publica, algo realmente
inemto en la rustoria del pais.
Un segundo tema surge del hecho de que al mismo tiempo esta filantropia empresarial organizada se adapta ventajosamente a las formas del luero empresarial y, desde este angulo, repite el discurso neoliberal que preconiza la iniciativa individual y privada contra la ineficiencia buroeratica del
Estado y la politizacion de los conflictos sociales. Es en esos terminos que
el empresariado brasileno se agrega al elogio de la sociedad civil y del asi
llamado "tercer sector", apareciendo como un actor que, junto con otras organizaeiones sociales no gubemamentales, afirma su disponibilidad civil a
contribuir, en el ambito privado y mercantil, a la redefinicion del modo de
operar las politicas publicas que se dirigen a la integracion social y profesional de fracciones de la poblaei6n.
Las tensiones intern as y extern as a la aparicion, en la escena brasilena,
de la presencia publica de parte del empresariado -responsabilizandose a
su manera frente a la cuesti6n social, reaccionando "solidariamente" a] aumento de las designaldades a traves de un activismo que se quiere alineado con la promoci6n de la ciudadania y marcando su diferencia con un puro
asistencialismo- erigen una serie de cuestiones respeeto a las transformaciones y sentidos de las relaciones entre 10 publico y 10 privado en el interior
de la soeiedad brasilena, y dan paso a su vez, a otro modo de acumulaci6n
y otros paradigmas de socializaci6n basados en la descontractualizaci6n general de la sociedad (Oliveira, 1998; Santos, 1998). Es en este contexto de
simuitaneidad entre la reduccion de politicas public as vueltas hacia la promocion de las garantias de los derechos sociales, por un lado, y la apertura
del espacio a las acciones sociales privadas, por el otro, que se entienden los
alcanees y limites de la filantropia empresarial.
Empecemos por el significado del primer proceso. Ya son bastante diseutidos los efectos producidos por la aceptacion plena, por el gobierno brasileno, de las lineas econ6micas enunciadas en el asi Hamado Acuerdo de Washington, durante la decada de 1990." Ella provoeo una visible disminuci6n
del interes y de la capacidad estatal de regulaci6n y un estrechamiento dramatico del gasto publico, en un eseenario de aumento de la dependencia de
la economia brasilena a los movimientos finaneieros internacionales de un
capital globalizado imprevisible en sus embestidas especuiativas, 10 que dej6
claro el tamano de la vulnerabilidad externa de la economia del pais. Aunque eaSI todos los paises de la periferia mundial hayan sido alcanzados en
sus defensas, es necesario recordar que Brasil ya entra en ese baile con otro

330

Hay una serie de nuevas propuestas gubernamentales sustitutiv~ del contra~o r~gulado

y universal de trabajo, en general en 18 fo~a de pro~ue.s.tas de enrruendas constitucl?nale~.

La mas esperada por los empresarios es Is hbre negoc18~on entre las p~rte8, Que modtficana
34 incisos del articulo 34 de la Constituci6n que garantlzan las conqUlstas laborales funda
mentales. Tambien hay propuestas de modificaci6n del modo de o~anizaci6n ~indical vige~te
y del funcionamiento y poder de la Justicia del1'rabajo. La poblacl6n ec~n6mlcamente ~ctlVa
del pais se calcula en 79314 millones de personas, de las cuales aproXlmadamente 5<>% no
tiene garantfas fonnales (mercado informal 0 traba~o ~r ~uenta propia), ~e~ ~I PNADlIIKa:.
'l'ambien en el area asistencial el gobierno intent6 dlsaunuIr el peso de. las ~ubllaclOnes y pas6
a las empresas la informacion sobre la remuneraci6n y 18~ contnbuclOnes hecbas . a la
Asistencia Social. Todo eso es motivo de embates entre el gohlerno y el Congreso NaClonal,
adem~s de la movilizaci6n sindical.
.,
. ..
9 En el periodo conocido como la Primera Republica (1899-1930 ), que ab~go el lOlCIO y
expansi6n de las industrias nacionales en un contexto en. el cual I~s empres~~s rech~aban
la regulacion estatal del trabajo, las pacas y grandes fab~cas re~l~zaban se~clOs de aSlstencia social para sus trabajadores en 18 forma de guard~nas, faclltdad de Vlv:enda, CO~O l~s
villas obreras, y alimentaci6n. Esas iniciativas eran guladas por un pate~ahs~o auto~tan.o
y nonnativo exp\icito y basadas en el padr6n que Roberto Schwa~z llam6 favor, la re<:IProo.dad sumisa y deudora de los trabajadores pobres a la beneficencl8 de sus patron~s . !lurante
la dictadura de Vargas (1930-1945) estos servicios crecieron ~~ numero, con I~ ambiclOn de ser
UDa acci6n alternativa a la creaci6n legal de los derechos mInimos del traba~ador., ~ocas, pero
famosas, fabricas se enorgullecian de haber instal ado guarderfas,. ambula~!l0s medicos y d~~~
tales comedores con cocina dietetica, escuelas y campos deportlVos, y VlVlendas para !as
mili~s de sus trabajadores. Ver Pinheiro & Hall, 1981. Es necesario, sin embargo, preclsar el
sentido de la vueJta, en el tiempo, de la filantropia empresarial. Entre la antigua y nueva filantropia se dio el fordismo , y desde este angulo e1 sentido de la nueva filantropia remonts al conservadurismo arcaico en la contemporaneidad.
.
05
10 La imagen retratada por la historiografia y sociologia ~rasile:iias sabre los empresan
esta lejos de ser positiva. Veanse mas adelante los planteanuentos sobre el terna.

II

331

Santos (1999, pp . 106-109) discute el Acuerdo de Wahington como -fascismo financiero".

INSTITUCIONES Y ACTO RES POLiTICOS

EMPRESAS Y RESPONSABILIDAD SOCIAL

tipo de vulnerabilidad especifica, la del excepcional grado, hist6ricamente

actualizado de su desigualdad social. De hecho, para un pais que hoy exhibe un PIB de aproximadamente 540 billones de dol ares, impresiona el hecho
de que 34.9% de su poblaci6n -54.4 millones de personas- esten coloca_
dos en la contabilidad nacional en la rubrica de pobres (son los que logran
comer, pero no vestirse ni tener habitaci6n) y 8.7% -13.6 millones de personas- en la rubrica de indigentes (los que no tienen acceso ni a las necesidades alimenticias M.sicas).l2 Aunque el ingreso per capita del pais sea
aproximadamente de 3 176 dolares, el ingreso medio puede ser de apenas
320 d6lares. Otros numeros pueden completar esta imagen de la desigual_
dad brasilena. En las clases medias y altas, fue divulgado que 1% de los
contribuyentes detentan 15% del patrimonio privado, y entre las personas
de menor ingreso que pagan impuesto sobre la renta, 43% poseen apenas
22% del patrimonio declarado. 13
Es de suponerse que la herencia hist6rica brasilena de la desigualdad,
tematizada como "cuesti6n social" desde la segunda dec ada del siglo xx
(cuando Brasil empezaba a movilizarse para su proyecto de crecimiento industriaD encuentre hoy, en la orientaci6n de la politica econ6mica actual,
uno de sus momentos mas dramaticos. lncluso sin mencionar el desempleo
(que hoy esta entre 8 y 10% de la poblaci6n econ6micamente activa), parece claro que esta politica econ6mica exige que sean minimizadas la regulaci6n de la concen traci6n de capitales y de la formacion de monopolios y el
uso del fondo publico segUn reglas publicas universalizadas -Unicas respuestas hasta hoy conocidas para reducir la desigualdad y abrir el acceso
de la poblacion a las politicas publicas de salud, alimentaci6n, educacion,
jubilacion, habitacion- dejando abierta su instrumentaci6n al juego de los
intereses privados (Bello, 1999). Francisco de Oliveira (1999) llam6 a este
proceso "privatizaci6n de 10 publico y hacer publico 10 privado", 10 que supane, ademas de las alianzas todavia abiertas a la disputa, una verdadera
promiscuidad entre gobierno y parte de las elites, a traves de la cual esta

se autoconfiere el monopolio de decir 10 que las relaciones mercantiles significan. Otra manera de decirlo es a traves de la expresi6n de Boaventura
de Sousa Santos (1999): obedecer a las directivas econ6micas neoliberales
implica la institucionalizacion de los "falsos contratos", contratos leoninos ,
que, "desocializando la economia" producen una subelase de excluidos confinados a "zonas salvajes", marcadas por los signos de un apartheid social y
condenados a un nuevo estado de naturaleza. Los falsos contratos son casi
iropensables por eso mismo: a traves de elios, el apartheid social se vuelve
una referencia general de socializacion, y el Estado se vuelve esquizofrenicO en un doble modelo de accion y presencia, democratico para las zonas
civilizadas, predador para las zonas salvajes. En ese movimiento, grupos
privados usurpan las funciones reguladoras del Estado al imponer formas
precontractualistas y poscontractualistas, de hecho extracontractuales por
su canicter impositivo.
Para la sociedad brasilena, por 10 tanto, esto significa aSI mas que la tan
conocida reproducci6n de las variaciones de los niveles hist6ricos de desigualdad y distribucion del ingreso con los cuales se hizo la trayectoria moderna del pais. Aproximandonos ahora a 10 que Hannah Arendt (1989, p. 329),
en su obra sobre el totalitarismo, llam6 "la produccion de una humanidad
superflua" aquella que pierde su voz y expresi6n en la propia perdida de la
posibilidad de una comunidad politica de participacion, en la cuallos excluidos, antes organizados en movimientos sociales centrados en la reivindicaci6n de derechos, pudiesen nuevamente disputar el senti do democratico de
la vida colectiva y cuestionar el rom pimiento de su espacio de socializacion.
En una palabra, pudiesen ejercer la politica en la discusion sobre los asuntos comunes de un mundo comt1n (Arendt, 1987b)Y Ahora sujetos que se
convierten en naturaleza desechable por el propio derrumbe del sector
publico y por el menosprecio a la universalidad de los derechos ciudadanos,
sujetos a todas las formas de violencia, separados y jerarquizados por las
barreras del paso de 10 privado a 10 publico, les queda la esperanza de ser
capturados por las politicas compensatorias y localizadas de la filantropia
social organizada en el ambito de los grupos de la sociedad civil.
La privatizaci6n de la esfera publica y la conversi6n hacia 10 publico de
los intereses privados forman el escenario para el segundo proceso, el advenimiento del activismo social voluntario del sector privado y de ONG, dingido a mejorar la situacion de las personas mas vulnerables de la sociedad,

332

12 Datos de Is investigaci6n "Pobreza en Brasil". Ipea, Ministerio de Planeaci6n, octubre de

1999. Segiin otras investigaciones de 18 misma fuente, en Ia ciudad de Silo Paulo Ie pobreza
credo ya en el primer mandata de Fernando Henrique Cardoso. de 26.89% sobre el total de 1a

pobJaci6n de In ciudad, en 1995, a 32.96%, en 1998, una realided aplicable sobre todo a las grandes capitales del pais. Para la ciudad de Sao Paulo, vease el Mapa de la Exclusi601lnc1usi6n
social elaborado poT el Nucleo de Investigaciones en Seguridad Social de la PUdSp en colaboraci6n con el INPE e Instituto Polis y coordinado por Aldaisa Sposati, que muestra el ewnento
de la e:r.clusi6n social en la decada de 1990.
13 Folha de S. Paulo, 22 de agosto de 2000, p. B4. Estudio de la Renta Federal El analisis
revela tambien que los hombres ganan mas, son la mayoria en casi todas las profesiones y
suman 63% de los contribuyentes. Los hombres, ademas de ser la mayoria en todas las carreras profesionales, son mejor remunerados. En la franja de mayor ingreso (salarios arriba de
R$1O 000 por mes) los hombres ocupan 81 % de este grupo y las mujeres el19%.

333

1( En una fuerte y original formulaci6n, y por otros caminos te6ricos, Oliveira tembien usa
18 imagen del "totalitarismo neoliberal" para nombrar el sentido de la exclusi6n y el menosprecia por el espacio publico de la politica actual globalizada. Cf Oliveira (1999). De manera
emparentada, Santos (1999) lJarn6 "fascismos sociales" a 10 irreversible de las nuevas exclu
siones sociales por el bloqueo del acceso a cualquier forma de contrato social.

INSTlTUCIONES Y ACTO RES POLITICOS

EMPRESAS Y RESPONSABILIDAD SOCIAL

victimas del desempleo, del bajo ingreso y de la falta de acceso a oportuni.

dades sociales. Si bien el Estado todavia mantiene, como disposiciones Cons.
titucionales, todas las obligaciones legales relativas a los derecbos sociales
del trabajo, estas pasan por un proceso de trepidaci6n que tiene como objetivo su reforma, y empresarios y gobierno se empefian en descubrir modos
legitimos de desconstituir las garantias sociales como derechos universales
(por su alto costo) estrechando selectivamente el acceso a elias y apelando
ala "creatividad social" de los incluidos. Uno de esos modos de alcanzar la
legitimidad para la anulacion de las garantias publico-estatales es la adaptaci6n de la idea de "participacion de nuevos acto res" en la cuesti6n social,
una idea que, tal como la demanda de ciudadania, originalmente pectene
ci6 al campo de los movimientos sociales de la decada de 1980. AI cambiar
de campo, esta idea abre espacio a la acci6n social privada 0 no estatal, y
los empresarios 10 ocupan a su manera, tornando la participacion civil
voluntaria en parte de la nueva y excluyente eficiencia productiva, operan
do fundamentalmente a traves de la selectividad de las partes de la pobla
cion a ser integradas y del control de quien es superfluo a este movimienlo.
Es una operacion de desterritorializaci6n de los derechos universales, que
se apoya tanto en la imagen de una "cultura del altruismo" como en el mo
delo de gestion empresarial aplicado ala rentabilidad y eliciencia de los reo
cursos sociales, inclusive los gubernamentales. No es necesario mencionar
que, en un contexto en el cual se suman politicas sociales estatales tradi
cionalmente burocratizadas e inversi6n publica descuidada en su calidad,
presentar eficiencia en la resolucion de condiciones sociales muy pobres es
un argumento de peso frente a la opini6n publica, y tiende a expandirse mu
cho mas alia del ambito localizado en el cual la accion de asistencia se hace
segUn las preferencias pri vadas de las entidades tilantropicas.
Por ejemplo, un texto olicial admite que, si bien el Estado debe ser el
principal protagonista en la definicion de una politica de desarrollo social,

dades vueltas bacia la promoci6n social, y es tentador pensar aqui sobre los
deslices semanticos operados para construir sus banderas principales y so.
bre las conexiones inmediatas becbas entre sociedad, ciudadania y empresa
privada para proponer algo equivalente a un nuevo tipo de arreglo locali.
zado y aleatorio l5 que sustituye el contrato social por la mediacion de las or.
ganizaciones privadas sociales. Tales deslices acompaiian su insercion en el
nuevo campo "neutro", gerencial y pragmatico, de que fue dotada la expre.
sion "sociedad civil~ y en que se transform6 el encanto politico y sociologi.
co con las potenclalidades de su descubrimiento. 16 Pero 10 que nos ocupa es
mostrar c6mo ese espacio abierto esta siendo ocupado por el protagonismo
social empresarial.
Supongo que la primera entidad empresarial en organizarse para la ac.
ci6n social en los modelos de una nueva filantropia "ciudadana" -Ia Fun.
daci6n Abrinq (1990) que, pienso, fue la entidad que cre6 para Brasil estos
nuevos modelos-1 7 se dirigi6 a los nifios brasilefios pobres, creciendo frecuentemente en ciertas situaciones extremas como hambre y mala nutrici6n,
desintegracion familiar, trabajo infantil familiar, trabajo infantil forzado,
violencia, falta de acceso ala escuela 0 a cualquier refer encia organizada de
vida. Con el crecimiento exiloso del modo innovador de operar los progra.
mas soclales compensatorios y de estimular a las empresas para adherirse
a ellos, la direccion senalada por la Fundacion Abrinq abrio los caminos a
otras organizaciones y ternas para la pauta filantropica de las empresas que
adoptaron los programas sociales: cultura, educacion, salud de la mujer, eco.
logia y preservacion del medio ambiente, deportes, descanso, recreaci6n, desarrollo comunitario. En la medida en que las nuevas ideas y experiencias
f~eron desarrollandose, fue creciendo tambien el discurso de la responsabi.
hdad social de las empresas (que puede ser constatado por la creciente
adhesi6n de estas a programas de filantropia) y de la concientizacion civil
de la sociedad bacia la poblaci6n carente y excluida (que puede ser vista en
el crecimiento del trabajo social voluntario, agenciado por empresas espe.
clalizadas en el asunto). La propuesta de acci6n social empresarial en esas

334

[ ... ] no posee condiciones ni para elaborar solo esta politica, ni para llevarla a
cabo. (. ..) Solamente con una amplia movilizaci6n de Is sociedad sera posible
reunir recursos suficientes para enfrentar el problema [Ia exclusion social brasileila]. Se trata, pOl' 10 tanto, de busear sodas fuera del Estado, es decir, en la
sociedad, 0 mas especificamente, en las empresas privadas y en el tercer sector,
[y estos, constituyendo] el protagonismo de los ciudadanos, rompe la dicotomia
entre publico y privado, en la cuallo publico era sin6nimo de estatal, y 10 priva
do, de empresarial (Peliano, 2000).

Este tipo de argumento es bastante com un, con variantes, en el discurso d~1
tercer sector brasileno y particularmente, como ya se menciono, de las enti

335

I~ !'Iuevamente nos apoyamos en los textos de Santos (1999), Oliveira (1999) y Oliveira &
Paoh (1999).
16 Par falta de espacio, este an~Jisis semantico queda apenas mencionado. Uno de los ejempl~ de la "neutralid~d" politica eficiente del tercer sector es dado por Salamon (1998, p. 7) que,
enhstando como eqUlvalentes varios casas hist6ricos de adopci6n del modelo del tercer sector
para mostrsr sus virtudes,. incluye el apayo de los gobiern08 conservadores de Reagan y
Thatcher al sector voluntario como un "aspecto central" de las estrategias para la reducci6n
del gasto social gubernamental,
17 Aunque haya otras. indicacion.e~ sobre ex~riencias aCUOluladas de trabajo social que,
alrededor de 1990, ta~bu~n ~e mOV1~zaban haCla la redefmicion de este (loshpe, 1997, I), el
proy~to ~e la F';lndaclOn Abnnq es, sm embargo, de lejoa, el mejor formulado en au calidad de
enunclar org~OIcamente" un nuevo papel para el empresariado.

li'ISTITUCIONES Y ACTORES POLITICOS

EIIIPRESAS Y RESPONSAllILIDAD SOCIAL

lineas se agrego de modo tecnicamente original al siempre creciente y mal

definido "tercer sector" en Brasil, que se expandio despues del exito de la
Cumbre Mundial Eco-1992 y que, segUn investigacion reciente, se compone
en total de 220000 entidades beneficiadoras y prestadoras de servicios Sociales diversos (fundaciones, institutos, asociaciones, organizaciones sin fines
lucrativos). Can esOO modelo son atendidos hoy aproximadamente nueve
millones de personas par 2.2 millones de trabajadores, de los cuales 1.1 milion eran voluntarios. EI presupuesto movido par el sector era estimado, en
1995, en nueve billones de reales, de los cuales dos tercios provienen de personas fisicas y donaciones individuales" y un tercio del financiamiento
estatal a traves de asociaciones, exeneiones fisc ales y de la cuota patrona!
para la Seguridad SociaP'
EI modelo de accion social creado par la Fundacion Abrinq,20 tornado aqui
su ejemplo, se apoya valorativamente en la cuestion de la etica empresaria!,
inOOntando movilizar a las empresas hacia una responsabilidad social amplia
para can sus funcionarios, las comunidades que estahlecen reglas eticas en
los negocios, reglas limpias de competencia mercantil. Sus dirigenoos observaron claramente no solo la importancia del surgimiento de consumidores
bien informados y de una opinion publica atenta a problemas como el trabajo infantil, el trabajo esclavo, el media ambiente contaminado, la utilizacion
de materiales toxicos y otros, como tambien a la urgencia de darles respuesta empresarialmenOO, inclusive en su conexion con el exito mercantil y competitivo. Su originalidad reside en reconocer que, por mucho que la gran
mayona de las empresas adopte reglas eticas teniendo como objetivo ellucro

mereantil, en el proceso de su adopcion los valores sociales OOrminan por se r

reoonocldos par los empresanos, como que funcionan pedagogicamente. 21
Eso parece exphcar la trayectoria de esta fundacion, tal como se narra oflcialmente hoy, mlClalmente hecha par la presion y denuncia de violacione s
constituclOnales y estatutanas de los derechos del nino" ante organos polibco-gub~rnamentales, y despues dirigida a la accion centrada en tema s
pnontanos relativos a la infaneia a traves de la sensibilizacion de las em presas, 10 q?e implica hacer visibles tanto las denuncias como la posibilida d
de resoluclOn I~callzada de,los problemas a traves de experiencias empre sanales de acclOn SOCial. Mas que la movilizacion de las empresas para est a
aCCl6n (tamblen2~echa a trav~s de incentivos para hacer visibles a las proPlas empr~s_as), la FundaclOn Abnnq paso a disenar proyectas y progra mas de ~cclOn y a ofrecerlos a las empresas, asi como a poner a disposicion
su capacldad para captar recurs as y volver a pas arias a los beneficiarios de
los proyectos. EI exito en estas actividades 24 data a la Fundacion Abrinq
de un know-how especlahzado y eficaz, exportado como modelo a otras fundaciones del pais vueltas hacia el universo del niiio carente. No menos importante es el mtento de influir en los gobiernos municipales, estimulando
autondades para que adopten estos programas.
En suma, el ejemplo de la Fundacion Abrinq en abrir un area eficaz de
movilizaci6n social de las empresas, explorar las compatibilidades entre

336

18 Investigaci6n sabre el tercer sector en Brasil, a Ja cual DO logre el aceeso, hecha por la
Johns Hopkins University desde principios de Ia decada de 1990 (Salamon, Lester et al., Tbe
Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector, cuya parte brasilena fue hecha por el Instituto
Superior de Estudos sobre a Religiao-Iser). Los datos soo citados por Cecflia Zioni (2000). Otra
versi6n de la investigaci6n (Voltolini. 2000) muestra 18 contribuci6n privada brasilena en 26%
del total movido por el sector, incluidas ahi donaciones declaradas en el impuesto sobre la
renta, don8ci6n de bienes y donacion en tiempo del personal voluntario. Tambien indica que,
en 2000, el monto presupuestal ya alcanzaba 10.9 billooes de reales, 10 que representaba 2%
del PIB del pais. Los datos sobre el tercer sector son bastante contradictorios .e~tre si, y vari~
mucho segUn las fuentes existentes. Eso se debe en parte a la falta de preclsl6n de la p~pla
definici6n de sus Ifmites precisos como saben los investigadores. Los numeros reproduCld08
arriba, por 10 tanto, tal vez necesiten confirmarse eo el futuro.
.
..
.
19 Ana Ligia Gomes, 1999. Nuevamente esto puede contrastarse con la lnformac~on de la m
vestigaci6n de la Johns Hopkins. por la cuallos re<:ursos gubernamentales se restringen a 5610
15%. Es evidente que sena necesario verificar los items que son tornados en cuenta en la cons
trucci6n de datos, uns verificaci6n que no pude hacer.
'
20 La Fundaci6n Abrinq fue fundada en febrero de 1990. extraida de la rnovilizaci6n de la
Asociaci6n Brasilena de Fabricantes de Juguetes (juguete es brinquedo en portugues. N. de Is tJ
(Abrinq) y fomentada por su principal figura, el politizado e infonnado. empresari? Oded
Grajew. Sobre su trayectoria personal y de participaci6n polltica, Cf, eotreVlsta conceduia a la
revista Caros Amigos, 2 (15), junio de 1998, pp. 2631. ("A revolu~Ao dos patr6es").

3 37

21 Idem: 27. En esta m~sm~ entrevista, Grajew dijo: "No tengo ilusiones. La 16gica empresanal es ellucro y no. la sohda:rda.d. Pero de repente hay la percepcion de que ellucro depende
de postur~s mas ~ttcas y sohdanas. Esta es una conquista de la sociedad civil y las empresas
esUn teruendo que adaptarse."
2:2 Esta accion estuvo ligada a la promulgacion, en julio de 1990. del Estatuto del Nino y del
~Iescente, &uto. de una larga lucha por la definici6n legal de los derechos de los lidos enuaC1adOS en el d.mblto de los derechos humanoa. Las salvaguardas legales
did
I
E tatuto I
.~
b'
. .
conce as por e
s
a ~s omos cam laron l,as defimclones. anteriores y redefinieron a niiios y adolescen~slcomo ~~Jetos ~e ~erecho. abn~~do un espaclo a Is movilizaci6n activista en la elaboraci6n
. . as polittcas pubhcas para el runo y el adolescente. Sin embargo la concrecion de los dispoSItiVe: del Estatuto est~ ~avi~ Jejos del alcance de los consejos d~ decision y fiscalizaci6n de
esos en:chos, .Ia fonn,a .mStituClonal ~e garantizar los derechos y la tutela. en parte por causa
e
dd la resistenCl8 u omlsl60 de los goblernos rnunicipales y estatales en dotarlos de condiciones
a ecuadas para sus tareas.

I 23.Ha: uDa sene de ~remios c0':lcedidos a iniciativas empresariaies ejemplares en favor de

:: ~nos. que son arnphamente divulgadas por Ia televisi6n y otros medios. Sabre la impor~
n~a, para I.as emp:esas, de Ia percepci6n de 10 "socialmente carrecta", ver mas adelante
hi Fundacl6n Abnnq, 1997. Por el relata de Is Fundaci6n Abrinq, eI paso a este know.how
~ zo en el desarrollo del proyecta Nuestros Niilos (uno de los varios proyectos exitosos
':i~rs a 10 llarg~ _de la deca.da de 1990) que se desdobla en varias dimensiones del trabajo
. para?S nmos y da ongen a un programs de capacitaci6n tecnica y gereociaJ para las
a;a~nes soclales de las empresas. Esto incluye crecientemente socios y colaboraciones dire~ des, de~~e ~quellas con coTP?raciones poderosas para dotar a la fuodaci6n de medios practi.
lea rea.lzacl6n de .I~ expaosl6n del proyecto hasta universidades, organismos internaciona agenCl88 de publictdad, baocos, hospitales.

INSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

338

lucro Y filantropia, crear un lenguaje de ciudadania y participacion en los

intersticios del lenguaje mercantll de. los ",;tereses pnvados, readaptar su
estructura con rapidez y transparencla segun el desarr~llo de su expenen_
.
t ansformar la aleatoria accion filantroplco-cantatlVa de las empresas
Cla y r .
,I
t'
c
en una filantropia de "inversiones cludadanas ucra Ivas que es relerenCla
para otras fundaciones, es, sin duda, impactante. Pero no exenta a la experiencia de la filantropia empresanal en Brasll de estar cru:ada, en 10 que
e a su propia innovaci6n pretendldamente alternatlva, por tenslOse re fi er
l't' b '1nes y contradicciones derivadas tanto del contexto po 1 lCO rasl eno como
de las empresas en el contexto no regulado del mercado.
d eI mun do
d
'6
I
.
Por parte de las empresas, uno de estos puntos e tensl n es e ya cltado descubrimiento de que la fliantropia dirigida a grupos carentes de la so. ddt mbien Ie hace un gran bien a la propla empresa, reforzando su
Cle a a
.
d ' t t .
.
institucional y meJ' orando sus negoclOs. Eso no ten na an a tmporlmagen
. , . d I . t't .. d
, si fuese considerada la tentadora hlpotesls e a ms 1 uClon e
.
t ancla aSl
"Ii d"
B il (
un nuevo camino hacia alga como un "capitalismo CIVl za 0 en ras co
veces interpretada esta acci6n) si no fuese por el hecho de que la
rno es, a
,
'I d I
accion social empresarial tambien parece formar parte no so 0 e as ope.
d lucro sl'no tambien de la afirmacion de poder SOClal sobre las coraClOnes e
munidades donde actua, sobre las relaciones de trabaJo q,ue contrata y sobre
las causas que abrasa. Si asi fuera, ese m?Vlffilento desVla, po~o a poco, par
'torios sociales al campo de sus mtereses, un movlmlento acallado
t
d
..
te syeIT!
.
t
de fundacion.e '
una, nueva conClenCla
por Ia In en c'o'n
I y por el acto oriainal
0"
'al ciudadana solidaria Y responsable, mtenclOn que ampara su
empresan,
. d d . '1
..
d'
aCl'on
de reconocimiento como parte de la SOCle
ad C1Vl.
relVln lC
I
. d'
.
Aiglmas dimensiones de la filantropia empres~ria pue en m lcar su ms' on como parte del control del espaclO mercantll y soclal, que
t rumen t a Cl
.
.
ntamente
con los signos valoratlvos
de I"
a ebca d
e iad onaCl'6 n.
opera conJu
.
. .
En primer lugar, como ya fue m~ncionado, aparece el predom~mo de los pro:
cedimientos de gestion mercantll en el espaClo de la filantropla" que propor
.
argumento de leaitimidad tanto mas fuerte cuanto mas la base de
Clona un
,,E'I
.
. I
generosidad fuese organizada como una empresa. s 1 ust~abvo segulr a
'6n de los nombres y objetivos dados al acto de donaclOn empresanal.
evaIUCI
I U'
. ,
I" f
de la "filantropia" ala "responsabilidad", y de esta a a mverSlOn SOCla ue
haciendose cada vez mas central para las empresas responsables la dl;.. de los temas de rentabilidad (mercantll y socla\) en su d,SCUslOn
CUSlOn
. '
1 1 ' e del
interna, pues la actuacion soclal se torno l~ que se llama, en e. , enguaJ
"un diferencial de competitividad . Como b,en resumlO, satlsfecho,
ado
merc,
'dl
as
un especialista internacional: "El ano pasado, la mayona e as pers?n
asociaba responsabilidad social a la filantropia. Hoy, observo que l~ d,SCUsion esta mucho mas Vllelta hacia la acci6n social como una oportunldad de
I

EMPRESAS Y RESPONSABILIDAD SOCIAL

339

negocio que a una mera actitud filantropica".2S La expresion "valor agregado a la marca" a traves de la filantropia puede mostrar mas e1aramente esta
dimensi6n. Definida como "una actitud favorable que la sociedad atribuye a
una organizacion ... [que] si constituye la base que influencia comport,,mientos de fidelidad a productos y marcas"?' se torn a no solo una formula
insistente como medio para motivar la adhesion de las empresas al programa de las fundaciones empresariales, como tambien hace inelinar pesadamente las discusiones solo a las propuestas instrumentales de la medicion
cuantitativa de sus resultados.27 En estos enfasis, las realizaciones del trabajo social cambian "productos" cuyo publico est.. forma do por los accionistas y consumidores. Esto puede demostrar que la racionalidad economica de
los intereses privados debe dirigir mas bien la fiJantropia empresariaJ que
el compromiso etico con la sociedad. Ciertamente los resultados son tan buenos, que investigaciones de respetable organo gubernamental demuestran
que, en la region mas rica del pais, 65% de las transnacionales am instaladas (y 37% de las nacionales) admiten c1aramente que emprenden acciones
sociales para promover la imagen de la empresa, y organizaciones sociales que coordinan estas acciones insisten en la motivacion de la buena imagen para Ilamar las empresas a la responsabilidad social (Peliano, 2000). No
es dificil mencionar que en los casos en los cuales el empresario no opta por
organizar una entidad especifica para el trabajo social (fundaciones 0 institutos) este es colocado en los departamentos de marketing de la empresa."
~ Declaraci6n de Simon Zadek. consejero del Business Partners for Development del Banco
Mundial, en ocasion de 1a Conferenda Nacional 2001 promovida por el Instituto Ethos. Este
instituto, hoy presidido por el fundador de 18 Fundaci6n Abrinq, tiene como objetivo promover
"una amplia cultura de responsabilidad socialn , moniloreando y ayudando las politicas internas de las ernpresas en esta direcci6n. C{. Instituto Ethos. www.ethos.org.br.
2f:i Martinelli (1997, p. 86). El aulor es director-presidente del Instituto C&A de Desarrollo
SociaL La cita completa incluye el siguiente argumento: "Actitud es 10 mismo que predisposicion y posee una fuerte connotaci6n afectiva, emocional, 10 que, segUn especialistas en investigaci6n motivacional, constituye 18 base que influencia comportamientos de fidelidad a productos y marC8S. (.. .) La bataJJa del marketing no se entabla en el centro ffiagico de un shopping center, sino en un local pequeno, OSCUTO y humedo: el cerebro humano.
27 Se informa frecuentemente en los medios, en seminarios y conferencias en las cuales el
asuntc es metodologias para medir el valor agregado a Is imagen de las empresas como resultado d~ su inversi6n social. Par ejempio, una entrevista con un consultor muestra un indice
espedfico para medir la accion fiiantr6pica de las empresas, que permite conocer c6mo "sus
acciones estSn relacionadas con metas financieras, como la lealtad de consumidores y empleados". Vease www.redegife.org.br.
28 En las versiones de consultores de marketing, el mundo social aparece como un "mercadoblanco" de las actividades sin fines lucrativDS, junto al mercado consumidor, empresarial y globa], y por 10 tanto los procedimientos basicos de marketing son los mismos. Los profesionales de
!a imagen intentan, como antes, provocar una respuesta comportamental eo los individuos, que
puede ser la compra de un producto, un voto, una causa, a la decisi6n de convertirse en mierohro activo de una entidad. Lo que rue agregada llitimamente como fuente de valorizaci6n mercantil es, ademas de la empresa y del consumidor, la preocupaci6n par el interes publico.

INSTITUCIONES Y ACTO RES POLiTICOS

EMPRESAS Y RESPONSABILIDAD SOCIAL

En segundo lugar, hay otros indicadores de que, para las empresas, la

tilantropia empresarial tiene su parte de buen negocio. Entre la entrada de
dinero para fines tilantropicos y sus destinatarios finales (los pobres), em.
piezan a proliferar un buen numero de instituciones mediadoras, configu.
rando una divisi6n del trabajo especializada e interna a esta actividad, que
constantemente abre "nichos en el mercado" (para usar el lenguaje empro.
sarial) que configuran un sector importante para la realizaci6n del lucro
mercantil. Ellenguaje del discurso de estas instituciones mediadoras 10 do.
muestra. A partir de la presuncion comlin e inicial en cualquier discurso del
personal de estas instituciones, el de que la mayona del empresariado na
cional es tradicional, erratico y limitado en su donacion filantr6pica, sigue
todo un mundo de orientaciones Mcnicas que Ie son ofrecidas por estos orga
nismos. Hay instituciones que ensenan a1 empresario a donar, otras que Ie
muestran c6mo captar recursos y hacer sociedades, otras incluso a estruc
turar una entidad especifica para administrar el t rabajo filantr6pico, orga
nizar esta entidad de modo que propicie una acci6n social mas duradera,
desarrollar la administraci6n financiera y contable propia de ese tipo de
actividad, enfrentar el impuesto sobre la renta, pautar materias periodisti
cas, cambiar de vocabulario y mentalidad, aprender a informarse en semina
rios de discusi6n e incluso a compatibilizar las exigencias de productividad
de la empresa ante sus trabajadores -"funcionarios", en lenguaje comlina traves de la adopci6n de programas filantropicos.
Toda una nueva tecnologia de la ciudadania originada en el mundo
empresarial, inspirada en la experiencia norteamericana de 10 que hoy se
llama "desarrollo social" (sin6nimo de "inversion social"),29 entra en el pais,

y la funcion tecnica ,local de adaptarla es muy importante, dada la diferen cia de contextos polltlcos, soclales e mcluso fiscales entre los paises. Como
dijo una tecnica entrevistada,30 es necesario al area social aquello que fun ciona para el area empresarial, y los empresarios de punta piensan que la
racionalidad adoptada en los negocios es universal en su eficiencia para
producir resultados palpables. Evidentemente, toda esta actividad abre un
nuevo mercado y las instituciones intermediarias pueden ofrecer todos los
semeios del paquete 0 s610 parte de ellos . Todo eso exige especializacion, y
algunas universidades ya abrieron cursos especificos sobre administracion
y gesti6n del tercer sector y de la accion social empresarial -centradas en
las escuelas de administracion y economia-, 10 que debe haber estimulado
el reciente crecimiento de la bibliografia especializada (inventarios) y de la
practica ("marketing social").
Tal vez este mercado abierto por la idea de la filantropia como inversion
empresarial y el "marketing social" que la sigue explique el tamano del tercer sector empresarial, aunque las listas disponibles consultadas difieran
bastante entre sf.3l Seglin una de las empresas de intermediacion, las ma
yores entidades sociales ligadas a las empresas del pais invirtieron 437
mill ones de reales en 2000 y promovieron mas de 14 000 proyectos en el
pais, y hubo crecimiento importante, aunque bastante diferenciado, en el pre
supuesto de las empresas destin ado a inversiones sociales entre 1997 y
2000 (Gife, 2001). Sin embargo, reportajes y entrevistas en los periodicos
muestran que la inversion privada en Brasil no es proporcional al tamano
del capital,'2 y un consultor del sector dice que, no obstante el crecimiento
de las donaciones, no hay comparaci6n con los numeros de los Estados
Unidos, mostrando que las empresas brasilenas gastan 2.8 billones de
d61ares por ano en seguridad patrimonial y personal de sus ejecutivos, y 18
millones de dolares por mes en inversiones sociales. 33 Tampoco parece
haber comparaci6n con los Estados Unidos cuando una revista vuelta al

340

29 En un reportaje reciente, 1a revista The Economist (16 dejunio de 2001) rita l~ infl~ncia
del Banco J. P. Morgan. que dirige un foro global sobre filan~pfa. en el cual sus ncos ~he~t.es
pueden intercambiar ideas. En Estados Unidos, la mayor motiva~16n ~a 1.8 filantropl8 Vle?e
de los descuentos en el impuesto sohre 18 rents personal. La donaCl6n canta~ya ea',en este ~1lL!,
propuesta como un suplemento de los servici08 estatales, Tal como e~ BrasIl, segun la reVlSta,
hay una diferencia entre la donaci6n anterior Y Ia actual: antes, los noos donaban cuando eran
censursdos por no haeer nada, y hoy donan porque quieren Y, creeo ,que puedeo ha~r ma~ y
mejor para los pobres que eI gobiemo 0 las eotidades ~antr6PI~as e,?stentes" La reVlsta sena
la que algunos entrevistados se definen como "filantr6plcos de nesgo porque mtent~n dar, ala
filantropia el caracter empresarial y de negocios, Tambien es camtin a los dos paises ,mvertir,en
educaci6n y salud, La revista se~ala que las donaciones pueden complementar 0 ~uenaar
politicas gubemamentaJes, y que cada d6lar invertido en filantropia puede ser ~tenClado a t~
ves del trabajo voluntario, Tambien cita una diferencia entre los Estados UOldos y Amenca
Latina, 18 de que esta Ultima acostumbra hacer donaciones caritativas a traves ,de las e~pre
sas debido al sistema de impuestos, y que eso acabs POI' general' buenas perspecbv,as~ segun un
eropresario: "Nuestro objetivo es crear condiciones en las cuales ellucro pueda exJsbr, ~car~
las personas de la pobreza es buena para la sociedad, como tambie~ te?er empres~ lucra~va.s ,
The Economist, 16 de junio de 2001, pp. 19-22. Hay otrBs orgaruzaclo~:s amencan~s Cltadas
POI' los empresarios brasiiei\os , como la Business for Social Responsablbty (refere,oCla para el
lnstituto Ethos) y empresas inglesas y norteamericanas de consultoria de evaluaCl6n.

341

30 Entrevista hecha pOI' Henrique Parra, con teeniea del Idis (lnstit.uto para el Desarrollo
de la Inversion Social). 5 de mayo de 2000,
3~ Tal "ez porque el universo investigsdo y los eriterios adoptados sean diferentes, porque
el num:ro de e~p~esas que ad.optan la inversi6n social sea tambien una parte de Is imagen
construida, es dlficlilleg~r a numeros confiables sobre la expansi6n, La investigaci6n del Ipea
(2000) se, refiere a un nruverso de 1752 empresas que realizan algu.D tipo de acciones sociales
filantroplcas, que llegaba, en 1998, a representar 3 billones de reales, 0 O.G% del PIB, El cua
dro p~sentado en The Economist (2001, p. 19), cuya fuente es la investigaci6n de la Johns
Hopkins ya citada, iofonna que las contribuciones filantr6picas brasiiei'ias negan a un poco
men,os del 2% del PfB. La mayor concentraci6n esta en la region Sureste, con 300000 empresas
reahzando alglin tipo de acci6n social, siendo que 57% 10 haeen habitualmente .
32 Gazeta Mercantil, 23 de mayo de 2001 , p. A9, y el ejempio citado es la Volkswagen.
Gazeta Mercantil, 5 dejunio de 2001, p, C-G, donde el ejemplo es el Banco del Brasil y Embraer.
XI Stephen Kanitz, consultor para asuntos de filantropfa empresarial. citado par Zioni (2000).

INSTITUCIONES Y ACTO RES POLITICOS

EMPRESAS Y RESPONSABILIDAD SOCIAL

mundo empresarial comenta que l as mayores empresas sociales donadoras

de dinero para proyectos sociales en Brasil de hecho no donan de su bolsillo," y si captan recursos, utilizando el modelo de ahanza con otras empresas u organism os internacionales para financia~ sus ideas, con 10 C~al
ocupan, ademas, un espacio abierto por las leyes de Incentlvo de los gobler_
nos federal y estatales_ 35
Tambien esta poco garantizada la evaluaci6n del impacto de los progra_
mas sociales llevados a cabo por empresas en los espacios y poblaciones
marginadas a las que se dirigen, 0 , en otras palabras, cuales son los cambios que operaron en esas realidades sociales_Es de obseTVarse que, excepto los numeros de la poblacion asistida por los programas, dlvulgados por I.
pro pia empresa, la discusion se concentra casi totalmente en una nocl6n de
impacto que tiene que ver mucho mas con la de retorno (mercanbl) de los
recursos invertidos 0 con la "percepcion del publico" ("publico" como sinonimo de consumidores y empleados de las empresas que invierten socialmente ademas de los accionistas), quedandose sin saber que y como fue
transf~rmado en las relaciones sociales concretas del trabajo en las empresas 0 en las necesidades de la comunidad que fue objeto de la acci6n social
empresariaL Una de las pocas investigaciones sabre el asunto (Falconer,
2000), hecha recientemente, sabre la capacidad transformadora de un instrumento especifico de concientizaci6n y moviJizaci6n empresarial por la
eJiminaci6n del trabajo infantil -<ll sello "Empresa amiga del nino", creado
por la Fundaci6n Abrinq y concedido a em pres as que se comprometen a no
utilizar trabajo infantil en sus productos-puede mostrar algunos aspectos
de las tensiones y contradicciones entre el contexto de carencias, el usa de
la imagen "correcta" del empresariado y la soluci6n que representa para algunos casos de dificultades en los negocios de las empresas ..
AI anotar las dificultades metodol6gicas para medtr el lmpacto de los
programas de certificacion a traves de la garantia certificada por sellos so-

ciales en Brasil, en las cuales tam bien pesa la falta de informaci6n gubernamental sobre la situacion del trabajo infantil en el pais -los datos oticiales del pais son "esquematicos, incompletos y, en el nivel local, frecuentemente inexistentes", dicen ello5-, los investigadores revelan que los mismos
programas de las fundaciones empresariales que pioneramente emprendieron la defensa de la infancia en Brasil trabajan s610 can informacion
proporcionada par las propias em presas en la epoca de sus pedidos de credencializaci6n, siendo par 10 tanto incompletas y rebasadas. En uno de los
institutos estudiados, un programa desarrollado en la ciudad de Franca
(Siio Pau]o)36-vuelto hacia la erradicaci6n del trabajo infantil en el municipio Yemprendiendo acciones de compensaci6n al trabajo familiar domestico, subcontratado en algunas fases de la produccion, que perdi6 el trabajo
de sus hijos menores de 16 anos y no tuvo aumento en su salari0-37 se
constat6 que no habia siquiera registro sistematico de la acci6n social de las
campanias certificadas par su sella, e I principal instrumento utilizado. Lo
anterior esta sin duda ligado a una observaci6n de los investigadores: que
no obstante el exito de los procedimientos de certificacion y monitoreo'. ni
el de su modelo en los sectores productivos del pais incJuidos en la denun-

342

34 The Economist (2001) trae interesantes comentarios sobre c6mo Is tradici6n filantrOpica
tiene un papel crucial en la vida americana, hecha por dooaciones extraidas ~e fortunas personales. Bill Gates, bate el record en donaci6n: US$ 21 billones para BU fund8cl~n. yease tambien Rolf Kunz, "Compasi6n uersus Derechos", en 0 Estad~ de S. Paulo! 4 de Junto de 2?Ol.
3!! Revista Dinheiro, 20 de septiembre de 2000. En Brasil, Is Fundacl6n Robe~ ~amlho
capta dinero en alianza con otros empresarios, ofreciendo 1a ventaja de 1a gran VlSlbilHI~d. de
los proyectos. El patrimonio personal de Roberto Marinho, dueno de la ma~or red de teleVlslon
del pais, es de US$ 6.4 billones de d61ares y e1 presupuesto de su fundaCl6D ,. en 1999, fu:~
150 mil10nes de reales. El ejemplo realmente opuesto aJ modele norteamencano es de
empresa del rarno de phisticos que moviliz6 a otras para contribuir ~on un~ causa'"La emp~
sa DO puso dinero suyo por principiO, porque, segUn dedaro su Vlcepresldente, en" Bras ,
donde hay dinero, bay piUaje". Orgulloso de los mAs de 100 sOci?B h~grados, ~eclar6: ~=
roos que el proyecto sea infinito. Fue formada una gran red de solidandad. Y sm gastar
tOn" Gazda MercantiI , 19 de junio de 2001, p. Ai.

343

3e La ciudad de Franca concentra una gran cantidad de industrias de calzado, siendo uno
de ~os centr~s de exportadores.~e calzado ~n Brasil. A mediados de Ia decada pasada, Is expor~cI6n.de sus p~d.uctos padeclo la acusac16n, de los mercados extranjeros, de utilizar trsbajo
I~fa~tll en COndlCl?neS tnfrahumanas. que segufa a la denuncia sistematica, hecha por el
Stndtcsto de TrabaJadores de la Industria del Calzado de Franca, de violaci6n de los derechos
humanos por los empresarios. EI estudio promovido por el sindicato de trabajadores alcsoz6
la prensa, que 10 divulg6 nacionalmente, al mismo tiempo en que denuncias semejantes en
Asia y las de los foros de comercio internacional con respecto a las dausulas sociales pusieron
ala ciudad de Franca bajo un indeseable foco publico, desde el punto de vista de las autoridades locales y de las empresas. Oespues de alg\iD tiempo en que los empresarios del calzado
int.entaTon defender el trabajo infantil en la fabricaci6n de zapatos (que esta basada en trabajo familiar domestico, subcontratado en algunas de las fases de su producci6n) basado en
argumentos iDsostenibles (por ejemplo, la airada argumentaci6n que iba desde las virtudes del
8.prendizaje precoz del trabajo hasta la xenofobin nacionalista), una colaboraci6n con las autondades locales.,Y es~tal~s penniti61a creaci6n del Instituto EmpresariaJ de Apoyo al Nino y
al Adolescente Pro-runo , en el momento en que In amenaza de represalias y boieot de los merc~dos extranjeros induia no s610 a la ciudad y su mere ado de trabajo, que se confunde con los
Clentos ie fabricas y companias ahi instaladas, sino las mismas exportaciones de calzado brasileno. (f. Falconer et al., 2000: 43-44.
37 EI progr.ama proyecta acciones colocadas en sociedades con escuelas de lenguas privsdas,
clubes deportlvos y academias de musica de la ciudad, que ofreci6 becas de estudios a los oinos
qu~ trabaja~an en el ambito de l~ ~roducci6n ~amiliar terciaria, asi como acceso a cursos profeSl?nales rli:veTS?~' Para la~ familias, convertldas en microempresas, hay cursos de te<:nicas
bAs~cas de dlrecClon. EI Instltuto Pro-Nmo no proporciona educaci6n, asistencia social 0 alternattvas para los nmos porque cree que eso no es responsabilidad de la industria, sino del
Estado. Los programas emprendidos fueron colocados para el Pro-Niiio por la Fundaci6n Abrinq.
Falconer et al., 2000, cap.2.
38 EI.~onjtoreo es hecho por proCesores de la universidad local, que dos veces por aiio visitan familias subcontratadas seleccionadas al azar.

lNSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

EMPRESAS Y RESPONSABILIDAD SOCIAL

cia de la existencia de trabajo infantil, el program a era "primordialmente

un servicio a los productores de calzado, una garantia al sector contra san.
ciones, preservando empleos amenazados por las acusaciones que cayerOD
sobre Franca". Puede observarse, prosiguen, "que el programa tiene un ob.
jetivo politico implicito, el de unir la ahora debilitada y economicamente
deprimida industria del calzado"."" En cuanto al hecho de que el monitoreo
mas reciente haya encontrado la practica de las empresas de "resubcontra.
tar el trabajo subcontratado", 10 que clificulta mantenerlo a la vista, los in.
vestigadores senalan que la industria de hecho no valora el proceso de mo
rutoreo regular que ella misma financia. 4o
Ya con relaci6n a la certificaci6n conceclida por la Fundacion Abrinq (el
sello "Empresa amiga del runo"), esta fuera de dud a su exito en atraer todo
tipo de empresas. Mas que eso, concentro su campana por los derechos de
los ninos en sectores acusados de explotaci6n del trabajo infantil,41 y mu
chas de las empresas acostumbradas a su uso estan ahora certificadas, in
cluso operando y apoyando programas que benefician a ninos. Otra accian
importante fue la de llevar, en 1996, a las grandes armadoras de autom6
viles a asumir la responsabilidad con sus abastecedores, entre los cuales
esta la industria del carb6n, notoria empleadora de trabajo infantil. Tam
bien se obtuvo una victoria significativa con la mayor empresa estatal bra
silena Petrobras, que, despues de anos de resistencia para reconoce; el usa
de trabajo infantil en la industria del alcohol (abastecedora de ProAlcoal y
fuertemente financiada por el gobierno), acept6 adoptar la clausula del tra
bajo infantil para todos los contratos con sus abastecedores. 42 Sin embargo,
los investigadores muestran nuevamente que estos casos exitosos ocurren
cuando hay coalici6n entre los intereses comerciales y la movilizacion anti
trabajo infantil, 0 sea, don de existen sectores exportadores amenazados COD
represalias comerciales, aunque no sea en ellos donde se concentra el tra
bajo infantil ru sus mas intolerables condiciones de trabajo. Esa logica

puede probarse en el desacuerdo entre la certificacion de los sectores donde

hay predominancia de trabajo infantil -agricultura, actividades infonna.
les, ambiente domestico..-:. yaquella hecha en los sectores en los cuales hay,
comparatlvamente, baJa mCldencla de este -industria y servicios-. Final.
mente, la investigacion concluye que la respetada certificacion de la Funda ..
ci6n Abrinq no implica una garantia rea! del empeiio de las empresas p or
la cuesti6n del trabajo infantil. No obstante toda la calidad de la moviliza ..
ci6n y de instrumentos de concientizaci6n practicos que sus programas pro.
mueven, no hay auclitorias sociales directas en las empresas ni otras formas
de controlar el compromiso por elias asumido, a no ser la confianza de que
la propia claridad que la certificaci6n concede a la empresa les impida trans.
greclirlo. Se sospecha, sin embargo, que esto no sucede en los sectores donde
hay propension y tradicion de emplear trabajo infantil.
Es evidente que problemas como ese pueden remediarse tecnicamente, y
sin dud a las fundaciones mas em penadas en el proyecto de responsabilidad
social empresarial se declican con ahinco a esos puntos. Sin embargo, 10 que
estos problemas hasta ahora muestran es la ocupaci6n pragmatica del es.
pacio de la filantropia social por el tipo de retiro del compromiso modelo d e
la meclia de los empresarios brasilenos, todavia presos en una variante de s u
figura en la historia y en la historiograffa del pais: como aquel que hace
cualqnier negocio, siempre que sus intereses inmecliatos sean concretizados
y asegurados, de preferencia lejos del monitoreo publico. Eso nos muestra
c6mo innovacion social es, sin duda, muy importante para una sociedad que
ha tolerado las distancias sociales extremas de la desigualdad social y poli..
tics, expresada en su formacion moderna exactamente por la imagen de ..
pencliente, estrecha y gananciosa de sus cIases dominantes, trazo agravado
par la descontractualizacion neolibera!. Por otro lado, el visible avance de
las empresas sobre el tejido de las relaciones sociales, adem as del trabajo
asalanado, puede mostrar por que se hace intolerable, para los propios em ..
presarios de las instituciones de inversi6n social, el cierre tradicional y las
operaClOnes mercantlles poco claras propias del antiguo patronato brasile ..
no, asi como tambien inclica la importancia de la producci6n de una imagen
correcta basada en la cultura de un altruismo civil.
Sin embargo, falta 10 esencial a este movimiento de concientizacion so ..
cial de las elites, exactamente aquello que los derechos sociales lega!mente
garantlzados por el contrato social contemplan, incluso ya burocratizados
y agotados: un espacio publico rea! porque fue construido universalmente
par 10 tanto aquel en el cualla critica y la clivergencia orgaruzada de los ex:
cluidos puede instalarse en la demanda de derechos. Esa calidad politic a
hace toda la cliferencia, ya sea con la movilizacion civil inspirada en los va ..
lares de la donaci6n, de la com pasion y de la solidaridad, 0 evidentemente

344

39 Idem, p. 44. La misma motivaci6n puede estar detTBs de otras decision~s de invertir
social mente. Dimen stein (1997, p. 172 ) comenta breve mente que uno de los motIvos que llev6
8 una de las mayores empleadoras brasileftas, 18 Odebrecht, a patrocinar una campana para
1a fihaci6n del voto a Ie propuesta educacion.al de 108 candidatos en las elecciones de 1994 Cue
el "inter~s en mejorar su imagen, empanada por eontinuas acusaciones de corrupci6n sacsdas
ala superficie en comisiones parlamentarias de averiguaci6n". Las recien anunciadas inver
siones de la Petrobas en "centros de defenB8 ambiental" puede tener una relacion directa 000
su irres pons8bilidad en los gravisimos recientes derram~mientos ~e aceite que .a1canz:uon 108
medias de sobrevivencia de las poblaciones locales Y pusleron en nesgo el medlo amblente, 10
que es admitido por su presidente.
Gazeta Mercantil, 7 de junio de 2ool.
40 Falconer et ai., 2000, p. 46. Junto a las difieultades del monitoreo en los ciento.s. de pequefias unidades de trabajo en Is ciudad, tambil~n se observa que nada se sabe de los 01008 que
ya no tienen acceso al trabajo, ya que no hay 5upervisi6n a ese respeeto.
4t Es tos sectores son: caroon, can a de azucar, tabaeo, naranja y calzado.
42 1..0 mismo ocurri6 con la Shell .

Cr.

345

346

INSTITUCIONES Y ACTORES POLITICOS

EMPRESAS Y RESPONSABILIDAD SOCIAL

con la captura instrumental de una noci6n de ciudadania particularista

que no tiene en la frente una alteridad real, pues no hay la figura de otros
que puedan participar y negociar los bienes sociales don ados ni un control
publico, y no s610 contable, de estas actividades. 43 Pues, por cualquier con_
ceptualizaci6n sociol6gica, hist6rica 0 filos6fica, un espacio publico, civil y
plural no acoge la figura del otro como receptores homogeneizados por Su
carencia, ni acepta que los bienes sociales producidos socialmente sean d.istribuidos discursivamente como generosidad privada de un donador 0 de
una clase. Por el contrario, los espacios publicos s610 se tornan asi cuando
los socialmente desiguales se encuentran en equivalencia como actores y
sujetos aut6nomos del protagonismo politico y civil y, por el ejercicio Con.
junto y conflictivo del debate, reflexi6n y deliberaci6n sobre un mundo Comun, avancen mas alia de las garantias constitucionales y juridicas aI
concretar el derecho de participar en la pluralidad de las demandas ciudadanas."

tantes sobre la ambigiiedad politica de la responsabilidad empresarial sobre la cuesti6n social.

En primer lugar, creo que es importante aclarar mi hip6tesis de que el
sentido de la "filantropia empresarial ciudadana" y de su auto-investid a
responsabilidad social en Brasil esta indirectamente ligada a la sustituci6n
de la idea de deliberaci6n participativa ampliada sobre los bienes publicos
por la noci6n de gesti6n eficaz de recursos sociales, cuya distribuci6n se decide aleatoria y privadamente. En ese sentido, son practicas que anulan 1a
referencia publica y politica para reducir las injusticias sociales.
Las practicas de deliberaci6n participativa, en Brasil, estuvieron desde
su inicio ligadas a la percepci6n politica de los "nuevos movimientos sociales" y a la redefinici6n de las pnlcticas del movimiento obrero, en las decadas
de 1970 Y 1980. Elias fueron entenclidas por intermeclio de una renovada teoria del conflicto social, que senalaba hacia formas de participaci6n popular
y luchas plurales demandantes de representaci6n aut6noma en los procesos
polfticos de distribuci6n de bienes publicos y formulaci6n de las politicas
publicas. EI sentido brasileno de la expresi6n "nuevos sujetos sociales" conectaba las luchas populares de ese momento con la percepci6n politica de
gente que habia side siempre ignorada -como "otros que no cuentan", ciudadanos inferiores- por la cultura fuertemente ciasista y jerarquica de l a
sociedad brasilena, gente cuya experiencia de la modernidad y de la ciudad
pasaba por varios grados de marginaci6n, precariedad y exclusi6n social y
cuyas demandas se perpetuaban como no negociables por el Estado, ya sea
por la negaci6n de su valor politico-institucional 0, en el caso contrario de
su reconocimiento positivo, por la necesidad de su control.
De esa manera, la experiencia de la visibilidad de este "otro" ahora aut6nomamente organizado y clisputando el sentido del espacio publico -los
sindicatos antes legalmente controlados, los trabajadores pobres y excluidos sociales, las personas cliscriminadas par genero, color, edad, etnia y opcion sexual, las personas destituidas de su medio ambiente por la acci6n
depredadora del capital- impact6 fuertemente la cultura politica del pais.
Modific6 la forma de ejercicio del poder local y de las gran des ciudades,
abarc6 el viraje secular de la Iglesia, gener6 una nueva izquierda politica
y partidaria, introdujo un nuevo vocabulario politico en cuyo centro, por pri~~ra vez, estaba la palabra "ciudadania", influy6 fuertemente en los clisposlhvos de la nueva Constituci6n (posclictadura militar) dando peso y consistencia a la palabra "derechos" e introdujo 10 que mas tarde se configuraria
como el "modelo participativo" local de negociaci6n y deliberaci6n publica
y politi ca. Llev6 parte de las ciencias sociales y de la historiografia a una
renovaci6n de las lineas de comprensi6n sociol6gica del pais, filtrando la recepcl6n te6rica recibida de los centros hegem6nicos de produccion intelec-

AMBIGUEDADES Y AMBIVALENCIAS

A1gunas breves reflexiones pueden esciarecer la dificultad de evaluar un

tema como este cuyo analisis parcial fue esbozado en este capitulo, consider>indose la cuesti6n principal de nuestro proyecto, el del potencial contrahegem6nico que las nuevas formas de acci6n, conocimiento y asociaci6n pueden
oponer al camino triunfante de las politicas de desreglamentaci6n social y
destituci6n politica de las capacidades humanas de invenci6n de un mundo
comun. Intento aqui, a guisa de conclusi6n, destacar algunos puntas impor-43 El tipo de control buscado hoy se hace a traves de los "balances sociales", instrumento
pioneramente model ado por !base, una de las ONG mas serias e influyentes del pais. [base hace
una intensa campana par su adopci6n por todos los tipos de ONG. El modele del Ibase discrimina el origen de los recursos, los gastos hechos, los indicadores sociales utilizados internamente y los proyect.os sodales realizados. Pennite tambien una comparaci6n de las inversiones de la empresa con los recursos totales. Sin embargo, no siempre 18 utilizaci6n de los balances se hace con preocupaci6n publica. En reciente reportaje, el superintendente del Instituto
Ethos, que elabor6 una guia para que las empresas se orientaran en la elaboraci6n .de s~
balances sociales, declar6 que '1.a publicacion regular del balance social ya es una eXlgeno8
para compaiHas interesadas en atraer recursos [. .. ] los inversionistas extranjeros ya son muy
exigentes en cuanta a las informaciones sabre esos p8sivos". Como ejemplo, es citado que inatituciones como el Unibanco utili zan las informaciones de los balances sociales publicados en
recomendaciones para inversiones extranjeras. Agencia Estado, 6 de junio de 2001 (www.esta

ciao.com .br).
oW Santos (1999) sugiere que la exclusi6n politica, generada por el neoliberalismo, es una
exclusi6n sin retorno de los mas debiles del eontrato social clasico 0 socialdem6crata -basado
en 13 equivalencia pactada social y juridicamente entre aetores aut6nomos, de los cuaJes nace
18 garantia de los derechos- y que esto reconfigura 18 repositi6n de la jerarquia de depen
dencia del sistema de status.

347

348

INSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

EMPRESAS Y RESPONSABILIDAD SOCIAL

tual y, sabre todo, dejo en claro una linea divisoria, visible en los campos
academico y politico, entre el tipo de problematizacion de los que reconocian
las virtualidades utopicas de los procesos sustanciales en movimiento y
aquellos ajenos a 10 que en elias fue propuesto.
Por vias indirectas -y hasta hoy explicables apenas par la desmoviliza_
cion social y politica generada par los efectos del modelo neoliberal-, la a8piracion de autonomia publica de los movimientos sociales, que se dirigia
centralmente a un Estado monopolizador de las decisiones publicas e injusto en la selectividad de intereses can que decidia responder a las demandas
de distribuci6n social y negar reconocimiento politico y civil a la poblacion,
ocup6 gradualmente la forma de organizaciones publicas no estatales. En
elias se incorpoTo la nocion de "sociedad civil" y se diluyeron variablemen_
te los lenguajes del conilicto, la visibilidad del protagonismo popular y las
utopias republicanas de decisiones comunes tomadas par ciudadanos politicamente equivalentes, aunque social mente desiguales. Este segundo rnavimiento se constituyo par la creciente ampliaci6n y especializaci6n de las
funciones aumentadas de las ONG, que se vieron cada vez mas como una representacion social especializada en la mediaci6n de las demandas populares al poder publico. Esto exigio su profesionalizaci6n, ya sea para
desarrollar proyectos y procedimientos eficaces para encaminaT las reivindicaciones populares, para producir el diagnostico social y politico de las diferentes situaciones en que actuan, 0 para localizar y propaner, eUas mismas, temas y espacios de actuaci6n sabre las carencias sociales multiples
del pais.
A mediados de la decada de 1990, la eficiencia de las ONG brasilei'las en
pensar y proponer proyectos locales y en participar de redes globalizadas de
informacion y concientizaci6n coincidi6 con la declinante disposicion del Estado en corregir y perfeccionar su capacidad de regulacion social y mantener los compromisos del contrato social publico. Poco a poco, muchas ONG
fueron lIenando los espacios locales y tematicos no Teglamentados a abandonados pOT la politica gubernamental y aunque muchas de elias, especialmente las mas antiguas, todavia conserven un compromiso politico con las
poblaciones carentes a las wales se dirigen, una pluralidad muy grande de
intereses invadi6 y borro el propio caracter de la pluralidad de iniciativas
articuladas en un conjunto coherente de propuestas democratizadoras, que
es una de las banderas virtuosas de las organizaciones no gubernamentales.
Hay diferenciaciones c1aramente politicas y logicas ocultas, 0 no tanto, en
la estructuracion de algunas de esas instituciones vueltas, en teoria, hacia
el mismo fin comlin -Ia asistencia a la pobreza 0 el "rescate de la ciudadania"-. Entre elias, de hecho, es posible observar propuestas de instrumentalizacion politica inscritas tanto en la busqueda de legitimidad guber-

namental para sus politicas exciuyentes' 5 como en la convivenda pacifica

entre la responsabilidad social y la introduccion de la logica mercantil en la
eficacia que deben demostrar.
En segundo lugar, es necesario esciarecer los silencios de las acciones de
inversi6n social, destacando, en su proceso de afirmacion, algunas de sus
posibles direcciones. Elias tienen que ver con esta diluci6n de las fronteras
del conflicto publico politico por la distribucion sodal de los bienes publicos,
que construyen la horizontalidad del denominador comun entre organizaciones sociales no gubernamentales muy distintas, 10 que puede explicar
por que se hace importante para las organizaciones empresariales de inversion social institucionalizarse como tercer sector para encarninar Ia excelenda de la resolucion privada de la cuestion social sobre la deliberacion
ampliada de los bienes comunes. Tambien entran fonnalmente en este mundo con el lenguaje de la ciudadania, la conciencia de responsabilidad con
relacion al contexto social yean la postura critica a la ineficiencia burocratica estatal. Ese lenguaje, como vimos, puede acallar sus motivaciones de
interes mercantil, pero esto tal vez no sea el problema principal: una auditoria de evaluacion de resultados tambien puede resolver de manera tecnica el desacuerdo entre intencion y realizaciones sociales empresariales,
con la garantia de las fundaciones sociales legitimadas. Desde mi punto de
vista, 10 que las empresas apenas mencionan veladamente es sobre la propia modificaci6n de la idea de intercambio mercantil que viene inciuida en
su imagen virtuosa, a traves de la ampliacion de su presencia en 10 social,
es dedr, el aumento de 10 que lIam~, evocando a Guattari (1985) "poder
social",
Por un lado, utilizando los recursos tecnicos del trabajo social (captaci6n
de recursos, cooperacion e informacion), la empresa entra en el espacio no
mercantil (por la introduccion de la idea de responsabilidadl, yendo mas
aUa de su tradicional territorio intermuros y tambien mas alia de los nuevos territorios virtuales globalizados, rompiendo, en ese viaje, su historico
alejamiento con relacion tanto a las comunidades reales donde esta instalada como a la vida de sus trabajadores. Por otro lado, los servicios sociales
prestados regresan al espacio de la rentabilidad mercantil agregando
potencialmente valor a los productos, como no se cansan de mendonar los
textos de estimulo empresarial elaborados por empresas de consultoria
social con respecto a la buena imagen de la marca de los productos, y no de

349

~ La mas notoria es la propuesta del citado Bresser Pereira, en su paso por el cargo de
ministro de la Administraci6n Federal y de Ia Reforma del Estado, creando oficialmente las
o.rganizaciones s~ci~es como .encargadas de la ejecuci6n de servicios sociales. La ley que ins.
tItuye las orgamzaclones sOClales fue promulgada en 1999. Ley num. 9,790 de 23 de marzo
de 1999.

lNSTITUCIONES Y ACTO RES POLiTICOS

EMPRESAS Y RESPONSABILIDAD SOCIAL

la cali dad de los mismos, de una empresa filantr6pica.46 Asi, los servicios
sociales eficientes cambian la forma de los bienes materiales especificos qUe
las empresas producen, pegandose a ellos y actualizandolos con una virtud
hasta entonces insospechada, la de estar presente responsablemente en el
amplio contexto (local y nacional) en el cual viven los consumidores y aecionistas. En un doble movimiento hacia fuera de si misma, la "empresa-ciu_
dadana" realiza eficientemente su beneficencia localizada y produce, para
el espacio publico de la opini6n y para el espacio privado de sus pares, la
perspectiva de una presencia ampliada, legitima del propio poder social del
capital. Como dijo ejemplarmente un dirigente empresarial, "Ia empresa y
la comunidad deben ser 10 mismo"."
Esto incluye, en tercer lugar, otro resultado ambiguo en la acci6n de solidaridad, esta vez dirigida a los trabajadores de la propia empresa. Esta
tam bien va a aparecer internamente con una doble cara, la de una entidad
constituida por un conjunto de relaciones mercantiles y no mercantiles, por
procedimientos que, aparentemente ajenos a la productividad del trabajo,
acaban siendo soluciones de problemas internos antes mas dificiles, como el
de lograr el consentimiento de los trabajadores 0 reducir las incertidumbres. Nuevamente surge la ambigtiedad de la acci6n social responsable, pues
esto no anula el hecho de que los program as sociales, dirigidos al cuerpo de
funcionarios y sus familias 0 a la comunidad local, sean bien disenados y
eficaces. En el mismo acto, sin embargo, muestran ellado de su pertinencia como instrumento de la politica de la empresa. AI mismo tiempo, el juego de la percepcion se profundiza cuando vemos, en la prensa, el realee dado
a la figura de los apaciguados y felices funcionarios receptores de los programas sociales 0 movilizados hacia el trabajo social en las comunidades,
en contraste con el desvanecimiento de la figura constituida por el vinculo
fundamental del contrato que define su relaci6n con la empresa, la del trabajador asalariado.
En cuarto lugar, la ambivalencia de la propia novedad de la filantropia
empresarial puede ser vista desde otros dos angulos importantes y relacionados. EI primero es que esas experiencias son presentadas a la opinion
publica como prueba de la ineficiencia de las politicas publicas estatales y
de su arcaismo, sobre el argumento de que estas crean solo ciudadanos acomodados al contexto de la mise ria circundante. La responsabilidad fUanp{a.arg ).

tropica privada aparece, por 10 tanto, como su opuesto, como la corporifica_

cion de la modernidad civil ahora puesta con enfasis en el campo del mer cado, la, cual, oper~do a traves de la racionalidad instrumental propia de
la geshon mercantll, captura una participaci6n activista amplia y voluntaria que realiza el milagro de la ciudadania de la donaci6n. Como vim os el
uso del trabajo voluntario lIega a 12 millones de personas (0 mas, segnd l a
fuent~), que se contablhza como valor de trabajo no pagado, transfiriendo
conoclmlento y experiencia que permite multiplicar los recursos donados
por las empresas. Junto con la contribuci6n financiera de la clase media a
las instituciones privadas sociales, estas donaciones cubren dos tercios de
los recursos utilizados, los cuales, con las contribuciones publicas van a
parar a los programas sociales de las empresas, transformandolas ~n promotoras de una clUdadania palpable, divulgada incesantemente en todos
los medios.
Ciertamente es real la adhesi6n de las personas que se incluyen vol untariamente," y hay testimonios en el sentido de que donar tiempo al trabalo soclal es una experiencia significativa de apertura al mundo aunque
sea por el simple encuentro personal con los pobres, ese otro de~valido y
carente que tal vez deje de ser visto en su pura indiscriminaci6n abstracta:
o sea que la experiencia del voluntariado puede ser un medio de reflexi6n.
Pero, ciertamente, tambien esta experiencia se hace muy a distancia de cualquier discusion politizadora 0 de cualquier estimuJo para conectarla a las
acciones gubernamentales 0 al funcionamiento de las politicas publicas. Por
el contrano, de punta a punta, la responsabilidad privada de 10 social es en
la expresion de Yazbeck (2001; 1995), despolitizadora de la cuestion sodial
pues parte en princi pio de la descalificaci6n del poder publico y por 10 tant~
desconoce la posibilidad abierta por el conflicto interno en el terreno de las
mismas politicas publicas para crear compromiso y calidad frente a los ciudadanos.
Este tipo de conflictos es destacado constantemente por el personal tecnico de las instituciones publicas y sus sindicatos locales: medicos de los
hospitales publicos y de los programas publicos de saneamiento y prevencl6n de las enfermedades, profesores de primaria y secundaria de las escuelas publicas, trabajadores sociales de los organos publicos de servicio social
funcionarios de las instituciones culturales publicas, arquitectos y tecnico~
de los programas de vivienda popular, tecnicos de los organos publicos del
medlO amblente. En su disputa por el sentido responsable del sector publi-

47 Gazeta Mercantil, 7 dejunio de 2001, p. A7). La Doticia se Tefiere a 10 dicho por dirige~
tes de empresas en un seminario nacional sabre empresas y responsabilidad social, cuya tOmca, segUn el peri6dica , fue la percepcion de que "la inversi6n social deja de seT un apendice.de
la vida de las empresas y entra en el coraz6n del negocio", 0 sea , 18 "progresiva incorporaClon
de 10 social en 18 gesti6n de las empresas", 0 incluso "10 gerencial scaba incorporando 10 social".

411. A~n aSi, un ar:alista de la prensa es capaz de enunciar la equiparaci6n de ganancias en

los slg~llentes temllno.s: "Ganan las empresas por el fortalecimiento de su imagen junto a la
comunidad, ~a espeCle (sic) de marketing social, y las personas, que transfieren conocimienlos [volun~namente], au tiempo y emoci6n". Gozeta Mercantil, 15 de junio de 2001 , p. A3 .

350

46

Vease, por ejemplo, el texto "Filantropia estrategica- de Stephen Kanitz (wwwfilantro-

351

352

INSTlTUCIONES Y ACTO RES POLiTICOS

co todos ellos se apoyan no s610 en su experiencia sino tambien en una refl~xi6n informada te6ricamente, como 10 demuestran sus publicaciones especializadas Y la cercania que mantienen con la. producci6n universitaria.49
Sin embargo, bajo la 6ptica que pregona la qUlebra del Estado y acoge la
idea de Estado mlnimo, los funcionarios publicos son descahficados en una
imagen unica: como gente que no hace nada, tiene garantia .en el empleo y
estAn instalados en la mediocridad de sus pnVlleglOs. EI eXltO de esa lOlagen acompaiia implicitamente el crecimiento de la responsabilidad privada
por 10 social y oscurece la renovaci6n continuada de la parte del SeI'VlC10
publico comprometido con la renovacion de ideas y praCtlCaS y ~u con~~
cuente lucha publica por elias, abora intentando ser una alternativa pohbca al desmantelamiento del sector publico por su reconquista eficiente y
renovada. Eso necesariamente, implica la revitalizacion de la politica hecha a traves d~ sus asociaciones y sindicatos, como un espacio de negociaci6n
y de disensi6n,so tanto en el servicio publico como en los publicos abiertos
por experiencias aut6nomas locales.
.'
'
Es oportuno, aqui, contraponer las expenenclas de, la filantropla empresarial con las experiencias de solidaridad que se estAn haclendo por parte
de los propios trabajadores, por medio de sus sindicatos y cen~r~les sin~ca
les. Como es evidente, la actual crisis del sindlcahsmo es la cnSlS del mlsmo
trabajo reguiado, en el centro de las intensas modificaciones acarreadas P?r
la reestructuraci6n productiva de las em pres as y la consecuente reducclOn
del tamano de la fuerza de trabajo. Convencidos de que hay pocas oportunidades inmediatas de alterar la bipolaridad entre, por un lado, la concentraci6n de la fuerza de trabajo empleada en los polos dinamicos de la producci6n
y, por otro, la conservacion 0 el aumento de los niveles de desempleo,de la
economia informal y del uso extensivo del trabajo precano (y de la mlSena
que crean), los sindicatos de trabajadores se vieron obligados a bus~ar formas de incorporacion de los desempleados de sus mlsmas categonas. Es
claro que este desafio tuvo respuesta de manera diferente en I~s diferentes
experiencias intentadas, pero, en cualquier caso, aceptarlo sl~fica rebasar
las practicas ya conocidas de representacion dentro de la propla estroctura
sindical y, por 10 tanto, la experiencia institucional de med,ac,on entre el
mundo del trabajo y el aparato institucional del Estado, par la cual se realizaban los derechos sociales.
Las dos principales centrales sindicales del pais dieron re~puesta de
manera distinta a este desafio, sobre todo al constatar la poca 0 mnguna efi49 ReviSta8 acad~micas y no academicas constantemente mtercamhian experienci~ de reO:
xi6n sabre sus campos espedficos. En elIas tambien es po8ibl~ encontrar pr~~uestas mnovad
ras para hacerse en el interior de los servicios publico~1 espeoalmente mUnlClpales yestatales.
50 "Disensi6n" aqui en el sentido de Jacques Ranclere (1996).

EMPRESAS Y RESPONSABILIDAD SOCIAL

353

cacia de los foros oficiales gubernamentales dirigidos a la cuestion d el

empleo. 5l Una de elias, la Fuerza Sindical, implantO un Centro de Solidaridad con el Trabajador que, con recursos publicos,52 se ocupa directamen te
devoler a colocar, de manera inmediata, a los trabajadores sin empleo (p or
los servicios de intermediaci6n de mano de obra, calificaci6n profesional y
habilitaci6n al seguro de desempleo). La otra, la Central Unica de los Trabajadores (CUT), constituyo una Central de Empleo e Ingreso (Iocalizada en
el municipio industrial de Santo Andre) que, tam bien financiada con recu r50S publicos y ofreciendo al trabajador basicamente los mismos servicios,
registra una diferencia importante: forma parte de un conjunto de accion es
concertadas concebidas como un "sistema publico de empleo" en cuyo cen tro esta la defensa de los derechos de los trabajadores. Rechazando el inmediarismo de una acci6n solidaria que tenga por objetivo solo resolver, al
momento, una situaci6n de vulnerabilidad, la CUT pone enfasis en una con cepci6n de solidaridad consistente con la defensa de los derechos de los trabajadores y ligada a toda una concepci6n de lucha por politicas activas d e
promocion del empleo.
Asi, las experiencias intentadas por la CUT tienen por objetivo constitui r
modos alternativos de trabajo e ingreso, entre ellos la formacion de cooperativas de produccion y trabajo, el montaje de incubadoras, la lucha por or ganizaci6n de microcnlditos y por bancos del pueblo. La Central de Trabaj o
e Ingreso fue fundada y opera en sociedad con la prefectura de Santo Andre,
una ciudad que atraviesa por iniciativas importantes de discusi6n y realizacion de foros publicos (en especial, una camara regional conform ada por las
siete prefecturas de los municipios vecinos, empresas, sindicatos de trabajadores y otras organizaciones) para dar rumbo a las politicas de desarrollo de
la regi6n y enfrentar sus problemas sociales y ambientales. Manteniendo ,
por 10 tanto, las interfaces con todos estos foros publicos y sindicales, la
accion de nueva colocacion de trabajadores en el mercado puede no solo conservar la exigencia de contratos legales en empresas idoneas para los empleos logrados, como tambien ejercer la creatividad de buscarlos de diferentes maneras,53darles varias formas segtin la especificidad de las demandas
~ I Con excepci6n del seguro de desempleo. Hay consenso en que otras metas del Sine
(Sistema Nacional de Empleo) no tienen una aplicaci6n cons istente como poJiticas publicas .
52 Sobre todo del FAT (Fondo de Amparo al Trabajador).
~ Entrevista con Valdenice AraUjo, director de la Central de Empleo e Ingreso, Santo
Andre, 24 de mayo de 2001. Por ejemplo, 18 Central cataloga las dernandas de mano de obra
de la regi6n y busca casos donde hay falta de profesionales, organizando, junto con el sindicato de la categoria profesional, cooperativas de trabajo para suplir la demanda del sector en
cuesti6n. En el caso relatado, Is carencia de Is regi6n era de personal de mantenimiento de
equipamientos hospitalarios.

INSTITUCIONES Y ACTO RES POLiTICOS

EMPRESAS Y RESPONSABILIDAD SOCIAL

sectoriales" e induso organizar la oferta de trabajo a partir de la demanda

de consumidores. 55 Esta accion intenta tambien intervenir en las discrimi_
naciones por edad y, no menos, modificar 10 que llama "Ia cultura empresa_
rial" tradicional de desconfianza frente al sindicato y negligencia frente a la
contratacion de mano de obra, de la cali dad del producto y de los modos de
producir.
i,Por que este sistema puede reivindicar et estatuto de "publico'? Adem as
de la propuesta induyente en que esta inscrito, me parece que 10 fundamen_
tal esta en la concepcion daramente asumida de que el sistema de empleo
es publico porque induye "todos los actores e intereses, contribuyendo cada
uno al debate", segUn dice el dirigente de la central de empleo e mgreso.
Esto tiene desdoblanilentos importantes, como el principio de rotacion en la
gestion del proyecto, que hoy es de la CUT, y de el se espera "constnrir;a cuitura de 10 publico para fortalecer [el caracter del una agencta publica .56 Es
primero por esa insercion doble en la red de instituciones,ptiblicas y despues en el "principio del debate entre mtereses divergentes que ~e rechaza
la critica de asistencialismo dirigida por grupos mternos a la propla central.
A esto, todavia segUn el dirigente, se sigue el argumento de que, aunque
esta accion sea

grar la eficiencia estan plenamente valorados. Es posible tambien com

senala la oposicion intern a de la CUT, que la disputa y negociacion 'de la~
partidas publicas entre las centrales, y entre elias las entidades patron ales
acabe pulverizando las acciones de un sistema publico de empleos y aumen:
tando su dependencla de los recursos publicos. Lo importante, en cualquier
caso, es que estos dilemas son ampliamente debatidos y divulgados, y acogen propuestas Y sUJetos d,ferentes en conflicto y negociacion de valores y
proyectos cuya referencia, por eso mismo, conserva su caracter publico.
Asi, la diferencia de las referencias entre las acciones sociales de los sindicatos y de los empresarios ayuda a adarar y distinguir la presencia 0 ausencia de potenciales contrahegemonicos en el contexto de las modificaciones
aceleradas que se producen tanto en la configuracion de la desigualdad brasileiia como en la aspiracion de legitimidad de los proyeetos institucionales
no estatales para atenuarla 0 revertirla.
Un circulo publico no estatal, segUn rezan todas las inspiraciones teoricas que muestran el tninsito tenso hacia una democracia real en un mundo
globalizado, tiene todo el derecho a realizarse como espacio publico activo
siempre que sus pnicticas y presencia tengan una interlocucion constante
con el contexto politico de la sociedad y del Estado, 10 que implica que sean
tambH'.~ espaclO ":novador de circulacion de ideas y de experiencias de partIclpaclOn democrattca. Las Instituciones vueltas hacia la filantropia empresanaJ fall an preclsamente en este aspecto: externamente, evitan incorporarse al debate sobre las decisiones gubernamentales, y SU presencia
frente al Estado aparece solo por ellado muy tradicional de presion por sus
mtereses econ6mlcos y financieros, no ocultos en su demanda de ser intermediaria de recursos publicos. Internamente, frente a su clientela especifica, el modo. de funcIOnamlento de su accion social tambien reproduce aJgo
muy tradicIOnal: transform a ciudadanos design ados como sujetos de derechos en receptores de favores y generosidades y, desde ese angulo, la diferenCIa con el VIeJO modo de hacer caridad descansa unicamente en la excelencia
de los programas adoptados y en el compromiso de quien los crea.
Nada de esa excelencia tecnica garantiza que su modo de funcionanilento en las empresas impida elaborar progresivamente eJ desvanecimiento
del sujeto ciudadano autonomo y diferenciado por la conciencia y pnkticas
clUdadanas de tener derechos. Estas U1timas son las unicas bases hasta ahora conocidas sobre las cuales la elaboracion de un circulo publico se hace
co~cretamente en cualquier espacio y tiempo en que se pueda ejercer, por
la UnIca raz6n de que la nocion de derechos crea comunidades politicas hablantes y refleXlvas sobre si nilsmas y no sumisas a la aleatoriedad de las
necesl?a des y conveniencias que vienen de fuera, por mas compensadoras
y admIrables que sean. Es en esos terminos, pienso, que el cambio de los pa-

354

una politica pasiva de trabajo, tiene alga importante de politica activa. Son los
trabajadores quienes deben hacer esoo y arientaT a los compafieros que estB.n en
una earencia terrible, tienen necesidad de toda, y [sabre todo] tienen necesidad
de orientacion. Prefiero hacer eso que dejar que 10 haga el empresario. No 10 va
a hacer de la manera que el trabajador mas 10 necesita.l.Esto es asistencialismo?

Seglin yo, no.

Es evidente que esta transferencia de la accion de los sindic~tos de trabajadores no escapa a dilemas importantes. Como y~ se observo, I~ mtervencion directa de los sindicatos en ta nueva colocaclon de los trabaJadores en
el mercado puede "indicar una modificacion en la manera como la CUT CO~
cibe el papel del Estado y de la sociedad en la definicion de P?liticas publicas" (Parra, 2000, p. 23). Como tambien aqui aparece la aCClOn del Estado
empujando hacia ta sociedad la cuestion de la resoluci6n del desempleo, asumirla implica cotidianamente un pragmatismo en el cual los modos de 1054 La Central puede organizar los candid?tos a empleo por categoria profes~onal, est~~
landolos a buscar creditos , a formar cooperabvas y buscan~o empleadores especlficos. En e
casa, se trataba de candidatos a motoboys, pO.r 10 tanto, deJ6venes.
, .
39
~ Idem . El caSQ de los servicios antes dlspersos de composturas domestlcas, reform ,
etcetera.

S6 ldem.

355

356

INSTITUCIONES Y ACTORES POLITICOS

radigmas de acumulaci6n y organizacion social, derivadas del contradictorio

movimiento actual de la globalizacion, puede generar el sentido comlin
descrito par Santos (1995, pp. 50-52), cuya marca politica esta en su pluralismo de experiencias capturadas como invenciones politicas en nuevas
espacios discursivos. Solo can la participaci6n en el sentido y centro de los
derechos es que pueden configurarse nuevas formas de resistencia y de socializacion que, en S1 mismas, son opuestas a las vadas ideas de futuro, sin en.
tica y sin proyectos, de las variantes mercantiles del neoliberalismo.
En el centro de la ambigtiedad con que se constroye y se modifica, aeeleradamente, la organizacion del activismo empresarial, es claro que, par un
lado, la aeci6n social empresarial y los welfares privados en las empresas
pueden ser una experiencia social y humanitaria relevante frente a las apremiantes necesidades y carencias de la poblacion brasilena pobre. De hecho,
esas iniciativas marcan ellado positivo de la presencia empresarial movilizadora de fuerzas de donacion que se remiten discursivamente a la
ciudadania, y nada se podria decir contra ellas si funcionasen dentro de una
sociedad apoyada en garantias reales de derechos universales. Pero, para
ser tambien politicamente relevante como una experiencia de formacion de
actores investidos de responsabilidad social, seria necesario que el movimiento filantropico empresarial reconociese, en su propia constitucion, la
proyecci6n de la sam bra de la disputa por el poder de enunciar el espacio
publico y la ciudadarua bajo el escenario de la desreglamentacion estatal.
Desde ese angulo, la regeneracion de la clase dominante brasilena se apoya
menos en una clara logic a de la ciudadania y mas en la eficiencia de la integracion social para limitar el peligro y el riesgo 57 inherente a la presencia
aumentada de los excluidos y sin derechos. Su utopia de responsabilidad se
torna entonces conservadora porque, por mas sensible que sea a las desigualdades sociales, preserva al mismo tiempo las jerarquias desiguales que
producen la descapacitacion (disempowerment) de los ciudadanos, al recrearlos como ciudadanos de segunda y tercera clases dependientes de la caridad
de la accion externa privada a la posibilidad de inclusion social. Dependen,
por 10 tanto, de las intenciones, de los intereses y de las fluctuaciones de los
aciertos y equivocos propios del mundo mercantil e inherentes a la libertad
can que final mente fue sellada, dos siglos atras, la expresi6n "iniciativa
privada", contra la cual se formaron los espacios publicos difereneiados, criticos y propositivos, vueltos hacia la emancipaci6n ampliada de un mundo
camtin.

l'i7 La. noci6n de "riesgo" esta tomada aqui en el sentido que Ie dio Ulrich Beck (1992), especialmente el capitulo 2.

EMPRESAS Y RESPONSABILIDAD SOCIAL

357

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359

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Funda~ao Abrinq pelos Direitos da Crian,a:

Uma hisl6ria de aqiio: 1990-1997.

Relal6rio de atiuidades 1998.
Relal6rio de atividades 1999.
Programa Prefeito Crianc:a (campana para adopci6n de proyectos por los candi.
datos a prefecturas municipaJes).
Programa Crer para Ver (red de apoyo para mejorar 1a calidad de la escuela publi-

ca).

Programa Empresa Amiga da Crian~a (vuelto hacia la prevenci6n y erradicaci6n

del trabajo infantil).

Boletins infonnativos do Projeto Nossas Crian~as (sistema de adopcion financie.

ra de nrnos y j6venes).

Projeto Adotei urn Sorriso (dentistas voluntarios).

Projeto Biblioteca Viva.

360

INSTITUClONES Y ACTORES POLiTICOS

Projeto Cidadania Jovem (j6venes voluntarios mediadores de lectura).

Projeto Jornalista Amigo da Crian~a (red de periodistas que defienden derechos
del nino y adolescentel.
Instituto Ethos Empresas e Responsabilidade Social:
Visao, Missao e Atividades.
Manual: 0 que as empresas podem fazer pela educa~i1o, Sao Paulo, 1999.
Manual: 0 que as empresas podem fazer pela crian~a e pelo adolescente, Sao

IX. PODER POLITICO Y PROTAGONISMO

FEMENINO EN MOZAMBIQUE!
CONCEI~AO

OSORIO

Paulo, septiembre de 2000.

Instituto Ayrton Senna (lAS). Reuista Conjuntura Social.
A mi me ha taeade transitar el camin o

desde la marginalidad hasta el Estad o

Y. en ese camino, conocer las distintas
expresiones del pader. El pader de
las sin pader y el pader de no pader.
Virreira (1999 )

INTRODUCCION
EL ESTADO-ASISTENCIAL, revestido en Mozambique por una ideologia revolucionaria de naturaleza colectivizante,2 pennite visualizar a la mujer en el
espacio publico, alterando, en relaci6n con el pasado colonial, su acceso a la
reivindicacion por la igualdad de derechos. 19ualdad que debe entenderse
mas como expresi6n formal del discurso politico revolucionario que como
alteraci6n en las relaciones sociales de poder que recorren las relaciones de
genero.
Como intento analizar en la primera secci6n de este capitulo, las estrategias politicas de los primeros 15 arios de la Independencia, al mismo tiempo que revelan a la "mujer con derechos", refuenan, en el cuadro del mode10 politico, su posicion subalterna. Esto significa que el acceso de las mujeres
a los derechos en el contexto del Estado-asistencial, es restringida por normas y discursos que reinstalan a esta en papeles delimitados por una logiI La investigaci6n de las informaciones fue realizada en el Ambito del seminario de investigaci6n Mujer y Pader Politico en Mozambique. Agradezco a los estudiantes Katia Taela,
Ernesto Macuacua, Norinho Ernesto, Mario Jorge, SOnia Cintura, Ana Paula Jambosse,
Guilhenne Mussane, Samito Nuvunga, Joao Carlos, Quit.erio Langa, Godwin Mata y Manuel
Pacacheque la constancia demostrada en el sondeo y con eIlos romparto este trabajo. A los amigoa Maria Jose Arthur y Luis de Brito debo la critica y el apoyo solidario. Mi agradecimiento
a Carlos Serra por sus comentarios. A las mujeres y hombres que, rebasando miedos y timidez, nos abrieron sus corazones, mi reconocimiento.
2 Con la Independeocia en 1975. el pais empieza a seT orientado par un sistema politico
democnitico popular, estructurado en los moldes de los paises socialistas del Este europeo.

361

INSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

PODER POLiTICO Y PROTAGONISMO FEMENINO EN MOZAMBIQUE

ca de subordinacion, es decir, los derechos de las mujeres atraviesan del

conformismo al estatus que Ie confiere 10 "androcratico" (Seidler, 1994). Las
evidencias de la discriminaci6n femenina se expresan en este periodo en los
discursos, en las formas de ocupacion del territorio del poder y en el ejercicio politico. El "esencialismo" de la naturaleza femenina se convierte en el
fundamento para la legitimacion de una dominacion traducida en los multiples constrenimientos que impiden la acci6n politica de las mujeres fuera
del cuadro normativo que les define las competencias como madre y como
esposa.
En la situacion concreta de Mozambique en los anos setenta y ochenta,
la lucha de las mujeres por el acceso al poder politico es configurada por una
ideologia que no permite individualizar mecanismos de afirmacion politica,
bajo pena de exclusion del proyecto nacional-revolucionario. Con la ruptura de la ideologia revolucionaria y su sustituci6n por la ideologia liberal desde finales de la Mcada de 1980, se acentua el caracter regulador y neutro
del Estado que tiene como consecuencia el encubrimiento de la dominacion
(Stetson y Mazur, 1995, p. 9). En Mozambique, las politic as liberales tienen
como resultado, en el campo de los derechos humanos de las mujeres, el refuerzo de una concepcion que, acentuando la necesidad de la presencia institucional de la mujer, vacia politicamente la lucha por los cambios de las
relaciones sociales de genero. Los cambios legales a que hemos asistido,
ademas de insuficientes, pretenden encubrir los mecanismos fundadores de
la desigualdad. Por otro lado, el aumento cuantitativo de la presencia femenina en el aparato de Estado y en los partidos politicos ha sido utilizado, por
si solo, como motor del cambio, sin que sean cuestionados la estructura, las
jerarquias y los sistemas de valores que circulan y organizan el estatus de
la mujer en las instituciones.
Es en este sentido que la cuestion de las cuotas puede tener el efecto perverso de reducir la alteraci6n de las relaciones sociales de genero a la presencia femenina en los espacios de pader, si no se tuviera en cuenta que la
transformacion de las formas de dominacion pasa por la incorporacion, en el
discurso y en la acci6n politica, de los sistemas de diferenciaci6n que configuran la identidad femenina (Pitanguy, 1999).
La capacidad de transformar las organizaciones politicas por dentro del
modelo dominante ha constituido, des de mediados de la decada de 1980,
uno de los focos de atencion del movimiento feminista. De cara ala multiplicacion de las ONG (organizaciones no gubernamentales) y su transformacion en ~eras ejecutoras de las politicas gubernamentales 0 de las
agendas internacionales, los movimientos de las mujeres han intentado
reflejar la utilidad de la participacion de la mujer en las instituciones de
poder (Astelarra, 1999). EI debate ha sido desarrollado en torno de dos po-

siciones: la primera, que niega a las actuales instituciones alguna capacidad de transformacion, considerando que su conservaci6n como espacio de
poder es estructuralmente justificada por la androcracia que cimienta el
modelo social; desde este punto de vista, y en la medida en que la reparticion del poder "busca" la igualdad formal, la participacion de las mujeres
tiene como objetivo ocultar la permanencia de la desigualdad y vacia al movimiento feminista de su capacidad de afirmacion auto noma.
La segunda posicion, que defiende la ocupacion del poder politico por la
mujer, destaca la necesidad de ocupacion de espacios de decision politica,
buscando simultaneamente influenciar y alterar no solo el cuadro legal que
determina la subalternidad de la mujer, sino fundamentalmente los mecanismos de legitimacion y de reconocimiento del campo politico, como un campo masculino, donde la mujer es aceptada, pero no incluida.
En todo el mundo, la practica politica de las mujeres ha demostrado, de
manera exhaustiva, que la mayoria de las mujeres que llegaron a funciones
de direccion en los aparatos politicos han adoptado como suya la masculinizacion del poder. La 16gica de loby, la manipulacion de la informacion y
las estrategias de persuasion aumentan la eficacia del funcionamiento de las
instituciones, sin que se alteren los modelos de pensar y de actuar politicamente. Alcanzando importantes victorias en el campo legal, el movimiento,
a traves de estas mujeres, hace inviable la revitalizacion de las propuestas
feministas.
Y es en este contexto que a fines de la dec ada de 1990 se busca reflexionar sobre la cuesti6n de la participaci6n politica de las mujeres, a manera
de articular la presencia institucional con formas de accion, por ejemplo la
participaci6n conjunta con otros movimientos politicos, que destaquen. convoquen y reconozcan las diversidades y diferencias existentes. Desde el
punto de vista teorico, este debate permite dimensionar nuevamente la produccion del conocimiento con una mayor pluralidad de objetos y aparatos
conceptuales, sin miedo de aleanzar la legitimidad de los cuadros de referencia universales. Como afirma Virginia Guzman,

362

363

E. .. J el feminismo enfrenta el desafio de debilitar las barreras interpuestas a la

difusi6n de los conocimientos producidos para influenciar de manera mas sistematica la producci6n cultural y academica. sin perder su creatividad ni ser
domesticado en el momento de elegir sus areas de interest los temas y las formas

de abordarlos (Guzman, 1999, p. 5).

8i la democracia moderna, acentuando la necesidad de la pluralidad ideolOgica y, en esta, la existencia de conflicto, es un imperativo necesario para

364

PODER POLiTICO Y PROTAGONISMO FEMENINO EN MOZAMBIQUE

INSTITUCIONES Y ACTO RES POLiTICOS

la partieipacion politica de la mujer, los modos y los "cuadros" que hacen

posible esa participacion constriiien la aparicion de nuevas formas de ejercicio de poder_ Como intento explicar a traves de 10 dicho por las entrevista_
das, el campo politico, de la manera como hoy esttt configurado, no estimula
la inclusi6n de la mujer como sujeto_ Siendo los conflictos socialmente construidos, el reconocimiento de 10 que es conflicto transita par la conformidad
can el modelo patriarcal, es decir, la impugnacion de la mujer a la domina_
ci6n se percibe como desvio de identidad. La mujer que no se contenta COn
las formas como se estructura y se jerarquiza la accion politica es sancionada por los miembros de la organizaci6n y por la soeiedad.
En Mozambique, can la introduccion del sistema multipartidista en 1994,'
el acceso a y la ocupacion de nuevas espacios de poder por parte de la mujer
se inscribe en una 16gica democratica de caracter globalizante que busca
ajustarse a las agendas internacionales hegemonicas. Es asi que el "empoderamiento" femenino aparece fundamentalmente como forma de legitimar el
modelo de la acci6n politica, en la medida en que, no alterttndose las formas
de estructuraci6n de los espacios de poder, se consolidan -par 10 menos aparentemente-Ias reglas deljuego politico. Por ejemplo, actualmente, en Mozambique, 27% de los parlamentarios son mujeres, siendo que el partido
mayoritario es representado par cerca de 40% de mujeres, sin que este mi.mero revele, primero, diferencias entre la participacion feme nina entre las
dos fuerzas parlamentarias y, segundo, alguna modificacion en la percepcion yen la acci6n parlamentaria en 10 que se refiere al abordaje, referencias
y propuestas de nuevas estrategias politicas.
Sin embargo, la continua presencia de las mujeres en el campo del poder
potencia la redefinicion del espacio politico. En el caso mozambiqueiio, si
bien todavia no existe una discusion colectiva de los criterios de acceso al
poder y de las posiciones ocupadas por la mujer, empiezan a surgir, en los
discursos individuales de los liderazgos femeninos, un cierto desconsuelo de
cara a la desigualdad de estatus y una insatisfaccion-angustia frente a la
no incorporacion del sistema femenino de diferenciaciones en las pnicticas
de poder. Es asi que, a medida que aparecen fisuras en la intimidad del modelo politico masculino, surgen estrategias, aunque fragmentadas , de discusion de la legitimidad de las fuentes y de las modalidades de ejercicio de
ese poder.
Este capitulo pretende analizar, a travEls de la composicion de los papeles y de las funciones realizadas por las mujeres en la direcci6n de los partidos politiCOS, la manera c6mo se realiza el acceso al poder politico, la re3 La Constituci6n de la Republica, revisada en 1990, considera la creaci6n del multip8rt-idis mo. En 1992 se realizan los Acuerdos de Roma que panen fin a la guerra civil y surgen los
primeros partidos en el nuevo conteno politico. En 1994 se realizan las elecciones legislati v8s.

365

presentacion del poder y las formas de ocupaci6n del campo politico, traducidas en diferentes expectativas de cara al ejercicio del poder. Para el analisis de estas tres dimensiones des taco la necesidad de articular los siguientes
componentes; la imposibilidad de aislar la participaci6n de las mujeres, en
el campo politico, de los mecanismos de socializaci6n en la familia, que configuran la identidad femenina en torno a valores que la exduyen de los modelos actuales de intervencion politica; cualqnier anaIisis de la participacion
politica de las mujeres debe tomar en consideracion la articulacion entre l a
definicion formal de los derechos humanos de la mujer y el modo como socialmente son apropiados y reconocidos; la ocupacion del campo politico por
la mujer debe tomar en cuenta las dimensiones particulares del com portamiento feme nino, como la mayor disponibilidad para el trabajo colectivo y
para el dialogo. En este sentido, utilizo el concepto de poder en la perspectiva "foucaultiana" de accion sobre la accion en una relacion de violencia
que, al aetuar sobre el otTO, provoca resistencia y eonfrontacion y desencadena la lucha contra la sujeci6n del sujeto (Foucault, 1990).
Can relaci6n al acceso al poder por parte de las mujeres, considerare dos
cuestiones centrales: una que se relaciona directamente con los meeanismos de socializaci6n que constriiien el acceso de la mujer al poder, es decir,
de que modo las "disposiciones generales" hacen que el campo politico sea
~ O un campo de intervencion "extranjero" y poco motivador. Otra cuestion se
UO une a la influencia que las redes familiares pueden tener en el acceso al
( ( poder por las mujeres, tanto desde el punto de vista de que su eleccion haya
i sido determinada por intereses de grupo, como que su presencia en el espaJU, cia del poder politico resulte de una motivacion individual ajena a la
L influencia de la red del parentesco.
Tambien pretendo abordar la(s) manera(s) como el poder politico se representa por mujeres que ocupan lugares destacados en las organizaciones
politicas, 0 sea, como las dirigentes de los partidos' hacen "uso" del poder,
principalmente en 10 que consideran fundamental en su acci6n. Tratare incluso de identificar los mecanismos que estructuran las relaciones sociales
de genero en los partidos politicos, distinguiendo las funciones desempeiiadas par hombres y mujeres, el "valor politico" que les es conferido, y los diferentes espacios de intervencion. Considero dos hipotesis principales. La primera es que el acceso de la mujer a la direccion de los partidos politicos se
orienta por un contexto global que, si por un lado, reconoce la necesidad de
hacerla visible, par otro lado, constriiie la participacion politica de la mujer
en cuanto sujeto.

0'

4 En este trabajo utilizo el concepto de partido , instituci6n y organizacion en el sentido lata:

todos poseen una es tructura, una jerarquia, nonnas y estrategias de acciqn politica.

INSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

PODER POLiTICO Y PROTAGONISMO FEMENINO EN MOZAMBIQUE

La segunda hipotesis es que si por un lado, la ocupacion del campo politico por la mujer se hace de conformidad con las estrategias de dominacion
masculina -es decir, la presencia de la mujer en la direccion de la accion
politica no solo no pone en duda los mecanismos de funcionamiento y estructuraci6n del poder politico, como revela la conservaci6n de la subalter_
nidad a traves de las relaciones de poder que ahi se organizan-, por otro
lado, la desigualdad de criterios en el acceso a la carrera politica, a los Iinanciamientos y la desilusion con las reglas del juego permiten ala mujer
el desarrollo de estrategias que llevan a la elaboraci6n de alternativas at
modelo politico_ El periodo analizado en este capitulo va de 1992 a 1999, correspondiente al cambio del sistema politico_ Las unidades de anaJisis fueron: los dos partidos mas grandes del espectro politico nacional, Frelimo y
Renamo; el Frente de Acci6n Patriotica (FAP), uno de los partidos creados
despues de los acuerdos de paz de perfil fundamentalmente urbano e intelectua!'
Si la eleccion de Frelimo y Renamo como unidades de analisis se debe al
hecho de que, ademas de ser los dos mayores partidos, en telminos de percepcion y de expectativas de conquista del poder, han protagonizado un
conflicto armado, la elecci6n del Frente de Accion Patriotica se debe a razones menos objetivas_ Como un partido pequeno, visible solo en medios muy
restringidos, sin ambiciones aparentes de conquista del poder, con un discurso politico de discusion del funcionamiento del sistema democratico en
Mozambique, pens amos que la experimentacion, en el FAP , de las hipotesis
propuestas podni proporcionar una nueva e interesante perspectiva del
problema.
Fueron realizadas 35 entrevistas, siendo 28 de mujeres y siete de hombres, en el periodo comprendido entre octubre de 1998 y junio de 1999.5
Todas las entrevistas fueron semiestructuradas, buscando profundizar y
articular, en una perspectiva de genero, la construccion de las relaciones sociales en la familia con el acceso y el modo de ocupaci6n de lugares destacados en los partidos. Con relaci6n a nuestro grupo centro, fueron entrevistadas 14 mujeres del Frelino, nueve del Renamo y cinco del FAP, con edades
comprendidas entre los 25 y los 70 alios. La edad media de las entrevistadas es de 40.4 alios, siendo las del partido FAP las mas jovenes. La preparacion academica de las entrevistadas varia entre la ensenanza superior (4),
la ensenanza media (15 ) y el segundo grado de ensenanza basica (9). Las
militantes del FAP y las del Frelimo son las que tienen mayor preparacion

academica. Fueron entrevistados cuatro hombres del Frelimo, uno del FAP y
dos del Renamo, con una media de edad de 40 anos y con preparacion academica que varia desde la ensenanza supe rior (2) hasta el primer ciclo de
ensenanza media (2), y segundo cicio de ensenanza media (3). Los militantes del Renamo son los que poseen menos preparaci6n academica.
Los discursos de las mujeres fueron, de manera general, mas abiertos,
registrandose, con frecuencia, una postura critica relativa al funcionamiento del partido, particularmente con relaci6n a las diferencias de acceso de
la mujer a los recursos del partido y a la jerarq uia partidaria. Este discursa muchas veces entraba en contradiccion con afinnaciones de exaltacion
al partido, 10 que permitio revelar las contradicciones entre 10 "politicamenIe correcto" Y las practicas en las organizaciones partidarias. Los discursos
rnasculinos, mas elaborados , reflejaron las posiciones positivas de los partidos acerca de la inclusi6n de la mujer, acentuando, sin embargo, a traves
de metaforas y alegorias, la masculinidad del campo politico y la "aceptacion y buena voluntad" de los hombres en permitir la manifestacion politica de las mujeres.

366

:i Las entrevis tas fu eron codificadas seg1.in criterios de sexo y partido politico . Los nombre!
propios de las mujeres del Frelimo tienen como inicialla letra "rn "; las del Renamo, la le~r~ ~
y las del FAP 18 letrs "e". Los nombres propios de los hombres del Frelimo tienen como initial
la letra "r", Los del Renamo, la leua "s" y los del FAP, 18 letra "'til,

367

CONSTRUYENDO UTopiAS: LOS PRIMEROS QUINCE ANOS ...

Las alteraciones en el modelo politico introducidas en 1994, concretizadas

con la realizacion de las primeras elecciones multipartidarias, crearon nue-

vos campos de intervenci6n publica, permitiendo la realizacion de nuevas

formas de acceso y ocupacion del espacio politico. La historia reciente del
pais fue marcada por una orientacion politico-ideol6gica simultaneament e
definitoria de la amplitud y de los limites de la actuacion politica de los ciudadanos, "encernindola" en un cuadra normativo que estructuro, durant e
los primeros 15 alios de Independencia, el acceso al espacio publico.
Los sistemas de valores politicos fueron sustentados por todo un conjunto de ritos, simbolos que, teniendo como funcion la integra cion-exclusion de
las ciudadanas y de los ciudadanos en el proyecto de construcci6n de la naci6n socialista, son determinantes para la comprensi6n de las cuestiones
hoy establecidas por la introduccion del sistema democratico. La igualdad
revolucionaria como legitimadora del orden social fue, en 10 que se reliere a
la mujer, el fundamento para la lucha por la emancipacion -en sus diferentes dimensiones-. La oposicion a las farmas de organizacion colonial,
acompanadas por la impugnacion de los elementos de la estructuracion tradicional--que aquella supo manipular, mantener y reproducir- realizadas
a.traves de un proyecto politico revolucionario y moderno, produjo rupturas
vlOlentas en la estructura socia!.
.

lNSTITUCIONES Y ACTO RES POLITICOS

PODER POliTICO Y PROTAGONISMO FEMENINO EN MOZAMBIQUE

La ocupaci6n del poder se orienta por fidelidades y solidaridades construidas durante la lucha armada, en un contexto en que se pretendia sustituir la relacion de parentesco y el orden "natural" en el cual se basaba la
autoridad tradicional, por "ideales politicos revolucionarios".
Para la mujer, esta coyuntura aparentemente abre nuevas posibilidades
de afirmaci6n: por un lado, la Iibertad de derechos es garantizada, desde el
punto de vista legal, principalmente por intermedio de la Ley Fundamental;6 por otro lado, el discurso politico acentua la emancipacion de la mujer
como condici6n de sustentaci6n de la de la nueva sociedad.
La visibilidad publica de la mujer surge, asi, en un contexto de liberacion del pals de la dominaci6n colonial y de la imposicion de un sistema que
pretende, a partir de los nuevos objetivos polfticos, configurar las practicas
sociales. La Organizacion de la Mujer Mozambiquena (o~\lF surge como
entidad que congrega las aspiraciones emancipadoras de la mujer. EI discurso elaborado por la organizaci6n es reivindicativo frente a 10 que el nuevo
poder politico consideraba como objeto de impugnaci6n: la sociedad colonial-tradicional. La mezcla, por el poder, de las dos form as de estructuraci6n social en el mismo com bate politico, crea en el ni vel del discurso de las
mujeres activistas de la OMM una doble ambigtiedad: por un lado, el rechazo de la modernidad colonial (aqui incluidas las iglesias) y, por otro lado, la
representaci6n negativa de formas de organizacion tradicional, como ellobolo' y la poligamia.
AI mismo tiempo, este discurso que acentua la exigencia de la igualdad
entre hombre y mujer en el acceso a los bienes y recursos se fundamenta en
la paternidad del partido politico que esta en el poder. Las campanas de alfabetizaci6n de las mujeres, la lucha contra la violencia, la inclusi6n de las
mujeres en las tareas de reconstrucci6n nacional, cohabitan sin aparente
contradicci6n con la funcion de "animadoras culturales" en los comicios dirigidos por hombres. Revisandose en un discurso social progresista, la lucha
por la emancipaci6n de la mujer es condicionada por el lenguaje, por las
categorias de analisis y por las prioridades que orientan el campo politico.
Este, al querer romper con las posiciones conservadoras, no cuestiona realmente el modelo social que orienta los papeles y las funciones de los actores sociales a traves de la desigualdad de genero. Buscando legitimarse a

trav~s de una, igualdad entre hombres y mujeres, el poder de hecho encubr e

la conservaClon de un estatuto de subalternidad de la mujer.
La lucha desarrollada por el movimiento de las mujeres, al darse s610 e
el cuadro de la organizaci6n partidaria, tiene como resultado la filiaci6n d~
las expectati vas deen:ancipaci6n al ~deario de un partido dominado por hombres, e.n la composlclon de su direccl6n, en sus practicas totalitarias y en la
exclusl6~ de la diferencla .. Por 10 tanto, el movimiento de las mujeres, al no
eonstitUirse como movllruento social, con su identidad, se somete -baj o
pena de ~er exclwdo del proyecto nacional- a un poder politico que define
sus obJetIvos y estra~eg1as. Esto signifiea que, al no ser puestas en causa las
;ormas ~e dommaclOn masculi'!a,
poder reserva a la mujer el papel de
companera del hombre afiliado 0 la que alimenta a los combatientes".9 EI
modelo "androcratico" es, asi, legitimado.
Las posibilidades de co~batirlo son limitadas por las categorias utilizad~s para pensar la sltuaclon de Ia mujer: eUa debe tener acceso al espacio
publico y eJercer sus derechos, pero sus derechos y el acceso a 10 publico deben ~er onentados por los Intereses construidos en la esfera privada. Esto
slgrufica que a la mUJer estan reservados, en primer lugar, los papeles de
madre, esposa y companera ("Ia camarada") siendo a partir de ellos que es
reconocldo 0 no su derech? a la respetabilidad publica. Las mujeres son juz~adas, castlgadas 0 premladas por la fidelidad partidaria y por el desempeno moral. No fueron poeas las veces durante la campana de estructuraci6n
del partIdo, en 1977, en que las acusaciones mas frecuentes hechas a las
mUJeres acentuaran Ia moralidad judeocristianalO
Por otro lado, las mujeres que ascienden a la direcci6n de las organiz~clOnes del'p'artldo son, en su mayoria, las esposas 0 familiares de los dingentes p~htIcos, 0 las mUJeres (una minoria) que, de una manera 0 de
otra, constItuyen la reserva politica que vino de Ia lucha de libe
"0
nacional, 11
faCI n

368

3 69

:1

En el apar~to de Estado, las pocas mujeres que alii desempeiian funciones de dIrecclOn no se distinguen en Ia lucha por los derechos de las mujeres, muchas veces taman posiciones extremadamente conservadoras frente
a los problemas como el aborto, el divorcio 0 la union libre. La inclusi6n de
las mUJeresen el campo politico se hace, pues, segUn la reproducci6n del
modelo patnarcal y de Ia conservacion de un orden social que preserva como

Es necesario tomar en cuenta, sin embargo, que la primers Constituci6n del pais es dis-

criminatoria en relaci6n con Ia perdida de oacionalidad de Ie mujer mozambiquena que se case

con un extralljero.
7 La Organizaci6n de la Mujer Mozambiquefla se cre6 en 1973.
8 1..obolo es un media de formalizaci6n del vinculo entre dos familias a traves del matrimonio. EI lobol0, transfiriendo Ia subaltemidad de 13 mujer de su familia de oogen a 18 familia
del marido -siendo este el mediador de la dominaci6n- express y legitima socialmente la
desigualdad de genera ,

Himno de Ia mujer mozambiquena,

El amaciato y el '1iberalismo" sexual, practicado principalmente por mujeres fueron uti
~lZad08 frecuentemente du~ante el proceso de constituci6n del partido Freiimo, y ~ran utiliza~
OSt~mo f0rm.a?e separac16n del c,ampo politico de las mujeres "impugnadoras",
I
En e~te ~lttmo ,caso esta~ mUJ~res son nombradas en funci6n de la fidelidad al jefe y de
a neutrahzac16n de ImpugnaclOnes mternas,
!t

10

INSTITUCIONES Y ACTORES POLITICOS

PODER POLiTICO Y PROTAGONISMO FEMENINO EN MOZAMBIQUE

campo, el masculino. Las relaciones sociales de genero, entendidas como relaciones de poder, fueron construidas, pues, en tomo de un discurso de igualdad que condicionaba la visibilidad de las mujeres a las estrategias de dominacion masculina.
Sin embargo, la acci6n politica no se realiza sin contradicciones y ambiguedades, perceptibles principal mente en la OMM, donde el control partidario, hecho a traves de las antiguas militantes, empieza a ser impug_
nado, dando origen, recientemente,12 a su intento de separac16n del Partido Frelimo.

cio de la ciudadania- y, por 10 tanto, favorecer la participacion politica

femenina, la ocupacion de espacios organizados, estructurados y jer arquizados segUn el modelo masculino de poder (como es el caso de los partidos politicos) provoca el surgimiento de diferentes restricciones, tanto
en 10 que se refiere al aceeso al poder como en las formas de expresion del
mismo.
EI analisis de los program as de los partidos politicos muestra que en todos ellos se cita la importancia del acceso de la mujer al poder, pero solo el
Frelimo delinio un sistema de cuotas. Por otro lado, aunque la partici pacion femenina aparezca en los principios partidarios como un imperat ivQ
democratico, el hecho es que casi siempre a elias les son reservados "lugares" femeninos, es decir, se busca que la mujer trasponga al espacio de poder las competencias que Ie son reconocidas en la esfera privada. La mujer
continua siendo una especie de garantia del orden y del bienestar familiar,
tanto en el discurso olicial como en los incentivos para la participacion politica,14
Independientemente de los partidos politicos analizados, el acceso de
las mujeres al poder se hace, esencialmente, a traves de las redes familiares-partidarias 0 de las redes familiares-parentales-etnicas, es decir, el surgimiento de la mujer en el campo politico tiene casi siempre que ver con su
union familiar, de donde viene el reconocimiento y el valor. EI modele "androcratico" no s610 interviene en el acceso de las mujeres a un espaeio que
les es extraiio, sino que orienta y determina la forma como la mujer pereibe y esta en la politi ca. Como detail are en la seccion 3, la mayona de las
mujeres" del universo que constituye este trabajo, independientemente de
los partidos 0 de las earactensticas etnicas u otras, acceden al poder por via
masculina, sea mediado por factores etnicos, religiosos 0 de grupo social. '
"Mi familia tiene nombre en el partido [. .. J mi padre fue un luchador [... J me
llamaron [... J me necesitaban [.. .]", nos aseguro una dirigente partidista.'7

370

LAS CUOTAS DE LA GLOBALIZACION Y LOS CONTEXTOS LOCALES

EN EL ACCESO DE LAS MUJERES AL PODER POLiTICO
En 1992, con el cambio del regimen, fueron creados nuevos partidos politicos, potenciando el surgimiento de nuevos problemas, nuevas cuestiones y
nuevas y diferenciadas formas para encontrar solucion a la participacion
politica de las mujeres.
Con todo, una investigacion realizada en 1994 sobre la participacion de
las mujeres en el campo politico muestra que la perspectiva de genero en la
composici6n de las direcciones de los partidos se expresa a traves de un discurso "politicamente carrecta", manteniendose una perspectiva paternalis.
ta de la direcci6n de los partidos en cuanto al papel de la mujer.!3
En el contexto de la descentralizacion de la administraci6n del Estado se
realizaron en 1998 las primeras elecciones autarquicas. Por sus objetivos,
el poder local, al potenciar la participacion de los ciudadanos para la resolucion de los proble.mas concretos del municipio, permite la discusion del
funcionamiento del campo politico, como campo de 10 "abstracto ideologico"
y de la competicion politica, creando posibilidades de apertura a la inclusion directa de las personas.
Si la investigacion realizada sobre el comportamiento politico de las mujeres y su intervencion en el poder local, muestra, por un lado, que su acceso
a los puestos de decisi6n continua siendo orientado por las redes famll~ares
a que pertenecen, hace visible, por otro lado, la forma co?,o la ocupaClOn d,e
este espacio de poder aumenta la calidad de la intervenc16n fememna (Osorio et aI., 1999).
.
Si las peculiaridades de la accion politica autarquica pueden potencl~r
nuevas form as de ejercicio de poder -en el sentido mas amplio de eJerel12 En 1994 la OMM decidi6 separarse del partido Frelimo, para reintegrarse dos anos mas
tarde.
13 Para mayor informaci6n, vease Brito y Weimer, 1994.

371

14 En las liltimas eLecciones no fueron pocos los casos de dirigentes partidarios que en sus
apelaciones c1amahan a Is belleza de la mujer mozambiquena y a su espiritu de sacrificio, con
siderandolos atrihutos para sec valorados en el campo politico.
15 Y aunque me r~fiera especificamente a Mozambique, encontramos en innumerables babajos realizados en Africa (ver por ejemplo MacFadden, 1995) y en America Latina (Asteiarra,
1992) que el modelo de la acci6n polftica publica discrimina a la mujer tanto por la fonna como
se organiza, como por los fundamentos normativos que 10 estructuran.
16 Considerando que el concepto de dase no fue trabajado todavia, a In luz de las nuevas
realidades y de los cuadros te6ricos, prefiero utilizar el de grupo, mucho mas ambiguo, aunque
mas operacional. Como podremos constatar en las secciones siguientes, si el acceso al poder se
realiza dentro de una 16gica extraiia a la competencia remenina, la ocupaci6n del campo del
poder POl' las mujeres va a permitir el surgimiento de conformismos, aunque tambien de
impugnaci6n al modele de dominaci6n.
17 Entrevista a Maria Bernardo.

INSTITUCIONES Y AC'fORES POLiTICOS

PODER POLITICO Y PROTAGONISMO FEMENlNO EN MOZAMBIQUE

La identificaci6n can el partido se hace casi siempre a traves de una figura

masculina, siendo que el propio partido represe~ta la figura paterna, la obediencia y la fidelidad. La expiotacion-transposiclon de mecan~smos de SOCIalizaci6n en la familia al partido, como entidad abstracta, re!leJa la necesIdad
de la mujer de reconocimiento social para la participacion.on un espacio
fuertemente masculinizado, donde la violencia en las relacIOnes de poder
aparece como virtud masculina.
Es interesante constatar que el acceso al poder de las mujeres que fueron militares durante la lucha armada de liberaci6n nacional a durante la
reciente guerra civil sucede tambien segUn una 10gIca que pone en segundo
termino la importancia de los actos de bravura a de sacnficIO para acentw:r,
de una forma a de otra, el vinculo al grupo. Esto sIgmfica que la afirrnaclOn
lograda durante los momentos de inestabilidad (guerra) no se traduce en
real ocupaci6n de poder.
De manera general, ellugar reservado a estas m.u!eres, d~spues de la(s)
guerra(s) (y can la recomposicion de los poderes pohticos y militares), es en
las organizaciones de mujeres a en pOSICIOnes subalternas en los partIdos.
A! "desorden" de la guerra se sucede la compartici6n ordenada y " ~atural"
de los espacios y de las funciones . A! contrario de los hombres (ma.s J6venes)
can estatus semejante, la edad de las mujeres en el hderazgo POhtlCO se Sltua entre los 35 y los 40 anos, son viudas, divorci~das a solteras'l!na part:
relativamente importante de las entrevistadas tIenen preparacIOn academica de nivel media y pruebas constatadas de fidehdad aJ partido.
Hay una clara tendencia de utilizacion de diferentes criterios en el recl~
tamiento de hombres y mujeres, manifestado, por ejemplo, en la e:nstencla
de mayor circulacion y distribuci6n de poder entreh?mbr~s, apareclendo con
alguna frecuencia "caras nuevas" que ocupan poslclOnes Importantes en ~~s
jerarquias partidarias. I8 La rigidez de los apa~atos de caraa la renovac~on
de los espacios de poder tiene que ver con la ImpermeabIhdad (l.lffiPOSlbllidad?) de las instituciones a la alteracion-incorporacl6n de modos difer~ntes

la utilizaci6n de argum~ntos relacionados con el respeto a la cohesion partldana l9 y en la mtencl6n de limitar la participaeion 0 inclusion de los liderazgos partid~rios femeninos, siempre que se trata de avanzar can propuestas legIslatlvas a favor de los derechos de las mujeres. Como tratare
de analizar e~ la seccion 4, si la inquietud ocasionada por Ja presencia poli bca de las mUJeres no se traduce todavia en un cambio del modelo de ejerci cia de poder, hay signos de conflicto con el modelo de participacion -tanto
en el mveldel discurso como de las estrategias- patentes, par ejemplo, en
la clTculacl6n de la mformacion y en la concertacion de posiciones entre los
liderazgos femeninos, ademas de los intereses partidarios.
Las motivaciones para la participacion politica femenina, independientemente del grupo politico, varian entre el reconocimiento que los otros hacen de su capacidad y de la necesidad de su presencia (10 que las lleva a

372

de vivir 10 politico,

sea, la conservaci6n-re~iste~cia a] ca~~IO, suqpen~o

como condici6n de sobrevivencia, pone en eVIdencla la amblguedad-con!licto de un discurso de equidad y de igualdad can la fornla como las organIZaciones las expresan (Gaspard, 1995).
Par otro lado, el aumento de la presencia de las mujeres en el campo del
poder politico provoca el surgimiento de alguna incomodidad, traducldo en
Se constata, po,. ejemplo, que al cootrana de 10 que ~uce de con I a "pr~mOCl'6"
n masculina
..
e
en los partidos politicos la inclusi6n de la mujer en los hderazgo8 esta sUJeta a una lOgl~ d
conse rvaci6n de una u ~tra fuerza hegemoniea. Por ejemplo, si en 10 que se r~fiere a los. am
bres es clara su categorizaci6n en grupos que representan ruerzas en confhcto, las mUJeres
promovidas" no protagonizan oposiciones ideol6gicas u oUas.
18

37 3

~ce~t.ar, 0 meJor, a c?nformarse con la decision), la respuesta a injusticias

mdiVIduales a colectlvas y el hecho de estar sujetas a escrutimo electoral.

Como nos afirm6 una dirigente partidista del Frelimo: "Antes eramos nombra~s [... J no habia .elecciones. [. .. J Tambien casi siempre las mujeres solo
seTVlan para aplaudir [...J, completar el numero. [.. .J Ahora tienen que oirnos, discutimos [... J."20
Siendo el campo politico un espaeio profundamente extrailo a las formas
de socializaci6n y de construccion de la identidad femenina, el deseo individual de la mujer en participar en procesos de decisi6n es encarada como
desvio social. Es asi como las pocas mujeres que luchan par el poder son
rep,;esentadas en el i~~ginario .social como "hombres" 0 como "malas muje-

res . Esta representaclOn negatJva se confirma cuando son solo mujeres las
que disputan la misma posicion. Como nos asegIIraron varios entrevistados
y e?trevistadas de diferentes partidos politicos, "las luehas de poder entre
mUJeres, son conslderadas como el resultado de la envidia que siempre existe entre mUJeres, del OdlO que tienen par las otras [. ..J y porque siempre prefieren a un hombre para dirigir [...]".21 Las principales restricciones en el
acceso de la mujer al poder politico se sittian, asi, en el conflicto entre los
diferentes procesos de socializacion y entre estos y el modelo de organizacl6n politlca que, lumtando la participacion politica de la mujer, provocan
el sUrgImlento de conflictos entre sus deseos y expectativas y las respuestas que el campo politico les ofrece.
19 En ~l Parlamen~o., Ia intervenci6n de las mujeres a favor de los derechos humanos de
estas es Slempre condlClonada por UDa 16gica partidaria.
20 Entrevista a Maria Gomes .
21 Afirmaci~nes de es~e tipo. fueron hechas por Marta Alberto, Monica Francisco, Maura
Cortes ~el Frehmo; Belm~ra RaUl y Benedita Ant6nio, del Renamo; Rui Moita y RaUl Francisco
del Frelimo; Samuel DaVId , del Renamo .

374

PODER POLITICO Y PROTAGONISMO FEMENINO EN MOZAMBIQUE

INSTITUCIONES Y AGrORES POLiTICOS

REPRESENTACI6N DEL PODER: DEL lMAGINARIO COLECTIVO

22
Y DE LA CONSTRUCCION SOCIAL DE LA DlFERENClA

Las percepciones que las mujeres y los hombres tienen del poder deben ser
analizadas en funci6n de la experiencia social de cada uno de los grupos que
pueden, 0 no, estar de acuerdo CO? los sistemas de valores dominantes. Por
otro lado, siendo las representaclOnes elementos de cohesl6n de un gropo
frente a otro grupo y, en ese sentido, expresando el sistema de diferenciacio.
nes son tam bien componentes abiertos a la inestabilidad y al cambia. Esto
si~ifica que los conflictos entre representaciones en el interior del mismo
grupo y espacio 0 entre grupos y espacios diferentes explica~ no s610 estra
tegias de adaptaci6n a contextos historicos particulares, smo respuest~s
colectivas a formas de dorninacion 0, por el contrano, constItuyen un media
de conservaci6n de la dominacion. En 10 que se refiere a la representaci6n
del poder por las mujeres que desempenan, en Mozambique, tareas de lide
razgo, el discurso de la gran mayoria, independientemente de las formas de
acceso y de la motivaci6n politica, remite a los fundamentos normatIvos que
orientaron la socializacion. En este discurso estan presentes dos vanantes:
una Jigada a la construccion social de la desigualdad "el hombre nace con
poder" y otra que es fruto de la acci6n politica y que aparece como produc
to del ejercicio de poder por las mu)eres.
Las "disposiciones" inscritas en los habitus de mujeres y hombres que lie
van a la apropiaci6n diferenciada de las finalidades de la acci6n politica tie
nen como resultado la exclusi6n de las mujeres del poder, sea en la esfera
privada, aunque las funciones de conservaci6n de la famil~a sean principal
mente garantizadas por las mu)eres, sea en la esfera pubhca, donde son
reproducidas las disposiciones de un habitus no reconocido como nuclear al
orden 0 roejor cuyo reconocimiento social viene precisamente de su sumision al ;"odelo' androcratico. Significa que las mujeres 0 ajustan 10 privado
a 10 publico en una logica de sumisi6n producida en la familia , 0 rompen con
ella, adoptando los mecanismos de acci6n politica que les confieren una
aparente igualdad. Varias lideres del Frehmo y del Renamo afirmaron:
"Las mujeres tienen que conquistar el poder. [... J Los hombres no. [... J
Nosotras tenemos que demostrar mucho trabajo [... J, no podemos dormir.
.
"23
[... J Cuando cometemos errores, todos nos senalan porque somos mu)eres.
22 El concepto de representacion ~a) como se utiliza aquf supone el conjunto de i~a~e
nes, estereotipos, valores que caractenzan el modo com~ los ~pos se observan por OpoS1C16n
a otros grupos. En este sentido incluyo en ,ests. categona anahbc8 tD~to los valores de cohesi6n a un colectivo determinado como las di,ferentes_ fonnas de fi~raCl6n del poder.
23 Maria Gomes, Maria Leonardo, Benvmda Leao, Bela Casslmo, Belamuna Alves elaboraron discursos de este tenor.

375

Del mismo modo, los hombres dirigentes entrevistados de los diferentes

partidos, apenas con diferencias en la mayor 0 menor elaboraci6n del dis.
cursO, concordaron con el "valor" del trabajo politico de las m ujeres, sin cues.
tionar los mecanismos de funcionamiento de la organizacion partidaria 0
los papeles tradicionales de las mujeres. Como nos dijo un dirigente parti.
dario: [... J eUa es jefe, yo la respeto, tam bien la respeto en casa, pero ella es
wadre y esposa y yo soy el jefe de familia, son dos esposas diferentes. [ ... J
Las mujeres estan siempre peleando entre sf [. .. ]. No deben olvidar que
detras de una mujer esta siempre un hombre [... J.24
La practica politic a ha permitido poner al desnudo estas oposicioneslcon.
flietos entre diferentes percepciones del poder y de su uso, al mismo tiem.
po que permite la creacion de elementos innovadores de la representacion
de poder por las m ujeres.
EI pader es hacer casas para ayudar a las personas, es trabajo colectivo, es pedir
opini6n y despues actuar, es autoridad y es acci6n, es acceso al conocimiento, es
tener sensibilidad. [ ... JNosotras trabajamos en Ia base de la pasividad, no nos gus_
t.a 18 agresividad [ ... J. Nosotras no queremos excluir a los hombres. Queremos que
acepten la diferencia. [ ... J Hay una manera nuestra de estar en el poder, no podemos olvidar que somos madres (... J. A mi me gusta seT madre.25

Si en la mayoria de las mujeres existe una representaci6n del poder como

wisi6n, como servir a los otros, hay en las mujeres de los partidos de oposi.
ci6n un mayor grado de conflicto en las imagenes que tienen de su partici.
paci6n politica: "Yo quiero hacer air mi voz [ ... J. Niiio que no 1I0ra, no mama.
[.. J Para mi poder es no tener miedo de la reeducaci6n", dijeron algunas
dirigentes del Renamo.' EI sistema democratico aparece para la totalidad
de las mujeres como la posibilidad de afirmaci6n: "Ahora me quieren esas
personas que te eligen porque cualquier cosa gira en ti y la persona queda
mas tranquila, mas comoda", nos dijeron dirigentes del Frelimo, Renamo y
fAP.Z7

Las diferencias en la percepcion del poder tambien se manifiestan en el

modo como ambos sexos des.CTiben su acci6n politica. Si para mujeres y
hombres las finalidades del e)ercicio del poder son casi siempre articuladas
Entrevista a Sergio Santos
Es.ta concepci6n de poder se refleja en las entrevistas hechas a Maria Andre, Marta Silva,
Marganda Tavares, Mana Costa, Maria Campos, Bela Cassimo, Bemardete Cossa, Belarmina
Alves.
26 Afirmaciones de este tipo se encuentran en las entrevistas de Benvinda Leao y Brigida
Sousa.
27 Afinnaciones hechas por Maria Gomes, Bernardete Cossa, Carma Chaves, Concei~Ao
IS8u1io.
24

25

INSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

PODER POLiTICO Y PROTAGONISMO FEMENlNO EN MOZAMBIQUE

con los objetivos de la organizacion, las dirigentes acentuan, en un discur_

so frecuentemente atomizado, acciones concretas de movilizacion de las personas hacia la participacion en programas de desarrollo social y la educa_
cion ocupa un lugar central en sus preocupaciones politicas. En el discurso
masculino, con frecuencia mas elaborado, la concentracion en el dirigente
de los designios de su partido como guardian de la "idea justa" surge como
legitimacion de una vision de poder centralizada y absoluta.
Por otro lado, las caracteristicas de la acci6n politica tambien se perciben
como diferentes entre hombres y mujeres, no habiendo distinciones impor_
tantes entre partidos. Dicen las mujeres que los hombres son calculadores
y que cuando aparecen es porque hay algo que quieren usufructuar. Defienden induso que las mujeres son mas honestas y que la corrupcion esta en
los hombres. Los acusan de estar convencidos de que pueden hacer todo y
de que, por el hecho de que en casa sonjefes, piensan que tienen derecho de
serlo. Concluyen diciendo que ser jefe es, para los hombres, un derecho."
Dicen los hombres que el poder esta ligado a objetivos generales y que es un
ejercicio de autoridad. Defienden que las mujeres deben participar, pero que
ellas son fiUY emotivas y que, ademas, tienen otras prioridades, como la
casa y los hijos.29
Las representaciones diferenciadas son, pues, el resultado de conflictos
que oponen las mujeres al modelo cultural dominante; estos conflictos contienen al mismo tiempo propuestas de innovaci6n cultural y conciencia de
una relaci6n social de dominaci6n.

AJgunas de mis entrevistadas de los tres partidos dijeron que a las m ujeres les gusta oir, pensar mucho y que no les gusta la guerra, senaland o
incluso a la necesidad de adaptar aquello que piensan a 10 que los otros
quieren. 3o Estas palabras, dilucidando los fines de la socializacion primaria,
muestran como, por un lado, la desigualdad en las relaciones sociales d e
genero es permanente en las relaciones sociales entre hombres y mujeres y ,
por otro lado, que esa desigualdad que estructura el modelo social es uno d e
los fundamentos de su conservacion y reproduccion.
Elementos como la competencia, la jerarquizaci6n y "Ia violencia como
virtud masculina", esenciales para el funcionamiento del modelo de accion
politica, estan ausentes del discurso femenino del poder (Colflesh, 2000, p. 7) .
La elaboraci6n de un discurso innovador (en los espacios de poder) de in clusion, emocional y profundamente comunicativo, refleja la necesidad de
trasladar al campo politico los papeles aprendidos en la familia. A este propOsito, una lider del Frelimo nos afirmo: "Lo que a mi me gusta mucho es
hablar con las personas [... J, es resolver problemas concretos [... J."31
Los sistemas de valores normativos de la relaci6n familiar que continuan
sirviendo de base a la actuaci6n politica de la mujer entran en conflicto con
los mecanismos de funcionamiento del modelo politico. De cara a este conflicto, la ocupaci6n del campo politico se hace de forma diferenciada. En primer lugar, hay un grupo de mujeres que se adaptan 0 intentan adaptarse
a las reglas, a las jerarquizaciones y a la estructura partidaria, conformandose con la superioridad masculina y con posiciones subalternas. Son de
ellas las palabras "que hacer [... J poder es 10 mismo que tener fuerza [ ... J y
quien tiene fuerza es el hombre [' .. J".32
Para estas dirigentes partidarias (muchas de ellas originarias de la OMM),
la desigualdad de genero en la distribucion de los recursos no es percibida
como tal 0 es adoptada como natural. Sus prioridades politicas acentuan los
grandes objetivos del partido-padre, en una perspectiva de conformacion a
la subalternidad. Conservadoras, cuando son confrontadas con posibles alternativas para el campo politico, especialmente en 10 que se refiere al ejercicio de derechos, estas mujeres se resguardan bajo la proteccion del juicio
y de la accion masculina.
La adopci6n de las reglas del juego politico caracteriza a un segundo
grupo de mujeres lideres. Las caracteriza un discurso profundamente masculino, profesionalizado y conflictivo. Para este grupo, la competencia para

376

iALTERNATIVA(S) EN LA ACCI6N POLITICA 0 CONSOLlDACI6N

HEGEMONICA DEL MODELO POLiTICO?

Los riesgos del reduccionismo en la expHcacion de las formas de ocupaci6n

del campo politico por las mujeres exigen cuidados suplementarios en el tratamiento del problema. Entre mujeres de grupos, etnias, religiones e ideologias tan diferentes, icomo identificar las constantes que puedan permitir
alcanzar 10 global sin que 10 individual se pierda? iEs po sible encontrar, en
la pluralidad de miradas femeninas sobre 10 politico vivido y 10 politico
apropiado, lazos armonizadores? En ultimo anaHsis, ihabra una articulacion entre las mUltiples desigualdades y las diferencias que permiten hablar de form as especificas de la mujer de ocupar el campo politico?
za Afirmaciones de este tenor fueron hechas por las entrevistadas Margarida Tavares,
Maria Leonardo, Benvinda Leao, Bernardete Cosss.
29 Afirmaciones de este tenor fueron hechas por los entrevistados Rui Moita, Raul
Francisco, Romulo Bento, Rui Pelembe, Sergio Santos, Samuel David.

377

30 Afirmaciones de este tenor fueron hechas por Marta Silva, Margarida Tavares, Bela
Cassimi, Belannina Alves, Carmo Chaves, Concei~ao Issufo.
3t Entrevista a Margarida Tavares.
32

Afirmaciones de este tenor fueron proferidas por las entrevistadas Marta Alberto

Monica Francisco, Maura Cones, Belannina Alves y Benvinda Carimo.

'

INSTlTUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

PODER POLiTICO Y PROTAGONISMO FEMENINO EN MOZAMBIQUE

el ejercicio del poder es el criterio orientador; las relaciones sociales de

genero y la discriminaci6n de la mujer son un problema que consideran solucionado, en la medida en que las leyes garanbcen, 0 puedan !legar a garantizar, los derechos humanos. Los derechos de las mujeres se inscriben en
un cuadro general, neutro y regulador de comportamiento. Las desigualda_
des y las diferencias entre hombres y mujeres son comprendidas s610 desde
el punto de vista formal. En el interior de los partidos, no cuestionan la
construcci6n y la reproducci6n social de la desigualdad, manteniendose muchas veces ajenas a la lucha del movimiento feminista. Es demostrativa la
afirmaci6n de una de estas dirigentes: "Cuando voy al Forum Mulher dicen
'ustedes, diputadas, no hacen nada por la mujer', pero no es verdad, porque
en el partido tenemos que estar unidos en una sola voz, de 10 contrario es
una desgracia completa en las bases."33
La competencia, concepto-fetiche de estas mujeres, las lIeva a una apropiaci6n superlativa de las reglas impuestas por la dominaci6n masculina
(Muraro, 1999). Reconocidas y apellidadas por sus pares como cerebrales,
frias y agresivas, a las mujeres "adoptadas" son conferidas cualidades masculinas que funcionan, simultaneamente, como factor de inclusi6n (frente
a las organizaciones partidarias) y como factor de exclusi6n (frente a la
condici6n femenina). Al no subvertir el orden institucional , estas mujeres SOD, al mismo tiempo, garantia, tal como el primer grupo, de reproducci6n de los mecanismos de dominaci6n y marginales al proceso de reproducci6n social. Premiadas y castigadas por la apropiaci6n de un campo
socialmente reconocido como exclusivo de los valores y de las practicas
masculinas, estas mujeres realizan una "oblaci6n" de su condici6n femenina, ajustandose a los intereses partidarios (Bourdieu, 1998).
En las relaciones de poder estas mujeres, tienen, en ellimite, posiciones
siempre subalternas, ya sea porque sus "disposiciones" fueron adquiridas
contra el habitus , !levandolas a rupturas violentas (de orden personal y
social), 0 porque sobre elias se ejerce continua y sistematicamente el control de la "adopci6n". Por otro lado, no es por casualidad que, mas que sus
colegas hombres, las mujeres "adoptadas" desarrollan actitudes de c~mu
ni6n con la organizaci6n y con la jerarquia, eliminando los puntos de dlvergencia y conflicto.
La adhesi6n al partido 0 a un proyecto politico debe ser entendida (para
este tipo de liderazgo) como ortodoxia "consentida" (Ansart, 1977) donde la
eficacia del campo politico es tanto mayor cuanto el concentra en si los intereses del colectivo totalizante y se situa por encima de la lucha intrapartidaria, en una absoluta conformidad con el poder impuesto-consentido. En

este orden de ideas, el sistema democratico no representa para estas mujeres un lmperabvo necesario a la participaci6n femenina.
Una tercera forma de ejercicio de poder corresponde a una subversi on
por dentro del poder. Quiero decir con esto que, aunque no estemos frente
a una propuesta de ruptura con el actual modelo politico, las estrategias de
ocupaci6n del espacio politico desarrolladas (por otro grupo de mujeres) co nhenen elementos de confrontaci6n con los mecanismos de funcionamiento
de las organizaciones politicas (Hackney y Hogard, 1999). Esta posici6n no
corresponde, en terminos de biografia politica 0 personal, s610 a una de las
categorias anteriormente identificadas. Son antiguas guerrilleras, miembros de las organizaciones de las mujeres 0 mujeres de carrera politi ca. ~Que
tienen en cam tin estas mujeres?
Muchas de nuestras entrevistadas34 hacen afirmaciones como: "Necesit amoS trabajar juntas. [... J Somos mujeres [... J, sufrimos. [... J Quiero ser dueiia
de mi casa. [... J Quiero ser feliz. [... J No yeo contradicci6n con la mujer del
Renamo [... J."
Las mujeres de este grupo se presentan en primer lugar como mujeres, 0
sea, con muchos y variados objetos de atenci6n, con esa capacidad plural de
estar y vivir en lugares y proyectos diferenciados (Facio, 1999). Reivindicando el derecho de ajustar 10 privado y 10 publico, rompiendo con la rigidez
y la clasificaci6n de los papeles y de las estructuras, hacen y rehacen el
camino entre la familia y el partido; asumiendose como diferentes, transtieren al campo politico la emoci6n y el dia,logo. Rechazando los modelos
masculinos y sus categorias de analisis, estas mujeres componen un discurso innovador pleno de alegorias y utopias. Circulando la informaci6n y el
saber, estlmulando la participaci6n y la integraci6n, rechazando las jerarquizaciones de los espacios familia-partido, subvierten los instrumentos de
dominaci6n. En su liderazgo, estas mujeres priorizan el sentido de misi6n
la responsabilidad frente a los otros, la honestidad, la humanizaci6n dei
poder, la etica.
De cara a las estrategias de dominaci6n firmes en la conservaci6n de
poder politico, estas mujeres adoptan una linea de acci6n que busca, a traves del ejercicio de la ciudadania, cuestionar los mecanismos fundadores
del modelo politico. Sin identificarse como vfctimas, buscan espacios de
afirmaci6n que las transformen en sujetos politicos. "A mi me gusta el futbol [... J y ya fui jefe de delegaciones de jugadores de futbol, pero las personas aHa afuera no me saludan de mano, piensan que soy 1a masajista 0
la esposa de un dirigente [... J. "S5 La cohesi6n expresada con palabras fuer-

378

33

Entrevista a M6nica Francisco.

379

34 Entrevistas de Maria Gomes, Margarida Tavares, Ma.ria Costa, Marcela Candido, Maria
Leonardo.
311 Entrevista a Manuela Orta.

380

INSTITUCIONES Y ACI'ORES POLiTICOS

tes (honestidad, participacion, mision) y por toda una parafernalia simbolica es muchas veces ambigua y contradictoria. "Estoy cans ada [... J
quiero quedarme en mi casa [. .. J. Las mujeres son las peores enemigas de
las mujeres [...]. Yo trabajo para las mujeres pero parece que no 10 entienden", son algunas afirmaciones ilustrativas de un discurso emancipador y
uni tario. 36

Al no existir en este grupo una conciencia colectiva 0 individual de una

propuesta alternativa al modelo politico dominante (manifestada en un aparato ideol6gico reconocido por las creadoras y por los receptores), las practicas y el discurso (aunque fragmentado) traducen, por un lado, la incapacidad
de las actuales organizaciones en adaptar-adoptar nuevas experiencias y
nuevos conflictos y, por otro lado, muestran la existencia de tensiones, no
s610 producidas y reproducidas dentro de los partidos (y que son, finalmente, razon de su eficacia), sino que son innovadoras con relacion a la estructura, a la jerarquia y a los mecanismos de funcionamiento de los partidos
politicos. Estas tensiones, al alcanzar la naturaleza del modelo politico dominante, constituyen de hecho una nueva via para la acci6n politica. No es
por casualidad que honestidad, dialogo, participacion en la eleccion de las
opciones politicas sean palabras utilizadas no s610 como elementos de una
nueva identidad politica , sino tambien como oposici6n a 10 que consideran
identifica 10 masculino. Y, en este sentido, la gran mayoria de nuestras entrevistadas, ineluso aquellas que pertenecen al grupo de las "adaptadas",
hacen afirmaciones como: "Las mujeres no beben [... J, son mas honestas
[.. .]. Cuando dicen que 10 van a hacer es porque 10 van a hacer [... J. Las mujeres son mas serias [... J. Las mujeres piensan en los otros, son menos egoistas [...J."37
En las relaciones de poder establecidas en el contexto intrapartidario,
estas mujeres son constrenidas en la accion politica por el menor acceso a
los recursos, por la ocupaci6n de posiciones clasificadas como femeninas,
por la invisibilidad en el campo politico. Algunas mujeres38 declararon que,
si hay vehiculos, siempre son primero para los hombre, que cuando quieren
trabajar en los distritos no tienen medios, que las mujeres siempre trabajan mucho pero que nunca son atendidas y que pueden "dar" mas, pero no
se los permiten. Participando en acciones de la sociedad civil en pro de la
defensa de los derechos de las mujeres, sus posiciones pocas veces son reconocidas 0 apoyadas por la organizacion. La pluralidad democratica permite
Entrevista a Maria Costa.
Afirmaciones de este tenor est!n presentes en las entrevistas a Maria Gomes, Margarida
Tavares , Maria Leonardo, Benvinda Leao.
l8 Afinnaciones de este tenor esUn presentes en las entrevistas 8 Maria Campos, Mercedes
Temba, Maria Leonardo, Be nvinda Leaa, Belarmina Alves.
36

31

PODER POLiTICO Y PROTAGONISMO FEMENINO EN MOZAMBIQUE

38 1

desarrollar mecanismos de aceptaci6n en la accion politica de las mujeres

10 que lIeva a que ineluso sin una concertacion formal de intereses esta~
mujeres traten de construir, en el nivel intra e interpartidario una ~idad
politica.
'
EI reconocimiento de la diferencia, reivindicado por las mujeres es , de
hecho, una lucha contra la cultura de la igualdad, que tiene como obje t ivo
principal vaciar la lucha feminista, sometiendola a una concepcion lega lista de derecho~ . EI control ideologico masculino en el interior de las organizaclOn~s partldanas es expresado, en las relaciones de poder, por medio de
mecanlsmos que son, a su vez, instrumentos de exclusion y de vigilan cia
ideologica. Ese control puede ir desde la fijaci6n sistematica de las reuruones por la noche, hasta la vigilancia del comportamiento sexual de la mujer. La persuasi6n constituye un medio importante de dominacion, reflejada
muchas veces en apelaciones a la "solidaridad entre camaradas" y al vinculo al "grupo elegido", creando elementos unificadores del grupo por oposici6n al "enemigo". Esta categorizaci6n, que es eficaz (en el sentido de
eliminar la critica internal para hombres y mujeres, es de gran violencia
simb6lica siempre que se trata de mujeres (Ansart, 1977). Se trata, aq ui,
no s610 de eliminar oposiciones 0 de conquistar mas poder, sino de la sobrevivencia del modelo de organizaci6n partidaria. Lo que esta en cuesti6n
(aunque no sea c1aramente aprendido) no es conquistar electores ni derrotar al adversario interno; 10 que est<f en duda es el surgimiento de una
nueva manera de "estar" y "hacer" politica. Las estrategias difusoras de la
persuasion encuentran asi, un tipo de resistencia no controlable por el s istema.
EI ejercicio de la democracia, en el contexto de los sistemas globalmente
legitimados, d~ja de "satisfacer" la demanda de nuevos grupos, como es el
caso de las mUJeres, donde la necesidad de acci6n mas plural y transversal
a los diferentes espacios de producci6n de 10 politico lIeva a la "invencion"
de una acci6n politic a mas integradora de la intervenci6n politica-social. En
la medida en que los partidos con la intencion de reforzar el vinculo conservan los antiguos elementos integradores, son creadas, en el nivel simbolico
yen el nivel de la practica politica, sucesivas impugnaciones que permiten
el surglDllento de elementos de identificacion que configuran los nuevos
medios de vinculo (Ansart, 1977). Estamos, asi, frente a un doble movimiento de conservaci6n-adaptaci6n del antiguo orden institucional (con un universo simb6lico y normativo de dominacion) y de transgresionlrecreacion d e
los modos de pensar y vivir 10 politico.
Estos contextos "no hegemonicos" conducen a la reflexion, no solo sobre
el modo de estructuracion del sistema democratico moderno, sino sobre la
comparticion que la democracia plural hace de los diferentes espacios y for-

INSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

PODER POLiTICO Y PROTAGONISMO FEMENINO EN MOZAMBIQUE

mas de ejereer la demoeraeia, 0 sea, 10 que las mujeres que estan en el poder
"fannal" reivindican no es la participaci6n igualitaria ni decisi6n politica,
sino la inclusion de la difereneia (multiple) en el modo como se organiza y
se ejeree la politiea, La neeesidad de hacer interactuar 10 privado y 10 publico en el ejereicio del poder politico femenino esta presente en muchas de las
palabras de nuestras entrevistadas:

impedimentos concretos a la division de la autoridad 41 EI constrenimiento

en el ac~eso a reCUTSOS, sean econ6micos, legales 0 politicos, es sustentado
por el Slstema sexo-genero, que garantice la producci6n de la desigualdad
en los d,ferentes espacios sociales,42
Estos elementos estan presentes en la identidad de los tres gru
d
C
'
"d
pos e
II"d erazgo ,emenmo,
A
optadas"
"adaptadas"
0 "diferentes" las d' ,
'd'
'
,
ITlgentes partl 1st as revelan un acuerdo (que puede 0 no ser aceptado ta t
dtd"
,nopor
Ias "
a ap a as co',"o por las "adoptadas") con la socializacion primaria y
con ~as categonzaclOnes soclales, Si en los dos casos extremos de la tipificaClOn d~1 h~er~zgo, el acuerdo entre el partido y la familia es resuelto par
I~ apr~placlOn ( a~optadas") y por el rechazo-encubrimiento del modelo pohtIco ( ad~ptadas ), en el tercer caso ("diferentes") los mecanismos de subordmaclOn, aunque expresados de forma diferenciada, son clara ment e
_
perclbldos en las relaciones de poder intrapartidarias, Y no solo la
t"
'd
repre
sen aCIOn negabva y evaluada de la accion politica femenina esta presente, como es claramente perclb,da por estas mUJ'eres, Transfiriendo I
I't' I
I
a campo
po I lCO os pape es consensuales aprendidos en la familia, no rechazando
la sO~lah~acI6n para ,"el otro", la mujer politica trata de reconstruir el
espaclO
pubhco , de la mtervenci6n en una base de igualdad en la d'c
_
,
I'
l~~
CIa, a, mlsmo bempo que desarrolla estrategias de adaptacion al model o
famIl,ar,

382

La sociedad no acepta ver una mujer con poder. [ ... J Dicen que la mujer deja la
familia desorganizada [ .. J, dicen que el marida no debia permitir que ella est!
fuera de casa [... J. La familia, much as veces por miedo a los vecinos, no apoya a
la mujer. [ .. ,J Entonces a veces tiene que abandonar la politica [ ... ].39

Este diseurso explica la exigencia de pensar el poder politico a trav':;s de

la familia, lugar por exeelencia de construecion de las relaciones de poder
fundamentadas en la discriminaci6n de la mujer (Melkiori, 1997), Los mecanismos de construccion de las identidades revel adores de la forma Como
se construye la jerarquia familiar y como se articula la distribucion del
poder son elementos centrales para el analisis de la feminizaei6n de 10 privado y de la masculinizacion de 10 publico,
Considerando el contexto de interaccion entre 10 moderno y 10 tradicional
existente en Mozambique, con aquel sometiendo solo formalmente la organizacion familiar tradicional al nucleo urbano -caracteristica de la mayoria
de las entrevistadas- es util, para la comprension del dialogo entre privado y publico, tomar en cuenta algunos de los mecanismos de socializaci6n
de lajoven y deljoven que constrinen diferente y desigualmente el acceso y
el control de los recursos, Claramente socializadas a las tareas domesticas,
las muchachas desarrollan en la familia las capaeidades que, en la vida
adulta, las legitiman como mujeres, EI aprendizaje expresado en la division
de trabajo y en la distribucion de la autoridad en la familia tiene como consecuencia la configuracion de papeles y funciones que definen el destino
femenino, Sus capacidades la preparan para la accptacion-conformismo de
la sumision, Ser ama de casa, madre y esposa constituyen para la mujer el
cumplimiento de una misi6n, esencia de 1a naturaleza femenina. Esta vocacion femenina para cui dar al otro se expresa, desde el punto de vista del sistema de valores, por un universo simb6lico cuya eficacia se prolonga mas
alia de las relaciones familiares 40 y, des de el punto de vista de la norma, por
39 Afirmaciones de este tenor fueon hechas por Manuela Orta, Marta Silva, Maria Leonardo, Benvinda Carimo, Bernarda Ahgee.
.0 EI banD de los maridos debe ser ritualmente pre parada por las mujeres, as! como la alimentaci6n de estos (que deben ser servidos siempre en primer lugar).

383

~i marido no h~ce politica .L..], entonces yo trato de discutir can el c.,.J, trato de
Int~~arlo a la VIda del partIdo E. .. J, Ie pido SU opinion. [ ... J La mujer tiene responsabihdades en el partido, pero en la casa , no [ ... J. En la casa no debo olvidar que
soy madre [... J. No me gusta que name arregle la ropa de mi marido, soy yo quien
d~be h~cer eso. (... 1 Antes de tener empleado, cocinaba toda la noche porque en e l
dm tenIa tareas. 43

41 La discus!6n sobre l.a promulgacion de la ley de la familia tiene como uno de sus untos
?e mayor ~O~flICto el artlculado que se refiere a Ia posibilidad de que la mujer tambi~n sea
Jefe de famtha. Grupos apoyados por las iglesias y por las autoridades tradicionaJes han hecho
una ve~adera caceria de brujas, clasificando a las defensoras como "extranjeras mal que .
das, .mu~eres d~ pantal~n". Los partidos politicos, incluyendo al Frelimo, con una hlstoria d~=
~~:~~~. emanCIpadora , no han tornado posici6n, con el argumento de que "estamos oyendo a]

198~ La adopcion del concepto sistema sexo-genero hecha a partir de finales de la decada de
prete':lde acentuar el control ~el cuerpo y de la sexualidad de la mujer como fundamen-

~ de Is destgualdad. Esta perspecbva surge como oposici6n al agotamiento progresivo del conP~ ~e genero y .a] avance de las fuerzas conservadoras que pretenden reducir la luchs del

mOVlmlento femmlsta al espacio publico .

' B er"?a rd 0, Marta ~berto, Monica Francisco, Maria Campos Benvinda Carimo
.." M
anfia
hlCleron a rmaclOnes de este ttpo.
'

INSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

PODER POLiTICO Y PROTAGONISMO FEMENINO EN MOZAMBIQUE

Al no poder afrontar el conflicto con la subalternidad domestica, la mujer

busca en las organizaciones partidistas aumentar su espacio de intervencion, incorporando a las formas de ejercicio de poder sudif<;rencia.
Cuestionando, por un lado, el esencialismo que media bIOI6gIcamente a
las relaciones sociales de genero y recbazando, por otro lado, las acusaciones esencialistas de los posmodernos, las teoricas feministas de la diferencia reafirman el genera como "el conjunto de valores y caracteristicas que
determinan la masculinidad y la feminidad en cada cultura y en cada momento hist6rico" (Facio, 1999). Es esta practica integradora, multiple e
innovadora de algunas lideres femeninas en Mozambique que, continuada,
puede producir efectos emancipadores sobre el modelo politico."

agencias internacionales 0 con las elites urbanas (en periodo electoral). Asi,
la participaci6n politica de las mujeres se inscribe, aparentemente, en un
contexto fragil desde el punto de vista de la cultura democratica. EI acceso
al poder por las mujeres sigue siendo eonstreflido por la soeializaci6n primaria, que la diserimina frente a reeursos como la escuela, la salud y el
empleo, que la mantienen en una situaci6n en que se producen nuevas
mecanismos de desigualdad. Es ejemplo de eso la aparicion violenta de las
mujeres en el mereado informal, 10 que, Ilevando a la ruptura con el "nueleo' de identificaci6n, permite hacer visibles antiguos conflictos, al mismo
tiempo que apareeen sobre 0 contra ellos nuevos conflictos. Pero son estas
rupturas que potencian la aparici6n de elementos emancipadores: se agravan los conflictos con 10 privado, en la medida en que las jerarquias y las
posiciones ahi definidas son interrumpidas por la 16giea del mercado, de un
mercado de trabajo que apela insistentemente ala capacidad de convencer,
de enganar, de luchar por la sobrevivencia. Es esta lucha por la sobrevivenda econ6mica la que permite desencadenar una serie de impugnaciones
e inconformismos que, teniendo como resultado inmediato la atraccion de la
violencia sobre si (principal mente de la violencia intrafamiliar), crea, por otro
lado, las condiciones para la aparicion de acciones colectivas de mujeres. 4S
La fragilidad del debate politico en los partidos, la estratificaci6n de su s
aparatos en moldes no democraticos y, principalmente, la ausencia de una
identidad politica-ideol6gica provocan dos efectos de signo contrario. Si por
un lado la concepci6n del campo politico como campo totalitario (donde las
redes de fidelidad-compromiso son determinantes en la circulacion del poder) produce una esclerosis en la vida partidaria y su aislamiento de las
expectativas sociales (y, por 10 tanto, la disminuci6n de su capacidad de movilizacion), por otro lado, surgen en el interior de los partidos grupos (sin
que con todo sean dotados de un sistema de pensamiento expresado en praeticas unitarias) cuyo discurso contiene una fuerza de movilizaci6n capaz de
producir tensiones refundadoras. Aunque la practica politic a de muchas
mujeres dirigentes no este cimentada en una estrategia consciente de emancipaci6n, la debilidad politica de las organizaciones partidarias permite la
configuracion de un espacio dentro del partido en el cuallas mujeres inician
la elaboraci6n de un discurso de autorreconocimiento.
A 10 largo de la investigaci6n, y principalmente en la medida en que los
datos iban articulandose, fue posible identifiear tres formas de ocupaci6n
del espacio politico que corresponden a modos diferenciados de apropiacion,

384

CONCLUSIONES: LAS DUDAS

La introduccion del multipartidismo en Mozambique, que sigui6 a un periodo de orientacion socialista, se realiza en un contexto de dominaci6n hegem6nica del modelo democratico. En un pais sin tradici6n democratica (por
10 menos aquella que se inscribe en la modernidad occidental), salido de
una situaci6n colonial y de una guerra civil que lacer6 a las personas y a las
instituciones, es al Estado al que compete orgahizar y definir las reglas del
nuevo juego politico, estructurado en torno a los protagonistas del conflicto
armado.
Con el fin de la guerra y el aumento de la dependencia econ6mica, la formalizaci6n de la democracia viene a poner al desnudo, por un lado, la extrema fragilidad del nuevo campo politico -dividido en dos fuerzas sin proyecto politie<>- y, por otro lado, la incapacidad de acci6n e innovaci6n de las
fuerzas sociales (Touraine, 1994). La debilidad de la socledad cIVIl (en su
sentido mas amplio), la dependencia econ6mica y la inestabilidad social
conducen al agotamiento del debate politico, la vida politica se centra en
la discusi6n de la pequena solucion economica. Por otro lado, los partldos
politicos, cada vez mas enclaustrados en una 16gica depoder, no estan disponibles para ser catalizadores de la acci6n democratlCa. Por su parte, el
Estado, definidor del modelo de organizaci6n politica en 10 que ella comp~r
ta de normas, jerarquias y valores, no ha sido capaz de recrear los mecanISmos que perrnitan la inclusion social de los ciudadanos .
Con relaci6n a la lucha de las mujeres por el acceso a los derecbos, los
partidos la desclasifican 0 la transforman en capital en su relaci6n con las
oW Ademas, est.e mismo aspe<:to es desarrollado por Aida Facio a propOsito de Is practica
politics femenina en algunos paises de America Latina.

3 85

45 Cada vez es mas frecuente en Ia ciudad de Maputo el surgimiento de acciones de vecinas

que van desde el impedimenta de desaloja de las casas par los maridos hasta el movimiento d~
las mujeres de los mercados informales en su lucha contra el fisco 0 Ia transferencia de los
locales de venta.

386

INSTITUCIONES Y ACTORES POLiTICOS

adaptaci6n e impugnacion del modelo politico dominante. EI analisis realizado no permite coneluir posibles agropamientos por edades, historias de
vida, origen social, preparacion academica 0 ideologia politica. Se hizo evidente que, independientemente de los trayectos politicos, de la participacion
en las guerras (la de liberacion y la guerra civil), las mujeres se incluyen en
una de las tres categorias identificadas: las "adoptadas", las "adapt ad as" y
las "diferentes".

Sin embargo, estas formas diferenciadas de pensar y vivir 10 politico no

pueden servir a un compartimiento rigido de la ocupacion del espacio politico. Como trate de demostrar, la categorizacion es resultado de un intento
de encontrar (a partir de la operatividad del concepto foucaultiano de poder) tendencias comunes de cara al modelo de organizacion politica. Es asi
que mujeres con preparaci6n academica de nivel media 0 superior pueden
encontrarse tanto en el grupo de las que adoptan el modelo masculino de
ejercicio de poder, como en el gropo de las que buscan subvertir y confrontar ese mismo modelo. De igual modo, los partidos politicos y las eventuales diferencias en su constitucion y acci6n no determinan la posicion de las
mujeres de cara a los patrones masculinos de ejercicio del poder.'6 De la investigacion realizada, considero que deben buscarse fundamental mente los
mecanismos de diferenciacion del comportamiento politico femenino en las
interacciones entre la exclusion-inclusion social y politica, realizadas tanto
en el campo restrictivo de las organizaciones partidarias como en la familia
o incluso en otros medias de uni6n, sean las organizaciones femeninas 0 los
sindicatos.
En el caso de Mozambique, es interesante constatar, para retomar una
idea anteriormente expuesta, que, si la situaci6n de las instituciones democraticas condiciona la inclusion de la diversidad, las caracteristicas particulares del pais permiten abrir nuevas perspectivas, no solo en el campo
de los derechos de las mujeres, sino, fundamentalmente, en la aparici6n,
posible, de alternativas a la practica democratica, protagonizadas por las
mujeres.
Este trabajo evidencia, en el caso concreto de Mozambique, que la ambigiiedad existente entre el sistema democratico (poco consistente y regulado)
y la inestabilidad de la vida politic a y social potencian la creacion de espa46 El anaIisis que hago viene al encuentro de 10 que el movimiento feminists "de 13 diCerencia" ha argumentado: rechazanclo el "esencialismo" en la construction de identidad. tanto
masculina como femernna, no abdica del abordaje que buscs en la construcci6n y en los elementos nonnativos del modelo social (incluyendo los que regulan la reproducci6n y la sexualidad) las razones profundas para la discriminaci6n sexual Frecuentemente la acusaci6n
esencialista que se hace a las reivindicaciones feministas tiene como objetivo negar 81 movimiento emancipador femenino las especificidades que hacen de el, independientemente de la
naturaleza de los medias de pertenencia (o de referencia), un campo de emancipacion social.

PODER POLiTICO Y PROTAGONISMO FEMENINO EN MOZAMBIQUE

387

cios de libertad y de innovacion. Solo asi se com r

.
10 perfecta y elaramente (muchas veces hasta p ende que,. baJo un modeel tiempo historicol "androcratizado", ha a un el absurdo, ~l conslderamos
que, a traves de la impugnaci6n a la do ~
. ,gropo de mUJeres dlngentes
.
mmaClOn masculma en los p rtd
Intenta, COn su practica, un reconocimiento de Ia d i u '
a lOS,
raci6n de nuevas valores AI mism t'
erencla y una reelabolas mujeres inscriben su 'acci6n enOlol~~~~t~uoebPreservdan su yo emocional,
.
I..
' uscan 0 sustentar la diferenCla y aumentar a meluslon (Facio, 1999).
Sm embargo, las posibilidades de alternativ
r.
..,
recreaci6n de la Vlda d
't
d a y su ormahzaclOn como
b
emocra lca epende d .
entre los cuales el
.
n e Innumera les factores
cluir la diversidad n;:n~e;:os lm!c;tante es la capacidad del sistema de in~
... fusion de vida privada ~~~ 8, ~ue no ~e .traduzca .en oposicion sino en
afectividad de
.
Yf 1 pubhca, de eXlto profeslOnal y relaciones de
,
umones amI lares [ J pero ta b'
b
hombres elaboren otras form as de f: d i m len en uscar que los
existencia (Touraine, 1994: 156).
USlOn e os dlferentes aspectos de su

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TERCERA PARTE

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCrON

t:=LACSO !3ibliotecc

X. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALEGRE:

PARA UNA DEMOCRACIA REDISTRIBUTIVA*
BOAVENTVRA DE SOUSA SANTOS

INTRODUCCION

ii=l.Acso - 8iblioteca

Los PROCESOS hegemonicos de globalizaci6n han provocado, en to do el mundo, la intensificacion de la exclusion social y la marginacion de gTandes
partes de la poblacion. Esos procesos estan siendo enfrentados por resistencias, iniciativas de base, innovaciones comunitarias y movimientos populares que bus can reaccionar a la exclusion social, abriendo espacios a la
participacion democratica, para la edificaci6n de la comunidad, para al t ernativas a las formas dominantes de desarrollo y de conocimiento; en Burna,
para la inclusion social. Estas iniciativas son, en general, muy poco co nocidas, dado que no hablan el lenguaje de la globalizacion hegemonica y se
presentan, frecuentemente, como defensoras de la causa contra la globalizaci6n.

Consideradas en conjunto, son, de hecho, una forma de globalizacion contrahegemonica. Su diversidad se hizo mas visible despues del colapso de los
model os de transformacion social a gTan escala, tan bien retratados por el
Quiero agradecer a todos aqueUo5 que me ayuctaTon a realizar el trabajo de campo, a los
Hderes politicos, tanto del gobierno, como de la oposicion, a los dirigentes de los movimientos
de base, 8 los participantes en las instituciones del presupuesto participativQ y a los consejeros y delegados de dicho presupuesto, que perrnitieron , amablemente , que yo asistiera a sus
reuniones. Los prefectos Tarso Genro y Raul Pont me abrieron generosamente las puertas de
la prefectura. Tuve discusiones esclarecedoras con colegas en Ia Universidad Federal de Rio
Grande do Sul, en particular con Jose Vicente Tavares dos Santos, SOnia Larangeira, Luciano
Fedozzi y Zander Navarro, a Quienes mucha agradezco. Quiero agradecer, de manera muy especial, a sergio GregOrio Baierle, a Regina Maria Pozzobon y a Vera Regina Amaro, del Cidade
(Centro de Assessoria e Estudos Urbanos). su asistencia en la investigaci6n . Un agradecimiento especial a Maria Paula Meneses por la preparacion y actualizaci6n del manuscrito. Luciano
Brunet me proporciono informaciones valiosas y detalladas sobre los ultimos desarrallos del
presupuesto participativo, por 10 que Ie estoy moy agradecido. Tambi~n me gustaria agradeeer a mis asistentes de investigaci6n del Centro de Estudos Sociais: Lassalete SimOes, N uno
Serra y Silvia Ferreira. El trabajo de campo fue realizado entre 1995 y 1997 , pera algun os
datos estadistico5 y otras fueron actuaLizados hasta hoy en la medida de 10 posible. Una version diferente de este texto fue pubJieada en ingles bajo el titulo "Participatory Budgeting
in Porto Alegre: Toward a Redistributive DemocracY', en Politics and Society, 26(4 ), 1998,
pp. 461-510. En la preparacion de)a versi6n inglesa, Maria Irene Ramalho tuvo un papel fundamental, a quien mucho agradezco tarnbien.

391

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

viejo Manifiesto comunista (revoluci6n, socialismo, comunismo). Las farmas

actuales de globalizaci6n contrahegemonica ocurren tanto en contextos
urbanos como rurales e incluyen a ciudadanos comunes 0 grupos especialmente vulnerables, abordan cuestiones tan diversas como el derecho a la
tierra, las infraestructuras urbanas, el agua potable, los derechos de los
trabajadores, la igualdad de los sexos, la autodeterminacion, la biodiversidad, el ambiente, la justicia comunitaria, etc. Mantienen relaciones muy
diversas con el Estado: distancia total, complementariedad, confrontacion,
resistencia activa 0 pasiva, etcetera.1
En este capitulo, analizo una iniciativa urbana orientada a la redistribucion de los recursos de la ciudad a favor de los grupos sociales mas vulnerabIes, utilizando los medios de la democracia participativa: el presupuesto
participativo, adoptado en la ciudad de Porto Alegre des de 1989. En la primera parte, describo brevemente la historia reciente de Porto Alegre y de
su administracion en el contexto del sistema politico brasileno y proporciono
algunas informaciones basicas sobre la ciudad. En la segunda parte, estudio los principales aspectos de las instituciones de los procesos relacionados
con el presupuesto participativo: instituciones y procesos de participacion,
criterios y metodologia para la redistribucion de recursos. En la tercera
parte, analizo la evolucion de esta innovacion institucional desde su creacion hasta hoy. Finalmente, en la cuarta parte, abordo el proceso del presupuesto participativo en los siguientes vectores: la eficacia redistributiva; la
responsabilidad y la calidad de la participacion en una democracia participativa; la autonomia del presupuesto participativo frente al gobierno ejecutivo de la ciudad; el trayecto que va de la tecnoburocracia a la tecnodemocracia; el poder dual y las legitimidades en competicion: las relaciones
entre el presupuesto participativo y el organa legislativo que posee la prerrogativa, formal y legal, de la aprobacion del presupuesto.

por las elites patrimonialistas: la "artificialidad" del juego democratico y de

la ideologia liberal, originando con esto una enorme discrepancia entre el
"pais legal" y el "pais real". La sociedad y la politic a brasilenas son, en surna, caracterizadas por el total predominio del Estado sobre la sociedad civil y por obstaculos enormes a la construcci6n de la ciudadania, al ejercicio
de los derechos y a la participacion popular autonoma. Brasil es tambi en
una sociedad marcada por desigualdades sociales escandalosas que, en verdad, aumentaron bastante en los ultimos 15 anos, debido a la crisis del Estado desarrollista, a la desreglamentacion de la economia y a la caida de
un Estado-asistencial que ya era, por 10 demas, completarnente deficien t e.
SegUn el Banco Mundial, Brasil es una de las sociedades mas injustas d el
mundo:

392

LA POLiTlCA URBANA: EL CASO DE PORTO ALEGRE

Brasil es una sociedad con una larga tradicion de politica autoritaria. EI

predominio de un modele de dominacion oligarquico, patrimonialista y burocratico dio como resultado la formacion de un Estado, un sistema politico y
una cultura caracterizados por los siguientes aspectos: la marginacion,
politica y social de las clases populares , 0 su integracion a traw,s del populisrno y del clientelismo; la restriccion del circulo publico y su privatizacion
1 Un analisis del modelo de participacion democratica des3rrollado en Kerala (India) se
presenta detalladamente en el capitulo de Heller e Isaac, en este volumen.

393

EI nivel de pobreza en Brasil esta muy por encima de las nonnas para un pais de
rendimiento media. Por otro lado, seria posible eliminar la pobreza en Brasil
(coneediendo a eada pobre el dinero suficiente para elevarlos hasta el umbral de
la pobreza) can un casto inferior a 1% del producto interno bruto del pais. [. .. J
Politicas ptlblieas deficientes son la razon por la eual el reciente nivel de pobreza ha sido tan sombrio (1995: 1).

La crisis del Estado desarrollista coincidio con la transicion democratica

a finales de la decada de 1970. En esa epoca, el debate politico puso la d emocratizacion de la vida politica brasilena y la efectiva construccion de l a
ciudadania en el mismo centro de la agenda politica nacional. Con respecto a esto, las preocupaciones surgidas en los debates que condujeron a l a
Constitucion de 1988 pusieron la tonica en los derechos de la ciudadania
en la descentralizacion politica y en el refuerzo del poder local. Este nuev~
contexto politico creo las condiciones para que las fuerzas politic as de izquierda -las que habian salido de la clandestinidad 0 las que, mientras
taoto, se habian organizado- iniciasen experiencias innovadoras de partici pacion popular en gobiernos municipales. Tal oportunidad politica se facilito por el hecho de que las fuerzas politicas en cuestion estaban intimament e
relacionadas con los movimientos populares que, en los arras sesenta y setenta, habian luchado localmente, tanto en las ciudades como en el campo
-yen un contexto doblemente hostil de dictadura militar tecnoburocratica
y patrimonialismo clientelista-, a favor del establecirniento y reconocimiento de sujetos colectivos entre las clases subalternas.
Entre esas fuerzas politicas hay que destacar al Partido de los Trabajadores (PT). Fundado, a principios de la decada de 1980, con base en el movirniento obrero, que era particularmente fuerte en el Estado de Sao Paulo y
una de las mas importantes fuerzas en la lucha contra la dictadura militar.

394

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

Los triunfos electorales del PT han sido sorprendentes. Compiti6 dos veces
por la presidencia de la Republica, y con resultados tales que su canclidato,
el carismatico Lula, se convirti6 en el principallider de la oposici6n. A finales de la decada de 1980 el PT, en coalici6n con otras fuerzas politicas de
izquierda, gan6 las elecciones locales en varias ciudades importantes como Sao Paulo, Porto Alegre, Santos, Belo Horizonte, Campinas, Vit6ria,
Goiania-, introduciendo en todas elias innovaciones institucionales que
estimulan la participaci6n popular en el gobierno municipal.' De todas esas
experiencias e innovaciones, las que fueron realizadas en Porto Alegre han
sido, con mucho, las mas exitosas y con amplio reconocimiento, dentro y fuera de Brasil. 3
La experiencia democratica de Porto Alegre es una de las mas conocidas
en todo el mundo, aclamada por haber hecho posible una gesti6n eficaz,
extremadamente democratica, de los recursos urbanos. 4 La "administraci6n
popular" de Porto Alegre fue elegida por las N aciones U nidas como una de
las 40 innovaciones urbanas en todo el m undo, para ser presentada en la
Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos -Habitat II, que tuvo lugar en Estambul, en junio de 1996-. Durante
la decada de 1990, Porto Alegre organiz6 varias conferencias internacionales sobre gesti6n democratic a y,' conjuntamente con Montevideo (donde se
esta desarrollando una innovaci6n de gobierno local semejante), liderea un
movimiento a favor de la introducci6n de instituciones de presupuesto participativo en las "Mercociudades", las ciudades que integran el acuerdo econ6mico regional conocido como Mercosur (que abarca Brasil, Argentina,
Uruguay y Paraguay).
2 En este volumen, el capitulo de Avritzer analiza detalladamente eI proceso de profundizacion democratica de la gestion local, comparando el Presupuesto ParticipativQ de Porto Alegre y de Bela Horizonte. Vease igualmente Carvalho y Felgueiras, 2000.
3 Para una comparaci6n de la aplicaci6n del presupuesto participativQ en Barcelona, vease
el trabajo de Moura ( 1997). Asu vez, Echevarria (1999 ) presenta un estudio comparativ~ entre
Porto Alegre y Cordoba (Argentina). La obra coordinada por Becker (2000) incluye varios ejem
plos de aplicaci6n de los principios de la democracia participativa, tanto en el continente Americano como en Europa .
"Ya en 1993, el Banco Mundial, mas preocupado por la eficacia que por Ia democracia,
llamaba la atenci6n sobre el "exito inicial" de Porto Alegre, a la luz de los tres criterios estsblecidos par el Programa de Gesti6n Urbana que el Banco promueve: Ia movilizaci6n de los
recursos para financiar los servicios urbanos; el perfeccionamiento de la gesti6n financiers
de esos recursos; la organizati6n de las instituciones municipales con el objeto de promover
mayor eficacia y capacidad de respuesta por parte de los servicios urbanos (Davey, 1993).
Desde entonces , el Banco Mundial, en varias ocasiones, ha divulgado y promovido el mode
10 de gesti6n urbana de Porto Alegre y ha recompensado a1 mun icipio can la concesi6n de em
prestitos .
:s Vease, a titulo de ejemplo, la publicaci6n coordinada por Becker (2000) sabre las experiencias de democracia participativa .

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

395

En Brasil, el exito de Porto Alegre se ha manifestado de diferentes maneras, la mas significativa de las cuales se expresa en los triunfos electorales
del PT a 10 largo de los anos 1990 y en la aceptaci6n publica de su gobierno
municipal. En la primera eleccion, que en 1988 venci6 con una coalici6n de
partidos de izquierda -01 Frente Popular-, el PT sumo 34.3% de los votos.
En las elecciones de 1992, el PT y el Frente Popular obtuvieron 40.8%,
habiendo obtenido 56% en la ultima elecci6n, en las elecciones de 1996, 56%
yen las recientes elecciones de 2000 obtuvo 59.6% de los votos. Otra manifestaci6n del exi to del gobierno del PT de Porto Alegre es el hecho de que
E;rame, una influyente revista de negocios, varias veces haya elegido a Porto Alegre como la ciudad brasilena con mejor cali dad de vida, con base en
los siguientes indicadores: alfabetizaci6n, matricula en la ensenanza basica y secundaria, calidad de la ensenanza superior y del posgrado, cons1l1I1.O
per capita, empleo, mortalidad infantil, esperanza de vida, numero de camas por hospital, habitaci6n, drenaje, aeropuertos, autopistas, tasa de criminalidad, restaurantes y clima. En investigaciones realizadas a fines del
segundo mandato (1996), el gobierno municipal fue clasificado como excelente 0 bueno por 65 a 70% de los investigadores. Si consideramos positiv a
una evaluacion de "medio mas", el gobierno habra obtenido realmente la
aprobaci6n del 85%.
iCual es el secreto de tamano exito? Cuando, en enero de 1989, el PT asumi6 la administraci6n de Porto Alegre, se estableci6 una nueva modalidad
de administraci6n municipal, conocida como "administraci6n popular". Se
basaba en una innovaci6n institucional que tenia como objetivo garantizar
la participaci6n popular en la preparacion y en la ejecuci6n del presupuesto municipal, y, por 10 tanto, en la clistribuci6n de los recursos y en la definici6n de las prioridades de inversi6n. Esta nueva meclida, que fue conocida
como "presupuesto participativo", es la clave del exito de la administraci6n
municipal del PT. En este capitulo, empezare por describir c6mo funciona el
presupuesto participativo, poniendo un enfasis especial en su evoluci6n
desde que fue creado hasta ahora. En seguida, intentare evaluar su impac. to en la redistribucion de los recursos municipales y en la cultura y en el sistema politicos de la ciudad, analizando especialmente las tensiones entre
democracia representativa y democracia participativa, asi como el alcance
del presupuesto participativo en otras areas de la administraci6n urbana.
& Porto Alegre es visitada frecuentemente por dirigentes gubemamentales y lideres de
movimientos de base, que vienen de otT-as ciudades brasileiias a analizar in loco el funcionamiento del presupuesto participativo. Despues de las elecciones locales de 1996, las ciurlades
donde los candidatos de la "administrati6n popular" ganaron las elecciones pidieron consejos
y consultoria a Porto Alegre. En algunos casas, el municipio nombr6 sus cuadros para auxiliar
la aplicacion del Presupuesto Participativo en ciudades vecinas.

396

DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

Finalmente, tratan! de definir la contribucion del presupuesto participativo

como mediacion institucional para la reinvencion de la teoria de la democra_
cia, discutiendo el potencial y los limites de su universalizacion como principia de organizacion de una administraci6n municipal democratica y redis_
tributiva.

La ciudad de Porto Alegre 7

Con una poblacion de 1.3 millones de habitantes y 495.53 km2 ,' Porto
Alegre reviste de una importancia economica central en Rio Grande do SuI
habiendo alcanzado, en 1994, un Producto Interno Bruto estimado en
billones de dolares. Es la mayor ciudad industrial, responsable de 12.4% del
producto industrial bruto del Estado y de aproximadamente un tercio de las
rentas en el sector de servicios. Su poblacion total corresponde a cerca de
13% de Rio Grande do Sul.' En terminos nacionales, la influencia de Porto
Alegre es sobre todo politica, ya que muchos politicos locales prestigiados
integraron los gobiernos nacionales a 10 largo del siglo xx. EI mas significa_
tivo fue GetUlio Vargas, dictador entre 1930 y 1945, primero con la Revolucion de 1930 y despues al frente del Estado Novo, y presidente electo entre
1951 y 1954.
Como otras capitales brasilenas, Porto Alegre experimento, en las ultimas decadas, un proceso acelerado de urbanizaci6n. En 20 anos, de 1960 a
1980, su poblacion se duplico, aunque, en la ultima decada, la poblacion
total haya crecido solo 12%, debido al hecho de que nuevos centros industriales en el estado atrajeron migrantes de la capital. Entre 1970 y 1980, la
participacion de la industria de Porto Alegre en la produccion industrial
total del estado de Rio Grande do SuI cayo de 26 a 18% (Oliveira, Pintc y
Torres, 1995: 22). Es una ciudad que ha sido tradicionalmente organizada
en torno al sector terciario y de los servicios publicos del gobierno estatal.
En 1949, 73% del rendimiento de la ciudad provino del sector de los servicios y, en 1980, 78%. La desindustrializacion relativa a principios de los
anos ochenta no afecto la importancia ni la hegemonia de Porto Alegre como
metropoli regional.
EI estado de Rio Grande do SuI presenta algunos de los mejores indicadores sociales del pais. Segiln Navarro, que cita estadisticas oficiales (1996,

6.7

Secci6n basada en Navarro, 1996 y Oliveira, Pinto y Torres, 1995.

8 Datos del rOOE (lnstituto Brasileno de Geografia y Estadfstica) relativos al Censo Demografico de 2000 (direccion de Ia pagina: http://www.ibge.gou.br/ibge/estatistica lpopula
cao I censo2000 I default.shtm),
9 Seg'lln datos presentados en el infonne de rendici6n de cuentas del presupuesto partki.
pativo en 2000, Porto Alegre es responsable de 14.6% del PIB de Rio Grande do SuI, y de 35.6%
del PIB de Ia region metropolitana.

397

p. 3), entre las 50 mejores ciudades brasilenas en desempeno educativo, 32

pertenecen a ese estado. Otros indicadores sociales muestran como la esperanza de vida en el estado es de 68 anos para los hombres y de 76 para las
mujeres,lOla mas elevada de todas cuando se compara con otros estados
brasilenos, habiendo bajado la tasa de mortalidad infantil, en las dos ulti mas decadas, de 52.6% a 18.4 por cada mil ninos con menos de un ano de
edad. 1l En la ciudad de Porto Alegre, esa tasa fue reducida de 37.2 muertes, en 1980, a 12.2,12 10 que constituye el mejor desempeno entre todas las
capitales brasilenas. No obstante eso, hay igualmente indicadores negativos
que contrastan con estos, entre ellos las profundas desigualdades sociales (como sucede, por 10 demas, en el resto de Brasil), el problema de la habitacion y el desempleo. Un tercio de la poblacion de Porto Alegre vive en
villas y barrios populares pobres. En contra partida, y segiln el prefecto del
municipio, Tarso Genro, a principios de la decada de 1990 solo cerca de 50
familias eran propietarias de todos los suelos urbanos disponibles para e l
desarrollo (Harnecker, 1993, p. 9).
Porte Alegre es una ciudad de gran tradicion democratica, una sociedad 1\
civil fuerte y organizada. La dictadura mili tar se top6 con una resistencia
politica feroz en Rio Grande do Sul, especialmente en Porto Alegre. Un ejempIa: debido a la presion ejercida por la oposicion democratica contra las instituciones represivas de la dictadura, los prisioneros politicos no podian
estar "presos can seguridad" en la ciudad, y muchas veces eran llevados
fuera de Porto Alegre, generalmente a Sao Paulo. La oposicion fue dirigida
por intelectuales, por sindicatos y por el unico partido de oposicion legalizado, el Movimento Democratico Brasileiro (MOB), que incluia las organizaciones clandestinas que se oponian a la dictadura militar, tanto socialistas
y comunistas, como revolucionario-cristianos. Dado que la situaci6n politica hacia inviable casi toda la lucha politica en el nivel nacional, las organizaciones arriba citadas centraron su actividad en el fortalecimiento de los
sindicatos y de movimientos comunitarios, como las asociaciones de calle y
de habitantes, los clubes de futbol, las cooperativas, los clubes de madres,
los grupos culturales, etc. Estos movimientos y organizaciones poseian
tanto una naturaleza general como se ocupaban de exigencias especificas,
especialmente la lucha por lineas de autobuses, la lucha par redes de drenaje 0 por la pavimentacion de las calles, la lucha por la vivienda y por centros de salud, etc. De ese modo, emergio un movimiento popular poderoso y
lO Datos dellBGE y de la Secretaria de Salud del Estado de Rio Grande do SuI relativos a
1997.
llibidem.
l2 Segu.n datos del IBGE (Censo Demografico de 2000), Ia tasa actual en la Gran Porto
Alegre, es de 13.3 par mil nacidos vivos .

398

DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

diversificado que, al inicio de los anos ochenta, se involucro profundam~_

te en la administracion local."
En la primera mitad de la decada, los movimientos populares de base
aunque muy heterogeneos en terminos politicos y de organizacion, gana:
. ron una nueva influencia en la politica local. En 1983 fue fundada la VAMPA
(Uni6n de las Asociaciones de Moradores de Porto Alegre) y en 1985 se reali_
z6 su primer congreso. Ademas de las "exigencias especificas", referentes a
habitacion, enseiianza, salud, alimentacion, derechos humanos y empleo, el
Congreso apelo a la "efectiva democratizacion de las estructuras politicas en
el nivel federal, estatal y urbano" (Oliveira, Pinto y'!brres, 1995, p. 31).'4 En
1985, en las primeras elecciones municipales democraticas, el PDT (Partido
Democratico del Trabajo), con una larga tradicion de presencia en el estado,
gan6 facilmente las elecciones con 42.7% de los votos. EI Pr, que entonces
apenas iniciaba su influencia entre los movimientos populares y labaristas,
recibio 11.3%15 Heredero de una tradicion populista "a favor de los trabaja_
dores", el nuevo prefecto electo decreto el establecimiento de "consejos populares" en la ciudad, pero, en terminos reales, continuo ejerciendo el poder
municipal a la vieja manera paternalista y clientelar, frustrando las expectativas democraticas e incumpliendo la mayor parte de las promesas electorales.
En 1988, el Pr dio inicio a su asombroso "Kito politico. Sin ningti.n precedente en la ciudad, el partido en el gobierno logro elegir a sus representantes para los mandatos siguientes; primero en 1992, despues, en 1996
-Tarso Genro, viceprefecto durante el primer mandato del Pr, se convirtio
en prefecto en el segundo, y Raul Pont, viceprefecto en el segundo mandato, lIego a convertirse en prefecto en el tercero- y, finalmente, en 2000, con
una nueva victoria de Tarso Genro, teniendo como viceprefecto a Joao Verle.

PRESUPVESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALEGRE

En el periodo actual del sistema politico brasileno, de Nueva Republica, el
poder municipal reside en dos instancias electas separadamente: el prefecto, que es la instancia ejecutiva, y la Camara de Ediles, que es la instancia
legislativa. De acuerdo con la Constituci6n de 1988, a la Camara de Ediles
13 Seglin Tarso Genro, cuanda el PI' gan6 por primera vez 18 prefectura de Porto Alegre , a
fines de 1988, fueron identificadas cerea de 1000 organizaciones comunitarias en la ciudad.
14 Con una orientaci6n politica diferente, y con una existencia que data de 1959, esta tambien la Fracab (Federaci6n de las Asociaciones Comunitarias de Rio Grande) que, en 1979,
contaba can 65 asociaciones afiliadas en Porto Alegre (Navarro, 1996, p.7).
15 En las elecciones de 1982 para gobemador del estado, ganadas par el partido conservadar, el PDT obtuvo 31. 7% de los votos en Ia ciudad de Porto Alegre y el PT apenas 3.9%. Las elecdones estatales de 1998 fueron ganadas por el Pr, que obtuvo 50.88% de los votos.

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

399

se Ie atribuye la capacidad de aprobar el presupuesto. Desde 1989 el Pr y el

Frente Popular controlan la prefectura, pero no tienen la mayoria en la CaUlara de Ediles.
Excuso subrayar la importancia del presupuesto para las relaciones politicas Y administrativas entre el Estado y los ciudadanos. EI presupuesto es .
el instrumento basico del contrato politico que subyace en esas relaciones rasi como de las interacciones entre los diferentes organismos estatales en: '
cargados de ejecutar tal contrato. Al definir los fond os publicos, mediante la
fijacion de impuestos u otros medios, el presupuesto se convierte en el me.
canisUlo central de control publico sobre el Estado. Las decisiones presupuestales son, pues, decisiones politicas fundamentales. Con todo, en una
sociedad gobernada por una fuerte tradicion autoritaria y patrimonialista,
como es el caso de Brasil, el presupuesto publico ha sido menos la expresion
del contrato politico que la manifestacion de su ausencia. Criterios tecnoburocraticos prevalecen en la definicion del presupuesto, criterios suficien temente vagos para permitir la privatizacion clientelista de las decisiones publicas que se refieren a la distribucion de los recursos. Una vez que el juego
politico clientelista y sus mecan1smos de intercambio de favores control an
la aplicacion del presupuesto, este se convierte en una ficcion, una prueba
hiriente de la discrepancia entre el encuadre institucional formal y las
practicas reales del Estado (Fedozzi, 1997, p. 109). Un buen ejemplo de esto
fue el escandalo del "presupuesto mafioso" hecho publico en 1993, incluyendo a la comision del Congreso que verifica el presu puesto de la U ni6n. En
ese ano la propuesta presupuestal de la Union tuvo mas de 72000 "enmiendas" por parte de diputados y senadores y una gran parte de los recursos se
destino a entidades fantasmas. Segti.n la Comision Parlamentaria de Investigacion, la distribucion incorrecta de gastos sociales se elevo a 64% del
total (Fedozzi, 1997, pp. 110, 223).
En Brasil, el presupuesto publico incluye tres niveles: el federal, el estatal y el municipal. Los municipios tienen autonomia relativa en la determinacion de los impuestos y los gastos. Los ingresos son tanto local es
(impuestos y tarifas de varios tipos), como resultado de transferencias federales 0 estatales. 16 Los gastos se clasifican en tres gran des grupos: a)de los
funcionarios; b)servicios publicos; c)inversion en obras y equipamiento. La
autonomia relativa de los municipios se da, sobre todo, en el tercer grupo
de gastos. En aquellas ciudades en que el presupuesto no tiene que identificar las obras y los servicios que van a realizarse -basta con definir un
techo de gastos- el ejecutivo tiene un am plio margen de maniobra para la
16 En el presupuesto de 1997 del municipio de Porto Alegre, los impuestos obtenidos Iocalmente se elevaron a 55.87%, mientras que las transferencias fueron apenas de 44.13% del
ingreso total (Silva. 2001: 72).

400

DEMOCRAClA PARTICIPATNA EN Accr6N

organizaci6n presupuestal. Sin embargo, el presupuesto debe ser aprobado

por el 6rgano legislativo.
EI presupuesto participativo promovido por la prefectura de Porto Alegre
es una forma de administracion publica que busca romper con la tradicionautoritaria y patrimonialista de las politicas publicas, recurriendo a la p';:;::ticipaci6n directa de la poblacion en diferentes fases de la preparacion y ~
la distribucion presupuestal, con una preocupacion especial por la definicion
de prioridades para la distribucion de los recursos de inversion. EI presu: p"i:lesto participativo y su encuadre institucional no tiene reconocimiento juridico formal. 17 Ese reconocimiento solo podria provenir de la Camara de
Ediles, aunque dentro de los limites de la legislacion federal y estatal. Como
veremos mas adelante, la cuesti6n de la legalizacion del presupuesto participativo fue, a 10 largo de la decada, uno de los topicos mas relevantes en el
conflicto permanente entre el cuerpo ejecutivo y ellegislativo. Actualmente,
dado que la definicion y aprobacion del presupuesto constituye una prerrogati va legal de la Camara de Ediles, la prefectura se limita, en terminos
estrictamente juridicos, a someter a la Camara la propuesta presupuestal, y
esta es lib,e de aprobar, modificar 0 rechazar. Con todo, dado que la propuesta del ejecutivo es sancionada por las instituciones del presupuesto participativo y, por 10 tanto, por las organizaciones y asociaciones de ciudadanos y de
las comunidades que en elias participan, para la Camara Legislativa la propuesta presupuestaria del ejecutivo se convierte, en terminos politicos, en un
hecho consumado, teniendo en cuenta los riesgos politicos que los diputados
correIian si votasen contra la "voluntad de los ciudadanos y de las comunidades". Por consiguiente, la mayoria de la Camara afirma que, al institucionalizar el presupuesto participativo sin incluir al 6rgano legislativo, el ejecutivo
agotO de hecho la jurisdicci6n que aquel Ultimo podria tener sabre cuestiones
presupuestarias. De ahi el conflicto politico que, mas adelante, abordare en
detalle.

Instituciones de participaci6n 18
EI presupuesto participativo (que de ahara en adelante designare como ppO)
es una estructura y un proceso de participacion comunitaria basado en tres
17 La Ley OrganiCS de Porto Alegre prev~ que el pres upuesto, ,debe ~er dis~uti~o CO,D Ie
poblaci6n . Recientemente la prefectura sali6 vencedora en ~na acclo~, de tn~on~tltu~lonalidad
interpuesta contra el Presupuesto Participativo . Debo esta InfO~aClOn B. ~rglO Bmerle.
18 En esta seccion, seguire a Fedozzi ( 1997), que presenta 1a rneJor .d~scnpc16n del modo oo~
funciona el PF, La prefectura de Porto Alegre posee tgualmente una pagma en la web que desc:n

be el funcionarnientodel pp (direcci6n de la pagina: http:// www.po~ool~gre.rs.gou:b,)op /tfault.

htm). Segl.1n la pagina del pp. a partir de 2001, el ciudadano tambten .bene la poslb~ldad e ~
ger su regi6n 0 tematica y enviar y seguir las sugestiones hechas via mtemet, mediante catas~.
EI autor escribi6 OF porque en portugues presupuesto es o~amento (N. de in t.).

PRESUPUESTO PARTICIPATNO EN PORTO ALLEGRE

401

grandes principios y en un conjunto de instituciones que funcionan como

mecanismos 0 canales de participaci6n popular sustentada en el proceso de
toma de decisiones del gobierno municipal. Los tres principios son los siguientes:
a) Todos los ciudadanos tienen el derecho de participar, siendo que las
organizaciones comunitarias no detentan, a este respecto, por 10 menos formalmente, status 0 prerrogativas especiales.
b) La participacion es dirigida por una combinaci6n de reglas de democracia directa y de democracia representativa, y se realiza a traves d e
instituciones de funcionamiento regular cuyo regimen interno es determinado par los participantes.
c) Los recursos de inversi6n son distribuidos de acuerdo can un metodo
objetivo basado en una combinacion de "criterios generales" -eriterios sustantivos, establecidos por las instituciones participativas con
el objetivo de definir prioridades- y de "criterios tecnicos" -de viabilidad t"cnica 0 economic a, definidos por el ejecutivo, y norm as juridicas federales, estatales a de la propia ciudad, cuya realizaci6n cab e
al ejecutivo-.
La figura 1 muestra esquematicamente la estructura institucional bas ica del presupuesto participativo. Consiste en tres tipos de institueiones. EI
primero abarca las unidades administrativas del ejecutivo municipal en cargado de dirigir el debate presupuestal can los ciudadanos: Gabinete d e
Planeacion (Gaplan), Coordinaci6n de las Relaciones con las Comunidades
(CRC), Foro de las Asesorias de Planeaci6n (Asseplas), Foro de las Asesorias
Comunitarias (Fa scorn), Coordinadores Regionales del Presupuesto Participativo (CRPPS) y Coordinadores Thmaticos (CTS). De este conjunto de instituciones, las dos mas importantes son la CRe y el Gaplan. La eRe, tanto
directamente, como a traves de sus coordinadores regionales y tematicos
(CRPPS y CTS), es un organismo mediador que establece la uni6n del gobierno municipal con los dirigentes comunitarios y sus asociaciones. Tiene
igualmente un papeJ central en la coordinacion de las asambleas y de las
reuniones del epp. EI Gaplan, que com parte con la eRe las funciones de coordinaci6n, esta encargado de traducir las exigencias de los ciudadanos en
acciones municipales, tecnica y econ6micamente viables, sometiendo esas
exigencias a criterios generales y tecnicos. EI cuadro 1 contiene una descripcion detail ada de la composicion y de la funci6n de cada una de estas
unidades.
EI segundo tipo de instituciones consiste en las organizaciones comunitarias, dotadas de autonomia frente al gobierno municipal y formadas prin-

CUADRO 1. Entidades de 10 administraci6n municipal responsables del pre8upuesto participatiuo (1996)

Gaplan

Foro de las
Asseplos.

Gabinete de
planeaci6n

Asesorias de
planeaciOn

eRe

Coordinaci6n

de las

relaciones con

Fascom-Foro
de las
asesorias
comu'litarias

La comunidad

1990
Fecha de
creaci6n

1990

Vinculado,

(informa])

desde 1989,
81 gabinete
del prefecto

(formalizaci6n)

Atribuciones

CT

Coordinadores
temdtioos

1981

(informal)

1994

Participantes

CRPP

Coordinadores
regionales del
presupuesto
participativo

Asesores y
funcionarios de

Coordinadores de
planeamiento

1a Prefecture
Municipal

de las secretaries
y 6rganos

Asesores y
fun cion arias de
Is Prefectura
Municipal

Discute los
Coordinaci6n
Articula la
de la planeaci6n procedimientos
relaci6n con
estrategica
tecnico18 comunidad
a traves de los
administrativos
para la
Dirige la
cool'dinadores
preparaci6n del
ejecuci6n del
regionales
Plan de
presupuesto y
Inversiones (pI)
el procedimiento Coordina la
de las demand as primera y
comunitarias en
Ie segunda
Coordina la
cada 6rgano
elaboreci6n de
ronda del
la propuesta
Presupuesto
presupuestal
Participativo
del ejercicio
siguiente
Coordina las
reuniones del
Consejo del
Presupuesto
Participativo

1990

1992

1994

Asesores
Comunitarios de
las secretarias
y 6rganos

Asesores
comunitarios de
Ie eRe y
secretarias

Asesores
tematicos de
la eRC 0
secretar1as

Discute y
propone
politicas de
participaci6n
popular,
articulando
tanto cusnto
sea posible el
trabajo de
las diverses
secretarias

Subordinados
al eRC
Cada una de
las 16 regiones
liene un CRPP
responsable,
que sigue todo
el proceso del
presupuesto
participativo

Cada una de
las cinco
(actual mente
seis) tematica8
tiene un CT que
sigue el proceso
de discusi6n en
las plenarias

Periodicidad

Permanente

Irregular

Permanente

Semanal

Permunente

Permanente

Coordinacion

Indicaci6n
del prefecto

Indicaci6n de
las secretarias
municipales

Indicaci6n del
prefecto

Indicaci6n de
las secretaries
municipales

Indicaci6n
de la CRCP

Indicaci6n
de la CRC

Fuentea: Gaplan, CRciPM PA y Fedozzi (1997, p.

114).

'.-. -

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCION

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

EI proceso participativo

~1APA 1. La ciudad de Porto Alegre y los municipios circundantes

EI principal objetivo del pp es estimular una dimimica y establecer un mecanismo sostenido de gesti6n conjunta de los recursos publicos a traves de
decisiones compartidas sabre la distribuci6n de los fondos y la responsabi_
lidad administrativa en 10 que se refiere a la efectiva aplicaci6n de esas decisiones. EI pp se articula en torno a las asambleas plenarias regionales y
tematicas, de los foros de delegados y del Consejo del PP. Hay dos ciclos
("rondas") de asambleas plenarias en cada una de las 16 regiones y en cada
una de las seis areas tematicas. Entre las dos rondas se realizan reuniones
preparatorias en las microrregiones y de las areas tematicas. Las asambleas
y las reuniones tienen una triple finalidad: definir y escalonar las exigencias y las prioridades regionales a tematicas; elegir los delegados para los
foros de delegados y los consejeros del CPP; evaluar el desempeiio del ejecutiyo. Los delegados funcionan como intermediarios entre el CPP y los ciudadanos, individualmente a como participantes de las organizaciones comunitarias y tematicas. Tambien supervisan la aplicacion del presupuesto. Los
consejeros definen los criterios generales que presiden el orden de las exigencias y la distribuci6n de los fondos y votan la propuesta del plan de inversi6n presentada par el ejecutivo. A continuaci6n yay a describir, can mayores detalles, como funciona el PP: la ciudad se divide en 16 regiones y en
seis areas para la discusion tematica del presupuesto. 19 La regionalizacion
del PP fue realizada de acuerdo can criterios socioespaciales yean la tradicion de organizacion comunitaria de la ciudad (ver mapa 1 y cuadro 2). Las
areas establecidas para la discusion del presupuesto municipal (0 temas)
son mas recientes, a partir de 1994. Estas son: l)circulacion y trans porte;
2)educacion y recreaci6n; 3)cultura; 4)salud y asistencia social; 5)desarrollo
economico y tributacion; y 6)organizacion de la ciudad, desarrollo urbano y
ambiental.
A 10 largo de los anos han ocurrido cambios en el funcionamiento del PP.
A continuacion voy a citar las modificaciones mas importantes que fueron
introducidas en la preparacion del presupuesto de 1998.
19 En 1989, el primer ejecutivo del PT empez6 por dividir la ciudad en cinco regiones. Los
dirigentes de las organizaciones comunitarias consideraron que esas regiones eran demasiado
grandes, alegaban problemas de trans porte para las reuniones y que no correspondfan a ninguna tradici6n politica. En colaboraci6n con esos dirigentes , fue entonees decidida Is division
en 16 regiones. Con algu.nas pequerias modificaciones (vel' mas adelante), eata es todavia la
actual divisi6n regional. Con todo, la regi6n Centro, la mayor en poblaci6n y la mas rica, ulti
mamente has sido cuestionada. En la reuni6n del Consejo del pp del 2 de febrero de 1997, uno
de los consejeros interpe16 a Is divisi6n de la regi6n Centro porque, a Ia luz de 106 criterios
generales actualmente en vigor --el peso dado a la poblaci6n de la regi6n- "el Centro estara
siempre al frente".

4 05

Municipio
de Canoll.ll

Regiones del presupu.esta

participatillo de Porto Alegre
L HumaiUNaveganU!sI

llhas

Municipio
de Alvorada

2.
3.
4.
5.
6.

7.
8.
Municipio
de ViarnAo

9.
10.

11.
12.

13.

i
b
a

Noroeste
Este
Lomba do Pinheiro
Norte
Noreste
Partenon
Restinga
Cl6ria
Cruzeiro
CristaJ
Cent.ro Sur
Ext.remo Sur
Eixo da Baltazar

14.
15.
16. Centro

S.,

Las dos rondas de las asambleas regionales y tematicas tienen lugar

anualmente. Estan abiertas a la participaci6n individual de cualquier habi tante de la ciudad y a los representantes de organizaciones cfvicas y de asociaciones. Tambien estan presentes los delegados del ejecutiyo (el prefecto
y los presidentes de los secretariados municipales). Las asambleas son coordinadas pOl' rniembros del gobierno municipal (cRe, CRPP y Gaplan), asf como
pOl' los delegados y consejeros del PP.
. Antes de las asambleas anuales hay reumones preparatorias de los ciudadanos, que se realizan generalmente en el mes de marzo, coo total autonomia y sin la interferencia del municipio. EI objetivo de dichas reuniones
preparatorias es reanir las exigencias y reivindicaciones de ciudadanos, movimientos populares de base e instituciones comanitarias, en cuanto a problemas regionales 0 tematicas; tambien dan inicio a la movilizacion de la
comunidad para la elecci6n de los delegados regionales. Esas reuniones son
cruciales para ventilar las exigencias de la comunidad y para discutir sus
prioridades relativas. Siendo convocadas y presididas por los consejos populares 0 por los lideres de la comunidad, se presentan, a veees, muy conllic-

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

406
CUADRO 2.

Regiones del presupuesto participativo en Porto Alegre

y distribuci6n de la poblaci6n

1996

1991
Regiones

Nombre

(1)

(11)

HumaitaNavegantes/Ilhas
Noroeste
Este
Lomba do Pinheiro
Norte
Noreste
Partenon
Restinga
Gloria
Cruzeiro
Cristal

(12)
(13)
(14)
(15)
(16)

Centro Sur
Extrema Sur
Eixo da Baltazar
Sur
Centro

(2)
(3 )

(4)
(5)
(6)
(7)
(8)
(9)
(10 )

TOTAL

Poblaci6n

Poblaci6n

52260
110618
102293
36488
93001
19572
127096
38961
41633
59231
25166
102560
19387
95387
53202
275300

4.2
8.8
8.2
2.9
7.4
1.6
10.2
3.1
3.3
4.7
2.0
8.2
1.6
7.6
4.2
22.0

48199
127574
110451
48368
88,614
24261
114127
45999
37439
64952
30054
101397
23905
86057
62837
271294

3.8
9.9
8.6
3.8
6.9
1.9
8.9
3.6
2.9
5.1
2.3
7.9
1.9
6.7
4.9
21.1

f251902

100.0

f285528

100.0

Fuentes: IBGE y Gabinete del Prefecto de Porto Alegre .

tivas, ya que las diferentes orientaciones politicas de las organizaciones

comunitarias se transparentan en la identificacion y formulaci6n de las exigencias y tienden a impregnar todo el debate. Mas adelante, abordare la
cuesti6n de la autonomia de esas reuniones, as! como de las reurnones intermediarias citadas a continuacion.
La primera ronda de asambleas -desde 1997 llamadas Asambleas Generales Populares, Regionales 0 Tematicas-, que se realiza en marzo y
abril, tiene los siguientes objetivos: presentacion, por parte del ejecutivo,
del informe de ejecucion del plan de inversion del ano anterior, y presentaci6n del plan aprobado para el presupuesto en vigor; evaluacion, por los ciudadanos (por regiones 0 temas) y por el ejecutivo, del plan de inversion del
ano anterior; la primera eleccion parcial de los delegados a los Foros de Delegados (regionales y tematicos). Los restantes delegados regionales 0 tematicos seran electos durante el paso siguiente del proceso.

407

Las asambleas regionales estan abiertas al publico, pero solo los habitantes registrados en la region tienen derecho de voto.
La evolucion del criterio para determinar el mimero de delegados a los foros regionales y tematicos atestigua la creciente inclusion de los ciudadanos
en el PP. Inicialmente, el criterio era un delegado por cada cinco personas
que asistiesen a la asamblea; a principios de los anos noventa, cambio a un
delegado por cada 10 personas y, despues, a un delegado por cada 20 y, mas
tarde, un criterio todavia mas complejo. SegUn este criterio: hasta 100 asistentes se elige un delegado por cada 10 personas; de 101 a 250 asistentes,
unO por cada 20; de 251 a 400, uno por cada 30; de 401 a 550, uno por cada
40; de 551 a 700, uno por cada 50; de 701 a 850, uno por cada 60; de 851
a 1 000, uno por cada 70; mas de 1 000, uno por cada 80. A propuesta de la
eRe, este criterio, considerado excesivamente riguroso, fue abolido en 1997
yen el ciclo 1998-1999 entr6 en vigor otro: hasta 100, un delegado por cad a
10 asistentes; de 101 a 250, uno por cada 20; de 251 a 400, uno por cada 30;
a partir de 401, uno por cada 40. En la revisi6n de 1999, los consejeros argumentaron que el criterio "fluctuante" era todavia muy complejo e impedia
un adecuado planeacion, toda vez que el numero de delegados de cada delegacion variaria segUn el quorum total de la asamblea. Por otro lado, este cri,
terio acababa por excluir delegaciones pequenas presentes en asamblea~ \
grandes, creando frustracion entre las comunidades cuya participaci6n se ,
que ria precisamente movilizar. Fue entonces adoptado un numero fijo (un
delegado por cada 10 participantes), que entr~ en vigor en el cicio 20002001,'0 una opcion que tambien responde a la preocupacion del prefecto por
aumentar el ntimero de participantes e incluir mas personas en el PP.
Los delegados electos en la primera ronda de asambleas plenarias y en
las "reuniones intermedias" son , en general, senalados por los dirigentes
de las asociaciones presentes en las reuniones y, por 10 tanto, es muy dificil
que un ciudadano no integrado en una estructura colectiva pueda ser electo delegado (mas adelante volvere sobre este as unto).
Entre la prim era y la segunda ronda de las asambleas, de marzo a junio,
tienen lugar las llamadas reuniones intermedias, que son organizadas por
las entidades y asociaciones comunitarias 0 tematicas, si bien ahora "en20 Es mas sencillo utilizar un mlmero f~o, pues eso da seguridad en el momento de organi
zar a las personas para que participen: "Si tengo 10 personas , con seguridad lograre un del e
gada para representar mis demandas". SegUn Luciano Brunet (coordinador de las relaciones
de la comunidad en la prefectura de Porto Alegre), el criteria para fijar el mimero de delegados en el pp de Porto Alegre debia estar de acuerdo con el criteria adoptado en el pp del Estado
de Rio Grande do Sul (donde el pp fue introducido con la victoria del PT en las elecciones estatales de 1998): uno para 20. Ademas de simplificar, este acuerdo tal vez permitiese potenci ar
mutuamente dos procesos de democracia participativa que, en este momenta, presentan algunos as pectos en los cuaJes compiten.

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCION

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

cuadradas" por los CRPPS, regionales 0 tematicos, y por otros representantes

del ejecutivo. En esas reuniones, los participantes proceden a priorizar las
erigencias aprobadas por cada asociacion u organizaci6n (como las asocia
ciones de habitantes, los clubes de madres, los centros deportivos 0 recreativos, las cooperativas de vivienda, los sindicatos, las DNG, etc.), de acuerdo al
orden y criterios generales. Las regiones mejor organizadas tienen uno.
microrregionalizaci6n interna con base en la cual seleccionan las prioridades. Posteriormente, en las plenarias regionales y tematicas, se luchara por
las listas de prioridades resultantes de esa selecci6n. En las reuniones
intermedias hay gran discusi6n y votaci6n, pero a veces las negociaciones
reales, aquellas que conducen a las propuestas que seran votadas, se desarrollan en los bastidores en reuniones inform ales de los lideres comunitarios. Los niveles de conflicto dependen del nivel de organizaci6n de la comunidad y del nivel de polarizaci6n polltica entre los lideres.
En esas reuniones intermedias, cada regi6n 0 tema determina las priaridades sectoriales . Hasta 1997, las regiones determina cuatro prioridades
entre los siguientes ocho sectores 0 temas: saneamiento basico, polltica habitacional, pavimentaci6n, educaci6n, asistencia socia!, salud, transporte y
circulacion, y planeacion urbana. En 1997, el cpp introdujo, a este respecto, algunas modificaciones. A partir de 1998 las regiones pasaron a jerarquizar cuatro prioridades entre 12 temas y, a partir de 2001, entre 13 temas: saneamiento basico, politica habitacional, pavimentacion, transporte
y circulacion, salud, asistencia social, educaci6n, areas de recreacion, deporte y recreacion, alumbrado publico, desarrollo econ6mico, cultura y saneamiento ambienta!. Como veremos, estas modificaciones reflejan las discusiones, al interior del CPP, transcurridas en anos recientes y en las cuales
la mayoria de los consejeros erigio la expansion de los temas cubiertos por
el PP. Cada sector 0 terna se divide en subtemas. Por ejemplo, el tern a de la
habitacion incluye la regularizacion agraria y urbanistica, ellevantamiento topografico y catastral, la urbanizacion de las villas y la construcci6n de
viviendas.
A las prioridades elegidas se les atribuyen notas de acuerdo con su posicion en el escalafon: a la primera prioridad corresponde la nota 4, a la cuarta prioridad la nota 1. De la misma manera, se jerarquizan igualmente las
obras especificas propuestas por los ciudadanos en cad a tema 0 sector (en
el caso de la pavimentacion: primera prioridad, calle A; segunda priori dad,
calle B, etc.). Las prioridades sectoriales y la jerarquia de las obras en cada
sector son remitidas al ejecutiv0 21 Con base en estas prioridades y jerarquias, y sumando las notas de las diferentes prioridades en todas las regio-

nes, el ejecutivo establece las tres primeras prioridades del presupuesto en

preparaclon. Por eJemplo, para el presupuesto de 1997, las tres prioridades
fueron: habitacion (44 puntos), pavirnentacion (42 puntos), saneamiento
basico (30 puntos). Para el presupuesto de 2001, las tres prioridades fueron
pavimentaci6n (34 puntos), habitaci6n (32 puntos) y sanearuiento basico
(27 puntos) (ver cuadro 3).
.E n el presupue~to de 2002 surge por primera vez la educacion como gran
pnondad: habltaclon (40 puntos), educaci6n (30 puntos) y pavimentaci6n
(30 puntos).
En esa fase del proceso son elegidos los restantes delegados de cada region
o tema ?ara el.Foro de Delegados. Hasta 1997 estos delegados eran escogidos segun el cnteno de un delegado por cad a 10 asistentes de la mayor reunion que hubiese ocurrido relativa a la regi6n 0 al tema. A partir de 1998 el
numero de delegados electos en las reuniones intennedias paso a "deterullnarse" segUn el misrno criterio adoptado para la eleccion en la primera ron da de asambleas plenarias. Esta regIa se mantiene hasta hoy. En la practi ca, c.ada regi6n y tematica han venido desarrollando un metodo propio para
elegIr nuevos delegados. Algunos siguen la regIa a! pie de la letra mientras
que otros simplemente no realizan la ronda intennedia con elecci6n de nuevos delegados y hay quienes aprovechan las microrregiones para eso (10 que
significa una reunion mas). Por ejemplo, la tematica del desarrollo econ6mi~o dividio las :euniones intermedias por area (economia popular; tecno10gIa; abasteclmlento y area rural; apoyo a micro y pequeiias empresas; y
tunsmo). Cada una de esas areas, durante el periodo intermedio, realiza
una nueva asamblea, prioriza sus demandas especificas e indica nuevos delegados. Esta diferenciacion fue posible gracias al hecho de que cada region
pas6 a crear sus propias reglas (practicamente todas elias tienen su regimen interno) que encajan de una manera u otra en las reglas generales del
Regimen Interno del PP.
La segu.nda ro~da de las Asambleas Regionales y Tematicas, que transcur:en enJ~mo YJuho, es coordinada y presidida por representantes del ejecubvo: conJuntamente con la organizacion popular (consejo popular, etc.) de
la regI6n 0 tema. Se organiza de la siguiente manera:

408

:n Para mas detalles sobre Ie distribuci6n de los recursos, vease 1a proxima secci6n.

409

EI ejecutivo presenta los principios mas importantes de la politica fiscal y la de ingresos y gastos que van a influenciar la preparacion del
presupuesto para el ano siguiente; tambien presenta criterios generales para la distribucion de los recursos de inversi6n.
Losdelegados de las comunidades presentan a los ciudadanos y al ejecubvo las exigencias jerarquizadas que se aprobaron en las reuniones
intermedias (regionales 0 tematicas).

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

4 11

CUADRO 4. Evoluci6n de las tres primeras prioridades entre 1992 y 2002

IV JU<rjqUJ.V

1U3!WV3UVS
pp

19. Prioridad

2 !l Prioridad

3!l Prioridad

2002

Habitacion

Educacion

Pavimentaei6n

2001

Pavimentaci6n

Habitacion

Saneamiento basico

2000

Politica habitacional

Pavimentaci6n

Salud

1999

Saneamiento basieo

Pavimentaci6n

Politica habitacional

1998

Pavimentac.i6n

Politica habitacional

Saneamiento basieo

1997

Politic a habitacional

Pavimentaci6n

Saneamiento basico

1996

Pavimentaci6n

Saneamiento basico

Regularizaeion agraria

pnlvs

1995

Pavimentaci6n

Regularizaei6n agraria

Saneamiento basico

lVFJOS

1994

Regularizaeion agraria

Pavimentaci6n

Saneamiento basico

1993

Saneamiento basieo

Pavimentaci6n

Regularizaci6n agraria

1992

Saneamiento basico

Educacion

Pavimentaci6n

O;)!W9 UOJ3
0l1 0.J.J vSlJ

pvPntJ VI .p
U9!JVZ?uvfJ.JO
U9PV3.l;)J.J

;; .IJod

U9?JVlJ.lJ3.l

ap SV<uy
o

31.l0dsuv.q,

vPU<J1 S?SY

'" '"
OJUOJUJ.D3UVS

'"'"

Obs.: 1992 rue el primer ano en que estas prioridades [ueron incluidas en los criterios generales para la distribuci6n de recursos. Fuente: PMPA.

Dos consejeros pennanentes y dos sustitutos por cada region y tema son
electos para el CPP. La eleccion es directa, para 10 cua! se utiliza el metodo de la "chapa", que consiste en una lista de dos pennanentes y do s
sustitutos que puede ser presentada por cualquier grupo de ciudadanos. En la realidad, solo las comunidades y las organizaciones de barrio
ovilla y asociaciones tematicas se movilizan para presentar las referidas listas. Estas reflejan las orientaciones politicas de tales organizaciones, asi como los intereses sectoriales 0 especificos de las comunidades y,
en general, los consejeros que obtienen apoyo pertenecen a las organizaciones 0 trabajan en estrecha asociacion con ellas. En el caso de haber mas de una "chapa", se aplica el cuadro de proporcionalidad abaj o
indicado, de acuerdo con el articulo 5' del regimen (ver cuadro 5). Los
consejeros son electos para un mandato de un ano y solo pueden reelegirse una vez. Sus mandatos pueden ser revocados por el Foro de De-

412

DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN ACCION

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

legados Regional a Tematico en una reuni6n convocada especialmente

para ese proposito y anunciada can dos semanas de anticipacion. AI
canzado el qu6rum (50% mas uno de los delegados), el mandata puede
ser revocado por una mayo ria de dos tercios de los votos.
Reglas para La eleccion de consejeros en La segunda ronda:
numero de consejeros segun La regIa de La proporcionalidad
(en caso de existir m6.s de una "chapa"')

4 13

comunidad, par un lado, y el gobierno municipal, par otro, en cuanto a l as

declslOnes presupuestales, es conducida al nivel mas concreto e inten so
(para los detalles sabre las funciones del CPP, ver cuadra 6).
.
CUADRO 6. Prefectura de Porto Alegre:
funclones del Consejo del Presupuesto ParticipativD (2001)

CUADRO 5.

Funciones
Composici6n

Proponer, supervisar y decidir sobre impuestos y gastos del

gobierno municipal:
2 c~nsejeros p.e~manentes y 2 suplentes por cada una de las 16
reglOnes adrmfllstrativas,
2 cons:jeros p~~anentes y 2 suplentes por cada una de las 6
plenanas tematIcas ,

Porcentaje de los votos

Titular

Suplente

24.9 a menos

No elige

Ninguno

25.0 a 37.5%

Ninguno

1 delegado y 1 suplent. del Sindicato de los Trabajadores

Mumclpales de Porto AJegre (Simpa).

37.6 a 44.9%

Ninguno

1 delegado y 1 sustituto de la Uni6n de las Asociaciones d e

45.0 a 55.0%

55.1 a 62.5%

Ninguno

62.6 a 75.0%

Mas de 75.0%

Los 6rganos institucionales de la participaci6n comunitaria estan entonces

constituidos asi: los Foros de los Delegados (16 regionales y seis tematicos)
y el CPP. Los primeros son 6rganos colegiados can funciones de consulta,
control y movilizacion. Su objetivo es aumentar la inclusi6n de los movimien
tos populares de base de la comunidad en las actividades del PP, porti
cularmente en 10 que se refiere ala preparacion del plan de inversi6n y la
supervision de las obras aprobadas par el cpp y !levadas a cabo por el gobierno municipal . Los forDs se relinen una vez al mes, siendo las tareas mas
importantes de los delegados supervisar las obras y actuar como intermediarios entre el CPP y las regiones a areas tematicas. Como veremos mas
adelante, los flujos de informacion presentan algunos problemas.
EI CPP es la principal institucion participativa. En el, los ciudadanos elec
tos taman conocimiento de las finanzas municipales, discuten y estable
cen los criterios generales para la distribuci6n de los recursos y defienden
las prioridades de las regiones y de los temas. En las sesiones del Consejo,
la mediaci6n institucional entre los ciudadanos y las organizaciones de la

Moradores de Porto AJegre (Uampa).

1 delegado del eRC (sin derecho de voto).
1 delegado del Gaplan (sin derecho d. voto).
Mandato

Un ana, siendo posible s610 una reelecci6n consecutiva,

Exa~nar, emitir opini6n, tomar posicion a favor 0 en contra y

~odificar en su ~onjunto 0 en parte la propuesta del Plan Plu-

Competencias

(Articulo 12 chi
Regimen lnterno
rkl

cpp

200 1)

nanual ,del Go~Ierno para ser enviada a Is Camara de Ediles

en el ~nmer ~? de ~a,da mandato del gobierno municipal.
EXal~lInar, errutIr oplm6n, tomar posici6n a favor 0 en contra y
modificar en ,su co~junto 0 eo parte Ia propuesta del gobierno
a Ia Ley de DlIectnces Presupuestales para ser enviada anualmente a la Camara de Ediles,
L,a p~puesta de presupuesto anual. que sera presentada por e l
eJec~tivo, debera efect~arse en la primera semana del mes de
sepbembre para exaIDl~arse. emitir opinion, tomar posicion a
favor 0 en contra y modificar en su conjunto a eo parte la propues~ de presupuesto anual antes de ser enviada a la Camara

de Ediles.
Exa~nar. emitir op,ini6n tomar posici6n a favor 0 en contra y
modifi~ar en su conJunto 0 en parte la prapuesta del Plan de

InverslOnes,

Evaluar y divul.gar la situaci6n de las demandas del Plan de

Inversl~n de~ ~no anterior (ejecutadas, en direcci6n, plaza de
C?nclUSI6n, ,hCltadas y no realizadas) a partir de las infonnaClones rendldas por e l municipio, cuando se presente la matriz
presupuestal del ano siguiente.
Exarninar. emitir opini6n y modificar en su conjunto 0 en parte
y proponer as~ctos totales 0 parciales de Ie paUtica tributaria
y de recaudac16n del poder publico municipal,

414

DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

Prefectura de Porto Alegre:

funciones del ... (cant.)

Prefeetura de Porto Alegre:

funciones del ... (cont.)

CUADRO 6.

Competencias
(Articulo 12 del
Regimen Interno
del c pp 2001)

Examinar. emitir opini6n y modifiear en su conjunto 0 en parte

el conjunto de obras y actividades constantes del planeaci6n
de Gobierno y presupuesto anua! presentado por el ejecutivo, de
conformidad con el proceso de discusi6n del PP.
Seguir la ejecucion presupuestal anual y fiscalizar el cumpli.
miento del Plan de [nversiones, opinando sabre eventuales
incrementos, cortes de gastoS/inversiones 0 modificaciones en
Ia planeaci6n.
Examinar. emitir opinion, tamar posici6n a favor 0 en contra y
modifiear en su conjunto 0 en parte la aplicaci6n de recursos
extrapresupuestales ,tales como: fondos municipales, fondo
Pimes, y atras fuentes.
Opinar y decidir de comun acuerdo con el ejecutivo la metodo10gis adecuada para el proceso de discusion y definici6n de la
parte presupuestal y del plan de inversiones.
Examinar, emitir opinion y modifiear en su conjunto 0 en parte
inversiones que el ejecutivo considere necesarios para la ciudad.
Solieitar a las secretarias y 6rganos de gobiemo, documentos
imprescindibles para la formacion de opinion de los (las) coosejeros (as) en 10 que ataiie fundamentalmente a cuestiones
complejas y tecnicas.
Desiguar 8 consejeros (4 titulares y 4 suplentes) que formaran
I. Coordin.ci6n del CPP.
Designar 6 consejeros (3 titulares y 3 suplentes) como representantes del cpp para conformar la Comisi6n Tripartita. Los
(las) consejeros (as) deberll.n consul tar al Consejo sabre las
posiciones a ser llevadas a la Comisi6n Tripartita.
Analizar y aprobar 0 no la rendici6n de cuentas del gobierno, al
final de cada ejercicio, basado en el informe computarizado
(aPR), detalladamente por demand. de 10 que Cue presupuestado, de 10 que fue comprometido, y de 10 que fue realmente ejecutado.
Senalsr consejeros (as) del Consejo del Presupuesto Participativo como representantes en otros consejos 0 comisiones municipal, estatal 0 federal; los (las) consejeros (as) deberan consultar al consejo sobre las posiciones que seran llevadas a los
consejos 0 comisiones.
Podrll. ser examinado recurso de votacion, siempre que sea
comunicado en la propia reuni6n de la votaci6n con la presencia de las partes incluidas y presentado por escrito a la
Coordinaci6n del CPP.
Discutir, al final de cada ejercicio anual, el presente regimen
interno, propaner cambios a enmiendas en su conjunto 0 en
parte.

4,1 5

CUADRO 6.

Creaci6n de una Comisi6n Tripartita Ill, para discusion de l as

politicas de asistencia social. Formacion de esta comisi on
(CMAS, FASe, CMDCA, Tematica de Salud y Asisteneia social).

VotaciDn

Aprobacion por mayoria simple. Las decisianes son remitid as

al ejecutivo. En el caso de veto (parcial 0 total), regresan al cpp
para nuevo examen 0 votaci6n.
~I v~to puede ser rechazado par dos tercios de los consejero s,
slgUlendo el examen y decisi6n final por el prefecto.

Organizaci6n
interna

Coordinaci6n, secretaria ejecutiva, consejeros (as ), Comision

d,e Comunicaci6n, Foro de Delegados (as) (las regiones y temabcas son auronomas, el cpp no tiene poder de intervencion).

Reuniones

Cuatro veces par mes, y con caracter extraordinario cuando sea

necesario.

Reuniones de
consejeros (as)
con
delegadas (as)

Una vez por mes, minimo.

Competencias
de los (as)
delegado. (as)

Conocer, cumptir y hacer cumplir el presente Regimen Interno.

Participar, al menDs, una vez por mes en las reuniones organizadas por los (las) consejeros (as ) en las regiones y tematicas.
Apoyar a los consejeros (as) con la informaei6n y divulgacion a
la poblaci6n de los asuntos tratados en el cpp.
Seguir el plan de inversiones, desde su elaboracion hasta la
conclusion de las obras.
Formar las comisiones temll.ticas (ejemplo: saneamiento, habitaci6n y regularizaci6n agraria) con el abjetivo de debatir la
construc~i6n de directrices politicas. Estas comisiones podran
ser amphadas con personas de la comunidad (las camisiones
tem:Hicas podran desdoblarse en comisiones de seguimiento de
obras).
~eliberar, junto con los (las) consejeros (as), sobre cualquier
'mpasse 0 duda que eventualmente sutja en el proceso de el aboracion del presupuesto.
Proponer y discutir los criterios para la seleccion de demandas
en las microrregiones y regiones de la ciudad y tematicas
teniendo como orientaci6n general los criterios aprobados po;
el Consejo.
Dise~tir , propaner la Ley de Directrices Presupuestales y, en
el pnmer ana de cada mandato de la administracion municipal, el Plan Plurianual, presentados por el ejecutivo.

416

DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

CUADRO 6. Prefectura de Porto Alegre:

{undones del ... (cant.)
(Articulo 32 del
Regimen Interno
del c pp 2001).

Deliberar junto con los consejeros(as), modificaciones al R~gi_

men Interno del cpp y modificaciones en el proceso del PP.
Formar las comisiones de Fiscalizaci6n y Seguimiento de
obras, desde 18 elaboracion del proyecto, licitacion, hasta su
conclusion.
Organizar un Seminario de Capacitati6n de los Delegados sabre Presupuesto Publico, Regimen Interna, Criterios Genera_
les y Tecnicos, con la producci6n de material especifico para
mejorar la calidad de la informaci6n.
Encaminar demanclas de sus comunidades en plaza determi
nado por el foro de delegaclos(as), regional 0 tematico.
Volar las propuestas de pautas y clemanclas del PP.

Podd. ser ejercido el papel de delegado (a) s610 en una region y

una tematica en el mismo mandato.
Fuentes: Reglamento lntemo del

CPP, CRC

Y PMPA-2001.

Inaugurando sus trabajos en julio-agosto, el Consejo se reline una vez

por semana en un dia fijo, habitualmente de las 18:00 a las 20:00 horas.
Estas reuniones regula res se Hevan a cabo en el segundo semestre. En
1997, sin embargo, en parte porque el nuevo ejecutivo, a diferencia del
anterior, someti6 al pp no s610 el Plan Anual de Inversi6n, sino tambien el
Plan Plurianual de Inversi6n (para ser aplicado a 10 largo del mandato de
cuatro anos), el cpp se reuni6 en enero y febrero, dos veces por semana, 10
que suscito algunos problemas de organizaci6n e incluso tensiones entre el
ejecutivo y el cpp (mas adelante retomare este asunto).
Durante el mes de agosto, se inicia la fase de la preparaci6n detallada del
presupuesto. Mientras el ejecutivo concilia las exigencias de los ciudadanos
con las Hamadas "exigencias institucionales" (las propuestas de las secretarias municipales) y prepara la propuesta presupuestal sobre los impuestos y los gastos, el cpp realiza el proceso interno de formaci6n de los consejeros recien electos, durante el cual estos se familiarizan con el Regimen
Interno y con los criterios de distribuci6n de los recursos.22
Las tareas del cpp son ejecutadas en dos fases. En agosto y septiembre,
el CPP discute la aSI Hamada matriz presupuestal, donde, a partir de la previsi6n de rentas y gastos hecha por el ejecutivo durante la segunda ronda,
La discusi6n, 18 revisi6n y la aprobaci6n del regimen interno que entrara eo. ,-?gor en el
ciclo siguiente se Beva a cabo entre los meses de diciembre y enero. Hoy, Ia reVls16n de las
reglas se encuentra incorporada at calendario de actividades del PP.
T.!

PRESUPUESTO PARTIClPATIVO EN PORTO ALLEGRE

417

son colocados .los ~_andes a~eg~dos segUn las prioridades tematicas origi?adas en la di~cuslOn de las reglOnes. En esa fase, a partir de la propuesta
lruclal del goblerno, los consejeros votan, por ejemplo, cuantas vias seran
pa~1IIlentadas, que volumen de recursos sera dedicado a la salud, a la habitacl6n, etc. Tambu;~ discuten obras de importancia 0 estructurales, propuestas por las temabcas 0 por el propio gobierno. Esa matriz despues de
aprobada por el cpp', se convierte. en pro~uesta de Ley de Pres~puesto, que
es entregada a la Camara de EdIles el dla 30 de septiembre (por exigencia
legal). De septiembre a diciembre, el cpp prepara el plan de inversi6n, el
cual mcluye una hsta po~menorizada de las obras y de las actividades que
el conseJO consldera pnontanas y, por 10 tanto, la distribuci6n especffica de
los recurs os pro~affiada para cada regi6n y para cada area tematica. EI
debate relativo a las inversiones es limitado por el calculo de las rentas y
los gastos generales con el personal y otros gastos calculados por el ejecut ivo, mcluyendo los gastos fiJos a que la legislaci6n federal obliga, como son
los porcentajes consbtUClOnalmente atribuidos a la educaci6n y a la salud.
De una manera slffiphficada puede decirse que el ciclo del pp se com pone de
cuatro etapas:
CUADRO 7.

Marzojulio

Julio-septiembre

Principales etapas del cielo del

pp

AsambJeas de base y construcci6n de los indicadores de

planeaci6n (se incluye aqui la primera ronda rondas
intennedias, segunda ronda, hasta la eleccion y ~osesi6n
del nuevo Consejo).

~apacitaci6n y construcci6n de 1a matriz presupuestal

(mcluyendose los seminarios de capacitacion que son hechos a mvel de Consejo y Faros de delegados y votacion de
la matriz presupuestal). Esta rase se cierra el 30 de septiembre.

Octubre -nouiembre

Pormenorizacion del Plan de lnversianes y Servicios

cpp y tiene su propuesta de
mVerSlOnes y servicias aprobada}.

Diciembre-enero

y -r:ecnicos (se da un plaza para enmiendas al regimen

~cada .6rgana pasa par el

Revision del Regimen Interno y de los Criterios Generales

antiguo, las cuales deben hacerse obligatoriamente por los
Foros de deJegados, no se aceptan prapuestas individuales
de consejeros. Estas propuestas son sistematizadas y vota-

das en el cpp).

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

EI cpp sigue los debates sabre la propuesta de presupuesto en la Camara

de Ediles y ejerce presion sabre los legisladores de diferentes maneras: reuniendose can miembros individuales de la Camara, movilizando a las comunidades y a las areas tematicas para los debates a para manifestaciones
en el exterior del edificio.
Durante todo el praceso, el ejecutivo participa en la definicion de las in
versiones par intermedio de representantes del Gabinete de Planeacion
(Gaplan), y tambien de las secretanas municipales, que asisten a las reuniones del Consejo, proponiendo obras y proyectos de interes general y del
ambito multirregional, a induso obras consideradas necesarias, por criterios
tecnicos, para una determinada zona de la ciudad. Asi, el plan de !nversion
integra obras y aetividades sugeridas par las regiones y areas temabcas, asi
como obras y actividades que induyen varias regiones a induso toda la ciudad. En la Ultima fase del proceso, el plan de inversi6n aprobado se publica en forma de folleto, que se convierte en el documento basico que sirve de
referencia a los delegados de las comunidades, cuando ejercen su competencia de supervisi6n, y para el ejecutivo, cuando este rinde cuentas frente a
los 6rganos del presupuesto participativo.
A 10 largo del proceso del presupuesto participativo, el ejecutivo desempena un papel decisivo, y esto es particularmente evidente en las re~niones
del CPP. Par intermedio de la CRC y del Gaplan, el ejecutlvo coordina las
reuniones y establece la agenda. Las reuniones empiezan can las informaciones proporcionadas par los representantes del ejecutivo y par los consejeros. Los temas de la agenda son entonces introducidos par los representantes
permanentes del gobierno a par los representantes de las diferente". se~n:
tanas municipales encargadas del tema de discusi6n. De manera dlSClplinada, los consejeros, en intervenciones de tres minutos, destacan problemas
y presentan dudas. Despues de un cierto nUmero de interven.ciones, I~s representantes del ejecutivo responden las dudas y dan las mforrnaClOnes
solicitadas. A un segundo conjunto de intervenciones de los consejeros SIguen las respuestas de los representantes, y asi sucesivamente. Tanto los delegados regionales como los tematicos pueden intervenir aunque no puedan
votar.23
A veces hay debates mas direetos e intensos. Durante los primeros anos
1 los debate~ mas cerrados e incluso tumultuosos ocuman en aquellas raras
1..\ reuniones "especiales" del CPP que no eran coordinadas par el ejecutivo,
sino par los propios consejeros. Hoy la intensidad de los debates es general.

Las fragmentaciones politicas, e incluso personales, ven al de arriba de manera mas abierta. En tiempos recientes, la coordinaci6n de las reuniones por
parte del ejecutivo ha sido cuestionada par algunos consejeros en nombre
de la autonomia del CPP (asunto del que volvere a referirme). SegUn el n,gimen, la coordinacion pertenece a la Comision Paritaria, asi designada porque esta formada par un nUmero igual de consejeros y de representantes
del gobierno, cuatro cada uno. Pero, en la realidad, los representantes del
gobierno tienen un papel mas activo en la coordinacion, porque, ademas de
eso, tienen acceso privilegiado a la informacion relevante. De cualquier
modo, tal vez para acomodar preocupaciones crecientes expresadas par lo s
consejeros, can relacion a la autonomia limitada del CPP, los representantes
del gobierno y los consejeros de la Comision Paritaria se sustituyen en la
presidencia de las reuniones.

418

23 En una de las reuniones a 18 que asisti los consejeros manifestaron su objecion. a las
muchas intervenciones de los delegados, en 13 medida en que estas reducian el tiempo d~ Ultervenci6n de los consejeros y tambien porque, finalmente, "ellugar de los delegados esta en los
foros regionales 0 tematicos.

419

La distribuci6n de los recursos de inversi6n: metodologia

y criterios para La toma de decisiones
La distribucion de los recursos de inversi6n sigue un metoda de planeaci6n
participativo que se inicia cuando las prioridades son indicadas en las plenarias regionales y tematicas y en las reuniones intermedias, y alcanza su
climax cuando el Consejo del Presupuesto Participativo aprueba el Plan d e
Inversion can las obras y actividades discriminadas par sector de inversion
par la ciudad en su conjunto.
'
Como vimos antes, las regiones y las areas tematicas empiezan par definir las tres prioridades sectoriales que van a presidir la preparacion de la
propuesta de presupuesto relativa a la distribuci6n global de los recursos de
inversion. Los cuadros 8 y 9 muestran las prioridades elegidas por las regiones en 1992 y 1998, respectivamente.
. La comparacion entre los dos cuadros revela como evolucionaron las priondades de las reglOnes y tambien como el criteria de la necesidad (falta de
semcios a de infraestructura) se fue refinando.
Las regiones definen y jerarquizan las exigencias especificas dentro de
cada prioridad. Una vez establecidas las prioridades de las diferentes regiones, la distribuci6n de las inversiones se realiza de acuerdo can los criterios
generales definidos por el CPP y can los criterios t<!cnicos definidos par el ejecubvo. Los criterios generales son: carencia de servicio a infraestructura en
la region, segUn los datos proporcionados par el ejecutivo y la evaluaci6n hech~ junto can los delegados de las comunidades; poblacion total de la region;
pnondad tematica de la region frente a las escogidas par la ciudad en su con-

CUADRO 8.

Prioridades indicadas por las regiones en el ano fiscal de 1992

Nota

PobkKi6n
total

1. HumaitaNavegantes-Uhas

11856

15255

2. Noroeste

10508

68637

1) Saneamiento
2) Regularizaci6n agraria
3 ) Salud

Este

46016

110553

1) Pavimentacion
2) Regularizaci6n agraria
3) Carreteras nuevas

4. Lomba do Pinheiro

32176

40220

5. Norte

84176

124383

6. Noreste

27028

26618

7. Partenon

60106

62200

8. Restinga

18386

41218

1)
2)
3)

9. GI6ria

33434

61497

1) Pavimentaci6n
2) Regularizati6n agraria
3 ) Saneamiento

61734

86866

1) Regularizaci6n
2 ) Saneamiento
3 ) Pavimentaci6n

3.

10. Cruzeiro

11. Cristal

12. Centro Sur

1) Pavimentaci6n
2) Saneamiento
3 ) Pilar de puente

1) Saneamiento
2) Pavimentacion
3) Regularization agraria
1)
2)
3)

Saneamiento
Pavimentaci6n
Regularizacion agraria

1)

Saneamiento

2) Pavimentaci6n
3) Educacion

Pavimentacion
Saneamiento
3) Regularizacion agraria
1)

2)

1)

17673

2180

31364

Nota

Prioridad

Poblaciim
carente

Region

81758

Pavimentaci6n
Regularizacion agraria
Saneamiento

agraria

Pavimentaci6n

2 ) Saneamiento
3} Regularizaci6n agraria

1) Saneamiento
2 ) Pavimentacion

3) Regularizacion Agraria

13. Extremo Sur

18688

30720

1) Saneamiento
2)

Regularizacion agraria

3) Pavimentacion

14. Eixo da Baltazar

11637

L09902

15. Sur

2484

41590

16. Cent ro

4141

339424

FU~'II~:

Gaplan. PMPA y Fedoni [1 997, p. 127).

Saneamiento
Pavimentacion
3 ) Plazas pLiblicae y
areas de recreadon
1)
2)

1) Saneamiento
2) Regularizacion agraria
3) Descenlralizaci6n cultural
1) Saneamiento
2) Regularizaci6n agraria
3) Pavimentaci6n

DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

422

CUADRO 11.

Criterios, pesos y notas para La distribuci6n de las inversiones

(presupueslos de 1997 y 1998)

. j unto.z. A cada criteria se Ie atrihuye una nota, como se muestra en el cuadro

10 (relativo a 1992), en el cua dra 11 (1997 y 1998) y en el cuadra 12 (2001).

1997
Carencia de servicios

Criterios, pesos y notas para Ia distribuci6n

de las inversiones (presupuesto de 1992)

CUADRO 10.

Carencia de seruicios

infraestructura

Hasta 25%
De 26 a 50%
De 51 a 75%
De 76 a 100%

Peso 3
Nota
Nota
Nota
Nota

1
2
3
4

Poblaci6n en dreas de extrema carencia

de servicios e infraestructura

Peso 2

Hasta 4999 habitantes

De 5000 a 14999 habitantes
De 15000 a 29999 habitantes
Mas de 30000 habitantes

Nota
Nota
Nota
Nota

Poblaci6n total de Ia region

Hasta 49999 habitantes

De 50,000 a 99999 habitantes
De 100,000 a 199999 habitantes
Mas de 200000 habitantes
Prioridades de La region

Cuarta prioridad
Tercera prioridad
Segunda prioridad
Primera priori dad

1
2
3
4

Peso 1
Nota
Nota
Nota
Nota

1
2

3
4

Peso 2
Nota
Nota
Nota
Nota

1
2
3
4

Fuente: Gaplan.
24 Hasta 1996 hubo un cuarto criteria: poblaci6n en areas de carencia extrema, segUn un
numero calculado de habitantes de Ia ciudad sin los niveles minimos de infraestructura urbanas y de servicios. De acuerdo con el Consejo del Presupuesto, ademas de la dificultad para
calcular el numero de habitantes de areas carentes en cada regi6n, ese criteria acababa por
duplicar aquel que se refiere a la "falta de infraestructura y de servicios"'. Sin embarg?, segUn
Fedozzi (1997 , p. 223), la exclusi6n del primer criteria puede mas bien perjudicar la IOgIca de la
"justici8 distributiva" exigida por el proceso del presupuesto participativo. En mi opini6n" el
pp fue, 8 10 largo de los anos, estableciendo un equilibria dinamico entre criterios de carenc~as
---que par si solos podrian conducir a relaciones de dependencia clientelista que el pp qUl,so
precisamente erradicar- y criterios de participaci6n (priorizaci6n de inversiones tanto regIOnales como tematicas) que aseguran la movilizaci6n de las comunidades, pero que por 51 solos
podrian Uevar 81 desvio de la distribucion de los recursos a favor de comunidades mas organizadas y en detrimento de las mas carentes. Vease igualmente los trabajos de Abe~, 2000;
Pozzobon , 2000; Baierle, 2001; Baiocchi, 2001a; Baiocchi,2001b; Gret, 2001; Fedozzl, 2001;
Marquetb , 2001; de 'Ibm, 2001; Silva, 2001.

infraestructura

Hasta 25%
De 26 a 50%
De 51 a 75%
De 76 a 100%
PobLaci6n totaL de Ia region

Hasta 49999 habitantes

De 50000 a 99999 habita ntes
De 100000 a 199999 habitantes
Mas de 200000 habitantes
Prioridades de La region con reLaci6n
a las prioridades de La ciudad
Cuarta prioridad
Tercera priori dad
Segunda prioridad
Primera prioridad

Peso 3
Nota 1
Nota 2
Nota 3
Nota 4
Peso 1

Nota
Nota
Nota
Nota

1
2

3
4

Peso 2

Nota
Nota
Nota
Nota

1
2
3
4

1998
Carencia de servicios

De
De
De
De

0 infraestructura
0.01% a 20.99%
21.00% a 40.99%
41.00% a 60.99%
61.00% a 79.99%

Peso 4

mas

Nota 1
Nota 2
Nota 3
Nota 4
Nota 5

PobLacion total de La region*

Peso 2

80%0

Menos de 30999 habitantes

De 31000 a 60999 habitantes
De 61000 a 119000 habitantes
120000 habitantes 0 mas
Prioridades de Ia region en reLaci6n
con Las prioridades de la ciudad

Quinta prioridad
Cuarta priori dad
Tercera prioridad
Segunda prioridad
Primera priori dad

Nota
Nota
Nota
Nota

1
2
3
4

Peso 4

Nota
Nota
Nota
Nota
Nota

1
2
3
4
5

Este criterio implica que las prioridades de las regiones sean confrontadas can las prioridades decididas para ]a ciudad en su conjunto (ambos cuadros fueron elaborados a partir de los

datos del Gaplan).

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCION

424

CUADRO 13. Cdlculo de las necesidades de pauimentaciOn por regi6n (1992)

Las notas que van de 1 a 4, variaron, en 1998, de 1 a 5 en 10 que se refie_

re a los criterios de la escasez de servicios y de las prioridades regionales.
En el criterio de la poblaci6n total, las notas mantuvieron la variaci6n de 1
a 4, pero se modific6 la clasificaci6n de los limites de poblaci6n. En 2001 las
notas variaron de nuevo de 1 a 4 en todos los criterios y los limites de la
poblacion tambien fueron diferentes.

Red uial de Porto Alegre

Regiones

'Ibtal de calles

Calles
pavimentadas

pavimentadas

15310 m

2730m

12580 m

82.17%

2. Noroeste

109539 m

99442 m

10097 m

9.22%

Peso 4

3. Este

141550 m

114290 m

27260 m

19.26%

Nota 1
Nota 2
Nota 3
Nota 4
Peso 1
Nota 1
Nota 2
Nota 3
Nota 4
Peso 4

4. Lomba do
Pinheiro

89810 m

24025 m

65785 m

73.25%

109950 m

101750 m

8200m

7.46%

6. Noreste

65300 m

37720 m

27580 m

45.00%

7. Partenon

137980 m

99455 m

38525 m

27.92%

8. Restinga

82459 m

59859 m

22600 m

27.41 %

9. Gloria

78225 m

37285 m

49940 m

52.34%

10. Cruzeiro

56950 m

41130 m

15820 m

27.78%

!l. Cristal

32310 m

25690 m

6620 m

20.49%

12. Centro Sur

82459 m

59859 m

22600 m

27.41%

183290 m

27945 m

155345 m

84.75%

219880 m

209440 m

10440 m

4.75%

15. Sur

137255 m

110740 m

26515 m

19.32%

16. Centro

348675 m

344885 m

3790m

1.09%

1890942m

1396245 m

494697 m

26.16%

1. llhaslHumaita-

Calles no

Navegantes
Criterios. pesos y notas para ia distribuci6n
de las inuersiones en el presupuesto de 2001

Necesidades

CUADRO 12.

Carencia de seruicios

De
De
De
De

infraestructura

0.01 % a 14.99%
15% a 50.99%
51% a 75.99%
76% en adeJante

Poblaci6n total de la regiOn

Hasta 25000 habitantes

De 25001 a 45000 habitantes
De 45001 a 90000 habitantes
Arriba de 90001 habitantes
Prioridades temdticas de La region

Cuarta prioridad
Tercer8 prioridad

Segunda prioridad
Primers priori dad

Nota 1
Nota 2
Nota 3
Nota 4

Fuentes: GapJan y PMPA.

5. Norte

Las notas son ahora definidas en proporci6n directa:

13.

aJ De la poblaci6n total de la region, de acuerdo con los datos estadisti-

14. Eixo da

cos oficiales proporcionados por el ejecutivo.'5 Asi, cuanto mayor sea

la poblacion total de la region, mayor sera la nota atribuida;
b) del nivel de carencia de la regi6n con relaci6n al {tern de inversi6n en
causa. En 10 que se refiere a la pavimentacion, por ejemplo, la nota atribuida se basa en porcentajes calculados por el ejecutivo, como se ve
en el cuadro 13 (para 1992). Una escasez 0 necesidad de 25% indica
~ Ocasionalmente, los delegadoB, consejeros y dirigentes de las comunidades cuestionan
los numeros, afirmando que no estan actualizados, y proporcionan mimeros correctos.

Extrema Sur

Baltazar

TOTAL
Fuentes: Gaplan y PMPA.

426

DEMOCRAClA PARTIClPATIVA EN ACCI6N

que, del mimero total de calles en una determinada region, 25% necesita pavimentarse. Tal como en el criteria anterior, cuanto mayor sea
la carencia en el item de in version en cuesti6n, mayor sera la nota
atribuida;
cJ del nivel de priori dad atribuido a los items de inversion elegidos par la
region (ver cuadra 8). Cuanto mayor sea la prioridad de la exigencia
sectorial presentada par la region, mayor sera su nota en el sector de
inversi6n en causa.
Finalmente, la nota recibida par cada region en cada criteria se multi plica
par el peso del criteria. La suma de los puntas parciales (nota x peso) proporciona el peso total de la region en una exigencia sectorial especifica.
Este peso total determina el porcentaje de los recursos de inversion que
seran destinados a la region en ese sector. EI cuadra 14 muestra como fue
aplicado, en 1995, el metoda, par region, en el caso particular de las inversiones en pavimentacion. En este podemos observar la forma como los criterios generales se traducen en la distribucion cuantitativa de recursos. En
1995, la prioridad relativa concedida par las regiones a la pavimentacion
de las calles determino que se incluyera, en el Plan de Inversion, un item
global de gastos para pavimentacion correspondiente a 23 km de calles. La
distribucion de ese manto par las diferentes regiones resulto de la aplicacion de los criterios, can sus pesos, y de la nota que la region obtuvo en cada
uno de elias.
Un ejemplo concreto, referente al ana de 1997, permitira ver el modo como
los criterios generales se traducen en distincion de recursos. En ese ana (ver
mas adelante el cuadra 16), el plan de inversion preveia 20000 metros de
pavimentacion. La distribucion de este manto par las diferentes regiones
resulto de la aplicacion de los criterios, de su peso y de la nota de la region.
Analizamos dos situaciones contrastantes: la region Extrema Sur, can 89.21%
de carencia de pavimentacion, y la region Centro, can 0.14% de carencia. En
10 que se refiere al criteria de carencia, que en aquel ana tenia peso 3, el Extrema Sur tuvo la nota mas elevada (4) y, en consecuencia, obtuvo 12 puntas (3 x 4), mientras el Centro, can la nota mas baja (1), obtuvo s610 3 puntas
(3 x 1). En 10 que refiere a criterios de la dimension poblacional, can peso 2,
el Extrema Sur, can una poblacion de 20647 habitantes, tuvo la nota mas
baja (1) y, par eso, obtuvo solo 2 puntas (2 xI), mientras el Centro, can una
poblacion mucho mayor (293193 habitantes), tuvo la nota mas elevada (4)
y asi, obtuvo 8 puntas (4 x 2). Finalmente, en 10 que se refiere a la prioridad
atribuida par la region, que tenia peso 3, el Extrema Sur dio la maxima prioridad a la pavimentaeion y, en correspondencia, tuvo la nota maxima (4) y,
can eso, obtuvo 12 puntas (3 x 4), mientras que el Centro atribuyo a la

..
,;

~~~~~:~:d:ri:~::j~::

g
~

DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

pavimentacion una prioridad muy baja y par eso obtuvo la nota mas baja

o "Islas", que actualmente forman una subregion, daba prioridad elevad a a

la pavimentacion. La fusion de las dos regiones lIevo al decrecimiento de
prioridad de la pavimentacion. En contra partida, la regi6n Sur, que en
1992 consideraba el saneamiento la prioridad mas preeminente, poniendo
la pavimentacion s610 como tercera prioridad, paso a encarar, en 1995, la p avimentaci6n como la mayor de las prioridades. La raz6n puede muy bien
estar en el hecho de que, siendo la instalaci6n de saneamiento uno de los exitos mas impresionantes de la administraci6n PT, dej6 de ser objetivamente
una priori dad.
Cuando se com para con otros criterios, el de la priori dad atribuida par
la region es menos "objetivo". Dado el peso que se Ie atribuye, su impacto
puede ser decisivo para la distribucion de recursos. Volviendo al mismo
ejemplo, este criterio es responsable del 25% de la nota total de la region
Humaita-Navegantes-Ilhas (3 puntos de 12) y de 63% de la nota total de
la region Sur (12 puntas de 19). Si simulamos los calculos en el cuadro 14
excluyendo el criteria de la prioridad regional, surgira una distribuci6~
muy diferente de los metros de pavimentaci6n (ver escenario 2 en el cuadra 15).
Dado que las regiones tienen que jerarquizar sus prioridades, si una d e
elias obtiene maS pavimento, obtendra, por otro lado, proporcionalmente
menos en otro sector de inversi6n.
EI cuadra 16 muestra la distribucion de la pavimentacion en el presupuesto de 1997. En ese ana la inversion total fue de 20 km. En eomparaei6n
can 1995 (cuadro 14), las modificaciones de distribucion resultaron de la eliminaeion del criterio del poreentaje de poblaeion extremadamente carente
en la region, asi como de los cambios introducidos en las prioridades regionales.
En el presupuesto de 1998, el peso de los tres criterios fue alterado en la
seeuencia de los debates en el cpp durante el ano de 1997. Las preocupacianes expresadas con frecuencia, de que la region Centro estaria siempre
"al frente" par motivo de su poblaeion total, lIevaron, por un lado, a aumentar el intervalo entre este criterio y los otros dos (de peso 2 can relacion a
peso 3, paso a 2 can relacion a 4) y, por otro, a modifiear los Iimites de las
diferentes notas: ellimite para la nota mas elevada paso a ser de 120000
habitantes, en vez de los 200000 utilizados anteriormente y, de ese modo,
atras regiones, ademas del Centro, pudieron recibir la nota mas elevada en
ese criterio.
Actualmente el limite de la nota mas elevada es 90001 habitantes, y l a
relacion entre los tres criterios es la siguiente: poblacion total de la region,
peso 2; carencia de servicio 0 infraestractura, peso 4; priori dad tematica de
la region, peso 5 (ver cuadro 12).

428

(0), no habiendo, asi, alcanzado ninglin punta en este criteria (3 x 0). Como

resultado de estos caiculos, el Extrema Sur obtuvo 26 puntos en el campo

de la pavimentacion (12+2+ 12), mientras que el Centro sumo apenas 11
puntas (3+8+0). Como el numero total de puntos para todas las regiones
era, en 1997, 262 puntas, el Extrema Sur recibio 9.9% de la inversion para
pavimentacion, a sea, 1985 metros, mientras que el Centro recibio solo 4.2%
de la inversion, es decir, 840 metros.
Cuando el primer gobierno del PT tomo posesion, en 1989, los tres objetivas principales de la administracion popular eran: la inversion de las
prioridades; la transparencia administrativa; la participacion popular en el
gobierno de la ciudad (Genro y Ubiratan, 1997). EI presupuesto participativa es la expresion mas importante de esos objetivos puestos en accion. Dado
que el pp adquirio alguna consistencia despues de 1991, el primer objetivo,
la inversi6n de las prioridades, fue operado en los cuatro (actualmente
tres) criterios, can sus respectivos pesos, propuestos por el ejecutivo y aceptados par las regiones. Durante muchos anos el criteria de la necesidad
(carencia de servicio a de infraestructura) recibio el peso mas elevado, al
paso que el criteria de la dimension poblacional recibio el peso menor. Esta
discrepancia se justifico par la necesidad de desviar recursos de la region
can mayor poblaci6n, el Centro, que era tambien la mas rica, a las regiones
mas pobres y menos equipadas. La verdad es que el Centro ha sido siempre una region problemiHica para el PP. Par un lado, como se via, la cuestion
de la subdivision de la region fue repetidamente destacada. Par otro lado,
el Centro esta muy diferenciado, internamente, en tenninos socioecon6micos. En ciertas areas de esa region viven algunos de los estratos mas pobres
de Porto Alegre. Cuando el cpp decidio e!iminar el criteria del porcentaje de
poblacion en situacion de carencia extrema, fue atribuido el peso 2 al criteria de la dimension poblacional. Asi, hasta hace muy poco, los otros dos
criterios -Ia necesidad y la priori dad regional- empezaron a recibir el
peso mas elevado (3).
A principios de los aftos noventa, el criteria de la prioridad atribuida por
la regi6n tenia peso 2 (ver cuadra 10). Los debates en el interior del cpp condujeron al refuerzo de este criterio con la justificaci6n de que es "el que mejar refleja aquello que la region reaJrnente quiere, cuando las regiones tienen
tantas necesidades diferentes y los recursos son tan escasos". En el cuadra
14, podemos ver como dos regiones can el mismo nivel de falta de serocias
publicos 0 de infraestructura (criterio 1), las regiones de Humaita-Navegantes-TIhas y la region Sur, conceden prioridades diferentes a la pavimentacion (nota 1 y 4, respectivamente). Curiosamente, en 1992 (ver cuadro 8),
cuando la region Humaita-Navegantes-Ilhas estaba dividida en dos regiones

429

CUADRO 15.

Escenarios para La metodologia de la distribucion de inversi6n en La pavimentaci6n de calles (1995)

(23 000 metros de calles para pavimentar)
Escenario 0

Rf!gi6n

Nota
(total)

t) Humaita

Escenario 2

Escenario 1

Nota

Distancias
(m)

Nola
(Iotal)

Nola

1%)

Distancias
1m)

(%)

Nola
(totai)

Nota
(%)

Escenario 3

Distancius
1m)

Nota

Nota

Dislancias

(total)

1%)

(m)

12

4.4

1 004

3.5

797

6.3

1448

5.1

1162

18
24

6.5
8.7

1505
2007

12
22

5.2
9.5

1195
2190

12
12

8.4
8.4

1930
1930

6
10

6.1
10.1

1394
2323

21
20
22
12
21
15
15
23
27
14

7.6
7.3
8.0
4.4
7.6
5.5
5.5
8.4
9.B
5.1

1756
1673
1840
1004
1756
1255
1255
1924
2258
1171

17
16
18
10
19
11
13
21
25
12

7.4
6.9
7.8
4.3
8.2
4.8
5.6
9.1
10.8
5.2

1693
1593
1792
996
1892
1095
1294
2091
2489
1195

9
11
10
6

6
11
15
8

6.3
7.7
7.0
4.2
6.3
6.3
4.2
7.7
10.5
5.6

1448
1769
1608
965
1448
1448
965
1769
2413
1287

5.1
7.1
6.1
4.0
7.1
5.1
4.0
9.1
13.1
6.1

1162
1626
1394
929
1626
1162
929
2091
3020
1394

19
12

6.9
4.4

1589

17
10

7.4
4.3

1693
996

7
9

4.9
6.3

1126
1448

1 ()()4

5.1
7.1

1162
1626

275

100.0

23000

231

100.0

23000

143

1()().O

23000

99

100.0

23000

Nav.J1hss
Noroeste
1) Este
I) Lomba do
Pinheiro
i) Norte
Noreste
1) Partenon
Restinga
)) Gloria
)) Cruzeiro
l) Cristal
n Centro Sur
Extrema Sur
I) Eixo da
Baltazar
)) Sur
)) Centro

TOTAL

9
9

5
7
6
4
7

5
4

9
13
6

Considerados todos los criterio8 0+2+3+4).

CriteMos I, 3 Y 4 (excluido el criterio 2: "Poblaci6n earente").
Cdteriotl I, 2 Y 3 (excluido el 4: "Priori dad de Ia region-).
Criterios 1 y 3 (excluidos el 2 y el 4: "'Poblacion carente" y "Prioridad de la region").
Ibservaciones: En este ano, la Region 2: Noroeste, no rue contemplada con esta prioridad.

scenario
scenario
scenario
scenario

0:
1:
2:
3:

------------------------------------~ut
CUADRO 16.

Metodolog{a para In distribuci6n de inuersiones en La pauimentaci6n de calles (1997)

(20 000 metros de calles para pavimentar)
Criterios y pesos

Regi6n

Carencias

Peso

3
3

Nola (tota1)
Prioridad de la regi6n (3)
Peso
Nota
Su.btotal

Subtotal

Peso

Nola

Subtotal

2
2
2

3
3

6
6

3
3

1
3

2
2

3
2

3
1
1

3
3
3
3

2
4

3
3

3
3

1
1
3

3
3
3
3

2
1

3
3

2
1

3
3

Poblaci6n lotal (2)

Nola

1) Humaita

NavegantesIIhas
2) Noroeste
3) Este
4) Lomba do
Pinheiro
5) Norte
6) Noreste
7) Partenon
B) Restinga
9) GlOria
10) Cruzeiro
11) Cristal
12) Centro Sur
13) Extremo Sur
14) Eixo da
Baltazar
15) Sur
16) Centro

(JJ

3
9
3

2
4

6
3
3
6

12
3

2
2
2
2
2
2
2

6
2
4

3
3

2
2

2
4

4
8

3
3
6

2
1
3
1

9
6
12
12
12

3
4
4
4

12
12
12

12

(4)

Distanc:ias
(5)

(metros)

2.7

534

12
18
17

4.6
6.9
6.5

916
1374
1298

16
14
21
17
20
7
14
24
26
19

6.1
5.3
8.0
6.5
7.6
2.7
5.3
9.2
7.3

1221
1069
1603
1298
1527
534
1069
1832
1985
1450

19
11

7.3
4.2

1450
840

262

100.0

20000

9.9

TOTAL

Criterio: "Carencia de servicios publicas 0 infraestructuras" (Peso 3)

(2) Criteria: "Poblaci6n total de la regi 6n~ (Peso 2).
.
(3) Criteria: "Prioridades escogidas para 18 region" (Peso 3).
(4) Puntuaci6n total obtenida y su proporcion con relacion al total
(5) Distancia total de calles para ser pavimentadas en Is re '6n e~ met
(
.
Fuentes: Gapian, UPG, PiliP".
H1,
ros proporC16n calculada a ptutir de (-4) ctln relacion 81 total de 20 kilometres).
(1)

432

DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

LA EVOLUCION DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO:

SOBRE EL APRENDIZAJE DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

La estructura y desarrollo del PP sufrieron trans formaciones importantes

desde que fue lanzado por primera vez en 1989. Esa evoluci6n explica la
dinamica intern a del PP y, por sobre todo, el aprendizaje institucional efectuado tanto par el Estado como por la sociedad civil.
Cuando, en 1989, el PT asumio el gobierno de Porto Alegre, elliderazgo
del partido estaba envuelto en un intenso debate interno, que se resumia
esencialmente en la siguiente cuestion: leI gobierno del PT es un gobierno
para los trabajadores 0 es un gobierno de izquierda para toda la ciudad,
aunque especialmente comprometido con las clases populares? En principio,
prevalecio la posicion de que el PT deberia gobernar solo para los trabajadores. Esa posicion estaba profundamente enraizada en la cultura politica del
PT , intimamente unida a las teorias politicas de los movimientos populares
urbanos de los anos setenta, desarrolladas en torno a los conceptos centrales
de poder dual y de los consejos populares derivados de la revolucion bolchevique. Bajo esas premisas, considerando que el Estado es siempre particularista y existe solo para responder a los intereses de la burguesia, la tarea del
PT deberia ser, identicamente, la de lIevar a cabo un gobierno particularista, solo que esta vez favoreciendo los intereses de los trabajadores. Tomando en cuenta que ese gobierno iba a ser ejercido en el contexto institucional
del Estado burgues, su objetivo mayor seria provocar la confrontacion y suscitar la crisis, de tal manera que se revelara la naturaleza clasista del
Estado (Utzig, 1996, p. 211).
Esta posicion politica predomino durante los dos primeros anos. La
finalidad era dar poder a los consejos populares emergentes de las organizaciones comunitarias, para que pudiesen ser ellos quienes tomaran las
decisiones acerca de la politica municipal y, en particular, del presupuesto. Seglin Tarso Genro, entonces viceprefecto y que se convertiria en prefecto en el mandata siguiente (1992-1996), ya era obvio, al final del primer
ano, que tal estrategia politica y administrativa reflejaba una "concepcion
romantica" de la participacion popular y estaba destinada a fracasar por
tres razones principales. En primer lugar, ni los dirigentes partidarios que
encabezaban el ejecutivo ni los dirigentes de las comunidades tenian ninguna experiencia en la promoci6n de la participacion institucionalizada.
Ambos habian sido socializados en la cultura politica de la confrontaci6n
y no estaban preparados para ir mas alia de la protesta y de la confronta-

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

4 33

ci6n.'. Ese contexto no permitia la creacion de espacios de negociacion

capaces de articular y de hacer compatibles todas las diferentes reivind icaciones Y exigencias de las diferentes regiones, y todavia menos de establ ecer un contrato politico y de tamar parte en las mediaciones institucionales
necesarias para hacerlo efectivo. En segundo lugar, rapidamente se hizo
evidente que los lideres de las comunidades no solo estaban socializados
en una cultura politica de la confrontacion, sino tambien en una cultur a
politica del clientelismo, con base en la cual canalizaban recursos para las
comunidades. Asi, Ia carrera 27 del pader comunitario contenia en S1 el riesgo de la carrera de la politica tradicionaP8 La participacion popular d e
tipo no clientelar venia, pues, a perturbar tanto la politica tradicional comO las estructuras de poder de las comunidades." Finalmente, el municipio habia fracasado. A 10 largo de la decada anterior, las rentas municipales
habian disminuido y el anti guo prefecto, inmediatamente antes de abandonar el cargo, habia aprobado un considerable aumento salarial para los
trabajadores municipales. Como consecuencia, los gastos de los funcionarios, en el presupuesto de 1989, andaban en cerca de 96%, restando apenas
3.2% del presupuesto para inversi6n. Con recursos de tal modo escasos,
era imposible satisfacer adecuadamente las exigencias de las comunidades y las regiones.

zti Vease tambien Fedozzi (1997: 134) y Utzig (1996: 211-212). Las relaciones entre el par
tido y el ejecutivo eran entonces muy tensas. Mientras el prefecto Olivio Dutra (gobernador
del estado desde 1998) pertenecia a la tendencia Articulacion y el vicepr-efecto a la tendencia
Nueva Izquierda. la organizaci6n municipal del PT estaba dominada POl' una tendencia mas izquierdista. la de la Democr-scia Socialista. Las tensiones giraban en tomo al papel del partido
en la supervisi6n del ejecutivo y en la nominacion de politicos para el gabinete del prefecto.
especialmente 105 secretarios murucipales. Mientras ei prefecto y el viceprefecto defendian la
autonomia del ejecutivo contra la interferencia del partido, basados en el ar-gumento de que,
al contrario del partido, eran confrontados no s610 a cuestiones politicas, sino tambien a cuestiones Uknicas, para las cuales se exigia pel"Sonai tecnicamente calificado, el PT defendia una
intervencion decisiv8 del partido en la administration, ya que los fracasos 0 errores de esta
Ultima tendrian repercusiones en todo el partido en las elecciones siguientes. EI prefecto: fundador del PT y !ider carismatico, y el viceprefecto: un abogado brillante, perseguido poria dietadura militar y que fuera, durante Mucha tiempo, militante del movimiento comunista, aeabaron, de alguna manera, par- prevalecer.
27 La palabra portuguesa "carreirismo" se refiere a las personas que hacen carrera utilizando todos los procesos a su alcance, incluso los deshonestos, yaqui se emplea exactamente
en ese sentido negativo (N. de la t.)
28 Este tema es analizado en detalle por Abers (1998, 2000).
29 BegUn sergio Baierle (1992), la situaci6n era mas compleja que la dicotomia clientelismo-participaci6n democratica. Con la Nueva Republica (posterior a 1985), el "campo popular"
se convirti6 en un espacio de contradicci6n, una vez que habia dejado de tener la unidad oposicionista Upica de la lucha contra Ia dictadura. Muchos lfderes comunitarios pasaron a ocupar
cargos en los gobiernos, y Ia base del movimiento asumi6 una postura pragmatica y no necesariamente clientelista.

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

434

Por consiguiente, en el primer ano la experiencia del presupuesto participativo solo podia ser frustrante. 30 De las obras planeadas, muy pocas se
ejecutaron. Por ejemplo, no fue conc\uido ni uno de los 42 km de p~Vlmen
tacion proyectados para las comunidades. AI ano slgwente, el tamano d~!a
frustracion era bastante visible. Tarso Genro recuerda que la partlclpaclOn
en las reuniones, relativamente grande en 1989, bajo en 1990. En una reunion particular de una de las regiones, habia mas miembros del ejecutivo
(25) que personas de la comunidad (16).
.,Los anos de 1990 y 1991 fueron dedicados a la recuperaclOn de la capacidad financiera y de inversion del municipio. EI control de los gastos, combinado con una reforma fiscal municipal y con mayores transferencias
federales y estatales autorizadas por la Constitucion de 1988, constituyeron
las politicas que aumentaron el porcentaje de inversion del presupuesto en
10% (1990), 16.3% (1991) y 17% (1992). En 10 que se refiere a la reforma fiscal municipal, el principio progresivo fue introducido en dos impuestos: el
IPTU (impuesto sobre la propiedad predial y territorial urbana) y el ISSQN
(impuesto sobre servicios de cualquier naturaleza), varias tarifas relativas
a los servicios municipales (por ejemplo la recoleccion de la basura) fueron
actualizadas e indexadas a la inflacion (10 que provoco su alza vertiginosa),
al rnismo tiempo que aumento la eficacia de la vigilancia sobre la cobranza
de los impuestos y de las tarifas. La modificacion mas profunda se dio con
relacion al ISSQN y al IPTU. Este ultimo, si, en 1990, respondia por 5.8% de
las rentas municipales, en 1992 alcanzo 13.8% y, en 1998, ya variaba entre
17 y 18%. Con relacion al ISSQN, este representaba, en 1998, cerca de 20%
de las rentas municipales.
La reform a fiscal, que era decisiva para poder lanzar de nuevo la administracion popular, tuvo que ser aprobada por la Camara de Ediles. En la
medida en que el Frente Popular no tenia mayoria en la Camara, el PT y el
ejecutivo promovieron una movilizacion fuerte de las clases populares para
presionar a los legisladores en el sentido de que estos. aprobaran la ley de
la reform a fiscal. Como recuerda Tarso Genro, los legtsladores de la derecha y del centro, agarrados por sorpresa, no lograban c~mprender por que
razon el pueblo los presionaba para que aumentasen los lDIpuestos (Hamecker, 1993. p. 10).
., .
La respuesta del ejecutivo al fracaso inicial del presupuesto partlclpatlvo no se !imito a la superacion de la crisis financiera. Tambien incluyo profundas transformaciones politico-administrativas al interior del proplo eJecutivo y un cambio de direccion sigtOificativo en el debate politico-ideologtco
era entonces muy embrionaria. Consistia en consultas pu~l.i
cas, conducidas por el ejecutivo en cinco regiones durante el mes de agosto. Para un analisls
detaBado de ese periodo, vease Fedozzi ( 1997 , p. 134).
30

La base institucional del

pp

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

435

dentro del !ider.azgo del ~artido. Fue igualmente introducida una concepCIon de planeaclon estrategtca mfluenclada par la experiencia de Salvador
Allende en Chile (Fedozzi, 1997, pp. 136, 225). La coordinacion del pp fue
retirada de la Secretaria de Planeacion, cuyo cuerpo tecnico era presa de
una cultura clientelar y tecnocratica, y centralizada en dos organos directamente dependientes del gabinete del prefecto: el Gabinete de Planeacion
(Gaplan) y la Coordinacion de las Relaciones con las Comunidades (CRC).
Por otro lado, se dio inicio a la mediacion institucional entre el ejecutivo
y las organizaciones comunitarias, para combinar la participacion efectiva
can la preparacion de un presupuesto eficiente, coherente y realista. Este
tipo de mediacion se traduce en las estructuras y procesos del pp que, hasta
hoy, no han dejado de perfeccionarse. Asi, se discutio una nueva division regional con los delegados de las comunidades. Las cinco regiones anteriores
dieron lugar a 16, ntirnero que todavia se mantiene (ver mapa 1 y figura 1).
En el debate del presupuesto de 1991, se introdujo por primera vez una
metodologia para la distribucion de los recurs as de inversion entre las
regiones de la ciudad y para la eleccion de las prioridades presupuestales.
Siempre como resultado de la discusion con los delegados de las comunidades, se decidio concentrar 70% de los recursos de inversion en cinco regiones consideradas prioritarias. La eleccion de esas regiones estuvo basad a
en los siguientes criterios: movilizacion popular de la region; importancia
de esta para el desarrollo urbano de la ciudad; carencia de la region en infraestructura urbana y servieios; y poblacion que vivia en areas de carencia
maxima (Fedozi, 1997, p. 137).
AI mismo tiempo, hubo un progreso evidente en 10 que se refiere a la creacion de instituciones representativas, con base comunitaria, para la discusi6n
de puntos especificos del presupuesto. La Collision de los Representantes
Comunitarios, que habia dado inicio a la participacion popular en la preparaclon del presupuesto, fue sustituida posteriormente por dos instituciones
que pasaron a tener un lugar central en la adrninistracion popular: el Consejo del Presupuesto Participativo (cpp), formado por consejeros electos en
las Asambleas Regionales y, mas tarde, en las Asambleas Tematicas,31 y el
Foro de Delegados, formado por delegados electos segUn un criterio basado
en el numero de participantes para cad a una de las Asambleas Regionales
(y, mas tarde, para cada una de las Asambleas Tematicas). Este modele de
participacion y de toma de decision institucionalizada, basado en una fuerte union de compromiso entre la administracion municipal y las comunida31.~ 1 cpp iocluye tambien un rep:esentante de la Uamps y uno del Simpa (Sindicato de los
Mumclpes de Porto Alegre ), ademas de dos representantes de la prefectura sin derecho de
voto. EI cpp planea, propone, fiscaliza y delibera sobre el conjunto de la rents y gasto del presupuesto (prop uesta presupuestal).

DEMOCRACIA PARTICIPATlVA EN ACCI6N

436

PRESUPUESTO PARTICIPATlVO EN PORTO ALLEGRE

des, !lev6, en la practica, a que se abandonase la tesis del poder dual. Esto
no signific6, con todo, la marginacion de los consejos populares. Por el con_
trario, siguieron siendo reconocidos como organizaciones regionales auto.
nomas frente al Estado. 32
De 1992 en adelante, la participacion popular creci6 significativamente
como resultado de la recuperaci6n de la credibilidad del PP, la cual, en su
momento, se debio al aumento de la inversi6n, particularmente a partir de
1991, asi como al hecho de que la inversion se logr6 en estrecha subordi_
naci6n a las decisiones tomadas por el CPP. Fueron introducidas nuevas modificaciones y mejoras en 10 que concieme a la metodologia utilizada para
distribuir los recursos. EI desagrado de las 11 regiones consideradas no prioritarias, y a las cuales, por 10 tanto, eran atribuidas apenas 30% de la inversion, condujo al abandono del criterio que imponia la concentracion de la
inversi6n en areas prioritarias y a la adopci6n de una selecci6n sistemati_
ca de prioridades dentro de los diferentes sectores de inversi6n (pavimen
tacion, saneamiento, regularizacion agraria, etc.) en todas las regiones de
la ciudad. 33
Ademas de eso, mientras se preservaba la nocion de criterios objetivos
para la detenninaci6n de las prioridades y la selecci6n de las inversiones,
32 La verdad, sin embargo, es que a medida que se Cue consolid~ndo e! PP, ,los con~jos populares Cueron perdiendo terreno en los Foros Regionales. En una tnVestl~~c16~ .reallzada en
1998 (Cidade Y CRe, 1999) se muestra una caids de mas de 50% en 1a paz:lclpaclOn ~n ConseJOB Popuiares entre 1995 y 1998. Ademas, como se vera mAs .a~ela?te . la lmportanc18 que las
comunidades diefon, a 10 largo de los tiltimos anos, a 18 partlclpaC16n en el pp Bcab6 por afectar su participacion en otras form as de organiz8ci6n comunitaria. Es el caso ~e la Uam~ que,
auoque continue actuando, sufri6 cierto vado en sus estruct.uras. En lln Dlvel ~as. micro 10
mismo se puede decir de los Consejos Populares 0 de las UOiones de Villas, segu~ Il~stra. la
tabla de pnrticipaci6n de ciudadanos (%) en las plenarias del PP. Por otro lado, es slgmficatlVo
el aumento de la participaci6n en gropes religiosos 0 culturales.

Asociaciones de habitantes
Consejos Populares 0 Uniones de Villas
Gropos religiosos 0 culturales
Partidos politicos
Sindicatos
Entidades en general (incluye anteriores)
Primers vez que participsn del pp

1993
71.3
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.

1995
50.5
8.7
10.6
4.5
4.2

1998
40.9
4.0
9.1
6.0
4.9

75 .9
48.5

66.9
38.5

2000
37.2
3.7
14.8
7.7
4.2
60.9
43.5

Oba.: La invesligaci6n de 1995 rue erectuada en la segunda ronda del PP; las demAs. en la primera

437

los criterios experimentaron muchas trans formaciones. Dos de ellos fuer on

abandonados -Ia movilizacion popular en la regi6n y la importancia de I
regi6n para el planeacion de la ciudad-; el primero, por ser considerad~
subjetivo y abnr espaclO a la manipulaci6n (por ejemplo, en la promoci 6n
artIficIal de la partIclpaclon con el fin de sugerir elevados niveles de movilizaci6~); el segundo, por ser vago y permitir un desvio tecnicista, ya que, con
ese cnteno, las notas para cada region eran atribuidas por el cuerpo tecnico de la prefectura. Se mantuvieron los restantes criterios y se agregaron
otros dos: prioridad de la inversion elegida por la region y poblaci6n total d e
la regi6n. EI primero reflejaba la exigencia de los delegados de las comunidades de que las prioridades de los habitantes de cada regi6n fuesen mejor
contempladas en la distribuci6n de los recurs os municipales. EI segundo,
eJOgIdo por los delegados de algunas regiones y por el propio ejecutivo, teni a
por objeto hacer de la distribuci6n de los recursos un proceso mas universalista (Fedozzi, 1997, p. 140).
De 1993 en adelante, cuando termin6 el segundo mandato del Pr, el pa dron de participacion y de institucionaJizacion del PP entro en una fase d e
consolidaci6n, manifestada en el aumento significativo de la participaci6n
en asambleas y reuruones, asi como por el reconocimiento del cPP, por parte
del ejecutIvo y de los movimientos comunitarios, como mediacion institucional fundamental para la distribucion democratica de los recursos presupuestales. Con todo, este padron de participacion y de institucionalizacion dej 6
intacta la naturaleza conflictiva de la participacion, recibiendo incluso su
fuerza de la tensi6n permanente entre conflicto y negociaci6n (mas adelante, volvere sobre este asunto).
En los ailos siguientes, el aprendizaje y la dinamica institucionales continuaron siendo las principales caracteristicas del PP. Podemos incluso decir
que, de 1993 en adelante, la estructura y el funcionamiento del PP ganaron
m;a creClente complejldad operativa, 10 que no impidio, sin embargo, que el
numero de p~rtiCIpantes aumentara (ver graJica 1)34 y que su composici6n
SOCIal se volVlera cada vez mas diversificada.36
Una de las criticas que la oposici6n y los medios de comunicacion hicieron
de la experiencia del PP fue que, al fin y al cabo, el PP no pasaba de ser una
nueva versi6n de la "politica del frijol-con-arroz ", es decir, una formula para
resolver algunos de los problemas urgentes que afectan a las clases populares, tal vez menos clientelista pero no menos inmediatista y electorera.

<Baierle. 2001). Fuente: Investigaciones PIIlPA-1993, FaseJCidadeJPMPA-1995, Cidade y p~p...-1998 Y

Cidade/PNPA-2000.

Segti.n 108 datos de la prefedura de Porto Alegre, la participaci6n de los ciudadanos en

Ja preparaci6n del presupuesto participativo evolucion6 de 1300 participantes en 1989, basta
19025 en el ano 2000. Esta signifiea un creeimiento positivo del orden de los 1363 .5% (ver grafica 2 mas adelante).
33

.l4 So~re la evoluci6n de la eomposiei6n social del

BaloccbI, 2001&.

PP,

vf!ase Cidade y

eRC

0999, pp. 15-41) Y

3.5 EI periodo 1993- 19~4. f~e una etapa de intensa refonnulaci6n del PP. Como se vera mas
adelante, 20~H marea ellruClo ~e otro periodo de refonnulaci6n del pp y es de suponer que las
transfonnaelones que de el sUIJan sean todavia mayores que las del periodo anterior.

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

DEMOCRACIA PARTICIPATNA EN ACCION

438

GRAFICA 1.

Numero de participantes en la primera ronda del

20000

pp

16612

144 408
15000

11 075
8011

10000

5000
0

1990

1994

1997

2000

2001

Fuente: CRC-PMPA, 2001.

Tambien se examino el hecho de que la base regional de participacion hacia

imposible cualquier discusion de la ciudad en su conjunto, cualquier definicion de politicas sectoriales relativas a cada region y, sobre todo, de un plan
estrategico. Por otro lado, centrar la atencion en las necesidades basicas de
las clases populares tuvo, como resultado, que hubiera negligencia en cuestiones de interes para otros sectores sociales: la clase media, los empresarios e incluso los sindicatos. Por este motivo, esos sectores estuvieron ausentes, hasta entonces, del PP.
Tales criticas coincidieron, en parte, con la evaluacion que el propio gobierno del PT hizo de los primeros anos del PP. Para responder a ellas, se
tomaron dos importantes iniciativas inmediatamente despues del inicio del
segundo mandato (1993): la organizacion del Congreso de la Ciudad36 y la
creacion de las "plenarias tematicas". EI primer Congreso, conocido como
el Primer Congreso de la Ciudad Constituyente (haciendo eco a la gran movilizacion democratica que estuvo en el origen de la Constitucion de 1988),
tuvo lugar en diciembre de 1993, siendo su topico principal el desarrollo urbano. Participaron todos los delegados y consejeros del PP, organizaciones
de la sociedad civil de todos tipos (comunitarias, sindicatos, asociaciones culturales y comerciales, etc.), la universidad y organos del estado de Rio Grande do Sui y del gobierno federal. Las conclusiones del Congreso definieron
las lineas principales del desarrollo economico y urbano, que, de ahi en ade36 EI Congreso de la Ciudad empez6 a ser organizado con regularidad. EJ ultimo tuvo lugar
en mayo de 2000.

439

lante, pasaron a ser los principios orientadores del gobierno municipal y del
pp. Dos anos mas tarde, se realizo el Segundo Congreso, dedicado al pl an
estrategico de la ciudad, conocido como Plan Director.
Las asambleas, conocidas como "plenarias tematicas", que, de 1994 en
adelante, se convirtieron en parte integrante del ciclo del PP, fueron el medio
encontrado para vincular a este con los principios aprobados por el Congreso
de la ciudad. Como ya dije, y con el fin de promover las directivas del primer
Congreso, fueron adoptados inicialmente cinco temas;'" actualmente son
seis las plenarias tematicas. Estas plenarias son organizadas de modo semejante al de las asambleas regionales: incluyen dos rondas de asambleas generales y eligen delegados, de acuerdo con el numero de participantes en las
asambleas, asi como los representantes para el CPP. Sin embargo, al contrario de 10 que sucede en las asambleas regionales, cualquier ciudadano, independientemente de la region donde viva, puede participar y votar en dich as
plenarias. Entre las decisiones mas importantes de las primeras plenarias tematicas, se destaco la de descontaminar el rio y las playas fluviales de Porto
Alegre -un tema de interes general para toda la ciudad y no solo para la
region donde se situan las playas- y la decision de restaurar el mercado,
un espacio publico de gran valor arquitectonico y enorme valor simb6lico en
el imaginario social y cultural de la ciudad.
Las plenarias tematicas fueron el medio para ampliar tanto los asun tos
de discusion y decision participativa como la composicion social de los participantes, perfeccionando, de esa manera, la cali dad y complejidad de la
participacion. SegUn datos municipales, de un total de 1 011 personas que,
en 1994, asistieron a la segunda ronda de plenarias tematicas, 11.5% pertenecian al movimiento sindical, 14.3% representaban intereses del sector
empresarial, 20% pertenecian a movimientos comunitarios, 35% a otras instituciones de la sociedad civil y del Estado, 14.4% no tenian flliacion, y 0.7%
representaban a partidos politicos. Sin embargo, el hecho de ser todavia
predominante la participacion de asociaciones cuya base es comunitaria 0
regional puede haber originado una cierta sobreposicion de los espacios de
participacion y de representacion en las plenarias regionales y tematicas.
Fedozzi (1997, p. 144) cita la investigacion 38 hecha con participantes de las
plenarias tematicas realizadas en 1995, segUn la cual, cuando fueron inte37 Para algunas de las tendencias mas izquierdistas del PT, la creaci6n de las plenarias
tematicas se justificaba, sobre todo, par Is necesidad de integrar el movimiento obrero en el PP.
~ suporua que la elecci6n de los temas corresponderia, de alguna manera, a los diferentes sin
dlcatos defInidos par profesion. En la realidad , el interes de los sindicatos par las areas tema
t.icas ha sido bastante moderado (ver cuadra de la nota 32) .
. 38 Esta investigacion fue realizada par investigadores de FASE (una ONG de apoyo a los movi
mlentos sOc1aJes), del Cidade, y de la Prefectura de Porto Alegre; conto ademas con el apayo de
Rebecca Abers ( UClA).

DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

PRESUPUESTO PARTIClPATIVO EN PORTO AlLEGRE

rrogadas sobre 10 que distingue las plenarias regionales de las tematicas,

60% de los encuestados no sabian 0 no respondian.
La relacion entre la participacion regional y la participacion tematica no
es una simple cuestion de sobreposicion de espacios de participaci6n. Es,
por encima de todo, una cuestion de politica urbana y, con el transcurso de
los ailos, paso a ser objeto de una controversia cada vez mayor. A principios
de los aftos noventa, las regiones estaban preocupadas sobre todo por la fal.
ta de infraestructura fisica, y eso explica por que raz6n la recreari6n y la
cultura no eran siquiera considerados topicos posibles para jerarquizar las
prioridades. La verdad es que las regiones siempre tuvieron una tradicion
de actividades culturales y recreacion bastante vivas. Muchas de elias tenian clubes culturales 0 deportivos, grupos de teatro 0 ecologistas, etc. A
meruda que la necesidad de infraestructura fisica disminuy6 como resulta_
do del exito del PP , aumentaron las exigencias de mejoras "posmaterialistas", de ahi las relativas sobreposiciones de la participaci6n regional Con las
de las plenarias tematicas. Con respecto a esto, sin embargo, el conflicto se
ruo principalmente entre las regiones y el propio ejecutivo. Dominado por las
regiones, el CPP ha luchado, con creciente agresividad, por la expansion
de los topicos de interes regional que puedan ser incluidos en el proceso de
decisi6n del PP. Entre esos t6picos, se menciona siempre la cultura. A trayeS de la CRC y del Gaplan, el ejecutivo se resisti6, en divers as ocasiones, a
tal expansion, con el argumento de que esos topicos se refieren a toda la
ciudad, no siendo de interes regional. Este argumento no ha convencido
a los consejeros y, en 1997, fueron muy criticos en cuanto a las propuestas
culturales presentadas por el ejecutivo, las cuales, en opini6n de los consejeros, estaban desviadas a favor de las actividades de "alta cultura". La
verdad es que muchas regiones tienen sus propias traruciones culturales,
programas y equipamientos y quieren sobre todo mejorarlos. En la reunion
del cpp del l' de marzo de 1997, un consejero tematico, representando el
tema de la educaci6n, cultura y recreacion, desafio a los representantes del
ejecutivo.

inversion municipal, se estableci6 una Comisi6n Tripartita durante el segundo mandato, formada por seis consejeros del PP (tres titulares y tres suplentes), representantes del Simpa y miembros del ejecutivo. EI objetivo era
participar en decisiones sobre las politicas relacionadas con la adminis traci6n del municipio y sus funcionarios. 39
Es importante mencionar otras dos modificaciones institucionales in troducidas despues de 1993. Desde el inicio de la decada, el Foro del Pre supuesto era el meruo para reunir a todos los delegados de todas las region es.
Aunque su existencia se justificase por la necesidad de una meruac i6n
transregional, a escala de toda la ciudad, el hecho es que el Foro no tenia
funciones claramente definidas y su runamica se mostro deficiente. Por 10
tanto, se tom6 la decisi6n de cancelar el Foro del Presupuesto y crear, en su
lugar, foros de delegados en cada region y en cada una de las plenar ias
tematicas. 40 Por otro lado, con el objeto de perfeccionar la metodologia de
participacion y de representaci6n, la eleccion de delegados dej6 de tener
lugar solo en la segunda ronda de las asambleas tematicas 0 regionales , y
paso a realizarse en dos momentos: una parte de los delegados es electa en
la primera ronda de las asambleas plenarias y la otra parte en las reuniones intermedias que se realizan entre la primera y la segunda rondas de las
asambleas regionales 0 tematicas.
La otra innovaci6n institucional fue la aprobacion, en 1994, del Regimen
Interno del Consejo del PP, sintetizando el encuadre normativo que suby ace en las operaciones y procedimientos del PP. Con relacion a los criterios
para la distribucion de recursos de inversi6n, en 1996, como ya se dijo, el eri- .
terio conocido como "proporcion de la poblacion en areas de extrema carencia de servicios y/o de infraestructuras extremadamente deficientes en la
region" fue eliminado, por considerar entonces que predominaba el criterio
formulado como "carencia de servicio publico y/o de infraestructura en la
regi6n". Finalmente, algunas modificaciones fueron tam bien introdueidas en 10 que concierne a las ruvisiones regionales: la region de llhas se vio
integrada en Humaita-Navegantes y la region de Eixo da Baltazar fue ruviruda en dos, una mantuvo el nombre original, y la otra fue Uamada "Noroeste" (ver el mapa 1).
En los Ultimos 10 aftos, el proceso de aprendizaje del PP se manifiesta n o
tanto en las innovaciones institucionales formales, sino tambien en el fun-

440

Nuestra preocupaci6n en la ternatica es que las actividades en el area de 1a cul

tura acaban por seT escogidas en la Secretaria de la Prefectura, y el pueblo queda
excluido. A pesar de los muchos intentos la tematica todavia no recibe ninguna
respuesta de la Secretaria. Nuestro interes es que la voluntad popular sea res
petada en los programas populaTes de Porto Alegre. Porque la plenaria tematica
considera que la cultura es el modo como nosotros vivimos .

Para responder a una exigencia de los consejeros del PP en el sentido de que

el campo del presupuesto participativo fuese extendido a otras areas de

441

39 Como se vera mas adelante, los conflictos de competencias entre diferentes estructuras
participativas han venido 8umentsndo en los Ultimos anos, siendo, por eso, un terna de la
agenda de discusi6n sobre la revision del PP.
40 De todos modos, el Foro del Presupuesto respondfa a la necesidad de aumentar la inte.
raccion y el contacto entre Jas diferentes regiones y no limitar sus liderazgos. Cuando se revisaron las reglas del PP en 1997, fue reconsiderada la posibilidad de {re)instituir el Foro del
Presupuesto.

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

cionamiento interno de las instituciones existentes. Como vimos, se intro.

d~eron algunas transformaciones sustanciales en los criterios para la distribuci6n de recursos. Ademas de eso, los conflictos qe intereses y las frag_
mentaciones politicas han surgido mas abiertamente. En anos recientes, el
cpp se volvio mas firme, desafiando 10 que es considerado, a veces, como accion de tutela 0 incluso de manipulacion por parte del ejecutivo. En suma,ol
PP adquiri6 mayor transparencia en 10 que se refiere a su caracter central:
una lucha politica democratica, centrada en torno a diferentes concepciones
para la distribucion justa de recursos publicos escasos en una sociedad extremadamente desigual.
Con la reeleccion de Tarso Genro a fines de 2000 para un nuevo manda.
ta como prefecto, se inici6 una nueva fase del proceso de autaaprendizaje del
PP, la cual promete ser muy intensa. Expresi6n de eso mismo fue la constitucion, a principios de 2001, de un Grupo de Trabajo de Modernizaci6n del
presupuesto participativo, al que hare referencia en la conclusi6n de este
capitulo.

Participacion, negociaci6n y redistribucion

442

PARA UNA DEMOCRACIA REDISTRIBUTlVA

En esta secci6n, analizare los aspectos politicos mas destacados del presu
puesto participativ~ (pp). Identificare tam bien los principales desafios que
enfrenta, asf como los problemas, e inc1uso los dilemas, que Ie esperan en
el futuro. Con el fin de estructurar la discusi6n, la figura 2 podra ser util.
FIGURA 2.

Constelaci6n politica del Presupuesto Participatiuo

[knwcracUJ partU:lpatuXl

Poder dual

rivales

Ob~tioo.

Leiitimidades

1 ..
organa administrativo

,
[

Conocimientoe

Ejecutivo como
y IlClllW

TecnodemOCTll.c:tal
Tecnobnrocracia

- Participation democrjtlca

. E<iuidad como redi.tnbuci6n

~.o-----+

- Elicacia

- TranapaN!ncia y ooJetiVldad

~,CD

Calidad de

N!rprnentaci6n

rival""

443

EI PP es un proceso de .tama de decisi6n basado en reglas generales y en criterios de justicia distributiva, discutidos y aprobados por organos institucionales regulares de participacion , en los cuales las clases populares tien en
representacion mayoritaria. Las comunidades donde viven y se organizan
son reconocidas con derechos colectivos urbanos que legitiman sus reivindicaciones y exigencias, y tambien su participacion en las decisiones tomadas para respondedes.
La seleccion de prioridades y obras incluidas en el Plan de Inversion se
hace por medio de criterios objetivos, definidos mediante un complejo proceso de negociacion que tiene lugar en las reuniones intermedias en l as
asambleas regionales, en las plenarias tematicas y en el Consejo del'pp. Hoy
es generalmente reconocido que el PP transformo la cultura politica de l as
organizaciones comunitarias, que paso de una cultura de la protesta y la
confrontacion a una cultura politica del conflicto y la negociacion. La verdad es que el conflicto y la negociacion no ocurren solo entre las regiones,
sino tam bien al interior de cada region, y es tan complejo y tenso en el niv el
intrarregional como en el interregional.
La objetividad y la transparencia de los criterios se expresa en la puntuacion obtenida por cada region yen el porcentaje de recursos de inversi6n
en que se convierte esta. EI sistema de la atribucion de puntas fue la metodoJogia concebida para jerarquizar prioridades y para transform arias en
volumen de recursos y de inversion determinado por criterios generales.
Para cada una de las prioridades, el peso del criterio y la nota atribuida a
la region definen los puntos, 10 que, a su vez, decide el porcentaje de recursos a ser invertido. EI sistema de puntos tiene como objetivo convertir las
decisiones politicas, alcanzadas a traves de negociaciones complejas, en distribucion detallada de los recursos incluidos en el plan de inversi6n, y asegurar que tal conversi6n es tan fiel y objetiva como sea posible.
Esta ultima preocupacion implico perfeccionamientos sucesivos de la
metodologia distributiva, 10 que doto al PP de gran complejidad operacional
y funcional. EI aumento y la diversidad de la participacion, junto con la
creciente intensidad y diferenciaci6n de las exigencias, tambien contribuyeron decisivamente para hacer las metodologias de calculo cada vez mas
complejas y sofisticadas. 41 La complejidad del sistema de atribucion de
puntos reside en el hecho de que trata de articular la medicion de la participacion, por un lado, con la medici6n de prioridades y necesidades reco4\ EI conjunto de reglas y criterios que constituyen el reglamento interno del
un cuaderno de 60 paginas (vease, a titulo de ejemplo, pp. 1999).

pp

liena hoy

DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

nocidas, por otro. La medicion de la participacion garantiza la legitimidad

democratica de las decisiones politic as, mientras la medicion de las prioridades y de las necesidades garantiza la fidelidad, la objetividad y la trans_
parencia con que se hace la conversion de las decisiones politicas en recur_
sos distribuidos.
Una vez decidido el monto a ser invertido en la region, de acuerdo con las
prioridades que esta definio, hay que distribuirlo al interior de la misma.
Esa distribucion es, muchas veces, extremadamente dificil, dada la diversi_
dad intern a de las regiones y las luchas politicas relativas alliderazgo de las
comunidades. Estas dificultades lIevaron a la creacion de microrregiones, es
decir, de espacios sociales con una cierta identidad en el interior de las propias regiones. La finalidad de esa creaci6n fue reproducir, dentro de cada
una, los mismos procesos y criterios de decision adoptados para distribuir
los recursos entre las 16 regiones.
En 1995, el Consejo del pp aprob6 directrices no vinculatorias para la
distribucion de recursos al interior de las regiones, proponiendo la adopcion de criterios objetivos para la jerarquizacion de prioridades y para la
definici6n de inversiones; que son semejantes a los adoptados para la jerarquizaci6n y distribucion interregionales: prioridad tematica de la microrregi6n 0 villa; carencia de servicios 0 de infraestructuras; Dtimero de ha
bitantes beneficiados por la obra exigida. Seglin Fedozzi (1997, p. 161), en la
mayona de las regiones, especialmente en aquellas que no estan divididas
en microrregiones, las decisiones no obedecieron al sistema de puntos, habien do antes una negociacion politica y el voto dire do de los delegados de
cada villa para la eleceion de las prioridades. Independientemente de la dificultad para medir, por ejemplo, la carencia de semcios a de infraestructura en cada microrregion 0 villa, la mayoria de los dirigentes comunitarios
optO por la distribucion de los recursos de conformidad can el criterio de la
participacion de los habitantes en las reuniones. S610 cuatro de las 16 regiones utilizaron alglin tipo de sistema basado en el ca!culo de eleccion de las
prioridades.
Debido a su preocupacion acerca de la naturaleza democratica de la distribucion, el PP puede considerarse como una forma embrionaria de democracia redistributiva. Conforme 10 senale antes, la naturaleza democratica
de la distribucion se asegura por una metodologia de calculo que se fue
haciendo cada vez mas sofisticada. Se pod ria decir que, cuando no evoluciona de forma weberiana -es decir, con un aumento de bUTocracia-, Ia
democracia evoluciona en conjuncion con el aumento de complejidad decisiva. Sera, pues, po sible formular la siguiente hip6tesis de trabajo: en sociedades internamente diferenciadas, cuanto mas fuerte es el vinculo entre
democracia y justicia distributiva, mas compleja tiende a ser la metodolo-

gia que 10 garantiza. La reduccion de la complejidad que la burocracia pe rmite no puede sino hacer mas debil el vinculo que une la democracia a Ia
justicia distributiva.
La eficacia redistributiva del pp ha sido confirmada plenamente. Bas t a
decir que, la region mas pobre de la ciudad (hoy en dia una microrregion de
Humaita-N avegantes-Ilhas), can una poblacion de cerca de 5 000 habitantes, casi todos clasificados como personas pobres, tiene un peso decisiv e
igual al de la region mas rica, el Centro, con 271 294 habitantes, de los cuales menos de 3% son considerados pobres (ver tambien Larangeira, 1996,
p. 4). Durante la campana electoral de 1992, cuando los que se oponian al
candidato del Pr argumentaban que la administracion del Pr providenciaba solo "obras del frijol-con-arroz", esta critica fue, la verdad, la gran palanca para la moviJizaci6n popular en apoyo a esa administracion. Las comunidades que entonces participaban del pp partieron del principio de que
las "obras del frijol-con-arroz" eran favorables a estas, ya que elias mismas
habian votado a su favor en la elaboracion del PP. EI carader peyorativo de
la frase "obras del frijol-con-arroz" que designaba a las clases populares
como entidades socialmente descalificadas, fue neutralizado por esas mismas clases como sujetos de las decisiones democniticas que condujeron a
las obras. Asi, la naturaleza desigual y conflictiva de las relaciones de poder en la ciudad se hizo visible y paso a ser un campo para la propia disputa politica.
AI invertir las prioridades que habitualmente determinaban la distribuci6n de recursos por el gobierno municipal, el PP logro resultados materiales impresionantes. En 10 que se refiere al saneamiento basico (agua y
drenaje), en 1989 apenas 49% de la poblacion estaba incluida. A fines de
1996, 98% de los hogares tenia agua canalizada y 85% tenia semcio de drenaje. Seglin un periodico influyente, 0 Estado de S. Paulo, mientras todos
los anteriores gobiernos municipales de Porto Alegre habian construido
cerca de 1 100 km de red de drenaje, las dos administraciones del Pr construyeron 900 km entre 1989 y 1996. Con relacion a la pavimentacion de las
calles, fueron construidos 215 km, a razon de 30 km por ano. Aun asi, apenas se elimino la mitad del deficit de pavimentacion (500 km, aproximadamente).
La legalizacion de la propiedad de terrenos, que, como ya vimos tiene una
priori dad elevada en muchas regiones donde viven las clases populares, es
una cuestion donde las relaciones de poder de la ciudad muestran una
expresion elocuente, ya que 25% del suelo urbano disponible pertenece a 14
personas 0 entidades. A pesar de la lentitud en la regularizacion agraria,
fue posible urbanizar los barrios populares y levan tar muchas casas para
las pobiaciones marginadas.

444

445

DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

446

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

Construcci6n de unidades habitacionales

y regularizaci6n agraria, 19861996

CUADRO 17.

Unidades hasta 25 m'

Unidades arriba de 25

GRAFICA 2. Euolucion del numero de participantes en el Presupuesto

Participatiuo en Porto Alegre (1989.2000)

198688

198992

199396

1205

561

661

96

400

m2

Unidades habitacionales

549

640

1446

Casas de emergencia y distribucion

de material de construcci6n

164

199

512

1918

1496

3019

5364

12224

TOTAL

Regularizacion agraria (lotes)

Urbanizacion (unidades beneficiadas)

Unidades en cooperativas
(unidade. beneficiadas)

96
160

447

N';mtro tk
paTticipIJfI(tf

25.()()()

20.()()()

15.(}()()

10.000

5736

5.000

5000

1300

-2072~

16011

14267
11247

7610

16465

19025

119~1

10 735

976
0

Fuente: OEMHAB, 1997.

Fuentes: eRe Y PMPA,

En 10 que concierne a la educacion, entre 1989 y 1999 se dupJic6 el numero

de alumnos matriculados en las enseiianzas infantil, basica y media (SMED,
1999).42
EI esfuerzo de inversi6n que el ejecutivo efectu6 fue viable por el enorme
aumento de las rentas, debido a las transferencias estatales y federales y a
la reforma fiscaL En el periodo aqui analiza do, fue posible un aumento de
rentas del orden de 48%. Tambien es posible que la transparencia en los
gastos municipales acarreada por el PP haya contribuido a una mayor moti
vacion en el pago de los impuestos.

El presupuesto participativo y las personas

Los principales problemas que se refieren a las relaciones entre el PP, los
ciudadanos y las organizaeiones populares consisten en la articulaci6n de la
representacion con la participacion y en la calidad de la representaci6n.
Con algunas pequeiias oscilaciones, la participacion de los ciudadanos en
el PP aumento vigorosamente a 10 largo de la decada.
42 Pas6 de 24232 alumnos matriculados en 1989 a un total de 51476 en 1999. Esto implic6 igualmente un aumento significativo del numero de escuelas.

Segtin estimaciones del Gabinete del Prefecto, si fuesen tomadas en consideraci6n los cientos de rondas intermedias, regionales y tematicas la participacion total estaria pr6xima a 100 000 personas, 0 sea, 8% de la p~blacion
de la ciudad. De acuerdo con investigacion realizada en 1998,43la mayoria de
los partIclpantes -un grupo equilibrado de hombres y mujeres con edades
de hast~ 41 afios- pertenece a las clases populares: 24.8% tiene un ingreso famIlIar de apenas una ados veces el salario minimo" y educaci6n basica; 54.1% de los participantes tienen ingreso familiar hasta cuatro veces el
salario minimo." Un numero significativo de personas encuestadas tiene
empleos flexibles en 10 que toea al tiempo y al horario, contandose en esa situacion, por ejemplo, los autoempleados, los j ubilados y los que trabajan en
casa. SIlo comparamos con una encuesta similar realizada en 1995, se detecta un aumento en el ingreso y en la educaci6n (Cidade y eRe, 1999, pp. 25-29).
La in vestigaci6n ~e 1998 inte~ a investigadores del Cidade, de la eRe y de la prefectura, de Po,rto Alegre, hablendo ~ontado tgualmente con el spoyo de G, Baiocchi (Universidad de
WiSCOnSIn, en los Estados Umdos),
- E~ 19~5.el salario minima era de aproximadamente 100 d6lares. En noviembre de 2001
el sa.lano mlrumo era de 180 reales (cerea de 70 d61ares), 10 que signifiea una reducci6n significatIv8 del pader adquisitivo de Ia poblaci6n .
. ~ SegUn datos del mGE (2000), el ingreso familiar medio en Porto Alegre es de seis salarios
mmlmos.
43

448

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

Con relaci6n a la participacion de las mujeres, aunque bastante equilibra_

da en la base, disminuye a medida que se sube en la escala de decision. EI
factor de genero es particularmente notorio en las siguientes categorias: Con_
sejo de los Directores de la Asociacion de Moradores (20% son mujeres)
Consejo del pp (20%); Foro de Delegados (16.9%).46 Por otro lado, la parti:
cipaci6n de las mujeres en las asociaciones de las comunidades y en las
estructuras basicas del PP (asambleas) es mas elevada de 10 que es babitual
en experiencias participativas semejan.tes en Brasil y en otros paises de
America Latina. Los datos de las investigaciones realizadas por el Cidade
muestran la permanencia de la discriminaci6n sexual en la representacion
mientras en la participaci6n la presencia de mujeres aument6 significati:
vamente de 1995 a 1998, tanto en las asambleas regionales como en las tematicas, siendo hoy similar a la composicion por sexos de la poblaci6n. Segtin
datos de la investigacion de 1998, la diferencia entre las mujeres y los hombres, en 10 que se refiere a la intervenci6n activa en las reuniones. es pequefia en la mayorfa de las regiones y tematicas (14.2 y 17.2% respectivamentel. Sin embargo, existen algunas diferencias significativas. Por ejemplo, en
las tematicas de desarrollo economico y tributaci6n, y educacion, cultura y
recreaci6n, las mujeres intervienen mas que los hombres. En las asambleas
regionales, los hombres intervienen mas, excepto en las regiones de Cristal
y de Humaita-I1has-Navegantes (Cidade y CRC, 1999, p. 16).47
Las mismas investigaciones revelan que las personas que participan en
las asambleas tematicas tienen niveles considerablemente mayores de
ingreso y escolaridad. Atendiendo a su objetivo original, las plenarias tematicas, obviamente, han atraido un conjun to mas varia do de entidades y organizaciones del que atraen las asambleas regionales (ver Baiocchi, 2001a).
No obstante eso, la mayo ria de los participantes, tanto en las asambleas
regionales, como en las tematicas, indico representar asociaciones de habitantes; 75.9% declaro pertenecer a alguna entidad 0 asociaci6n y 50.5%
afirm6 pertenecer a asociaciones de habitantes. Es decir: de los que integran asociaciones, 66% pertenecen a asociaciones de habitantes. Aunque
las asambleas tematicas hubiesen sido concebidas como un espado privilegiado para la participaci6n de los sindicatos, la participaci6n media de estos en esas asambleas es identica a su participaci6n media en las asambleas
regionales. En 10 que se refiere a las estructuras aut6nomas de "segundo

nivel"' -Consejos Populares y Articulaciones Regionales-, elias revelan,

sorprendentemente, mayor participacion en las asambleas tematicas que
en las regionales, no obstante que su constituci6n esta basada en la region.
Comparando datos de 1995 y 1998, la figura 11, que consta del estudio
del Cidade (1999), es reveladora de la importancia de la participacion en e l
pp por parte de personas ligadas a entidades 0 movimientos comunitarios,
aunque se note un ligero decrecimiento de 1995 a 1998.

46 En el cpp electa en 2000, 30% son mujeres, y el porcentaje ea todavfa menor 51 consideramas 5610 los consejeros titulares. La composici6n sexual de la presencia efectiva en las teuniones varia bastante. En una reuni6n 8 la que asiati, el 29 de abril de 1997, 45% de los patticipantes eran mujeres.
47 8i 10 comparamos con el estudio realizado en 1995.18 participaci6n femenina aumentO
4.6% (Cid.de y CRC, 1999, p. 15).

44 9

GWICA 3. Distribucion porcentual de la participaci6n de asociaciones

en el presupuesto participatiuo de Porto Alegre

%

60

~('"s.

101995 . 199 8 1

50 +n----------~~~------~======~--
~hil

40
30

20

Como vimos, la preocupaclOn siempre fue la de alcanzar una sintonia

entre participacion y representacion, es decir, perfeccionar los mecanismos
de representacion necesarios al funcionamiento adecuado de la democracia
participativa (ver Dias, 2000; Baiocchi, 2001a, 2001b). De hecho, inclusive
en un ambiente participativo tan vibrante, no hay garantias de que la representaci6n no pueda ser frustrada, porque los principios del mandato no
son respetados y las prioridades decididas por las asambleas son manipuladas, 0 porque la representacion es profesionalizada cuando un delegado
n
48 Se designan como organizaciones de "segundo nivel porque est8.n constituidas por movimientos de base, asociaciones de habitantes, etc., siendo estas liltimas consideradas, ellas mismas, organizaciones de base u organizaciones de "primer nivel n

450

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCION

ocupa su puesto por demasiado tiempo. A fin de neutralizar la posibilidad

de esos desvios, el mandato de los cOI\sejeros del PP puede ser revocado en
cualquier momento por las asambleas que los eligen, y ninglin candidato
puede ser electo mas de dos veces para un mismo cargo. Ademas de eso, los
miembros de cualquier otro consejo municipal, los que detentan cargos publicos electos y las personas que tienen una relaci6n contractual con la administracion publica no pueden ser electos para el CPP.
Esta preocupacion de vincular la participaci6n a la repr~sent~ci6n llev6,
en los ultimos anos, a que fuesen agregadas algunas modlficaclOnes en el
sistema electoral. Asi, el aumento en la participaci6n y la necesldad de salvaguardar las posiciones minoritarias condujeron a la adopcion del r:>etodo
proporcional en la elecci6n de los delegados y conseJeros del PP (ver mas adelante).
Finalmente, desde 1994 los incentivos para la participacion deja ron de
ser meramente materialistas y pasaron a ser tam bien culturales, aunque
esas transformaciones hayan sido igualmente encaradas como un intento de combatir la monotonia de algunas reuniones . Por consiguiente, con el
fin de hacer las asambleas mas atrayentes Y vivas, Y antes de que se inicien se exhiben pequeiias representaciones y obras de teatro encomendadas 'y pagados por el ejecutivo municipal, y se exhibe un vide_o donde. se
muestra el proceso de ejecuci6n de obras ya conclUldas que, el ano ante nor,
habian sido decididas por el plan de inversion, juntamente con cuadros y
mapas que dem uestran la conformidad de las mismas con las decisiones del
Consejo del PP.
.
Las relaciones entre participacion popular y representacl6n popular en
el pp no son tan amen as como parece, y los problemas estan centrados en torno ados euestiones: la proporeion entre representados y representantes; la
calidad de la representaci6n (autonomia, responsabilidad y "retomo" 0 transparencia). Desde el principio hubo una tension entre el ejecutivo y el m~,?
miento popular con relacion a los eriterios para determmar la proporclOn
entre el numero de participantes de las reuniones y el nUmero de delegados
electos. A medida que la asisteneia fue aumentando, el ejeeutivo propuso
que la proporcion de un delegado por cada cinco personas camblase a un
delegado por cada 10. Como dije, la proporci6n postenormente sufn6 vanas
modificaciones hasta !legar al sistema actual: un delegado por cad a 10 personas. Algunos de los dirigentes de las organizaciones populares del pr
defendieron siempre que e1 numero de delegados deberia ser tan grande
como fuera posible. Considerando que el PP es un proceso de aprendlzaJe y
que, dentro de sus instituciones (principalmente en el cpp y en el Foro de
Delegados), circula informaci6n importante, la exposlcl6n a e~e aprendizaje y a esa informacion deberia ser tan amplia como fuera poslble. EI eJecu-

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

451

tivo, por su parte, siempre respondi6 con el argumento de la eficacia deliberativa Y de la necesidad de hacer compatibles la democracia directa y l a
democracia representativa. Como dijo Olivio Dutra, el primer prefecto del
pr: "No estamos vendiendo la Husi6n de la democracia directa en la plaza
griega, que, no 10 olvidemos, no era la democracia de todos sino la democracia de los mejores" (Harnecker, 1993, p. 34).
La cuestion de la calidad de la representacion debe ser discutida aqui a la
luz de los siguientes problemas principales. EI primero se refiere a la autonomia de los representantes populares en el pp frente al gobierno. Dirigentes
del movimiento popular afiliados 0 no al PT afirman que el gobiemo, a traves del PP, coopt6 el movimiento popular, distorsionando sus prioridades y
sometiendolo a la agenda politica del ejecutivo. De ahi resulto que el movimiento popular se concentrase demasiado en la politica local y descuidase
la critica y la confrontaci6n con el Estado y con el gobiemo federal. Ademas
de eso, las tensiones en el interior del movimiento comunitario quedaron
inmersas y se dejaron por resolver, visto que la nueva cultura politica avizorada por el PP no se la apropi6 el movimiento popular. Las nuevas agendas silenciaron a las antiguas, en vez de incorporarias. Mas adelante, se abordara con detalles la cuestion de la autonomia del PP frente al ejecutivo.
~Relacionado con esta cuesti6n existe el problema de saber hasta que
punto las concepciones y posiciones de los delegados y consejeros reflejan
completamente las de las regiones que representan. Este problema no fue
muy relevante mientras las instituciones del PP se preocuparon exclusivamente por la infraestructura fisica de las comunidades. Mas recientemente, a medida que los debates y las exigencias se fueron extendiendo a otras
areas (como la cultura) y los delegados y consejeros empezaron a participar
en numerosos eventos sobre t6picos muy diferentes, se afloj6 el vinculo entre la poblaci6n de la regi6n y sus representantes. Se corre, asi, el riesgo de
que las posiciones asumidas por los delegados 0 consejeros puedan reflejar
sus preferencias personales por encima de todo 10 demas. Se recela que esta
"autonomia" de los representantes frente a sus electores pueda traer de regreso, bajo un nuevo disfraz, el viejo sistema clientelista y populista de distribuci6n de los recursos y de comercio de los votos. EI Cidade seiiala tambien una cierta aprensi6n en las comunidades debido al hecho de que los
consejeros asumieron posiciones sin consultarlas previamente, y de no informarles sobre los debates y las decisiones del CPP y de otros comites
(Pozzobon , Baierle y Amaro, 1996, p. 2). "Retomo" se convirti6 en una palabra clave en este debate . Significa la exigencia de transparencia, de rendicI6n de cuentas y de difusi6n de infonnacion. EI retorno ha sido reclamado
por las organizaciones populares frente a los delegados y consejeros, y por
los delegados con relaci6n a los consejeros que son miembros de la Comisi6n

DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

Paritaria y de la Comisi6n Tripartita. EI retorno, el flujo de la informacion

es crucial para el ejercicio de un efectivo control sabre los representante~
de la participacion popular, y, par 10 tanto, para la responsabilidad de los
mismos.
EI retorno presenta otro problema, relacionado can la cali dad de la representacion: el problema del conocimiento especializado y de su imp acto sabre
el entrenamiento y la reeleccion. Tener acceso a la informacion relevante y
dominarla es, probablemente, la condici6n basica para el funcionamiento
efectivo del PP. Esa informacion es, muchas veces, tecnica y diffcil de aprender par personas sin un nivel elevado de instruccion. Como veremos mas
adelante, la administracion popular hizo un esfuerzo genuino para hacer
accesible mucha de la informacion que antes era monopolio del equipo tecnico (ingenieros, abogados, administradores publicos, arquitectos, etc.)."
Aun asi, los consejeros y delegados afirman, a veees, que les fue negada informacion importante a que tuvieron acceso a ella demasiado tarde a incluso que es demasiado complicado obtenerla. En la reuni6n del CPP del 6 de
abril de 1997, uno de los consejeros mas influyentes suscito la cuesti6n de la
dificultad de acceso a la informacion. EI representante del ejecutivo, del Gaplan, respondio que la critica era justa y que el sistema electronico de procesamiento de datos del municipio habia sufrido algunos atrasos. EI consejero contra argumentO que la firma encargada de la instalaci6n de ese sistema
debia ser convocada al cpp a una audiencia. Mas tarde, en el transcurso de
la reunion, el representante de Gaplan hizo este comentario:

relevante suscit6 ademas otro problema, el de la reeleccion de los consej eros. SegUn el regimen, los consejeros solo pueden ser reelectos una vez
pero, tanto dentro como fuera del CPP, se erigi61a cuestion de saber si la ree:
lecci6n deberia ser admitida sin limites de mandato, can base en la justificacion de que un ana es un periodo demasiado carta para que alguien se
familiarice plenamente can el funcionamiento del PP. EI Cidade lIego incluso
a proponer que los consejeros fuesen electos para un mandato de dos anos
a que, como aiternativa, los consejeros efectivos de un determinado ana se
convirtieran, al ana siguiente, en consejeros sustitutos, 10 que permitiria l a
transmisi6n de sus conocimientos y experiencias a los sucesores.
En el interior del movimiento popular esta posici6n frecuentemente es
enfrentada can sospecha, temiendose que la reeleccion pueda generar una
nueva clase de funcionarios electos, pero profesionalizados, pres as faciles
del viejo sistema populista y clientelista. 50 En la reunion del CPP del 4 de
marzo de 1997, cuya agenda incluia el regimen interno, la cuestion de l a
reelecci6n fue erigida una vez mas. Algunos consejeros defendieron la ree leccion can base en dos argumentos muy diferentes. Uno de esos argumen tos se centraba en la calidad de la representacion: el conocimiento y la experiencia adquirida iban a mejorar la calidad de la representacion. EI otro
argumento se referia a la autonomia de la representacion popular. Un consejero declar~:

452

Me gustaria aclarar 10 siguiente. La informacion existe. Puede ser incompleta,

pero ahi esta, y a pesar de que los consejeros continuen hablando de autonomia,
la verdad es que no utilizan la informaci6n que esta disponible. Por ejemplo, el

catastro de las calles. Nosotros, en el Gaplan, insislimos en que el catastro esta

a su disposicion y que deberian consultarlo para que detecten posibles errores.
l.Pero cuantos consejeros consultaron el catastro? jTres!

Cuando el nuevo Cpp inicia sus trabajos, se organizan algunos seminarios de entrenamiento para familiarizar a los nuevos consejeros con el funcionamiento complejo del PP. Ademas de eso, el entrenamiento de consejeros
y delegados se intensifico en anos recientes, a traves de protocolos celebrados entre la prefectura, la universidad y las ONG. La necesidad de que una
persona se familiarice can el proceso del PP y de que domine la informacion
.;9 Recientemente, co mo ya dije, se hizo posible la participacion en el PP (obtencion de informaci6n y presentaci6n de sugestiones) via internet. De cualquier forma , y seg1.in 18 informacion recogida en la investigaci6n de 1998, 70% de los electos para el PP (delegados y consejeros) consideran satisfactoria la accesibilidad de Ia informacion (Cidade y e Re, 1999: 12,65).

4 53

Limitar la reeleccion es 10 mismo que decir a las comunidades y a los delegados:

"miren, ustedes no saben c6mo votar y, por esa razon, no estan autorizados a
votar por alguien mas de dos veces". 8i alguien fuera un buen consejero i.por que
no debe ser autorizado para permanecer durante cuatro 0 cinco anos? EI Consejo
niega a los delegados Ia opci6n de votar como quisieran y la responsabilidad por
el modo como votaron.

Otros consejeros contraargumentaron. Uno dijo: "Oiga, en mi region, durante mucho tiempo, solo "X" sabia del PP. Solo una persona. La esencia del
PP es formar lideres, en plural, no un lider que sabe todo mientras todos los
demas no saben nada." Otro afirmo: "lPor que hoy estan aqui nuevas consejeros? Precisamente par causa de esta provisi6n del regimen. Par fortuna, privilegia la llegada de nuevas consejeros cada ano. De otra manera,
muchos de ustedes no estarian hoy aqui." EI representante del ejecutivQ
expreso la misma opinion:
50

Esta alerts se mantiene, pues, aunque los datos de 1998 muestren que 74% de los elec-

tos reconocen la fo~a abierta como se realiza la elecci6n de los delegados y oonsejeros, cerea
de 21 % de los conseJeros electo8 y 14% de los delegados consideran que la elecci6n se da par
designacion (Cidade y eRe, 1999, p. 91).

454

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

'fuvimos una discusi6n semejante hace tres anos. En los primeros allos del PP,
varios consejeros se quedaron durante tres 0 cuatro anos. La idea era: "vamos a
apayar a quien tenga mas experiencia". Pero despues llegamos a 18 conclusi6n de
que estabamos perpetuando a las mistnas personas en el misPlo cargo. Estabamos impidiendo la aparicion de nuevas liderazgos. Hoy el pp es la vanguardia. Ni
el parlamento burgues, oi los sindicatos U otras entidades hacen 10 que estamos
hacienda. Permiten reelecciones consecutivas y asi perpetuan a los mismos dingentes. Ellos se estB.n quedando atras.

Despues de otras intervenciones, el terna de la reelecci6n fue votado. Habia

dos propuestas: mantener el actual sistema; permitir la reelecci6n sin limites. La primera propuesta gan6 con 17 votos a favor y 11 en contra.
Hay todavia otra cuesti6n por rnencionar en 10 que se refiere a la calidad
de la representacion: el grado de participacion de los consejeros en las reuniones y en otras actividades del CPP. A 10 largo de los anos, el cpp se reunio
regularmente una vez por mes, pero, en 1997, se reuni6 dos veces par semana durante varias meses. Las reuniones duran dos haras, y a veces mas,
debiendo tam bien anadirse el tiernpo perdido en viajes de autobus, por el
hecho de que la mayoria de los consejeros viven en las regiones de la periferia. Se trata, por 10 tanto, de un tipo muy intenso de trabajo voluntario, y
algunos consejeros constatan que es iroposible que esten presentes en todas
las reuniones."' Adernas de eso, sieropre que las reuniones se prolongan
algunos consejeros tienen que abandonarla a fin de agarrar el ultimo autobus para la regi6n donde viven. Los consejeros mas asiduos han criticado
bastante el ausentismo. En la reunion del6 de marzo de 1997, uno de ellos
dedar6:
El consejero no representa a una persona. EI a ella representan a miles de personas. Representan a la ciudad de Porto Alegre. Si un consejero asume la responsabilidad de discutir los problemas de la ciudad, pero, cuando l1ega la hora de
votar, se sale de la reunion porque tiene atros compromisos, creo que ese comportamiento constituye un insulto al cPP y al pueblo.

En esa reuni6n fue planteada y vivamente debatida la cuestion del quorum

necesario para una votaci6n. Hubo tres propuestas. Segiln la primera, el
qu6rum deberia ser una mayoria simple de los consejeros (23, a pesar de
que los representantes del gobierno nO votaran), establecida en el inicio de la
51 Segdn los datos de 1998 (Cidade Y CRe, 1999, p. 12 ), en 1998, 56.4% de los consejeras electea y 40 .9% de 105 delegados electos acostumbran inscribirse para hablar "siempre" a casi
siempre'" en estas reuniones.

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

455

reunion. Si el qu6rum fuese cubierto al principio de la reuni6n, las decisiones podrian entonces ser tomadas, induso si, en el transcurso de la reuni6n,
el numero de representantes bajase por debajo del quorum. La segunda
propuesta definia el mismo quorum, pero 10 exigia para todas las decisiones tomadas. La tercera propuesta, que ya habia sido adoptada el ano anterior, proponia dos f6rmulas para el qu6rum: mayoria simple de los consejeros, 0, en la ausencia de esta, la mayoria simple de las regiones y areas
tematicas, es decir, nueve y tres, respectivamente. La primera propuesta
fue defendida por algunos consejeros que se sentian "penalizados por los
colegas que abandonan la reunion, haciendo imposible tomar decisiones.
Esos colegas son los que deberian ser penalizados, deberiamos poder decidlr
sin ellos y sin que tengarnos que considerar sus posiciones". Otros consejeros y los representantes del ejecutivo estaban a favor de la tercera propuesta. EI representante del Gaplan dijo:
Muchas veces Ia discusi6n se calienta, demora mas tiempo y muchos consejeros
empiezan a salirse para tomar el autobtis. Es frustrante porque nosotros discutimos y discutimos, y de repente no tenemos qu6rum. Tambien me preocupa la
representatividad de la discusi6n y del debate. La tercera f6rmula es un compromiso, en el que por 10 menos esta presente la mayoria de las regiones y de las
areas tematicas.

Las propuestas fueron entonces votadas: la primera obtuvo siete votos, la

segunda cuatro y la tercera 12.
Me parece que la forma como fueron debatidas, dentro y fuera de las
instituciones del PP, las diferentes cuestiones que incluyen la calidad de la
representaci6n testimonia el empeno de los sectores populares de Porto Alegre por impedir que el PP caiga en las trampas del viejo sistema clientelista y autoritario. De hecho, el espectro de las continuidades entre el viejo y
el nuevo sistema ocasionalmente surge en los debates.

Autonomia y cogesti6n
EI PP es la manifestaci6n de un circulo publico emergente, para el cual los
ciudadanos y las organizaciones comunitarias, por un lado, y el gobierno
municipal, por otro, convergen con autonomfa mutua. Una convergencia
que ocurre por intermedio de un contrato politico a traves del cual esa autonomia mutua se convierte en autonomia mutuamente relativa. La experiencia del PP configura, por 10 tanto, un modelo de cogestion, es decir, un
modelo de compartir el poder politico mediante una red de instituciones

DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

democraticas orientadas a obtener decisiones por deliberacion, por consenso y por compromiso.
Los problemas que enfrenta un sistema que com parte el poder estan
bien expresados en la relacion entre el cpp y el ejecutivo, una relacion que
siempre fue polemica. De entrada, mientras los lideres de las comunidades
pretendfan que el cpp tuviese poder deliberativo incondicional, el ejecutivo
busc6 una formula capaz de conciliar las decisiones del cpp con la representatividad politica del prefecto inscrita en la Constituci6n de la Republica. La formula es la siguiente: las deliberaciones del cpp son tomadas por
mayona simple; las decisiones son remitidas al ejecutivo; en caso de veto
por el prefecto, regresan aI consejo para nueva evaluaci6n; derribar el veto del
prefecto requiere una mayona calificada de dos tercios; si se logra derribar, el asunto regresa al prefecto para evaluacion y decisi6n final. Teniendo en cuenta que, segUn la Constituci6n, es el 6rgano Legislativo quien
tiene el poder de aprobar el presupuesto, esta formula integra el requisito
constitucional: formalmente, la propuesta de presupuesto sometida a la
Camara de Ediles es la propuesta del prefecto.
EI veto del prefecto tiene que estar fundamentado y s610 puede ser ejercido por razones tecnicas y por una evaluaci6n financiera. Hasta hoy, sin
embargo, el veto nunca se ha ejercido, ya que, siempre que el ejecutivo tuvo
reservas con relaci6n a una obra, su posici6n fue explicada a la comunidad
por el equipo Mcnico y la comunidad termin6 concordando.52
EI proceso de construccion del consenso es complejo porque los problemas
en discusi6n. asi como las decisiones tomadas. con frecuencia presentan,
ademas de la dimensi6n politica, una acentuada dimension Mcnica. Ademas de eso, los "criterios tecnicos" constituyen una de las limitaciones de la
participaci6n y son ellos mismos, a veces, objeto de debate y de conflicto. EI
regimen interno del PP incluye los criterios Mcnicos establecidos por los diferentes departamentos del ejecutivo y los justifica de la siguiente manera: la
presentaci6n y definici6n de los criterios tecnicos y legales utilizados por las
secretanas y por los departamentos tornaran el proceso del pp mas transparente, en la medida en que, habiendo sido previamente aclarada, la
comunidad, cuando discuta las prioridades, evitara la selecci6n de obras
que no puedan ser realizadas por la prefectura municipal. La totalidad de

los criterios tecnicos fue sometida a la Comisi6n Paritaria para evaluaci6n

debate y deliberaci6n.
'
Como se dijo antes, la Comisi6n Paritaria es otra de las creaciones institucionales del segundo mandato de la administraci6n popular. Hoy en dia
esta formada por dos representantes del gobierno en el consejo, y de dos
representantes de los consejeros del CPP, electos entre sus pares (cuatro titulares y cuatro sustitutos), dos representantes de la CRC y dos representantes del Gaplan (Baierie, 1998). La CRC y el Gaplan son las dos instituciones
principales del ejecutivo que aseguran la mediacion institucional entre este
y las organizaciones y asociaciones de las comunidades. La funcion mas
importante de la Comisi6n Paritaria ha sido, hasta ahora, legitimar la definici6n de los criterios tecnicos, sometiendolos a cierto tipo de construccion
participativa de la decision. En terminos reales, atendiendo a la complejidad y al conocimiento tecnicos que estan detras de los criterios, la comisi 6n
ha concedido siempre su aval a las propuestas del ejecutivo. Desde 1997,
fueron atribuidas a esta comisi6n tareas mas amplias de coordinaci6n de
las actividades y reuniones del CPP, pero, como sugen antes, la coordinaci6n
real continua perteneciendo a los representantes del gobierno municipal.
He aqui algunos de los criterios Mcnicos actualmente en vigor: son canceladas todas las reivindicaciones y exigencias de las comunidades que sean
consideradas tecnicamente inviables por el municipio; se da preferencia a
las obras en curso; la red pluvial no sera instalada en calles sin pavimento,
pues esa red, estando abierta para permitir la captaci6n de agua de las !luvias, podra bloquearse por arena y basura; se exige un minimo de 10 metr os
de ancho en calles con gran densidad de trafieo: siete metros para el transito vehicular y tres metros para los andadores.
En este sistema de cogesti6n, el ejecutivo desempeiia un papel muy activo, aunque s610 sea porque controla el conocimiento tecnico y tambien porque elabora la informaci6n relevante 0 tiene acceso privilegiado a ella. Su
presencia en el PP es muy fuerte, debido a las funciones de coordinaci6n que
ejerce en el CPP, a traves de sus dos representantes (uno del Gaplan, otro de
la CRC), no obstante que no tienen derecho a voto, y en las asambleas regionales, a traves del delegado de la CRC (el CRPP) en la regi6n. Ademas de eso,
el propio ejecutivo envia propuestas de inversi6n aut6nomas al CPP, las lIamadas "demandas institucionales", que tienen origen en los departamentos
del ejecutivo y que, habitualmente, se retieren a la conservacion 0 ala mejora de la infraestructura urbana de la ciudad.
Ademas de las limitaciones tecnicaB, existen limitaciones financieras no
siempre debidamente consideradas por las asambleas. Basta decir que, por
razones de caracter financiero, no es posible atender mas de 30% de las
demandas formuladas por la com unidad. A veces, la manera como son for-

456

.n Por iniciativa del gobierno, en el Regimen Interno votado en 1999 para entrar en vig~r
en 2000, el parrsfo relativo al veto por parte del gobierno fue suprimido. El argumeoto ut~.
liz ado era de que no habia necesidad de mantenerio, una vez que el proceso decisivo constl
tuido durante tod05 estos snos hacia ese mecanismo obsolete. EI veto no 5610 se tom6 una
posibilidad remota, sino Que tambien su previsi6n por parte del Regimen Interno ap~nas
servia como punto de ataque de los que se oponen al PP. Debo est a informaci6n a Luclano
Brunet,

457

DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

muladas las exigencias y prioridades no considera ciertas condiciones tecnicas que aumentan los costos mas alia de 10 que las mismas comunidades
consideran razonable. Por ejemplo, el hecho de que la pavimentaci6n de las
calles debe incluir el alumbrado aumenta enormemente su costo. Actualmente, el porcentaje de inversiones incluido en el presupuesto varia entre
10 y 20%, un porcentaje que, segrin los padrones brasilenos, puede considerarse elevada'" Por otro lado, los consejeros del cpp han cuestionado siempre el volumen de gastos de los funcionarios y de los servicios del ejecutivo
defendiendo que el proceso del pp deberia contemplar tales gastos. A fin d~
satisfacer, hasta cierto pun to, esta exigencia, un representante y un sustituto del Simpa tienen ahora lugar en el cpp; por otro lado, como se dijo
antes, fue creada en el cpp una comision tripartita -form ada por consejeros, representantes del Simpa y representantes del gobierno- cuyo objetivo
es debatir y deliberar sobre la admisi6n de personal al gobierno municipal.
EI modelo decisivo resultante de la divisi6n de poder en el pp es muy Complejo, complejidad que se transparenta en el modo como es encarado por los
participantes en las asambleas regionales y en las plenarias tematicas.
Segrin la investigaci6n de 1995 ya citada, a la pregunta sobre el poder de
decision de las comunidades, 33% respondieron que la poblacion decide
"siempre", 27.3% respondieron que la poblaci6n decide "casi siempre", y
23.8% respondieron que decide "a veces". Es muy significativo que 15.3% no
hayan respondido 0 no supieran COmo responder. Estos datos se mantienen
sin modificaciones significativas en la investigaci6n realizada en 1998
(Cidade y cRe, 1999, p. 12).
La credibilidad del contrato politico que constituye el pp reside en la eficacia de las decisiones y en la responsabilidad tanto del ejecutivo, como de
los representantes de la sociedad civil en el cpp'" EI hecho de que s610 30%
de las demandas puedan ser tomadas en cuenta es menos importante que
la efectiva satisfaccion de las demandas que fueron seleccionadas para su
inclusi6n en el plan de inversi6n. Varios mecanismos garantizan la eficacia
y la responsabilidad. En primer lugar, hay que citar la voluntad politica del
ejecutivo. EI principio basico de la adrninistraci6n municipal es cumplir el
plan de inversion, de manera tan rigurosa como sea posible, y justificar 10
que queda por cumplir. En segundo lugar, hay comites -ereados en el ambito del Foro de Delegados- cuya funcion es supervisar las obras. En caso
de atrasos 0 de modificaciones, los delegados tienen acceso directo al gabinete del prefecto para pedirle explicaciones. En tercer lugar, las propias
estructuras del pp Ie dan un fuerte valor a la responsabilidad. Las dos ins-

titueiones de funeionamiento regular ---ill Consejo del pp y el Foro de Delegados- estan vinculadas a las institueiones de base: las asarnbleas regionales y las plenarias tematicas. Estos dos U1timos organos, por estar abiertos
ala participacion individual y eolectiva de todos los ciudadanos, ejereen un
control popular doble: sobre el desempeno del ejecutivo y sobre la propia
representacion de la comunidad. De acuerdo con 10 que vimos antes, el ejercicio del control, en la practiea, es problematico, como se veri fica por los d ebates aeerea de la ealidad de la representaci6n y ace rca de la transparencia
("retorno").
La investigacion de 1995 que he citado nos permite observar una demostracion posible de la eficacia de las decisiones: 56.6% de los participantes en
las asambleas regionales y tematicas declararon que fueron beneficiados
por las obras y por servicios del PP.5' Es significativo que este porcentaje
aumente con el mimero de anos de participacion en el PP. Asi, entre los qu e
participaron en el PP durante seis anos, 72.7% aftrmaron haber sido beneficiados. EI porcentaje es tambi"n mas elevado entre los dirigentes de las
asociaciones de habitantes (67.9%) y los que ya habian sido electos antes
(como delegados 0 como consejeros) a los 6rganos del PP (74.3%)."
De acuerdo con 10 que indique, el vinculo de la participacion a la distribucion de reCUTSOS y a la eficacia de las decisiones es una de las caracteristicas
fundamentales del PP. Esto, por si solo, explica por que Tazon los consejeros
del pp se reunieron, durante cinco meses, por 10 menos una vez por semana,
y frecuentemente dos 0 tres veces, sin remuneraci6n, sin siquiera tener
cubiertos los gastos de los boletos de los transportes (la verdad, esa cobertura es una exigencia que todavia no fue atendida hasta hoy). Este vinculo
de la participacion en la distribucion es, sin duda, una de las virtudes del
PP, aunque quiza tambien su Iimitacion. Segrin el prefecto Tarso Genro, es
frecuente que una regi6n 0 microrregion deje de participar en las reuniones
yen las asarnbleas despues de que sus exigencias fueron satisfechas. Mas
tarde, sus miembros generalmente acaban por regresar, cuando verifican
que, en el ano en que no participaron, no hubo inversion en la respectiva region 0 microrregion.
Hasta donde la responsabilidad puede llegar, el acto de rendir cuentas y
de proporcionar informacion es crucial para la intelegibilidad y la transparencia de todo el proceso. Justarnente en 1990, el ejecutivo declaro el Dia

458

53 Para el ano 2002 la previs i6n del gobiemo es que ese porcentaje baje a 8%. en funcion del
crecimiento del volumen de servicios y actividades de conservaci6n.
54 Vease Abers, 1998,2000.

459

56 En la investigacion de 1998 este porcentaje es de 58.5% {Cidade y eRe, 1999, p. 63}.

~ La eficacia de las decisiones vari6 a 10 largo de Is decada. SegUn el Co,.reia do Poua, del
29 de abril de 1996, de todas las obras publicas planeadas para 1995, 95% estaban en ejecu
ci6n 0 ya conduidas en abMI de 1996. Hubo, sin embargo. atrasos en algunas obras previstas
en el Plan de Inversi6n de 1995, y, a 10 largo del primer trimestre de 1997 , los consejeros del
CPP criticaron a1 ejecutivo por esos atrasos.

DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

Municipal de la Responsabilidad, donde, en reuni6n publica, debia rendir

cuentas sobre las obras decididas con base en el PP. Actualmente, la responsabilidad, como rendicion de cuentas a los ciudadanos, se desempeiia
de varias maneras, muchas veces por medio de folletos ampliamente distribuidos por la ciudad 0 al inicio de las asambleas y de las plenarias de la
primera ronda'7 Ademas de eso, el Gaplan publica un folleto con el plan de
inversi6n, que integra una lista de todas las obras aprobadas, descritas COn
pormenores, asl como una lista de los nombres y direcciones de cada conseje_
ro e incluso de los numeros de telefono de los coordinadores del PP (CRPPs)
d~ cada regi6n. Este documento circula ampliamente y llega a todas las
regiones, dando a los ciudadanos la oportunidad de que verifiquen si sus
decisiones estan siendo ejecutadas.5B En la investigacion de 1995, cuando
fueron interrogados sobre el grado de satisfacci6n frente a la responsabili_
dad del ejecutivo, 47.6% respondieron que era satisfactoria, mientras que
23.6% dijeron que era 'parcialmente" satisfactoria.
La articulacion vinculatoria entre participaci6n, distribuci6n y eficacia
de las decisiones puede provocar eventualmente alguna tensi6n adicional
en el terreno, ya de por Sl tenso, de la cogestion que constituye el contrato
politico entre el ejecutivo y las comunidades organizadas. Y eso por dos
razones principales: los limites a la inversi6n y a las obras mayores. En los
Ultimos anos, el municipio de Porto Alegre logr6 aumentar mas sus recursos de inversi6n que cualquier otra ciudad brasilena. Seglin Navarro (1996,
p. 22). los recursos del presupuesto dispomble para inversi6n alcanzaban 54
millones de d61ares en 1992, 31.5 millones en 1993, 82 millones en 1994,
65.7 mill ones en 1995 y 70 mill ones en 1996. Los nUmeros de la inversi6n
global indican que la inversion municipal alcanz6, probablemente, su limite maximo. Tomando en cuenta que a un aumento de participaci6n corresponde un aumento de demanda, es de esperar que la lucha por la divisi6n
de recursos se haga mas intensa en un futuro proximo. La crisis presupuestal de 1998 fue una explicaci6n de esto mismo. En 1998 el mvel de ejecuci6n bajo en relacion con 1997, debido a una quiebra de las transferencias
federales ocurrida a fines de 1997. Para hacer frente a la 'crisis asiatica",
el gobierno federal promulgo la Ley Kandir (nombre del ministro que toma

la iniciativa), que concedi6 exenciones fiscales al sector exportador, de ah l

el resultado de la quiebra en las transferencias federales.'9 Si disminuy e
significativamente el porcentaje de demandas atendidas, podemos muy bie n
asistir a una perdida de interes en la participacion, como, de hecho, sucedi o
en los primeros anos del PP.
Por su propia genesis, el PP ha sido el mecanismo privilegiado para decidir las obras directamente relevantes para las comunidades. En una pala bra, ha estado mas cerca de las 'obras del frijol-con-arroz" que de las 'obra s
mayores". Los Congresos de 1993 y 1995 de la Ciudad Constituyente, a SI
como la creaci6n, en 1994, de las plenarias tematicas, fueron un intento po r
ampliar el akance de las decisiones. Sin embargo, dado el predominio de la s
regiones en el CPP, no es facil preservar el contrato politico cuando los resul tados materiales se revelan mas abstractos.
Como ilustraci6n de 10 que acabo de decir, vease el caso de los empresti tos que el ejecutivo fue forzado a contraer con bancos internacionales, frente allimite de inversi6n con las rentas localmente obtenidas, a fin de llevar
a cabo obras consideradas importantes para la ciudad en su conjunto. Ha biendo obtenido un emprestito del Banco Mundial para construir obras d e
infraestructura, el ejecutivo propuso al c pp la construccion de cinco aveni das. Hubo gran resistencia por parte de los consejeros de las comunidades ,
que querian que el dinero fuese invertido en la pavimentacion de calles d e
las regiones. Tarso Genro relata:

460

57 A fines de ana se haee una publicacion con 18 rendici6n de cuentas, que es distribuida por
los faros de delegados y Ia poblaci6n en general. En los Ultimos anos Ia rendici6n de cuenlas
ha sido sofisticada, incluyendo una muestra fotografica en un lugar publico, dividida por. I~.
neas tematicas. Es usual Que el prefecto y varios equipos integrados por los secretarios se dinjan a lugares de gran afluenria de personas (comercio, paradas de aut~bus.e,s, resta,:rantes,
etcJ y distribuyan la publicacion de Ia reodici6n de cuentas. Esta pubhcaclOn tamblen esta
accesible en la internet .
.~ Esta informacion tambien esta dis ponible en la pagina del PP de la prefectura de Porto

Alegre.

46 1

Yo mismo y el ejecutivo nos involucramos en la disputa y, en una reuni6n de l

Consejo, amenace: usi ustedes quieren dividir, OK, nosotros dividimos y construimos una calle en cada region. Pero ustedes seran los responsables, respondenin frente a la ciudad y danin argumentos a la derecha que anda diciendo que
el personal del presupuesto participativo no bene una visi6n de la ciudad como
un toda. Las cinco avenidas son cruciales para toda la poblacion de la ciudad, y
sabre todo para los que viven en Ia periferia".60

Despues de un largo debate, el Consejo aprobo la construccion de las cinco

avenidas con un voto en contra.
La verdad, recurrir a emprestitos internacionales para promover el desarrollo urbano pone, desde luego, en problemas al PP. Esos emprestitos re59 SegUn los infonnes de rendicion de cuentas del PP, en 1997 Porto Alegre habria perdido
16.69 millones de Teales con la Ley Kandir.
60 No es dificil identificar, en este discurso, un $ubtexto de intimidaci6n 0 incluso de mani
pulaci6n . Dado Que la gran mayona de los participantes del PP tiene una filiaci6n 0 inc1inaci6n
politica de izquierda, debe ser muy perturbador para ese auditorio oir a1 prefecto decir que las
ruerzas de derecha pueden tener un buen argumento contra ellos.

462

DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

quieren la indicaci6n previa y detallada de la inversi6n que va a hacerse, 10

que puede chocar con el proceso de decisi6n del PP. Sucede, sin embargo, que,
mientras tanto, el PP gan6 aiglin reconocimiento internacional como medio
transparente y eficaz de distribuci6n de recursos. De ese modo, el Banco
Interamericano de Desarrollo acord6, recientemente,61 conceder un empres.
tito para la construcci6n de una avenida -Ia Tercera Perimetral-, apro.
bando, al mismo tiempo, un emprestito para la pavimentaci6n de calles en
areas en tomo a la avenida sin exigir las especificaciones habituales. En
otras palabras, el financiamiento fue concedido para aplicarse en la pavi.
mentaci6n, pero la indicaci6n de las calles especificas y la extensi6n de las
obras (hasta 100 km) fueron, posteriormente, objeto de decisi6n en las ins.
tancias del PP.
iSe puede considerar el contrato politico de cogesti6n que sustenta el pp
un contrato entre pares iguales? Esta cuesti6n presenta el problema de la
autonomia de los procesos y de las instituciones del presupuesto participa.
tivo. Afirme antes que ese contrato politico esta bas ado en la premisa de
que, a traves de el, la autonomia del prefecto electo y la del movimiento
popular se toman autonomias mutuamente relativas. La cuesti6n es: icuaI
de esas autonomias es mas relativa por el hecho de entrar en el contrato?
EI PP es una iniciativa de la administraci6n popular del PT de Porto Alegre
y su contomo institucional basieo fue disenado, a 10 largo de los anos, por
el ejeeutivo. Forma parte de un programa politico de redistribucion de los
recursos publicos y de democratizaci6n del Estado. Ese programa politico es
el punto de encuentro con las exigencias del movimiento popular a 10 largo
de muchos anos de lueha. La cuesti6n es, pues, saber c6mo fue realizada
esta convergencia de voluntades politicas, quien definio sus condiciones y
sus timings, y cuales fueron los resultados obtenidos.
Como dije antes, el ejecutivo tiene un papel preeminente en el PP. EI ci
clo, la agenda y los plazas son estableeidos por el gobierno municipal de
acuerdo con los requisitos legales, pero tambien, ciertamente, de acuerda
con una estrategia politica. Con todo, la iniciativa del ejecutivo s610 se vuel
ve eficaz si las comunidades y los movimientos populares participan activa
mente en el proceso. No hay duda de que la participacion popular en el PP
es bastante activa. iPero tambien sera autOnoma? iY que significa ser autO
noma? iLa cuestion de la autonomia debera ser discutida unicamente en el
contexto de las relaciones entre el movimiento popular y el gobierno, 0 tam
bien en el contexto de las relaciones del movimiento popular con los otros
partidos y fuerzas politicas que integran el campo politico de Porto Alegre?

Existe una larga tradici6n de inel usi6n partidaria en los movimien tos
populares. EI PT gan6 las elecciones, en parte par haber creado una base
politica entre las organizaciones comunitarias. Otros partidos intentaron
hacer 10 mismo. EI PDT, por ejemplo, tuvo, durante mucho tiempo, una presencia y una influencia en el movimiento de las asociaciones de habitantes
y es todavia muy fuerte en el interior de la Vampa. S2 La autonomia no
puede, por 10 tanto, ser concebida como espontaneidad popular, como una
capacidad nata de organizar personas pobres en comunidades degradadas,
sin el apoyo 0 la influencia de fuerzas politic as externas debidamente orga.
nizadas. La autonomia debe ser mas bien, entendida como la capacidad
popular de canalizar apoyo externo y de pone do al servicio de objetivos, exigencias y agendas generados en el interior de las comunidades. En el con.
texto brasileiio, la autonomia se mide par la capacidad de desarrollar fuerza
y eficacia organizativas, maniobrando entre influencias politicas externas que compiten entre si, y usando dicha competencia para imponer exigen.
cias que, por muy importantes que sean para la comunidad, no representan
una prioridad para ninguna de las fuerzas politicas involucradas.
No siendo el PP un movimiento popular sino una constelaci6n institucionai, concebida de manera que funcione como un punta de encuentro sostenido, de funcionamiento regular, entre el movimiento popular y el gobierno
municipal, la cuesti6n de la autonomia del PP debe ser formulada como la
capacidad real de los representantes po pula res en esas instituciones para
moldear las agendas, los plazos, los debates y las decisiones. En este senti.
do, la autonornia, en vez de ser una caracteristica estable de un determinado
proceso politico, es el resultado, siempre provisorio, de una lucha continua.
Asi entendida, la autonomia del PP debe ser discutida en dos niveles: el fun.
cionamiento operacional de las instituciones del PP, ineluyendo la coordinaci6n, las agendas y los plazos; y el impacto de los cambios en la orientacion
politica del ejecutivo sobre el PP.
En 10 que se refiere al primer nivel, ya tuve la oportunidad de decir que
la coordinaci6n de las instituciones del PP esta en manos de los represen.
tantes del ejecutivo y que la agenda y el timing son propuestos por ellos.
Pero tambien dije que, a este respecto, el papel del ejecutivo ha sido cada
vez mas cuestionado y desafiado por los consejeros y delegados. En 1997, los
debates fueron particularmente intensos durante el proceso de preparacien
del presupuesto para el ano siguiente. La discusi6n del regimen interno fue
muy intensa, pues muchos consejeros se oponian a que el ejecutivo contro.
lase la coordinaci6n de las reuniones, de 10 que resulto la introducci6n de

6t En 1999, el SID concedi6 un emprestito de 76.5 millones de d61ares destinados a financiar

la construcci6n de carreteras y para fortalecer la gesti6n financiera y la administracion fiscal

del municipio.

463

62 El presideDte actual es del PDT, as! como Ia mayoria de la direccion (en alianza con el
PMDB).

464

DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

algunas modificaciones con el objetivo de conceder un mayor papel de COordinacion a la Comision Paritaria, form ada por un numero igual de consejeros y de representantes del ejecutivo. La observacion de las reuniones del
CPP, en particular, muestra que los consejeros se volvieron mas firmes y
agresivos, y que las reglas procesales de las reuniones fueron, muchas
veces, rotas por debates acalorados. Una de las reglas generalmente violadas es la prohibicion de malogo mrecto entre los consejeros. Se trata de una
regIa informal, sobre to do motivada por consideraciones de eficiencia,
seglln la cuallas intervenciones han de ser previamente registradas por la
coordinacion y presentarse en el orden en que fueron registradas.
En 10 que concierne a la agenda, el conflicto entre algunos consejeros y el
ejecutivo es, a veces, muy abierto. Los consejeros han luchado consistentemente por la expansion de las actividades municipales que seran sometidas
al PP, y, en general, se han confrontado con la resistencia por parte de los
representantes de la CRC y del Gaplan. EI argumento basico del gobierno es
que hay topicos que incluyen a la ciudad en su conjunto y que, por ese motiYO, no pueden ser sometidos a un debate que tiende a promover soluciones
particularistas, ya sean relativas a las regiones 0 a los temas. Los consejeros contraargumentan mciendo que represent an a toda la ciudad y que la
cuestion central es otra: la oposicion del ejecutivo a la profunmzacion de
la descentralizacion de los servicios municipales (cultura, salud, deportes,
recreacion, etc.). En la preparacion del presupuesto de 1998, la tension fue
particularmente elevada cuando los consejeros se opusieron a los mimeros
que el ejecutivo presento en cuanto a los gastos corrientes de los servicios administrativos y al aumento de los salarios de los trabajadores municipales.
Segtln el Cidade, esa discusion de la propuesta de presupuesto fue la mas
intensa en la historia del cpp (Cidade, 1997, p. 6).
Los consejeros han sido progresivamente mas enticos con relaci6n a la
coormnacion y fijacion de la agenda por parte del ejecutivo. En una entrevista, una consejera, mujer muy activa en el movimiento popular, me dijo:
"A veces, siento que estoy siendo manipulada, que estoy aquf para legitimar
la administracion popular y nada mas. EI PP es 10 mejor que Ie podria haber
sucedido a esta ciudad, pero tiene que funcionar a nuestra manera."
Probable mente, como respuesta a la mayor firmeza de los consejeros, surgen inmcaciones de que la fijacion de la agenda es ahora mas compartida y
que, siernpre que existen constremmientos que deben prevalecer, son mejor
explicados. Ademas de eso, las propuestas hechas por los representantes del
ejecutivo son, a veces, rechazadas en la votaci6n.
En 10 que se refiere a los timings, al finalizar los plazos y periodos de
debate, las mscusiones en el cpp se han tornado mas conflictivas. Por un
lado, los consejeros afirman que necesitan mas tiempo para procesar la in-

formacion, para pedir aclaraciones y para reunir a sus electores. Por otr o
lado, los representantes del ejecutivo alegan que los limites de los plazos n o
son una in.venci6n 0 un capricho de este, sino que son, por el contrario, esta~
blecidos en leyes promulgadas por la Camara de los Ediles. Tambien afirman
que el debate es optimo, pero que es muy frustrante verificar que despue s
de mscusiones largas e intensas, no hay quorum para votar porque alguno s
consejeros menos interesados 0 con mas prisa decidieron abandonar la reu nion. Un buen ejemplo de este conflicto ocurrio en la reuni6n del cpp del 8 d e
agosto de 1996, cuando la Secretarfa Municipal de Habitacion sometio un
vasto programa de alojamiento (Pro-viviendal al analisis del CPP y pim6
una decision en el plazo de dos <lias, a fin de poder cumplir con los plazos
legales. Algunos consejeros consideraron el pemdo abusivo frente a la ex tensi6n y la complejidad del documento. Lo mismo sucederia en la reuni6 n
del cpp del 14 de marzo de 1997, resultando de ahi que el problema de la
habitaci6n se vol viera una cuestion altamente controvertida. En entrevis ta, los consejeros expresaron repetidamente la preocupacion de que las mscusiones se hagan con prisa, al no haber tiempo suficiente para aclara r
dudas y votar con pleno conocimiento de 10 que esta en juego. A veces, el
voto se decide can base en una relacion de confianza can otro consejero, mas
experto, 0 con el representante del ejecutivo.
La otra dimension de la autonomia relativa del pp se refiere al impacto
ejercido por los cambios en la orientaci6n polftica del ejecutivo sobre las instituciones del PP. Siempre hubo algunas afinidades politic as electivas entre
el liderazgo del gobierno municipal y elliderazgo del movimiento popular.
Las orientaciones politicas de izquierda han dominado ambos liderazgos, Y
los conflictos entre ellos, muchas veces de caracter sectario, no pueden ser
comprenmdos sin contextualizarlos en el ambito de los conflictos historicos
que traspasaron la izquierda. Tales afinidades politicas explican que no haya causado ninguna extraiieza el hecho de que el representante del Gaplan
mera inicio a la reuni6n del CPP del 29 de abril de 1997 con una exhortacion
en la que invitaba a los consejeros a participar en los comicios y eventos del
l' de mayo y a movilizar a sus comunidades para esa participaci6n.
Los cuatro mandatos hasta ahora ejercidos por la administracion popular
fueron dominados por mferentes tendencias politicas en el interior del PT.
Esas mferencias se manifestaron con diferentes lenguajes politicos 0 con
cliferentes iniciativas politicas. Para dar un ejemplo dellenguaje utilizado,
en el tercer mandato (1996-2000l, cuando el prefecto fue Raul Pont,.3 la
influencia de la tendencia Democracia Socialista (de inclinacion trotskistal
hizo que las asambleas plenarias pasaran a designarse "asambleas genera63

Pont, 2000; Dias, 2000.

46 5

466

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

les populares".64 Falta demostrar si estos cambios de nombre correspondie_

ron a transfonnaciones reales en el funcionamlento de las lllstItuclOnes.
Seglin parece, no fue detectada ninguna modificacion de importancia.
Pero los cambios en la orientacion politic a repercuten, sobre tedo, en las
transformaciones programaticas. Una de esas transformaciones se refiere
al Plan Plurianual de Inversion, el plan para la totalidad del mandato y que,
en este caso se refiere a 1998-2000. Mientras Tarso Genro discutia y formulaba el Plan' Plurianual en el interior del ejecutivo y no 10 sometia, de ninguna forma significativa, a la consideracion del CPP, Raul Pont decidio someter
el Plan Plurianual al CPP, de igual manera que el presupuesto anual. EI
objetivo fue justamente ampliar el ambito de las atribuciones del cpp'. una
exigencia expresada con frecuencia por los IDlsmos conseJ~:os, CO~O Vlmos
antes. Otro objetivo fue, probablemente, llamar la atenclOn del ltderazgo
popular al contexto macropolitico en transformacion: los cortes en las politicas sociales en el nivel federal y el consecuente Impacto sobre las transferencias financieras para las ciudades, sobre el empleo y el nivel de vida; las
luchas dirigidas por los gobiernos de las ciudades en todo el pais, algunos
de ellos corruptos, otros obligados a adoptar medidas agresivas e impopulares como forma de atraer inversion extranjera a las respectivas ciudades. 65
Contextualizadas en este ambiente macro politico, las decisiones politicas
del ejecutivo se aclararian con una notoriedad mayor y las dificultades a en
frentar podrian ser mas facilmente entendidas.
.
Las expectativas iniciales que rodearon el debate del Plan Plunanual de
Inversion fueron, de alguna manera, frustradas. Ese debate fue agregado al
debate sobre el presupuesto anual, obligando asi al cpp a hacer un esfuerzo suplementario, que esta bien ejemplificado en la necesidad de reunirse
dos veces por semana. Ademas, este esfuerzo no fue bien com prendido por
todos los consejeros. Mas familiarizados con el presupuesto anual, algunos
de ellos no lograban ver la distincion clara entre el Plan Plunanual de Inversion y el presupuesto anual. Consecuentemente, hacian sugerencias Y
exigencias que podian caber en el presupuesto anual, pero no en el pla~ plurianual. Esto obligo al representante del gobierno a dar exphcaclOnes mterminables sobre las diferencias entre los dos documentos y los criterios que
presidian sus items respectivos. En la reunion del cpp del 22 de abril de
1997, el representante del Gaplan dijo: "En el Plan Plunanual no podemos
64 En esa misma epoca, pero por iniciativa del propio movimiento cooperativo, las coo,pe:avo
tivas de habitaci6n pasaron a desiguarse cooperativas de habitaci6n autogestoras" El obJeti
de esta politica semantiea fue distinguir las cooperativas populares de las cooperatlvas empre-

sariales.
I
hi
esio65 En esa epoca una ciudad cercana, Gravatai , tambien gobemada por e PT,
zo cone I
nes "excesivas", y ~ltamente polemicas, a la General Motors, que instal6 una annadora en a
ciudad.

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

467

incluir un bane publico en la region 'X'. EI Plurianual es un plan, no es

un presupuesto. Es un plan de referencia para guiarnos en la elaboraci6n
del presupuesto anual." La frustracion de los consejeros aumento cuando
supieron que sus demandas, por muy just as 0 justificadas que fuesen, s610
podrian ser satisfechas si los fondos necesarios estuviesen disponibles en
los pr6x.imos anos.
Independientemente de los cambios en elliderazgo politico, puede detectarse un movimiento, gradual pero consistente, en direcci6n a una mayor
autonomia del CPP, y del PP en general, frente al ejecutivo. La autonomia
del PP se convirtio, para los consejeros y delegados, en un valor cada vez
mas apreciado. A fines de 1996, cuando el plan de inversion de 1997 fue presentado en ceremonia publica, a la cual asistieron el prefecto y los consejeroS del CPP, hubo algunos comentarios despectivos sobre los consejeros en la
prensa local, prensa que, en general, ha sido hostil al PP. Los consejeros
interpretaron esos comentarios como un insulto a su autonomia y, en la reunion del 7 de enero de 1997, discutieron formas de responder a tales insultos. Fue nombrado un comite y, en abril, el cpp decidi6 crear una Comisi6n
de Medios encargada de seguir las noticias de los medios de comunicacion sobre el CPP y el PP y de responder siempre que fuera necesario.66
La reeleccion de Tarso Genro, a fines de 2000, para un nuevo mandato
como prefecto, va ciertamente a incluir cam bios politicos y constitucionales
en el PP. Como dije antes, una de las primeras medidas del nuevo ejecuti vo
fue el establecimiento de un Grupo de Trabajo de Modernizacion del Presupuesto Participativo con el objetivo de reflexionar sobre el pp y proponer su
reformulacion. En la conclusion de este capitulo hare una mencion mas detallada sobre la agenda de este grupo de trabajo.

De la tecnobUTocracia a la tecnodemocracia

EI conflicto y la mediacion entre cuestiones tecnicas y politicas, entre conocimiento y poder, constituye una de las caracteristicas principales del PP. Si
es verdad que los criterios tecnicos limitan el campo de participaci6n y deliberacion, tambien es verdad que el proceso del PP transformo radicalmente
la cultura profesional del equipo tecnico del ejecutivo. Ese equipo ha sido
sometido a un proceso de aprendizaje profundo con relacion a la comunicacion y a la argumentaci6n con ciudadanos comunes. Sus recomendaciones
tecnicas deben ser transmitidas en un lenguaje accesible a las personas que
66 Sobre las relaciones tensas entre el pp y los medios de comunicaci6n social en Porio
Alegre, vease Genro y Souza (1997, pp. 36-41).

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

PRESUPliESTO PARTIClPATIVO EN PORTO ALLEGRE

no dorrunan conocimientos tecnicos; 10 razonable de esas recomendaciones

debe ser demostrado de manera persuasiva, en vez de ser impuesto de forma autoritaria; ninguna hipo.tesis 0 solucio.n alternativa puede ser excluida
sin que sea demostrada su inviabilidad. Donde anteriormente prevalecia
una cultura tecnoburocratica, surgio. gradualmente una cultura democratica.
Esta transformacion no fue facil. SegUn Tarso Genro, en el periodo de
1992-1996, hubo mayor progreso en la modificacion dellenguaje y del discurso de los ingenieros, cuando estos se dirigian a las personas en las comunidades, del que hubo en la actitud displicente e incluso arrogante con relacion a 10 que las personas tienen que decir. En otras palabras, la capacidad
de hacerse entender mejoro. mas que la capacidad de olr. Cuando Raul Pont
inicio su mandato (1996-2000), fue particularmente sensible al hecho de
que la estructura y el proceso del PP eran muy poco conocidos entre el personal administrativo de la prefectura. En funcion de eso, lanzo, en 1997, un
programa llamado Programa de Interiorizacion del Presupuesto Participativo, dirigido a los funcionarios de la administracion municipal. Tal prograrna fue anunciado como parte de un programa mucho mas amplio de reforma
y democratizacion del Estado. En entrevista, el funcionario encargado de
coordinar este programa me dijo que para ser plenamente consolidado, el pp
debe ser parte integrante del trabajo cotidiano de un trabajador municipal".
Se establecio un grupo de trabajo a fin de organizar sesiones de esclarecimiento, dedicadas a los trabajadores y funcionarios , sobre el cicio, el regimen, los criterios y la metodologia del PP. Los blancos de esas sesiones fueron, en este orden: los funcionarios que conviven directamente con el PP; los
funcionarios que sirven de intermediarios entre el ejecutivo y la comunidad
(como, por ejemplo, los asesores del Fascom); y, finalmente , los supervisores y directores.
Una vez analizado detalladamente el funcionamiento del PP, no sera dillcil detectar, en las multiples interacciones entre los participantes de este y
los funcionarios municipales, situaciones que, por muy triviales que parezcan, pueden ser una fuente de tensio.n, incluso cuando los funcionarios apoyan el PP. Como ejemplo de esas situaciones, cito el procedirruento de acreditacio.n 0 de catastro. Es el proceso por el cuallas personas, los delegados
y los consejeros se identifican en la medida que van entrando en la sala
donde la reunio.n va a tener lugar. Deben mostrar su credencial de identidad y lIen ar un formulario. La acreditacion ests. confiada a un grupo de funcionarios municipales nombrados por el prefecto. Aun cuando tengamos en
cuenta solo las plenarias regionales y tematicas, el grupo de funcionarios
tiene que verificar las credenciales de cientos de personas en 22 reuniones
por mes (16 regionales y seis tematicas). A medida que transcurre de una
nominacion personal por parte del prefecto, se penso durante alglin tiempo

que la verificacio.n de las credenciales era una tarea politica para Ser ej ecutada como traba]o mlhtante. Con todo, a medida que el tiempo paso, algunos de los funcionarios se negaron a continuar en el desempeno de esa
tarea, lOvocando las muchas noches que no podian pasar con sus familias.
Por consiguiente, en la epoca del lanzarruento del programa de interiorizacion, la coordinadora me dijo, en entrevista, que el ejecutivo estaba considerando la posibilidad de pagar horas extras al personal encargado de l a
verificacion de las credenciales, una medida que ella apoyaba.67 Como
resultado, actualmente el CPP incluye una secretaria ejecutiva, pagada por
la adrrunistracion municipal, a traves de la CRC.
EI camino de la tecnoburocracia a la tecnodemocracia es accidentado.
Con el transcurso del tiempo, con los delegados y consejeros fortaleciendose mas, discutiendo mas abiertamente los criterios tecnicos y las soluciones
presentadas por el cuerpo tecnico y administrativo, este ultimo se volvi6
mas defensivo. Pero el conflicto entre conocimientos rivales esta lejos de haber acabado. En mis observaciones de campo, asist! a muchos debates vivos
entre habitantes e ingenieros acerca de la pavimentacion, de la localizacio.n
de los canos de drenaje, etc., y quede impresionado con la capacidad de argumentacion de los lideres de las comunidades.

468

469

Legitimidades rivales: el presupuesto participativo

y 10 Camara de Ediles
En los debates teoricos sobre la relaci6n entre democracia representativa y
democracla partlClpativa muchas veces se olvida que una no existe sin la
otra. En procesos politicos complejos, la democracia participativa, en particular, presupone slempre la creacion de instancias de delegacion y de representacion. La experiencia del PP es elocuente a ese respecto. Como vimos, sus
estructuras basicas tienen como objetivo una articulacion institucional no
solo con las instituciones de la democracia representativa en el nivel m~ni
cipal (el prefecto y el ejecutivo), sino tambien con las instituciones representatlvas derlVadas de la democracia participativa en el nivel de la comunidad. Esta articulacion entre participacion-representacion en el nivel de
la comunidad requiere una reflexion cuidadosa que aqui no puede lIevarse
a cabo.
Dije anteriormente que el modelo de decision del PP busca conciliar el
principio de la representatividad democratica del prefecto y de su ejecutivo
. 87 EI sistema adoptado acabo evitando el pago de horas extras: el trabajo de los funcionanos en el pp acumula puntas para futuras promociones .

DEMOCRACIA PARTIClPATIVA EN ACCl6N

PRESUPUESTO PARTlCIPATNO EN PORTO ALLEGRE

con el principio de la democracia participativa de los eiudadanos organiza_

dos en asociaciones de base y asambleas. Sin embargo, el goblerno no se limita al ejecutivo, incluye tambien la Camara de Ediles, que constituye el
organo legislativo municipal. EI contra to politico existente entre el ejecutivo y las comunidades no fue, hasta ahora, extendldo al 6rgano legIslabvo.
AI contrario, la relacion entre el pp y ese organo ha sido de conflicto constante (a veces, incluso de confrontaci6n fisical. 68 La raz6n de ese conflicto es
bastante obvia. SegUn la Constituci6n, la aprobaci6n del presupuesto municipal compete a la Camara de Ediles. Sucede que el pp se apropi6 totalmente
de esa incumbencia. Como vimos, es verdad que, de acuerdo con el ClelO del
PP, la propuesta de ley presupuestaria, despues de haber sido preparada en
el CPP, es remitida a la Camara de Ediles para debate y aprobacion. Teoricsmente, ese 6rgano podria rechazar la propuesta, pero el hecho de ya haber sido legitimada por la amplia participacion de los ciudadanos movilizados para el PP fuerza al organo legislativo a aprobar siempre el presupuesto
presentado. Por 10 tanto, eso acaba siendo una simple forma lid ad.
Sin embargo, segUn piensan algunos, dada la Mcnica presupuestaria tradicional adoptada en Brasil, el cuerpo legislativo nunca deliber6 realmente
sobre el presupuesto de manera sustancial, y el ejecutivo siempre tuvo un
amplio margen de maniobra en la ejecuci6n del presupuesto. Con todo, el
sistema en vigor permiti6 al cuerpo Legislativo influenciar esa ejecucion a
traves de los metodos tradicionales, populistas y elientelares. Los legis ladores tenian sus feudos electorales en las diferentes regiones, y los votos
que extraian de ellos estaban directamente vinculados a las obras que
lograban ineluir en el presupuesto. Ahora bien, este era precisamente el. sistema clientelista al que el PP pretendi6 poner punto final, al resldlr ahl, en
gran medida, la hostilidad 0 la distancia con que los legisladores no Iigados
al PT enfrentan el PP.
Uno de los angulos de tensi6n entre la democracia representativa y la
democracia participativa fue el debate, en el transcurso de los Ultimos anos,
sobre la institucionalizacion legal oficial del PP. En su forma politica actual,
el PP se basa en un contrato politico con el ejecutivo y es regula do s610 por
su Regimen lnterno y por la Ley Organica de la Prefectura. s, La cuestion
crucial es saber si la salvaguarda futura del pp no deberia incluir su conso-

Iidaci6n jurfdica. Con respecto a esto, las posiciones han divergido, incluso
dentro del PT y del propio ejecutivo. Mientras algunos creen que la consignacl6n legal del PP ayudara a defender su existencia si, en el futuro, fuera
electo un ejecutivo hostil a la participaci6n popular, otros argumentan que
esa legalizaci6n serfa una sumisi6n de la democracia participativa a la
democracia representativa, la supresion de la autonomia politica del PP,
sujetandolo, en el futuro, a la manipulacion legislativa segUn las mayorfas
en la Camara de Ediles. Hasta ahora, la posici6n antilegalizacion ha dominado, con mucho, tanto en el ejecutivo, como en el movimiento comunitario.
Mientras la dualidad de poder entre el PP y el ejecutivo -no obstante los
problemas y las tensiones aqui identificados- ha sido dominada por una
logica de complementariedad y de cooperaci6n, en la dualidad de poder
entre el PP y la Camara de Ediles ha predominado una logica de conflicto
latente 0 abierto. Se trata simultaneamente, de una dualidad de poder y
una de legitimidad. 70 Como un legislador me dijo en entrevista:

470

68 El conflicto ha sida alimeotado por los partidos que se oponeo 81 Frente Popula~ y que
mayoria en Is Camara de Ediles. Algunos de ~stos se aponen fro~talmeote 81 PP, mle~tras
que atTOS buscao soluciones de compromiso 81 conllicto de competeocl8S entre el pp y la CamaSOD

ra (volvere todavfa sabre este asunto).

69 La Ley Organics dis pone en su articulo 116, panafo l\q.u~ "queda garantizada la participacion de 18 comunidad, a partir de las regiones del ~uruClPIO, eo la.9 eta~as de elaboracion, defrnici6n, seguimiento de 18 ejecuci6n del plan plunanual. de las dlrectnces presupuestarias y del presupuesto anual".

471

EI PT eoopt6 y corrompio el movimiento popular. El PP es una invencion diab6lica

del PT para perpetuarse en el poder. Yea, locuantas personas participaron en el PP
el ano pasado? Poco mas de 10000 personas. Bien, yo fill eleeto por un mimero
mucho mayor. loPor que he de ser menos representati va que los consejeros del cpp?

Otro legislador, menos hostil al

PP,

afirmo en entrevista:

Pienso que el PP es una idea excelente, pero no veo, a no ser pOT razones politicas
del PT, par que la Camara de Ediles no esta incluida. No queremos absorber el PP.
Pero nos gustarla partieipar en el. Par ejemplo, un porcentaje del fonda de inversi6n deberia dejarse a la Camara para distribuirlo.

Otro legislador mas deelaro: "EI presupuesto Ilega a la Camara maniatado.

Estamos atados. No es justo, porque, al fin y al cabo, somos nosotros los Iegisladores. "
Como dije antes, el PT esta dividido sobre esta cuestion. Algunos ediles
del partido defienden la no legalizacion del PP como manifestacion de la
autonomia del movimiento popular. En entrevista, uno de ellos afirm6:
"Participo en las plenarias del pp e incluso tengo voto como legislador. Los
legisladores debelian integrar, ellos mismos, el PP, y no buscar una partieipacion separada y privilegiada en la obtenci6n de la decision." Otros legis70 Con el correr del tiempo la propuesta de reglamentaci6n del PP se tom6 caracteristicamente una forma de la oposici6n parlamentaria maotener una presi6n constante sobre el
gobierno (un analisis de~lIado de esta compleja relacion es discutida en el trabajo de Dias,
2000). Actualmente (noVlembre de 2001) se tramita el proyecto del edil Isaac Ainhom (PDT).

472

DEMOCRACIA PARTICIPAT[vA EN ACCION

ladores y dirigen tes piensan que la tension entre el pp y la Camara no es

"saludable" y puede llegar a revelarse arriesgada en el futuro. Seglin ellos,
no es del interes del PT corromper el 6rgano legislativo y contribuir a vaciar
sus prerrogativas. Algunos llegaron induso a presentar propuestas de ley
en el sentido de legalizar el PP. En entrevista, uno de elIas dijo: "Estoy a favor de un tipo de legalizaci6n que no maniate al PP, y que contribuya a COnsolidar!o como un componente oficial de nuestro sistema politico, una marca de nuestra especificidad."
El problema de la legalizacion es una de las muchas dimensiones del Conflicto entre el ejecutivo y la Camara de Ediles, en la cual el PT no tiene
mayona.'! Los consejeros del cpp tienen una comprension nitida de esta situacion, y las divisiones en el interior del CPP a este respecto reflejan fragmentaciones mas amp lias en la politica de la ciudad y en el movimiento
comunitario. A pesar de las restricciones politicas a las prerrogativas presupuestarias de la Camara de Ediles, esta hace, todos los anos, muchas
enmiendas; no tanto a la propuesta de presupuesto, sometida por el ejecutivo hasta el 30 de septiembre, sino a la propuesta de las directivas presupuestarias sometida a su consideracion hasta el 15 de julio de cada ano.
Estas enmiendas son discutidas en el CPP. En la reunion del 7 de agosto de
1997, el representante del Gaplan leyo las enmiendas mas importantes.
Una de elIas, que venia de un legislador de derecha y antiguo prefecto, consistia en restringir los gastos del prefecto en la publici dad -un arma fundamental de la prefectura para llegar a las comunidades y aumentar el
flujo de informacion sobre el pp entre el ejecutivo y las comunidades-. El
representante del Gaplan intervino entonces a fin de llamar la atencion
sobre el impacto negativo de esta y de otras enmiendas, subrayando que, a
traves de elIas, los legisladores estaban tratando de limitar la autonomia
del PP. Exhort6 a los consejeros y a los delegados a rnovilizarse, nipidamente y con fuerza, para intentar derrotar estas enrniendas en la Camara.
Concluyo su intervencion diciendo: "Ellos quieren entrampar al PP. Esto es
una guerra y cuando usted esta en guerra no pueda detener esta para prepararse y debatir." Algunos consejeros quedaron descontentos con este camentario, y pidieron mas tiempo para analizar las enmiendas porque, finalmente, es del interes del pp cortar algunos de los gastos del ejecutivo. Uno
de ellos declar6:
No estoy de acuerdo con 'X' Eel representante del Gaplanl Esto no es una guerra.

Estamos debatiendo y discutiendola democniticamente can Ia Camara de Ediles.

11 En las elecciones de 2000 para la Camara de Ediles de Porto Alegre, el Frente Popular
conquist6 12 de los 33 lugares (i.e., detenta 36.4%). De estos, 10 lugares son del PT.

PRESUPUESTO PARTICIPAT[vO EN PORTO ALLEGRE

473

(... ] No discrepo de Ia propuesta de los coordinadores, pera la propuesta tambien

es un medio de que se apropien de la cuestion. Si fueramos a discutir 10 que es la
autonomia del CPP, entonces hay mucho mas a discutir.

Ese comentario sugena, evidentemente, que la cuestion de la autonomfa

del cpp debe ser prornovida no solo con relaeion a la Camara, sino tambi en
con relaci6n al ejecutivo.
Con frecueneia las posiciones a favor 0 en contra de la legalizacion del pp
han sido discutidas en el CPP. Algunos consejeros apoyan determinados
tipos de legalizacion. Otros se oponen en nombre de la autonomia del pp.
Por ejemplo, en el debate del 7 de agosto de 1997, arriba citado, se meneion6 rnuchas veces el reeonocimiento y el elogio internacionales que el PP ha
recibido. En la reunion del cpp del 3 de marzo de 1997, uno de los consejeros coment6: "La forma como el pp funciono en los ultimos ocho anos, sin
ninguna reglamentacion por parte del gobierno, es 10 que hace posible, para
nosotros, seguir al frente y que seamos internacionalmente reconocidos."
La cuesti6n de la legalizaci6n probablemente permanecera alglin tiem po
mas como una tensi6n por resolver en el PP de Porto Alegre. De hecho, el PP
desestabilizo las viejas formas de hacer politic a, y la Camara de Ediles esta
intentando reconstituir su espacio politico dentro de las nuevas condiciones
politicas creadas por este.

CONCLUSION: ENTRE EL PASADO Y EL FUTURO

El PP es un proceso social y politico muy dinamico, siendo, por eso, difieil

extraer, a partir de el, muchas conclusiones 0 proyecciones. Hasta ahora el
PP ha sido un medio notable para prornover la participacion de los ciudadanos en decisiones que se refieren a la justicia distributiva, a la eficacia en
las decisiones y a la responsabilidad del ejecutivo municipal y de los delegados electos por las comunidades al CPP Y al Foro de Delegados. Su exito ha
sido ampliamente reconocido, no s610 en Porto Alegre y en Brasil, sino tambien internacionalmente. Son rnuchas las ciudades brasilenas que han adoptado, bajo diferentes form as, el sistema del PP, al misrno tiempo que organismos internacionales 10 encaran con simpatia cada vez mayor. aunque mas
interesados en sus virtudes tecnicas (eficiencia y eficacia en la distribueion
y utilizaci6n de los recurs os) que en sus virtudes democraticas (la sustentaci6n de un sistema complejo de participaci6n y de justicia distributiva).
En mi opinion, el futuro del PP depende, en gran medida, de la forma
como sus principios y practicas de participacion democratica sean reforzados y extendidos a areas 0 cuestiones que hasta ahora no fueron inclui-

474

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCION

PRESUPUESTO PARTICIPATNO EN PORTO ALLEGRE

das." Depende tambien de como se perfeccione y consolide su autonomia a

fin de hacer irreversible la ruptura can la vieja politica clientelar.
La evaluacion del PP revela tambien de que manera estas condiciones son
muy exigentes y pueden incluir algunos dilemas. Par ejemplo, su consolidacion s610 tiene sentido politico si rompe can el viejo sistema clientelistapatrimonialista. lPero sera posible esa consolidacion sin ninguna fonna de
continuidad can el viejo sistema? Como realidad politica emergente, el PP
tiende a ser desestabilizador, tanto en terminos politicos, como en terminos
ideologicos y culturales. Sin embargo, una idea desestabilizadora que logra
transformarse en practica sostenible carre siempre el riesgo de perder su
potencial desestabilizador a medida que el exito aumenta. La rutina de la
movilizacion atrae una movilizacion de la rutina. La participaci6n permanece elevada, pero los ciudadanos comunes seran gradualmente sustituidos
por ciudadanos participativos especializados. EI dilema aqui es que, aunque
Ia radicalizacion de esta experiencia sea 1a anica arma contra la rutina,
existe, can todo, un limite indeterminado mas alia del cualla radicalizacion
comprometera irreversiblemente el exito de la experiencia. No hay salida
para este dilema. Sin embargo, la tension que crea podni. ser, ella misma,
sostenible -contribuyendo asi a la continuacion, aunque permanentemente problematica, del exito de la experiencia-, siempre que los participantes
se empefien en Ia autosubversi6n reflexiva: con esto quiera decir una radicalizacion constante de la conciencia politica centrada en los limites de la
radicalizacion de la practica politica concreta.
Otro dilema que ensombrece al PP tiene, can todo, men as que ver con la
experiencia en si que can las interpretaciones y evaluaciones que de ella
hacen los observadores y analistas cientificos y politicos. En un periodo
historico de pesimismo estructural, hay tendencia a ser demasiado complaciente can 10 que existe y nos es familiar y excesivamente reticente 0 desconfiado con relacion a 10 que es apenas emergente y, par eso, fuera de 10
comUn. La desconfianza consiste en interpretar todas las caracteristicas y
desarrollos de una realidad desestabilizadora emergente como pasos 0 movimientos en direccion a un fracaso final e inevitable. Esta interpretacion
de la muerte anunciada, que tanto puede venir de la izquierda como de la derecha, funciona como una trampa intelectual. Montada la trampa, el pajaro extrano de la utopia realista cae en ella, mas tarde a mas temprano.

Esta interpretacion tiende a articularse con la interpretacion par la

abreviatura. Consiste en interpretar la innovacion institucional aisladamente de su inserci6n y especificidad historica y sociologiea, reduciendola
de esa fonna a un punado de trazos abstractos que componen un modelo para
ser aplicado en todas partes par un eonocimiento propio de peritos. Pres as
entre la interpretacion par la sospecha y la interpretacion par la abreviatura, iniciativas populares como la del pp quedan sujetas a un dilema cruel:
a son concebidas como cualquier cosa que no funeiona y que esta destinada
a fracasar, siendo par eso deseartadas como utopias insensatas, a son entendidas como alga que funciona y que esta destinado al exito, pudiendo entonces ser adoptadas par el Banco Mundial -crecientemente interesado en la
participacion-, donde son trituradas, pasteurizadas y convertidas en nuevas
temas de eondicionamiento para la eoncesion de subsidios a emprestitos .
La que es mas notable en el caso de Porto Alegre es la conciencia aguda
de estos problemas y dilemas par parte de los cuadros politicos de la ciudad
y el valor politico para enfrentarlos de modo abierto y sin prejuicios. La mejar demostracion de esto mismo es la constitucion, a principios de 2001, del
Grupo de Trabajo de Modernizacion del Presupuesto Participativo can el objetivo de reflexionar sabre la experiencia del pp en los ultimos 12 anos y de
presentar propuestas de revision y de reformulacion. EI primer doeumento
elaborado par el Grupo de Trabajo, significativamente intitulado Rompiendo nuestros Umites: una primera evaluaci6n de los puntos de estrangulamien
to que vivimos en el proceso del presupuesto participativo de Porto Alegre
(2001) , presenta un elenco vasto y claro de los problemas y desafios con que
se enfrenta el PP, muehos de los cuales son convergentes can los enunciados a 10 largo de este trabajo y resultantes de mi investigacion y del seguimiento que he heeho del PP en los ultimos siete anos. La constitucion de
este grupo de trabajo y el modo como he profundizado la reflexion sabre el
PP, tanto en el interior del propio PP, como en la clase politica, e incluso en
la comunidad internacional de cientificos sociales que han estudiado el PP,
son reveladores de la voluntad politica de renovarlo. Se trata de un ejercicia que no transeurre de la necesidad de remediar el fracaso de una iniciativa de democraeia participativa, sino mas bien de la necesidad de resolver
problemas que transcurren de su exito y, en ese sentido, es un ejercicio raro,
dado que las experieneias de democracia participativa casi nunca alcanzan
un nivel de consolidaei6n tal que suseite este Ultimo tipo de problemas.
Presento a continuacion los problemas y desafios principales identifieados par el documento Rompiendo nuestros limites, relaeionandolos tan to
can mi investigaci6n como can la de otros cientificos sociales que, a invitacion del Grupo de Trabajo, presentaron doeumentos de reflexion sabre el PP.
La seeuencia en que los presento no impliea ningunajerarquizacion. Aunque

72 La verdad es que los cuadros politicos de 18 prefectura estan muy concientes de esto y,
ultima mente, han expenmentado combinar participaci6n con contractuali2aci6n en varias
areas, tanto en el campo social, como en el econ6mico. En el campo social, hay Que subrayar
las guarderias comunitarias que resultan de la asociacion entre el ejecutivo y organizaciones
locales sin ftnes illcrativDs. En el campo econ6mica, subrayaria la creaci6n de Is Instituci6n
Comunitaria de Credito, concebida para fomeotar el microcredito.

475

DEMOCRAClA PARTICIPATlVA EN ACCI6N

PRESUPUESTO PARTICIPATlVO EN PORTO ALLEGRE

refieja, hasta cierto punto, la secuencia adoptada por el documento Rom

piendo nuestros /(mites.

entre diferentes instancias de participacion debe ser construida a partir de

una premisa polftica clara: la centralizaci6n del cpp en el proceso de decision presupuestaria. 74
Con la elecci6n de Olivio Dutra como gobernador del estado de Rio Grande do SuI (1998) y la institucionalizaci6n del presupuesto participativo estatal, se abrio un nuevo campo de articulaci6n participativa, en este caso
entre el pp de la ciudad y el pp estataL Se trata de una articulaci6n esencial
pero que puede revelarse mas dificil de 10 que parece, sobre todo teniend~
en mente la diferente consolidaci6n de los dos PPs Y los diferentes horizon tes de expectativas que ellos crean.

476

1. Compactaci6n de las instancias participatiuas y los conflictos de compe

tencias. La profundizaci6n de la cultura participativa en Porto Alegre, a 10
largo de la decada, lIev6 ados desarrollos institucionales importantes: la
complejidad del PP y la creaci6n de instituciones de participaci6n de algtin

modo exteriores a este, pero con funciones complementarias, paralelas 0 in-

terseccionales a el. En tal sentido, en este capitulo analice el modo como se

fueron compactando las reglas de funcionamiento interno del PP y el modo
como la atencion de demandas sectoriales no estrictamente regionalizables, lIev6 a la creacion de las plenarias tematicas. La instituci6n de las
plenarias tematicas am plio significativamente el horizonte de las expectativas de participacion, pero, al mismo tiempo, hizo compleja la Iineariedad
de la participacion en el PP. Es que, aunque en teona sea facil distinguir
entre una demanda regional y una tematica, el hecho es que, en concreto,
sobre todo cuando se discuten equipamientos culturales, de educaci6n 0 de
salud, que tienen que ser apJicados regionalmente, puede ocurrir (y de hecho ha ocurrido) una cierta sobreposicion y consecuentemente un potencial
conflicto entre la participaci6n regional y la participaci6n tematica. Este patencial fue aumentando a medida que las carencias infraestructurales (pavimentaci6n, saneamiento basico) fueron siendo satisfechas y las regiones
se volvieron hacia otros tipos de reivindicaciones, de naturaleza "mas tematica".
Por otro lado, la profundizacion de la cultura participativa Ilevo ala institucion de otras formas de participaci6n, especial mente los consejos municipales sectoriales (habiendo hoy 35 de estos) para discutir politicas sectoriales e, incluso en algunos casos, las propuestas presupuestales de las
secretarias del ejecutivo a que estan ligados. La articulacion de los consejos
municipales con las plenarias tematicas y con la instituci6n central del pp,
el Consejo del Presupuesto Participativo, es problematica y a veces suscita
conflictos de campetencias. Uno de los debates mas intensos en el cpp a que
asisti tuvo lugar entre los consejeros y los representantes del Consejo
Municipal de los Derechos del Nino y del Adolescente, un debate centrado
precisamente en las prioridades presupuestarias -necesidades basicas de
la poblacion 0 derechos del nino.73 Desde mi punto de vista, la articulaci6n
73 No todO! 108 consejos municipales tienen el mismo nive! de actuaci6n 0 de intervenci6n.
Entre Los mas activos pueden contarse el de los Derechos del Nino y del Adolescente, el de 13
Salud (el mas antiguo y anterior a la instalaci6n del PP), eL de Asistencia Social,. el ~e
Educaci6o, el de Cieneia y Tecnologia, el de Desarrollo Urbano y Ambiental y el del Patrunoruo
Historieo y CulturaL

477

2. La representatiuidad y la caUdad de la participaci6n. Aludi en este capitulo al problema de la representatividad, sobre todo a proposito de la tensi6n entre el PP y la Camara de Ediles. Se trata de un problema que hace
ecO de otro mucho mas amplio: el de la relaci6n entre democracia parti cipativa y democracia representativa. La tension entre las dos formas de
democracia parece constitutiva de las democracias modernas, pues ni la
practica politica ni la teona polftica democratica han sido capaces de formular otra relacion entre elias que no sea la relaci6n de suma cero: la expansi6n de cualquiera de elias s610 puede ser obtenida a costa de la restricci6n de la otra.
No es de esperar que esta tension sea plenamente resuelta en Porto Alegre, a pesar del circulo publico hibrido, de cogesti6n entre la sociedad civil
y el ejecutivo municipal, que el pp simboliza, signifique un avance notable
en el sentido de la superaci6n de la relacion de suma cero.75
No es de sorprender que los numeros de la participaci6n y su significado
sean factores de lucha politica. Tampoco sorprende que las fuerzas politicas
y sociales que apoyan el PP busquen soluciones para incrementar la participaci6n, con base en la presuposici6n de que mas participaci6n es siempre
mejor que menos participacion. La verdad es que en esta presuposici6n, en
si misma evidente, se oculta un dilema: c6mo se movilizan grupos sociales
diferentes para la participacion por objetivos diferentes, s610 mas alia de
cierto lfmite es posible ampliar la participacion en la medida en que se restrinja el ambito de objetivos competitivQs, ahora mas numerosos. Ante la
imposibilidad de resolver este dilema, una solucion que 10 rninimiza cons is74 Eatoy de aeuerdo con Luciano Bruner cuando afirma que el pp es el "carro-jere" del siste
rna participativo instaurado en el municipio de Porto Alegre (eomunieaci6n personal, noviem
bre de 2001).
75 Eata euesti6n Cue debatida a 10 largo de este texto y ha merecido la atenci6n de varios
autores en tiempos recientes. A titulo de ejemplo, veaae Abel'S 2000' Dias 2000' Baiocchi
2001a.
'
,
"
,

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

te en establecer costos diIerenciados de participaci6n a traves de la multiplicacion de las form as de participacion, unas mas intensas que otras. Por
ejemplo, la introducci6n de referendos y el uso de la democracia electr6niea
(via internet) pueden ser una solucion, siempre que se determine el tipo de
objetivos de estas formas mas individualistas y menos intensas de participaci6n. De esta forma, la jerarquia de objetivos para s~r determinada por
las formas mas intensas de participacion puede abrir espacio a formas menos intensas de participacion que, a su vez, no agravan el problema arriba
referido del conflicto de com petencias.
Otra cuestion todavia relativa al grado de participacion tiene que ver con
el aceeso y, por 10 tanto, con la existencia de barreras a la entrada del PP.
Hoy es sabido que los sectores populares mas pobres y menos organizados
tienen mayores dificultades para participar. La participacion democratica
es una forma de inversion polftica para la cual el capital politico minimo, el
de ser formal mente ciudadano, no basta. Habra, pues, que pensar en formas de accion categoricas que faciliten la participaci6n de los que mas neeesitan de ella, pero son demasiado pobres para tener siquiera acceso a ella
sin apoyo externo.
Agreguese que los mas pobres muchas veces tienen demandas que no Son
facilmente traducibles por las instituciones del PP. Sabemos, por ejemplo,
que, sin regularizaci6n agraria no es posible realizar las inversiones adecuadas en servicios e infraestructura, siendo, no obstante, precisamente en
los barrios irregulares y c1andestinos (donde vive todavia hoy cerca de 25%
de la poblacion) que tales inversiones son mas necesarias. A 10 largo de decadas, los sectores populares definieron repetidamente la reguIarizaci6n
agraria como una de sus principales prioridades y, sin embargo, para su
frustracion, 10 realizado en este campo quedo mucbo mas aca de la prioridad atribuida. Sergio Baierle destaca con justicia esta discrepancia al indicar que, de las 100 areas para regularizaci6n "impuestas" por las comunidades al ejecutivo, apenas 10 fueron regularizadas una decada despues
(200 1, p. 16). La estructura administrativa y juridica del municipio "boicotea", a traves de la morosidad y de la inercia, la satisfaccion de una demanda basica.
EI acceso al PP esta todavia relacionado con otras dos cuestiones: la posibilidad de tener informacion y la amplificacion del proceso del PP. La primera cuestion se refiere no solo a la difusion de la informacion sino tambien a
la fuente y al contenido de la misma. La prefectura ha invertido bastante
en difundirla, al grado de que los partidos de oposicion frecuentemente han
cuestionado los gastos del ejecutivo en 10 que ellos consideran propaganda
politica. A pesar de que la internet no esta aun hoy masivamente accesible
en la ciudad, el hecho de que sea una fuente de informacion y de interae-

cion con el PP eonstituye una senal mas de la inversion municipal en la

difuslon de la lflformacion. Sucede, sin embargo, que el acceso a la misma
depende de la inteligibilidad de esta, 0 sea, del contenido de la informa_
cion. Como dije en este texto, una de las tensiones en el PP ha sido el choque de conocimientos rivales, entre el conocimiento tecnico de los profesionales al sefV1CIO de la prefectura y el conocimiento practico de los ciudadanos
y de sus asociaciones. Ese choque es tam bien un choque de lenguajes, y
en I~ medida en qu~ prevalece el lenguaje tecnico, i!,formacion disponible
no slgrufica necesanamente informaci6n accesible. Este es un campo en el
cual la pedagogia del PP debe asumir un lugar mas central en el futuro
una pedagogia en dos sentidos, en el sentido de los ciudadanos y sus orga~
ruzaclOnes y en el sentldo de los cuadros administrativos y tecnicos del

478

479

munIClpIO.

Ademas de la cantidad y la calidad de informacion, hay todavia que

poner atenclo~ a la fuente de informaci6n. Es recurrente la queja de que el
e]ecutJvo muruclpal es casi la unica fuente de informacion sobre el PP. Probablemente, es inevitable que asi sea, aunque algo pueda hacerse en el sentido de aumentar la divulgaci6n de los flujos de informacion de abajo bacia
arnba, sobre todo de aquella que es producida por las entidades del movimiento comunitario. No obstante, el casi monopolio de la informacion por
parte de la prefectura destaca otra cuesti6n: la de la independencia de la
informacion, sobre todo en 10 que se refiere a indicadores de eficacia del PP
en la efectividad de la inversion de las prioridades a favor de las clases
populares mas pobres. Aunque, en mi evaluacion, la administracion popular no haya caido nunca en manipulaci6n grosera de datos seria de creer
que instituciones del PP, especialmente el CPP, fuesen dotadas de recursos
para encomendar y diIundir informaci6n y evaluacion independientes. EI PP
es un importante proyecto politico hibrido, cuya autorreflexi6n ha sido un
constante estimulo para el aprendizaje. Esa autorreflexion forma parte de
la evaluaclon del proyecto, y esta no puede entregarse exclusivamente a
uno de los componentes de la hibridacion politica.
Por ultimo,.la intensidad de la participacion esta relacionada con el proyecto. InstituclOnal y las reglas de funcionamiento de las instancias particlpatlvas. Como anote a 10 largo del texto, el PP, segUn el grado de consolidaci6n, se fue volviendo mas complejo en SU funcionamiento. A medida que
fue ampliando el ambito de la decision y el publico del PP, el proceso de discusi6n y de negociacion politica se volvio mas intenso y exigente. Es sabido
que la democracia participativa reclama una transparencia entre accion
politica y resultados muy s uperior a aquella que es tipica de la democracia representat~va . Esa transparencia depende de tres factores principales: de la gesbon eficaz de las acciones de participacion; de 9U relacion

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DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALLEGRE

directa can los resultados concretos; y de la capacidad de "retorno" de las

estructuras de delegacion y representacion que emergen en el interior de
la democracia participativa, siempre que esta se expanda mas alia de las

el PP ha sido interiorizada par el publico de este, tanto par los ciudadanos y

sus asociaciones como par los delegados y consejeros.
La cultura politica de la participaci6n y de la solidaridad es una cultura
de contracorriente en las sociedades en que domina el indi vidualismo posesiva y mercantilista que el neoliberalismo ha llevado al paroxismo. Par eso,
no es posible darse par satisfecho can su reiteracion practica par intermedio
de las instituciones de participacion, dado que estas, en tal contexto, estan
siempre sujetas a la perversion y a la descaracterizacion. Para mantenerse
y profundizar, la cultura de la participaci6n y de la solidaridad ha de atenderse can un proyecto pedagogico ambicioso que abarque el sistema educativo en su conjunto, los servicios publicos, y sabre todo el tercer sector
que, a pesar de haber asumido un papel cada vez mas importante en la provision de las politicas publicas, ha utilizado su caracter privado para huir
del control publico y rechazar la institucion de mecanismos intemos de par-

480

microsociedades.

La gestion eficaz de las acciones de participaci6n es compleja, pues abarea varies faetores: frecuencia, organizaci6n y duraci6n de las reuniones; fa~

cilidades de acceso a los locales de reunion; relacion positiva entre la inversi6n en la acci6n de participacion y sus resultados_ En cualquiera de estos
rriveles hay alga que hacer. Un ejemplo relativo al ultimo factor 10 da el
Grupo de Trabajo, al cuestionar la utilidad de la segunda ronda.
La relacion directa de la participacion can los resultados es factor crucial
en el sostenimiento de la democracia participativa. Como vimas, ega relaci6n

fue, al principia, vaga y eso se reflej6 de inmediato en el ciclo siguiente del

PP. En este campo, la cuestion principal es hoy garantizar que la distribuci6n de recursos en el interior de una determinada regi6n tenga un caracter tan participativo como la distribucion interregional. Muchas regiones
estan subdivididas en microrregiones, unas mejor organizadas que otras.

Agreguese que muchas regiones son intemamente muy diferenciadas en

tenninos de carencias de servicios y del perfil social de sus poblaciones.
Como dije en el texto, ha habido resistencia a recurrir, en el interior de las
regiones, a mecanismos de distribuci6n que aseguren la misma transpa
rencia de la distribucion interregional; par otro lado, en regiones intemamente muy desiguales es dificil hacer funcionar can equidad los criterios de
prioridad. Uno de los modos posibles de enfrentar este problema consiste en
redisenar las regiones y aumentar su numero de tal manera que las unidades de base de la participacion se vuelvan mas homogeneas. Es una solucion compleja, en la medida en que el PP, como cualquier otro contrato
polftico, al incluir, tambien excluye. No sera sin resistencia que los incJuidos acataran la degradacion de su inclusion como condicion para la inclusion de los excluidos. Este sera un campo donde se hara el verdadero
exam en de la calidad de la participacion inducida par el PP. Para vencer
esta resistencia sera necesario neutralizar los dos mecanismos de que las
sociedades se sirven para trivializar Ia exclusi6n social, minimizando Stl

extension y culpando a los excluidos de su exclusi6n.

Pero, como dije, la transparencia de alta intensidad exigida par la democracia participativa tiene todavia que ver can la capacidad y la calidad del
retorno a la base par parte de las estructuras de delegaci6n y de representacion, a sea, par parte de los foros de delegados y de los consejeros del cpp.
Esta es, sin duda, una de las dimensiones de la cali dad de la participaci6n
que debe". merecer una atencion mas cuidadosa. Lo que esta en discusion es
saber si yen que medida la cultura politica de la participacion inducida por

481

ticipacion.

3. EL particularismo, La ciudad como un todo y La pLaneaci6n estrategica.

Como tuve ocasion de decir, el pp fue siempre criticado par los que se Ie oponen por centrarse exclusivamente en demandas locales e inmediatas, sin

permitir orientar adecuadamente los problemas de la ciudad en su conjunto y a largo a mediano plaza. Esta critica se hace hoy igualmente dentro del
PP, 10 que, de algtin modo, paradojicamente, significa que la ciudad como un
todo y su planeacion estrategica estan hoy mas cerca que nunca de integrar
la agenda politica del PP. Se trata de una evolucion que ha de ser intensificada, sabre todo en el contexto de la competencia exacerbada no s610 entre
estados sino tambien entre regiones y entre ciudades, fomentada par el neoliberalismo. Los congresos de la ciudad, las plenarias tematicas y mas tarde
los foros regionales de planeacion7s fueron medidas importantes para devolver a los portoalegrenses la ciudad de cuerpo entero.
Ray que hacer mas en este sentido, sabre todo porque el todo que la ciudad constituye no es un todo monolitico; es un todo internamente muy diferenciado y muchas de esas diferencias han escapado al PP. Entre estas po76 Los Foros Regionales de Planeaci6n son una emanaci6n del plan director Que dividi6 la
ciudad en ocho regiones , agrupando las regiones del pp de dos en dos (con excepci6n del Centro,
Que constituye una sola region, y el Cruzeiro-Cristal-Gloria que junto en una region de planeaci6n a tres regiones del pp). EI plan director preve un Consejo Municipal del plan director cuya
composici6n incluye una representacion de cada una de esas regiones, cuyo representante es
electo en asamblea abierta. Ademas, cada region de planeacion tambien tiene su Foro Regional
de Planeacion. Los foros y el consejo mezclan, asimismo, representacion directa e indirecta
(por entidades). Ademas los foros regionales estan encargados de pensar los Planes de Accion
Regional que son, en la practica. la concrecion del Plan Director de la Ciudad en el nivel regional.

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCl6N

486

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INTRODUCCION

se torno, en los ultimos cien anos, la forma modelo de organizacion de la dominacion politica al interior de la modernidad occidental.
Todavia a principios de la modernidad, en el siglo XVII, el filosofo Leibniz
resumi6 el escepticismo con la democracia que prevalecia en el periodo
anterior con la siguiente frase: "No existe hoy en dia un principe que sea
tan mal gobernante, que no sea preferible vivir bajo su poder que vivir
en una democracia" (Dunn , 1979, p. 4). La afirmacion de Leibniz muestra
una evaluaci6n critica con relacion a la democracia que cambio rapidamente en los 200 anos siguientes. Ya a mediados del siglo XIX Alexis de
Tocqueville resumi6 en una frase la nueva impresion con relacion a la democracia:

LA DEMOCRACIA

[ ... ]podemos deducir de Ia marcha irresistible de los acontecimientos un desarrollo gradual del principia democratico. Todos los dias, surge un nuevo cuestionamiento sobre los privilegios de la aristocracia. Esa es una guerra lenta, disputada
en torno a detalles, pero, infaliblemente, al final, hani ruinas todo el edificio

(TocqueviUe, 1958, p. 678).

Ya en aquel momento, la democracia estaba a punto de convertirse en la
forma hegemonica de organizacion del dominio politico en Europa y en los
Estados Vnidos. Sin embargo, el mundo en su conjunto todavia estaba discutiendo si deberia 0 no adoptar la democracia como la forma de organizacion de su vida politi ca. En 1897, un mandarin chino publico un articulo en
un periodico de Shanghai, expresando su certeza sobre 10 inevitable de la expansi6n global de la democracia:
[ .. ,]cuando 105 cidos del mundo estan tendiendo a moverse [ ... J. Eso no es alga
limitado a Occidente ni algo que China podra evitar. Se que en menos de 100
afios los cinco continentes estanin bajo el gobierno del pueblo y que nuestra
China no va a permanecer inmune (a ega tendencia) (Dunn, 1979, p. 11).
487

DEMOCAAClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

MODELOS DE DELIBERACI6N DEMOCAATICA

Liang Chi Chia'o estaba en 10 cierto. A fines del siglo xx la democracia se

convirti6 en la forma politica hegem6nica de organizacion.
La impresi6n de que la democracia se convirti6 en la actualidad en la
forma hegem6nica de organizacion del dominio politico es muy amplia. Sin
embargo, todavia esta por hacerse un balance de 10 que se gano y 10 que se
perdi6 a 10 largo de ese proceso. Durante los 100 anos que separan el diagnostico de Liang Chi Cha'o de la concreci6n de la hegemonia democnitica,
ocurrieron importantes cambios en el significado y en la practica de la democracia, entre ellas un fuerte estrechamiento del concepto de soberania,
un consenso creciente sobre 10 deseable de las formas no participativas de
administraci6n y un rechazo a los proyectos participativos debido a su impacto no institucional. Todos esos nuevos consensos esUin ligados a los episodios del periodo de entre guerras en Europa y la consolidacion de la democracia en el continente europeo a fines de la asi llamada "segunda onda
de democratizacion".l
Todavia a fines del siglo XVIl! la idea de democracia estaba fuertemente
asociada a una concepci6n vigorosa de soberania. Jean-Jacques Rousseau
en un pasaje ace rca del funcionamiento del Parlamento ingles, expres6 de
manera bastante clara esa relaci6n. Para Rousseau,

fico, entre otros. En cada una de esas actividades, el individuo moderno pas6
a ser controlado por una burocracia jerarquica yespecializada.
La raz6n por la cual ocurrio el proceso de expropiacion del control de l os
individuos fue la enorme expansi6n de las cuestiones que se volvieron po liticas (salud, educaci6n, asistencia social, etc.). De acuerdo con la perspecti va
weberiana, la cual constituye parte de la concepcion hegemonica de democracia, una burocracia especializada estaria mas preparada que un individuo eDmon para ocuparse de esas cuestiones. Decisiones complejas requieren
que sus autores tengan conocimiento previo acerca de las cuestiones con l as
cuales traten y sean capaces de buscar alcanzar sus objetivos de una manera sistematica (Kronman, 1983, p. 131). Para Weber, solamente una burocracia especializada podria luchar con esa dimensi6n de la politica moderna. Ese motivo-<is la prfmera fuente de limitacion del concepto de soberania
en las democracias modernas.
Hay, ademas, una segunda fuente de limitaci6n del concepto de soberania que esta ligada a los debates sobre racionalidad y movilizaci6n que
tuvieron lugar en el periodo de entre guerras en Europa. La teoria dem ocratica surgio asociada a la idea de racionalidad del hommo politicus. Desd e
el periodo de la Ilustracion (Kant, [1781)1959; Rousseau, 1968), el preva lecimiento de la racionalidad en el nivel politico estaba asociado con el rechazo de las formas ilegitimas de gobierno, una concepci6n que comprend e
que la racionalidad es el fundamento del acto primario de autorizaci6n d e l
gobierno por los individuos.
A principios del siglo xx, particularmente en el periodo de entre guerras,
el vinculo entre la democracia y la racionalidad fue minado por un fenomeno Hamado "emergencia de los intereses particulares". La teoria democratica de los siglos XVIII y XIX entendia el libre debate en publico como part e
intrinseca del proceso de fonnacion de la voluntad general. Sin embargo, l a
teoria democratica dejo de percibir que el camino que Heva de Rousseau a
Marx permite la entrada de los intereses particulares en el debate publico y ,
por 10 tanto, el triunfo de estos y de la manipulacion con relaci6n al proceso
de formaci6n de la racionalidad politica. Autores como Ortega y Gasset ,
Karl Manheim, Erich Fromm y Max Horkheimer argumentaron contra l a
posibilidad de la participacion racional en la politica. Para ellos, el proceso
de indiscriminacion en el interior de la politica ocasionado por el fin del aislamiento de las elites (Ortega y Gasset, 1930), as! como por el surgimiento
de las formas de dominacion cultural al nivel privado (Horkheimer, 1947;
Arendt, 1951), transformo la naturaleza de la politica a principios del siglo
xx. Tal diagnostico genero una critica de la democracia, de acuerdo con l a
cual la preservacion de valores centrales para la democracia requeriria
el aislamiento de aquellos grupos que mejor representarian tales valores

488

La soherania no puede ser representada por la misma raz6n de que no puede ser
alien ada. [... ]L05 diputados electos por el pueblo no son y no pueden ser sus
representantes; son, tinicamente, sus agentes. [... ]Toda ley que el pueblo no ratific6 personalrnente es nuIa. [, .. IEI pueblo ingles cree ser Jibre. L.. JLa verdad es
que estS totalmente equivocado; s610 es libre el dia de la elecci6n de sus Tepresentantes. Una vez que los representantes son elegidos, el pueblo esta nueva
mente esclavizado (Rousseau, 1968. p. 141).

EI amilisis de Rousseau acerca de la naturaleza de la soberania no se convirti6 en la forma hegem6nica de entendimiento de esta en el interior de la modernidad occidental. EI motivo principal por el cual la concepcion de Rousseau no prevalecio fue el surgimiento de formas complejas de administracion estatal que Jlevaron a la consolidaci6n de burocracias especializadas en
la mayor parte de los campos dirigidos por el Estado moderno. EI individuo
moderno perdi6, tal como 10 mostro Max Weber todavia a principios del
siglo xx, el control sobre los campos politico, administrativo, militar y cienbL Aqui estoy adoptando 1a definicion empirica de onda de democratizaci6n de Huntington.
entendida como un mlmero significativamente mayor de transiciones de regimenes autoritarios a regimenes democniticos que en 1a direcci6n inversa. Vease Huntington, 1993.

4 69

DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN ACCION

MODELOS DE DELIBEIlACION DEMOcRATICA

(Kornhauser, 1959, p. 22), significando el aislamiento de las elites de las

masas. EI argumento de la sociedad de masas rompe con la asociacion entre
la democracia y la participacion politica, toda vez que percibe que la participadon politica ampliada no lleva a la ampliaci6n de los actores y de las
cuestiones incluidas en el drculo politico, pero si a la presion irracional de
las masas sobre el sistema politico. La consecuencia de ese argumento es e1
gobierno de las elites, toda vez que seria la tinica garantia de que los valores culturales no compartidos por las masas fueran preservados. La critica
hecha con el argumento de la sociedad de masas a la soberania popular
tambien abarcD los efectos de la sociedad de masas sobre las instituciones
politic as encargadas de la formacion de la vol un tad general. La preservacion de los valores de la democracia fue, de ese modo, hecha dependiente del
aislamiento de las elites de las masas.
Las observaciones de Max Weber acerca de la perdida de la soberania y
las observaciones de los teoricos de la sociedad de masas acerca de la irracionalidad de las formas de participacion de estas, fueron integradas en un
marco comun para el analisis de la democracia a fines de la segunda Guerra Mundial por Joseph Schum peter en su libro clasico Capitalismo, socialismo y democracia. Schumpeter partio de una cuesti6n ya destacada por
Weber, esta es: iCDmo es posible que el pueblo gobierne? La respuesta a esa
cuestion es que si nosotros entendemos la soberania popular en un sentido
muy amplio como la formacion y la determinaci6n de la voluntad general,
es imposible que el pueblo gobieme. Para Schumpeter, para tornar uti! eJ
c.Qncepto de democracia, es necesario separarlo de la busqueda de la idea
!Ie bien comun y convertido en un proceso de elecci6n de los cuerpos gobernantes: "L!J. democracia es un metodo politico, es decir, un cierto tipo de
arreglo institucional para alcanzar decisiones politicas, legislativas yadministrativas, y, por 10 tanto, es incapaz de convertirse en un fin en si misma"
(Schum peter, 1942, p. 242).
La reduccion del contenido de la soberania permite a Schum peter limitar el papel del pueblo al de productor de gobiernos, es decir, aquella instanda de elecci6n de aquel grupo particular entre las elites que seria el mas
calificado para gobernar. A traves de esa operacion, el pueblo permanece
como fundamento en Ultima instancia de la politica democratica s610 con
una condid6n, a saber, que el Estado arbitre las disputas entre las elites.
La reduccion del contenido de la soberania implica, simultaneamente, un
cambio en la forma como la relaci6n entre democracia y racionalidad es concebida. Para Schum peter, en la medida en que las elites politicas se adhieren al sistema de representacion politica, el acceso de los mas calificados
a las posiciones de liderazgo se convierte en garantia (Scnumpeter, 1942,
p.280).

La democracia se consolido en Europa en la posguerra a traves de la aplicaci6n de un concepto restrictivo de soberania. EI periodo denominado segunda onda de democratizacion, que va de 1943 a 1962, fue altamente exitos o
con relaci6n a la implantacion y la consolidaci6n de la democracia en Europa, de manera bastante similar a la prescripci6n hecha por Schumpeter. En
los casos mas importantes de consolidaci6n democratica: Alemania, Italia y
J ap6n, una concepcion restrictiva de soberania sigui6 a la reimplantacion
de la democracia. Por otro lado, si miramos a las demas regiones del mundo
podremos observar otro proceso en desarrollo: el intento de extension de la
democracia a America Latina, Africa y Asia en el mismo periodo implic6 un
gran fracaso. A mediados de los an os setenta, un tercio de las democracias
constituidas en el mundo en el periodo anterior habia evolucionado a alglin
tipo de autoritarismo. En 1973 solo dos paises latinoamericanos continuaban siendo demoeraticos.
Un anal isis de los motivos de la ruptura antidemocratica en America
Latina en ese periodo revela dos hecnos, ambos extremadamente problematicos para la teoria hegemonica de democracia: 0 las presuposiciones
mas importantes de la teoria del elitismo democratico fueron impugnadas
clara mente, tal como sus analisis de la sociedad de masas y del poder de
las elites, 0 al menos fueron inca paces de explicar la asi lIamada "segunda
onda opuesta de democratizaci6n". !,-o que parece estar en la raiz de los
diferentes episodios que lIevaron al fracaso del proceso de establecimiento
de la democracia en America Latina en ese momento son las contradieciones intrinsecas a las formas de competencia entre las elites, un modelo
que lIev6 al ejercicio ampliado de la soberania por esas mismas elites. Asi ,
dos caracteristieas del elitismo democratico -Ia concepcion hegemonica de
democraeia- no pareeen operacionales en el espacio politico latinoamerieano.
En primer lugar, la suposieion de la adhesion de las elites a valores democraticos, una suposicion ad hoc derivada de la version conservadora de la
teoria de la sociedad de masas (Kornhauser, 1959), fue absolutamente incapaz de expliear la inestabilidad oeasionada por las disputas intraelites en
las democracias latinoamerieanas. Los intentos de las propias elites de revertir resultados de eleceiones democraticas, en Argentina en 1966, en Brasil en 1964 y en Chile en 1973, fueron el principal motivo para la ruptura
democratica en America Latina. En segundo lugar, el papel de las movilizaciones de masas tambien debe ser reinterpretado. Muchas de las movilizaciones de masas de ese periodo fueron intentos de asegurar las reglas de la
competencia intereli tes. En ninglin caso en America Latina las rupturas con
el orden democratico fueron coordinadas con amplias manifestaciones de
masas, y en casi todas fueron coordinadas con alglin tipo de apoyo de las

490

491

492

DEMOcRAClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

propias elites. Asi, hay aparentemente dos grandes hiatos en la forma como
el elitismo democnitico pretende abordar la democracia: en primer lugar,
parece haber un problema en su incapacidad de diferenciar elites democraticas y no democraticas, un hiato cubierto de manera bastante estructural
y problematica por la obra de Almond y Verba (1963) sobre cultura politica.
En segundo lugar, a consecuencia de su incapacidad de comprender el fenomeno de la movilizacion de masas. Existen dos tipos de movilizaci6n de
masas: un primer tipo, en el cual esta basada la tradicion elitista democr,,-tica, consiste en una movilizaci6n antinstituciona! que tiene la capacidad de
llevar a presiones y rupturas en el proceso politico. Un segundo ti po consiste en las formas de acci6n colectiva propias de las asociaciones voluntarias, de los movimientos sociales y de las otras formas de participaci6n en
foros institucionales. Esa segunda forma se bas a en redes preexistentes de
movilizacion y participaci6n y es plenamente compatible con la vida democratica. La mayor parte de las formas de acci6n colectiva en America Latina
se encuadran en este segundo tipo, desarrollado analiticamente por los teo..
ricos de los movimientos sociales (Tilly, 1986; Cohen, 1985; Melucci y Avritzer, 1995). Al suponer de forma ad hoc una relacion directa entre movilizacion de masas y rupturas en el orden democratico, la teorfa hegem6nica de
la democracia pas6 a ignorar el papel de las form as de accion colectiva en la
conservacion y en la profundizaci6n de la democracia.
EI objetivo de este" capitulo es cuestionar las tres presuposiciones arriba
presentadas en las cuales se basa la concepcion hegemonica de la democracia. Nosotros vamos a cuestionar, en primer lugar, la idea presente en
las conc.fl.l!.c.iQnes hegem6nicas de democracia de que para que haya consolidacion de la democracia es necesario que haya un estrechamiento de las
formas de participaci6n. EI segundo elemento en el interior de la concepcion hegemonica de democracia que sera cuestionado, es la idea de que las
formas racionales y jerarquicas de administracion publica solamente pueden ser realizadas por una administracion publica aislada de las formas de
participaci6n. Y el tercer elemento de laconcepcion hegem6nica de democracia a ser cuestionado en este capitulo es la idea de que todas las formas
de accion colectiva son semejantes y generan una contradiccion entre movilizaci6n e institucionalizaci6n. En oposicion a esas tres concepciones, se
demostrara c6mo, en el caso de Brasil, la mayor parte de las formas de acci6n colectiva es de naturaleza democratica y ha sido capaz de generar
nuevas proyectos institucionales democraticos que incorporan nuevas
practicas culturales en el ambito de la politica democratica. Los tres elementos seran discutidos teniendo como referenda una nueva experiencia
de participacion democratica en Brasil: el caso del presupuesto participativo (pp).

MODELOS DE DELIBERACI6N DEMOcRATICA

4 93

LA DEMOCRATIZACION BRASILENA Y EL SURGIMIENTO DE LA

INNOVACION EN EL NIVEL DE LA SOCIEDAD

EI sistema politico brasileno fue altamente inestable durante la mayor pa rte del siglo xx, a consecuencia de la competencia entre las elites. Entre 1930
y 1945, el sistema politico dominante fue una forma de corporativismo, el
cual, despues de un breve periodo de intenciones democraticas, se convirt i6
en una forma autoritaria de corporativismo, en la cua! tanto las eleccione s
regulares como los derechos politicos y civiles estuvieron suspendidos. E n tre 1945 y 1964, el regimen politico dominante fue una forma inestable d e
populismo semidemocratico. Todos los mandatos presidenciales en ese pe riodo estuvieron sujetos a alglin tipo de cuestionamiento antidemocratico.
Vargas (1950-1954) enfrento una rebelion organizada por la fuerza aerea y
no completo su mandato; Kubitschek (1955-1960) necesit6 del apoyo de la s
fuerzas armadas para tomar posesion y enfrento una rebelion militar d u rante su mandato; Jii.nio Quadros renuncio despues de que un golpe contra
el Congreso por el patrocinado fracaso y, finalmente , Joao Goulart fue de puesto por un golpe militar. Entre 1964 y 1985, el pais sufrio su peor experiencia autoritaria: el Congreso fue cerrado dos veces por el regimen autoritario, una en 1968, y otra en 1977. Las elecciones para presidente fueron
suspendidas, asi como, a partir de 1968, la mayor parte de las garantias
civiles. Por 10 tanto, el proceso politico brasileno muestra, en contraste con
la concepcion de las teorias hegemonicas de la democracia, que las elites n o
SOllt necesariamente, las.mejores garantizadoras de los valores democniti cos. En el caso brasileno, la totalidad de los intentos de ruptura con el orden
democratico entre 1930 y 1980 abarca diferentes confJictos entre las elites
acerca del papel del Estado.
La nueva democratizacion en Brasil ocurrio a traves de un pacto limitado entre el partido de oposicion, el PMDB, y una fracci6n del partido de apoyo
al regimen autoritario, el PDS. En 1988 fue promulgada una nueva Constitucion democratica, y desde 1989 se han celebrado elecciones regulares para
presidente.
A 10 largo del siglo xx, las elites brasilenas tuvieron un proyecto politico
principal, la modernizacion del pais. Las elites brasilenas desarrollaron un
proyecto de modernizacion que transformo un pais predominantemente rural en la decima economia industrial del mundo. EI porcentaje de la poblacion que trabaja en el sector industrial crecio de 10.4% del PIB en 1940 a
24.3% en 1980, mientras que la parte de la poblacion dedicada a la agricultura decrecio de 65.8% a 29.9% (Santos, 1987, p. 137). Muy lejos de ser solo
un ejemplo exitoso de modernizacion, ese proceso mostro una serie de vul-

1
494

DEMOc RACIA PARTICIPATIVA EN ACC I6N

nerabilidades sociales: a 10 largo del siglo xx, Brasil se convirtio en uno de

los paises mas desiguales del mundo. En 1984, el ultimo ano de vigencia del
autoritarismo en el pais, mas de 35% de la poblaci6n eran pobres 0 muy
pobres y, en el caso del Noreste, mas de 50% de la poblacion eran pobres 0
muy pobres. EI proceso de modernizacion economica de Brasil genero enOrmes desigualdades sociales en el nivel local. Las mayores ciudades brasilenas crecieron a tasas increibles entre 1950 y 1980: en el caso de la ciudad
de Sao Paulo, la poblacion paso de 2198000 habitantes a 8493000 en ese
periodo; en el caso de Belo Horizonte, la poblacion paso de 352000 habitantes a 1780000 y, en el caso de PortoAlegre,la poblaci6n pas6 de 394000
habitantes a 1125000 en ese mismo periodo (IBGE, 1983). EI aumento de la
poblacion urbana y la creacion y expansion de una administraci6n publica
racional no fueron seguidos por un aumento proporcional de los servicios
publicos. Por el contrario, en la mayor parte de las ciudades brasilenas las
carencias de servicios urban os eran enormes al principio de la decada de
1980. En 1984, solamente 80.2% de la poblacion del Sureste de Brasil-Ia
region mas rica del pafs- y 59.6% de la poblacion de la regi6n Sur tenian
acceso a agua pota ble. EI acceso a la red de saneamiento era todavia menor:
solamente 55% de la poblacion urbana del Sureste y 11.8% de la poblacion
urbana de la regi6n Sur tenfan acceso a la red en 1984 (Santos, 1987: 161-2).
De esa manera, el proceso de modernizacion brasileno, que implic6 la creacion de una burocracia especializada de acuerdo con las prescripciones weberianas, no lagr6, via ese proceso, ocuparse de las necesidades sociales mas
apremiantes en el pais.
Dos factores explican la baja adecuacion de la infraestructura de servicios publicos en la mayor parte de las ciudades brasiJenas en ese periodo : el
bajo nivel de organizacion de la poblaci6n del pais y la fortisima tradici6n
clientelista, con sus repercusiones en el sistema de distribuci6n de bienes
publicos. Algunas ciudades brasilenas tuvieron form as muy limitadas de
organizacion comunitaria durante elllamado periodo populista (1946-1964):
solo se crearon 124 asociaciones comunitarias en la ciudad de Rio de Janeiro durante ese periodo (Boschi, 1987); y 71 asociaciones comunitarias en
Belo Horizonte en el periodo que va de 1920 a 1970 (Avritzer, 2000). Por 10
tanto, es posible afirmar que la poblaci6n brasilena experimento un bajo nivel de organizacion a 10 largo del periodo autoritario. Afonso y Azevedo
(1988), asi como Gay (1994), consideraban que el miedo era una de las causas que explicarian el bajo nivel de organizaci6n de la poblaci6n urbana
hasta finales de los anos setenta.
El segundo motivo por el cual habria ocurrido tan debil provisi6n de servicios urbanos en Brasil esta relacionado con el predominio de una tradicion clientelista en el nivel local (Nunes Leal, 1946; Cam mach, 1990;

MODELOS DE DELmERACI6N DEMOc RATICA

495

Mainwaring, 1990; Avritzer, 1998). La vida polftica brasilena desde el sigl o

fue marcada profundamente por la presencia de los mediadores politicos en la distribucion de bienes publicos (Graham, 1990). Solamente en los
mos setenta empez6 a ocurrir un proceso de formaci6n de asociaciones
comunitarias independientes del sistema polftico. Las asociaciones comunitarias proliferaron como parte de un movimiento asociativo generalizado de
reacci6n al autoritarismo. En Rio de Janeiro, se formaron 166 asociaciones
comunitarias entre 1979 y 1981 (Boschi, 1987). En Belo Horizonte, 80% de
las asociaciones comunitarias existentes en la ciudad se formaron despues
de 1980. En todos los casos, esas asociaciones fueron la expresion de un cambio en el modelo de asociaci6n. Reivindicaron la autonomfa de organizacion
con relaci6n al Estado, cuestionaron la presencia de mediadores polfticos y
la tradicion de considerar los servicios urbanos como un favor ofrecido por
el Estado (Avritzer, 2000). De esa manera, un anal isis del proceso brasileno de organizaci6n asociativa reveJa un distanciamiento con relaci6n a la
concepcion hegemonica de democracia. Nuevas formas de accion colectiva
emergieron en el transcurso del proceso brasileno de democratizacion. En el
nivel de 10 urbano, surgieron nuevas asociaciones comunitarias, poniendo en
cuestion el modelo disponible de relaci6n entre Estado y sociedad e introduciendo elementos de renovacion cultural como la organizacion democratica
en el nivellocal. De ese modo, la ~nnovaci6n cultural introducida por los actores ociales, un elemento no abordado por las concepciones hegemonicas
de la de!:,!ocracia, fue un aspecto central de la democratizacion brasilena.
){LX

INNOVACI6N SOCIAL Y EL SURGIMIENTO DEL

PRESUPUESTO PARTI CIPATIVO

La nueva democratizacion brasilena abarco, simultaneamente, grandes dosis de continuidad politica mezcladas con algunas dosis de innovacion. En
el nivel politico, no obstante los primeros indicios de formas de organizacion
social, las fuerzas hegem6nicas a 10 largo del proceso de modernizacion mantuvieron el control sobre el sistema politico. EI primer presidente civil, Jose
Sarney (1985-1990), fue el presidente del partido de apoyo al regimen autoritario en su periodo final. En la Asamblea Nacional Constituyente, habfa
mas parlamentarios que en alglin momento habian sido miembros del partido de apoyo al regimen autoritario, el Arena, que parlamentarios que en
alglin momento fueron miembros del partido de oposicion, el PMDB (Rodrigues, 1987). Hubo no solo una continuidad en terminos de actores sino
tambien una continuidad en terminos de politicas . Uno de los mas i:Oportantes resquicios del autoritarismo, el fortalecimiento de la influencia de

DEMOCAACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

MODELOS DE DELIBERACI6N DEMOCAATICA

las redes clientelistas sobre el sistema politico, fue no solo mantenido sino
tambien reforzado en el periodo posautoritario. A partir de 1986 el clientelismo se reforzo a traves de la institucionalizacion de las asf llamadas enmiendas de pariamentarios y la creacion de un presupuesto clientelista. EI
Ministerio del Planeacion -encargado de la elaboracion del presupuestose transformo, desde entonces, en el mecanismo de organizacion de los intercambios de apoyo politico por liberacion de recursos presupuestarios.
Todos los aiios, en el momento de la votacion del presupuesto federal, los
parlamentarios presentan enmiendas transfiriendo recursos a sus bases
electorales. EI tamano del presupuesto clientelista es preestablecido, haciendo que los recursos destinados a enmiendas parlamentarias sean pulverizados. Asi, dos tendencias del Brasil autoritario continuan manifestandose
en el Brasil democratico: la falta de prerrogativas de un congreso vado de
poder de decision, que vota las propuestas del ejecutivo teniendo como objetivo elementos materiales y no politicos, y en segundo lugar el clientelismo
que todavia es fuerte en algunas regiones del pais y que se convirtio en
moneda corriente en el Congreso Nacional, retirando poder a las formas de
organizaci6n locales y generando llna enorme ineficiencia administrativa
en la aplicacion de las enmiendas de parlamentarios. 2
La democratizacion brasilena no se limito s610 al proceso de continuidad
politica. En la Asamblea Nacional Constituyente, se presentaron propuestas de fortalecimiento del poder de influencia de los actores sociales a traves de las llamadas "iniciativas populares", llevando, con su aprobaci6n, a un
aumento de la influencia de los actores sociales en diversas instituciones.
EI articulo 14 de la Constitucion de 1988 garantizo la iniciativa popular
como iniciadora de procesos legislativos. EI articulo 29 sabre la organizacion de las ciudades requirio la participacion de los representantes de asociaciones populares en el proceso de organizacion de las ciudades. Otros
articulos requirieron la participacion de las asociaciones civiles en la realizacion de las politicas de salud y asistencia social. Siendo asi, la Constitucion fue capaz de incorporar nuevos elementos culturales surgidos de la
sociedad a la institucionalidad emergente. EI reconacimiento de la impcr-

tancia de la participaci6n de las asociaciones civiles en el proceso de planeacion urbana fue una de las herencias de la Constituci6n de 1988 que llev6 a
cambios institucionales importantes en el nivellocal. En el caso de la ciudad de Porto Alegre, el articulo primero del Plan Director de la Ciudad
defiende la necesidad de la gesti6n "democratica, participativa y desce ntraliz ada". Sin embargo, en el caso del presupuesto participativo, su origen incluye tanto elementos institucionales como extrainstitucionales, en la medida en que el origen de la propuesta se situa en el campo de las asociaciones
comunitarias de Porto Alegre en los anos ochenta.
La idea de presupuesto participativo surgio por primera vez en la ciudad
de Porto Alegre, una ciudad de 1.3 millones de habitantes y capital del estado de Rio Grande do SuI. La idea del presupuesto participativo surgi6 como
respuesta a un planteamiento de los consejos populares hecha por el prefecto de Porto Alegre, por el PDT, Alceu Collares, a las asociaciones de habitantes de la ciudad al inicio de su gestion, en marzo de 1986. Collares, el
primer prefecto electo democraticamente despues del periodo autoritario,
propuso a las asociaciones comunitarias una forma de participacion popular en su administracion (Baierle, 1998). En una reunion en marzo de 1986
la Vni6n de las Asociaciones de los Habitantes de Porto Alegre (Vampa);
respondi6 a la propuesta de Collares en los siguientes terminos:

496

2 Un buen ejemplo de 18 ineficiencia administrativa de ese proceso es Ia forma como los

recursos de enmiendas de parlamentarios fueron distribuidos en las elecciones de 1996. En ese
ano, de elecciones municipales en Brasil, 600 millones de Teales se destinaron a enmiendas de
parlamentarios, alcanzando Ia media de aproximadamente 1 a 1.5 millones por parlamentario. La mayoria de los parlamentarios optO por pulverizar esos reCllTSOS de acuerdo can su propia estrategia electoral . Siendo asi, las enmie ndas de 200 000 reales para obras publicas presupuestadas en dos 0 tres millones fueron aprobadas, implicando que la conclusi6n de esas
obras podria dis tar de 15 a 20 ailos. En junio de 1996 habia 2214 obras ptiblicas paralizadas.
abarcando recursos de enmiendas de pariamentarios . Mas de 15 billones de reales se gastaron
en esas obras sin ninguna prevision de conclusi6n. Vease Faria, 1996.

497

[ ... ]10 mas importante en la Prefectura es Ia recaudaci6n y la definicion de a

dande va el dinero publico. Es a partir de ahi que vamos a tener 0 no partid as

para Ia atenci6n de las reivindicaciones de las villas y barrios populares. Par eso,
queremos intervenir directamente en la definicion del presupuesto municipal y
tambien queremos controlar su aplicacian (Uampa, 1986).

Y, mas adelante, el documento de la Vampa tambien afirmaba que "queremos decidir sobre las prioridades de inversion en cada villa, barrio y en
la ciudad en general". Ese parece ser el primer documento disponible que
utiliza el termino presupuesto participativo y anticipa elementos de su
pnictica.
EI Partido de los Trabajadores (PT) gano las elecciones a la prefectura d e
Porto Alegre en 1988 can Olivio Dutra. EI PT fue parte del movimiento por
la autonomia de organizacion del sindicalismo frente al Estado y, al mismo
tiempc, fue un defensor de la idea de democracia participativa, aunque esa
ultima estuviese mas inspirada en la concepci6n marxista de consejos obreros que en la trayectoria de los movimientos sociales en Brasil. En su programa el PT defendia la idea de consejos obreros que generarian consejos de
En Uampa la "m" corresponde a moradores, que en espanol signifiea habitantes (N. de la t .).

DEMOCAACIA PARTICIPATlVA EN ACCI6N

MODE LOS DE DELIBERACI6N DEMOCAATICA

la ciudad, que a su vez constituirian una forma paralela de administracion

(Abers, 1996, p. 38).3 EI P'I' obtuvo sus primeros triunfos electorales impor_
tantes en 1988, cuando eligi6 los prefectos de Sao Paulo y Porto Alegre,
entre otras ciudades. En algunos casos, como el de Sao Paulo, el P'I' decidio
practicar algo fiUY cercano a su propuesta original de consejos obreros
paralelos. Incluso en el caso de Porto Alegre, la concepcion que prevalecio
en el interior del Partido de los Trabajadores en un primer momento fue
influenciada profundamente por la concepci6n de que la politica incluye la
representaci6n de intereses particulares, y que el P'I' debe ria cambiar solo
los intereses particulares representados en la administracian local (Utzig,
1996, p. 211). Asi, el P'I' no tenia en principio una propuesta de presupuesto
participativo, sino sale una propuesta generica de gobierno participativo.
Las principales decisiones politicas que dieron vida al presupuesto participativo fueron tomadas de manera simultanea a 10 largo de los dos primeroS alios de la administracian de Olivio Dutra. Desde su toma de posesian, la administracian intent6 aumentar los espacios de participaci6n. En
el primer alio, la mayor parte de las secretarias introdujo alguna instancia de participacion en las areas de salud, educacion y planeacion. Al mismo tiempo, con men os de 30 dias de gestian, el gobierno toma una decision
de importancia crucial: la centralizacion en la CRC -Coordinaci6n de Relaciones con la Comunidad- de todas las reivindicaciones hechas por la
comunidad a la nueva administraci6n. La CRC, una entidad que ya existia
pero que no desempeliaba ninglin papel relevante en el proceso participativo de la ciudad, que solo proporcionaba certificados de utili dad publica,
se torno, aS1, central para el surgimiento del PP. De esa manera, cuatro
pasos en direccion a la const itucion del presupuesto participativo coincidieron al principio de la administracion de Olivio Dutra: la preocupacion
del movimiento comunitario por el control del presupuesto y su definicion
en el nivellocal; el enfasis dado por el Partido de los Trabajadores ala participacion en consejos; y la iniciativa descentralizada de divers as secretarias, inclusive la secretaria de planeacian, de alentar la participacion
popular y, poco despues, la iniciativa de centralizar todas las formas de participacion en la CRC.
EI proceso de creacian del presupuesto participativo como una instancia
de deliberacian sobre el presupuesto, esta ligado a la accion de multiples
actores y a la sobreposicion de dos elementos. Primero, a la existencia de
nuevos elementos culturales en las comunidades locales, hecho este ligado
al desarrollo de un fuerte movimiento comunitario de la ciudad de Porto

Alegre.' No fue por casualidad que esos movimientos fueron los primeros
actores cap aces de identificar la contienda en la cuestion presupuestal. En
segundo lugar, tambien es importante destacar el hecho de que la capacidad
de la sociedad civil brasilena de recuperar la idea de ciudadania e incorporarla a la Constitucion a traves de la participacion de asociaciones y actores
comunitarios, en el proceso de decision sobre cuestiones locales, fue de fundamental importancia para el propio proceso de innovaci6n institucional.
Es posible, por 10 tanto, mostrar que el proceso de democratizacion brasileno y la constitucion del presupuesto participativo contradicen dos presuposiciones de la teoria hegem6nica de la democracia: la primera de elias
esta ligada al hecho de que, en el caso brasileno, las instituciones que imitan en la forma a las instituciones resultantes de la segunda onda de democratizaci6n en Europa expresan enormes continuidades con las pnicticas
dominantes durante el periodo autoritario. Fueron colonizadas por practicas autoritarias, no han demostrado capacidad para crear eficiencia administrativa y, no menos importante, tienen dificultades para generar potenciales de legitimidad democratica. En segundo lugar, las formas de acci6n
colectiva que surgieron durante el proceso de democratizacian, a pesar de
la postura antinstitucional inicial por parte de esos movimientos, lograron
institucionalizarse en los articulos 14, 29, 204 y 227 de la Constituci6n de
1988 y en las leyes organicas de diferentes ciudades, entre elias Porto Alegre y Belo Horizonte. En ese sentido, el caso brasileno no expresa la oposicion entre accion colectiva e institucionalizacion postulada por la teoria
hegemonic a de la democracia. EI formato de la nueva democracia brasilena, lejos de reproducir el formato de la segunda onda de democratizacion, implicala generacion de nuevos potenciales culturales, que, a su vez,
produjeron nuevas instituciones. Permitanme describir el presupuesto
participativo y mostrar de que manera es innovador con relacion al formato institucional propuesto por la teoria hegem6nica de la democracia.

498

3 Esta mas alIa de los objetivos de este capitulo analizar el surgimiento y consolidacion del
Partido de los Trabajadors en Brasil.

499

EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALEGRE

y BELO HORIZONTE
EI presupuesto participativo es una politica participativa en el nivel local
que responde a las demandas de los sectores desfavorecidos por una distri4 No obstante que la fonnaei6n del movimiento eomunitario de Porto Alegre es bastante
conocida, un autor (Baioec, 1999) insiste en afirmar la falta de tradici6n asoeiativa en la ciudad. Utilizando datos de una lista incompleta de asociaciones civiles de la ciudad el autor
comete, simultaneamente, dos errores: supone una densidad asociativa bajisima en la ciudad
antes de la creaeion del Presupuesto Participativo y defiende un creeimiento exponencial de
esas mismas asociaciones despues de la creacion del PP.

----.

1
I

500

DEMOCAACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

MODELOS DE DELIBERACI6N DEMOCAATI CA

bucion mas justa de los bienes publicos en las ciudades brasilenas. Incluye
actores sociales, miembros de asociaciones de barrio y ciudadanos comunes
en un proceso de negociaci6n y deliberaci6n dividido en dos etapas: una primera etapa en la cual la participaci6n de los interesados es directa y una
segunda en la cualla participacion transcurre a traves de la constituci6n de
un consejo de delegados. Dadas las diferencias del proceso en Porto Alegre
y Bela Horizonte, permitanme describir el proceso en cada una:

501

MAPA 1. Regiones administratiuas de La ciudad de Porto Alegre

Regiones y organizacion
participatiua
1. Humaita.Navegantesi

llhas
2. Noroeste

Porto Alegre

3. Este
4.
5.
6.
7.

EI presupuesto participativo en Porto Alegre consiste en un proceso de decisi6n par la poblaci6n sabre las prioridades de obras de la prefectura del
municipio. Ese proceso abarca dos rand as de asambleas regionales intercaladas par una ronda de asambleas locales. En una segunda fase esta la instalacion del Consejo del Presupuesto Participativo, un 6rgano de consejeros
representantes de las prioridades presupuestarias decididas en las asambleas regionales y locales. La elaboracion administrativa del presupuesto
ocurre en el Gaplan, Gabinete de Planeaci6n de la Prefectura, organa ligado al gabinete del prefecto.

8.

9.
10.
1l.

Lomba do Pinheiro
Norte
Noreste
Partenon
Restinga
Gl6ria
Cruzeiro
Crista]

12. Centro Sur

13.
14.
15.
16.

Extremo Sur
Eixo da Baltazar
Sur
Centro

Primera ronda de asambleas regionales

Porto Alegre es una ciudad dividida en 16 regiones administrativas (vease
mapa 1). En la primera fase del pp se realizan 16 asambleas regionales y las
asambleas tematicas.
Las asambleas regionales son asambleas en las cuales los habitantes de
los barrios de cada una de esas regiones se relinen. Par 10 tanto, el criteria de participaci6n es el de la vivienda y el de decisi6n es el de la mayoria. Las asambleas tematicas se relieren a cinco areas: salud y asistencia
social, trans porte y circulaci6n, organizaci6n y desarrollo de la ciudad, cuitura y recreaci6n y desarrollo economico. EI criterio de participaci6n es el
in teres par el tema y las decisiones tambien se taman por mayoria. Las
asambleas tematicas obedecen al mismo calendario de las asambleas regionales.
Las asambleas se realizan en cada una de las 16 regiones, can la presencia del prefecto. EI numero de participantes constituira la base para el
caleulo del numero de delegados que van a participar en la pr6xima fase
en las asambleas intermedias y en los foros de delegados. Los habitantes
se inscriben en las asambleas individualmente. Sin embargo, su partiei-

paci6n en asociaciones civiles se indica en el proceso de l' nscr' . ,

I
bl
EI' .
lpewn para as
asam eas.
enteno para la designacion de los delegados: hasta 100 presentes en la pnmera asamblea regional, un delegado par cada 10 presentes'
:~~re 1O~ 250 presentes, un delegado par cada 20 presentes; entre 251 ;
,un e egado por cada 30 presentes; mas de 401 presentes un dele a
do por cad a 40 presentes . Todos los presentes tienen derecho a 'un voto. g -

Ronda intermedia de asambleas locales

EI presupuesto participativo
so I
. '
.

cuenta hasta can 12 <-eas t

't'
<u
ema lcas que
PO~ti~: ~~:ntes: ~aneamlento, pavirnentaci6n, organizacion de la ciudad ,
. a I aClOna y regulanzacl6n agraria, asistencia social salud trans~ortel clfcul?cI6n, educacion, areas de recreaci6n, de porte y r~creacion dearro a economlCo. En un segundo momenta del PP, que esM constituid; or
~a ~ond,a de ~sambleas. intermedias, los delegadoslla poblaci6n (hay :na
anaClOn segun las reglOnes) trabajan en dos tipos de actividades: jerar(pp)

DEMOcRACIA PARTIClPATIVA EN ACCI6N

MODELOS DE DELIBERACI6N DEMOcRATICA

quizacion de las prioridades y definicion de las obras en las subregiones. EI

proceso de jerarquizacion de las prioridades es el proceso a traves del cual
la comunidad elige sus cinco principales prioridades entre los 12 temas
arriba mencionados. La jerarquizaci6n es una conciliacion entre tres criterios: el acceso anterior de la poblaci6n al bien publico en cuestion, la poblacion de la regi6n y la decision de la poblacion. EI primero de los criterios
mencionados, el acceso anterior de la poblacion al bien publico en cuestion,
es cuantificado. Asi, en el caso de la pavimentacion el porcentaje de calles
asfaltadas va de 0.1 a 20.9%, de 21 a 40.9%, de 41 a 60.9%, de 61 a 79.9% y
de 80% en adelante. La poblaci6n total de la region tambien se cuantifica
y las regiones se clasifican con notas que van de 1 a 4. Hasta 30999 habitantes la region obtiene nota 1, de 31000 a 60999 nota 2, y de alii en adelante. Asi, en las rondas intermedias se votan las cinco principales prioridades de la subregi6n, a las cuales se daran notas en orden inverso a su
prioridad. Por ejemplo, prioridad numero 1 recibe nota 5, prioridad mimero 2, nota 4, y de ahi en adelante. Asi, el numero maximo de puntos que la
propuesta de una regi6n podra alcanzar es de 15: 5 puntos, si tiene mas de
120000 habitantes; 5 puntos, si tuvo menos de 20% de acceso previo al bien
publico en cuestion; y 5 puntos, si ese bien fuera su primera prioridad y la
primera prioridad de la ciudad. Asi son elegidas las prioridades de la
region. Las rondas intermedias todavia incluyen, una vez determinadas
cuales seran las prioridades de la region, la disputa de obras especificas por
las diferentes comunidades en el interior de la subregion. En ese caso, una
vez mas se realizan asambleas en las subregiones en las cuales los diferentes grupos de la poblacion discuten, entre las prioridades ya determinadas,
cual seni la obra contemplada.
EI tercer momento del pp consiste en la segunda ronda de asambleas
regionales. En ese momento son homologadas las jerarquias y las demandas de la region y se eligen los consejeros de la region en el Consejo del Presupuesto Participativo (cpp). Cada regi6n elige dos consejeros titulares y
dos suplentes.

puestaria del municipio, hecha en el Gaplan, teniendo como base las decisiones sobre jerarquizaci6n y prioridades de obras tomadas en las as ambleas intermedias. Revisar la propuesta presupuestaria final elaborada por la
prefectura; seguir la ejecucion de las obras aprobadas; discutir los criterios
tecnicos que inviabilizan la ejecucion de obras aprobadas.

502

Consejo del Presupuesto Participativo

EI Consejo del Presupuesto Participativo (cpp) se instala en el mes de julio
de cada ano. Su conformacion es la siguiente: dos consejeros por cada region
(32), dos consejeros electos por cada asamblea tematica (10), un representante de la Union de las Asociaciones de Moradores de Porto Alegre
(Uampa) y uno del Sindicato de los Servidores de la Prefectura. Total de
miembros: 44. Sus atribuciones son: debatir y aprobar la propuesta presu-

MAPA 2. Regiones administrativas de La ciudad de Bela Horizonte .

Oeste

503

MODELOS DE DELlBERACI6N DEMOCMTICA

505

DEMOCMCIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

504

Caravanas de las prioridades

Bela Horizonte

.
.
de elaboraci6n del presupuesto
En el caso de Belo Honzonte el mecamsmo les y un foro de prioridades
es distinto: dos rondas de asa:~eas r~glo~:s se da la eleccion de delegaregionales. En el foro de prion a es rero~ 1 Comfor~as. El presupuesto es
dos para monitoreo de las obras a tray s e
elaborado en la Secretaria de Plane~clon. t' cipativo abarca dos rondas de
En Belo Horizonte el presupues 0 Ipa~ I taria de Planeacion, a traves
esenta en cada una de
asarnbleas regionales. En la pnmera, a . ~cr..
de la Coordinaci6n del Presupuesto par:lClpatlvso':'~ir el ~umero de obras
las regionales, el resultado del alno an eno~, ~ento 0' sea si la obra se enY su. , segUlm
" on Adernas, en l
'
aprobadas por eI pp e n la re"'ona
b'.
de conciusi'
a pnd r't . 6 de ejecuclOn 0
.
cuentra en fase e ICI aCI n,
1 di
'b'Udad de recursos para obras
mera ronda, la pref~ctura presenta. a d:~~~~ ~iguiente manera: 50% de los
del PP. La dispomblhdad ':S .dete~I~I':nente entre las nueve regiones Y 50%
recursos disponibles se dlV1de~ 19u rt" de la clasificaci6n de la regi6n en
de los re,cursos son de,termina ?:aaJ~a~a un indice que inc1uye una comellQvu, Indice de CaUdad de V,
1
' . 'pl'O Cuanto mayor es el IQVU
bl .6
renta en e mumci .
posicion entre po aCl n y
f d d d recursos a ella destinados por la
de la regional menor es la can I a
e
siguiente formula:
PVR = pobr*
E lIy

.
t las principales propuestas de
En la segunda ronda en Belo Honzon e bre .ones son presentadas (en
a. ~e ~a::u roc~o de evaluacion de Sll viaohras a ser realiza~se en cada
total son 37 subreglones), dando '~C'~
p da ronda de asambleas regiobilidad tecnica por la prefectura. n ad segunlos siguientes criterios: de 1 a
nales se eligen los delegados, de acuer d~ ~o; resentes; de 201 a 410 parti200 particlpantes, un delegado por ca . . Pt s. mas de 410 un delegado
cipantes, un delegado por cad~ \5 p:rtlc1pa: :riterio es semejante al adops
por cada 20 participantes. No 0 s an e qu~ e 'zonte cada region tendra adetado en Porto Alegre, en el caso de Belo 0 on unitaria legalmente constimas derecho a un del ega do por aSOClaCI n com
tuida en la region.

ur:

.
. de la regi6n y E es una constante
.. pobr es la poblacion de la regi6n, y es ellngreso medio
con el valor de 2 .7182818.

Las caravanas son un proceso de negociaci6n entre los miembros de cada

una de las comunidades (0 subregiones) de cada regional del PP. Incluyen la
visita de los delegados electos a cada una de las propuestas de obras presentadas. Esas visitas , de acuerdo con nuestra observaci6n, propician un
proceso interno de debate. Hubo cas os de comunidades menos carentes que
retiraron sus demandas de obras en favor de comunidades mas carentes
despues de visitar esas comunidades durante las caravan as.

Foro de Prioridades Regionales

Ese es el momento en el cual se decide el formato final del presupuesto.
Las diferentes propuestas de obras surgen al final de las visitas a las regiones y se votan un as contra otras. A diferencia de Porto Alegre, no hay
en Belo Horizonte una votacion de obra por obra y si una composicion politica entre los delegados presentes en el Foro de Prioridades Regionales .
Asi, una lista que engloba diversas propuestas de obras se vota contra otra
lista con propuestas de obras diferentes. Al final de la ultima ronda de asarobleas regionales se eligen los delegados que van a participar del Com for~as, una comision de fiscalizacion formada por 20% de los presentes en el
foro regional.
Una caracteristica del presupuesto participativo merece ser destacada,
dada su relaci6n con la discusion sobre democracia participativa: el hecho
de que el elemento comun del PP en Belo Horizonte y Porto Alegre se base
en las as amble as regionales. Por 10 tanto, en ambos casos el pp se basa en
practicas preexistentes introducidas por los movimientos comunitarios en los
anos setenta y ochenta. Los actores comunitarios comprenden la dinamica
del proceso de participacion en el nivellocal. Ellos tambien tienen una larga practica para discutir cuales son las necesidades de sus comunidades.
En ese sentido, si el pp es una invenci6n institucional, tambien es una invenci6n basada en practicas preexistentes. Tambien merece destacarse e 1
hecho de que las nuevas form as de accion colectiva que surgieron en el nivel local durante el proceso de democratizacion encontraron una forma de
institucionalizacion en un proyecto institucional especifico. En ese sentido ,
las formas de participacion propias del proceso de democratizaci6n brasileno
no desaparecieron, como algJillOS autores argumentaron (Stepan, 1988;
Azevedo y Prates, 1991; Santos, 1993). Por el contrario, esas nuevas practicas generaron formas de democracia participativa que, como sera mostrado
en las demas secciones de este capitulo, produjeron mas eficiencia y mas

506

DEMOcRACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

legitimidad, luchando, de forma mas democratica, con el problema de la

complejidad.
EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y LA AMPLlACI6N DE LA
SOBERANIA EN EL NlVEL LOCAL

EI presupuesto participativo (pp) relaciona de una manera singular la ampliacion de la participacion y el establecimiento de criterios de justicia en el
proceso de deliberacion. La participacion en el PP en Porto Alegre y Belo
Horizonte tiene lugar, fundamentalmente, en las asambleas regionales 0 en
los momentas intermedios entre estas. Una evaluacion de las caracteristicas de la participacion en el PP en las dos ciudades muestra que la participacion esta directamente ligada con la credibilidad del proceso como forma
de deliberacion publica. La participacion en el PP cum pie el papel de asegurar la publici dad de la forma deliberativa y el acceso publico a la informacion y a la deliberacion sobre la distribucion de bienes materiales. EI cuadro 1 muestra los niveles de participacion en Porto Alegre.
Deben enfatizarse algunas caracteristicas de la dinamica participativa.
En primer lugar, el hecho de que la participacion inicial en Porto Alegre
haya sido baja en casi todas las regiones y muy baja en regiones sin una tradicion previa de organizacion, tales como Restinga, Gloria, Ilhas y HumaitB.
(regiones en las cuales participaron solamente 36, 20, 80 y 10 personas, respectivamente, en la segunda ronda de asambleasl. EI bajo nivel de la participacion en practicamente todas las regiones estB. ligado a dudas en cuanto
a la eficacia del proceso participativo. A partir del segundo ano de practica
del presupuesto participativo hubo un gran cambio en el padr6n de participacion. Por un lado, la eficacia de las deliberaciones tomadas en el primer
ano, es decir, el hecho de haber sido traducidas en obras, fue un incentivo
para la participaci6n en las regiones que ya tenian tradicion organizativa,
como por ejemplo la region Este de Porta Alegre (donde participaron 705 en
la segunda asamblea regiona\) 0 Partenon (donde participaron 264 personas). Por otro lado, la participacion permanecio muy baja en las regiones
sin una tradicion previa. Esas regiones, que estan entre las mas pobres de
la ciudad, tuvieron bajos niveles de participaci6n durante varios anos. Asi,
una vez mas, podemos observar que la importancia de las practicas preex.istentes determinan la efectividad del proceso. En los primeros anos de
practica del PP en Porto Alegre la viabilidad de una forma de participacio n
ampliada dependio de aquellos acto res que ya compartian una tradicion de
participacion en asambleas locales, tradicion introducida por los movimientos comunitarios de la ciudad de Porto Alegre. Fue solo despues de que

DEMOcRACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

MODE LOS DE DELIBERACI6N DEMOcRATICA

esa tradici6n se consagro como una forma de reivindicar bienes publicos que
se generalizo entre los habitantes de la ciudad.
Un segundo elemento que debe tomarse en consideracion esta directamente ligado al metodo deliberativo. Si nosotros analizamos la evolucion del
padron de participaci6n en el PP en Porto Alegre, podemos percibir que en
los primeros cinco anos de PP, la segunda asamblea regional era mas frecuentada por los participantes que la primera (en 1992, por ejemplo, 1442
personas participaron en la primera ronda y 6168 participaron en la segunda). A 10 largo de ese periodo, el momento deliberativo mas relevante era
la segunda ronda de asambleas regionales en las cuales se hace la eleccion
para consejeros. A partir de 1996 los delegados pasaron a ser electos en la
primera ronda de asambleas regionales, haciendolas mas deliberativas. Desde ese momento en adelante, la participacion en la primera ronda fue mayor que en la segunda (en 1996,6885 personas participaron en la primera
ronda y 4966 participaron en la segunda). Esa tendencia a mayor participacion persiste hasta hoy, mostrando la capacidad de 1a poblacion de identificar el momento deliberativo y a participar de modo raciona!.
EI aspecto mas importante del proceso participativo en Porto Alegre es el
continuo crecimiento de la participacion agregada al PP. La participacion en
el pp en 1a ciudad creci6 ano con ano con raras excepciones (1994 y 1996). EI
crecimiento continuo de la participacion puede atribuirse a la confianza en
el proceso deliberativo, dada la hegemonia del Partido de los Trabajadores
en la ciudad. En ese sentido, el padron de participaci6n en Porto Alegre
puede contrastarse con el padron de participacion en Belo Horizonte, ciudad en la cual la politica municipal fue mas conflictiva. EI cuadro 2 muestra las variaciones en la participacion en Belo Horizonte:

Como se puede observar en el cuadro 2, la participacion en Belo Horizonte muestra mayor variacion que en Porto Alegre, pues por motivos polit ico
electorales siempre hubo mayores dudas sobre la continuidad del pp en la
ciudad. En el primer ailo de pp en Belo Horizonte la participacion ya es a lta
debido al efecto ejercido por la experiencia de Porto Alegre, es decir, la p oblacion puede asumir que estaba participando de un proceso efectivo de d eliberacion. En el segundo ano de existeneia del pp en Belo Horizonte la p articipaci6n crecio mas de 50% con relacion al ano anterior, pero en el ano de
1996 la participacion decrecio, en virtud de que surgieron recelos con re lacion a la eontinuidad del PP, dado que existian serias dudas de si el can didato del PT ganaria las eleceiones. La participacion decrecio nuevamente en
1997, no obstante el hecho de que el candidato del pss - Partido Socialis ta
Brasileno- que gan6 las elecciones asumi6 el compromiso de dar contin uidad al PP. Sin embargo, una vez que qued6 claro para la poblacion q ue
habria continuidad en el PP, la participaci6n volvi6 a crecer nuevamen te.
Asi, es posible argumentar que la participacion varia con base en dos elementos: la tradicion asociativa previa y la percepcion por la poblacion de la
eficacia del proceso. Una vez mas, es posible percibir la racionalidad de la d ecision de participar.
Un segundo elemento es importante en cuanto a la practica del pp en B e10 Horizonte yen Porto Alegre. Se trata de la conexion entre el pp y la cuesti6n de la equidad en la distribucion de recursos publicos. En el caso de Porto
Alegre, los criterios de justicia son determinados por una tabla de acceso
previo a bienes publicos que se hace compatible con el proceso participativo. En el caso de Belo Horizonte, el criterio de justicia se expresa en una f6rmula que distribuyo los recursos para las regiones. s En Porto Alegre, e n
cada una de las 12 areas en las cuales se detennina la distribucion de bi enes publicos, una tabla de aeeeso previo a esos bienes entre la poblaci6 n,
predetennina el proceso deliberativo. EI cuadra 3, para el area de pavimentacion en Porto Alegre, muestra c6mo funciona ese proceso, pues nos
pennite observar por que el proeeso de participacion en el pp no se convierte en un proceso particularista, como la mayor parte de la literatura sobre
teoria democratica argumenta (Arendt, 1959; Schumpeter, 1942; Sartori,
1987). La participacion en el pp esm conectada al establecimiento de reglas
para el acceso a bienes publicos. En el caso de Porto Alegre, las 16 regione s
de la ciudad estan diferenciadas de acuerdo con el acceso previo a bienes publicos. En el caso del item pavimentaci6n, algunas regiones, como por ejem plo la Centro-Sur de Porto Alegre, tiene un acceso previo a ese bien publico
del orden de 99%. En otras regiones de la ciudad, como la region Extrem a -

508

CUADRO 2:

Participacion en. el

pp

de Belo Horizonte

pp / anD

le, lJuelta

2 Q , vuelta

3 e. uuelta

Foro regional

Total

1993194

3671

4215

6202

1128

15216

1994/95

5796

5323

14461

1243

26823

1995/96

5801

11796

17597

1314

36508

1996197

2938

9586

17937

1334

31795

1997/98

3416

3 081

11871

1050

19418

99/2000

Etapa retirada

2905

16323

1947

21175

Fuente: Secretaria de Planeaci6n.

.5

Esta f6nnula fue enunciada anteriormente en este mismo capitulo (N de La e.).

509

1
MODELOS DE DELIBERACI6N DEMOcRATICA
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

510

Cuadro 3: Carencia de pavimentacion elaborada para el

pp

de 1999

Pavimentadas

No pauimentadas

Carencia en %

117 704

100808

16896

14.35

146345
136402
39818
110819
37233
98969
65110
47517
62325
27420
128710
40148
81555
130446
345015

1030
18143
50492
20091
19237
23111
7999
30148
9333
1170
50000
143142
1590
16569
1140

0.70
11.74
55.91
15.35
34.07
18.93
10.94
38.82
13.02
4.09
27.98
78 .10
1.91
11.27
0.33

Centro

147375
154545
90310
130910
56470
122080
73109
77665
71658
28590
178710
183290
83145
147015
346155
2008731

1598640

410091

Total

Total de calles

Regiones
Humaita
Navegantes-Ilhas
Noroeste

Este
Lomba do Pinheiro
Norte
Noreste
Partenon
Restinga

Gloria
Cruzeiro
Cristal
Centro-Sur
Extremo-Sur

Ei."(o da Baltazar

Sur

Fuente: Prefectura de Porto Alegre.

I L

b d Pinheiro 80% Y 55% de las calles no estan pavimenta-

:.s/eno;n:ra~te con las formas de tom~ de decision. ~~o~n:e b:~~~:c;~

~~r

presionada por intereses particulares, el~~~~C~~o:a~;;:riteriOS ;s a traves

su proceso deliberativo. La forma c?mo I I ~roceso deliberativo: el acceso
..
a decision de la poblade una combinacion de tres cnten.os en e
previo a bienes publicos, la po~lac!O~ d~;;ar~~~~~ I~S requisitos, cada una
cion en las asambleas mterme las. n
d 1 a 5 As! una revaluada y recibe una nota que va e
.
,
.
de las reglOnes es e
. d
bien publico cuya poblacion es de mas
gi6n que bene 80% de carencla e un
, 'b
ivo el bien publide 120000 habitantes Y que esco~6 en ~I proc~so !~~ :::~5. Por otro lado,
co en cuestion puede hacer el maximo e pun tOpS~ de bien 0 concentra una
una region que tuvo un mayor acceso a ese 1
tos .
parte menor de la poblacion va a

511

De acuerdo con autores como Schumpeter (1942), Downs (1957) y Elster y

Slagstad (1988), entre otros, el problema con las formas de ampliacion de la
participacion es que operan en ambientes individualist as en los cuales es
muy diftcil alcanzar una vision del bien comOn. Como alternativa a ese problema la concepci6n hegem6nica de la democracia propone la descentralizacion de las form as de representacion de intereses al interior de una oferta
politica competitiva, que deja en man os del electorado la elecci6n de los intereses dominantes en una determinada propuesta politica. Aunque la Iiteratura en general argumente que esa forma de representacion refuerza
intereses particularistas (Lowi, 1969), no seiiala ninguna solucion participativa al problema.
EI caso del pp es bastante util para que analicemos como las formas de
ampliaci6n de la democracia son cap aces de arrojar una nueva luz sobre el
problema antes erigido. EI PP, no obstante que es una forma de ampliaci6n
de la soberania popular, no hace prerrogativas exclusivas al proceso participativo en la decisi6n sobre la aplicaci6n de bienes publicos. AI conectar tal
proceso con criterios de justicia, el pp innova como teoria democnitica de dos
maneras coordinadas: en primer lugar, establece limites al particularismo,
limites que no estan presentes ni en la version representativa ni en la version participativa de la teoria democnitica. En segundo lugar, los intereses
que se consideran legitimos en el PP son justificados y, necesitan al mismo
tiempo, coincidir con los criterios de justicia explicados antes. Asi, la conexion establecida por el pp entre reglas y participacion democratica renueva
la discusion sobre el papel de las formas de participacion en la teoria democratica. Muestra que la soluci6n weberiana al aumento del nivel de participaci6n, que es el aumento del control de los individuos por la burocracia, no
constituye la unica solucion posible al problema. Otra solucion parece viable: la de que "en sociedades internamente diferenciadas, cuanto mas fuerte es la union entre democracia y justicia distributiva, mas complejo debe
ser el metodo (decisorio) que garantice esa union" (Santos, 1998: 484). De
ese modo, la forma como el pp conecta participacion e institucionalizaci6n
nuevamente torna actual el papel de las formas ampliadas de participacion.
Elias van a cumplir el papel de utilizar la participacion democratica para
compensar el aumento del poder del personal administrativo.

alcan:a~:nd~,:e:l~a~i~~o~ed~/s~~er~nia
I

po:~I: ~~~a:ac;:r:ad~el~~;fa~rc::~a cuestion d~ I~ justi~ia: ES:ecl:~~:::

cion , una vez mas, .expone pr~bl.emas p:r;el~~~~:~~a ~::~f:~co~ una vision
cracia. La concepCl6n hegemomca de 1
e resentacion de intereses
estrecha e individuahsta del prolblemda de .Ia {etobjetivo de la soberania.
que es utilizada para Justlficar a re UCClOn

PARTICIPACI6N, COMPLEJIDAD Y MON ITOR EO DEL

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO (pp)

Una segunda area en la cual el pp es innovador es la del control por parte

de la poblacion de las deliberaciones sobre las inversiones a ser realizadas.

"'"I
512

DEMOcRACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

EI pp produjo experiencias muy significativas de control del personal administrativo en las ciudades de Belo Horizonte y Porto Alegre a traves del
establecimiento de instituciones de control. EI pp utiliza dos form as de monitoreo distintas . En Porto Alegre, el Consejo del pp (c pp) es responsable de
monitorear la realizacion de las obras aprobadas . EI monitoreo se da por la
tensi6n establecida entre el cpp y dos instancias administrativas, el Gaplan
y la CRC. En Belo Horizonte, existe un organismo encargado unicamente del
monitoreo de la realizacion de las obras aprobadas: el Comfor~as . De acuerdo con Faria (1996), las funciones del Comfor~as son: Vseguir y fiscalizar la
ejecuci6n presupuestaria y el calendario de obras del pp; 2)detallar, complementar 0 sustituir, escuchando a la comunidad, las obras definidas en el
Foro; 3) promover debates con asesores, 6rganos 0 entidades para subsidiar
decisiones internas; 4) solicitar esclarecimientos 0 informaciones a las autoridades municipales sobre las obras en ejecuci6n; 5) realizar reuniones con
los representantes del pp en las subregiones para discutir el rurnbo de la ejecuci6n presupuestaria; 6)designar pOl' 10 menos dos miembros efectivos
para seguir el proceso de licitacion de las obras; 7)participar en la organizaci6n del foro regional; 8)investigar casos sospechosos de favores personales de los propios miembros del Comfor~as, (Faria, 1996, pp. 103-104). Asi,
el pp incorpora form as autonomas de organizaci6n de la poblacion en el
establecimiento de un proceso de control de las operaciones del propio aparato administrativo de las prefecturas, estableciendo una conexi on entre las
decisiones tomadas en las asambleas y la forma como se traducen en decisiones administrativas.
EI pp tambien innova el propio concepto accountability administrativa al
trans formal' el monitoreo en una caracteristica permanente del proceso administrativo. Las formas de monitoreo existentes en Porto Alegre y Belo
Horizonte representan la integraci6n de las formas de participacion de la
poblaci6n con el nivel administrativo. En ese sentido, el pp anticipa una respuesta participativa a un problema central de las democracias latinoamericanas, la falta de capacidad de control por la poblaci6n de una burocracia
aut6noma y poco acostumbrada a form as publicas de rendicion de cuentas.
Los organismos de monitoreo del pp reducen las irregularidades en el proceso de licitacion y, al mismo tiempo, fuerzan a los 6rganos administrativos
a adaptarse a la participaci6n de la poblaci6n en cuestiones tecnicas.
Las instituciones de control creadas por el pp constituyen una buena demostraci6n de que el proceso deliberativo puede separarse del proceso administrativo sin dar a los organos tecnicos prerrogativas absolutas sobre
dicho proceso, un elemento defendido por la concepci6n hegem6nica de la
democracia. EI pp instituye un organa publico encargado de representar y
presentar el punto de vista de las comunidades al interior de la adminis-

MODELOS DE DELlBERACI6N DEMOcRATICA

513

traci6n. Esa solucion supera algunas de las desventajas de los proyectos elitistas, dando un formato mas democratico y menos particularista al problema de la union entre instancias tecnicas y administrativas. Los organismos
de control generan grupos de participantes activos que adquieren un conocimiento considerable sobre cuestiones tecnicas. Esos grupos tienen la capacidad de explicar cuestiones tecnicas al publico en general y tambien d e
debatirlas con el personal tecnico. Durante los siete anos de vigencia del pp
en Belo Horizonte, 1428 personas participaron en el Comfor~as. Al preguntarles Sl la partlClpaclon en el Comfor~as los llev6 a comprender mejor los
problemas de sus subregiones, 88.5% de los miembros de ese organismo
de control en la region Centro-Sur y 76% de los miembros de la region de
Barreiro dijeron que si (Faria, 1996: 126). De ese modo, un aspecto atractivo de los organismos de control es que, al mismo tiempo, diferencian deliberaci6n de implementacion y hacen a los organismos tecnicos mas sensi bles a las demandas de la poblacion por rendici6n de cuentas.
La experiencia de instituciones de control tambien sugiere que el proceso admlD1stratIvo de tom a de decision sobre la presion de mecanismos participativos se hace mas eficiente. En una entrevista con el presidente de la
Sudecap, la compania de obras de la ciudad de Belo HOrizonte, reconoci6
que la presencia de organismos de control en la ciudad aurnentola necesidad
del 6rgano administrativo de ser mas eficiente y mas abierto a las demandas de la poblacion pOl' esclarecimientos sobre cuestiones tecnicas. Cuanto
mas informada esta la poblaci6n, menos son aceptadas las explicaciones
usuales de ineficiencia y atrasos en cronogramas de obras.
La forma de operacion de las instituciones de control en el pp cuestiona
un segundo aspecto de la concepci6n hegemonica de democracia de acuerdo
con el cual el aspecto crucial de las instituciones que luchan con la compleJldad es su capacldad de generar un cuerpo especializado de funcionarios
cap aces de ocuparse de esas cuestiones de manera sistematica y rutin aria
(Weber, 1919). EI pp cuestiona la aplicacion generalizada de ese precepto de
dos modes distintos: en primer lugar, muestra que no hay motivos para
delegar a un cuerpo tecnico prerrogativas exclusivas en el proceso de toma de
decisiones. EI acceso de la poblacion a instituciones de toma de decision en
el caso brasileno reduce la corrupci6n y hace que el proceso de inlplementaci6n de decisiones sea acelerado. En segundo lugar, el pp tambien muestra que el problema del conocimiento puede ser abordado de modo mas
dem.ocratico. Aunque la poblacion de las ciudades de Porto Alegre y Belo
Honzonte sup lese muy poco acerca del proceso administrativo en sus ciudades, despues de dos anos de participaci6n en instituciones de control ese
conocimiento se amplio significativamente. Tal hecho demuestra que la
posibilidad de transferir el conocimiento complejo detentado por los tecni-

514

DEMOCAACIA PARTICIPATJVA EN ACCI6N

,os a cuerpos especializados no es una via imposible de abrirse, como argumen tan los defensores de la concepcion hegemonica de la democracla. Ademas, la presencia de una institucion de control hace ma~ facil ,tratar los
casos especificos de conflicto entre los tecnicos y la poblaClon. ASI, el pp demuestra la posibilidad de defensa de una concepcion intermediana entre la
posicion weberiana de acceso exclusivo de los tecnicos a las pal.e~tra~ de
toma de decision y la concepcion defendida por las VlSIOnes partlClpatlva.s
de la democracia de aumento de la participacion en el mlsmo proceso admlnistrativo. EI pp practica una forma intennediaria entre las dos poslclOnes,
estableciendo un proceso de tension entre los tecnicos y cuerpos de ~ontrol.
En ese caso, la extension de la soberania popular se muestra compatlble con
la administraci6n racional.

INNOVACI6N SOCIAL Y LAS FORMAS CONTRAHEGEM6NICAS

DE LA DEMOCRACIA PARTI CIPATIVA

EI ejemplo del presupuesto participativo (pp) en Porto Alegre y Belo Horizonte muestra que las formas institucionales de la democrana no son fila.s
y que se necesitan nuevas experiencias para que cuestlOnes poiemJcas recIban un tratamiento adecuado. Tambien muestra que las solucIOnes para las
cuestiones centrales con las cuales trata la democracia cambian, de acuerdo
con los diferentes escenarios politicos. En el caso brasileno, el chentehsmo,
la falta de capacidad de presion de la poblaci6n y la distribucion deslgual
de los bienes publicos en el nivellocal son algunas de las cuestIo?es con las
cuales las form as fijas de la democracia no son capaces de cO~VIVlr?e forma
adecuada. La concepcion elitista de la democracia que evalua el eXJto 0 el
fracaso de la democracia unicamente a partir de las practicas de las ehtes
(O'Donnell, 1996; 1998) es pesimista en cuanto al futuro de la de:nocracla
en Brasil. En el caso brasileno, las viejas practicas de hecho 'mph~aron la
rearticulacion del clientelismo, la ineficiencia administrativa y la nvahdad
entre elites.
.
Existe, sin embargo, una segunda manera de evaluar la democracla que
requiere que nos distanciemos de la concepcion hegemo?ica de de~ocracla
arriba esbozada y tomemos en consideraci6n las practIcas asoclatIvas. EI
PP, en los casos de Belo Horizonte y Porto Alegre, muestra la Vlrtud de las
formas ampliadas de soberania en el nivel local. En el caso d~1 PP, la mnovacion entendida como una practica asociativa de negoclar ablertamente el
acceso a bienes publicos se convierte en un proyecto participativoinstItucionalizado. Tal proyecto es capaz de sustituir practicas de las .elites y el
particularismo originado de elias por formas ampliadas de d,scus,on y toma

MODELOS DE DELIBERACI6N DEMOCAATICA

515

de decisi6n. Agreguese a eso el hecho de que el PP ofrece una respuesta diferente al problema de la justicia. AI contrario de ceder al canto de las sirenas de la inevitabilidad del particularismo, el PP introduce reglas que !levan a su limitaci6n. Y, no menos importante, es que el PP da una respuest a
origi~al a la cuestion del control de las instancias de toma de decision por
los tecmcos, un problema no resuelto por la concepcion hegemonica de l a
democracia.
Las diferentes respuestas dadas por el pp a las tres cuestiones enumeradas arriba sei'ialan todas elias en la nusma direccion, a saber, que I a
contradiccion entre accion colectiva, formas ampliadas de participacion y
de~institucionalizacion.' de la forma como fue abordada por la teona hegemOnIca de la democracla con base en la experiencia europea del periodo de
entre guerras, no puede ser generalizada. La democracia en los paises de l a
Hamada tercera onda de democratizacion no fue amenazada por las formas
no diferenciadas de movilizacion politica, tal como en Europa. EI problema
central encontrado por la democracia en esos paises es un bajo remanente
de practicas democraticas. En esos casos, la institucionalizacion deja de
ser 10 opuesto de movilizacion que se torna una forma de accion colectiva
en el espacio publico. En esas condiciones, la institucionalizacion tambien
adquiere un significado distinto: el de la conexi on entre nuevas practicas
y nuevos proyectos institucionales. EI PP como forma ampliada de participacion es la mejor expresion de ese hecho.
f,.iang Chi Cha'o y Alexis de Tocqueville estaban en 10 correcto cuando
sei'ialaron la inevitabilidad de la democracia como forma hegemonica de dominacion politica en el occidente. Sin embargo, no percibieron que las for~_ <I.e ~ democracia fuera de Occidente no son fijas, y no reproducen ,
_necesariamente, las caracteristicas de la fonna hegemonica. Una diferencia
parece ser !!TUcial entre las fonnas occidentales y las formas no occidentales de democracl,a: la cantidad de practicas disponibles y el papel de los
actores sociales en aumentar ese numero. EI caso brasileno, que fue abordado en este capitulo, constituye un buen ejemplo de remanente limitado
de practicas democraticas por parte de las elites, un problema superado
solo a medida que nuevas practicas surgieron de la sociedad. Asi, el hecho de
que tanto Tocqueville como Liang Chi Cha'o estaban en 10 correcto, no nos
debe lIevar a pensar que la extensi6n de la democracia a traves de las formas culturales prevalecientes en Occidente va a ocurrir. En el caso de
Brasil, la integracion del pais a la onda democratica fue lenta, contradictoria y abarco movimientos en diversas direcciones. De hecho, la definicion de
Liang Chi Cha'o de la expansion de la democracia como un ciclo 0 la imagen tocquevilliana de una onda democratica ignoran el hecho de que aque1I0s que estan perdiendo un nuevo privilegio cada dia pueden adherirse a la

DEMOcRACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

MODE LOS DE DELIBERACI6N DEMOCRATICA

democracia de forma incompleta. En contraste can ese aspecto, la experiencia brasilena muestra que la and a democratica puede estar conectada a
las practicas no de aquellos que estan perdiendo privilegios, y si de aquelias que tienen alga que ganar can la expansi6n de la democracia. Esos son
los actores cuyas innovaciones han llevado a las formas contrahegem6nicas
de democracia.

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AL EVALUAR la democracia en el mundo en desarrollo, los estudiosos por 10

general se han enfocado en la naturaleza del regimen en el poder, y han
dirigido gran parte de su atenci6n aI papel de los partidos y otros actores
politicos organizados en la arena electoral. Por supuesto, tam bien han examinado la manera en que las estructuras estatales dan forma a los patrones de participaci6n y han prestado atenci6n a investigaciones detalladas
de los patrones y modos de representaci6n. Gran parte de este trabajo se ha
centrado en el Estado-naci6n como unidad critica de analisis. Sin embargo,
ha faltado comprender mas a fondo las practicas democraticas cotidianas y,
en particular, la naturaleza del campo institucional subnacional en donde
los agentes politicos, tanto formales como inform ales, se relacionan entre sf
y con el Estado. Ante la falta de dichos analisis criticos, se torna muy dificil entender par que muchas democracias en el mundo en desarrollo han
sido incapaces no 5610 de garantizar los derechos sociales, sino tambien de
proporcionar los derechos politicos y civiles basicos. En efecto, el Estado se
ha transformado, pero, en el lenguaje que actualmente domina los discursos sobre el desarrollo posteriores a la transicion, lse ha acercado mas al
pueblo? lPor que, en particular, la participacion politica, mas alIa del ejercicio peri6dico del voto, ha permanecido tan limitada? lHasta que punto las
transiciones al regimen electoral hicieron que las instituciones burocraticas
heredadas de los pasados autoritarios y coloniales se abrieran mas a la participaci6n de los ciudadanos comunes y corrientes? lSon el alcance y la solidez de la legalidad publica suficientes para garantizar la aplicaci6n uniforme de los derechos de los ciudadanos? lHan cambiado realmente los estados
en desarrollo su modo de gobierno, los socios sociales con los que trabajan
y las metas de desarrollo a las que dan priori dad?
Si la creaci6n de un Estado democratico ha sido diffeil, hacer que sea
receptivo 10 es mucho mas. Y este es el caso de la India. EI panorama gene519

DEMOcRAClA PARTICIPATIVA EN ACCION

LA POLiTICA Y EL DlSENO INSTlTUCIONAL DE LA DEMOCRAClA

ral de la democracia en la India es un recordatorio de que no existe una

progresi6n lineal hacia la democracia. Asi como se ha celebrado con justicia
la solidez de las instituciones democraticas de la India, tambien cada vez
se cues tiona mas la efectividad de dichas instituciones. Despues de 54 anos
de regimen democratico casi ininterrumpido no se ha logrado reducir las
mtiltiples exclusiones de los subalternos de la India. Ademas, al rascar debajo de la superficie se encuentra que dentro del campo institucional unitario marcado por los Iimites del Estado-naci6n indio, existen marcados grados
de democracia 0, como dice Guillermo O'Donnell (1993), diferencias en la
intensidad de la ciudadania. La historia de la India despues de la transici6n ha producido muchas trayectorias de democratizaci6n. Si en un extremo es posible identificar reductos de autoritarismo cuasifeudal (el est ado
de Bihar, por ejemplo), en el otro es posible encontrar casos de profundizaci6n de la democracia. Esto es mucho mas notable en el caso del estado
suroccidental de Kerala, que sobresale no solo por su historial de movimientos populares dirigidos por el Partido Comunista de la India-Marxista
(PC1(M) 0 PCM)' Y por un Estado activista que ha realizado algunos de los
logros redistributivos y sociales mas espectaculares en el mundo en desarrollo (Heller, 1999), sino tambien porque des de 1996 ha sido el sitio de uno
de los experimentos mas ambiciosos, mas conscientes y mas amplios de gobierno participativo.'
En 1996, la coalici6n del Frente Democratico de Izquierda (FOI) regres6
al poder en Kerala y el gobierno dirigido por el PCM de inmediato cumpli6
una de sus principales promesas de campana al lanzar la "Campana del
Pueblo para la Planeaci6n Descentralizada". Si bien la Campana del Pueblo
(a partir de aqui llamada simple mente Campana) apenas esta en su quinto ano, ya ha delegado mas poder en la toma de decisiones que en cualquier
otro estado indio. Los 1214 gobiernos locales de Kerala -municipios y tres
niveles rurales de distrito, manzana y grama panchayats (el termino de India para los consejos del pueblo}- han recibido nuevas funciones y poder
para tomar decisiones, y se les ha concedido autoridad discrecional del presu puesto sobre 40% del gasto del Estado para desarrollo. Sin embargo, la
Campana representa mucho mas que una simple descentralizacion de los
poderes de gobierno a organismos electos de un nivel inferior. Tanto en su
diseno politico como institucional, tiene la ambici6n socialmente trans for-

mad~ra -como en el caso de Porto Alegre- de compensar los deficit de

estructuras representativas formales y de la toma de decisiones burocraticas mediante la creaci6n y capacitaci6n de instituciones de participaci6n.
En muchos sentidos, se destaca claramente como un experimento osado en
la construcci6n de una democracia participativa. En primer lugar, esta su
enfoque y su escala. La descentralizaci6n de una amplia gama de responsabilidades de desarrollo hacia los 1214 gobiernos locales electos represe nta una profunda reconfiguracion del Estado y su relaci6n con la sociedad,
y tiene el potencial de transformar dramaticamente la practica cotidiana
de la democracia para los 31 mill ones de habitantes de Kerala. En segundo
lugar, el diseno institucional de las instituciones centrales de la Campana
-Grama Sabhas (asambleas de barrio), seminarios de desarrollo, grnpos
de trabajo y gobiernos locales- ha tratado conscientemente de nutrir y
facultar un modelo de planeaci6n del desarrollo democratica y participativa. Por un lado, aI haber transferido las funciones de planeaci6n y ejecuci6n
a los ambitos locales, por primera vez en la India la Campana ha dado un
poder significativo a los gobiernos y las comunidades locales para abordar
problemas practicos. Todo el cicio de la planeaci6n -que comienza con la
recopilaci6n de datos locales y termina con la formulaci6n de un amplio
plan local compuesto por cientos de proyectos- es basicamente un largo
ejercicio de soluci6n de problemas practicos. Por otro lado, tanto el caracter
institucional como politico de la Campana se ha preocupado principalmente por promover la participaci6n de abajo hacia arriba. La transferencia d e
autoridad y recurs os a los gobiernos locales ha reducido significativamen t e
los costos de transacci6n de la participaci6n, y la brecha de conocimiento y
capacidad que tradicionalmente ha excluido a los ciudadanos comunes d e
tener un papel activo en el gobierno ha sido reducida considerablement e
por los program as de capacitaci6n masivos, la movilizaci6n activa de la
pericia de la sociedad civil y los esfuerzos concertados por dar poder a lo s
grnpos hist6ricamente marginados: mujeres, adiuasis ("tribus") y dalits
("intocables"). Ademas, las instituciones participativas de la Campana son
conscientemente deliberativas -con base en una toma de decisiones inclu yente y razonada- y tienen poder porque unen la elecci6n del proyecto con
su realizaci6n efectiva. En todos esos sentidos, la Campana marca un parteaguas en la trayectoria democratizadora de Kerala: es nada menos que un
proyecto politico explicito encaminado a desmantelar las formas arraigadas
de dominio burocratico y de politic a clientelista al revigorizar la tradici6n
de Kerala con respecto a una participacion politica directa y basada en los
movimientos y de democratizar fundamentalmente el caracter institucional
del Estado.

520

I EI Partido Comunista de 18 India estuvo unilicado hasta 1965, cuando se dividi6 en el PCT
y el PCM. EI PCN se volvi6 el mayor de los dos partidos comunistas y es el socia dominante de
los Frentes Democraticos de Jzquierda que Uegaron al poder en Keeala y Bengala Occidental.
2 Para una perspectiva teariea de este concepto, vease Fung y Wright (200 1 y 2002). Para
un examen detallado del caso de Kerala como un experimento de gobierno participativo, '(ease
Thomas Isaac y Heller (2002).

521

1
522

DEMOcRACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

DESAGREGAR LA DEMOCRACIA3

Es comprensible que el debate sobre las transiciones democraticas se haya

centrado en la instalaci6n de instituciones electorales, constitucionales y de
procedimientos. La unidad de analisis ha sido invariablemente el Estadonaci6n. Aunque ha sido util para elaborar la tipologia de los regimenes y
diferenciar la democracia del autoritarismo, enfocarse en instituciones nacionales fonnales ofrece una base de analisis limitada para elaborar un concepto de la profundizacion democratica. Puesto que las instituciones y la
politica son relacionales y configuracionales, sus atributos nunca son perfectamente isom6rficos: ni horizontalmente, a traves de diferentes areas de
las politicas, ni verticalmente, de un nivel del Estado a otro. A medida que
el Estado irradia desde su nucleo geogratico y funcional, su autoridad y su
efectividad fluctuan espectaculannente. Asi como los te6ricos del Estadosociedad han erigido desagregar el Estado (Migdal et aI., 1994), necesitamos desagregar la democr acia.
SegUn su definici6n convene ion ai, la democracia formal esta marcada
por el sufragio universal, las elecciones regulares y competitivas, la rendici6n de cuentas de los aparatos estatales hacia los representantes electos
y derechos de asociaci6n legalmente codificados (Huber et aZ., 1999, p.
168). Una democracia efectiva es aquella en donde las practicas democraticas se han extendido por toda la sociedad, y gobiernan no solo las relaciones entre el Estado y los ciudadanos , sino tam bien las relaciones publicas entre ciudadanos. Funcional y geograficamente, el grado de legalidad
publica en m uchas democracias formales sigue estando severamen te limitado. En tales democracias, senala O'Donnell, "el componente de legalidad democra tica y, por tanto, de 10 publico y 10 ciudadano, se desvaneci6
en las fronteras de varias regiones y relaciones de clase, genero y grupo
,;tnico" (1993 , p. 1361). Los espacios publicos desaparecen y son reemplazados par zonas de poder privatizado. Las instituciones y los funcionarios
locales son colonizados por patrones , jefes, amos y caciques. EI patrimonialismo, el clientelismo y la coerci6n desgastan a la autoridad democratica. Par ella, debemos ver mas alia del ni vel macroinstitucional de los parlamentos, las constituciones y las elecciones, e investigar las instituciones
intermedias y locales y los campos consultivos ubicados en los intersticios
del E stado y la sociedad donde las formas "cotidianas" de democracia
prosperan a luchan par mantenerse a flote. En otras palabras, necesitamos una sociologia politica de la democracia, la cual reconozca especi3

EI anahsis de las dos secciones siguientes estA tornado de HeUer (2000).

LA POLiTICA Y EL DISENO INSTITUCIONAL DE LA DEMOCRACIA

523

ficamente que una democracia que funcione debe ser una democracia
efectiva.
Una democracia efectiva tiene dos caracteristicas relacionadas: un a fuerte sociedad civil y un Estado capaz. Una sociedad civillibre y animad a hace
que el Estado y sus agentes rindan cuentas 10 que garantiza que se realicen
consultas no s610 mediante la representacion electoral (mandatos peri6dicos), sino tambien mediante la constante retroalimentaci6n y negociacion.
La sociedad civil es fundamental para el desempeno democritico porq ue extiende el alcance y el estilo de los reclamos mas alla de la represen tacion
formal de intereses que define a la sociedad politica. Los movimientos sociales, las asociaciones y los sindicatos plantean temas nuevos y movilizan
actores nuevos. AI hacerlo, no solo ofrecen un contrapeso a formas mas burocraticas y agregadas de representacion de intereses, sino que tambien
crean nuevas solidaridades, que en muchos casas cuestionan especificamente las desigualdades eristentes y, por ello, ayudan a democratizar a la
sociedad misma. La cuati6n crucial aqui es que la salud de una democracia
se mide tanto por la naturaleza cualitativa de sus patrones sociales d e asociacion como por el caracter formal de sus instituciones, y mientras esas dos
variables se condicionen entre si -los patrones de asociaci6n estan condicionados por los ambientes institucionales, y la rendici6n de cuentas institucional esta condicionada por la vitalidad de las asociaciones-, el p atr6n
puede reforzar positivamente asi como puede danar.
La capacidad del Estado es tambien fundamental para la efectivid ad de
la democracia. Las garantias procesales de los derechos civiles y politicos,
incluidos el derecho de asociacion y la libertad de palabra, no se traducen
automaticamente en el ejercicio efectivo de los derechos democraticos. La
ciudadania no es un derecho, es una relaci6n. Ahi donde las desigualdades
entre categorias sociales son tan pronunciadas que crean formas extraconstitucionales de autoridad vinculante (clientelismo, patriarcado, sub ordinaci6n de castas), el ejercicio de la ciudadania esta subvertido. Como han
dicho desde hace mucho los teoricos de la sociedad civil, sus cualidades de
asociacion surgen unicamente cuando este. absolutamente diferenciad a del
Estado y de los grupos sociales primarios (familia, grupos de parent esco,
linaje). Una condicion previa para el ejercicio efectivo de los derechos civiles y politicos requiere un Estado capaz de garantizar el cumplimiento
parejo, uniforme y racional-Iegal de la autoridad publica. Los individuos y
los grupos deben estar protegidos de la accion arbitraria del Estado, pero
tambien de form as de autoridad social que podrian limitar 0 incidir en sus
libertades civiles y politicas. Y la creacion de espacios publicos que esten
protegidos de formas no democre.ticas de autoridad erige mucho mas que
solo redactar constituciones y hacer que los funcionarios rindan cuentas.

--

LA POLiTICA Y EL D1SENO INSTITUCIONAL DE LA DEMOCRAClA

DEMOCMClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

24

brca un cambio fundamental en la distribucion y ellugar de 10 que Weber

lam6 "dominio legitimo" de la sociedad sobre el Estado. Dado el proceso
eiiido e inconcluso de la formacion del Estado en gran parte del mundo en
.esarrollo, y mas notablemente la debilidad institucional (0 vulnerabilidad
.e ser captados por la elite) del gobierno local, el mandato de una autoridad
,ublica que se haga cumplir legalmente sigue siendo limitado, produciendo
na forma de ciudadania de baja densidad. Este problema esta Jigado con
)s limites tanto infraestructurales como de autoridad del poder del Estado.
Jesde la infraestructura, los aparatos del Estado -Ia policia, el poder judiial el sistema educativo- tan solo estan formulados demasiado mal y con
eu:.asiada irregularidad para hacerlos valer y mantener los derechos de los
iudadanos. Desde el punto de vista de la autoridad, el campo de dominio
'gitimo del Estado (los campos constitueionalmente prescritos en donde
u autoridad es vinculante y respaldada por la coercion) es cuestionado y
ebilitado par fuentes compensatorias de autoridad. E incluso cuando las
~stituciones de nivel central son s6lidas y estan bien protegidas de los inereses particulares (autonomia relativa), las instituciones locales e interledias del Estado -que son igualmente crfticas para asegurar los derehos efectivos de los ciudadanos, incluida su participacion- pueden, no
bstante, ser extremadamente dehiles.

Los

LiMITES DE LA DEMOCRACIA EFEC'TIYA EN LA

INOlA

,as instituciones democraticas de la India han resistido la prueba del tiemo y de una sociedad "fisipara". La infraestructura basica de procedimienos de la democracia -<lspecificamente la constituci6n y las garantias de los
erechos de reunion, la separaeion de poderes, y las elecciones regulares y
biertas nacionales y estatales- se han consolidado con firmeza 4 Como
linimo, a pesar de los infames episodios recientes de violencia comunal y
.e castas, las instituciones democniticas no solo han contribuido a fOIjar
na nacion a partir de varias nacionalidades, sino que tambien han instilleionalizado la aceptacion de la incertidumbre del regimen que viene con
is elecciones competitivas. A pesar del episodio autoritario de 1975-1977,
is perspectivas de un reves democratico en la India son remotas. Las faciones de la c1ase dominante de la India, los propietarios y los profesiona4 En total, bay 25 estados en 1a India, 15 de los cuales tienen poblaciones mayores de 15
lillones de habitantes. Los estados indios tienen su propia legislatura y pader ejecutiva y. de
cuerdo con la Constituci6n Federal de 13 India, disfrutan de una amplia gama de poderes y
~sponsabilidades. incluidas fuentes independientes de recolecci6n fiscal (principalmente
npuestos sobre las ventas) y muchas funciones de desarrollo.

525

les, apoyan la democracia, aunque sea unicamente porque se beneficiaron

mucho de la generosidad de la politica democratica c1ientelar de la India
(Bardhan, 1984).
La efectividad de las instituciones democraticas es otro asunto. En vastas regiones de la India, el ejercicio de los derechos ciudadanos, incluso en
ellimitado sentido politico del termino, se circunscribe a la persistencia de
formas tradicionales de control social. Puesto que mas de la mitad de los
hogares rurales dependen de los terratenientes para tener acceso a la tierra 0 al trabajo, los lazes c1ientelistas siguen siendo una pieza clave para
las estrategias de supervivencia de los grupos subordinados. Con sus exclusiones rituales y las relaeiones jenirquicas profundamente arraigadas,
el sistema de castas Ie ha dado a esas desigualdades materiales un grado
de control social y cultural dificilmente comparable. Los bajos niveles d e
alfabetizacion y el trato discriminatorio de parte de las instituciones estatales controladas por la casta superior han Iimitado aun mas la autonomia
de asociaeion de las castas y las c1ases inferiores. EI corolario de este panorama es el predominio de la soberania fragmentada. EI aleance y autori dad del Estado democratico y de derecho terminan, 0 mas precisamente
son transfigurados, cuando comienza el mandato y el poder de los hombres
fuertes de la localidad y sus seguidores, como consecuencia del hecho que
ell os se basan en el sistema de castas. Lo que configura un patron que se
asemeja mucho a los casos brasileno y africano, donde las fuentes extra
democraticas de autoridad no solo resisten, sino que colonizan y privati zan el poder del Estado (Weyland, 1996; Mamdani, 1996). Los notables
locales en general dominan las instituciones locales, incluidos los gobiernos municipales, las escuelas, las sociedades cooperativas y la burocracia
del desarrollo de las ciudades. La permeabilidad de la autoridad estatal
est a mas expuesta por la existencia de ejercitos privados de castas (en
especial en Bihar) y el control de la elite sobre las fuerzas locales de la
poJicia .
Esto no quiere decir que las instituciones democraticas de la India han
sido totalmente inertes. Las ultimas dos decadas han sido testigos de una
erosi6n de la politica clientelista tradicional. La democracia formal y participativa en la India ha debilitado la legitimidad de la autoridad social tradicional, y ha generado tambien toda una nueva pleyade de activistas politicos, a la vez que ha creado espacios en donde los grupos nuevos se han
movilizado con exito. Pero las fuerzas politic as que han surgido estan mas
arraigadas en las divisiones sociales que nunca. La base de la movilizacion
ha pasado del c1ientelismo al populismo de identidad. A medida que las elecciones se han vuelto mas competitivas y mas grupos han entrado en la arena politica en sus propios terminos, el c1ientelismo se ha vinculado cad a vez

DEMOcRACIA PARTICIPATlVA EN ACCION

LA POLiTICA Y EL DISENO INSTlTUCIONAL DE LA DEMOCRACIA

mas con la politica de identidad. La demanda de cuotas en el gobierno y de

privilegios especiales, para comunidades mayoritarias 0 minoritarias, ahora
domina las demandas. Esta explosi6n de demand as estrechas ha provocado
un desesperado barullo de surna cero por trato preferencial que Bardhan ha
descrito atinadamente como "un saqueo de igualdad de oportunidades de
parte de todos los grupos de interes" (1997, p. 16).
En este clima politico de populismo y fragmentacion organizativa, las
formaciones politicas abarcadoras han sido la excepci6n de la regIa. Los
sindicatos rara vez han sobrepasado los confines protectores del sector organizado (empleados publicos y de grandes fabricas) y, en muchos casos, se
han vuelto un poco mas que vehiculos para las ambiciones politicas de los
caciques locales. Las asociaciones de agricultores han estado dominadas
por los intereses de los gran des agricultores. Ya que el alcance de la legalidad publica esta circunscrito al poder de las elites locales, los esfuerzos de
la clase baja y la casta inferior por organizarse en torno de asuntos econ6micos (fuera de Kerala y Bengala Occidental) invariablemente han sido
derrotados (Brass, 1994, p. 334). Ante esta fragmentacion politica, la capacidad de las instituciones democraticas por agregar intereses y, en particular, abordar los apremiantes dilemas distributivos cada vez esta mas en
duda. La politica de la ciudadania social, segUn ha senalado Mehta (1997,
p. 64) es conspicua par su ausencia. De este modo, al igual que en el caso de
Brasil , la fragmentaci6n politica ha frustrado el potencial (y la promesa)
de la democracia para mejorar la equidad (Weyland, 1996).
Si la falta de formaciones politicas abarcadoras ha dejado poco espacio
para las expresiones programaticas de los intereses de la clase baja, la ausencia casi total de instituciones democraticas locales solo ha agravado el
problema de la ineficacia democratica. Hasta hace poco, el gobierno de la
India no era ni siquiera formalmente democratico. EI importante teorico
del peM, E.M.S. Namboodiripad, dijo una vez que: "si en el nivel de las relaciones de Estado centralia Constituci6n nos da democracia, en el nivel de
las relaciones Estado-panchayat la Constituci6n nos da burocracia". De
hecho, no fue sino hasta la aprobacion de las enmiendas 73 y 74 de la Constitucion de la India en 1993 que los gobiernos estatales recibieron la orden
de realizar elecciones gubernamentales locales regulares. E incluso cuando los gobiernos locales han rendido cuentas electoralmente, han disfru- '
tado de pocos poderes sustantivos de toma de decisiones. La mayona de
gobiernos locales, y en particular los gobiernos de las ciudades, han sido
un poco mas que conductos administrativos para los programas del Estado
central.
A pesar del hecho de que la idea de contar con gobiernos locales can facultades ha sido el ingrediente basico de la herencia gandhiana de la India,

desde el Programa de Desarrollo Comunitario de Nehru hasta los esfuerzos nacionales y subnacionales de darle poder a las panchayats de la India,
la historia de descentralizacion, de manera muy similar a la reform a agraria, ha estado compuesta por promesas rotas, lentas muertas politicas,
confusion burocratica y legislacion vacia. Los gobiernos locales a los que se
les ha dado cierta medida de poder casi siempre han sido capturados par
las elites locales y transform ados en instrumentos de clientelismo. A pesar
de las variaciones regionales, el balance es claro: con la posible excepci6n de
Bengala Occidental, el proceso de moldear e implementar las iniciativas
de desarrollo, incluidos los servicios publicos cotidianos mas basicos, ha
seguido siendo un asunto de arriba abajo domina do por las elites burocraticas y politicas de las capitales estatales y sus intermediarios, agentes y
coyotes.

526

527

LA DEMOCRACIA
Y LOS MOVIMIENTOS SOCIALES EN KERALA

Probablemente existen pocos ejemplos en el mundo donde el vinculo causal

entre los movimientos sociales organizados y las ganancias redistributivas
y sociales importantes sea tan fuerte como en Kerala. En pocas palabras,
una larga historia de movilizacion social que comenzo con los movimientos
de reforma de castas y con esporadicos levantamientos campesinos en las
decadas de 1920 y 1940 cristaliz6 en un movimiento de clase baja amparado en la sombrilla organizacional del partido comunista que tom6 el poder
en 1957. Repetidos periodos en el poder por parte de los comunistas se combinaron con un proceso casi continuo de movilizaci6n de masas militantes
que ejerci6 una presion implacable sobre el Estado para expandir los program as sociales, regular los mercados laborales llevar a cabo reformas
agrarias. Despues de un periodo de dos d,kadas de un practico estancamiento economico (1970-1990), los indicadores sociales comenzaron a subir,
las tasas de pobreza cayeron de manera espectacular y los salarios para los
trabajadores no capacitados (jornaleros agricolas, trabajadores de la construcci6n, y trabajadores de beedi (cigarrillos locales) y procesamiento de
castanas) siguieron siendo los mas altos de la India. La incidencia de 1a
movilizaci6n de masas de clase si disminuy6 significativamente a principios
de la decada de 1980, pero ningUn gobierno revoc6 0 recort6 un programa
social importante (a pesar de las crecientes limitaciones fiscales) y en
muchos sectores el estado en Kerala (sin importar el partido que estuviera
en el poder) continuo con la precursora politica de reformas a favor de los
pobres (Heller, 1999). No cabe duda de que ninglin otro estado ha permanecido tan constantemente a favor de los pobres 0 ha tenido tanto exito

DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

LA POLiTICA Y EL D1SENO INSTITUCIONAL DE LA DEMOCRAClA

redistributivo en toda la India, y posiblemente en ninguna otra parte del

mundo democratico .
Todo esto hace bastante intrigante el hecho de que el gobierno dirigido
por el PCM lanzara en 1996 una "Campana del Pueblo para la Planeaci6n
Descentralizada". Conocido ampliamente como el expet~mento mas radical
y trascendental de descentralizaci6n emprendido en la India, el proyecto
politico de la Campana ha sido nada menos que un asalto frontal a feudos
burocraticos del Estado y las redes c1ientelares del sistema politico. SegUn
ha seiialado previamente Thomas Isaac, la paradoja esta en que "un gobierno estatal lanz6 un movimiento para obligar a su propia mano a reestructurar radicalmente el modo de gobierno. iPor que se embarcaria un Estado
en una misi6n tal?" (2000, p. 316). Para responder a esta pregunta es necesario revisar brevemente la historia politica y de desarrollo de Kerala.
La trayectoria de los movimientos agrarios, anticastas, nacionalistas y
radicales de Kerala aJcanzo un parteaguas cuando el Partido Comunista gan6 las primeras elecciones en 1957. Sin embargo, el Partido Comunista
nunca logro una mayoria electoral estable y, por 10 tanto, ha permanecido
dentro y fuera del poder. Esta incapacidad de constrillr el apoyo de una
mayoria sostenible ha sido tema de continuos debates en el Partido. EI hecho de no haber podido extender su influencia entre las grandes minorias
musulmanas y cristianas de Kerala en el estado ha side un factor importante. Ademas, el exito del Partido Comunista en si en el campo de las
reformas agrarias, la difusion de la educacion y el desarrollo del sector cooperativo, ha provocado cam bios sociales y economicos importantes a que el
Partido no se ha ajustado todavia del todo. Esto, aunado al hecho de que
el Partido siempre ha albergado reservas acerca del a1cance de la "democracia parlamentaria" -pues, de hecho, fue sacado del poder dos veces por
el gobierno central-, mas que nada explica por que el Partido ha tenido
que reinventarse constantemente y volver a construir su capacidad de
movilizaci6n . Como comento Thomas Isaac en otro lugar: u[la] Izquierda no
tiene fe en el poder transformador autonomo del gobierno del estado, que es
solo parte del Estado indio general burgues y terrateniente. Por 10 tanto,
estuvieran en el poder 0 fuera de el, continuaron movilizando a las masas
en apoyo de las demandas. La presion constante desde abajo es importante
para entender la capacidad de respuesta de la maquinaria del Estado"

(2000, pp. 141-142). En la decada de 1940, los comunistas se apoderaron d el

liderazgo del movimiento de Independencia. En las de 1950 y 1060, el partido defendio los derechos de los arrendatarios pobres. En la decada de 1970,
habiendo perdido el apoyo de muchos de los beneficiarios de la refonna
agraria, el Partido asurnio la causa de los jornaleros sin tierra. Y tambien
se dedic6 arduamente a organizar a los trabajadores del sector informal
(Heller, 1999).
Un efecto critico de esta sostenida historia de movilizaci6n fue retraer al
Estado y extender el alcance de la legalidad publica. A medida que el Estado respondi6 a las demandas de abajo para redistribuir la tierra, para hacer
valer la legislaci6n laboral 0 para ofrecer servicios sociales, se enred6 con l a
sociedad. En los niveles intermedio y local, esto produjo un rico tejido de
instituciones y autoridades democraticas. En contraste con la imagen modal de la India en donde las instituciones del distrito y los poblados estan
profundamente enredadas en las configuraciones de poder local y con fre cuencia en manos de las elites terratenientes 0 las castas dominantes en
Kerala una amplia gama de instituciones incluidos los consejos distritales,
las panchayats, los consejos estudiantiles, las sociedades cooperativas y los
organismos casi corporativos Ie han dado representacion a los intereses de
la clase baja en todos los niveles.
Puesto que los sectores populares de Kerala han sido exitosamente movilizados y efectivamente representados por un partido politico programatico,
el Estado ha tenido un pronunciado sesgo hacia la clase baja y ha orques tado reformas sociales y redistributivas significativas. Pero si el caracter
politico del estado se ha separado significativamente de la norma india, su
caracter institucional -y, en particular, su caracter altamente centralizado
y burocratico-- no 10 ha hecho. A pesar de la fuerza de los movimientos y
las instituciones populares, el poder del estado ha seguido siendo muy centralizado y, hasta la Campana de 1996, el gobierno local en Kerala fue poco
mas que una extension administrativa del gobierno estatal. En vista de la
condici6n subnacional de Kerala, esto no es sorprendente. EI Estado indio
-y Kerala como parte de el- naci6 en el cruce de una burocracia imperial
y las visiones de inspiracion sovietica de la transformacion planeada, y profundamente imbuido con el alto modernismo de Nehru. En el orguJlo desmedido que marco la celebraci6n nacionalista del Estado como agente designado de la modernizacion y la emancipaci6n, asi la planeaci6n de arriba
abajo se volvi6 el instrumento preferido de desarrollo. Como seiiala Kaviraj:

528

~ En todos 108 indicadores sOOaies clave , Kerala ha superado notoriamente el desempeiio

de todos los demas estados indios e incluso se com para favorablemente con los paises desarrollados. EI aLfabetismo es de 90% y la esperanza de vida ha llegado a los 72 aiios. A 10 Largo
de los Illtimos 30 ados, el portentaje de hogares debajo de la linea de pobreza ha disminuido
mas rapidamente que en cualquier otra parte de Is India, de 54.2% en 1973-1974, a 24.4% en
19871988.

529

Para mediados de Ia decada de 1950, esa doctrina sobrerracional se volvi6 una

parte estable de la ideologfa de la planeaci6n y, por 10 tanto, del Estado indio. "EI
Estado", 0 quienquiera que pudiera usurpar el titulo por el momento, mas que e l

1
530

DEMOCAACIA PARTICIPATNA EN ACCI6N

pueblo mismo, debia ser el iniciador Y. 10 que es mas peligroso, el evaluador del
proceso de desarrollo (1998, p. 62).

Sin caer en la 16gica reduccionista y asociativa de la teoria de la elecci6n

publica que considera que cad a bur6crata y politico es un predador voraz y
egoista, la acumulaci6n de dichos poderes, ejercidos can poca rendici6n de
cuentas desde abajo, inevitablemente ha producido intereses y redes de privilegios que no tienen nada que ganar y todo que perder can la descentraIizaci6n del poder. La solidez politica de esta configuraci6n tiene su logica
distributiva en los refugios de rentas que las clases propietarias dominantes -incluidos los burocratas y los politicos- se han forjado para si (Bardhan, 1984 y 1997).
En su demostrada capacidad de pres tar programas sociales y en su
mucho mayor grado de rendicion de cuentas publicas, el estado en Kerala es
muy distinto de los estados protopredadores del norte de la India. Pero como
hemos vista, la diferencia radica mas dellado de la demanda de la ecuaci6n
-presi6n de los movimientos sociales y la voz de la sociedad civil par la
accion del Estado- que del Indo de la oferta, pues el estado en Kerala no
ha quedado inmune al afianzamiento y osificacion de los intereses de los buscadores de rentas. Asimismo, el tamano y el poder de dichos intereses no
son una parte pequena del producto del proyecto redistributivo de Kerala,
y especificamente el crecimiento exponencial de la burocracia de servicios y
la proliferacion de las empresas del sector publico (principalmente no rentables). Ademas, el peM siempre ha adoptado eJ "centralismo democratico"
y, can el, una vision del desarrollo bastante ortodoxa dirigido par el Estado y
de arriba abajo.
Para entender el enfasis actual del PCM en la descentralizaci6n, deben
senalarse tres acontecimientos. En primer lugar, el partido ha llegado a
reconocer los limites de su atractivo electoral, y en el contexto de la politica de partidos competitiva ha identificado la descentralizacion democratica
-con su sequito de principios de no partidarismo, gobiernos desburocratizados y desarrollo sustentable-- como la clave para atraer nuevas votantes.
En segundo lugar, adoptar la descentralizaci6n marca un reconocimiento
tacito de que las capacidades redistributivas del estado de desarrollo se han
agotado. Los movimientos sociales de amplias bases que vieron la expansion
de la ciudadania social se han debilitado y cada vez mas han sido reemplazados por intereses sectoriales mas estrechos. Estos se volvieron buscadores de rentas y una traba para las reform as democraticas de la estructura
del Estado. Si un Estado fuerte, centralizado e intervensionista lagro asegurar muchos de los beneficios asociadas can el modelo de Kerala (altos niveles de desarrollo social, extensa infraestructura publica, reformas insti-

LA POLiTICA Y EL DISENO INSTI'l'UCIONAL DE LA DEMOCRACIA

531

tucionales basicas), el desarrollo social de segunda generacion desafia los

rostros de Kerala (1a calidad, antes que la cantidad de los servicios publicos), exige un modo de gobierno fundamentalmente diferente. En tercer lugar, a pesar del reciente chorro de crecimiento, los constantes problemas
econ6micos de Kerala -en particular, la falta de dinamismo en los sectores
productores de bienes- han recalcado las fallas del Estado-director y h an
dado lugar al reeD nacimiento de la necesidad de desarrollar formas mas flexibles y descentralizadas de intervencion estataI, disenado para alimentar,
y no para regular y controlar, la actividad economica. Finalmente, el golpe
mas palpable y devastador del desarrollo de arriba abajo ha provenido del
notable deterioro de los servicios publicos. En terminos comparativos, la calidad de los servicios educativos y de salud publica de Kerala estuvo durante decadas a la cabeza de todos los otros estados indios. Pero de acuerdo can
los estandares locales, y especificamente los de una sociedad alfabetizada
y can una clase media creciente, 10 que es probablemente cuando mucho
s610 una disminucion marginal en la calidad de la prestacion, ha producido amplia desafecci6n del publico. Aunque en gran parte la culpa la tiene
una burocracia improductiva, el deterioro del sector publico tam bien ha
estado explicitamente vinculado can la 16gica acomodaticia de la globali zaci6n (y, en especial, la explosion de c!inicas y escuelas privadas en KeraIa)
y los imperativos del neoliberalismo de recortar gastos. Ante retos sigTlificativos a la sustentabilidad de los logros sociales de Kerala y la crisis de
legitimidad de un estado demasiado burocratizado atribulado por intereses
particulares, la dirigencia del peM adopto la descentralizacion democratica
en 1996 como una estrategia para reinventar y revigorizar el papel del sector publico.
CAMPANA DEL PUEBLO

PARA LA PLANEACION DESCENTRALIZADA

Si el regreso al poder del PCM en 1996 proporciono la apertura critica para

la transformacion del Estado, fue el Consejo de Planeaci6n del Estado (CPE)
el que formulo, diseno e impulso la Campana. AI hacerlo, es importante senalar que el ePE dependio mucho del conocimiento practico, las ideas y las
experiencias obtenidas durante 25 anos de experimentos locales realizados
por las ONG, principalmente par el Movimiento Cientifico del Pueblo (MCP,
Kerala Sastra Sahitya Parishad). Ademas, el MCP desempeno un papel activo entre las bases populares en la realizacion de la Campana. EI resto del
capitulo se centra en describir y evaluar las instituciones y los procesos
clave de la Campana y se basa, principalmente, en la participacion directa
de uno de los autores - T.M. Thomas Isaac, quien fue miembro del C PE

DEMOcRACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

LA POLiTICA Y EL DISENO INSTITUCIONAL DE LA DEMOCRACIA

durante los primeros cinco anos de la Campana y activista durante muchos

anos del MCP- y de la investigaci6n realizada por ambos autores.'
En cuanto un program a de reforma institucional, la Campana se diseno
especificamente para alimentar y facilitar una mayor participaci6n directa
de los ciudadanos en la toma de decisiones y se baso en dos principios guia.
EI primero era que las instituciones del gobierno local debian dejar de ser
simplemente instrumentos de entrega para los esquemas nacional y estatal, y convertirse en instituciones de gobierno hechas y derechas con autonomia funcional, financiera y administrativa y que la transferencia de funciones y recursos debia basarse en el principio de subsidiaridad (10 que puede
hacerse mejor a nivellocal debe hacerse ahi).'
EI segundo principio fue que las estructuras representativas tradicionales debian ser complementadas con form as mas directas de democracia. Se
decia que la participacion popular haria que los representantes electos rindieran cuenta constantemente y no solo periodicamente ante los ciudadanos
e introduciria mas transparencia en el funcionamiento de la burocracia.
Niveles cada vez mayo res de participacion directa e informada requerian
movilizar tanto a los ciudadanos como a las estructuras institucionales que
permitieran a los ciudadanos comunes desempenar un papel activo en la seleccion, el diseno y la realizacion de los planes de desarrollo local.
Los disenadores de la Campana tam bien se percataron desde un principio
que los medias del Estado serian inadecuados, tanto politic a como practicamente, para la tarea de presionar por la aprobacion de las reformas necesari as. En vista de la inercia de las instituciones existentes y del poder de
los intereses creados, la legislaci6n nunca podria sostener cambios tan profundos. EI exito de las reformas agrarias de Kerala en la decada de 1970
-ampliamente reconocido por haber sido el mas trascendental y promotor
de la equidad en el subcontinente- fue posible gracias aI apoyo de un movimiento campesino poderoso. Una exitosa campana de alfabetizaci6n en
masa de 1991 (en donde el MCP participo activamente) tambien senalo la
importancia de movilizar a la iniciativa popular. Con base en esas lecciones,
y el reconocimiento de que Kerala tenia una impresionante reserva de capacidad de movilizacion, el enfasis estrategico desde el principio fue realizar
las refonnas como una campana.

En la siguiente secci6n, presentamos un anAlisis detallado del diseno

institucional de la Campana y c6mo busc6 reconciliar los objetivos democraticos de participacion amplia y deliberacion efectiva con la necesidad de
competencia tecnica y coordinaci6n entre los niveles en la formulacion y realizaci6n de los planes de desarrollo. La efectividad de esos mecanismos para
lograr los objetivos de la descentralizaci6n democratica es evaluada a pr ofundi dad en la ultima seccion.

532

6 Gran parte de 10 que sigue proviene directamente de Thomas Isaac y Heller (2002). Para
un examen mas aroplio de la Campana, vease Thomas Isaac y Franke (2000).
7 Los principios basicos del autogobiemo local -autonomia, subsidiaridad. c1aridad de
funciones , compiementariedad, uniformidad, participaci6n del pu.eblo, rendici6n d~ cu~~tas y
transparencia- fueton formulados por primera vez por el Comlte de DescentrahzaclOn del
Poder (popularmente conocido como el Comite Sen, por su ficado presidente el doctor Satya
brata Sen) nombrado por el gobiemo de Kera1a.

533

Revertir La secuencia de las reformas de descentralizaci6n

La descentralizacion democratica requiere cambios en las estructuras administrativas, en la distribuci6n de funciones y poderes y en el control de
los recursos. Estos tres factores estan interrelacionados y, hasta cierto punto, deben introducirse al mismo tiempo. En el modelo tecn6crata defendido
por los organismos multilaterales de desarrollo, la descentralizacion se considera un ejercicio en la construccion incremental de instituciones basada
principalmente en la administracion publica y las ciencias administrat ivas." En general, se dice que deben cumplirse ciertas condiciones previas e n
secuencia, definidas por una clara demarcaci6n de funciones entre los di ferentes niveles, antes de que pueda tl'ansferirse con exito un poder autorizado y genuino de la toma de decisiones: deben crearse estructuras d e
apoyo administrativo, colocar nuevas procedirnientos organizacionales, feubicar al personal del gobierno, desarrollar una nueva base de informacion
y capacitar al personal nuevo, tanto voluntarios como funcionarios. Pero
mas importante aun, la transferencia de los recursos financieros debe calibrarse con sumo cui dado con la capacidad de asimilacion de las instituciones nacientes.
La mas problematico de este modele lineal de descentralizacion es la su posici6n de que la tarea de transformar todos los modos en que trabaja el
gobierno puede lograrse mediante un proceso prescrito de introducir u n
conjunto discreto de soluciones recnica y administrativamente racionales.
Se da por sentado un mundo en gran medida sin fricciones y apolitico. Pero
la descentralizaci6n democratica sostenida y exitosa ha sido la excepcion
de la regia, frustrada con mucha frecuencia por la inercia burocratica
---especial mente la resistencia de departamentos de linea poderosa- e
intereses politicos particulares.
Desde luego que Kerala tiene su parte de feudos burocra ticos afianzados
y formaciones politicas que Ie apuestan al status quo. Pero en la corta his 8

Para una critica del pa radigm a tecn6crata, veanse Bardhan ( 1999) y HeUer (2001).

DEMOcRACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

LA POLiTICA Y EL DlSENO INSTITUCIONAL DE LA DEMOCRACIA

:oria de la Campana, la transferencia ya ha superado la etapa de la emision

Ie leyes y ordenes ejecutivas.
EI paso mas drastico ha sido la transferencia desde 1997-1998 de entre 35
'f 40% del presupuesto de desarrollo anual a las instituciones locales de
mtogobiemo -JU, (grama, panchayats de manzana 0 distrito y municipiOS}-.9 Durante 1997-1998, el total de recursos transferidos (los "subsi:lios") sumaron 10 250 millones de rupias y en 1998-1999, 11 780 millones,
mmas que no induyen fondos de programas patrocinados desde el gobiemo
,entral ni prestamos institucionales a los gobiernos locales. 10 Antes de 19961997, las ILA recibian en promedio miseros 200 millones de rupias en fondos
no condicionados al ano. No cabe duda de que la capacidad administrativa y
la experiencia gerencial de los representantes del gobierno local recientemente electo apenas era suficiente para la tarea de acomodar una transferencia tan grande. Pero la transferencia de recursos y control fiscales -incluso nlientras 1a inmensa tarea de construir un nuevo entorno regulatorio
y una capacidad administrativa apenas comenzaba- tuvo dos efectos estrategicos criticos. Primero, puesto que los gobiernos locales ahora disfrutan de
una importante discrecion presupuestaria, los ejercicios de planeaci6n local
tenian un caracter tangible e inmediato. Esto, como veremos, ha provocado
altos niveles de participaci6n. Segundo, desplazar la autoridad presupuestaria a niveles inferiores limito la capacidad de la politica clientelar y de los
departamentos de linea de arriba abajo a desbaratar el proceso.

A fin de asegurar la transparencia y la participaci6n sin comprometer los

requisitos tecnicos de la planeaci6n, el proceso de planeacion esta dividido
en etapas discretas con objetivos diferentes, actividades clave y programas
de capacitaci6n. Aunque en todos los anos se Ie han hecho modificaciones a
la secuencia, el modelo basico que fue inaugurado en 1997 (cuadro 1) sigue
siendo el mismo.
Un componente critico de la Campana ha sido un elaborado plan de capacitaci6n que se ha convertido en uno de los mayores program as educativos no formales jamas emprendidos en la India. En el primer ano, en siet e
rondas de capacitaci6n en el estado, el distrito y en el ambito local, unos
15000 representantes electos, 25000 funcionarios y 75000 voluntarios recibieron capacitaci6n. Cerca de 600 aprendices locales -llamados Personas de Recursos Clave (PRC}- recibieron casi 20 dias de capacitacion.
Unos 12 000 aprendices distritales -Personas de Recursos de Distrit o
(PRD}- recibieron 10 dias de capacitacion y, a escala local, mas de 100000
personas recibieron cuando menQS cinco dias de capacitacion. Se esperaba
que todos los representantes electos participaran en el programa de capacitacion en uno u otro nive!. Cada ronda de capacitacion se enfocaba en
actividades de planeacion especificas. Se pre para ron y repartieron en cad a
ronda manuales y guias, que en total sumaron casi 4000 paginas de documentacion.

)34

535

Construir un compromiso civil

La planeaci6n como un instrumento de movilizaci6n social
EI segundo rasgo distintivo del experimento descentralizador en Kerala es
el papel fundamental conferido a la funci6n de la planeaci6n de las ILA. Una
condici6n legal previa para recibir el subsidio del gobierno es que las ILA
deb en preparar un am plio plan para la zona. EI proceso de planeaci6n, segiln los prescribi6 el CPE, incluye realizar grama sabhas (asambleas distritales) y convocar equipos sectoriales en don de los expertos no funcionarios
y los voluntarios prepararan directamente informes, redactaran proyectos y
elaboraran planes sectoriales. Las diversas etapas de la preparacion del
plan en efecto representan nuevos espacios de participaci6n en donde los ciudadanos, los representantes electos y los funcionarios discutan y den prioridad a las metas y los proyectos de desarrollo.
9 Los grama , los niveles de manzana y distrito, de acuerdo con Ia Constituci6n india, .r~p:e
sentan un conjunto continuo de estructuras y a todos se les llama Panchayats . Los mumclplOs
son independientes.
10 En 1998 , el tipo de cambia era de 42 rupias por d61ar estadunidense.

Siguiendo el analisis seminal de Putnam (1993), ahora es ampliamente

aceptado que una sociedad civil fuerte -<lefinida en terminos de sus
"norm as de reciprocidad y redes de compromiso civil" y encarnada en
diferentes tipos de instituciones civiles- es sumamente importante para
salvaguardar la efectividad de las instituciones democraticas. Sin embargo, el enfoque que Putnam ofrece de la vida en asociaciones puede hacer
que la profundizaci6n de la democracia este basada en una interpretacion
esencialista que considera que la conducta civil esta grab ada en la cultura y la his to ria. Es, como han sostenido Skocpol y Fiorina (1999), una opinion sociopsicologica que no deja lugar para el papel del conflicto en 1a
construccion de capacidades democraticas. Los criticos han senalado, ademas, que las formas de la vida civil que contribuyen a salvaguardar los
bienes del desarrollo (es decir, el capital social) de hecho estan construidos econ6micamente (Evans, 1996) y que la vida en asociaciones es en
gran parte artificial, el producto de los entornos institucionales, las cambiantes relaciones sociales y las intervenciones estatales (Cohen y Rogers,
1995).

LA POLiTICA Y EL DISENO INSTITUCIONAL DE LA DEMOCRACIA

5 37

Esta mutabilidad de La sociedad civiL se ilustra en detalle en la historia

contemponinea de Kerala. Si la larga historia de movilizacion social de Kerala ha contribuido directamente a la vitalidad de su sociedad civil, tambien
ha contribuido indirectamente a los sucesos que han erosionado su capacidad de emprender acciones civiles. Los conflictos redistributivos de clase
tuvieron dos efectos marcados. Primero, polarizaron el panorama politico de
Kerala entre dos formaciones de izquierda y derecha muy movilizadas que
penetraban sistematicamente las orgauizaciones de la sociedad civil. Por 10
tanto, escuelas, cooperativas, talleres e instituciones locales se han conveTtido en el objeto de una feroz competencia politica. Con esta politizacion si stematica de la sociedad civil, cada vez se ha vuelto mas dificil separar la
prestacion de semcios y bienes publicos de los estreehos imperativos politicoorganizacionales. Segundo, Las demandas redistributivas vieron una expansion del tamano y el papel del Estado, y el creeimiento de las estructuras
burocraticas. Si bien las intervenciones a gran escala en educacion, salud y
proteccion social contribuyeron directamente al desarrollo social de Kerala,
el crecimiento de la burocracia ha restringido severamente el alcance de la
iniciativa de la sociedad civil. Puesto que el proceso de desarrollo burocratico es inestable y responde mas a los buscadores de rentas muy organizados, y no a las fuerzas populares, los ciudadanos comunes retienen interes
en los programas del gobierno solo en la medida en que impLiquen limitados
rendimientos individuales. La politica del puerco ha reemplazado cada vez
mas la politica de la mejora de la comunidad y las fuertes tradiciones de Ia
acci6n de desarrollo popular de Kerala se han erosionado con el tiempo.
EI impetu del lanzamiento de la Campana surge directamente de una
critica de los efectos corrosivos de esos sucesos. Por un lado, se encuentr a
el reconocimiento de que un Estado centralizado y controlador ya no es capaz de conducir el desarrollo de Kerala y que son necesarias nuevas formas
de accion estatal y publica. Por tanto, los defensores de la Campana han
sido muy elocuentes al afirmar que el dima politico existente de divisi6n
sectaria y partidaria se ha vuelto un obstaculo para el desarrollo y que un
objetivo clave de la Campana -como es, en gran medida , el caso del presupuesto popular en Porto Alegre- es romper el sosten de la politica clientelar. Por otro lado, existe el reconocimiento de que las iniciativas de la sociedad civil se mereeen mejores vias y oportunidades para un compromiso
efectivo con las autoridades publicas.
Al formarse un concepto de la planeacion como un instrumento de movilizacion social, La Campana buscaba profundizar la democracia a 10 largo de
tres ejes diferentes . Primero, transferir la planeacion y la autoridad para
tamar decisiones hacia los ambitos locales da lugar a un enfoque mas integrado del desarrollo que cuestiona directamente el sosten de los departa-

DEMocRAcIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

LA POLiTICA Y EL DISENO INSTITUCIONAL DE LA DEMOCRACIA

mentos de linea jerarquica y sus amplios poderes de control. Segundo, al

ofrecer incentivos visibles y sustantivos. para la participacion, y al hacer
infasis en los procesos deliberativos, la planeacion del desarrollo local tiene
la posibilidad de revigorizar la accion civil y librarse de la politica clientelar
y partidista. Tercero, al transformar fundamentalmente el modo y los canales de la toma de decisiones, la Campana creo nuevas configuraciones politicas y redes de politicas publicas. De este modo , los representantas locales
electos cuyas funciones antes eran pnicticamente s610 ceremoniales, han
sido llevados ahora directamente hacia posiciones de toma de decisiones Con
autoridad, incluida la autoridad sobre los funcionarios locales. De igual modo, las ONG y los CBO (Community Based Organisations), han recibido nuevas oportunidades para comprometerse directamente en el desarrollo y hay
un esfuerzo concertado de crear nuevas vinculos entre instituciones profesionales y academic as y las comunidades a fin de llevar experiencia (especialmente durante la fase transitoria en donde la burocracia ha cooperado
menos) a las bases. Este ultimo suceso se parece en muchos aspectos a la
borrosa dinamica de las relaciones Estado-sociedad marcadas por el surgimiento de nuevas redes de asociaciones que Chalmers et al. (1997) identificaron como la caracteristica distintiva de las sociedades revitalizadas de
America Latina.
En pocas palabras, el objetivo de la Campana del Pueblo para la Planeacion Descentralizada no ha sido simplemente trazar un plan de abajo hacia
arriba. EI proceso mismo de planeacion fue concebido como un medio para
transformar esencialmente el caracter y el alcance de la participacion y la
naturaleza de la mediacion de intereses. Dicha transformacion no puede
asegurarse unicamente mediante directrices gubernamentales. Se necesita
la creatividad y la logica social de un movimiento (Thomas Isaac, 1999a).

Institucionalizaci6n

dujeron enormes beneficios a medida que algunos partidos alineados del

Congreso -y, mas interesante aun, la Liga Musulmana conservadoraexpresaron su apoyo a la Campana. Las estructuras de planeacion localizadas de la Campana crearon , ademas, espacios en donde se forjaron nuevas
alianzas y compromisos politicos. AI reemplazar el sistema convencional de
rendicion de cuentas vertical a los partidos politicos y las burocracias can
formas mas horizon tales de cooperacion y fuentes autonomas de autoridad,
las estructuras de planeacion localmente integradas de la Campana dieron
a politicos y funcionarios locales una participacion directa en el nuevo sistema. La incertidumbre politica tambien subrayo la necesidad de instituci onalizar la Campana en terminos formales, es decir, mediante la aprobacion
de la legislacion adecuada. Por 10 tanto, el gobierno del FDI enmendo exhaustivamente la ya existente Ley Panchayathi Raj en Kerala de 1994 y la Ley
del Municipio de Kerala de 1994 con el fin de garantizar la autonomia de
las lLA y hacer obligato ria la presentacion de planes y presupuestos local es
a los Grama Sabhas. Nuevas leyes respecto a la transparencia de la aruninistracion y el acceso a la informacion tambien han sido aprobadas. Ademas , cientos de 6rdenes gubernamentales que crean nuevas sistemas de
rendicion de cuentas, transfieren autoridad a funcionarios locales y establ ecen nuevos procedimientos para presentar informes han grab ado gran parte de los rasgos distintivos de las Campanas en las labores cotidianas del
gobierno.
En mayo de 2001, al cumplir un patron de derrotas de los partidos que
buscaban su reelecci6n que durante muchos aiios habia sido la norma en
Kerala, el FDI fue desplazado del poder por una coalicion dirigida por el Partido del Congreso. Muchos observadores coinciden en que la derrota del PC M
no fue un juicio sobre la Campana. ll AI momento de irnos a la imprenta
(noviembre de 2001), todavia es muy temprano para evaluar que impacto
tendra el cambio en el gobierno sobre la Campana. A diferencia de 1991,
cuando el FDU regreso al poder y de inmediato saboteo un experimento mu-

Uno de los mayores retos de promover la democracia participativa consiste

en desarrollar formas institucionales 10 suficientemente fuertes para soportar los esfuerzos de los grupos de interes tradicionales por subvertir 0 burlar
los procesos. En el clima politico tan volatil de Kerala, en donde los dos frentes politicos historicamente se han alternado en el poder, este problema es
particularmente grave. Los gobiernos formados por el Partido del Congreso
tienen antecedentes de revertir las reformas descentralizadoras, llenando
las instituciones locales recien creadas con politicos designados.
La Campana abordo el reto de la institucionalizacion generando tanta
participacion popular como fuera posible. Altos mveles de participacion pro-

11 Una variedad de factores contrihuyo a Ia derrota del PC M a pesar de Ia Campana del

Pueblo. Rubo una consolidacion de los gropos y partidos de castas y comunaIes en tomo de l a
oposicion dirigida por el Partido del Congreso. Los problemas de organizacion dentro de l a
izquierda , incluidas sus divisiones en algunos de los distritos menores , tambien contribuyeron
al reyes electoral. EI segundo conjunto de factores esta relacionado con las omisiones y comisiones del gobiemo del estado, incluida una crisis financiera que amenazo can la paraJisis d el
gobierno un dia antes de las elecciones, una iniciativa de refonna educativa fallida, y una serie
de sonados esdndalos de corrupcion y controversias vergonzosas. Un tercer factor fue Ia dura
crisis economica en la que se ha sumergido la economfa del estado debido a una aguJa disminucion de los precios del caucho, los cocos y otros cultivos comerciales que son la base de Ia
economia agricola de Kerala. E1 colapso de los precios de los articulos fue un resuItado directo de la liberalizaci6n comercial y eI acuerdo del gobierno nacional con Ia OMC . Sin embargo, el
partido en el poder en Kerala tuvo que pagar el precio.

538

5 39

DEMOCMCIA PARTICIPATIVA EN ACCION

LA POLiTICA Y EL DISENO INSTITUCIONAL DE LA DEMOCRACIA

cho menos ambicioso de descentralizacion (que se enfocaba en los distritos),

el nuevo gobierno declaro su compromiso can la Campana y en reparar sus
puntos debiles. Dos factores evitaron un ataque frontal sobre la Campana.
Uno es su popularidad entre las bases populares que atraviesan la linea
divisoria politica. La Campana logro construir una coalicion bipartidista
entre las bases a favor de la descentralizacion y cualquier esfuerzo por erasionar la autonomia y la autoridad de las !LA seria diffcil, no solo porque
requeriria importantes esfuerzos legislativos, sino tambien porque dichos
esfuerzos aislarian las bases del Partido del Congreso quienes, en coalici6n
con otros partidos, controlan casi la mitad de las ILA en el estado. La segunda es el prestigio que la Campana habia ganado en los circulos nacional e
internacional. Ademas de la significativa atencion de los medios de comunicacion, la Campana atrajo la atenci6n de funcionarios de otros estados
indios e incluso figuro en los comentarios del presidente de la India en su
ultimo discurso nacional del dia de la Independencia.

Con la Campana, el proceso de planeacion comienza al nivel mas bajo

de representaci6n democnitica, los grama panchayats y los municipi os.
Solo cuando estos gobiernos locales han preparado sus planes, los panch ayats de manzana y distrito entran en juego, y entonces s610 para garan tizar una coordinaci6n regional. Hay 990 grama panchayats, 58 muni cipiOS,12 152 manzanas y 14 distritos en Kerala. Los consejos para cada u no
de esos niveles de gobierno local son elegidos directamente con un sis terna electoral en el que se resulta elegido por mayoria relativa. En 10 q ue
se refiere a manzanas y distritos, el cafiicter democratico de la planeaci on
es asegurado mediante la participaci6n de funcionarios electos y una garna
de comites de ciudadanos. En cuanto a los municipios y los grama pa nchayat, el proceso de planeacion es dirigido por la participacion direct a de
las masas.
A los gobiernos locales se les otorga poder autonomo de toma de decisiones proporcionando fondos no condicionados ("subsidios"). La mano dura de
las tradiciones burocraticas ha sido atemperada por la participacion garantizada, continua, no oficial de las masas en todas las etapas de la prepar acion y la realizacion del plan. Al construir estructuras continuas de delib eracion, la Campana tuvo que enfrentar dos retos al diseno en el nivel micr o.
EI primero fue crear formas institucionales que puedan corregir las asimetrias de poder entre los agentes locales. EI segundo fue hacer efectiva la participaci6n local dando lugar a la intervencion y la deliberacion de las bases
populares sin comprometer los requisitos tecnicos y economicos de la planeaci6n.

540

FORMULACION Y DESARROLLO DEL PLAN DE PARTICIPACION

Hist6ricamente, en la India la planeacion ha sido un asunto aislado y de

arriba abajo. La literatura oficial sobre la planeaci6n descentralizada en la
India en general ha tratado can escepticismo la participacion directa de las
masas en el proceso de planeacion (Gobierno de la India, 1969, 1978 y
1984). Por 10 comlin, los planes para los distritos han sido formulados por
expertos designados despues de, cuando mucho, realizar consultas superficiales con unos cuantos interesados. A principios de la decada de 1980, existio una forma de maquinaria de planeacion para distritos en la mayoria de
estados, y el proceso de planeacion fue descrito por el Informe del Grupo
de Trabajo en Planeacion para Distritos (Gobierno de la India, 1984), de la
siguiente manera:
Por 10 general, despues de que el presupuesto estatal es vatado en la asamblea,
se les solicita a los diferentes jeres de departamento que hagan un desglose por
distrito de los gastos que aparecen en el presupuesto del plan. Esto se comunica entonces a los distritos, ya sea por media de departamentos sectoriales 0
por el Departamento de ptaneaci6n del estado. Par 10 camtin, esta tama cuatro
o cinco meses despues del inicio del ano financiera. Una vez recibida esta
comunicaci6n, el distrito trata de incorporar una resena para el gasto del distrito y un documento Uamado "plan de distrito" surge de esta manera, el cual
es puramente un agregado de los esquemas departamentales. (Las cursivas son
nuestras.)

541

Las grama sabhas

Las grama sabhas, las asambleas de distritos electores 0 de residentes de
los panchayat, representan el momenta deliberativo clave en el proceso
de planeacion. Por ley, tenian que realizarse cuando menos dos veces duran te los anos iniciaIes de la Campana y, en aiios posteriores, despues de las
enmiendas a la ley, cuatro veces al ano. La primera grama sabha funciona como un foro abierto en donde los residentes identifican los problemas
de desarrollo local, generan prioridades y forman seminarios de desarrollo d e
subsectores en donde propuestas especificas toman su primera forma. En la
segunda grama sabha, los planes aprobados por el consejo del Panchaya t
electo son presentados al publico y se explican las diferencias de las pron Las Panchayats de los poblados tienen una poblacion promedio de 10000 a 15000 habitantes y estan descompuestos en 10-12 distritos electorates, cada uno representado por un solo
concejal. En el sistema de partidos tan competitivo de Kerala. la mayana de Panchayats tienen representaci6n de varios partidos.

DEMOcRAClA PARTICIPATIVA EN ACCION

testas de la grama sabha original. En la grama sabha tambien se eligen

beneficiarios de los proyectos.
A pesar de Rousseau, no hay nada espontaneamente democratico en una
,amblea general, en especial en una sociedad tan infectada de complejas
duraderas desigualdades como la India. EI compromiso de los arquitectos
los activistas de la Campana por construir instituciones de deliberaci6n
reflejo en el tiempo y la energia dedicados a encontrar soluciones pnicti.s a los problemas de las reuniones grandes. Una innovaci6n obvia, pero
te sin embargo requiri6 de un importante esfuerzo organizacional, fue
loptar un enfoque con grupos pequenos. En cada grama sabha, luego de
la reunion de introducci6n general (por 10 general de varios cientos de per-nas), los participantes se dividen en grupos menores, cada uno de los cuas aborda un sector particular del desarrollo, para discutir los temas y los
'oblemas a pro fundi dad. Esta disposicion permitio que las personas comu,s y corrientes, particularmente las mujeres, pudieran participar en las
scusiones. Una segunda innovacion fue ofrecer un formato de discusion
miformal y un facilitador capacitado para cada grupo. Trabajando con
la plantilla basica de preguntas y conceptos de planeacion utiles, el papel
, los facilitadores locales es alentar a los participantes a hacer una lista y
,alizar los problemas locales con base en sus experiencias de vida.
3

Recopilaci6n de informaci6n local

is asimetrias de informacion son una fuente clave de dominacion en instuciones de deliberaci6n nominales. Incluso en el c1ima social muy poli,ado de Kerala con sus ciudadanos muy alfabetizados,13 las desiguales
>ciales y de estatus duraderas y el acaparamiento de experiencia oftcial
,r parte de las instituciones del Estado han desviado severamente el acce, a informacion util. Ademas, si bien los datos de planeaci6n disponibles
,n una fuente de poder importante, ellos no son precisos 0 adaptados adetadamente a los requisitos del desarrollo local. Inspirandose en gran meda en el MCP -que desde su fundacion en 1962 se ha dedicado a "llevar la
encia al pueblo"-, la Campana ha decidido que la recopilaci6n de inforacion local es el primer paso critico del proceso de planeaci6n.
Despues de la primera ronda de grama sabkas, en el primer ano de la
ampana a los panchayats se les exigia hacer una evaluaci6n formal de los
13 Con 93%, la tasa de alfabetizaci6n de Kerala es casi el doble del promedio nacional. El
lorno de la informaci6n de Is alta alfabetizaci6n de Kerala se refleja en el hecho de que cuencon mas periooicos (27 en el ultimo conteo) que cualquier otro estado indio, a pesar de ser
10 de los mas pequeiios .

LA POLiTICA Y EL DISENO INSTlTUCIONAL DE LA DEMOCRACL~

543

recursos naturales y humanos de la localidad. La idea era promover la int egraci6n efectiva de la planeacion y la optimizaci6n de recursos comparando
realmente las necesidades expresadas con los bienes locales. Con ayuda de
personal de recursos especialmente capacitada y usando tecnicas de sarrolIadas por la Campana, se realizo una serie de estudios de participaci6n en
todos los grama panchayat y los municipios. Estos incluian la recopilaci6n
y organizaci6n de datos disponibles en varias oficinas locales, la identificaci6n y cartografia de zonas ecologicas de la localidad usando una tecni e a
rapida de valoracion, una revision de los esquemas existentes que debian
ser preparados por cada departamento local, una auditoria social, y una revisi6n de la historia local. En general, los departamentos se negaron a cooperar, y esto tuvo graves consecuencias para integrar los planes existentes
en los planes nuevos. La calidad de los datos, por supuesto, varia espectacularmente de una localidad a otra, pero el ejercicio en si tuvo el importante
efecto de ayudar a los individuos a desarrollar habilidades utiles y aprovechar el conocimiento local incorporandolo formalmente.

Informes y seminarios de desarrollo

EI resultado de los ejercicios de recopilaci6n de datos fue un "informe de
desarrollo" preparado de acuerdo con los lineamientos establecidos por el
CPE. Con un panorama estrategico quinquenal, los informes sirvieron de
base para el ejercicio de planeacion anual, De 75 a 100 paginas, los informes
ofrecen una perspectiva amplia del desarrollo local e incluyen un capitulo
sobre historia social local que busca destacar el papel que la movilizaci6n
social puede desempenar para cumplir los retos contemporaneos de desarrollo. EI cuerpo de los informes esta compuesto por 12 capitulos que evaluan
el estado actual de cada sector, una revision de los esquemas y los problemas existentes, y una lista de recomendaciones.
Puesto que las recomendaciones de los in formes de desarrollo pueden
diferir de las demandas planteadas por las grama sabhas y puesto que las
demandas de diferentes distritos electorales debian integrarse en una perspectiva de la zona, los informes se presentaban en seminarios de desarrollo.
La mayoria de los delegados en los seminarios eran elegidos entre los grupos
tematicos de lasgrama sabhas, en principio, con igual representacion para
hombres y mujeres, A los funcionarios locales del gobierno de los departamentos relevantes se les pedia participar, asi como a expertos invitados por
el comite ejecutivo del panchayat, En promedio, los seminarios de desarrollo tenian 231 delegados, de los cuales los funcionarios representaban el
13.8%, las castas programadas-tribus programadas (\a designacion oficial

DEMOcRAClA PARTICIPATIVA EN ACCION

LA POLiTICA Y EL DISENO INSTITUCIONAL DE LA DEMOCRAClA

para los antiguamente grupos de "intocables" y las tribus) eran 10.5 % y las
mujeres solo 22.1%.14 La organizacion. de los seminarios implicaba una
gran preparacion, incJuida la distribucion del informe de desarrollo a todos los delegados y una amplia publicidad con folletos, festivales, iathas
(marchas) y exposiciones. Los seminarios llamaban mucha atencion, y la
mitad eran inaugurados por un miembro de la Asamblea Legislativa 0 un
ministro de Estado. Una parte importante de tiempo del seminario se dedicaba a discusiones de grupo por sector a fin de facilitar un analisis a profundidad de los informes de desarrollo y proponer enmiendas. Las recomendaciones hechas por los diferentes grupos se presentaban, entonces, a
una sesion plenaria y eran adoptados.

cazmente. Con objeto de garantizar un grado de control de calidad y un monitoreo efectivo, a los grupos operativos se les solicitaba que prepar aran
propuestas detalladas para el proyecto de acuerdo con un conjunto de criterios y estandares establecidos por el CPE. Por tanto, todas las propuestas
de los proyectos deben incluir una definicion de los objetivos (en la medida de
10 posible, en terminos cuantitativos-mensurables), criterios para los b eneficiarios 0 las zonas, un calendario, un panorama general organizativo del
papel de las agencias que 10 realizaran, un analisis financiero que incluya
la identificacion de las fuentes de financiamiento, una revision del imp acto
social y ambiental y detalles de los mecanismos de monitoreo propuestos.

544

545

Documentos y coordinacion del plan

Grupos operativos y preparacion de proyectos
AI concluir los seminarios de desarrollo en el primer ano de la Campana, se
formaron grupos operativos de unas 10 personas a fin de preparar las propuestas del proyecto con base en las recomendaciones del seminario. (En
anos siguientes, los grupos operativos se volvieron el punto de partida del
proceso de planeacion y los seminarios de desarrollo se convocaban despues
para revisar el trabajo de los grupos operativos.) Un reto clave de la construccion de instituciones de participaci6n es garantizar que los expertos, en Iugar de simplemente deliberar entre ellos, se involucren directamente en la
deliberacion con los ciudadanos (Fung y Wright, 2002). El trabajo de los grupos operativos, de hecho, va mas alia de tan s610 nivelar el terreno de juego y, en realidad, asegura que el diseno del proyecto tenga la asesoria de
los expertos, sin importar que sea dirigido por los ciudadanos. Los seminarios
de desarrollo formaron en total 12 grupos operativos, uno por cada sector de
desarrollo. Los delegados seleccionados a partir de los seminarios de desarrollo son ciudadanos comunes, aunque muchos recibieron capacitaci6n especializada durante la Campana. EI presidente de un grupo operativo es un
concejal de distrito electo. Esto garantiza que el trabajo del grupo operativo
este vinculado y apoyado directamente en las deliberaciones subsecuentes
del panchayat 0 consejo municipal. A fin de asegurar la experiencia relevante asi como la coordinacion con las estructuras estatales, el convocante
del grupo operativo es un funcionario del departamento de linea implicado.
La sustentabilidad de una institucion de participacion est" determinada,
en gran parte, por su capacidad demostrada para solucionar problemas efi., Tabulado a partir de los formatas de evaluaci6n recopilados de los Seminarios de Desarrollo, 1996.

La cuarta y ultima etapa del proceso de planeacion local esta marcada por
la priorizaci6n e integracion de los proyectos preparados por los diferentes
grupos operativos en un solo panchayat 0 documento del plan. La forma
final del plan local es la prerrogativa legal del consejo electo, el cual d ebe
votarla formalmente. Sin embargo, existen varios mecanismos formal es e
inform ales que garantizan que los represent antes eleetos acaten las recomendaciones y proyectos generados por los diversos procesos de participacion. Formalmente, el plan aprobado debe ajustarse a un formato de reporte detallado que desglosa la estrategia general y los objetivos del plan, asi
como criterios sectoriales y redistributivos. Los proyectos autorizados deben estar vinculados especificamente a la declaracion estrategica y el texto
completo del proyecto propuesto debe enlistarse en un apendice por separado. Este proceso no solo garantiza la rendicion de cuentas, sino que su
gran complejidad asegura que el consejo -que tiene apoyo administrat ivo
limitado- no tenga alternativa practica para constroir a partir del trab ajo
de los grupos operativos. EI hecho de que los concejales de distrito part icipen activamente en todos los niveles del proceso de participacion, desde
asistir a las grama sabhas y los seminarios de capacitacion hasta presi dir
los grupos operativos, tam bien garantiza la integracion entre los procesos
de participacion y las deliberaciones definitivas del consejo. Finalmente,
todo el proceso de seleccion de beneficiarios, que, por supuesto, es especi almente vulnerable de abusos politicos, es, como veremos, sujeto de un proceso totalmente separado de transparencia y partici pacion reguJadas.
Desde el inicio de la Campana, la distribuci6n del plan esta indicada p or
separado en el presupuesto estatal, acompanada de amplios lineamientos
respecto a la distribucion por sector que debe hacer el organismo local. Esos
lineamientos tienen un caracter funcional (sectorial) y redistributivo y es-

DEMOcRAClA PARTICIPATIVA EN ACCION

n disenados para coordinar e integrar las asignaciones locales can los obtivos estatales. Par ejemplo, a tin de alejar la inversion publica de las forlezas tradicionales de Kerala en semcios sociales e infraestructura, el CPE
dena que 40-50% de las asignaciones del plan deben dirigirse al sector
'oductivo. En el frente redistributivo, se les exige a los gobiernos locales
lstar no menos de 10% en proyectos dirigidos a mujeres, y una proporcion
su poblacion local para castas programadas y tribus programadas.
Los panchayats de manzana y distrito comienzan la preparacion de sus
anes anuales solo despues de que los grama panchayts han redactado el
'rrador de los suyos. EI orden secuencial busca asegurar que los planes de
, distintos niveles se integren y los planes de los niveles superiores comementen, y no dupliquen, los de los inferiores. Se ha elaborado una maiz analitica para ayudar a las manzanas y distritos a integrar el analisis
los programas de los grama panchayats. Ademas, a las manzanas tamen se les ha asignado la tarea de integrar en sus planes los diferentes
quem as de combate a la pobreza patrocinados desde el centro que tradimalmente han sido realizados al nivel de las manzanas. Tanto los bur6atas como los representantes electos se han opuesto a este cambia. En
lrte, esto se debe a problemas genuinos que surgen de la existencia de
leamientos separados para los program as patrocinados desde el centro,
,ro mas que nada es una reaccion ante la perspectiva de perder poder de
:cisi6n.
En el primer ano de la Campana, un muestreo de los proyectos prepara,s par los organismos locales revelo que una parte importante de elias haan sido modificados para asegurar la solidez y viabilidad tecnica antes de
le fuera aprobada su realizacion.
En total, fueron evaluados mas de 100000 proyectos. La evaluaci6n no
'etendia seleccionar a rechazar proyectos, sino rectificar las debilidades
cnicas y financieras de las propuestas. Esta tarea monumental tenia que
alizarse en un plaza de tres a cuatro meses. La maquinaria oticial no era
paz ni estaba dispuesta a enfrentar esa tarea.
EI ePE respondio a este problema lanzando el Cuecpo Tecnico de Vol unrios (crv). Se promovio que expertos tecnicos y profesionales retirados
'e staran voluntariamente sus habilidades para evaluar los proyectos y pla,s de los organismos locales. Se especificaba que el requisito minima para
r miembro del crv era contar can licenciatura a posgrado, a tener expemcia como funcionario en un sector de desarrollo. Un experto voluntario
comprometia a dedicar cuando menos un dia ala semana a dar asisten tecnica a los panchayats. Se organizaban convenciones distritales para
, expertos que formalmente habian ofrecido afiliarse. Mas de 4000 expers tecnicos se inscribieron en el CTV. Posteriormente se formaron comites

LA POLiTICA Y EL DISENO INSTlTUCIONAL DE LA DEMOCRACIA

547

de expertos que incluian a un funcionario gubemamental en diversos niveles del gobierno local.
Los comites de expertos funcionan como brazos consultivos de los Comites de Planeacion Distritales, ayudando a estos a evaluar planes y proyectos, y como comites consultivos de los planificadores locales. Los comites
no tienen la facultad de modificar las prioridades fijadas par los organismos
locales. Sus tareas estan cwdadosamente Iimitadas a ofrecer asesoria tecnica y financiera y a evaluar proyectos y sugerir las modificaciones necesarias. Los Comites de Planeaci6n Distritales aprueban los planes can base en
las recomendaciones de los comites de expertos. La formacion de dichos comites fue una innovacion organizacional importante en el transcurso del primer afto de la Campana, que ayud6 a desburocratizar la evaluaci6n del proyecto y los procedimientos de sancion tecnica. Sin esta movilizacion de
experiencia extraburocratica, esas tare as se habrian enredado en los departamentos de linea mediante la inercia y la rotunda resistencia. No es de sorprender que esos comites hay an sido tema de muchos debates publicos, avivadas en particular par las denuncias de que los comites eran un intento
partidario de crear estructuras paralelas a los organismos electos.

Procedimientos financieros
En el sistema tradicional de planeacion del desarrollo de Kerala, el proceso
de toma de decisiones era el campo arbitrario y clientelar de representantes electos y su realizacion era prerrogativa de la burocracia. Una razon clave para hacer mas participativo el proceso de toma de decisiones es garantizar la participacion de los beneficiarios y del publico en general en la etapa
de ejecucion. Como senalan Fung y Wright: "Ia participaci6n directa de los
operadores de base aumenta la rendicion de cuentas y reduce la longitud de
la cadena de agencias que acompana a los partidos politicos y sus aparat os
burocraticos" (2002). La participacion popular aumenta la eficiencia para
resolver problemas pues se cuenta can una mejor y mas rapida retroalimentacion e incrementa la rendicion de cuentas al multiplicar los puntas de
escrutinio. La Campana evoluciono en una amplia gama de nuevas foros y
reglas para aumentar al maximo la participacion y la transparencia.
Los procedimientos financieros de la Campana para regular el flujo de
subsidios para los organismos locales y proyectos especificos estaban disenados para aumentar al maximo el monitoreo efectivo. Para empezar, puesto que los divers as funcionarios transferidos a los grama panchayats ahara eran directamente responsables ante el consejo electo, tambien podrian
tener mayor responsabilidad en los flujos fmancieros. Las adjudicaciones

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DEMOcRAClA PARTICIPATlVA EN ACCI6N

LA POLiTICA Y EL DISENO INSTITUCIONAL DE LA DEMOCRAClA

'inancieras a los organismos locales eran en cuatro entregas. Y todos los

'andos deb ian estar especificamente atados a un proyecto aprobado del pan
,hayat 0 un esquema estatal, con cuentas especiales administradas por un
'uncionario. El desembolso de fondos requeria una autorizaci6n conjunta
lei jefe del organismo electo.
La creaci6n de comites de beneficiarios democraticamente responsables
.ambien ha sido una innovaci6n importante. En lugar de llevar a cabo las
,bras publicas mediante contratistas, se conmina a los organismos locales a
'armar comites de beneficiarios del proyecto para emprender la tarea. La
dea consiste en romper los lazos de connivencia entre contratistas, polf.
.icos e ingemeros del gobierno que hist6ricamente han sido la Fuente de coTupci6n mas importante. Sin embargo, para hacer esto se necesita crear
,omites de beneficiarios 10 suficientemente aut6nomos y capaces de resis.ir que los capturen los intereses que bus can rentas. Un paso clave fue
'ambiar la autoridad efectiva por la sanci6n tecnica de los proyectos de los
'uncionarios de los departamentos a comites de expertos de la manzana,
nunicipio y distrito. Los funcionarios del departamento son los convocanes de los comites de tema y continlian otorgando formal mente sanciones
ecnicas. No obstante, ahora toman decisiones en su cali dad de miembros
Ie un comite de iguales, y no por ser un oficial de una jerarquia departanental. Una segunda innovaci6n de los procedimientos ha sido que los in~enieros expertos oficiales pasaron la responsabilidad de examinar el tra,ajo terminado y autorizar el pago a expertos en ingenieria no oficiales del
;uerpo Tecmco de Voluntarios.

tada al grama sabha con grupos de temas del sector y solicitudes en proceso. Ademas, a los grama sabhas se les autoriza incluir subcriterios para a signar prioridades.
La responsabilidad de consoli dar y finalizar la lista de prioridades de los
beneficiarios recibida por cada grama sabha radica en el panchayat. La lista
de prioridades definitiva debe ser elaborada con base en normas clararnente enunciadas. En mnglin caso las prioridades relativas surgidas de cada
distrito pueden ser anuladas durante el proceso de consolidaci6n. Miembros
del publico y de la prensa local pueden asistir a la reuni6n de esta selecci6n
final. El borrador debe exhlbirse de manera destacada. Deben atenderse
todas las objeciones publicas y darse las razones de los rechazos.

Selecci6n de beneficiarios
In cambio importante introducido por la Campana se vio reflejado en el
Irocedimiento para seleccionar los beneficiarios de los proyectos de desarro10. En el pasado, la selecci6n de beneficiarios habia sido un poco mas que
Lll ejercicio concertado de clientelismo que habia disfrutado mas 0 menos de
a connivencia tecnica de todos los partidos politicos. Las reglas de la Cam,ana piden que los grama panchayats anuncien publicamente los criterios
,ara elegir y dar prioridad de los beneficiarios. Deben exhlbirse de manera
lestacada en lugares publicos los anuncios con la lista de proyectos y los
riterios, asi como imprimirse y distribuirse. Las solicitudes deben estar esritas en idioma malayalam y ser gratu.itas. Asimismo, las reglas estipulan
Lll sistema para verificar las declaraciones que se hacen en las solicitudes.
. . a verificacion pueden realizarla funcionarios designados 0 un comit.e nom'rado por el panchayat. Por ultimo, la lista de solicitantes debe ser presen-

549

EVALUACl6N CRITICA DE LA CAMPANA

Hasta aqui, hemos analiza do el diseno institucional y de procedimientos de

la Campana en su tipo ideal. Pero, lc6mo funcionaron esas nuevas estructuras en la realidad? Lo que es mas importante, i,cuanta deliberaci6n ha
habido en el proceso de planeaci6n y hasta que grado las actividades de las
unidades descentralizadas se han coordinado efectivamente con los insumos tecmcos e integrado como mveles superiores de planeaci6n? En vista
de la gran complejidad y la escala del proyecto, los inevitables problemas
iniciales y la ausencia de datos acumulativos, ailn es pronto para aventurar un juicio defimtivo. Sin embargo, el aprendizaje institucional que ya ha
ocurrido tiene algunas lecciones importantes para que entendamos la democracia part.icipativa, y el surgimiento de algunas tendencias bastante
transparentes y s6lidas si permite realizar algunas valoraciones tentativ as.

Recursos financieros

Como senalamos en la introducci6n, en 1996 se decidi6 etiquetar 35 a 40%

de los fondos del plan para los autogobiernos locales que Ie dieron el puntapie inicial a la Campana. EI logro mas importante de !lsta hasta la fech a,
ha sido sostener la vol un tad politica para mantener e incluso aumentar la
escala de transferencia en anos subsigillentes, a pesar de varias limitaciones financieras enfrentadas por el gobierno del estado. En otras palabras, los
gobiernos locales disfrutaron de un flujo constante y sustancial de recursos
financieros .
Si la escala de la transferencia de recursos se ha mantenido, su cani.cter
redistributivo ha mejorado significativamente. En el primer ano, la devolu-

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DEMOc RACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

LA POLiTICA Y EL DISENO INSTITUCIONAL DE LA DEMOCRACIA

iinancieras a los organismos locales eran en cuatro entregas. Y todos los

'ondos debian estar especificamente atados a un proyecto aprobado del pan:hayat 0 un esquema estatal, con cuentas especiales administradas por Un
'uncionario. EI desembolso de fondos requeria una autorizacion conjunta
iel jefe del organismo electo.
La creaci6n de comites de beneficiarios democraticamente responsables
;ambien ha sido una innovaci6n importante. En lugar de !levar a cabo las
>bras publicas mediante contratistas, se conmina a los organismos locales a
'armar comites de beneficiarios del proyecto para emprender la tarea. La
dea consiste en romper los lazos de connivencia entre contratistas , poli;icos e ingenieros del gobierno que historicamente han sido la fuente de coTUpci6n mas importante. Sin embargo, para hacer esto se necesita crear
:omites de beneficiarios 10 suficientemente aut6nomos y capaces de res is;ir que los capturen los intereses que buscan rentas. Un paso clave fue
:ambiar la autoridad efediva por la sancion tecnica de los proyectos de los
'uncionarios de los departamentos a comites de expertos de la manzana,
nunicipio y distrito. Los funcionarios del departamento son los convocan;es de los comites de tema y continuan otorgando formalmente sanciones
.ecnicas . No obs tante, ahora toman decisiones en su cali dad de miembros
Ie un comite de iguales, y no por ser un oficial de una jerarquia departanental. Una segunda innovacion de los procedimientos ha sido que los in[enieros expertos oficiales pasaron la responsabilidad de examinar el tralajo terminado y autorizar el pago a expertos en ingenieria no oficiales del
juerpo Tecnico de Voluntarios.

tada al grama sabha con grupos de temas del sector y solicitudes en proceso. Ademas, a losgrama sabhas se les autoriza incluir subcriterios para asignar prioridades.
La responsabilidad de consolidar y finalizar la lista de prioridades de l os
beneficiarios recibida por cada grama sabha radica en el panchayat. La lista
de prioridades definitiva debe ser elaborada con base en normas claramente enunciadas. En ninglin caso las prioridades relatiyas surgidas de cada
distrito pueden ser anuladas durante el proceso de consolidaci6n. Miembros
del publico y de la prensa local pueden asistir a la reunion de esta seleccion
final. EI borrador debe exhibirse de manera destacada. Deben atenderse
todas las objeciones publicas y darse las razones de los rechazos.

Seleccion de beneficiarios
I n cambio importante introducido por la Campana se vio reflejado en el
lTocedimiento para seleccionar los beneficiaJ~os de los proyectos de desarro10. En el pasado, la seleccion de beneficiarios habia sido un poco mas que
m ejercicio concert ado de clientelismo que habia disfrutado mas 0 menos de
a connivencia tecnica de todos los partidos politicos. Las reglas de la Camlana piden que los grama panchayats anuncien publicamente los criterios
lara elegir y dar priori dad de los beneficiwos. Deben exhibirse de manera
lestacada en lugares publicos los anuncios con la Iista de proyectos y los
riterios, asi como imprimirse y distribuirse. Las solicitudes deben estar esritas en idioma malayalam y ser gratuitas. Asimismo, las reglas estipulan
m sistema para verificar las declaraciones que se hacen en las solicitudes.
,a yerificaci6n pueden realizarla funcionarios designados 0 un comite nom'rado por el panchayat. Por ultimo, la lista de solicitantes debe ser presen-

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EVALUACION CRiTI CA DE LA CAMPANA

Hasta aqui, hemos analizado el diseno institucional y de procedimientos de

la Campana en su tipo ideal. Pero, ;,como funcionaron esas nuevas estructuras en la realidad? Lo que es mas importante, ;,cuanta deliberacion ha
habido en el proceso de pJaneacion y hasta que grade las actividades de l as
unidades descentralizadas se han coordinado efectivamente con los insumos tecnicos e integrado como niyeles superiores de planeacion? En vista
de la gran complejidad y la escala del proyecto, los inevitables problemas
iniciales y la ausencia de datos acumuJativos, aun es pronto para avent urar un juicio definitivo. Sin embargo, el aprendizaje institucional que ya ha
ocurrido tiene algunas lecciones importantes para que entendamos la democracia participativa, y el surgimiento de algunas tendencias bastante
transparentes y solidas si permite realizar algunas valoraciones tentativas .

Recursos financieros
Como senalamos en la introduccion, en 1996 se decid.i6 etiquetar 35 a 40%
de los fondos del plan para los autogobiernos locales que Ie dieron el punt apie inicial a la Campana. EI logro mas importante de esta hasta la fech a,
ha sido sostener la voluntad politica para mantener e incluso aumentar la
escala de transferencia en aiios subsiguientes, a pesar de varias limitaciones financieras enfrentadas por el gobierno del estado. En otras palabras, los
gobiernos locales disfrutaron de un flujo constante y sustancial de recursos
financieros.
Si la escala de la transferencia de recursos se ha mantenido, su caracter
redistributivo ha mejorado significativamente. En el primer ano, la devol u-

DEMOCAACIA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

5n financiera se basaba en una formula per capita directa que no tomaba

, cuenta los niveles de pobreza y desarrollo interregionales. Sin embargo,
que se perdi6 en materia de politicas publicas, se gan6 en la politica. Esta
rmula sencilla tuvo la ventaja de superar la manipulaci6n politica y, por
10, la oposicion no las tildo de partidistas. Ademas, la formula sf corrigi6
icazmente los patrones altamente sesgados de distribuci6n clientelista del
,sado (que habfan tratado injustamente a la subdesarrollada y prejuzga, regi6n norte de Kerala), por 10 que tuvo un efecto redistributivo de facto.
1 anos siguientes, la f6rmula de transferencia ha incorporado progresivaente nuevos fndices de pobreza y subdesarrollo.

Formulaci6n del plan

ue por primera vez en la India los grama panchayats y los municipios de
do un estado hayan preparado planes locales es un hito en sf y de sf. En
sta de la magnitud de la tarea y la falta de experiencia y capacidad
cales, la preparacion del plan en el primer ano rebaso por seis meses el
lendario. Sin embargo, los impresionantes conocimientos adquiridos de
)fender haciendo se ven reflejados en el hecho de que cada ano siguiente
, planeacion se han reducido los tiempos excedentes.
Un objetivo importante de la planeaci6n descentralizada fue hacer coesponder las necesidades y potenciales locales con los patrones reales de
,sto publico. Una racionalizacion de la asignaci6n de recursos basada en
formaciones mas directas, informadas y discutidas en el proceso de toma
, decisiones representa una de dos ganancias criticas en eficiencia asoadas con la planeacion descentralizada (el otro caso es el aumento en la
ndici6n de cuentas). Dadas las dificultades empiricas de comparar los
,trones de gasto antes y despues de la Campana (no existen cifras sub disitales para el periodo previo), una valoracion definitiva tendra que espeI trabajos de investigacion mas intensivos. Sin embargo, ya pueden descarse tres tendencias generales importantes. Primero, las prioridades de
version en los planes preparados por los organismos locales difieren sigficativamente de las prioridades de inversi6n de los planes distritales
,e fueron formulados desde arriba antes de la descentralizaci6n. Ahora
s organismos locales Ie dan mayor prioridad a las necesidades basicas,
mo vivienda, agua potable y saneamiento. En los sectores productivos, ha
urrido un cambio notable hacia la cria de animales, los huertos y el riego
enor. Estos dos cambios tienen importantes implicaciones redistributi's. Segundo, en comparacion con los patrones anteriores, las prioridades
, inversion en los planes especiales preparados por las Castas Programa-

LA POLITICA Y EL DISENO INSTITUCIONAL DE LA DEMOCRACIA

5 51

das y las Tribus Programadas difirieron significativamente de los patron es

de inversion generales. Esto senala un esfuerzo para tomar en cuenta el
bajo ingreso, los activos y las habilidades de esas comunidades margin adas. Tercero, en comparaci6n con la 16gica generalizadora del pasado, existen importantes diferencias interregionales en las prioridades de inversion
de los organismos locales.
La debilidad mas flagrante durante la preparaci6n del plan en el prim er
ano fue la calidad de los proyectos propuestos. Muchos eran un poco m as
que versiones modificadas de esquemas estandarizados de los departamentos. No se prestaba mucha atenci6n a los vinculos hacia adelante y hacia
atras, y los planes totalmente integrados eran en realidad escasos. EI reflejo de los fondos asignados mecanicamente de acuerdo con los distritos resu lto tenaz, particularmente entre las capas superiores (manzana y distritos ).
A inicios del segundo ano, se adoptaron medidas para mejorar la calidad d e
los proyectos y programas. La medida mas importante fue la introduccion
de program as de capacitacion especificos para los miembros de los grupos
operativos. En el segundo ano, el programa de capacitacion consistia en un a
serie de medidas provisionales organizadas local mente que produjeron resultados limitados. En el tercer ano, el programa de capacitacion se actualiz o
y se formalizo en un programa estatal vinculado a instituciones especiaHzadas como la U ni versidad Agricola de Kerala, el Instituto de Administr aci6n Gubernamental, el Centro de Tecnologia Rural Integrada del MCP, COSTFORD (un instituto de capacitacion de una aNa de vivienda popular) y otras
ONG involucradas en el manejo de agua. Estos programas de capacitacion
especializados, aunados can una mayor participacion de los miembros del
CTV en los grupos operativos, deberia ayudar a mejorar la calidad del diseno de los proyectos.
Ademas de las deficiencias tecnicas, el proceso de planeacion tambien
padecio de problemas de coordinacion entre los diferentes niveles. Por definici6n, una planeacion descentralizada efectiva debe ser integrada. Esto e s
fundamental no solo para optimizar la distribuci6n de recursos, reducir l a
duplicidad y garantizar la sustentabilidad, sino tambien para capturar y
difundir las innovaciones generadas en las unidades descentralizadas. La
ventaja comparativa de la "coordinacion descentralizada" radica en aumentar la "capacidad de aprendizaje del sistema en su conjunto combinando l a
deliberaci6n descentralizada y la coordinaci6n y la retroalimentacion cen tralizada" (Fung y Wright, 2002). Este ha sido uno de los retos mas desalen tadores que enfrent6 la Campana.
En el primer ano, varios factores contribuyeron a que no hubiera una
coordinaci6n efectiva entre los planes de las diferentes capas de organismos
locales y los del gobierno estatal. Si bien los procedimientos de planeacion

.2

DEMocRAclA PARTICIPATIVA EN ACCION

rescritos por el CPE exigian que las capas superiores tuvieran en cuenta
prioridades y los programas de las capas inferiores, en la practica hubo
)ca coordinaci6n en el primer ano (en gran parte por falta de tiempo). En
segundo ano, se emitieron lineamientos mas detallados, pero los problelas persistieron. En el tercer ano, el formato y la logica de la planeacion a
ivel del distrito fueron revisados por completo. Se puso mas enfasis en la
mcion del distrito en: l)ofrecer una perspectiva macro para el desarrollo
lstentable del distrito, 2)mejorar la integracion consolidando los planes de
ivel inferior e identificando brechas y duplicidades, y 3)proporcionar una
sion estrategica de largo plazo para planes anuales futuros.
LS

Logros fisicos
na ctitica fundamental a la Campana es que toda la atenci6n al proceso y
participacion lleg6 a costa de la entrega real, medida par los logros fisiIS (el equilibrio entre proceso y producto). La logica de esta ctitica esta
j1llvocada, pues no reconoce que la cali dad de la participacion es un objeva importante par si solo. Enfocarse en los objetivos financieros y los gas,s como han hecho much os ctiticos de la Campana refleja una estrecha
,mprensi6n tecnocrata del desarrollo. Pero ineluso si la construcci6n de
lstituciones de participacion puede justificarse para extender la ciudadaLa, su viabilidad a largo plaza, especialmente en las circunstancias de la
~eralizacion de la economia nacional, dependera de la capacidad de ofre" bienes de desarrollo tangibles.
En esta etapa, una valoracion precisa de los logros fisicos es com plicai por problemas practicos para monitorear y agregar datos existentes.
)s resultados fisicos, particularmente en los sectores productivos como
industria y la agricultura, tomaran tiempo para materializarse. E inusa en el caso de sectores sociales e infraestructurales, la tare a de mer realmente la calidad de la implementaci6n del proyecto es en la pracea imposible dada la ausencia de un sistema local de recopilaci6n de
ltOS.lS

Sin embargo, los logros fisicos mas evidente de los dos primeros anos de
planeacion descentralizada son impresionantes. En los dos anos de 1997
15 La Miston de Informacion de Kerala ha sido establecida para rectificar ests situacion.
objetivQ de la mision es interconectar los organismos locales, capacitar al personal y geneT software para un monitoreo efectivo del plan y de la prestacion de servicios por parte de
, organismos locales. Para mediados de 2001, la misi6n planea tener instalada una compudora en todos los panchayats con vinculos hacia todos 106 demas panchayats y 1a Junta de
aneaci6n del Estado.

LA POLiTICA Y EL D1SENO INSTITUCIONAL DE LA DEMOCRACIA

553

a 1999, se edificaron 98 494 casas, se construyeron 240 307 letrinas sanitarias, se cavaron 50 162 pozos, se proporcionaron 17489 llaves de agua,
y se limpiaron 16563 estanques. Un total de 2800179 beneficiarios recibieron apoyo del plan para semillas y fertilizantes. Y los 8000 kil6metros
de caminos que fueron construidos superaron los logros anteriores."
Puesto que el ritmo de la entrega, en efecto, ha super ado las expectativas, el gobierno del estado ha dado pasos para promover los prestamos
financieros institucionales a los organismos locales para ofrecerles mas recursos. Y por primera vez en Kerala (0 en cualquier otro estado de la India),
el gobierno ha fijado una fecha (2003) para ofrecer alojamiento, letrinas
sanitarias y agua potable (dentro de 200 metros) a todos los hogares del estado. La universalizacion de la educacion preprimaria, la mejora en la calidad de la educacion y los centros de atencion a la salud, y la terminacion de
la electrificacion rural tam bien estan en la agenda estrategica de mediano
plazo. En el futuro inmediato, los logros tangibles en los sectores anteriores
pueden desempenar un papel ctitico para sostener y estabilizar el proceso
de descentralizaci6n democratica.

Calidad <k la deliberacion

La Campana ha creado numerosas oportunidades para que los ciudadanos comunes y corrientes participen activamente en las diferentes etapas de
la formulacion y realizaci6n de los planes. Pero, i,cuantos ciudadanos han
hecho usa de esas oportunidades? i,Las discusiones fueron manipuladas par
los grupos dominantes locales? i,Fueron los diversos foros simplemente un
media para legitimar las decisiones tomadas par las elites? Todo ciudadano,
sin importar que este en una formaci6n social politica a no politica, tiene el
derecho y oportunidad de intervenir en el proceso de planeacion partieipando en los grama sabhas. Uno de los mayores logros de la Campana ha
sido demostrar que las asambleas populares pueden funcionar con eficiencia. En el ana previa a la Campana, se convoc6 a los grama sabhas despues
de la formacion de los nuevas organismos locales, pero no se logr6 mayoria.
En los primeros grama sabhas de la Campana que se realizaron en agos t oseptiembre de 1996, mas de dos millones de personas participaron con un
pro media de 180 personas par grama sabha, 10 que representa 11.4% de la
poblacion que vota y cere a de uno de cada cuatro hog ares. Si bien las tasas
de participaci6n disminuyeron ligeramente en los anos siguientes (tal vez
porque el numero de grama sabhas anuales aument6 de dos a cuatro), esas
16

Todas las cifras provienen del

CPE.

DEMOcRACIA PARTICIPATIVA EN Accr6N

ambleas populares se han vuelto una caracteristica esencial del panoraI politico de Kerala.
,
No obstante, el caracter deliberativo de los gmma sabkas tiene limitaones significativas. Para empezar, aun son demasiado grandes y diffciles
manejar para que la deliberacion sea significativa, a pesar de estar enfo:las a grupos pequenos. Debido al disperso patron de asentamientos de
,rala, los participantes de los grama sabkas deben viajar distancias conlerables y las reuniones no deben durar mas de dos a tres horas. Esto no
rmite una discusion seria del gran numero de temas complejos que norumente se incluyen en la agenda del gmma sabka. 17 La participacion de
los los grupos socioeconomicos ha sido dispareja. A decir de todos, la paripacion de la clase media ha sido baja, y la mayo ria de participantes
provenido de las clases inferiores, que son los beneficiarios objetivo de
Ichos proyectos de desarrollo. En el primer ano, la participacion de las
.stas Programadas y las Tribus Programadas estuvo por debajo de su prorcion poblacional y las mujeres constituyeron tan solo 25%. En anos subsiientes, los porcentajes han aumentado, pero la participacion sigue siendesigual.
La formacion de Grupos de Vecinos (Gv) compuestos de 40 a 50 familias
sido una respuesta desde abajo -a menudo iniciada por aetivistas del
p - a las limitaciones de los gmma sabkas. Aunque no se exigen formal:nte, se han formado GV en cerca de 200 panckayats. Un estudio descuo que en 100 panckayats (Thomas Isaac, 1999c), los GV funcionan como
iuenos grama sabkas, discutiendo temas y prioridades locales, revisanla implementacion del plan y seleccionando los beneficiarios. Los repreltantes de los GV a menudo constituyen el Comite de Distrito que en mu)S casos se vuelve de facto el comite ejecutivo de los gmma sabkas. Adeis, los GV han asumido otras actividades como resolucion de conllictos,
19ramas educativos despues de la escuela, clinicas de salud, actividades
turales, programas de ahorro e implementacion de proyectos. Actual,nte existe una Campana dirigida por el MCP para extender los GV a to do
~stado e institucionalizar 10 que, en efecto, es una nueva capa de demo,cia de bases. EI efecto de convocatoria que la Campana parece estar
,iendo en la vida de las asociaciones de Kerala tambien se evidencia en
proliferacion de una variedad de grupos de autoayuda, particularmente
esquemas de microcredito de mujeres (Seem a y Mukherjee, 2000; Mana , 2000).
17 Se han emprendido varios pasos para fortalecer los grama sabhas. EI nu.mero minimo
reuniones requeridas par ley en un alIo ha aumentado de dos a cuatro, Tambien se ha
ementado el quorum de 50 a 100, 0 10% de los votantes. Ahora se Dombra un coordinador
ial de cada grama sabha , a quien se hace responsable de mantener los registros.

LA POLiTICA Y EL D1SENO INSTITUCIONAL DE LA DEMOCRACIA

5 55

Corrupci6n y nepotismo
Una de las criticas mas importantes de la descentralizacion es que a menudo no hace mas que transferir la corrupcion. De hecho, canalizar fondos
importantes sin las salvaguardas adecuadas a las localidades inevitabIemente avivara el comportamiento buscador de rentas, y posiblemente un
conflicto en La comunidad. Los medias de comunicacion y los partidos d e
oposicion de Kerala han levantado graves acusaciones de nepotismo en la
seleccion de beneficiarios, asi como cOITupcion en la ejecucion de proyeetos.
De los casi 30000 comites de beneficiarios, se ha afirmado que un numero
sustancial esta dirigido par personas nombradas par los contratistas (los
llamados comites benami). Las oficinas de investigacion del estado tambien
han senalado amplias irregularidades en el primer ano de la realizacion del
plan (Thomas Isaac, 1999d).
En su propia evaluacion, el Consejo de PLaneacion del Estado concluy o
que las irregularidades durante el primer plan anual fueron producto mas
de la inexperiencia y la prisa que de la corrupcion. Par ejemplo, cuando a
los organismos locales en el primer ana les resulto diffcil absorber y distribuir adecuadamente los fondos, transfirieron los fondos a cuentas que no
eran del plan a depositaron el dinero en oficinas del gobierno, como la Oficina de Electricidad a la Oficina de Aguas de Kerala, a fin de justificar su
usa antes de la fecha limite del gasto. Si bien se doblaron y rompieron algunas regulaciones, como tal hubo poca fuga. Los gastos irregulares que identifico el gobierno fueron anulados y, can las nuevas reglas establecidas los
anos siguientes, esas incorrecciones se han reducido mucha.
No cabe duda de que muchos comites de beneficiarios han sido presa d e
intereses particulares. Pero tampoco cabe duda de que los nexos tradicionales de corrupcion entre contratista, ingeniero y politico se han rota contundentemente en un gran numero de organismos locales. Par ejemplo, en
el distrito de Kannur - un bastion del PCM-, una investigacion revelo qu e
los comites de beneficiarios se habfan constituido cuidadosamente y se
habian administrado de acuerdo can los criterios de la Campana de transparencia y rendicion de cuentas democratica. El fortalecirniento de la capacidad y la rendicion de cuentas de los comites de beneficiarios sigue siendo
una de las prioridades mas importantes de la Campana, y ya se han introducido numerosos reformas importantes. ls Pero incluso si ha habido y sigue
existiendo cierta fuga de fondos debido a que los comites de beneficiarios
han sido capturados 0 manipulados par intereses particulares, la mayoria
18 Las reformas incluyen nuevas normas de transparencia, un nuevo programa de capaci
taeion y la ereaei6n de un Equipo de Auditona Teeniea.

DEMocRAcL'\ PARTICIPATIVA EN ACCI6N

observadores coincide en que la multiplicacion de pesos y contra pesos y

mayor escrutinio asociado con la participacion ciudadana represent an
a mejora espectacular del saqueo sistematico y rutinario que caracteri)a al regimen tradicional.
Con respecto al proceso de seleccion de beneficiarios, los rendimientos
ajuste institucional y una mayor experiencia de la comunidad han sido
ibles. Durante el primer aiio, se registraron quejas por el proceso de
eccion en la mayoria de organismos locales. EI volumen de las quejas
:istradas es en si indicativo de la mayor transparencia del sistema. EI
tema tradicional se basaba totalmente en el clientelismo. Las quejas
m raras, simplemente porque la informacion estaba accesible solo para
patrones y sus clientes. Las reglas de seleccion de beneficiarios se han
dificado todos los anos de la Campaiia y, para el tercer ano, menos de
~ quinta parte de los panchayats registraban quejas.

Promocion de la equidad
: como la Campana se ha preocupado por la eficacia de las instituciones
deliberacion, tambien, manteniendo la larga historia de luchas redistri;ivas de Kerala, ha promovido la meta estrategica de crear formas equiivas de participacion y reducir la desigualdad sustantiva. En particular,
usticia de genero ha sido deelarada como uno de los principales objetivos
la Campana. Ya hemos senalado los esfuerzos por aumentar la partiocion de las mujeres en los grama sabhas, y la extensi6n de los Grupos
Vecinos y las organizaciones de autoayuda estan fortaleciendo clarante las capacidades de asociacion de las mujeres. Otras dos estrategias
)ortantes han sido los esfuerzos por aplicar la dis posicion constituciode que un tercio de la representacion ests reservada para las mujeres
los ALI y la introduccion de un Plan de Componente Femenino especial
, asciende a 10% del gasto del plan. iCusl ha sido la experiencia hasta
Ira?

fasta la fecha, la experiencia de Kerala en efecto valida la importancia

la accion afirmativa ("reservaciones" en el contexto indio) en las estrucas representativas y, de hecho, sugiere que el principio deberia extenderI niveles superiores de gobierno. Pero la accian afirmativa sola es insu~ nte. Un estudio exhaustivo de los representantes electos en Kerala
ela que mientras las mujeres electas estan mejor educadas que sus co15 hombres (un hecho social unico de Kerala en el contexto indio), las
jeres eran en promedio mas j6venes, tenfan mucho menos experiencia
"tica y no contaban con el conocimiento basieo de reglas, regulaciones y

LA POLiTICA Y EL DISENO INSTlTUCIONAL DE LA DEMOCRACIA

557

asuntos administrativos. Ademas, las representantes tenian que soportar

la triple carga de la oficina publica, las actividades remuneradas y las labores domesticas. Desde el inicio, la Campaiia realizo un programa a fonda y
continuo de construccion de capacidades digirido a las representantes. EL
program a de capacitacion, que evoluciono significativamente hasta adaptarse a nuevos retos, ya ha dado resultados impresionantes. Una encuesta
de autoevaluacion de las representantes electas muestra que su conocimiento y sus habilidades administrativas, asi como la habilidad para eje rcer las funciones publicas e interactuar efectivamente con sus distritos, ha
mejorado de manera muy significativa a 10 largo de los tres ultimos aiios
(Thomas Isaac et al., 1999).
EI Plan de Componente Femenino (PCF) para el primer aiio no cumpl ia
los objetivos de la Campaiia, en tiirminos tanto de la distribucion total como
de relevancia de los proyeetos. Un factor obvio fue la insuficiente representacion de mujeres entre las personas capacitadas. Este problema ha sido tratado directamente en rondas subsecuentes de capacitacion. A medida que
las aetivistas y represent antes han comenzado a desempenar un papel mas
proactivo e inform ado en la Campana, la efectividad, contenido y aleanee
del PCF ha mejorado. Primero, mas que el requisito minima estatutario de
10% de los subsidios del plan se etiqueto para el PCF en todos los distritos.
Segundo, se redujo un enfasis indebido en el credito y La contribuci6n de los
beneficiarios en los proyectos de desarrollo de las mujeres y se adoptaron
patrones mas realistas de financiamiento de proyectos durante el segundo
ano. Tercero, la calidad de los proyectos mejoro. La tendencia de ineluir los
proyeetos de sector general en el PCF sobre la base de beneficios teoricos
(indirectos) para las mujeres ha deelinado y el numero de proyeetos que abordan de manera especifica el estatus de genero de las mujeres ha aumentado significativamente.
Los lideres de las cp/Tp a menudo han planteado su temor de que los intereses de las Castas Programadas y las Tribus Programadas sean facilmente subvertidos a nivel local, donde persisten graves desigualdades de
castas. iComo les ha ido a las CP/TP en la planeacion descentralizada de Kerala hasta el momento?
EI Plan de Componente Especial (PCE) y el Subplan Tribal (ST) en Kerala se han formulado y realizado de una manera descentralizada desde
mediados de la decada de 1980. Pero esta descentralizacion ha sid a puramente burocratica y ha carecido de una participacion real de cualquier
representante electo, por no mencionar a los miembros de la comunidad.
Durante la Campana, 75 a 80% de los fondos del peE y el ST se transfirieron a los ALI, es decir, casi todo se saco de las manos de la burocracia
estatal.

..,

DEMOCRAClA PARTICIPATIVA EN ACCI6N

EI primer impacto visible de la planeacion descentralizada ha sido un

mento significativo en los fondos realmente etiquetados e invertidos en
: Castas Program ad as y las Tribus Programadas. Una desagregacion cuidosa muestra que una parte sustancial del peE y el ST ha sido siempre
.culada sobre la base de los flujos teoricos, es decir, incluyendo esquemas
lerales que abarcan las comunidades de CP y TP, en lugar de hacerlas su
ietivo. La Campana abolio totalmente este sistema de calculo. Como reltado, el PCE estima que los recursos reales para las secciones mas debiaumentaron 30 a 40% en comparacion can el periodo previo a la Camna. La evaluacion del plan del PCE tambien revela que los temores de que
organismos locales desviaran fondos estaban fuera de lugar: can excepn de unos pocos casos, los organismos locales han dado cuenta de los subios de las CP y TP. E induso a pesar de que estaba permitido asignar
,ta 30% de los su bsidios de las CP y TP para proyectos de infraestructura
no caminos y puentes, el gasto rea! en este rubro fue menor de 20%. EI
'asis estaba en los proyectos que podian dirigirse especfficamente a bene.arios individuales de las comunidades de las CP y TP, tales como vivien, letrinas y ani males productores de ingresos. Ademas, despues se hizo
igatorio que se convocaran asambleas especiales de poblaciones tribales
'a discutir y aprobar el subplan tribal. Se seleccionaron jovenes educa; de cada caseno tribal, se les dio capacitacion y se les pagaron honora5 para asegurar una participacion tribal mas efectiva en el proceso de
neaci6n.
CONCLUSION

Campana representa un parteaguas en la historia de Kerala despues de

lndependencia par haber convertido Ia naturaleza y el caracter institunal del Estado en un objeta de disputa, can el fin de tratar de profundizar
.mpliar Ia democracia. Can cada plan local formulado y cada proyecto
11 realizado, las nuevas instituciones y proyectos de participacion des,tralizada echan raices. Puesto que esto, a su vez, fortalece Ia sociedad
iI, y coloca a los actores anteriormente excluidos a marginados en la arepolitica, Ia profundizacian de la democracia bien podna vol verse autoiciente. Pero, dado el modo de movilizacion que tomo la Campana, sera
.a vez mas diffcil de sostener a medida que la planeaci6n local se torne
inaria; asi, sostener la integridad y eficacia de las instituciones de deliacian requerira institucionalizar Ia autoridad y 1a base de recursos de
gobiernos locales. Can respecta a la aprobacion de la Iegislaci6n y las
,vas regulaciones necesarias, se ha hecho mucho. Pero estas ganancias
idamente pueden deshacerse a vaciarse si las nuevas instituciones no

LA POLiTICA Y EL DISENO INSTITUCIONAL DE LA DEMOCRAClA

559

cumplen. Y el cumplimiento sostenible radica, primero, en mantener niveles adecuados de transferencia financiera y, segundo, en reformar exitosamente la burocracia. Ambos factores a su vez radican en permutaciones de
la ecuacion politica .
EI regreso al poder de un gobierno dirigido par el Partido del Congreso
significa que la Campana ya no se beneficiara del liderazgo politico y peTdera un fuerte apoyo estatal. A pesar de dedarar publicamente su apoyo a
la Campana, el gobierno ya ha debilitado las amarras institucionales de
esta al promover estructuras paralelas. Por tanto, ha dividido el departamento del panchayat en dos entidades separadas, introducido nuevas autoridades reguladoras que estan fuera de las estructuras integradas de l a
Campana, y se ha comprometido a proporcionar a los miembros de la Asamblea Legislativa fondos para el desarrollo local que en efecto pasan par encirna de los panchayats. EI gobierno tam bien ha debilitado las estructuras
formales e informales de apoyo a la Campana a! desmovilizar personas capacitadas, ofreciendo programas de capacitacion minima, y poniendo en l a
congeladora la reubicacion de funcionarios del departamento del nivellocal.
Pero induso si la Campana actualmente se encuentra adaptandose a u n
equilibria de bajo nivel, de todos modos representa un espectacular avance
sabre el periodo previa a esta, en donde el gobierno local desempena un
papel mucho mayor en el desarrollo que en cualquier otro lugar de la India.
Ademas, cinco anos de experimentacion can la planeacion descentralizada
en Kerala ha creado nuevas fuentes de autoridad democratica y generado
lecciones que can seguridad tendran un impacto duradero. Politicamente,
la leccion mas importante ha sido que la descentralizacian y la participacian del pueblo pueden funcionar, y 10 hacen. Induso si salo una pequena
porcion de panchayats se ha acercado al ideal de la planeacian local, el efecto de demostracian de 10 que es posible ha tenido reverberaciones profundas. En concreto, esos cientos de puntas de experimentacion han traido innumerables innovaciones al diseno y organizacion del proyecto, y se han
difundido energicamente a traves de programas de capacitacion innovadores en donde los panchayats se ensenan entre sf. La antes impermeable y
omnipotente burocracia ha sido desplazada, en cientos de comunidades locales, par los esfuerzos colectivos de los ciudadanos comunes. Ciudadanos a
los que nunca se les habia dado una oportunidad de involucrarse efectivamente en el Estado fuera de los movimientos sociales orientados par la Campana, ahara de manera rutinaria deliberan y cooperan can representantes
electos y funcionarios locales para decidir como gas tar gran des sumas de
dinero. Y un descontento generalizado y una desesperacion incluso cinica
acerca de la politica han sido reemplazados en parte par un ataque abiertn,
articulado e implacable sabre la politic a clientelar, y el inicio, mediante las

r
DEMOcRACIA PARTICIPATlVA EN ACCI6N

LA POLiTICA Y EL DISENO INSTITUCIONAL DE LA DEMOCRACIA

practicas participativas cotidianas, de un nuevo tipo de politica de transformacion. Cuando menos, esto se refleja'en el nuevo respeto que los partidos politicos tienen por la sociedad civil.
La segunda leccion general es que no existen caminos seguros y que cualquier esfuerzo de reforma exitoso de este alcance y profundidad necesariamente sera aquel en el que se aprenda en la practica. Por 10 tanto, confiar
en la conveniencia nonnativa de las instituclones participativas tambien
implica estar a gusto con la idea de que hacer funcionar a esas instituciones
es un proceso de ensayo y error que requiere la constante retroalimentaci6n
y el ajuste institucional. Lo que se puede afirmar es que la flexibilidad requerida exige diseiios institucionales que a!cancen un equilibrio entre autonomia e iniciativa local con estandares redistributivos y de procedimiento
forzosos e integraci6n estrategica de alto nivel. Sin embargo, 10 que la experieneia de Kerala sugiere es que es mas probable que dichas instituciones
surjan de un proyecto politico programatico que se extienda conscientemente hacia la sociedad civil y se agregue a la logica creativa e induso incomoda de los movimientos sociales.

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COMENTARIO GENERAL

XIII. HACIA OTRAS DEMOCRACIAS

EMIR SADER

DEMOCRACIA LIBERAL: TRIUNFO

CRISIS

UNO DE LOS ELEMENTOS politicos mas significativos de la historia con temporanea es el contraste entre la generalizaci6n de los regimenes de democr acia liberal y, al mismo tiempo, su crisis. Como si su mrudma extensi6n fuese
la condici6n de su realizaci6n y, esta, al mismo tiempo, de su crisis y agotamiento hist6rico.
La forma liberal de organizaci6n del Estado surgi6 en oposici6n al Estado
absolutista y a los obstaculos ala libre expansi6n del capital. Elliberalisrno
fue consolidandose conforme se constituyeron formas republicanas y parlamentarias de orgarrizaci6n del poder politico y se fue extendiendo el proceso
de mercantilizaci6n capitalista, habiendolo legitimado la Revoluci6n francesa y la Declaraci6n de los Derechos del Hombre.
La solidaridad e incluso las contradicciones entre elliberalismo politico
y el econ6mico -diferenciados sabiamente por la teoria politica italiana
con los terminos liberalismo para el primero y Iiberismo para el segundoprodujeron muchas ambigiiedades, pero no impidieron que ambos fuesen
igualmente victimas de las consecuencias de la crisis de 1929. Tres model os
alternativos todos antiliberales, en distintos grados y formas, surgieron a
partir de la crisis hegemonica producida por los efectos de la crisis disputando el espacio que dej6 Iibre el Iiberalismo: el "socialismo sovietico", el
fascismo y el keynesianismo.
EI fracaso de cada una de esas tres alternativas -a 10 largo de las Meadas siguientes- abri6 campo para que el liberalismo politico y el econ6rnico reaparecieran juntos como un nuevo proyecto hegemonico, asociando
Estado minimo y extensi6n inedita de las relaciones mercantiles , bajo la
egida del neoliberalismo. EI m undo parecia rehacerse a imagen y semejanza de la utopia liberal.
A las tradicionales democracias de la Europa occidental se sumaron en
las dos Ultimas decadas regimenes similares en la Europa oriental, sustit uyendo a las entonces lIamadas "democracias populares"; tambien en America Latina, en paises donde habia dictaduras militares, e inclusive en paises
africanos, de los cuales Africa del Sur se convirti6 en el mejor ejemplo, aun565

COMENTARIO GENERAL

e extendio tambien a otros paises, que pasaron a adoptar los criterios

'ales de los sistemas de democracia liberal. EI panorama en su globaaparece como un avance impetuQso, al eual resistieron algunos pacos
3, caracterizados como "antidemocraticos", por antiliberales. Unos: como
" Cuba y Corea del Norte, tachados de no democraticos por la ausen,1 pluralismo en el sentido liberal de la palabra; otros: como Iran, Irak
ia, tachados de "fundamentalistas" par no ser Estados ricos y par no
'ar religion y politica.
lalmente forma parte de esa tendencia la reconversi6n de regimenes
el de Indonesia y el de Filipinas, despues de regimenes dictatoriales,
,rna Guatemala, EI Salvador y Nicaragua, que habian vivido situacioe enfrentamientos politico-militares, al mismo tiempo en que el regi)olitico priista de Mexico sufrio su primera derrota nacional, abriendose
;ibilidad de instaurar un regimen democratico-liberal. En ese proceso,
mtes que pregonaban modelos politicos al ternativos fueron derrotaomo los regimenes del este europeo y del sandinismo, 0 se convirtieron,
te caso se incluye la incorporacion de los movimientos guerrilleros de
?mala y de El Salvador, al sistema politico institucional.
euforia liberal proclamaba, en el caso de America Latina, por ejemplo,
ntinente poblado de democracias, del cual desentonaba s610 Cuba, como
stante punto rojo en el mapa convertido a la democracia. A tal punto
.J regresar de una visita a Cuba, el entonces ministro de Relaciones
'iores de Brasil -el pais mas injusto del mundo, segUn datos de las
mes Unidas, par 10 tanto el pais socialmente menos democratico- deque Cuba no estaba preparada para el retorno a la comunidad latinoa:ana, entiendase la OEA, pues no era un pais democratico.
bre ese nuevo mapa historico la ideologia de la democracia liberal pas6
el horizonte hist6rico mas avanzado en el mundo contemponineo -sea
version de Fukuyama 0 en la de Huntington, 0 incluso en la de Dah,rf-, con la democracia identificada con la democracia liberal. Ese
:cionismo gano aires de universalidad constituyendose en una canoma consagrada y multiplicada por varias instancias, practicamente sin
in tipo de impugnacion.
naturalizacion de la democracia liberal se hizo crecientemente bajo su
nte norteamericana ---<:on campanas electorales mediaticas, partidos
vez menos diferenciados, financiamientos millonarios, sustituci6n de
LIles y plazas por la privacidad de las casas-. Su ideologia busca idenr al ciudadano con el consumidor y el proceso electoral con el mercado
eria, en palabras de George Soros, mas democratico que las elecciones.
rmacion de la opinion publica, por su parte, se hace cada vez mas par
:ion de los grandes medios de comunicaci6n, que cad a vez son mas con-

HACIA OTRAS DEMOCRACIAS

567

dicionados por criterios comerciales de busqueda de audiencia y de publicidad. AI mismo tiempo que era naturalizada tambien la economia capitalist a
de mercado como la forma por excelencia de organizaci6n de la economi a.
Ese par constituye el nueleo de la hegemonia liberal contemporanea.
Sin embargo, despues de un clima euf6rico que sigui6 a 1989, la decad a
siguiente presenci6 un proceso de deterioro de los sistemas politicos. La
particularidad es que ese deterioro ---<:on perdida de legitimidad de los gobiernos, de los legisladores y de la justicia, debilitamiento de las orgamzaciones sociales, corrupcion de las ideologias y de los partidos, desinteres
electoral y politico general, ausencia casi total de debates politicos relevantes- ocurrio dentro de los sistemas politicos liberales, sin su ruptura.
Casas como los regimenes de Fujimori a de Carlos Menem , en America
Latina, por ejemplo, son tipicos de ese deterioro -en el primero se dio la disolucion del poder judicial, el cierre del Parlamento y la imposicion de u n a
nueva Constituci6n, con la nominaci6n por el "presidente" de Peru de la totali dad de los nuevas tribunales de justicia- y sirven para demostrar l a
elasticidad que gan6 el concepto de democracia liberal, al mismo tiempo qu e
evidenciaba su desgaste. Dentro de la pro pia Europa occidental aument6 d e
manera significativa la abstenci6n electoral, sorprendiendo todavia mas
cuando bati6 todos los records en las elecdones para el Parlamento europeo ,
expresion politica de la victoriosa unificacion eurapea en 2000.
Pero el fen6mena es generalizado, porque el piso econ6mico en que se
sustentan los sistemas politicos de democracia liberal -Ia extensi6n sin
precedentes de la mercantilizacion- fue universalizado can la hegemonia
neoliberal en el mundo. La corrupci6n de la politica, el desinteres por todo
10 que es publico, la privatizadon exacerbada de las relaciones sociales y del
propio Estado, to do lleva a una crisis de la politica, inducida por la corrosi6n de la estructura social y de la cultura par las relaciones mercantiles
sin contrapeso de la acci6n hasta un determinado momenta reguladora del
Estado.
En America Latina, una region que padecio sus mas profundas transformaciones regresivas en dos decadas, el neoliberalismo se convirtio en la idealogia oficial de las "nuevas democracias" que pasaron a ser enjuiciadas por
la mayor a menor presencia del Estado en la economia, par un mercado de
trabajo mas a menos regula do, par la apertura mayor 0 menor de la economia. Las relaciones mercantiles invadieron de tal forma todos los espacios
sociales, que el propio tema de la reforma del Estado gano connotaciones
estrictamente economicas. Reformar el Estado dej6 de ser sin6nimo de su
democratizacion para ser confundido con la reduccion de sus funciones
reguladoras, con su readecuacion al objetivo -asumido como- superior del
ajuste fiscal. Este paso a ser el tamiz por el cual se filtraron todas las poli-

COMENTARIO GENERAL

evaluadas como positivas 0 negativas segUn contribuyan 0 no al equide las cuentas publicas y a la estabilidad moneta ria. Cualquier prode reforma politica enviado por los gobiernos al parlamento puede ser
.0 por cuanto se desea economizar en los gastos del Estado y cuantos
lOS seran anulados para alcanzar ese objetivo.
dos aspectos delliberalismo entraron frontal mente en choque: ellismo economico corroe las bases del Estado de derecho, como uno de
nponentes delliberalismo politico. Elliberalismo economico, al pro las relaciones mercantiles, desconoce, por definicion, los derechos.
,ro lado, las reformas labor ales alimentan fuertemente la fragmensocial, debilitando la capacidad asociativa de los individuos, mientras
biernos neoliberales enfrentan duramente el movimiento sindical y
)vimientos sociales -algunos de sus principales adversarios-. EI
niento de los dos debilita la capacidad reivindicativa de esos moltOS y promueve intentos de soluciones individuales, de las cuales
liferacion de adhesiones religiosas y de la literatura de autoayu1 algunas de sus expresiones. Correlativamente, el modelo de comniento "de exito" paso a ser el de grandes empresarios, como ejemn esa busqueda individualizada de la solucion de los problemas de
mo.

, decadas de hegemonia de ese tipo de valores y de modelo de sociedad

.icularon buena parte de la estructura productiva de los paises del
;ferio sur, fragilizaron sus economias por la hegemonia del capital
iero y por la dependencia del capital especulativo, debilitaron la capade sus Estados para garantizar derechos y para dirigir procesos de
ratizacion social, aumentaron rapidamente la mercantilizaci6n de la
a y debilitaron todos los elementos que conforman la politica -a deel Estado y de los gobiernos, los partidos, los parlamentos, las camelectorales, los debates politicos, la cultura p<>litica, el interes por el
o de las sociedades-.
tal la corrosion que las politic as neoliberales produjeron en la base
relaciones sociales, que hoy tal vez no se pueda decir que los regimeliticos que padecieron esas trans formaciones correspondan a los moliberales, dado que tales gobiernos concentraron poderes, muchas
lobernando por decreto, los parlamentos fueron vaciados, los partidos
os se descaracterizaron ideologicamente, las elecciones dejaron de reItar disputas de alternativas, el poder del dinero corrompio los proce,ctorales y el propio ejercicio de los gobiernos. Una versi6n bastarda
modelos liberales se fue imponiendo, fragilizando la politica y el Est favor de la financiaci6n y de la primacia de la economia sobre toda
t social.

HAClA OTRAS DEMOCRACIAS

569

DE LA RESISTENCIA A ALTERNATIVAS

La decada de 1980 represent6 para los paises perifericos y semiperifericos

del capitalismo no una Mcada perdida, sino el ingreso en decadas perdidas,
en el sentido de ruptura con los proyectos de desarrollo economico que, aunque de manera muy desigual, representaban form as de promoci6n social
para grandes capas de la poblaci6n. Fue exactamente en ese marco que, a
contracorriente, se desarrollaron movimientos sociales, formas de organizacion, politicas locales y regionales, actividades de lucha por derechos que, explotando necesidades reprimidas de la poblacion, senalan hacia horizontes
de negaci6n y de superacion del cuadro descrito arriba. Dentro de ellos, todo
aquello que puede ser incluido en el tema de la democracia participatiua
tiene un significado especial, porque representa de manera abierta un contrapunto a algunas de las presuposiciones esenciales de la democracia liberal tal como fue divulgada y practicada en los idearios y en los gobiernos
neolibeales.
EI caracter avasallador de las form as de imposici6n de la hegemonia neoliberal hizo que, durante cierto tiempo, practicamente existieran solo movimientos de resistencia -sindical, comunitaria, politica- a su ofens iva. Es
como si esa ofens iva tuviese exito no s610 para debilitar las bases sociales y
politicas de movimientos alternativos, sino tam bien para introducir la idea
de que "no hay alternativa" a sus politicas, dividiendo incluso las modalidades de reaccion entre las formas de lucha meramente defensivas y las
que consideraban que podrian dar respuestas distintas a los terminos de los
problemas puestos por el neoliberalismo, como las politicas de ajuste fiscal,
por ejemplo. En el plano te6rico, hubo una ausencia casi total de analisis
historicos globales, como si se hubiese aceptado que "las grandes narrativas" ya no serian posibles. Ese periodo tuvo su auge en la primera mitad de
los an os noventa, como consecuencia directa de la caida del muro de Berlin
y del fin de la URSS, en cierta manera "confirmados" por la derrota del fI!gimen sandinista y por el rumbo tornado por China.
Las primer as fafmas de resistencia asumieron expresiones locales.
Esas protestas encontraron en los territorios particularmente abarcados
por las reestructuraciones neoliberales sus espacios privilegiados de aglutinacion de una poblacion victima de distintas maneras, ya sea por la perdida del empleo formal, por el deterioro de los servicios publicos, por los
atrasos de salarios, por la viol en cia policiaca, entre otros temas. EI sentimiento de "exclusion social", result ado de la perdida de derechos, tendio
a promover nuevas formas de organizacion, de protesta y de conciencia d e
vinculo.

COMENTARIO GENERAL

r otro lado, las politicas de ajuste fiscal impuestas desde las alturas
;tado, encontraron en los espacios locales'-frecuentemente en gobiermnicipales- sus eslabones mas fuertes de resistencia, y que mas
fueron alcanzados por esas politicas. Ademas, los gobiernos municison, normalmente, mas res pons abIes de las politicas sociales, elemen,dam ental de resistencia y movilizaci6n popular, por ser especialmente
das por las politicas de equilibrio fiscal.
tre un factor y otro, se fue diseminando una ideologia de apologia de
11, que tuvo en la afirmaci6n "Pensar global, actuar local" su expresion
lsual, haciendo, en cierta manera, de la limitacion una virtud, pues
lonaba los espacios globales, donde se consolidaba el neoliberalismo,
Ie buscase explotar todas las fuerzas que esas referencias locales perQ. Asi, mientras la globalizaci6n neoliberal avanzaba por arriba, en el
nternacional yen los Estados nacionales en procesos de internacionaIn, se desarroHaban experiencias locales de gobierno, de movimientos
es, de politicas sectoriales, que renovaban la practica social y politica,
.0 las formas de lucha tradicionales se mostraban impotentes: lucha
nentaria, elecciones, lucha sindical tradicional.
muy significativo que el Foro Social Mundial haya encontrado su
n Porto Alegre, como si determinasen encontrarse con una de las mas
adas experiencias de democracia participativa en el nivellocal y el
o y diversificado movimiento de discusion de la globalizaci6n liberal
ljustar cuentas, verificar sus andas, confrontar sus reivindicaciones
car los marcos de construccion de una propuesta hegemonica alterl a la globalizaci6n liberal.

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y SEMIPERIFERIA

,rimer vo]umen de la colecci6n Reinuentar a emancipat;do social: para

manifestos (Reinventar la emancipacion social: para nuevos mani:) reUne varias experiencias englobadas bajo el titulo de democracia
'pativa, incluyendo movimientos sociales, de instituciones y actores,
no experiencias concretas de democracia participativa propiamente
en seis paises de tres continentes, en la Hamada semiperiferia del
liSIDO, con excepci6n, por contraste, de Mozambique, situado en la
;a pobre.
9. necesario, antes que nada, tratar de eselarecer un poco el significados referencias centrales de esas elecciones, el significado de demoparticipativa y el de semiperiferia, con consecuencias directas en este

HACIA OTRAS DEMOCRAClAS

571

Las experiencias politicas que asumieron el nombre de democracia participativa en general se oponen 0 buscan complementar las formas de democracia representativa. En este caso, se trata de experiencias de politicas de
afirmaci6n del Estado de derecho, de planeamiento territorial, de "responsabilidad social" de empresas, de participacion de las mujeres en la lucha
politica, de democracia participativa en sus formas clasicas 0 de presupuesto participativo, de afirmaci6n de derechos sociales. Se situan ya sea en la
contra posicion entre derechos asegurados formalmente, aunque por costumbre negados en la realidad, ya sea en la profundizacion de la relacion
entre ciudadanos y decisiones del poder politico, 0 de rescate de "minorias
politicas" de genero 0 de etnia.
La mayor nove dad, como veremos, viene de las propuestas que seiialan
hacia la reform a democratica del Estado, tocando temas esenciales de los
modelos liberales, que suponen separaciones muy elaras entre gobernantes
y gobernados, con el monopolio de decisiones en manos de aquellos y sistemas de delegaci6n politica que alienan la capacidad de control y de influencia de los electores sobre sus representantes. Ese es el caso, por ejemplo, de
las iniciativas de presupuesto participativ~, que apuntan hacia la socializacion de la politica y del poder, asumiendo positivamente la alternativa
puesta por Gramsci, para quien existen dos tipos de politicos: los que luchan
para disminuir la separacion entre gobernantes y gobernados y los que luchan para superarla.
Una de las cuestiones que se expone con respecto a las propuestas de
democracia participativa es la calificaci6n del termino participacion. Para
la concepcion individualista del mundo y de la politica del Iiberalismo, el
voto es la forma central de participacion, siendo atribuido un cierto caracter sagrado, simb6lico, al acto de votar. Pero ese vinculo tenue oculta practicamente una delegacion similar a un cheque en blanco, haciendo que ese
vinculo solo sea retomado cada tantos aiios, de acuerdo con el calendario
electoral. La autonomia del politico -uno de los elementos estructurales
tipicos del capitalismo, por la apariencia de "intercambio de iguales" impresas en la relacion capital-trabajo, liberando 10 politico a un universo de
"iguales frente a la ley"- es extrema en la relaci6n entre la pasividad de los
electores y la extrema actividad monopolizada por la elite politica gobernante. A eso elliberalismo lIamaria participacion y sabemos como teorias
politicas contemporaneas consideran la apatia del electorado -abstencion, voto en blanc(}- como un sintoma de "madurez" politica de una
sociedad.
La politica se convierte en una actividad particular, ejercida por profesionales, que constituyen una elite politica, responsable de la "gerencia" de
las sociedades a traves del Estado, considerado este cad a vez mas como una

COMENTARIO GENERAL

resa". Se renuevan asi las teorias de las elites, cosificando la politica y

Idola de las relaciones sociales.

corrupcion de la politica juega a favor del imperio sin contra pesos de

nomia, favoreciendo el financiamiento del Estado, la destrucci6n de los
hos y de las formas de regulacion estatal. La gran prensa hace jugar
:ado" contra "politica", aquella como portadora de la "racionalidad"
} al "corporativismo", ala "incomprensi6n", ala "incompetencia" de los
:!os.

polarizaci6n entre politicos corrompidos que disputan prebendas del

miembros de partidos con ideologias mutantes y economistas que
nifican la fria racionalidad de las grandes corporaciones, del capital
,iero y del ajuste fiscal, descalifica el debate politico, promueve el de'es por la politic a y favorece la apaUa y la desmovilizaci6n que, a su
ejan el campo todavia mas libre a la captura del Estado por el gran
tl privado y su logica mercantilizadora y de maximizaci6n incesante
lucros.
; iniciativas de democracia participativa buscan romper ese circulo
J, rescatando la dimension publica y ciudadana de la politica. Esas
tivas tienden a suceder en algunos sentidos diferentes: uno de ellos es
la movilizaci6n de sectores sociales interesados en la realizacion de
:as publicas -salud, saneamiento basico, educaci6n, seguridad publilevando a los gobiernos y a los parlamentos reivindicaciones y buscanmas de concretizarIas, presionando, controlando, buscando mantener
ldo de movilizacion que pueda establecer una nueva relacion entre un
de la ciudadania y la politica.
'0 tipo de iniciativa es la que no se limita a intentar dar mas vigor
democracia liberal debilitada, sino que apunta a form as alternati, organizaci6n del sistema politico. Desde las formulaciones de Nicos
ntzas (1981) sobre la combinacion entre democracia representativa y
Tacia directa, esa formulacion no habia encontrado f6rmulas que la
ializaran, hasta que el proyecto del presupuesto participativo seiial6
amente en esa direcci6n, introduciendo en el sistema representativo
nes fuertes , que cuestionan sus formas de eJcistencia y al mismo tiemlIlulan embriones de reforma democratica radical del Estado, repreldo las tendencias mas avanzadas y ricas de propuestas de democrarticipativa en las ultimas decadas.
ltro de los paises elegidos en el proyecto corresponden precisamente
ue podemos lIamar semiperiferia: India, Africa del Sur, Brasil y
bia, los otros dos funcionan como contrastes, ya sea por la situaci6n
; atrasado del centro del capitalismo -Portugal-, 0 como pais estricte periferico: Mozambique. Los primeros fueron protagonistas de uno

.0,

HAClA OTRAS DEMOCRAClAS

573

de los mas importantes fenomenos del siglo xx: procesos de industl;alizacion en la periferia del capitalismo. Hasta ese momento la dicotomia centro-periferia correspondia a aquella entre paises industrializados-paises
agricolas y entre paise~ urbanizados-paises agrarios. A 10 largo del siglo xx,
paises como la India, Mrica del Sur, Brasil y Colombia desarrollaron grados distintos de industrializaci6n, diferenciandose de los otros yasumiendo
posiciones que pueden caracterizarse como semiperiferia.
De manera coincidente 0 no, todos los paises -inc1uyendo Portugal y
Mozambique- no tienen gran tradicion democratica. La India y Colombia
tienen, formalmente, una cierta continuidad institucional, que puede ser
contada en decadas, pero la calidad de las democracias real mente existentes en esos paises no certifica la eJcistencia de un sistema democratico consistente. En el caso de Colombia, la existencia de un Estado de derecho
puede ser cuestionada, a partir del momento en que la accion de dos fuertes movimientos guerrilleros, adem as de grupos paraInilitares, controlan
extensas regiones, sobre las cuales el Estado colombiano no logra extender
su acci6n .
Africa del Sur acabo de salir de un largo regimen de apartheid. Mozambique transita desde hace pocas decadas por un regimen independiente,
marcado por profundos enfrentamientos militares. Portugal tam bien logr6
reinstalar un regimen democratico desde hace menos de 30 aiios, despues
de varias decadas de dictadura, mientras que Brasil tuvo pocos periodos de
continuidad institucional, en medio de varios de dictadura y solo en los ultimos 15 aiios volvio a gozar de un regimen democratico.
Cinco de los seis paises, que se situan en la peri feria del capitalismo, fueron victinlas privilegiadas del proceso de globalizacion liberal, que corroy6
las estructuras sociales y debilit6 los sistemas politicos. Cuatro de ellos, despues de haber logrado romper, en cierta medida, ellimite de paises agrarios
y agricolas, fueron considerados "potencias intermedias emergentes", des arrollando cierto grado de industrializacion y viviendo acelerado proceso de
urbanizacion, constituyendo proyectos nacionales que permitieron la integraci6n, economica y social, de proporciones crecientes de su poblacion.
EI cuadro de experiencias revela dos vias distintas de lucha por la emancipacion politica. Una es el marco de la guerra de guerrillas, donde el caso
colombiano es el mas significativo, y representa una estrategia insurreccional dentro de la cual las formas de lucha democratica buscan encontrar
espacio para su accion y su reconocimiento. La otra se inserta en la estrategia de reforma democratica radical del Estado, representada por las experiencias de presupuesto participativo, particularmente aquellas iniciadas
en Porto Alegre, en el sur de Brasil. Entre elias, encontramos una serie de
experiencias de luchas sectoriales ---{;omo la de las mujeres en Mozambi-

COMENTAlliOGENERAL

lOr ejempl(}---- cuyos marcos estrategicos no !legan todav1a a tener

)yecto consolidado.
COLOMBIA: ENTRE DOS MUNDOS

,bia es el objeto de tres trabajos que pueden ser analizados conjunta" unidos por la situacion particular que vive ese pais. Esa particulaviene, por un lado, de la situaci6n de extrema tension que vive el EsIe derecho, entre un sistema formal de democracia representativa y
Gado real de guerra, donde tanto las normas juridicas son precaria, obedecidas como el propio control del Estado nacional sobre el terri's formalmente cuestionado por una zona bajo la direccion de uno de
lvimientos guerrilleros y otras zonas de hecho controlados ya sea por
lovimiento guerrillero 0 por fuerzas paramilitares. Una de las especiies de la situacion viene de la yuxtaposicion de gobiernos electos por
o popular -incluso con el peso tradicional de la abstencion en el
. con una situacion de dobles poderes, de enfrentamientos militares
os entre el Ejercito -apoyado por el gobierno norteamerican(}---- y los
1ientos guerrilleros, ademas de la acci6n igualmente abierta de las
,s paramilitares, 10 que genera situaciones ambiguas, contradictorias,
ias e inauditas.
Junto de comparaci6n, por 10 menos el escenario ideal inJaginado por
ierno de los Estados U nidos, es el de America Central, en particular
atemala y de EI Salvador -donde los movimientos guerrilleros fuelvados a reciclarse por el proceso politico institucional, marcando el
la lucha armada y el inicio de su participacion en los procesos electo-, inclusive, de forma mas clara en el caso de EI Salvador, asumiendo
nos, como el de la capital de aquel pais, y conquistando la primera mamel Parlamento. Sin embargo, en su conjunto, se trata de una asimide movimientos insurreccionales a procesos institucionales, con el wrie la lucha armada que habia durado varias decadas, cuatro, en el caso
atemala.
1que con semejanzas, las negociaciones de paz en EI Salvador y en
,mala tuvieron diferencias importantes. Sucedieron a partir de las rees entre dos partes -gobierno y movimientos guerrilleros agrupados
"rente Farabundo Marti de Liberaci6n Nacional- en EI Salvador y en
acion tripartita en Guatemala -gobierno, movimiento guerrillero
no a la Uni6n Revolucionaria Nacional de Guatemala y las comunidadigenas-. Estas representaron de manera autonoma los movimienciales, con plataforma propia, traducida en una serie de conquistas
"ficas para las comunidades indigenas.

HACIA OTRAS DEMOCRACIAS

5 75

A diferencia de los paises de America Central, los movimientos guerrilleros colombianos no muestran dis posicion para la conversi6n, estableciendo
terminos de negociaci6n de paz -con una serie de condiciones que diffci lmente podrian cumplirse-, despues de las cuales podria haber una pacificaci6n del pais. Sin embargo, las condiciones en que se dan las negociaci ones en Colombia no son las de paralizaci6n de la capacidad de expansion de
la guerrilla -por 10 menos esta no la considera as1-. Esto condiciona fuertemente un reciclaje institucional, pudiendo ser retomadas comparaciones,
tam bien por parte de los movimientos guerrilleros, con los terminos en qu e
los vietnamitas negociaban con los norteamericanos, es decir, como una fase
mas de un largo proceso de guerra revolucionaria, no abandon ada por esos
movimientos.
La otra especificidad de la situaci6n colombiana esta en el desafio de
combinar 0 carnbiar las formas de lucha -de la estrategia insurreccional a
la de reforma radical del sistema institucionaJ-. Joan Garces habia indicado en su dramatico balance de la experiencia de gobierno socialista institucional de Salvador Allende (Garces, 1996) como la eleccion de una linea d e
acci6n implica una opcion que practicamente de manera automatica elimina la otra. Es decir, una vez hecha la opcion por una via de lucha legal, se
hace imposible, por mas argumentos que se acumulen a favor del cambio,
reconvertir la lucha a una via insurreccional.
Este desaffo aparece en el caso colombiano como producto de la esquizofrenia politica que el pais sufre desde la guerra civil iniciada a fines de los
anos cuarenta, que instal6 un proceso de enfrentamiento militar abierto en
el campo -primero entre conservadores y liberales, despues entre Ejercit o
y movimientos guerrilleros- y una convivencia institucional en las ciudades. En la actualidad esa escisi6n asume la forma de movimientos de lucha
por la paz en las ciudades y de situaciones de guerra en el campo, ya sea de
enfrentamientos abiertos, 0 de compromisos que definen zonas de control
militar.
Desde el punta de vista de los movimientos sociales analizados en el li bro, el de la lucha de los cocaleros en Putumayo y en la Baja Bota Caucana
y el caso de San Jose de Apartado, sus relaciones con los movimientos guerrilleros es diferente e inclusive cambian con el tiempo. Conforme son victimas del Estado -represi6n, exclusion, estigmatizacion- se acercan a los
movimientos guerrilleros, pero conforme luchan por la inclusion, por el reconocimiento, por la conquista de un espacio de accion, implicitamente buscan formas de incorporaci6n, con la ampliacion de la capacidad del Estado
para incluirlos. La inJpresion que queda es que la partjcipaci6n reivindicada sucederia en otro tipo de Estado. Algunos movimientos definen una
especie de "union moral con la guerrilla", a partir de la conciencia del ene-

COMENTARIO GENERAL

camtin, pero al mismo tiempo, como se definen a 81 mismos como

bros de una Comunidad de Paz y la guerrilla es un agente que
ere sentido por el ejercicio de la guerra, sienten que tienen objetivos
LtoS.

cuestion de base que se expone es la de saber en que medida un prole guerra de guerrillas comporta un proceso analogo, promovido por
, autonomo, de emancipaci6n popular. Los grados de centralizacion
oegica necesarios a la estrategia militar, el peso de la logistica, de las
les operaciones, del sigilo, etc., imponen una forma de centralizaci6n
accion y de la organizacion, de disciplina militar, en que la logica de
,rra -incluso de una guerra que pretende tener un caracter popularpone sobre la de la accion polftica de masas y, de esa manera, suborlas formas democraticas de consulta y de accion a las presiones del
atamiento militar.
16gica estrategica de la acci6n guerrillera desciende de las formula; de la guerra popular de Mao-Tse-tung, reproducidas en Vietnam y
.adas al movimiento guerrillero cubano, es decir, en el establecimienzonas liberadas, donde se empieza la construccion de 6rganos de doble
; conforme la fuerza armada insurreccional va conquistando el control
las cada vez mas amplias del territorio en disputa. En todos los casos
.ta de paises con la gran mayoria de las capas populares concentrada
oampo y con predominio de economia agricola. La conquista territorial
dia con la erosi6n de las bases econ6micas y sociales del poder esta10 yean la construcci6n del nuevo poder emergente.
sde el surgimiento del movimiento guerrillero colombiano, cambi6 el
relativo del seelor urbano y rural en el pais, asi como la distribucion
poblacion. Actualmente la economia del pais es mucho mas diversifi::tue en los anos cuarenta 0 cincuenta, cuenta con un sector industrial
;ervicios relativamente grande en las ciudades, donde se concentra
lyoria de su poblacion. Frente a esa situacion, el desafio para los
nientos guerrilleros es el de enfrentar una bifurcaci6n entre el campo
10 espacio privilegiado de accion armada y de establecimiento de
liberadas- y la concentracion social urbana de la mayoria de las caopulares y de los centros basicos del poder.
, fenomenos analizados en los textos de este libro estan en el centro de
lilemas: de que manera los movimientos populares pueden luchar por
,tereses frente a un cuadro de polarizacion politico-militar entre las
15 guerrilleras y las del Estado, cuadra agravado por la presencia de
erzas paramilitares. Una de las vias es la de luchar allado, como alia!e los grupos guerrilleros. Otra es la de buscar autonomia frente a las
is en conflicto. En ambas esta presente la conciencia de que la resolu-

RACIA OTRAS DEMOCRACIAS

577

cion general de los enfrentamientos depende de la relaci6n de fuerzas entre

los oponentes politico-militares y, en especial, de su desenlace.
La alianza can los movimientos guerrilleros permite un alineamiento
social y politico definido frente al Estado y de los paramilitares, y la inclusion de sus reivindicaciones en una plataforma mas general de transformaci6n estructural de la sociedad y del Estado. En compensacion, los
movimientos en esa situacion sufren todo el peso de la represi6n estatal y
de la accion de los paramilitares, sin tener siquiera condiciones de autodefens a, adem as de que padecen la descalificacion gubernamental -y de la
prensa alineada con el gobierno- de que secian solo un brazo civil de la accion guerriliera, 10 que justificaria la accion represiva sobre ellos. Esa reduccion a una especie de base social de apoyo de la guerrilla sin corresponder a una adhesion efectiva, ni a un vinculo formal, tampoco permite que
esos movimientos discutan de manera clara estrategias comunes con las fuerzas guerrilleras, quedando en una situacion incomoda y, de alguna manera,
de impotencia .
Por otro lado, la posibilidad de una actuacion aut6noma supondria, par
una parte, la equidistancia -<lificil, si no imposible, frente a un Estado que
cada vez mas apela a metodos de contrainsurgencia, con una participacion
creciente y abierta del gobierno de los Estados Unidos- entre dos fuerzas
politico-militares en confrontacion abierta y la creacion de un espacio propio de actuacion y de acumulacion de fuerzas que alterase los terminos del
conflicto. Los intentos analizados se dan en el campo, terreno privilegiado
de los enfrentamientos militaTes y, por eso mismo, territorio mas necesitado de una accion de ese tipo, pero, al mismo tiempo, donde menos espacio parece haber. Los intentos mas fructiferos, por 10 menos en terminos de
reflejar el sentimiento de partes significativas de la poblacion, ocurren en
las ciudades, con las manifestaciones por la paz, especialmente despues de
algiln acto terrorista de mayor imp acto -ya sea el asesinato de personajes
publicamente conocidos par su accion pacifista, ya sean periodistas a personajes con presencia activa en los medios en general-yen los intentos de
formacion de comites de intermediacion, buscando ya sea fortalecer el proceso de paz en desarrollo, 0 proponer nuevos terminos para su realizacion.
La mayor prueba para el futuro del pais es el Plan Colombia. Puesto en
practica, representara un desafio para las instituciones existentes y, principalmente, para las posibilidades de construccion de espacios civicos y de
afirmacion de la ciudadarua en media de la profundizaci6n y extension previsible de los enfrentamientos armados, con una militarizaci6n todavia
mayor de toda la vida del pais. La propia lucha para evitar su implantacion plena puede ser un motor de lucha de los movimientos que buscan afirmar los espacios de construcci6n de los proyectos de emancipaci6n popular,

COMENTARIO GENERAL

de las form as asumidas hasta aqui por los enfrentamientos poliilitares que delimitan toda la vida de Golombia en las ultimas de-

HACIA OTRAS DEMOCRACIAS

579

IS

MOZAMBIQUE: LA MUJER EN LUCHA

INSURRECCIQNAL Y DESPUES

,xperiencia relatada de lucha por la afirmaci6n del Estado de derecho

, significativamente, el conjunto de los fen6menos que vive Colombia.
ad6jico esta en la yuxtaposici6n de un regimen institucional conside.emocratico por los modelos liberales y con una continuidad de casi
lecadas, y una situaci6n de guerra abierta en que se vigorizan las nor~l enfrentamiento militar. En esas condiciones, con muertes, asesinacuestros, amenazas, extorsiones -l.que espacio puede que dar para la
ion de la justicia? i.Que grados de legitimidad y de eficacia puede teta cuando el mismo Estado esta comprometido con acciones abiertailegales, ya sea de parte de su ejercito, 0 de los grupos paramilitares
3 a el?
,isamente cuando el sistema politico pierde legitimidad, se abren poades de recuperacion de la legitimidad para el Estado de derecho por
de la justicia, en la busqueda de la afirmacion de derechos fundales. En ese contexto de fragmentacion institucional y de falta de he.ia del Estado, se abre un espacio para la acci6n del Tribunal ConstiaI, una experiencia singular y linica en situaciones como la vivida par
bia.
casos abordados por el relato revelan sectores sociales desprotegimedio del fuego cruzado de los grupos en combate: indigenas, trabas sindicalizados, movimientos homosexuales y deudores hipotecarios
alidos, unos y otros, en grados diferentes, pero igualmente sin espaa la afirmaci6n de sus derechos. J ustamente la lucha por la conciencia
, se puede ser sujeto de derechos -es decir, ciudadanos- es el objetitral del trabajo del Tribunal, aunque precisamente el desdoblamiento
conciencia es el que revela sus contradicciones y limites en el cuauna situaci6n de guerra.
,onciencia de los derechos lIeva a la exigencia de su cumplimiento,
mente por la instancia que debe ria garantizarlos: la justicia. Se
,lican entonces las demandas, frente a la impotencia del poder juditra forzar el cumplimiento de sus determinaciones. EI riesgo es la
Ici6n de la justicia, pero la tensi6n esta siempre presente entre aquelciencia y sus limites, incentivando al mismo tiempo la lucha por un
) de derecho. En esa estrecha linea entre la afirmaci6n de los derelas dificultades para realizarlos se hace la apuesta de los que yen
rribunal -con razon- una instancia de superaci6n de los conflictos
evaron y mantienen a Colombia en una situacion de guerra y de

se.

La experiencia relatada en este volumen sobre la situacion de las mujer es

militantes en Mozambique despues de la Independencia -pero con la continuacion de los enfrentamientos belicos, durante varios ailos, en los ch oques con los contingentes de extrema derecha- se revela un caso uni co,
diferente de los otros, tanto por abordar un tema de genero como por da r se
en el centro de un movimiento guerrillero que lIego al poder, con todas l as
fafmas de transicion que eso supone concretamente.
Los dilemas son dificiles y dramaticos. De alguna forma se reprodujer on
en todos los procesos hist6ricos similares: Cuba, Nicaragua, Angola, p or
mencionar algunos de ellos. La revoluci6n nicaragu.ense habia innovado con
relacion a la cubana, ocurrida 20 ailos antes. Dentro de las novedades est aban la reivindicacion de la militancia religiosa, a partir de la teologia de la
liberaci6n, y la participaci6n de las mujeres -como militantes y hasta como
dirigentes, inclusive militares-. En Cuba elias tenian, como maximo, el
papel de correo, la imagen del revolucionario se identificaba directamen te
con el guerrillero barbudo.
Sin embargo, en cualquiera de los casos, el paso mas significativo es
aquel del momento politico-militar ---<le la "guerra de guerrillas"- al ejercicio del poder y de la construcci6n de una nueva sociedad. Puede decir se
que las alternativas mencionadas en el caso de Mozambique no son su s tancialmente diferentes: prolongacion de la posicion subalterna, tipica de la
lucha insurreccional; intento de creacion de un espacio dentro del movimiento 0 partido 0 busqueda de afirmacion fuera, en movimientos sociales,
directamente feministas 0 afines. Todos con sus pros y contras, osciland o
entre el privilegio de la "politica" en el sentido clasico de la izquierda tradicional -relaciones de poder, disciplina, privilegio, cuando no exclusividad,
de las contradicciones de clase- a la asunci6n de la imposibilidad de hacer
compatible las reivindicaciones de genero con las practicas partidarias.
La primera alternativa representa para las mujeres, y para las reivindicaciones feministas, una renuncia a favor de los grandes enfrentamientos
politicos encarados por las direcciones partidarias, normalmente ejercidas
por hombres. Desde ese punta de vista, significa no que los militantes no
tengan sexo, sino que son hombres, y las mujeres, para participar de la
practica politico-partidaria, necesitan reproducir esas pnicticas -de manera paralela a la politica tradicional.
La segunda constituye el mayor desafio: el de hacer compatible, en u n
marco permanente de tensiones, las reivindicaciones y el reconocimiento d e

COMENTARIO GENERAL

eres como tales en la practica politico-pa;tidaria. Para 10 cual seria

10 que se transformase en politica concreta la formulaci6n destacaBoaventura de Sousa Santos segUn la cual habria que hacer compareivindicacion de la igualdad con la de la diferencia. En este caso,
:er los mismos derechos de las mujeres de ocupar puestos, participar
ida politica y, al mismo tiempo, crear formas especificas para que
ceda segUn las particularidades de las mujeres.
lue significa ciertamente cambiar las normas por las cuales esa
a se ha dado, empezando por la larga ocupaci6n del tiempo de las
les y otras actividades similares, que suponen un hombre "libre" de
les privadas -desarrolladas por sus esposas u otras mujeres-,
ible para actividades prolongadas. Siguifica, en segundo lugar, la
jn, aunque transitoriamente, de politicas de cuotas para puestos en
ido y en el gobierno, como ya son adoptada en varias entidades sociaoliticas, como forma de recuperaci6n del atraso hist6ricamente prode las condiciones para que las mujeres puedan obtener las capaci~s necesarias para cumplir . a su manera y en sus tiempos , con las
les de mayor responsabilidad en las organizaciones.
dificultades son mayores -en 10 que el texto sobre Mozambique es
m ejemplo-- por el debilitamiento politico e ideol6gico de las fuerzas
'" una vez que llegan al poder, acentuado en el marco de la crisis de
lad de los partidos de izquierda despues del fin de la URSS y de las
lcias ideologicas que representaba. Procesos de burocratizacion y de
,cion -vease igualmente el caso de los sandinistas en Nicaragua.an todavia mas la disposici6n de los liderazgos de esos movimientos
m proceso de democratizaci6n en el cuallas mujeres han demostrado
msibilidad tanto para las reivindicaciones de base como para formas
ninistraci6n eticas y transparentes, por su propia cualidad de outen la politica tradicional.
puesta en practica de politicas centradas en el ajuste de las cuentas
as acab6 por disminuir todavia mas la retaguardia social que las mulecesitan para poder hacer compatibles sus funciones privadas en la
a con sus actividades publicas, situaci6n que es mas grave en paises
'ados de desarrollo econ6mico y social menores, como los casos de Molque y de Nicaragua, entre otros.
,pues de un periodo de ascension social, las mujeres en el conjunto
sociedad y las mujeres militantes en las organizaciones politicas y
, gobiernos vieron que su situacion se estancaba y que incluso retro. Se debilitO su retaguardia, especialmente en los medios populares,
I multiplicacion del numero de familias donde las mujeres se encar, solas del cuidado de los hijos, combinando con grandes dificultades

HAClA OTRAS DEMOCRAClAS

581

esas funciones con aquellas por las cuales luchan para ocupar en el espacio publico.
EI destino del neoliberalismo y de sus politicas economicas y sociales, con
su propia influencia en partidos y movimientos originados en la izquierda,
entre los cuales estan aquellos que protagonizaron J'rocesos politicos radicales en el pasado, como los casos de Mozambique, Africa del Sur y Nicaragua, entre otros, definira el espacio de lucha de las mujeres para afirmar
sus derechos y su capacidad para protagonizar elias mismas una politica r enovada 0 permanecer maniatadas en los marcos actuales de discriminaci6n
y de segregacion.
BRASIL: HACIA LA SOCIALIZACION
DE LA POLiTICA Y DEL PODER

De todas las experiencias de democracia participativa, aquellas del lIamado "presupuesto participativo" son las mas avanzadas. Teniendo en los gobiernos del Partido de los Trabajadores de Porto Alegre, en el sur de Br asil, ya a 10 largo de 13 anos, su referencia central, esas experiencias se
extendieron a otras ciudades e inclusive a otros estados del pais, ademas
de desarrollar otras modalidades en otros paises.
Lo mas significativo de esas experiencias es el intento de lIevar a cabo
una reforma democratica radical del Estado, haciendo de la participaei on
no solo un elemento de mayor transparencia gubernamental, sino que apalanea hacia la construccion de un tipo diferente de Estado, que suponga
otra forma de relaeion entre gobernantes y gobernados y, por 10 tanto, de
ciudadania y de democracia.
Desde su transieion a la democracia, Brasil empez6 a presentar intent os
de gobiernos con formas de democr!,cia participativa, impulsados por l as
vigorosas movilizaciones populares que llevaron a la crisis de la dictadura
y a sus sustitucion, especialmente en la primera mitad de la decada de
1980. En ciudades del interior de Brasil, valiendose especialmente de l as
dimensiones menores de los universos para gobemar, fueron puestos en
practica varios proyectos, generalmente sin gran exito ni continuidad. Sin
embargo, apuntaban a un problema que rapidamente se revelaria bastante
real: la incapacidad de las democracias de corte liberal de incorporar el
impulso de abajo que venia de las movilizaciones populares, congelando regimenes politicos institucionalizados y clausurados en su estructura administrativa .
Faltaba a las politicas sociales, en mayor 0 menor medida, segUn el gobierno, registrar un trazo de una opcion popular de los gobiernos, sin reflejos en el plano politico. EI propio proyecto administrativo original del P a r-

COMENTARIO GENERAL

de los Trabajadores (PT) -presente mas directamente en la formula El

o petista de gobernar, libro coordinado por Francisco Wefort (l986}- no
mtraba en la idea, todavia embrionaria en aquel momento en sectores
>artido, del presupuesto participativD, sino en la "inversion de priorida, privilegiando 10 social, como estara presente, por ejemplo, en el gobiere Luiza Erundina en la prefectura de Sao Paulo (1988-1992).
oce anos de politic a de presupuesto participativo (pp), continuadas por
Larto mandato consecutive del PT en Porto Alegre, permitieron no solate cristalizar en e!la el exito de esos gobiernos, sino extenderlas a cienIe municipios de Brasil, asi como entusiasmar un gobierno de una ciuconsiderada ingobernable -como Sao Paulo--, en parte justamente
a falta de recursos y por la gran cantidad de demand as reprimidas, a
aTse a la "aventura" del PP. Esa extensi6n es innovadora, porque hasta
o momento el PP era considerado una especie de politic a sectorial y no
icleo de una reform a democratic a radical del Estado, potencial que haslOra todavia no fue incorporado a los program as nacionales de gobierno
'1', como muestra de la incomodidad y de las perturbaciones que provoIra quien se proponga gobernar sin alterar las estructuras generales de
T en la sociedad.
n sentido contrario a las tendencias dominantes, las politicas de presuto participativo permiten fortalecer los derechos de ciudadania y rescaa importancia del espacio politico y el significado de los intereses pus, y dan inicio a un proceso de reform a radical del Estado centrad a en
irculo publico renovado -ni estatal, ni privado: publico--. Se apunta
proceso paralelo de socializacion del poder y de la politica y de estreliento de la dicotomia gobernantes-gobernados. De ahi la fuerza con
esa experiencia local se proyecto en el plano nacional e internacional:
ue toca un elemento radicalmente diferente de una politica alternativa
mocratica, ciudadana, publica- con relacion al liberalismo econ6mico
itico, al mismo tiempo.
1 vez de recobrar del neoliberalismo coherencia con sus presuposiciodoctrinarias en la democracia liberal se hace la critica de esta no
. y simple mente desde el pun to de vist~ de la democracia directa, ~ino
l conjunci6n entre democracia direct a y democracia participativa, en
reccion ya senalada por Nicos Poulantzas en sus ultimos trabajos. Sin
lrgo, no en una conjuncion de los ejercicios form ales de la !lam ada
mieria institucional" -especulaciones vadas en terminos sociales y
icos concretos-, sino basada en la crisis real vivida en una metr6poli
ia de la semiperiferia capitalista, por 10 tanto, con capacidad de geneacion mucho mayor que si estuviera situada en un polo extremo del
rna.

HACIA OTRAS DEMOCRAClAS

583

Los trabajos contenidos en ellibro indican sistematicamente los meritos

y los mecanismos de funcionamiento del presupuesto participativo, ya muy
cantados en prosa y en verso, aunque todavia poco conocidos y evaluado s en
su justa dimension hist6rica y politica. No se trata, como se ve en esos textos, de un proyecto socialdem6crata de reestructura institucional para dar
mayor vigor a una democracia liberal carcomida por la crisis social y por las
politic as neoliberales. Se apunta hacia mucho mas que eso, no obstante haber sido puesta en practica ahora, a 10 largo de varios mandatos solo e n el
nivel municipal. Se trata de reformular la relacion de los gobiernos con la
ciudadania, de poner las estructuras de gobierno bajo control directo de la poblacion, de !levar a cabo un intento de movilizacion permanente de los ciudadanos, senalando hacia otra forma de Estado, en la practica incompat ible
no solo con los modelos politicos liberales -las tensiones entre las camaras
municipales y los organos del presupuesto participativo son una de las expresiones de esas contradicciones, aunque no la unica-, sino con la propia
dinamica del capitalismo, todavia mas en su fase neoliberal, donde los mecanismos de mercado y de libertad de la propiedad privada son primacia sobre todo.
Ademas de que las politicas de presupuesto participativo no se detienen
en la separacion constitutiva del modelo liberal entre 10 social y 10 politico,
constituyendo la ciudadania a partir de sus necesidades sociales, aunque
inscribiendolas en el plano politico, para no neutralizarla en el plano so cial
-como era tipico de los gobiernos populistas latinoamericanos y su concepcion corporativa del Estado--. Tocar ese pun to sensible es aceptar una
nueva forma abierta y creativa de las relaciones entre 10 economico/soci al y
10 politico, uno de los puntas fertiles y subversivos potencialmente presentes en el presupuesto participativo.
Tampoco se retoma la propuesta de "via pacifica al socialismo" del gob ierno chileno de Salvador Allende. En aquel se incluia un proyecto anticap italista dentro de las estructuras estatales vigentes, buscando insertar la du alidad de poderes dentro del Estado y tratar de resolverla positivamente a 10
largo del tiempo. Habia lugar para una "area social" que englobaria basicamente las propiedades estatales, con "participacion de los trabajador es",
pero sin el diseno de una nueva forma de poder en el conjunto de la sociedad,
protagonizado por la ciudadania organizada. Los trabajadores participarian
corporativamente, como sindicatos y como centrales sindicales, quedand o la
direccion politic a delegada al gobierno, del cual participaban los parti dos
politicos de izquierda.
Se heredaba la propuesta de paso del "capitalismo monopolista de Estado", originalmente formulada por teoricos del Partido Comunista de Francia a partir de la interpretacion de la ambigua frase de Lenin segUn la eual

COMENTARIO GENERAL

italismo de Estado (se referia al aleman) seria la antes ala del sociaal socialismo, fundado en una vision basicamente econ6mica de uno y
istema. EI proyeeto del presupuesto participativo no se inclina hacia
terpretacion economicista tanto del poder hegemonico actual, como de
Ipuesta de superacion, busca articular demandas sociales, economioliticas y culturales con un proyecto emancipador de la ciudadania
, inscribe en una nueva forma de Estado y de relacion gobemanteslados.
o tam poco se trata de una nueva version de las propuestas historicas
,s de "dualidad de poderes" en el sentido de la via insurreccional. No
;a de "asaltar el Estado" a partir de una estructura externa a el, que
Itra en si un poder alternativo. Se trata de una estrategia de refor,dicales del Estado, a partir de una especie de proyecto de transicion
.do en los enfoques de Gramsci de construcci6n de una alternativa
,6nica, antes incluso del acceso al poder central por las fuerzas antilicas.
balance de los primeros 12 anos permite, por un lado, deducir su exito
innegable, reconocido y legitim ado incluso por sus adversarios -la
, de oposici6n, altamente mayoritaria, por no decir totalmente alineatra los gobiernos de Porto Alegre, que ni siquiera menciono la expreJresupuesto participativo" durante ocho anos, via que ese terna era
ado por sus propios candidatos a partir de la tercera eleccion- como
,cia de la conquista hegemonica.
balances con respecto al exito politico de los gobiemos del Partido de
,bajadores en Porto Alegre atribuyen, en mayor 0 menor medida, a las
as del presupuesto participativo la responsabilidad central de las su3 reelecciones e inclusive de la proliferacion de esas politicas por cienmunicipios brasilenos.
)bstante, los propios responsables de esas politicas consideran, segUn
,rio realizado en Porto Alegre por el gobierno municipal de Tarso Genlbril de 2001, que ya se agoto la primera etapa del PP, revelando los
, y debatiendo nuevos horizontes para esa politica. Dentro de los difebalances presentados es posible destacar algunos temas que varios
mtores presentes escogieron como puntos de estrangulacion y que, al
. tiempo, revelan las perspectivas abiertas par las politicas del PP.
re ellas vale la pena destacar por 10 menos dos temas que reiteradasiguieron la realizacion de esas politicas: la representatividad de los
.s del PP y sus riesgos corporativos. Por muy significativos que sean
:os sobre el numero de participantes, es posible cuestionar su repreividad, tanto en el porcentaje sobre la totalidad de la poblacion de la
, como en relacion con el mimero de electores. EI numero de partici-

HAClA OTRAS DEMOCRAClAS

585

pantes en el presupuesto participativo subio de 1300 en el primer ana de

llevarse a cabo (1989) a 19025 despulls de 11 anos (2000), y de que alcanzo
un pica de 20 724 personas el ana anterior, con un crecimiento de 15 veces.
La baja participacion inicial demuestra que no habia una cultura politica preexistente de la que el presupuesto participativo se pudiese valer, y que
fue su dinamica la que acabo movilizando sectores cada vez mas amplios de
la poblaci6n, especialmente de las capas mas pobres, cuyas demandas est aban mas reprimidas. Algunas investigaciones demuestran que la realizacion de sus decisiones fue la razon mas importante que llevo a las personas
a participar en las reuniones del presupuesto participativo. 0 sea que fue
esa forma de democracia directa la responsable de la realizacion de las demandas populares y de la ampliacion de la legitimidad de los gobiernos. Un
porcentaje mucho menor, 15%, justifica su participacion porque considera
que se trata de un valor politico que debe ser cultivado, manifestando conciencia ciudadana, independientemente de sus resultados.
EI primer aspecto comprometeria la legitimidad de las decisiones sobre
el presupuesto, el segundo correria el riesgo de hacer prevalecer motivaciones particularistas en la disputa por los recurs os pUblicos.
Las dos, aunque diferentes, remiten a la misma cuestien -Ia de la congruencia entre la representacion y la participacion politica-. En otras
palabras, en que medida los organism os del presupuesto participativo pu eden reivindicar la representaci6n de la soberania popular que la teoria de
la democracia liberallocaliza en el voto. La calidad de la democracia, en esa
vision, seria medida por el nivel de participacion politica, mientras que el
grado de legitimidad de los gobiernos seria dado por la capacidad de satisfacer las demandas populares. Cuando las demandas de la ciudadania se
convierten en politicas publicas, la participacion politica habria encontrado
sus canales de realizacion.
En direccion diferente, frente a la quiebra del Estado en la atencion de l as
carencias sociales, sectores de la Hamada "sociedad civil" -ya sea bajo la
forma de organizaciones no gubernamentales, 0 de entidades empresariales
o simple mente civiles- buscan desarrollar politicas que compensen aquelias lagunas. Consiste en una especie de contrapunto para el estrechamiento del Estado, ya sea por parte de los que 10 pregonan como virtud 0 de
los que buscan minimizar los vacios dejados por esa retraccien. De cualquier forma, esas iniciativas aparecen en los espacios dejados par las teorias
y practicas de un Hamada "Estado minimo".
Esas iniciativas coinciden con la mayor proyecci6n del concepto de sociedad civil, que las abarcaria a todas no obstante su diversidad, par oposici6n
a todo 10 que sea "estatal", consensualrnente considerado como ineficiente,
por definicion 0 como balance de sus practicas concretas. Esas iniciativas

COMENTARIO GENERAL

'on en la accion de un sociologo brasileiio ya fallecido, Betinho (Her'ose de Souza), su gran alentador, con Sll Acci6n por La ciudadan(a y
lmpaiias contra el hambre en Brasil. Fue el quien por primera vez en
; lanz6la idea de un "balance social de las empresas", convocando a emrios privados a asumir responsabilidades sociales no cumplidas 0 mal
lidas por el Estado.
texto de Maria Celia Paoli hace un balance de ese tipo de iniciativa
la, en su complejidad y ambigiiedad, dada la naturaleza privada de
)arte de las empresas, con su busqueda de lucro, y por 10 tanto orienlor las leyes del mercado, conflictivas con acciones que deberian afirerechos. En ese elemento reside justamente el caracter contradictorio
ieaz de esas politicas: surgeD siempre como politicas compensatorias,
~adas, localizadas, al tener a la "sociedad civil" como referencia y no
ado como sujeto. En esa condicion, pierden la posibilidad de converm politicas universalistas, resignandose a iniciativas necesariamente
s y casi siempre intermitentes. La acci6n de la "sociedad civil", por
ci6n, siempre teodra este canicter, buscando sacar de ahi su fuerza.
nbargo, terminan, en esa logica, quedando limitadas a aquellas del
, Mundial y de las politicas lIamadas de "solidaridad".
significativo que ese tipo de iniciativas acostumbra asumir la idea de
'ridad", que implicitamente representa la acci6n filantr6pica de los
dos para con los excluidos. Esta suele ser la categoria para designar
,to de su accion; minimizar el tamaiio de la destituci6n. La situacion
:lusi6n social gana una connotacion funcionalista, una relaci6n entre
e estan "fuera" y "dentro" del sistema, que sustituye formas de comion de los conflictos sociales que gene ran las situaciones de exclusi6n.
ta, por 10 tanto, de un problema de acceso a bienes y servicios que, no
(cion ados por el Estado, son puestos a disposici6n por entidades pri. Se corre atras de los efectos de una verdadera maquina de producir
:ion al renunciarse a un abordaje de los procesos de acumulaci6n de
I. Estamos muy lejos de la afirmacion de derechos universales, con
es que funcionan mas para legitimar la imagen de entidades priva.:omo regIa empresariales-que para funcionar como politicas que se
lpongan de manera eficiente y permanente a los problemas sociales
'etenden combatir.
~mas, esas iniciativas, en el caso de un pais como Brasil, caracterizado
peor distribucion de ingreso del mundo, se pierden en la dimension
problemas sociales acumulados, perdiendo cualquier eficacia. La cande mise ria acumulada a 10 largo de las ultimas decadas no podria
soluciones, ni siquiera parciales, sin cambiar los paradigmas de reccion social, empezando por los padrones de acumulaci6n de capital.

HACIA OTRAS DEMOCRACIAS

587

Para esta accion las entidades empresariales son especialmente insensibles, dado que son justamente las beneficiarias de esos modelos de acumul a
ci6n de capital.
Buena parte de las iniciativas de las entidades empresariales se mani
fiestan, asi, mas como formas de legitimacion y de marketing -un representante de una de elias confiesa que se gasta mas dinero en la publicidad
de las acciones que en las acciones mismas- que como referencias pa ra
nuevas modalidades de politic as sociales por parte de la "sociedad civil".
Esta, en el sentido de entidades que congregan la ciudadarna, dificilmen te
podria superar esos limites, si se definen como aetores ajenos y contr apuestos al Estado. En vez de luchar por derechos universales y por la con stituci6n de los individuos como ciudadanos, acaban por visualizarlos com o
individuos de una "sociedad civil" en el sentido liberal del termino y que, en
vez de contraponerse a la 16gica mercantil, termina siendo funcional a ella.

INDIA Y PORTUGAL tHACIA UNA DEMOCRACIA LOCAL?

La fuerte centralizacion del poder llevada a cabo por las politicas de aj uste
fiscal y la transferencia de decisiones estrategicas hacia centros financi eros internacionales acab6 por llevar, como contra pun to, a Ia valorizaci6n de
las iniciativas locales. Estas -asumidas pOI' municipios, cuando logran ser
convertidas en politicas publicas- ocupan espacios dejados libres por los
Estados centrales 0 explicitamente transferidos a gobiernos locales, como
suele ser el caso de las politicas sociales.
Una cierta teorizaci6n positiva asumi6 esas iniciativas, a partir del h echo de que esos gobiernos estan mas cerca de la poblaci6n, tienen mayor
sensibilidad para sus demandas y pueden mas facilmente ser controlados
por la ciudadania, algunos de ellos presentes en las politicas del presu puesto participativo. Ellema "pensar global, aetuar local" daba una dimen sion todavia mas amplia a esas politicas.
Este volumen contiene el relato de algunas de esas experiencias en la India y en Portugal. Esas experiencias enfrentan un doble movimiento: el del
traslado de centros estrategicos de decision sobre los recurs os de los gobier
nos recaudados de la masa de la poblacion para los Estados nacionales,
estrechamente sometidos a centros financieros internacionales, y el de la mayor legitimidad de gobiernos locales, por atender a necesidades concretas d e
la poblacion y por el mayor grado de democratizacion de esos gobiernos.
Como contrapartida, perdida mas rapida de legitimidad de los gobiernos nacion ales, pero vacio de los recursos de los gobiernos locales para cumplir las
tare as que les dan mayor legitimidad. EI fortalecimiento de la democraci a

COMENTARIO GENERAL
~nde,

asi, a enfrentarse a la falta de recursos financieros, la sobree demandas no atendidas, que con eso puede lIevar al debilitamienTado de legitimidad que esos gobiernos locales lograron.
rna del fortalecimiento de la democracia local, como en el caso de las
ncias anaHzadas en la India, supone condiciones de control de las con3 de vida de las personas, del media ambiente, de las relaciones poli:on6micas y culturales, 10 que requiere a su vez de recursos e integralitica de la poblacion. En la lucha par la creacion de las condiciones
a realizacion , se enfrentan con el pader central, en vez de encontrar
, incentivo en 01. Una tensa dialectica se produce entre la legitimi9.1 y las condiciones materiales de Sil existencia, que s610 puede ser
i en una estructuraci6n cualitativamente distinta de las relaciones
r, donde la democracia participativa ---en alguna de sus formas- se
a como el criteria central de un nuevo sistema politico. 0 si no esas
experiencias tenderan a retroceder, extenuarse y perder su contenivador.
lilemas atraviesan todas las experiencias relatadas , ya sean las de
lO las de Portugal. Nuevas formas de gobiernos locales, busqueda
imidad en la "sociedad civil", desarrollo de politicas centradas en el
niento territorial -como el caso de Portugal, en el anaHsis de Isarra-. Como concluye ella, la tension esta entre la emancipacion y
01 social, segUn las modalidades de participacion implican regulacio, pueden funcionar como modalidades de integracion y, asi, de recu1 y de cooptacion.
) afirma Francisco de Oliveira, en cuanta a "la compleja trama entre
nsion global, la velocidad de las transformaciones, la despolitizacion
onamia y la desnacionalizacion de la politica vienen haciendo la telidad como base de la politica una forma completamente inadecuala pre valencia de la voluntad de los ciudadanos" (2001), el sistema
se tocna inaccesible para la ciudadania. Los esfuerzos de emancipa, los que han permitido la reapertura de espacios para la afirmacion
;hos, aunque bajo la presion de nuevas formas de control , en geneecuencia de las politicas de ajuste fiscal --{;omo el caso de la Ley de
;abilidad Fiscal vigente en Brasil, pero que tiende a reproducirse,
,s parte integrante de las politicas del F:I1I.
; diferente la perspectiva de ese tipo de iniciativa de las de presu)articipativo, que igualmente tratan de la promocion de la ciudada:ontraposicion a las politicas neoliberales. La frontera puede estar
pel de los presupuestos. EI espacio para acoger las reivindicaciones
ntara con los limites de los recursos, cuya elasticidad dara el poten'ealizacion 0 no de los derechos de ciudadania postulados.

HAClA OTRAS DEMOCRAClAS

58 9

Las dimensiones de equidad y justicia social, segUn Isabel Guerra, serian

los elementos gestaTes de un pader en construcci6n, en las condiciones de
desigualdad y exclusion de las politicas neoliberales prevalecientes. Una
divisi6n de recursos que obedeciese a esos criterios pennitiria avanzar en direccion a la emancipacion. Faltaria siempre la definicion del nivel de constitucion de sujetos populares que pudiesen ser agentes en la construccion
de formas de poder alternativas , sin 10 cual incluso los grados de equidad y
justicia social no se mantendrian, par la ausencia de una relaci6n de fuerzas politicas que las apoye.
Asi, las politicas de presupuesto participativo aparecen como la forma
hasta aqui mas avanzada de politica de democracia participativa, por conjuntar inserciones institucionales y procesos constantes de movilizaci6n popular. Incluso sin estar inmunes a intentos de cooptacion y de control social ,
esas politicas tienen una reserva de capacidad de movilizacion popular que
puede funcionar como contrapunto a aquellos intentos.
En el caso de la India se destaca, por su originalidad y profundidad, la
experiencia de Kerala, significativamente, de la misma forma que el presupuesto participativo en Brasil, en un estado con destacado nivel relativo de
desarrollo en comparacion can el resto del pais. En el caso de Kerala, un desarrollo impulsado por dos conquistas distintivas en la periferia capitalist a
-reforma agraria y campana de alfabetizacion- con todo 10 que significan
como form as de rescate del atraso y de la ignorancia, como condiciones basi cas de afirmacion de la ciudadania.
De forma similar a la experiencia brasilena, aunque con modalidades diferentes, la experiencia de democracia participativa de Kerala significD
cambiar las relaciones entre los ciudadanos, intermediados por los nuevas
espacios de intervencion y de generacion de derechos. Un ejemplo claro de
10 que el autor constata: que la ciudadania no es un derecho, sino una relacion, cuya afirmacion solo es po sible por una transformacion en el conjunto
de las relaciones entre los individuos, intermediada por el espacio publico .
Ignalmente significativo es que esa experiencia sea dirigida, en terminos
partidarios, por un Partido Comunista, para 10 que tuvo que hacer, teorica
y praeticamente, la critic;" de las concepciones clasicas de esos partidos respeeto a la democracia politica, incorporando por 10 tanto la critic a de la burocratizacion y del desarrollo, con su sesgo economicista. Para pasar a una
experiencia de democracia participativa fue necesaria la comprension de
que las form as clasicas de Estado y de democracia politica estaban agotadas. Y, como elemento diferencial de otros partidos originarios de esa corriente, no se trato de sustituir el leninismo por concepciones socialdem6cratas -como ha sido la regla-, sino por la busqueda de la emancipacion
social de la ciudadania por la ampliaci6n del circulo publico.

COMENTARIOGENERAL

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BOAVEN1'URA DE SOUSA SANTOS.

591

Este !ibro se termin6 de imprimlr y encuadernar en

agosto de 2004 en los talleres de Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.Y. (lEPSA), Cab. de San
Lorenzo, 244; 09830 Mexico, D.F. En su compoaici6n,
parada en Ediciones de Buena Tinta S.A. de C.y', se
utilizaron tipos New Century &hoolbook de 10:12,
9:11 y 8:9 puntos. La edici6n, que conata de 2000 ejemplares , estuvo al cuidado de Agustin Herrera Reyes.

Oemocratizar 13 democracia

323.0421D396dl NB12069

En Forma para lela a la globallzaei6n neolibel

el mundo una globalizacllin de otra clase, CI
ali anzas transna cionales entre dlslinlos

1II0V

13499

nes sociales que se cool'dlnan para actual' conLra la exclusion social.

el empl eo cada vez mas precarlo, el aba ndono de las politi cas publlcas, el dano wnbl enta l y las vlol(l ciones a los dereehos humanos.
Estc volum en CR re sulWdo de un ampllo proyeeto de invesUgaci6n
multinacional cool'(lInado POl' Boaventura de Sousa Santos, en el que
se documentan esas luchas conj untas, En paI'licular, se estu(lian di[el'entes experiencias de democracla pW'licipaUva en Brasil. Colombia, la India , An'lea del SUI', Mozambique y Portugal. que bu scan
alternativas mas justas que los modelos clasicos de democracia rcprcscnWUva

Iibel'al. Los estudios de easo estan IJI'Ccedidos de una

introduccion, a cargo del coordinador de In obra y de Leonw, lo Avril.zer osobre los nuevos pal'adigmas de la IJarUcipacion democl'<;Uca.
Boaventlll'a de Sousa Santos cs doctor en soc!ologfa del dcrccho POI' la

Univcrsid"d de Yale, pro[esor titular en la Unlversldad de Coimbra y PI'Oresor visltante en la London School or Economics Y CIl las uni vc l'sidatles
dc Sao Paulo. WiscolIs!nMadison y Los Andes. Dlrigc ci Celltl'o de EsLu
dios Sociales de la Facultad de Economfa ric la Universidad de Coimbra
y la Revist1 Cl'ftica de eicne/as Soe/ais. Es auLo!' de POI' una concepcl6n
multicultural de los dCl'CcJlOS llUlllallos y de ReiI1IlClIt<l1' fa dcmocraria:
l'CiI1 vcntal' cl Estado.

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