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EXP. N.

2939-2004-AA/TC
UCAYALI
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL
DE CORONEL PORTILLO

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL


En Pucallpa, a los 13 das del mes de enero de 2005, la Sala Primera del Tribunal
Constitucional, integrada por los magistrados Alva Orlandini, Vergara Gotelli y Landa
Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
I.

ASUNTO

Recurso extraordinario interpuesto por la Municipalidad Provincial de Coronel Portillo


contra la resolucin de la Primera Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de
Ucayali, de fojas 242, su fecha 10 de mayo de 2004, que declara improcedente la accin
de amparo de autos.
II.

ANTECEDENTES

a. Demanda
Con fecha 10 de setiembre de 2003, la recurrente interpone demanda de amparo
contra el Organismo Supervisor de la Inversin de la Energa (OSINERG), alegando
que la demandada ha actuado de manera arbitraria y desproporcional, pues
inicialmente dispuso el cierre del local municipal principal.
Tan cierto es lo aseverado que la entidad se vio obligada a rectificar la Resolucin
305-2002-OS/GG, de fecha 27 de noviembre de 2002, mediante Resolucin de
OSINERG 300-2003-OS/GG, de fecha 26 de mayo de 2003, sealando que el local
verificado no se encuentra en el jirn Raymondi 101, sino en el jirn 2 de Mayo 480,
que es la sede de la Maestranza Municipal.
Seala que en el local de la Maestranza Municipal nicamente se almacena
combustible para el suministro de las maquinarias que utilizan para el desarrollo
provincial, si bien no cuentan con licencia para ello.
b. Contestacin de la demanda
Con fecha 22 de setiembre de 2004, el emplazado contesta la demanda solicitando
que se la declare improcedente o en su caso infundada, por ser evidente que el nico
propsito de la demandante es sorprender a la autoridad judicial, pretendiendo que se
declare la nulidad de las resoluciones impugnadas y, por ende, la suspensin de la
ejecucin de las sanciones administrativas impuestas.
Solamente as se explica que, a pesar de estar absolutamente consciente de que no
cuenta con la inscripcin ante el Registro de la Direccin General de Hidrocarburos
en su calidad de consumidor directo para el almacenamiento de combustible, como lo
exige el Reglamento para la Comercializacin de Combustibles Lquidos y otros
productos derivados de los hidrocarburos, aprobado mediante Decreto Supremo 03098-EM, impugne los actos legtimos realizados por OSINERG en cumplimiento del
ejercicio regular de las funciones legales que le corresponden, como son el control y

la fiscalizacin de las empresas privadas que invierten en energa y en hidrocarburos,


de conformidad con la Ley 26734, Ley del Organismo Supervisor de Inversin en
Energa y el Decreto Supremo 054-2001-PCM, mediante el cual se aprueba el
Reglamento de la Ley del OSINERG.
A esta situacin cabe sealar que, mediante Informe 3065-N-2002-OS/GCI, se
concluye, como resultado de la visita, que el establecimiento de la municipalidad se
dedica a la venta de combustibles lquidos sin contar con la constancia de registro
emitida por la Direccin General de Hidrocarburos o la DREM, y que, sin embargo,
insiste en sealar dicho local como tipo de establecimiento de un consumidor
directo.
Finalmente, alega que la actora confunde la accin de amparo con una accin de
impugnacin de resolucin administrativa, ya que su verdadera intencin es que se
declaren nulas y que se deje sin efecto las resoluciones de OSINERG.
c. Resolucin de primera instancia
Con fecha 19 de diciembre de 2003, el Juzgado Especializado en lo Civil de la
Provincia de Coronel Portillo emite la resolucin 7, de fojas 158, que declara
fundada, en parte, la demanda y, en consecuencia, inaplicable a la municipalidad
demandante el acto administrativo contenido en las resoluciones impugnadas, solo en
el extremo en que sanciona a la municipalidad demandante con el cierre del local de
la Maestranza Municipal, ubicado en el jirn 2 de Mayo 480; e inaplicable la
resolucin de ejecucin coactiva de fecha 22 de agosto de 2003, recada en el
Expediente 063-2003-OS-EC, emitida por el ejecutor coactivo de OSINERG; e
improcedente la demanda en el extremo que solicita la nulidad de las citadas
resoluciones, por los siguientes fundamentos:
-

La municipalidad demandante, si bien es consumidor directo de gasolina de


ochenta y cuatro octanos y petrleo (diesel), no tiene instalaciones mviles para
combustibles para la ejecucin de obras; slo almacena combustible en su local de
Maestranza Municipal, en cilindros y en un tanque de mil galones; tampoco
realiza actividades de transporte de combustible; no contraviniendo lo dispuesto
en el artculo 5 del Decreto Supremo 030-98-EM y dems normas que sirvieron
de basamento para la aplicacin de la sancin prevista en el numeral 8 del anexo
cuatro del Cuadro de la Escala de Multas y Sanciones que aplicar OSINERG por
infracciones a las Leyes de Concesiones Elctricas y Orgnica de Hidrocarburos,
y dems complementarias aprobadas por Resolucin Ministerial 176-99-EM/SG.

Es de pblico conocimiento que la municipalidad demandante no realiza


actividades de comercio de combustible, por ser ajenas a su razn de ser como
Gobierno Local; entonces, se le ha aplicado una sancin inadecuada.

d. Resolucin de segunda instancia


Con fecha 10 de mayo de 2004, la Primera Sala Mixta de la Corte Superior de
Justicia de Ucayali emite la resolucin de fojas 242, que declara improcedente la
demanda por los siguientes fundamentos:
-

La Ley 26734, Ley del Organismo Supervisor de Inversin en Energa, establece


en el inciso b del artculo 9 que son funciones del Consejo Directivo resolver en

ltima instancia administrativa los conflictos derivados de la realizacin de las


actividades en el mbito de su competencia.
-

III.

La Municipalidad Provincial, sin agotar la va previa, ha interpuesto accin de


amparo contra las Resoluciones 305-2002-OS/GG y 300-2003-OS/GG, las cuales
pueden ser apeladas ante el Consejo Directivo de OSINERG, razn por la cual no
se ha agotado la va administrativa, contravinindose el artculo 27 de la Ley
23506, adems de haberse incurrido en causal de improcedencia, debindose dejar
a salvo el derecho de la demandante para que lo haga valer conforme a ley.
FUNDAMENTOS

A. Datos generales del proceso


1. Acto lesivo
Este proceso constitucional de amparo fue promovido por la Municipalidad
Provincial de Coronel Portillo contra el Organismo Supervisor de la Inversin de la
Energa (OSINERG).
El acto lesivo se refiere a la emisin de la Resolucin 305-2002-OS-OG, rectificada
por la Resolucin 300-2003-OS-GG, que dispone el cierre del local de Maestranza
Municipal e impone la sancin de 1UIT, por ejecucin de operaciones de
instalacin y actividades de comercializacin de hidrocarburos sin contar con la
Constancia de Registro vigente otorgada por la Direccin Regional de Energa y
Minas correspondiente.
2. Petitorio
El demandante ha alegado la afectacin de los derechos constitucionales al debido
procedimiento administrativo (artculo 139, inciso 3), a la igualdad ante la ley
(artculo 2, inciso 2) y al trabajo (artculo 22).
El demandante ha solicitado lo siguiente:
-

Que se deje sin efecto las Resoluciones 305-2002-OS/GG, del 27 de noviembre


de 2002, y 300-2003-S-GG, del 26 de mayo de 2003, expedidas por la Gerencia
General del OSINERG.

Que se declare la nulidad de la Resolucin de Ejecucin Coactiva, del 22 de


agosto de 2003 (Expediente 063-2003-OS-EC-Ejec.Forz), emitida por
OSINERG, que dispone la sancin del cierre del local de Maestranza
Municipal.

B. Materias constitucionalmente relevantes


3. Sentido de pronunciamiento
A lo largo de la presente sentencia, este Colegiado deber pronunciarse bsicamente
sobre lo siguiente:
Si la municipalidad se encuentra legitimada para presentar una demanda de
amparo.

Cmo se configura el ordenamiento jurdico-administrativo y el rol de los


organismos reguladores en el marco de la Constitucin?
Si se han agotado o no los mecanismos procesales ordinarios.

Slo si se supera este anlisis, este Colegiado podr pasar a un estudio sobre el
fondo del problema constitucional.
C. Norma aplicable
4. La aplicacin inmediata del Cdigo Procesal Constitucional
Antes de entrar al fondo del asunto, es necesario determinar cul es la norma
procesal aplicable al presente caso.
Segn la Segunda Disposicin Final del Cdigo Procesal Constitucional, que rige
desde el 1 de diciembre del ao 2004,
las normas procesales previstas por el presente Cdigo son de aplicacin
inmediata, incluso a los procesos en trmite. Sin embargo, continuarn
rigindose por la norma anterior: las reglas de competencia, los medios
impugnatorios interpuestos, los actos procesales con principio de ejecucin y
los plazos que hubieran empezado.

Por tanto, en el presente caso, es de preferencia la utilizacin del Cdigo Procesal


Constitucional porque su aplicacin no tiene relacin alguna con los supuestos de
excepcin y no termina afectando los derechos del demandante. En consecuencia, se
aplicarn las normas procesales de tal cdigo, al ser su empleo de carcter inmediato
y ser ms convenientes para resolver los cuestionamientos existentes en el proceso
en curso.
D. Legitimacin activa para demandar
5. Derechos fundamentales y municipalidades
Conforme a la Constitucin, el artculo 189 establece que
El territorio de la Repblica est integrado por regiones, departamentos,
provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el
gobierno a nivel nacional, regional y local, en los trminos que establece la
Constitucin y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la
Nacin.

Es as como el mbito local de gobierno est constituido por las provincias, distritos
y los centros poblados. Es en este punto donde cabe preguntarse por la naturaleza de
los derechos constitucionales demandados como vulnerados por la
Municipalidad Provincial de Coronel Portillo y la titularidad de los mismos.
Resulta claro para este Colegiado que las municipalidades, al constituir una
instancia de gobierno, no son titulares de derechos que sean originarios, pues sobre
ellas recaen atribuciones y competencias reconocidas en la Constitucin y
desarrolladas legislativamente. Se ha sealado, en la STC 0905-2001-AA/TC, que

el reconocimiento de los diversos derechos constitucionales es, en principio, a


favor de las personas naturales. Por extensin, considera que tambin las
personas jurdicas pueden ser titulares de algunos derechos fundamentales en
ciertas circunstancias.

6. La titularidad del derecho al debido procedimiento administrativo de la


municipalidad
Con respecto a la titularidad de derechos fundamentales por personas jurdicas de
derecho privado, se ha explicado, en la STC 0905-2001-AA/TC, que
tambin lo pueden hacer de manera directa. En dicho caso, tal titularidad no
obedece al hecho de que acten en sustitucin de sus miembros, sino en cuanto
a s mismas y, naturalmente, en la medida en que les sean extendibles [...].

De esta forma, atendiendo a la naturaleza no estrictamente personalsima del derecho


al debido procedimiento administrativo, se reconoce su extensin a las personas
jurdicas, y, entre ellas, se debe hacer extensivo dicho reconocimiento de la
titularidad del derecho fundamental para el caso de las personas jurdicas de derecho
pblico, pues una interpretacin contraria concluira con la incoherencia de, por un
lado, habilitar el ejercicio de facultades a las municipalidades consagradas en la
Constitucin y, por otro, negar las garantas necesarias para que las mismas se
ejerzan y, sobre todo, puedan ser susceptibles de proteccin.
Este fundamento encuentra su sustento constitucional en el sentido de reconocer a las
personas jurdicas, independientemente de su naturaleza pblica o privada, que
puedan ser titulares de algunos derechos fundamentales, y que en esa medida puedan
solicitar su tutela mediante los procesos constitucionales, entre ellos, el amparo [1].
Por tal razn, la municipalidad s se encuentra legitimada para presentar la presente
demanda.
E. Constitucin y ordenamiento jurdico-administrativo
7. El rol de los organismos reguladores de la inversin privada en los sectores
pblicos en el Estado social y democrtico de derecho: funciones
constitucionales del OSINERG
El rol de los organismos reguladores en el marco del Estado social y democrtico
de derecho se encuentra definido legislativamente a travs de la Ley N. 27332,
parcialmente modificada por la Ley N. 27632, otorgndoseles funciones de
especial trascendencia para el correcto desenvolvimiento del mercado en el marco
del Estado social y democrtico de derecho.
En ese sentido, este Tribunal ha establecido, en la STC 008-2003-AI/TC, lo
siguiente:
[...] A dichos organismos autnomos compete, dentro de sus correspondientes
mbitos sectoriales, la supervisin, regulacin y fiscalizacin de las empresas
que ofrecen servicios al pblico, as como la aplicacin de las sanciones a que
hubiere lugar, en caso de que los oferentes de servicios contravengan las
disposiciones legales y tcnicas que regulan su labor, o quebranten las reglas de
mercado que garantizan una competencia eficiente y leal. Deben, asimismo,

actuar con eficiencia en la solucin de toda controversia que pudiera presentarse


en el sector que les compete.

Es de esta forma como se busca otorgar mayores niveles de bienestar para los
usuarios de los servicios bajo su supervisin, de conformidad con lo que prescribe
la Constitucin en su artculo 65; la defensa de los intereses de los consumidores y
usuarios, que establece un principio rector para la actuacin del Estado y,
simultneamente, consagra un derecho subjetivo.
8. Principio jurdico de supremaca constitucional y Administracin Pblica

Los organismos reguladores para el derecho administrativo tienen una personalidad


jurdica independiente, con plena capacidad para ser titulares de las relaciones
jurdico-administrativas que deban establecer en el cumplimiento de sus funciones,
tanto en el mbito pblico como privado del ordenamiento en el pleno
desenvolvimiento de sus potestades.
Como es de uniforme entendimiento en la doctrina, la capacidad jurdica de la
Administracin Pblica est sometida al principio de legalidad que implica que
los entes pblicos no puedan entrar en el trfico jurdico ilimitadamente, salvo
las prohibiciones o limitaciones que el ordenamiento puede contener (esto es,
ms o menos, lo propio de la capacidad privada); por el contrario, slo pueden
enhebrar relaciones all donde una norma les autoriza a ello. [2]

Ello es as, en la medida en que la Administracin, en el ejercicio de sus funciones


pblicas y potestades, no puede invocar un supuesto principio de presuncin
general de aptitud o libertad.
Al ejercer un poder de naturaleza pblica, debe someterse a los lmites previstos en
el artculo 45 de la Constitucin, que seala:
El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las
limitaciones y responsabilidades que la Constitucin y las leyes establecen. [3]

Es as como el principio de legalidad que determina las actuaciones competenciales


de la Administracin Pblica, y en el caso especfico de los organismos
reguladores, debe ser conforme a los principios y valores que la Constitucin
consagra, en la medida en que los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetos a
ella, dejando de ser las leyes
el nico camino de positivizacin facultativa del supuesto programa
constitucional que ellas mismas sern nulas si contradicen los preceptos de la
Constitucin.[4]

En este sentido, se configura el principio de supremaca jurdica y valorativa de


la Constitucin, recogido en el artculo 51 de la Constitucin:
[...] La Constitucin prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas
de inferior jerarqua, y as sucesivamente.

Este valor normativo fundamental de la Constitucin constituye uno de los pilares


fundamentales del Estado social y democrtico de derecho, que es la forma de
gobierno consagrada en el artculo 43 de la Carta Fundamental, que exige una

concepcin de la Constitucin como norma, la primera entre todas, y la ms


relevante, que debe ser cumplida acorde con el grado de compromiso constitucional
de los ciudadanos y gobernantes, en el sentido de que todos y cada uno de los
preceptos constitucionales tienen la condicin de norma jurdica, pues resulta difcil
encontrar preceptos constitucionales carentes de eficacia jurdica; convirtindose
cada uno de los mismos en parmetros para apreciar la constitucionalidad de otras
normas y de los actos de gobierno, entre ellos los actos administrativos de los
organismos reguladores.
Por ello, el Tribunal Constitucional, como supremo garante de la
constitucionalidad, a travs de este pronunciamiento, debe sealar que la
Administracin Pblica para garantizar un ejercicio jurdico, en esa medida
legtimo, de sus potestades, debe encontrarse vinculada en primer trmino a la
Constitucin, y que es a partir de esa conformidad primordial que se encuentra en
segunda instancia sometida a las normas legislativas, producto de los poderes
constituidos por la Constitucin misma y que desarrollan sus preceptos.
9. Debido proceso y organismos reguladores
De la concepcin de que
la Constitucin es una norma de aplicacin directa; es autntico Derecho.[5]

Se desprende el principio interpretativo de la eficacia vertical de los derechos


fundamentales, que exige que los poderes pblicos en el ejercicio de sus
competencias den a los derechos fundamentales el carcter de verdaderos mandatos
de actuacin y deberes de proteccin especial, reconociendo, asimismo, su
capacidad de irradiarse en las relaciones entre particulares, actuando como
verdaderos lmites a la autonoma privada.
Y esta declaracin no resulta ser innecesaria y reiterativa, a pesar del
reconocimiento de la supremaca normativa vinculante de la Constitucin, pues
siendo los derechos fundamentales parte del contenido dogmtico de ella, se hace
necesaria una reafirmacin, en atencin al especial significado que justifica su
sistema de proteccin y mandato del artculo 44 de la Carta Fundamental, que
establece como deber primordial del Estado
[...] garantizar la plena vigencia de los derechos humanos.

Es as como el constituyente ha tenido un especial inters de vincular a todos los


entes que ejercen poder pblico en torno a la defensa de la persona humana y de su
dignidad, aspectos esenciales que integran el bien comn como fin y tarea de los
rganos estatales.
De manera indubitable se incluyen los organismos reguladores que, en el marco de
los procedimientos administrativos que lleva a cabo, sealan que deben respetarse
las garantas bsicas de los derechos fundamentales de los que son titulares los
particulares, entre ellos especialmente el derecho al debido proceso, consagrado en
el artculo 139, inciso 3, de la Constitucin, que, tal como lo ha recordado este
Tribunal en reiterada jurisprudencia, es una garanta que si bien tiene su mbito
natural en sede judicial, tambin es aplicable en el mbito de los procedimientos
administrativos, que tiene su formulacin legislativa en el artculo IV, numeral 1.2.,
del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444, del Procedimiento Administrativo
General.

En ese sentido, este Colegiado reafirma que las garantas del debido procedimiento
administrativo adquieren especial relevancia e imperiosa necesidad cuando los
organismos reguladores ejercen las funciones de control y fiscalizacin de las
empresas privadas que les corresponden legalmente; debiendo OSINERG otorgar a
los administrados la plena posibilidad de ejercer su derecho a exponer sus
argumentos, a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisin motivada y
fundada en derecho y a impugnar.
F. Agotamiento de las vas previas
10. La va previa en el presente proceso

La municipalidad demandante, sin agotar la va previa, ha interpuesto la presente


demanda de amparo.
Las resoluciones cuestionadas de la Gerencia General del OSINERG deben ser
apeladas ante el Consejo Directivo de la misma institucin, de conformidad con la
Ley del Organismo Supervisor de Inversin en Energa (artculo 9, inciso b, de la
Ley 26734, Ley del Organismo Supervisor de Inversin en Energa, OSINERG), que
seala:
Son funciones del Consejo Directivo: [...] b) Resolver en ltima instancia
administrativa los conflictos derivados de la realizacin de las actividades en el
mbito de su competencia [...].

Tal como se ha podido observar en el presente caso, la municipalidad demandante no


ha cumplido con acudir a tal va.
11. Limitacin al agotamiento de las vas previas si la agresin se convirtiese en
irreparable
La irreparabilidad de la agresin supondra que los efectos del acto reclamado como
infractorio de un derecho fundamental no pudieran ser retrotrados en el tiempo, ya
sea por imposibilidad jurdica o material, de forma que la judicatura no pudiese
tomar una medida para poder restablecer el derecho constitucional demandado
como supuestamente vulnerado. La reparacin econmica al agraviado por el acto
lesivo sera un mecanismo satisfactorio; sin embargo, cabe sealar que la
irreparabilidad no se refiere a este hecho, sino que este no podr ejercer su derecho
fundamental en una determinada situacin.
De esta forma, este supuesto de excepcin de agotamiento de las vas previas para
la interposicin de la demanda de amparo busca la subsistencia de la obligacin
jurisdiccional del juez constitucional de determinar la existencia o no de lesin de
un derecho constitucional, declarando procedente la demanda y entrando a conocer
el fondo del asunto, pese a no haberse cumplido con unos de los requisitos
fundamentales de procedibilidad. Ello requiere de un anlisis del caso concreto.
Ms, en el caso de autos, no podra alegarse que el trnsito por la va administrativa
es innecesario porque la sentencia de la instancia superior, es decir, el Consejo
Directivo de OSINERG, corroborara lo resuelto por la Gerencia General del
OSINERG mediante Resolucin 305-2002-OS/GG, de fecha 27 de noviembre de

2002, y Resolucin 300-2003-OS/GG, de fecha 26 de mayo de 2003, ya que en


sede administrativa acudir a esos recursos previstos no se convierte en una mera
formalidad que carece de sentido, que podra derivar en un perjuicio irreparable a la
municipalidad demandante, sino que, por el contrario, constituye una manifestacin
del principio de autotutela administrativa, que supone un reconocimiento de la
posibilidad de la propia administracin de enmendar sus errores.
En ese sentido, la aplicacin de la sancin de cierre de un local donde se expenden
y almacenan hidrocarburos, que no cuenta con la debida autorizacin para su
funcionamiento, y la impugnacin de la misma en sede administrativa, no
constituye un supuesto de irreparabilidad de los derechos constitucionales
demandados que derivara en un impedimento para continuar realizando las
actividades de satisfaccin de prestacin de los servicios pblicos de su
responsabilidad[6].
12. Declaracin de improcedencia por la falta de agotamiento de la va previa
En atencin a ello, este Tribunal advierte que resulta de aplicacin lo dispuesto por
el artculo 5, inciso 4, del Cdigo Procesal Constitucional:
no proceden los procesos constitucionales cuando no se hayan agotado las vas
previas.

En esta norma subyace la idea de que las anomalas que pudieran cometerse dentro
de un proceso regular debern ventilarse y resolverse dentro del mismo proceso,
mediante el ejercicio de los recursos que las normas procesales especficas
establecen, pues la accin de amparo no reemplaza a otros medios de defensa
judicial ordinaria, sino solo cuando exista vulneracin de los derechos
fundamentales. Por lo tanto, la demanda debe ser declarada improcedente.
IV.

FALLO

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la


Constitucin Poltica del Per
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
Publquese y notifquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO

Cuando la Constitucin seala en su artculo 2 que toda persona tiene derecho a, no hace diferencia
sobre el tipo de persona que es titular de un derecho.
[2]
GARCA DE ENTERRA, Eduardo y Toms-Ramn FERNNDEZ. Curso de Derecho
Administrativo, Tomo I. Madrid: Civitas, 1981, p. 355.
[3]
Abona en el mismo sentido el artculo 39 de la Constitucin, que seala: Todos los funcionarios y
trabajadores pblicos estn al servicio de la Nacin[...].
[4]
Ibd., p. 81.
[5]
ALVREZ CONDE, Enrique. Curso de Derecho Constitucional, Volumen I. Madrid: Tecnos, 1999, p.
162
[6]
De conformidad con el artculo 195 de la Constitucin.
[1]