12/06: El Concepto y los Factores de los Contratos de la

Administracin Pblica como Referentes Necesarios para el Desarrollo

del Sistema de Contratacin en el Per
En: Derecho & Sociedad N29
Ricardo Salazar Chvez
El presente artculo tiene por objeto abordar la Contratacin Pblica desde varias
perspectivas complementarias entres s, con la finalidad de captar la esencia de dicho
concepto, as como identificar los factores que deben ser tomados en cuenta al analizar y
formular propuestas sobre dicho tema. Con ello procuramos promover un necesario
intercambio de ideas para generar nociones comunes en nuestro medio que nos permitan
encontrar respuestas que, aunque respondan a opciones polticas distintas, tengan en comn
claridad sobre los conceptos de Contratacin Pblica en que se basan.
Introduccin
El desarrollo del sistema de Contratacin Pblica en el Per es objeto de recientes reflexiones
encaminadas a determinar cules deben ser los criterios que deben inspirar la configuracin
de nuestro rgimen normativo y de nuestras prcticas contractuales, todo ello con el
propsito de estructurar respuestas vlidas a los retos que plantea la contratacin
administrativa como componente de la Gestin Pblica.
Los anlisis y sus correspondientes planteamientos registrados en diversas entrevistas o
artculos de personas vinculadas al quehacer pblico, presentan dismiles respuestas sobre el
tema; sin embargo, la evaluacin de tales proposiciones debe ser analizada sobre la base de
conceptos y un lenguaje que tiendan a ser comunes, pues, la disparidad sobre el modo de
comprender la Contratacin Pblica en cuanto a su nocin, a la amplitud real de su impacto y
a los temas especficos necesarios para su desarrollo integral, nos permite estar en mejores
condiciones de percibir las fortalezas y carencias de las propuestas que se formulan.
El presente artculo tiene por objeto abordar la Contratacin Pblica desde varias
perspectivas complementarias entres s, con la finalidad de captar la esencia de dicho
concepto, as como identificar los factores que deben ser tomados en cuenta al analizar y
formular propuestas sobre dicho tema. Con ello procuramos promover un necesario
intercambio de ideas para generar nociones comunes en nuestro medio que nos permitan
encontrar respuestas que, aunque respondan a opciones polticas distintas, tengan en comn
claridad sobre los conceptos de Contratacin Pblica en que se basan.
Para el efecto abordaremos el tema desde las siguientes perspectivas: a) la relacin
subyacente en los contratos de la Administracin Pblica; b) la relacin entre Contrato y
Contrato de la Administracin Pblica; ) la ubicacin de los Contratos de la Administracin
Pblica dentro del fenmeno del Poder; c) la justificacin de la existencia de los contratos de
la Administracin Pblica; ) Teoras sobre el concepto de Contrato de la Administracin
Pblica ) El concepto sugerido sobre el Contrato de la Administracin Pblica; ) el sustento
constitucional de los Contratos de la Administracin Pblica; ) Coincidencias y diferencias
principales entre Contrato Privado, Contrato de Derecho Social y Contrato de la
Administracin Pblica; )Principales objetos de los contratos de la Administracin Pblica )
Centro de inters de los actores involucrados en cada Contrato de la Administracin Pblica; )
Factores necesarios para desarrollar un sistema de Contratacin de la Administracin Pblica.
Cada tema ser desarrollado de manera sucinta, con el propsito que se perciba que todo
ellos constituyen parte de una sola temtica que debe ser abordada integralmente cuando se
evala y formula propuestas sobre la Contratacin de la Administracin Pblica.

I.- La relacin subyacente en los Contratos de la Administracin Pblica

La nocin de Contrato, como categora jurdica general que se extiende en todo el orden
jurdico seala que aqul consiste en el acuerdo de dos o ms partes para crear, regular,
modificar o extinguir una relacin jurdica patrimonial.

Dicha nocin general adquiere peculiaridades, segn sea el mbito del orden jurdico dentro
de la cual se manifiesta, debido a que en cada caso - la relacin contractual involucra a
actores que expresan intereses de distinta naturaleza y dentro del desarrollo de actividades
de interaccin respecto de las cuales el orden jurdico prev la aplicacin de principios y
normas tambin diferenciados.
Considerando la divisin general de la realidad en los mbitos Privado, Social y Pblico, el
Derecho refleja dicha distribucin constituyendo las ramas de Derecho Privado, Derecho
Social y Derecho Pblico, en cada una de las cuales se han ido creando principios y normas
que regulan las relaciones entre los miembros de la Sociedad.
Dentro de cada rama del Derecho, a su vez, existen un conjunto de asuntos objeto de
regulacin, uno de los cuales es el de la contratacin. Y, como es lgico deducir, cada rama
del Derecho elabora respuestas a los retos que le plantean el tema contractual, para que
sean apropiadas a la naturaleza de la relacin que subyace a los contratos que se celebran
dentro de su mbito.
En el mbito del Derecho Privado, de modo general se puede sealar que la relacin
contractual vincula a dos (o ms) sujetos, cada uno de los cuales ejerce su propia libertad y
su propio inters, sin que ninguno de tales sujetos pueda ser considerado en una situacin
que potencial o efectivamente haga prevalecer su posicin respecto de su cocontratante. En
tal sentido, es de esperar y, en efecto ocurre - que el orden jurdico privado establezca un
conjunto de principios y normas encaminados a mantener una posicin de absoluta igualdad
entre las partes que celebran el contrato privado. Es decir, siendo la relacin subyacente la
de dos libertades que se vinculan en condiciones de igualdad, el Derecho Privado procurar
lo que sea necesario para mantener tal situacin desde la fase de formacin, pasando por la
de perfeccionamiento y durante la ejecucin contractual. Lo sealado no excluye la
necesidad de evaluar peridicamente casos especiales como los contratos de adhesin, pero
lo que importa destacar en este punto es la tendencia central del Derecho al regular los
contratos privados.
En el mbito del Derecho Social, tambin de modo general se puede sealar que la relacin
contractual vincula a dos (o ms) sujetos, cada uno de los cuales ejerce su libertad y su
propio inters, sin embargo, en atencin a los sucesos de la realidad, el Derecho ha tomado
en cuenta una situacin fctica manifestada en el hecho de que una de las partes que
celebra dicho contrato est en una situacin generalmente desventajosa, razn por la cual el
Estado protege a la parte considerada dbil, para los cual ejerciendo su Poder impone
determinadas condiciones o prestaciones obligatorias en dichos contratos. Como ejemplo se
puede mencionar el de los contratos laborales privados, respecto de los cuales se expresa en
carcter tuitivo del Estado al imponer determinadas condiciones, lmites y prestaciones que
necesariamente
incluyen
dichos
contratos.
Por lo tanto, la relacin subyacente en los Contratos de Derecho Social, ser la de dos
libertades que se vinculan, con presencia del Poder para imponer contenidos especficos. Un
caso especial es el de los contratos laborales del Sector Pblico en los cuales la relacin es de
una entidad que ejerce Poder con una persona que ejerce su Libertad, pero con la
intervencin autolimitativa del Poder para imponer condiciones y prestaciones protectoras a
favor del trabajador.
En consecuencia, resulta lgico que el rgimen jurdico del Derecho Social, desarrolle el
rgimen contractual de su mbito sobre la base de dicha relacin subyacente.
En el mbito del Derecho Pblico, la relacin contractual vincula a dos (o ms) sujetos,
aunque en este caso se presentan dos posibilidades: a) uno de ellos ejerce Poder
(especficamente funcin administrativa del Poder) y el otro su Libertad, o b) uno de los
sujetos ejerce Poder y el otro sujeto tambin ejerce Poder. En tal sentido, la relacin
subyacente a los contratos de la administracin Pblica es la de Poder con Libertad o la de
Poder con Poder; de lo cual se deriva que la construccin del rgimen contractual pblico
debe girar en torno a dichas posibilidades de vinculacin, estableciendo los principios y

normas que garanticen las facultades, deberes, derecho y obligaciones involucrados en tales
relaciones.
Tomando en cuenta que el Poder, en su condicin de fuerza ordenadora surgida sobre la base
de las cuotas de libertad individual renunciadas por parte de los miembros de la Sociedad,
tiene un conjunto de manifestaciones (que son las funciones del Poder legislativa,
administrativa, jurisdiccional y especiales) que tienen como propsito conjunto coadyuvar a
que la Sociedad logre hacer realidad valores y metas programticas que justifican la
existencia de la misma Sociedad, todo ello implica que quien ejerce Poder representa
siempre
al
inters
colectivo.
De all que, si dentro de la Funcin Administrativa, la contratacin administrativa constituye
una de las manifestaciones de sta, cuando se celebra un contrato de la Administracin
Pblica entre una entidad de la Administracin Pblica y un sujeto privado, sustantivamente
se estn vinculando el inters colectivo con un inters privado; y, cuando se celebra dicho
tipo de contrato entre dos entidades de la Administracin Pblica, se vinculan dos
manifestaciones de inters colectivo. Ello conlleva consecuencias trascendentes en el
rgimen jurdico que regula tales relaciones, pues, por ejemplo, ante una situacin de
exclusin insalvable entre el inters colectivo y el inters individual dentro de un contrato
celebrado entre una entidad pblica y una persona privada, nuestra cultura universal hace
prevalecer al inters colectivo, sin perjuicio de mecanismos resarcitorios que puedan
compensar a la persona privada.
II.- La relacin entre la categora Contrato y el Contrato de la Administracin Pblica
De lo sealado en el acpite anterior se deriva que la relacin entre la categora Contrato y la
de Contrato de la Administracin Pblica es una de gnero a especie; en virtud de la cual la
figura Contrato como el acuerdo de voluntades entre dos o ms partes destinada a crear,
regular, modificar o extinguir una relacin jurdica de efectos patrimoniales, subyace a la
nocin de Contrato de la Administracin Pblica, sin embargo, en este ltimo concepto la
nota caracterstica es que por lo menos una de las partes que celebra el contrato es una
entidad de la Administracin Pblica.
III.- La ubicacin de los Contratos de la Administracin Pblica dentro del fenmeno del Poder
El Poder se manifiesta a travs de las Funciones Legislativa, Jurisdiccional, Administrativa y
Especiales. La primera tiene como propsito emitir normas jurdicas con naturaleza de ley
material; la segunda, declarar el derecho; la tercera concretas los fines del Poder; y las
cuartas, unas tienen como propsito compensar el poder ejercido a travs de las otras
funciones y otras el desarrollo de actividades especficas que requieren la configuracin de
una funcin especfica del Poder.
La Funcin administrativa del Poder, cuya naturaleza es la de concretar los fines del Poder
tiene, a su vez, cinco maneras bsicas de manifestarse como son la emisin de normas
jurdicas con naturaleza del reglamento material, a travs de la forma jurdica Reglamento; la
emisin de declaraciones de efectos jurdicos individuales, a travs de la forma jurdica Acto
Administrativo; la organizacin interna de las entidades de la Administracin Administrativa,
a travs de la forma jurdica Acto de Administracin Interna; la contratacin administrativa, a
travs de la forma jurdica Contrato de la administracin Pblica; y la ejecucin material,
configurando la forma jurdica de Hecho Administrativo.
Como puede apreciarse el Contrato de la Administracin Pblica, dentro del fenmeno del
Poder, se ubica como la forma jurdica administrativa que corresponde a una de las
manifestaciones de la Funcin Administrativa, que es la Contratacin Administrativa. En ese
sentido, cuando se produce la contratacin administrativa en dicho suceso est presente el
Poder a travs de la Funcin administrativa de ste; lo cual lgicamente implica que ser de
aplicacin un conjunto de principios y normas de Derecho Administrativo para regular el
conjunto de relaciones a que da lugar la referida contratacin.
IV.- La justificacin de la existencia de los contratos de la Administracin Pblica

La Administracin Pblica, como conjunto de organismos, rganos y personas-rgano,

estatales o no estatales que ejercen la Funcin Administrativa del Poder, tiene la necesidad
de valerse de diversos instrumentos o medios para el cumplimiento de sus objetivos.
Entre los posibles instrumentos o medios que utiliza tenemos
1. La regulacin normativa; mediante la emisin de reglamentos.

los

siguientes:

2. La participacin directa en las actividades econmicas o sociales; tales los casos de

creacin de empresas del Estado o la asignacin de subsidios directos.
3. La ejecucin de su presupuesto por medios propios, dentro de lo cual destaca el
mecanismo denominado administracin directa.
4. La colaboracin de terceros; medio ste que comprende modalidades de colaboracin
como la celebracin de convenios para el aporte en paralelo sobre temas de inters comn
celebrados entre entidades pblicas y personas naturales o jurdicas privadas o entre
entidades pblicas; as como los Contratos de la Administracin Pblica de diverso objeto
contractual celebrados entre entidades pblicas y personas naturales o jurdicas privadas o
entre
entidades
pblicas.
Por lo tanto, el Contrato de la Administracin Pblica tiene un carcter instrumental, es uno
de los medios de que se vale la Administracin Pblica para el cumplimiento de sus fines. Es
decir, est justificada su existencia como medio para el cumplimiento de los objetivos de la
Funcin
Administrativa.
V.- Teoras sobre el concepto de Contrato de la Administracin Pblica
Existen dos teoras sobre Contratos Pblicos que pretenden explicar las caractersticas de
stos y su rgimen aplicable. Una de ellas ha sido la que ha prevalecido histricamente en
nuestro medio, sin embargo, ltimamente est teniendo mayor aceptacin la segunda, por
cuanto resuelve temas que la primera tiene dificultad en fundamentar.
La primera teora parte de considerar que el Estado tiene dos personalidades, una
Personalidad Pblica en virtud de la cual es Poder y una Personalidad Privada en virtud de la
cual no es Poder. Segn dicha teora, cuando el Estado ejerce su personalidad pblica celebra
contratos denominados Contratos Administrativos, caracterizados porque en ellos el Estado
siempre tiene prerrogativas especiales a su favor, como las de poder resolver o modificar
unilateralmente el contrato, sin responsabilidad por ello para el estado y sin que la otra parte
pueda oponerse a ello exigiendo el cumplimiento de lo pactado. Y contina esta teora
cuando el Estado ejerce su personalidad privada celebra contratos que se denominan
Contratos Privados del Estado, caracterizados porque en ellos nunca el Estado tiene
prerrogativas especiales a su favor, de modo que si no hubiera acuerdo de voluntades para
resolver o modificar el contrato, el Estado est absolutamente obligado como cualquier otro
particular
al
cumplimiento
del
contrato.
Esta primera teora, sin embargo, presenta dos aspectos crticos. El primero de ellos de
carcter conceptual consiste en su dificultad para explicar en qu circunstancia el Estado
no es Poder, de modo que se le pueda atribuir existencia privada, es decir, personalidad
privada. Y el segundo es de orden prctico, manifestado en la dificultad para calificar un
contrato cuando ste, por ejemplo, surge como contrato privado del Estado, modificndose
luego a contrato administrativo y luego, conservando parcialmente clusulas propias de un
contrato administrativo y otras de contrato privado del Estado.
La segunda teora parte de considerar que el Estado tiene una sola personalidad y que sta
es siempre pblica, pues, siendo el origen del Poder el conjunto de cuotas de libertad
renunciadas por los miembros que se integran a la Sociedad, dicho Poder es uno solo, el
mismo que una vez organizado da origen al Estado y, al cual, al asignrsele existencia es
tambin uno solo; vale decir, tiene una sola personalidad siempre pblica, pues, el Estado
siempre es Poder.

Conforme a esta segunda teora, el Estado decide a nivel normativo los principios y normas a
que somete los vnculos contractuales en los que es parte la Administracin Pblica. En tal
sentido, para determinados contratos prev que la Administracin Pblica tiene prerrogativas
especiales a su favor (como la resolucin o modificacin unilateral del contrato, sin
responsabilidad), para otros dispone que la Administracin Pblica no tendr prerrogativa
alguna a su favor, y, para otros casos establecer una frmula mixta conforme a la cual la
Administracin Pblica tendr prerrogativas especiales a su favor en determinados supuestos
o por tiempo determinado o determinable u otra frmula sobre este aspecto.
En consecuencia, sobre la base de la segunda teora, la denominacin que corresponde es la
contrato de la Administracin Pblica, por cuanto el elemento determinante para distinguir a
este tipo de contratos no es de que la entidad administrativa que contrata tenga
prerrogativas especiales a su favor (pues puede tenerlas, no tenerla o condicionar tal
posibilidad), sino el hecho de que por lo menos una de las partes que celebran el contrato es
una entidad de la Administracin Pblica que, como es lgico, acta ejerciendo funcin
administrativa.
VI.- El concepto sugerido sobre el Contrato de la Administracin Pblica
De lo sealado precedentemente se sugiere adoptar el siguiente concepto de Contrato de la
Administracin Pblica: Es el acuerdo de dos o ms partes para crear, regular, modificar o
extinguir una relacin jurdica patrimonial, en el cual por lo menos una de las partes es una
entidad de la Administracin Pblica.
De la definicin sealada se infiere que el concepto de Contrato de la Administracin Pblica
comprende como elemento subyacente la nocin genrica de Contrato, pero incorpora como
especificidad y componente distintivo el hecho de que por lo menos una de las partes que
celebran el contrato es una entidad de la Administracin Pblica, es decir, una entidad que,
ejerciendo funcin administrativa en una de las modalidades de sta funcin (accin de
contratar administrativamente) establece un vnculo contractual con una o ms personas
privadas y/o con una o ms entidades de la Administracin Pblica.
Cabe precisar que, conforme a esta definicin, queda claro que el elemento distintivo del
Contrato de la Administracin Pblica no es el hecho de que la entidad administrativa que
celebra el contrato tenga prerrogativas especiales a su favor pues, como se seal, puede
tenerla o no e incluso condicionar tal prerrogativa a determinadas circunstancias - sino que
por lo menos una de las partes que celebran el contrato es una entidad de la Administracin
Pblica.
VII.- El sustento constitucional de los Contratos de la Administracin Pblica
La Constitucin Poltica contiene artculos directamente destinados a establecer los principios
y normas bsicas de la contratacin en el Per. Tales los casos de los artculos 2, inciso 14
(Derecho de la Persona a contratar con fines lcitos, siempre que no contravengan leyes de
orden pblico); 62 (sobre libertad contractual y contratos-ley); 63 (sobre igualdad jurdica
de la inversin); y 76 (sobre adquisiciones y contrataciones del Estado).
La lectura integral de los artculos lleva a concluir que el Constituyente opt por un rgimen
con tres tipos de normas en materia contractual, unas aplicables a todo tipo de contratos,
otras aplicables a contratos entre particulares y otras aplicables a los Contratos de la
Administracin
Pblica.
Especficamente en lo referido a los Contratos de la Administracin Pblica, el artculo 76 de
la Constitucin Poltica expresa lo siguiente:
Las obras y la adquisicin de suministros con utilizacin de fondos o recursos pblicos se
ejecutan obligatoriamente por contrata y licitacin pblica, as como tambin la adquisicin o
la enajenacin de bienes.

La contratacin de servicios y proyectos cuya importancia y cuyo monto seala la Ley de

Presupuesto se hace por concurso pblico. La ley establece el procedimiento, las excepciones
y las respectivas responsabilidades.
Como puede apreciarse, la Constitucin Poltica establece de manera clara que para la
contratacin que implique la utilizacin de fondos pblicos lo cual supone la aplicacin de
polticas pblicas deber obligatoriamente seguirse procedimientos contractuales de
naturaleza especial regidos por normas de orden pblico. Asimismo, la utilizacin de trminos
como contrata, licitacin pblica, concurso pblico, ponen de manifiesto la clara opcin del
constituyente de que sea aplicable a este tipo de contratacin los principios y normas propias
del Derecho Administrativo, por cuanto tales trminos han sido desarrollados histricamente
dentro de la evolucin de la contratacin administrativa. Es decir, va el mtodo de
interpretacin histrico, se puede concluir que la intencin del Constituyente fue que
mediante legislacin y normativa reglamentaria de desarrollo se cree un rgimen especial
para regular la contratacin en la que, para el cumplimiento de las polticas pblicas se deba
utilizar fondos o recursos pblicos.
Por lo tanto, en el caso peruano y tal como sucede en prcticamente todos los pases del
mundo - nuestra tendencia constitucional se ha inclinado por mantener la distincin entre
Contratacin Privada y Contratacin de la Administracin Pblica. Tal distincin de regmenes
no puede ser obviado al legislar sobre la materia.
VIII.- Coincidencias y diferencias principales entre Contrato Privado y Contrato de la
Administracin Pblica
Con el propsito de mostrar de modo ms preciso las caractersticas peculiares del Contrato
de la Administracin Pblica es conveniente realizar una comparacin general entre este tipo
de contratos y los contratos privados regidos por el Cdigo Civil. La utilidad adicional de esta
comparacin es que ello permitir comprender definitivamente que la racionalidad que
subyace a la contratacin pblica es distinta a la de la contratacin privada, an cuando
tengan aspectos en los que se les aplican los mismos principios.
Desarrollamos a continuacin una comparacin tomando en cuenta los aspectos de
concepto, perfeccionamiento del contrato, contenido del contrato, reglas y limitaciones al
contenido de los contratos, obligatoriedad de las normas de contratacin y contratos de
estabilidad
jurdica.
En cuanto al concepto de Contrato, el artculo 1351 del Cdigo Civil establece el concepto
de contrato, sealando que es el acuerdo de dos o ms partes para crear, regular, modificar
o extinguir una relacin jurdica patrimonial. Dicho concepto acoge al concepto de contrato
privado y subyace tambin en la nocin de Contrato de la Administracin Pblica, pero
como se seal - en este caso el elemento distintivo que le da identidad es que por lo menos
una de las partes es una entidad de la Administracin Pblica.
Conforme al artculo 1352 del Cdigo Civil, el consentimiento de las partes basta para el
perfeccionamiento del contrato; es decir, tanto el procedimiento como la forma son libres
para su celebracin, salvo la ley exija algo distinto, bajo expresa sancin de nulidad. En el
caso de los Contratos de la Administracin Pblica, el artculo 76 de la Constitucin consagra
naturaleza de orden pblico de las normas que regulan la contratacin administrativa; razn
por la cual su incumplimiento acarrea en principio la invalidez de las actuaciones y, en su
caso,
del
contrato
celebrado.
En lo referido al contenido del contrato, el artculo 1354 del Cdigo Civil las partes pueden
determinarlo libremente, siempre que no sea contrario a norma legal de carcter imperativo.
En el mbito de la contratacin administrativa, el contenido de los contratos es determinado
fundamentalmente por la Administracin Pblica a travs de parmetros dentro de los cuales
se formar el contenido del contrato, normalmente cindose a normas especiales y con un
mnimo margen de negociacin.

Respecto a la limitacin del contenido de los contratos, conforme al artculo 1355 del Cdigo
Civil, la ley, por consideraciones de orden social, pblico o tico, puede imponer reglas o
establecer limitaciones al contenido del contrato. En la contratacin administrativa es
aplicable el mismo criterio.
En cuanto a la obligatoriedad de las normas de contratacin, segn el artculo 1356 del
Cdigo Civil, las disposiciones de la ley sobre contratos, son supletorios de la voluntad de las
partes, salvo que sean imperativas; confirmando con ello la prioridad otorgada a la libre
voluntad de las partes en la contratacin privada. En cambio, en los Contratos de la
Administracin Pblica, el principio es el contrario, pues la casi totalidad de las normas
contractuales administrativas tienen carcter imperativo y slo por excepcin la voluntad de
las partes prevalece respecto de tales normas.
Finalmente, merece mencin especial el caso de los contratos de estabilidad jurdica. En
efecto, el artculo 1357 del Cdigo Civil establece que por ley, sustentada en razones de
inters social, nacional o pblico, pueden establecerse garantas y seguridades otorgadas por
el Estado mediante contrato, figura sta que corresponde a los denominados contratos de
estabilidad jurdica, celebrados especialmente por la Administracin Pblica con
inversionistas privados con el propsito de brindarles estabilidad y predictibilidad sobre las
condiciones que justifican su decisin de invertir en el pas.
Este tipo de contratos, dentro de la teora de la doble personalidad del Estado, calificaron
histricamente como contratos administrativos (es decir, en los que siempre el Estado tena
prerrogativas especiales a su favor); pero fue en virtud del Decreto Legislativo N 757, sobre
Fomento a la Inversin Privada, que, dentro de la misma primera teora, se los calific
expresamente como contratos privados del Estado (es decir, sin prerrogativas especiales a
favor del Estado), situacin sta que mantienen hoy, si nos acogiramos a dicha primera
teora.
Sin embargo, dentro de la segunda teora de la nica personalidad pblica del Estado, los
mencionados contratos califican siempre como contratos de la Administracin Pblica, pues,
por lo menos una de las partes que lo celebra es una entidad de la Administracin Pblica;
slo que el rgimen legal vari, desde un primer perodo en el que la entidad administrativa
tena prerrogativas especiales a su favor, hacia otro en el que en va normativa se ha
establecido que la entidad administrativa dej de tener tales prerrogativas especiales a su
favor. En tal sentido, nuevamente podra cambiar la normativa, si as lo aconsejasen las
circunstancias, an cuando para ello sea necesario modificar previamente la constitucin
Poltica,
pues,
la
Soberana
no
se
abdica.
Como puede apreciarse de todo lo sealado en esta breve comparacin, entre contratacin
civil y contratacin administrativa se pueden identificar determinados elementos comunes,
sin embargo, tienen entre s trascendentes diferencias que explican su tratamiento
diferenciado; hecho ste que confirma el carcter especial del Contrato de la Administracin
Pblica.
IX.- Principales objetos de los contratos de la Administracin Pblica
Considerando que la Funcin Administrativa consiste en la concrecin de los fines del Poder,
resulta lgico que determinada actividad de concrecin como es la Contratacin
Administrativa, implique la celebracin de contratos sobre cuanto objeto contractual sea
necesario para el cumplimiento de los fines de la Administracin Pblica, sin limitacin
alguna, pues mltiples son los propsitos especficos cuando ella ejerce la Funcin
Administrativa.
No obstante la regla sealada, en la prctica la Administracin Pblica celebra contratos
dentro de un conjunto de objetos contractuales que son los ms frecuentes. stos son los
siguientes:
a.- Adquisicin de Bienes (sustantivamente es la compra venta).

b.- Contratacin de servicios generales (sustantivamente es la locacin de servicios en cuyas

prestaciones prevalecen actividades manuales).
c.- Contratacin de servicios de Consultora (sustantivamente es la locacin de servicios en
cuyas prestaciones prevalecen actividades intelectuales). Este objeto contractual, a su vez,
se desdobla en otros objetos contractuales como la consultora propiamente tal, la asesora,
la realizacin de estudios, el gerenciamiento, entre otros.
d.- Contratacin para la ejecucin de obras (sustantivamente es la locacin de obra).
e.- Contrato de Disposicin de Bienes del Estado. Este objeto contractual, a su vez, se
desdobla en otros como la venta (sustantivamente es compra venta), arrendamiento,
afectaciones en uso y otras modalidades afines, sobre disposicin de bienes del Estado.
f.- Contrato de Endeudamiento Externo.
g.- Contrato de Endeudamiento Interno.
h.- Contrato de Concesin de Servicios Pblicos.
I.- Contrato de Concesin de Infraestructura.
j.- Contratos de alianza Pblico Privadas.
k.- Contratos de Estabilidad Jurdica.
l.- Contratos de Personal. Aunque en este caso, se ha planteado ya la propuesta de
considerarlos dentro de los Contratos de Derecho Social, dada la notoria presencia de
elementos de Derecho Laboral.
Cabe sealar que cada objeto contractual o grupos de objetos contractuales son regulados
por distintos grupos de leyes y reglamentos, siendo tarea necesaria la integracin progresiva
de la normativa contractual de la Administracin Pblica, de modo que ella contemple
principios generales, estructuras generales de procedimiento y normativa especial para
casos
especiales.
X.- Centro de inters de los actores involucrados en cada Contrato de la Administracin
Pblica
Es importante destacar que la Contratacin Pblica no slo compromete el inters de cada
entidad pblica contratante con el inters de cada persona privada o entidad pblica que
contrata con ella, pues, la realidad demuestra que los contratos de la Administracin Pblica,
en tanto que implican la aplicacin de fondos y recursos pblicos para el cumplimiento de
polticas pblicas, impactan en diferente actores, cada uno de los cuales tiene un propio
centro
de
inters.
Al respecto, se puede mencionar a los siguientes actores con inters directo en la
Contratacin
Administrativa:
a.- Cada entidad contratante, cuyo inters se centra en el cumplimiento de sus respectivas
metas pblicas.
b.- El co-contratante, cuyo inters se centra en acceder en condiciones justas al mercado de
la contratacin pblica y aprovechar oportunidades de negocio.
c.- Las entidades estatales responsables de la Modernizacin de la Gestin Pblica, cuya rol
es definir polticas de contratacin administrativa que impriman eficiencia, eficacia y
transparencia en los contratos pblicos.
d.- Los gremios y entidades que impulsan y defienden el desarrollo del Sector Privado, cuyo
inters se centra en procurar que la contratacin administrativa impacte beneficiosamente
en el desarrollo de la actividad privada.

e.- Las entidades estatales de promocin, supervisin y control de la contratacin estatal,

interesadas en impulsar el mejoramiento constante del rgimen y de las prcticas
contractuales del Estado, as como la proteccin del rgimen contractual administrativo.
f.- El destinatario directo de los bienes, servicios u obras que son objeto de la contratacin,
cuyo inters se centra en satisfacer sus necesidades.
g.- La Sociedad en general, que de modo creciente se interesa en que la Administracin
Pblica cumpla eficientemente su rol y que los recursos pblicos, sean utilizados en
condiciones de transparencia, eficiencia y eficacia.
h.- La Comunidad Internacional, que dentro de los procesos de acercamiento e integracin de
las economas en el mundo, procuran la armonizacin de principios, estructuras bsicas de
procedimiento contractual, estndares de transparencia y reglas de defensa de derechos.
El rgimen contractual administrativo debe tener la suficiente versatilidad para acompaar
los procesos polticos, econmicos y sociales, asignando roles a cada uno de los actores
sealados, de modo que cada operacin contractual de la Administracin Pblica, refleje un
efectivo equilibrio de todos los intereses involucrados.
XI.- Factores necesarios para desarrollar un sistema de Contratacin de la Administracin
Pblica.
Teniendo en cuenta todas las perspectivas sobre los contratos de la Administracin Pblica
sealadas en los prrafos precedentes, resulta lgico concluir que el desarrollo del Sistema
de Contratacin Administrativa debe ser abordado actuando simultneamente en un
conjunto de temas complementarios entre s, cada uno de los cuales aporta factores que
influyen en todo el sistema. Al respecto se distinguen los siguientes temas y sus propsitos
correspondientes: a) Desarrollo Doctrinario sobre Contratacin Administrativa; b) Generacin
y desarrollo de espacios de vinculacin entre la Administracin Pblica y sus potenciales cocontratantes; c) Equidad entre potenciales co-contratantes de la Administracin Pblica, para
su acceso al mercado de la contratacin administrativa; d) Liderazgo y responsabilidad
compartidas entre los actores que tienen intereses en la Contratacin Administrativa; e)
Promocin y consolidacin de un solo rgimen normativo de contratacin administrativa que
contemple reglas generales y atienda casos especiales; f) Reafirmar a la Contratacin
Administrativa como instrumento de desarrollo; g) Fomentar la participacin de la Sociedad
Civil en la Contratacin Administrativa; h) Evaluar peridicamente la normativa de la
contratacin administrativa, con el propsito de adaptarla al entorno o adoptar previsiones
normativas sobre la base de tendencias; i) Participar activamente en los procesos integracin
internacional, especficamente sobre el tema de la Contratacin Administrativa, con fines de
armonizacin en condiciones equitativas; y j) Fomentar y proteger una cultura de
transparencia en la contratacin administrativa, por su trascendencia en la proteccin de
fondos y recursos pblicos y por su aporte en las condiciones de gobernabilidad del pas.
Conclusiones
Sobre la base de todo lo expresado, arribamos a las siguientes conclusiones:
1.- Cada pas debe fijar un concepto de Contrato de la Administracin Pblica como punto de
apoyo. El concepto siempre incluye la relacin entre Poder y Libertad (intereses colectivos e
individuales) y/o de Poder con Poder.
2.- Es indispensable identificar qu actores tienen inters involucrado en la Contratacin
Administrativa, asignndoles derechos y deberes; generando espacios para el impulso
conjunto de eficiencia y transparencia.
3.- Es necesario crear una estrategia que aborde integralmente el desarrollo del Sistema de
Contratacin, actuando simultneamente en las reas indicadas por la estrategia.

4.- La Contratacin Administrativa debe ser un tema permanente en la agenda de las

polticas de Estado.
5.- La Contratacin Administrativa es un instrumento de Gestin Pblica capaz de apoyar
polticas de justicia social y de desarrollo nacional.
6.- El tema de la contratacin Administrativa debe estar en la agenda de todo proceso de
integracin internacional.
7.- Es necesario desarrollar y proteger una cultura de transparencia que incluya acciones de
prevencin y lucha contra la corrupcin en los contratos de la Administracin Pblica,
compartiendo liderazgo y responsabilidades entre los sectores pblico, privado y la Sociedad
Civil.
Teniendo en cuenta lo sealado en el presente artculo, consideramos que estaremos en
condiciones de efectuar propuestas razonables, prudentes e integrales que permitan
efectivamente generar respuestas vlidas a los retos que plantea la Contratacin
Administrativa, como medio para facilitar la creacin de condiciones para el mejoramiento
continuo de la calidad de vida de nuestra Sociedad.