CAPTULO 2: ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN DEL

ESTADO
El Estado Peruano o Nacin Peruana jurdicamente organizada es la entidad que
ejerce el gobierno en la Repblica del Per. Su estructura est definida en la
Constitucin Poltica del Per28 y se define como una repblica democrtica, social,
independiente y soberana, organizada segn el principio de la separacin de los
poderes y con un gobierno unitario, representativo y descentralizado. 29

2.1. El Estado nacional

Las definiciones de Estado son innumerables, pero la mayora de tericos coinciden en
aceptar la que seala que existe Estado all donde se renen territorio, poblacin y
poder.
Por territorio se entiende el espacio fsico sobre el cual habita la poblacin. Puede o
no ser continuo geogrficamente, puede ser continental o insular, pero
necesariamente debe ser permanente. La poblacin es el conjunto de seres humanos
que compone el Estado. En algunos casos se encuentra alguna homogeneidad
tnica, racial o religiosa, sin embargo sta no es condicin esencial de la poblacin
de un Estado. El elemento de poder es tal vez el que ms dificultades tericas
presenta. Algunos reemplazan la palabra poder por capacidad de autogobierno,
soberana o independencia. En cualquier caso, la idea central es que el Estado debe
estar en capacidad30 de organizar a la poblacin y el territorio, incluso mediante el uso
de la fuerza, si fuera necesario.
Un Estado se considera soberano en la medida en que sea capaz de convertirse en
destinatario de derechos y obligaciones jurdicas con otros Estados. Hoy en da, el
elemento de poder ya no implica solamente el mantenimiento del orden como lo
era en un inicio, sino la persecucin de determinados objetivos de inters pblico,
como pueden ser la satisfaccin de necesidades de la poblacin, la asignacin de
derechos, la vigilancia del correcto funcionamiento del mercado y otros.

Replanteamiento del papel del Estado

Existen diversos enfoques sobre cul debe ser el papel del Estado, con mayores o
menores grados de intervencin. Sin embargo, para los propsitos de este curso,
partiremos de un enfoque de economa institucional que concibe al Estado como un
conjunto de instituciones pblicas de la sociedad, las cuales conforman reglas
de juego y los mecanismos de imposicin correspondientes 31.
Al respecto, las reglas de juego pueden ser formales o informales:

Las formales son las leyes, reglas polticas, judiciales y econmicas y todos los
procedimientos regulados para la solucin de controversias.

La Constitucin Poltica del Per de 1993 fue aprobada mediante el referndum, promulgada el 29 de
diciembre de 1993 y se encuentra vigente desde el 1 de enero de 1994.
29 Artculo 43 de la Constitucin Poltica el Per.
30 Esta capacidad debe ser por lo menos jurdica, aunque no siempre es prctica.
31 Guerra-Garca, Gustavo (1999). La reforma del Estado en el Per. Pautas para reestructurar el Poder
Ejecutivo, Agenda Per. Lima. Per Pg. 27
28

Las informales estn referidas ms bien a actitudes y normas de conducta no

escritas cuyo desarrollo est determinado por la estructura de valores de la
sociedad.

Las instituciones (junto con sus reglas de juego y sus mecanismos de imposicin)
definen el conjunto de oportunidades, opciones y alternativas disponibles para los
ciudadanos y las organizaciones de una sociedad.
Las instituciones que coexisten en la sociedad e interactan, tanto a nivel interno
como externo, son diversas. En este mbito, se debe reconocer que ellas pugnan por
el poder poltico y econmico, esto con el fin de hacer prevalecer los intereses de sus
miembros o de quienes los representan.
El concepto de economa institucional plantea que la existencia de instituciones, si
bien no resuelve los problemas, los simplifica. As, las interacciones entre las diferentes
organizaciones debieran generar un marco institucional estable (aunque no siempre
eficiente), por lo que, una vez establecidos los incentivos generales (marco legal), los
resultados en la sociedad a nivel de asignacin de recursos dependern, en gran
medida, de la calidad de la gerencia y de la cultura de estas organizaciones32.
Ahora bien, en el contexto descrito, cul es el rol que debe cumplir el Estado en la
sociedad? Sobre este aspecto, an cuando existen mltiples opiniones al respecto,
encontramos un cierto consenso al reconocer las importantes limitaciones del sector
privado para satisfacer ciertas necesidades bsicas sociales, as como al aceptar que
hay tareas que el Estado no debera ejecutar directamente por ser el sector privado
ms eficiente.
Por ello, desde esta perspectiva, es posible distringuir hasta tres reas de actuacin del
Estado33:
a) actividades exclusivas
b) servicios sociales y cientficos del Estado
c) produccin de bienes y servicios para el mercado.
Para cada una de estas reas ser necesario distinguir, a su vez, cules son las
actividades principales (core activities) y cules las auxiliares o de apoyo.
Para Pereira (s.f.), la definicin de que actividades son exclusivas del Estado deriva de
la propia definicin de lo que sea esta institucin, es decir, tal y como se ha sealado,
polticamente es la organizacin burocrtica que ejerce el poder externo sobre la
sociedad civil existente en su territorio. En otras palabras, es quien ostenta el poder
para legislar, establecer sanciones e impuestos, asegurar el orden interno, promover el
desarrollo, etctera.

Op. Cit. Guerra-Garca

Pereira, Bresser. Reforma del Estado en los aos noventa: lgica y mecanismos de control, en
Democracia de Dficit (Cap. V)
32
33

Actividades
principales
Actividades
auxiliares

Actividades
exclusivas del
Estado
(salud,
planificacin,
seguridad,
legislacin y
otros)
Estado

Servicios sociales
y cientficos

Produccin de
servicios y bienes
para el mercado

Publicizacin34

Privatizacin

En este marco, el autor identifica como actividades principales y exclusivas del Estado
el poder dar las leyes del pas y fiscalizar su cumplimiento, imponer la justicia, mantener
el orden interno, defender el pas, representarlo en el exterior, recaudar impuestos,
reglamentar las actividades econmicas, formular polticas econmicas y sociales y
garantizar la estabilidad de la moneda, entre otras.
En lo que respecta a los servicios sociales y cientficos, el Estado puede intervenir o no
en su financiamiento (esto puede ser discutido), pero queda claro que la ejecucin de
estos servicios no necesariamente debe ser ejercida por las instituciones pblicas, sino
que puede desarrollarse mediante la participacin de diversos tipos de entidades,
como el sector privado o los organismos sin fines de lucro.
Para la produccin de bienes y servicios es necesaria la participacin del sector
privado, al ser ms eficiente y contar con una menor subordinacin a factores
polticos, lo que la diferencia de las empresas estatales. Adems, se considera que
existe una serie de servicios auxiliares como limpieza, vigilancia, transporte, servicios
tcnicos y otros que pueden tercerizarse, a efectos que estos sean prestados
competitivamente, con un ahorro sustancial para el erario nacional.
Al Estado se le atribuye suministro de bienes pblicos que busquen promover el
desarrollo econmico y social. Para ello, el Estado debe ser capaz de cumplir con un

Corriente que postula la necesidad de resolver de modo rpido el conflicto entre las partes. Para ello, el
mejor sistema es que el juez no se limite a juzgar, sino que se convierta en el verdadero gestor del proceso,
dotado de grandes poderes discrecionales que garanticen no slo los derechos de las partes, sino
principalmente los valores e intereses de la sociedad.
34

papel activo ante las posibles insuficiencias y fallas del mercado, sin perder de vista
siempre los problemas de equidad social.

En el Per, el Estado ha estado caracterizado por seguir una lgica centralista, sea
bajo un modelo primario exportador o bajo la forma de un proteccionismo industrial,
sustitutivo de las importaciones. Sin embargo, los continuos y drsticos cambios en la
sociedad peruana han puesto en cuestin la capacidad del Estado para enfrentar las
diferencias sociales, los mercados internos pequeos y los mercados empresariales
poco competitivos, entre otras, que, a pesar de requerir intervenciones estatales
importantes, no han sido adecuadamente gestionadas adecuadamente para
alcanzar el desarrollo sostenido del pas.
La escasez de los recursos pblicos genera que los presupuestos sean asignados con
rigidez,35 por lo que se plantea la necesidad de priorizar y redimensionar las obras, de
acuerdo a las posibilidades del Estado y con la participacin de la sociedad civil en la
toma de decisiones. Pero el rol del estado no queda all, pues tambin se espera que
actue con dinamismo en la promocin de competitividad que mejore la inversin
privada, la integracin econmica y la generacin de cadenas de valor, entre otros
aspectos.
La reforma planteada con la Modernizacin implica tener un gobierno nacional con
nuevos ejes de poder poltico y administrativo (gobiernos regionales y municipales), lo
que permitira, entre otras cosas, disminuir las brechas en el desarrollo urbano y rural,
Aproximadamente de la totalidad del presupuesto pblico, el 23% es para la deuda externa, el 65% para
el pago de sueldos y pensiones, lo que dejan un espacio de poco ms de 10% para toda la inversin
pblica. Zavala, Vernica (2003). Ciudadanos por un buen gobierno. La descentralizacin: una
oportunidad para el desarrollo y la gobernabilidad. Lima, Per
35

mejorar en la oferta de servicios pblicos y en las actividades econmicas y la

desconcentracin del poder poltico y econmico.
Es por eso que en la actualidad se considera que el Estado debe velar por crear
condiciones mnimas para el desarrollo de las personas, mientras que el sector privado
debe ser el motor de la economa y, por tanto, el responsable de producir bienes y
servicios para la sociedad. El Estado nicamente producir bienes pblicos o
socialmente preferentes a fin de garantizar que la poblacin tenga al menos lo bsico.

Evolucin del rol del Estado

Desde sus inicios, el Estados ha pasado por diversas crisis (del mercado o del Estado)36
que han conllevado a su redefinicin respecto a cul es su rol en la sociedad. Las
grandes crisis por las que han pasado los Estados en el ltimo siglo se han debido a un
mal funcionamiento del mercado o a la disminucin en la capacidad del Estado para
intervenir.
La Gran depresin de la dcada de los aos treinta se origin por el mal
funcionamiento del mercado. En ese momento, el mercado estaba en total libertad
mientras que el principio imperante era que el Estado deba garantizar los derechos de
propiedad y los contractuales, sin los cuales el mercado no poda constituirse. En este
contexto, el Estado fue incapaz de adoptar polticas econmicas viables luego de que
cay el nivel de produccin agregada y se dispararon los ndices de desempleo con
posterioridad a la primera guerra mundial.

Esta crisis del Estado Liberal dio lugar al surgimiento del Estado socialburocrtico:
social porque se reconoce que el Estado debe garantizar los derechos sociales y el
pleno empleo; y, burocrtico, porque ste cumple su funcin mediante la
contratacin directa de burcratas. En este modelo los Estados eran relativamente
cerrados y autrquicos en el sentido que cada quien produca lo que se consume a
nivel interno y el Estado tena una participacin amplia en los planos econmico y
social, convirtindose en un gran prestador de servicios.
Luego, a finales del siglo XX, el proceso de globalizacin gener el aumento del
comercio internacional, producindose una gran cada en los costos de transporte y
comunicaciones internacionales. Esto llev a una reorganizacin de la produccin, la
que fue liderada por las empresas multinacionales. En este nuevo contexto, para
36 Las distintitas crisis han sido: crisis fiscales, crisis del modo de intervencin del Estado en lo econmico
y en lo social, y crisis en la forma burocrtica de administracin del Estado.

sobrevivir, los Estados se tornaron ms competitivos y comenzaron a preocuparse por

mejorar la asignacin de los recursos existentes y tratar de aumentar la eficiencia de la
produccin. Pero sta no fue la nica consecuencia de la globalizacin: tambin los
estados comenzaron a perder sus autonomas, pues comenzaron a ver reducidas sus
soberanas y sus capacidades para formular polticas macroeconmicas nacionales y
para proteger sus economas del contexto internacional.
En este marco, al ser el Estado incapaz de ajustar sus gastos y financiar las polticas
pblicas, se produjo una crisis fiscal. La respuesta fue el replanteamiento del rol que el
Estado deba cumplir en la sociedad, lo que dio lugar a una serie de reformas
neoliberales que llevaron a los Estados a privatizar, liberalizar, desregular, flexibilizar
mercados de trabajo y descargar del Estado todas aquellas funciones vinculadas con
intervenciones en el plano econmico y social.
Sin embargo, a finales del siglo XX se determin que volver al Estado liberal de
principios de siglo no era la mejor opcin, sino que se deba transitar a un Estado que
actuara como regulador y facilitador del desarrollo. En esta etapa, se busca un Estado
social-liberal que continue protegiendo los derechos sociales y siga promoviendo el
desarrollo econmico; a la vez que usa los controles del mercado, disminuye los costos
administrativos, promueve los servicios sociales y cientficos y flexibiliza los mercados de
trabajo.
Este nuevo Estado est dirigido hacia la ciudadana, pues se busca que las personas
sean ms conscientes de sus derechos individuales y que participen activamente en su
desarrollo. Esto se observa en la institucionalizacin de mecanismos que permiten
abren el gobierno a la sociedad mediante la participacin ciudadana, la
participacin y la transparencia, crendose una democracia ms directa.

2.2. Organizacin
La organizacin del Estado en general responde al principio de divisin de poderes.
Ante el poder absoluto y total del soberano, con Montesquieu como vocero, se
sostiene que la nica forma de controlar el poder es con otro poder de igual
dimensin y naturaleza (solo el poder detiene al poder) y, por tanto, se afirma que el
poder del Estado tiene que dividirse en tres nuevos poderes: el Legislativo, que es el
que da las normas generales; el Ejecutivo, que es el que aplica las normas y conduce
la accin del gobierno; y, el Judicial, que est orientado a resolver los conflictos que
se presentan en la sociedad entre individuos, y entre ellos y el Estado mismo. Estos
poderes, adems, deben controlarse entre s.

La divisin de poderes en el Estado Peruano se da en dos mbitos: horizontal, en el

que se establecen tres poderes que se controlan entre s: Legislativo, Ejecutivo y
Judicial; y, vertical, en donde el poder se redistribuye en tres niveles de gobierno:
central, regional y local (municipal). Sin embargo, la indivisibilidad del poder estatal
se mantiene, a pesar de la distincin entre las actividades estatales y la existencia de
varias competencias polticas y administrativas (descentralizacin, desconcentracin),
las que, finalmente, no alteran la unidad funcional (estado unitario).
Finalmente, la estructura del Estado se torna ms compleja al incorporarse rganos
constitucionalmente autnomos que cumplen funciones importantes y ejercen control
en forma recproca.

El Poder Ejecutivo
El Poder Ejecutivo es la organizacin del gobierno nacional que ejerce las funciones de
gobierno del pas. Est conformado por la Presidencia de la Repblica, el Consejo de
Ministros, ministerios, organismos pblicos descentralizados, proyectos, programas y
empresas pblicas. Adems, estn tambin los organismos constitucionalmente
autnomos y los organismos reguladores.
Las entidades de la Administracin Pblica del Poder Ejecutivo se organizan en un
rgimen jerarquizado, sobre la base de funciones y competencias afines, como se
muestra en el siguiente esquema:

El Poder Ejecutivo est representado por el presidente, quien desarrolla las funciones
de Jefe de Estado y representa a la Nacin. A su vez, como Jefe de Gobierno, es
quien dirige la poltica gubernamental.
En el rgimen presidencial, tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo son elegidos
por sufragio popular. El sistema presidencial es una forma de gobierno representativa
donde los poderes del Estado estn separados en tres poderes distintos: Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, siendo cada uno de ellos autnomo e independiente.
El Poder Ejecutivo es, por lo general, el promotor de las polticas nacionales ms
importantes, como las relacionadas a la macroeconoma, polticas sociales, seguridad
nacional y reforma del Estado. Es el poder del Estado que tiende a tener la iniciativa
para ejecutar reformas, quiz debido principalmente a que tiene atribuciones que se
lo permiten.
El presidente puede dictar decretos de urgencia en temas econmicos y financieros,
los cuales tienen fuerza de ley. Desde 1980 hasta 2001, aproximadamente el 77% de la
legislacin total ha sido dada a travs de decretos el Ejecutivo.
El Ejecutivo tambin tiene la capacidad de observar ciertas leyes, aunque el Congreso
puede superar ese veto. Adems, para que las leyes del Congreso tengan efectos,
deben de tener su respectivo reglamento hecho por el Ejecutivo.

P RESIDENTE DE LA R EPBLICA
El presidente de la Repblica es el Jefe del Estado y personifica a la Nacin. Sus
atribuciones y funciones estn establecidas en la Constitucin y en la ley. El mandato
presidencial es de cinco aos, sin que exista reeleccin inmediata. Para ser elegido
presidente se requiere ser peruano de nacimiento, tener ms de 35 aos de edad al
momento de la postulacin y gozar del derecho de sufragio.
El presidente se elige por sufragio directo y para ser elegido se requiere ms de la
mitad de los votos en la primera vuelta. Los votos viciados o en blanco no se

computan. Si ninguno de los candidatos obtiene la mayora absoluta, se procede a

una segunda eleccin (segunda vuelta) entre los candidatos que han obtenido las
dos ms altas mayoras relativas, dentro de los 30 das siguientes a la proclamacin de
los cmputos oficiales.
Corresponde al presidente de la Repblica:

Cumplir y hacer cumplir la Constitucin y los tratados, leyes y dems

disposiciones legales.
Representar al Estado dentro y fuera de la Repblica.
Dirigir la poltica general del gobierno.
Velar por el orden interno y la seguridad exterior de la Repblica.
Convocar a elecciones para Presidente de la Repblica y para representantes
al Congreso, as como para alcaldes y regidores y dems funcionarios que
seala la ley.
Convocar al Congreso a legislatura extraordinaria y firmar, en ese caso, el
decreto de convocatoria.
Dirigir mensajes al Congreso en cualquier poca y obligatoriamente, en forma
personal y por escrito, al instalarse la primera legislatura ordinaria anual. Los
mensajes anuales contienen la exposicin detallada de la situacin de la
Repblica y las mejoras que el Presidente juzgue necesarias y convenientes
para su consideracin por el Congreso. Los mensajes del Presidente de la
Repblica, salvo el primero de ellos, son aprobados por el Consejo de Ministros.
Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas
y dentro de tales lmites dictar decretos y resoluciones.
Cumplir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones de los rganos
jurisdiccionales.
Cumplir y hacer cumplir las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones.
Dirigir la poltica exterior y las relaciones internacionales y celebrar y ratificar
dichos tratados.
Nombrar embajadores y ministros plenipotenciarios, con aprobacin del
Consejo de Ministros, con cargo a dar cuenta al Congreso.
Recibir a los agentes diplomticos extranjeros y autorizar a los cnsules el
ejercicio de sus funciones.
Presidir el Sistema de Defensa Nacional y organizar, distribuir y disponer el
empleo de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional.
Adoptar las medidas necesarias para la defensa de la Repblica, de la
integridad del territorio de la soberana del Estado.
Declarar la guerra y firmar la paz, con autorizacin del Congreso.
Administrar la hacienda pblica.
Negociar emprstitos.
Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de
ley, en materia econmica y financiera, cuando as lo requiere el inters
nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar
o derogar los referidos decretos de urgencia.
Regular las tarifas arancelarias.
Conceder indultos y conmutar penas. Ejercer el derecho de gracia en
beneficio de los procesados en los casos en que la etapa de instruccin haya
excedido el doble de su plazo ms su ampliatoria.

Conferir condecoraciones en nombre de la Nacin, con acuerdo del Consejo

de Ministros.
Autorizar a los peruanos para servir en un ejrcito extranjero.
Ejercer las dems funciones de gobierno y administracin que la Constitucin y
las leyes le encomiendan.

M INISTERIOS
Los ministerios son los estamentos del Poder Ejecutivo mediante los cuales el Estado
emite normas, gestiona los servicios y ejecuta las obras pblicas.
Son los siguientes:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.

Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI)

Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR)
Ministerio de Cultura (MCULTURA)
Ministerio de Defensa (MINDEF)
Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS)
Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)
Ministerio de Educacin (MINEDU)
Ministerio de Energa y Minas (MEM)
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUS)
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP)
Ministerio de la Produccin (PRODUCE)
Ministerio de Relaciones Exteriores (RREE)
Ministerio de Salud (MINSA)
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE)
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC)
Ministerio del Ambiente (MINAM)
Ministerio del Interior (MININTER)
Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento (VIVIENDA)
MINISTERIO

Presidencia del Consejo de

Ministros
Ministerio de Agricultura

LEY DE ORGANIZACIN Y
FUNCIONES

Decreto Legislativo 25902

Ministerio de Comercio
Exterior y Turismo
Ministerio de Defensa

Ley 27790

Ministerio de Educacin

Decreto Legislativo 25762

Ministerio de Energa y
Minas
Ministerio de Justicia

Decreto Legislativo 25962

Ministerio de la Mujer y
Desarrollo Social

Ley 27860

Decreto Legislativo 25993

Ley 27793

REGLAMENTO DE
ORGANIZACIN Y
FUNCIONES
Decreto Supremo 094-2005PCM
Decreto Supremo 017-2001AG
Decreto Supremo 005-2002MINCETUR
Decreto Supremo 009-2006DE-SG
Decreto Supremo 006-2006ED
Decreto Supremo 025-2003EM
Decreto Supremo 019-2001JUS (modificado por el
Decreto Supremo 009-2005JUS)
Decreto Supremo 011-2004MIMDES

MINISTERIO

LEY DE ORGANIZACIN Y
FUNCIONES

Ministerio de la Produccin

Ley 27789

Ministerio de Relaciones
Exteriores
Ministerio de Salud

Decreto Legislativo 26112

Ministerio de Transportes y
Comunicaciones
Ministerio de Vivienda y
Construccin
Ministerio del Interior

Ley 27791

Ministerio de Trabajo y
Promocin del Empleo
Ministerio de Economa y
Finanzas

Ley 27657

Ley 27792
Decreto Legislativo 370
Decreto Supremo 003-2004IN
Ley 27711
Decreto Legislativo 183

REGLAMENTO DE
ORGANIZACIN Y
FUNCIONES
Decreto Supremo 010-2006PRODUCE
Decreto Supremo 006-99RE
Decreto Supremo 023-2005SA
Decreto Supremo 041-2002MTC
Decreto Supremo 002-2002VIVIENDA
Decreto Supremo 004-2005IN
Resolucin Ministerial 1732002-TR
RVM 148-99-EF/13.03
RM 191-2000-EF/43
RM 158-2001-EF-15
DS 071-2001-EF
RM 416-2005-EF

Los ministros son escogidos y removidos por el presidente y no tienen autoridad poltica
independiente.
La direccin y la gestin de los servicios pblicos estn confiadas al Consejo de
Ministros, y a cada ministro en los asuntos que competen a la cartera a su cargo. Los
ministros reunidos forman el Consejo de Ministros y tienen su presidente.

C ONSEJO DE MINISTROS
La Ley 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE) precisa que el Consejo de
Ministros est conformado por ministros nombrados por el presidente de la Repblica,
conforme a la Constitucin Poltica del Per. Los ministros no pueden ejercer otra
funcin pblica, salvo la legislativa, y pueden concurrir a las sesiones del Congreso y
participar en sus debates con las mismas prerrogativas que las de los parlamentarios,
salvo la del voto, si no son congresistas.
El Consejo de Ministros es encabezado por el presidente del Consejo de Ministros y lo
complementan el Secretario General y las Comisiones Intersectoriales, entre las cuales
destacan las comisiones permanentes: La Comisin Interministerial de Asuntos
Econmicos y Financieros (CIAEF) y La Comisin Interministerial de Asuntos
Sociales (CIAS).
De acuerdo al Art. 125 de la Constitucin Poltica del Per, son atribuciones del
Consejo de Ministros:

Aprobar los proyectos de ley que el Presidente de la Repblica somete al

congreso.

Aprobar los decretos legislativos y los decretos de urgencia que dicta el

presidente de la Repblica, as como los proyectos de ley y los decretos y
resoluciones que dispone la ley. Esto conforme a la constitucin Art. 104.
Deliberar sobre asuntos de inters pblico.
Las dems que le otorgan la constitucin Art. 119 - 129 y las leyes.

O RGANISMOS PBLICOS EJECUTORES Y ESPECIALIZADOS

De conformidad con la LOPE, los organismos pblicos son entidades desconcentradas
del Poder Ejecutivo, con personera jurdica de Derecho Pblico y tienen
competencias de alcance nacional. Estos organismos estn adscritos a un Ministerio y
requieren de una ley para su creacin y disolucin, a iniciativa del Poder Ejecutivo.
Pueden ser de dos tipos:

Organismos Pblicos Ejecutores

Organismos Pblicos Especializados

En ambos casos, su reorganizacin, fusin, cambio de dependencia o adscripcin se

debe acordar por voto aprobatorio del Consejo de Ministros.

O RGANISMOS P BLICOS EJECUTORES

Se crean cuando existe la necesidad de contar con una entidad con administracin
propia debido a la magnitud de las operaciones o para la prestacin de servicios
especficos. Se generan para desarrollar la funcin productiva de bienes y servicios del
Estado, cuando dicha funcin no puede cumplirse adecuadamente a travs de un
ministerio, gobierno regional o local.
Tienen autonoma tcnica, administrativa y econmica en el ejercicio de sus funciones
(definidas por ley de su creacin) pero estn sujetos a los lineamientos del sector del
que dependen y la formulacin de sus objetivos y estrategias es coordinada con su
titular. Su poltica de gasto es aprobada por la entidad de la que dependen, en el
marco de la poltica general de gobierno, y no tienen funciones normativas, salvo que
estn previstas en su norma de creacin.
Estn dirigidos por un jefe, cuyo cargo es de confianza. Solo por excepcin pueden
contar con un Consejo Directivo, cuando atiendan asuntos de carcter multisectorial
en cuyo caso estar conformado solo por ministros o representantes de los sectores
correspondientes.
Los principales organismos pblicos ejecutores son:
De la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)

Autoridad Nacional del Servicio Civil - (SERVIR)

Comisin Nacional para el Desarrollo y Vida sin Droga - (DEVIDA)
Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Per - (CGBVP)
Centro Nacional de Estimacin, Prevencin y Reduccin de Riesgos de
Desastres (CENEPRED)
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa - (CONCYTEC)
Secretara Nacional de la Juventud (SENAJU)
Despacho Presidencial - (DP)

Direccin Nacional de Inteligencia - (DINI)

Empresa Peruana de Servicios Editoriales S.A. - (Editora Per)
Instituto Nacional de Radio y Televisin del Per (IRTP)
Financiamiento para la Innovacin, la Ciencia y la Tecnologa - (FINCyT)
Fondo de reconstruccin integral de las zonas afectadas por los sismos del 15
de agosto de 2007 (FORSUR)
Instituto Nacional de Defensa Civil - (INDECI)
Organismo de Supervisin de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR)
Sierra Exportadora (SIEX)

Del Ministerio de Agricultura

Instituto Nacional de Innovacin Agraria - (INIA)

Servicio Nacional de Sanidad Agraria - (SENASA)
Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural - (AGRO RURAL)
Programa de compensaciones para la competitividad - (AGROIDEAS)
Programa Sub Sectorial de Irrigaciones
Proyecto Especial de Alto Huallaga - (PEAH)
Proyecto Especial de Pichis Palcazu - (PEPP)

Del Ministerio del Ambiente

Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana - (IIAP)

Instituto Geofsico del Per - (IGP)
Organismo de Evaluacion y Fiscalizacion Ambiental - (OEFA)
Servicio Nacional de Metereologa e Hidrologa - (SENAMHI)
Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado - (SERNANP)

Del Ministerio de Comercio Exterior y de Turismo

Centro de Formacin en Turismo - (CENFOTUR)

Comisin de Promocin del Per para la Exportacin y el Turismo - (PROMPERU)
Zona Franca de Tacna - (ZOFRATACNA)
Plan COPESCO Nacional (PCN)

Del Ministerio de Cultura

Archivo General de la Nacin - (AGN)

Biblioteca Nacional del Per - (BNP)

Del Ministerio de Defensa

Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas

Direccin General Previsional de la FFAA (DIGEPREV)
Ejrcito Peruano
Fuerza Area del Per
Marina de Guerra del Per
Caja de Pensiones Militar Policial - (CPMP)
Escuela Nacional de Marina Mercante - (ENAMM)
Comisin Nacional de Investigacin y Desarrollo Aeroespacial - (CONIDA)
Instituto Geogrfico Nacional (IGN)

Del Ministerio de Economa y Finanzas

Agencia de Promocin de la Inversin Privada de Per - (PROINVERSION)

Banco de la Nacin - (BN)
Superintendencia del Mercado de Valores - (SMV)
Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado
(FONAFE)
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado - (OSCE)

Del Ministerio de Educacin

Instituto Peruano del Deporte - (IPD)

Del Ministerio de Energa y Minas

Instituto Peruano de Energa Nuclear IPEN

Del Ministerio de Justicia

Instituto Nacional Penitenciario INPE

Del Ministerio de la Produccin

Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero FONDEPES

Instituto Tecnolgico Pesquero del Per ITP

Del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables

Consejo Nacional para la Integracin de la Persona con Discapacidad

CONADIS
Instituto Nacional de Bienestar Familiar INABIF
Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS)

Del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social

Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social FONCODES

Programa Nacional Cuna Ms (PNCM)
Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres - JUNTOS (JUNTOS)
Programa Nacional de Asistencia Alimentaria - PRONAA

Del Ministerio de Relaciones Exteriores

Agencia Peruana de Cooperacin Internacional APCI

Del Ministerio de Salud

Instituto de Desarrollo de Recursos Humanos (IDREH)

Instituto Nacional de Ciencias Neurolgicas (INCN)
Instituto Nacional de Enfermedades Neoplsicas (INEN)
Instituto Nacional de Oftalmologa (INO)
Instituto Nacional de Rehabilitacin (INR)
Instituto Nacional de Salud (INS)
Instituto Nacional de Salud del Nio (INSN)
Instituto Nacional de Salud Mental (INSMHDHN)

Instituto Nacional Materno Perinatal (INMP)

Seguro Integral de Salud (SIS)
Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud (SUNASA)

Del Ministerio de Trabajo

Seguro Social de Salud ESSALUD

Del Ministerio de Transportes y Comunicaciones

Instituto Nacional de Investigacin y Capacitacin de Telecomunicaciones INICTEL

Pro-vas Descentralizado
Provias Nacional

Del Ministerio de Vivienda Construccin y Saneamiento

Comisin de Formalizacin de la Propiedad Informal COFOPRI

Fondo Hipotecario de Promocin de la Vivienda MIVIVIENDA
Servicio Nacional de Capacitacin para la Industria de la Construccin
SENCICO
Superintendencia Nacional de Bienes Estatales - SBN

O RGANISMOS PBLICOS ESPECIALIZADOS

Los Organismos Pblicos Especializados estn adscritos a un Ministerio y pueden, a
su vez, ser de dos tipos:

Organismos reguladores
Organismos tcnicos especializados

ORGANISMOS REGULADORES
Actan en mbitos especializados de regulacin de mercados para garantizar un
adecuado funcionamiento de los mercados no regulados, asegurando una
adecuada cobertura de atencin en todo el territorio nacional. Estn adscritos a la
presidencia del Consejo de Ministros y tienen funciones supervisoras, reguladoras,
normativas, fiscalizadoras y sancionadoras; as como de solucin de controversias y
reclamos.
Estn dirigidos por un Consejo Directivo cuyos integrantes son seleccionados por
concurso pblico, conforme a los requisitos y procedimientos establecidos por ley para
su designacin.
Existen cuatro organismos reguladores:
1. Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso
Pblico (OSITRAN)
2. Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera (OSINERGMIN)
3. Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL)
4. Superintendencia Nacional de Servicios y Saneamiento (SUNASS)

ORGANISMOS TCNICOS ESPECIALIZADOS

Se crean, por excepcin, cuando existe la necesidad de planificar, supervisar o
ejecutar y controlar polticas de Estado de largo plazo, de carcter multisectorial o

intergubernamental, que requieran un alto grado de independencia funcional.

Tambin en caso se requiera establecer instancias funcionalmente independientes
que otorguen o reconozcan derechos de los particulares para el ingreso a mercados o
el desarrollo de actividades econmicas, que resulten oponibles a otros sujetos de los
sectores pblico o privado.
Al igual que los organismos reguladores, los organismos especializados tambin estn
dirigidos por un Consejo Directivo. Deben sujetarse a los lineamientos tcnicos
correspondientes con quien coordinan sus objetivos y estrategias y su poltica de gasto
es aprobada por el sector.
Actualmente se cuenta con 15 organismos especializados dentro de los cuales
destaca el Organismos de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA) recientemente
creado adscrito al Ministerio del Ambiente; el Centro de Planeamiento Estratgico CEPLAN y la Autoridad Nacional de Servicio Civil.
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15.

Autoridad Nacional del Agua (ANA)

Autoridad Portuaria Nacional (APN)
Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN)
Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores (CONASEV)
Consejo Nacional del Ambiente (CONAM)
Consejo Superior del Empleo Pblico (COSEP)
Instituto del Mar del Per (IMARPE)
Instituto Geolgico, Minero y Metalrgico (INGEMMET)
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la
Propiedad Intelectual (INDECOPI)
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI)
Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA)
Oficina de Normalizacin Previsional (ONP)
Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud (SEPS)
Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos (SUNARP).
Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administracin Tributaria (SUNAT)

P ROGRAMAS Y PROYECTOS ESPECIALES

En la LOPE se ha determinado que para la creacin de los programas y proyectos
especiales se requiere la dacin de un decreto supremo con el voto aprobatorio del
Consejo de Ministros.
Los programas son estructuras funcionales creadas para atender un problema o
situacin crtica, o implementar una poltica pblica especfica, en el mbito de
competencia de la entidad a la que pertenecen. Slo por excepcin la creacin de
un programa conlleva a la formacin de un rgano o unidad orgnica en una
entidad.
Por su parte, los proyectos especiales son un conjunto articulado y coherente de
actividades orientadas a alcanzar uno o varios objetivos en un perodo limitado de
tiempo, siguiendo una metodologa definida. Slo se crean para atender actividades
de carcter temporal, por lo que, cumplido su objetivo, y solo en caso de ser
necesario, sus actividades se integran dentro de los rganos de lnea de una entidad
nacional o, por transferencia, a una entidad regional o local, segn corresponda.

L AS EMPRESAS PBLICAS
En el Per, la actividad empresarial est -en principio- reservada para el sector
privado. Sin embargo, no siempre el sector privado est en capacidad de brindar
determinados servicios u ofrecer ciertos bienes considerados de inters pblico. Slo
en ese supuesto, y autorizado por ley expresa, el Estado puede participar en el
mercado de manera subsidiaria.
Algunas de las empresas pblicas actuales son: AGROBANCO, COFIDE, SEDAPAL,
CORPAC, FONDO MIVIVIENDA y BANMAT.

El Poder Legislativo
Es un rgano poltico colegiado que consta de una Cmara nica y est integrado
por 130 personas elegidas democrticamente, por un periodo de cinco aos, por
sufragio directo y en base a distritos mltiples, de manera proporcionar a la poblacin
de cada distrito electoral. Los requisitos para ser congresista, as como sus funciones,
atribuciones y otros aspectos relativos a la gestin parlamentaria estn descritos en los
artculos del 90 al 102 de la Constitucin Poltica del Per.
El Congreso es el principal lugar pblico del debate poltico en el que las opiniones y
actuaciones de los representantes trascienden a la sociedad civil para que los
electores estn suficientemente informados y, as, se formen opinin y voten con
criterio propio y conocimiento de causa.
El Congreso es un rgano deliberante porque en l no solo se discuten y debaten
opiniones, posiciones o incluso las formas fundamentales de organizacin de los grupos
humanos, sino que, adems, permite la posibilidad real de la implementacin de todas
esas posiciones a travs de decisiones polticas. El Congreso cuenta con diversos
instrumentos para servir de contrapeso poltico y fiscalizar a la administracin pblica.37
Tambin tiene atribuciones para dictar, modificar y derogar las leyes, as como para
realizar labores de fiscalizacin sobre las instituciones pblicas y sus funcionarios, a
travs de comisiones investigadoras.

F UNCIONES

37 Entre los instrumentos de fiscalizacin del Congreso se encuentran: i) Investidura del Primer Ministro;
ii)
Interpelacin a los miembros del Consejo de Ministros; iii) Estacin de preguntas y respuestas; iv)
Mocin de censura y cuestin de confianza; v) Procedimiento de investigacin; vi) Procedimiento de
acusacin constitucional; vii) Procedimiento de control sobre la legislacin delegada, entre otros.
Constitucin Poltica del Per. Edicin oficial (1993) y Reglamento del Congreso de la Repblica. Edicin
oficial (2001).

R EQUISITOS
Para ser congresista se requiere ser peruano de nacimiento, haber cumplido 25 aos y
gozar del derecho de sufragio. No pueden ser congresistas los ministros, viceministros, el
contralor general o las personas que desempean cargos de responsabilidad poltica
dentro la gestin del Estado, si es que no han renunciado a ellos seis meses antes de su
eleccin. De esta forma se busca evitar que, desde su posicin, puedan hacer uso de
los recursos pblicos o tener algna injerencia sobre el proceso38.
Los congresistas estn prohibidos de desempear cualquier cargo o ejercer cualquier
profesin u oficio durante las horas de funcionamiento del Congreso. Su mandato es
incompatible con el ejercicio de cualquier otra funcin pblica, excepto la de ministro
de Estado y el desempeo, previa autorizacin del Congreso, de comisiones
extraordinarias de carcter internacional.

E STRUCTURA
La estructura del Parlamento se puede dividir en su mbito poltico y administrativo, tal
y como se muestra en el siguiente diagrama.
Figura. Estructura del Poder Legislativo

2.2.1.1.

MBITO POLTICO

En su mbito poltico, los rganos parlamentarios pueden organizarse en dos

estructuras: los rganos de direccin (tambin llamados rganos de gobierno) y los
rganos de produccin39.

38
39

Constitucin Poltica del Per. Edicin oficial. Captulo I. Ttulo IV. 1993
Planas, Pedro. (1998). Derecho Parlamentario. Ediciones Forenses. Lima. Per

 RGANOS DE DIRECCIN
Entre los principales rganos de direccin encontramos los siguientes:

PRESIDENCIA: cargo elegido por un periodo de un ao. La eleccin del presidente se

realiza conjuntamente con los integrantes de la Mesa Directiva, en un mismo proceso
electoral. Dicha eleccin se realiza por mayora simple.
El presidente representa al Congreso, preside las sesiones del pleno, exige a los
rganos de gobierno que responsan a los pedidos de informacin de los Congresistas y
supervisa el funcionamiento de los rganos parlamentarios, entre otros.

MESA DIRECTIVA : est integrada por el presidente y tres vicepresidentes. Est facultada
para presidir y dirigir los debates del Pleno, de la Comisin Permanente y del Consejo
Directivo. Asimismo, dirige la poltica administrativo-financiera del Congreso y supervisa
el nombramiento de los altos funcionarios del Parlamento.

CONSEJO DIRECTIVO: es un rgano de decisin conformado por los integrantes de la

Mesa Directiva y los representantes de los grupos parlamentarios, a los cuales se
denomina directivos-portavoces.
Entre sus funciones figura el aprobar la agenda antes de cada sesin (definiendo los
proyectos que se tratarn en la orden del da), fijar el tiempo de debate de los asuntos
contenidos en la agenda y acordar las autorizaciones de licencia particular, por
enfermedad o viaje, que soliciten los Congresistas, entre otros.

RGANOS DE PRODUCCIN
PLENO: es la instancia donde se debaten y toman decisiones de acuerdo a las normas
constitucionales, legales y reglamentarias. Es el rgano de decisin ms importante del
Parlamento, en el que se reportan los proyectos de ley dictaminados por las
comisiones a fin de ser aprobados o desestimados.

COMISIN PERMANENTE: est presidida por el presidente del Congreso y conformada

por no menos de veinte Congresistas elegidos por el Pleno, guardando la
proporcionalidad de los representantes de cada grupo parlamentario. La Comisin
Permanente se rene durante el receso del Congreso y puede ser convocada durante
el perodo de sesiones, cuando sea necesario cumplir con el trmite de acusacin
constitucional.
Sus funciones incluyen la designacin del contralor general y la ratificacin de la
designacin del presidente del Banco Central de Reserva y del superintendente de
Banca y Seguros, as como el ejercicio por delegacin de facultades legislativas que el
Congreso le otorgue, salvo en materia de reforma constitucional, aprobacin de
tratados internacionales, leyes orgnicas, ley de presupuesto o ley de la cuenta
general de la repblica.
Cabe resaltar que la disolucin del Congreso por el presidente de la Repblica no
alcanza a la Comisin Permanente.

LAS COMISIONES ORDINARIAS: son grupos de trabajo especializados de Congresistas

cuya funcin principal es la fiscalizacin de los rganos estatales y el dictamen de los
proyectos de ley en materias de su especialidad.

Hay cuatro tipos de comisiones:

Comisiones ordinarias
Comisiones de investigacin
Comisiones especiales
Comisin de tica parlamentaria

2.2.1.2.

MBITO ADMINISTRATIVO

En su mbito administrativo, el Congreso cumple un rol tcnico, imparcial y no

partidario. Su mximo rgano es la Oficiala Mayor, que ejecuta diversas funciones
tales como la preparacin de las agendas del Pleno, de la Comisin Permanente y del
Consejo Directivo; y la organizacin y direccin del servicio parlamentario, entre otras.

2.2.1.3.

A TRIBUCIONES

Sus principales atribuciones son las siguientes:

Dar leyes y resoluciones legislativas, as como interpretar, modificar o derogar

las existentes.
Velar por el respeto de la Constitucin y de las leyes, y disponer lo conveniente
para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores.
Aprobar los tratados, de conformidad con la Constitucin.
Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General.
Autorizar emprstitos, conforme a la Constitucin.
Ejercer el derecho de amnista.
Aprobar la demarcacin territorial que proponga el Poder Ejecutivo.
Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la
Repblica, siempre que no afecte, en forma alguna, la soberana nacional.
Autorizar al presidente de la Repblica para salir del pas.
Ejercer las dems atribuciones que le seala la Constitucin y las que son
propias de la funcin legislativa.

El Poder Judicial
La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial,
a travs de sus rganos jerrquicos. El Poder Judicial tiene autonoma poltica,
administrativa, econmica y disciplinaria en lo jurisdiccional. Sus funciones, atribuciones
y dems estn estipuladas en los artculos 138 149 de la Constitucin Poltica.
Est integrado por rganos jurisdiccionales que administran justicia en nombre de la
Nacin y por rganos que ejercen su gobierno y administracin. Los rganos
jurisdiccionales son la Corte Suprema de Justicia y las dems cortes y juzgados que
determine su ley orgnica.
No son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones,
en materia electoral, ni las del Consejo Nacional de la Magistratura, en materia de
evaluacin y ratificacin de jueces.
Las autoridades de las comunidades campesinas y nativas, con el apoyo de las rondas
campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su mbito

territorial, de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los

derechos fundamentales de la persona.
El Presidente de la Corte Suprema lo es tambin del Poder Judicial. La Sala Plena de la
Corte Suprema es el rgano mximo de deliberacin del Poder Judicial.

C ORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Es el ms alto tribunal de justicia y es denominado tambin Tribunal Supremo de
Justicia. Tiene su sede en la capital de la Repblica y tiene competencia sobre todo
el territorio nacional.
Est integrado por 18 vocales supremos, con el presidente a la cabeza, seguido del
vocal jefe de la Oficina de Control de la Magistratura, vocal integrante del Consejo
Ejecutivo del Poder Judicial y por otros vocales integrantes de las salas jurisdiccionales.
La Corte Suprema est conformada por salas especializadas de cinco vocales cada
una, en materias como civil, penal y derecho constitucional y social.

C ORTES SUPERIORES DE JUSTICIA

Son rganos jurisdiccionales que administran justicia en segunda instancia y tienen
como sede el distrito judicial donde se encuentran establecidas. Cuentan con salas
especializadas o mixtas civiles, penales, laborales y agrarias.
Las cortes superiores estn conformadas por el presidente de la corte y tres vocales de
cada una de las salas, siendo quien la preside el ms antiguo.

J UZGADOS ESPECIALIZADOS Y MIXTOS

Son aquellas entidades que resuelven en primera instancia. En los lugares donde no
hay juzgados especializados, el despacho es atendido por un juzgado mixto. En cada
provincia hay por lo menos un juzgado especializado o mixto (con competencia
provincial), el cual tiene como sede la capital de la provincia. En las provincias existen
jueces especializados o mixtos, en materias civile, penal, agraria, de trabajo, de familia
(del menor y del adolescente) y otros.

J UZGADOS DE PAZ LETRADOS

Son instituciones judiciales que funcionan en lugares sealados por ley. Los jueces de
paz, en general, tiene como funcin primordial la de conciliar a las partes en litigio y
resuelven los conflictos mediante un procedimiento ms expeditivo. Los jueces de paz
letrados conocen asuntos civiles, penales y laborales. El juez debe rotar de puesto
cada dos aos.

J UZGADOS DE PAZ
Son rganos de menor jerarqua. Los jueces de paz, anteriormente conocidos como
juzgados de paz no letrados, desarrollan actividades jurisdiccionales en asuntos de
mnima cuanta. Generalmente estn a cargo de personas legales. En cada centro
poblado, segn su volumen demogrfico rural y urbano, debe establecerse un

juzgado de paz. La funcin principal del juez de paz radica en la bsqueda de la

conciliacin, proponiendo alternativas de solucin.

Organismos autnomos
La Constitucin de la Repblica establece rganos autnomos que no son parte de
ningn poder del Estado, cuyos titulares responden directamente ante el Congreso y a
la opinin pblica. En la mayor parte de estos organismos, los procedimientos de
designacin contemplan la intervencin del Poder Ejecutivo, Legislativo y, en algunos
casos, el Poder Judicial. Una vez designado, los titulares o directores son inamovibles
por perodos de tiempo o condiciones predeterminadas. As, son rganos
constitucionalmente autnomos el Tribunal Constitucional, la Defensora del Pueblo, la
Contralora General de la Repblica y el Banco Central de Reserva, entre otros.
La Constitucin Poltica del Per consagra los siguientes organismos autnomos:

T RIBUNAL C ONSTITUCIONAL
Es el rgano de control de la Constitucin. Es autnomo e independiente y se
compone de siete miembros, los que son elegidos por el Congreso de la Repblica por
un periodo de cinco aos, con el voto favorable de los dos tercios del nmero legal de
sus miembros.
Corresponde al Tribunal Constitucional:

Conocer en instancia nica la accin de inconstitucionalidad.

Conocer en instancia ltima y definitiva las resoluciones denegatorias de
hbeas corpus, amparo, hbeas data y acciones de cumplimiento.
Conocer los conflictos de competencia o de atribuciones asignadas por la
Constitucin, conforme a ley.

Los miembros del Tribunal Constitucional gozan de la misma inmunidad y de las mismas
prerrogativas que los congresistas.

C ONTRALORA G ENERAL DE LA R EPBLICA

Es una entidad de derecho pblico que goza de autonoma, conforme a su ley
orgnica. Es el rgano superior del Sistema Nacional de Control (SNC) y supervisa la
legalidad de la ejecucin del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda
pblica y de los actos de las instituciones sujetas a control.
El contralor general es designado por el Congreso, a propuesta del Poder Ejecutivo,
por siete aos. Puede ser removido por el Congreso por falta grave.

C ONSEJO N ACIONAL DE LA M AGISTRATURA

Es una entidad independiente y se rige por su ley orgnica. Se encarga de la seleccin
y el nombramiento de los jueces y fiscales, salvo cuando estos provengan de eleccin
popular40.
El CNM tambin nombra, ratifica y/o destituye al Jefe de la Oficina Nacional de
Procesos Electorales (ONPE) y al Jefe del Registro Nacional de Identificacin y Estado
Civil (RENIEC).
Son funciones del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM):

Nombrar, previo concurso de mritos y evaluacin personal, a los jueces y

fiscales de todos los niveles.
Ratificar a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete aos.
Aplicar sancin de destitucin a los vocales de la Corte Suprema y Fiscales
Supremos y a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos
a los jueces y fiscales de todas las instancias, respectivamente.
Extender a los jueces y fiscales el ttulo oficial que los acredita.

M INISTERIO P BLICO
Es un ente autnomo y est presidido por el Fiscal de la Nacin, quien es elegido por la
Junta de Fiscales Supremos. El cargo de Fiscal de la Nacin dura tres aos y es
prorrogable mediante reeleccin por dos aos ms. Los miembros del Ministerio
Pblico tienen los mismos derechos y prerrogativas y estn sujetos a las mismas
obligaciones que los del Poder Judicial, en la categora respectiva.
Corresponde al Ministerio Pblico:

Promover de oficio o a peticin de parte la accin judicial en defensa de la

legalidad y de los intereses pblicos tutelados por el derecho.
Velar por la independencia de los rganos jurisdiccionales y por la recta
administracin de justicia.
Representar en los procesos judiciales a la sociedad.
Conducir desde su inicio la investigacin del delito. Con tal propsito, la Polica
nacional est obligada a cumplir los mandatos del Ministerio Pblico, en el
mbito de su funcin.
Ejercitar la accin penal de oficio o a peticin de parte.
Emitir dictamen previo a las resoluciones judiciales, en los casos que la ley
contempla.
Ejercer iniciativa en la formacin de las leyes y dar cuenta al Congreso o al
Presidente de la Repblica de los vacos o defectos de la legislacin.

40 La Constitucin Poltica del Per, en su artculo 152, establece que se nombran por eleccin popular
los jueces de paz y mediante una ley se fijarn la forma de eleccin, los requisitos, el desempeo
jurisdiccional, la capacitacin y el tiempo de duracin en el cargo.

D EFENSORA DEL P UEBLO

Es una entidad autnoma de carcter no vinculante. Sin embargo, los rganos
pblicos estn obligados a colaborar con la Defensora del Pueblo cuando sta lo
requiere. Su estructura, en el mbito nacional, se establece por Ley Orgnica.
El defensor del pueblo es elegido y removido por el Congreso con el voto de los dos
tercios de su nmero legal. Goza de la misma inmunidad y de las mismas prerrogativas
de los congresistas. Su mandato dura cinco aos y no est sujeto a mandato
imperativo.
Corresponde a la Defensora del Pueblo:

Defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la

comunidad.
Supervisar el cumplimiento de los deberes de la administracin estatal y en la
prestacin de los servicios pblicos a la ciudadana.
Presentar informe al Congreso una vez al ao y cada vez que ste lo solicite.
Tiene iniciativa en la formacin de las leyes.
Puede proponer las medidas que faciliten el mejor cumplimiento de sus
funciones.

B ANCO C ENTRAL DE R ESERVA

Es una persona jurdica de derecho pblico con autonoma dentro del marco de su ley
orgnica. El Banco Central de Reserva del Per (BCR) es gobernado por un Directorio
de siete miembros, cuatro de ellos elegidos por el Poder Ejecutivo, entre ellos al
presidente, quienes deben ser ratificados por el Congreso de la Repblica, con la
mayora absoluta del nmero legal de sus miembros.
La finalidad del Banco Central de Reserva es preservar la estabilidad monetaria. Sus
funciones son:

Regular la moneda y el crdito del sistema financiero.

Administrar las reservas internacionales a su cargo.
Las dems funciones que seala su ley orgnica.

El Banco Central de Reserva informa al pas, exacta y peridicamente, sobre el estado

de las finanzas nacionales, bajo responsabilidad de su directorio. Asimismo, puede
efectuar operaciones y celebrar convenios de crdito para cubrir desequilibrios
transitorios en la posicin de las reservas internacionales.

S UPERINTENDENCIA DE B ANCA , S EGUROS Y A DMINISTRADORAS P RIVADAS DE P ENSIONES

La Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Pensiones (SBS)
ejerce el control de las empresas bancarias y de seguros, de las dems que reciben
depsitos del pblico y de aquellas otras que, por realizar operaciones conexas o
similares, determine la ley.
El Poder Ejecutivo designa al superintendente de Banca y Seguros por el plazo
correspondiente a su periodo constitucional. El Congreso lo ratifica.

S ISTEMA E LECTORAL
El sistema electoral41 est conformado por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la
Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro Nacional de
Identificacin y Estado Civil (RENIEC). Todas estas entidades actan con autonoma y
mantienen entre s relaciones de coordinacin, de acuerdo con sus atribuciones.

J URADO N ACIONAL DE E LECCIONES

La mxima autoridad del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) es un Pleno compuesto
por cinco miembros, quienes son elegidos por un periodo de cuatro aos y pueden ser
reelegidos. La ley establece la forma de renovacin alternada cada dos aos.
En materias electorales, de referndum o de otro tipo de consultas populares, sus
resoluciones son dictadas en instancia final, definitiva y no son revisable, pues contra
ellas no procede recurso alguno.
Compete al Jurado Nacional de Elecciones:

Fiscalizar la legalidad del ejercicio del sufragio y de la realizacin de los

procesos electorales, del referndum y de otras consultas populares, as como
tambin la elaboracin de los padrones electorales.
Mantener y custodiar el registro de organizaciones polticas.
Velar por el cumplimiento de las normas sobre organizaciones polticas y dems
disposiciones referidas a materia electoral.
Administrar justicia en materia electoral.
Proclamar a los candidatos elegidos el resultado de los referndums o de otros
tipos de consulta popular y expedir las credenciales correspondientes.
Las dems que la ley seala.

O FICINA N ACIONAL DE P ROCESOS E LECTORALES

El jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) es nombrado por el
Consejo Nacional de la Magistratura por un periodo de cuatro aos, el cual puede ser
renovable, y puede ser removido por el propio Consejo por falta grave.
Le corresponde:

Organizar todos los procesos electorales, de referndum y los otros tipos de

consulta popular.
La elaboracin y el diseo de la cdula de sufragio.
Le corresponde, asimismo, la entrega de actas y dems material necesario
para los escrutinios y la difusin de sus resultados.
Brinda informacin permanente sobre el cmputo desde el inicio del escrutinio
en las mesas de sufragio.
Ejerce las dems funciones que la ley seala.

41 Considerando que un sistema es un conjunto interrelacionado de polticas, principios, normas,

reglamentos, procesos tcnicos, mtodos, procedimientos, tcnicas y recursos, resulta inapropiado llamar
sistema al conjunto de estas tres entidades, aunque en la prctica sean considerados como tal.

R EGISTRO N ACIONAL DE I DENTIFICACIN C IVIL

El jefe del Registro Nacional de Identificacin Civil (RENIEC) es nombrado por el
Consejo Nacional de la Magistratura por un periodo de cuatro aos, el cual puede ser
renovable, y puede ser removido por el propio Consejo por falta grave.
Le corresponde:

Efectuar la inscripcin de los nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones y

otros actos que modifican el estado civil.
Emitir las constancias correspondientes.
Preparar y mantener actualizado el padrn electoral.
Proporcionar al JNE y a la ONPE la informacin necesaria para el cumplimiento
de sus funciones.
Mantener el registro de identificacin de los ciudadanos y emitir los
documentos que acreditan su identidad.
Ejercer las dems funciones que la ley seala.

2.3. Organizacin para la descentralizacin

La descentralizacin es una forma de organizacin democrtica que tiene como
objetivo fundamental el desarrollo integral, armnico y sostenible del pas, preservando
la unidad e integridad del Estado y de la Nacin.
La Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin, fija las competencias de los tres
niveles de gobierno: nacional, regional y local.

2.3.1.

Gobierno Nacional

Es ejercido por el Poder Ejecutivo, de acuerdo a la Constitucin Poltica, su Ley

Orgnica y la Ley de Bases de la Descentralizacin. Su sede es la capital de la
Repblica.
Son competencias exclusivas del gobierno nacional:

Diseo de polticas nacionales y sectoriales.

Defensa, seguridad nacional y fuerzas armadas.
Relaciones exteriores.
Orden interno y control de la Polica Nacional, Polica de Fronteras y la
prevencin de delitos.
Moneda, banca y seguros.
Tributacin y endeudamiento pblico nacional.
Rgimen de comercio y aranceles.
Regulacin y gestin de la marina mercante y la aviacin comercial.
Regulacin de los servicios pblicos de su responsabilidad.
Regulacin y gestin de la infraestructura pblica de carcter y alcance
nacional.
Otras que seala la ley, conforme a la Constitucin Poltica del Estado.

Las competencias compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgnica
del Poder Ejecutivo y las leyes especficas de organizacin y funciones de los distintos
sectores que lo conforman.

2.3.2.

Gobiernos Regionales y locales

El Per cuenta con 24 departamentos o circunscripciones poltico-administrativas,

gobernados por 26 gobiernos regionales (Lima cuenta con dos gobiernos regionales:
Lima Metropolitana y Lima Provincias, mientras que la Provincia Constitucional del
Callao cuenta con un gobierno regional propio). Los departamentos estn
conformados por 195 provincias y stas, a su vez, por 1.634 distritos.
El gobierno regional es ejercido por el presidente regional, de acuerdo a las
competencias, atribuciones y funciones que le asigna la Constitucin, la Ley de Bases
de Descentralizacin y la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. Los presidentes
regionales cuentan con autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos
de su competencia.
El alcalde es el representante legal de la Municipalidad y, a la vez, su mxima
autoridad administrativa. Los gobiernos locales cuentan con el mismo nivel de
autonoma que el de las regiones, de acuerdo a la Ley Orgnica de Municipalidades.
GOBIERNOS REGIONALES
Presidente Regional
rgano Ejecutivo del Gobierno Regional.
Consejo Regional
rgano normativo y fiscalizador del
Gobierno Regional. Integrado por el
Presidente y Vicepresidente Regional y
por los Consejeros de las provincias de
cada regin.
Consejo de Coordinacin
Regional
rgano consultivo y de coordinacin del
Gobierno Regional con las
municipalidades. Integrado por los
Alcaldes Provinciales (60%) y los
integrantes de la sociedad civil (40%)

GOBIERNOS LOCALES
Alcalda
rgano ejecutivo del Gobierno Local
Concejo Municipal
rgano normativo y fiscalizador del
Gobierno Local. Integrado por el alcalde
y el nmero de regidores que establezca
el Jurado Nacional de Elecciones.
rganos de Coordinacin
rganos consultivos del Gobierno Local.
Integrados por los alcaldes y regidores
respectivos (60%) y los integrantes de la
sociedad civil (40%). Puede ser:
El Consejo de Coordinacin Local
Provincial
El Consejo de Coordinacin Local
Distrital
Las Juntas de Delegados Vecinales
(las Municipalidades y respectivas
regulan la participacin de la
sociedad civil en ellas; estn
integradas por representantes de las
agrupaciones urbanas y rurales
distritales).
Comits de Gestin
Adicionalmente, la Ley Orgnica de
Municipalidades seala que los Concejos
Municipales pueden crear
Municipalidades de Centros Poblados.

G OBIERNOS REGIONALES
El Per es un pas fuertemente centralizado. En el ao 2003, el gobierno central
concentraba el 86% de los ingresos, frente a un 65% en los pases de la regin y a un
54% en los pases desarrollados. El gasto pblico de los gobiernos subnacionales fue del

12% respecto al gasto total, mientras en los pases de Latinoamrica fue de 35%, y en
los pases ms desarrollados, de 43%. Lima representa un 86% de la recaudacin fiscal.
Los primeros esfuerzos de descentralizacin se iniciaron en 1985, cuando se crearon 12
regiones. Sin embargo, este proceso no tuvo xito debido a las pugnas por la
influencia poltica y el reparto del presupuesto, el traspaso desorganizado de las
competencias, la incoherencia con el rgimen fiscal y el sistema de eleccin, que era
por asambleas regionales. En 1992 se suspendi el proceso de descentralizacin y se
cre una administracin descentralizada del gobierno central llamada Consejos
Transitorios de Administracin Regional (CTAR) en cada departamento, acentundose
el centralismo. En el ao 2001 se revitaliza el proceso descentralizador con un amplio
consenso. Los principios ordenadores de la ley fueron los siguientes: creacin de los
gobiernos regionales sobre la base de los departamentos histricos, establecimiento
de incentivos para la fusin voluntaria, definicin clara de las competencias,
neutralidad y responsabilidad fiscal, transferencia gradual de los servicios y
transparencia durante el proceso.
Los gobiernos regionales son ejercidos por el rgano ejecutivo de la regin, de
acuerdo a sus competencias, atribuciones y funciones que le asigna la Constitucin
Poltica, la Ley de Bases de la Descentralizacin y la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales.
La sede del gobierno regional es la capital del departamento.
El nivel regional, como consta en la Constitucin, corresponde a las regiones y
departamentos. Actualmente, el pas no cuenta con regiones, pero se han
conformado gobiernos regionales de mbito departamental para llevar adelante el
proceso de regionalizacin. 42
La administracin de cada regin es dirigida por un organismo llamado Gobierno
Regional, el cual est integrado por un Consejo Regional, una Presidencia Regional y
un Consejo de Coordinacin Regional.
Son competencias exclusivas del gobierno regional:

Planificar el desarrollo integral de su regin y ejecutar los programas

socioeconmicos correspondientes.
Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las
municipalidades y la sociedad civil de su regin.
Aprobar su organizacin interna y su presupuesto institucional, conforme a la
Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto.
Promover y ejecutar las inversiones pblicas de mbito regional en proyectos
de infraestructura vial, energtica, de comunicaciones y de servicios bsicos
del mbito regional, con estrategias de sostenibilidad, competitividad,

En la actualidad, an no se ha conformado ninguna regin. La primera consulta popular para la

creacin de regiones, realizada en el 2005, no obtuvo el necesario apoyo electoral. Por ello, tras la creacin
de los gobiernos regionales, suele denominarse regin a cada uno de los veinticuatro departamentos y a
la Provincia Constitucional del Callao. Es necesario tomar en cuenta que en el artculo 29 de la Ley
27783, Ley de bases de la descentralizacin, se establece que La conformacin y creacin de regiones
requiere que se integren o fusionen dos o ms circunscripciones departamentales colindantes, y que la
propuesta sea aprobada por las poblaciones involucradas mediante referndum, pero como ya se dijo, eso
no ha ocurrido.

42

oportunidades de inversin privada, dinamizar mercados y rentabilizar

actividades.
Disear y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores econmicos y
de ciudades intermedias.
Promover la formacin de empresas y unidades econmicas regionales para
concertar sistemas productivos y de servicios.
Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales para la
agricultura, la agroindustria, la artesana, la actividad forestal y otros sectores
productivos, de acuerdo a sus potencialidades.
Desarrollar circuitos tursticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo.
Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del
desarrollo econmico, social y ambiental.
Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado
en su jurisdiccin, con excepcin de los terrenos de propiedad municipal.
Organizar y aprobar los expedientes tcnicos sobre acciones de demarcacin
territorial en su jurisdiccin, conforme a la ley de la materia.
Promover la modernizacin de la pequea y mediana empresa regional,
articuladas con las tareas de educacin, empleo y a la actualizacin e
innovacin tecnolgica.
Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad, y proponer
las iniciativas legislativas correspondientes.
Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad.
Otras que se le seale por ley expresa.

Son competencias compartidas de los gobiernos regionales:

Gestin de los servicios educativos de nivel inicial, primario, secundario y

superior no universitario, con criterios de interculturalidad, orientados a
potenciar la formacin para el desarrollo.
Salud pblica.
Promocin, gestin y regulacin de actividades econmicas y productivas en
su mbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquera,
industria, comercio, turismo, energa, hidrocarburos, minas, transportes,
comunicaciones y medio ambiente.
Gestin sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad
ambiental.
Preservacin y administracin de las reservas y reas naturales protegidas
regionales.
Difusin de la cultura y potenciacin de todas las instituciones artsticas y
culturales regionales.
Competitividad regional y la promocin de empleo productivo en todos los
niveles, concertando los recursos pblicos y privados.
Participacin ciudadana, alentando la concertacin entre los intereses
pblicos y privados en todos los niveles.
Otras que se le delegue o asigne, conforme a ley.

Son bienes y rentas de los gobiernos regionales:

Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad.

Las asignaciones y transferencias especficas para su funcionamiento que se

establezcan en la Ley Anual de Presupuesto.
Los tributos creados por Ley a su favor.
Los derechos econmicos que generen por las privatizaciones y concesiones
que otorguen y aquellos que perciban del gobierno nacional por el mismo
concepto.
Los recursos asignados del Fondo de Compensacin Regional.
Los recursos asignados por concepto de canon.
El producto de sus operaciones financieras y las de crdito interno
concertadas, con cargo a su patrimonio propio. Las operaciones de crdito
externo requieren el aval o garanta del Estado y se sujetan a la Ley de
Endeudamiento Pblico.
Sus ingresos propios y otros que determine la ley.

G OBIERNOS LOCALES
El nivel local, como consta en la Constitucin, corresponde a las provincias, los distritos
y los centros poblados. Estas circunscripciones son administradas por municipalidades,
las que estn compuestas de un Concejo Municipal y una Alcalda, la que a su vez
dirige las empresas municipales.
Las municipalidades cuentan con las atribuciones, competencias y funciones que les
asigna la Constitucin Poltica, la Ley Orgnica de Municipalidades y la Ley de Bases
de la Descentralizacin. En los centros poblados funcionan municipalidades, conforme
a ley.
Son competencias exclusivas de los gobiernos locales:

Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcin y

ejecutar los planes correspondientes.
Normar la zonificacin, urbanismo, acondicionamiento territorial y
asentamientos humanos.
Administrar y reglamentar los servicios pblicos locales destinados a satisfacer
necesidades colectivas de carcter local.
Aprobar su organizacin interna y su presupuesto institucional, conforme a la
Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las leyes anuales de presupuesto.
Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado, con su comunidad.
Ejecutar y supervisar la obra pblica de carcter local.
Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacin, concertacin y
fiscalizacin de la comunidad en la gestin municipal.
Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer
las iniciativas legislativas correspondientes.
Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias y las que seale la
ley.

Son competencias compartidas de los gobiernos locales:

Participacin en la educacin educativa, conforme lo determine la ley de la

materia.
Salud pblica.
Cultura, turismo, recreacin y deportes.

Preservacin y administracin de las reservas y reas naturales protegidas

locales, as como la defensa y proteccin del ambiente.
Seguridad ciudadana.
Conservacin de monumentos arqueolgicos e histricos.
Transporte colectivo, circulacin y trnsito urbano.
Vivienda y renovacin urbana.
Atencin y administracin de programas sociales.
Gestin de residuos slidos.
Otras que se le deleguen o asignen, conforme a ley.

Son bienes y rentas municipales:

Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad.

Los tributos creados por ley a su favor.
Las contribuciones, tasas, tributos, licencias y derechos creados por su Concejo
Municipal, los que constituyen sus ingresos propios.
Los recursos asignados del Fondo de Compensacin Municipal.
Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduanas.
Las asignaciones y transferencias especficas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto, para atender los servicios descentralizados.
Los recursos provenientes de sus operaciones financieras y de crdito interno
concertadas con cargo a su patrimonio propio. Las operaciones de crdito
externo requieren el aval o garanta del Estado y se sujetan a la ley de
endeudamiento pblico.
Las dems que determine la ley.

2.4. Descentralizacin
El objeto de la descentralizacin es lograr un Estado en el que las decisiones polticas,
especialmente las de gasto, se tomen lo ms cerca posible a la poblacin que se va a
beneficiar de ellas. Para ello resulta necesario promover la participacin ciudadana
en todas sus formas, siendo necesario descentralizar, crear transparencia de los actos
pblicos, desburocratizar, favorecer todas las formas de cogestin con la ciudadana,
activar igualmente instituciones de participacin permanente como los referndum, ir
hacia sistemas polticos que hagan madurar crecientemente a la ciudadana y
favorezcan la organizacin y expresin de la sociedad civil.
Por esto, las metas que trae consigo un proceso de descentralizacin son las siguientes:
Profundizar la democracia: la descentralizacin combina la democracia
representativa y la participativa para reconocer las prioridades locales de los
ciudadanos y estimular su voluntad de contribucin a la provisin de servicios pblicos.
Ello se da a travs de:
o
o
o

elecciones locales y regionales

mayor participacin ciudadana
mejor respuesta a las demandas ciudadanas

Prestacin de servicios pblicos ms eficientes: se refiere a la eficiencia en la

asignacin de recursos y en la produccin de los servicios.

Equidad inter-regional y entre personas: la descentralizacin puede acentuar las

diferencias entre regiones ricas y pobres. Para prevenir este resultado y conseguir
redistribucin inter-regional se pueden introducir transferencias compensatorias. La
descentralizacin busca tambin la distribucin inter-individual, generalmente con
transferencias condicionadas o de destinacin especial.
Estabilidad macroeconmica: para poder cumplir con dichas metas es necesario
que al momento de establecer la distribucin de tareas entre niveles de gobierno se
sigan los siguientes principios y criterios:
1. Principio de subsidiariedad. Se presume que el gobierno ms cercano a la
poblacin es el ms idneo para ejercer la competencia o funcin.
2. Principio de selectividad y proporcionalidad. Debe verificarse la capacidad de
gestin efectiva antes de transferir.
3. Principio de provisin. La transferencia de funciones debe estar acompaada
de los recursos necesarios para ejercerla, de manera que se asegure su
continuidad.
4. Principio de concurrencia. Cuando se requiere la intervencin de ms de un
nivel de gobierno para ejercer una funcin, todos los niveles deben actuar de
forma oportuna y eficiente y respetando las atribuciones de cada uno.
5. Criterio de economas de escala. Debe atribuirse la funcin a aquel nivel de
gobierno que implique el menor costo para la sociedad, por lo que sta debe
ser asignada al nivel en el que se presenten economas de escala.
6. Criterio de externalidades. Se debe tener en consideracin el mbito en el que
una funcin tiene efectos positivos, y que el nivel de gobierno que ms se
ajuste al rea de influencia sea el que ejerza la funcin. Tambin implica que la
funcin debe ser financiada con los recursos provenientes (tributos) o
destinados (transferencias financieras gubernamentales) a los ciudadanos que
se benefician de ella.
Asimismo, para el xito de un proceso de descentralizacin es necesario que se defina
cmo se debe desarrollar el mismo, encontrndonos en este caso ante la
descentralizacin administrativa. sta supone no un simple cambio de autoridad, sino
tambin la redistribucin de responsabilidad y financiamiento para proveer servicios
pblicos entre diferentes niveles de gobierno43.
En tal sentido, se trata ms bien de un cambio de centros de poder y toma de
decisiones, con el fin de adecuar los servicios del Estado a las necesidades regionales.
Esto conlleva la modificacin de las formas en que se prestan dichos servicios, cambios
en las prioridades polticas de asignacin de recursos, etctera De no incorporarse
estos elementos en el diseo e implementacin de los procesos de transferencia de
funciones, el Estado se acerca ms y ms a la posibilidad de caer en un sistema de
prestacin de bienes y servicios pblicos costoso e ineficiente, siendo eso lo que se
esperaba evitar con los principios de gradualidad, provisin, neutralidad fiscal y
separacin de funciones, incorporados en la legislacin.

La descentralizacin administrativa es la transferencia de responsabilidades desde el nivel central hacia

otras agencias (dependientes, semi autnomas, autnomas), territorialmente organizadas, o autoridades
autnomas.

43

La descentralizacin es el proceso mediante el cual se

traslada la responsabilidad de ejercer la rendicin de
cuentas desde el gobierno nacional hacia los
constituyentes locales.
La desconcentracin consiste en trasladar las facultades
de decisin a algunos organismos de la administracin,
pero mantenindose la relacin jerrquica entre el
rgano que transfiere la facultad y el que la ejecuta.
En el Per, la descentralizacin se inici con la reforma de la Constitucin y con la
publicacin de la ley de Bases de Descentralizacin en el ao 2001. Con ello, el
gobierno del Per ha pasado a dividirse en tres niveles: nacional, regional y local.
A cada nivel le han sido asignadas funciones y competencias especficas, las cuales
estn siendo transferidas del gobierno central al respectivo gobierno regional o local,
conforme a un cronograma.
La descentralizacin ha configurado un nuevo marco institucional cuyos principales
actores son el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, las regiones, los municipios y la
sociedad civil.

2.4.1.

Cambios en la distribucin del poder

La descentralizacin supone una nueva forma de distribucin de poder en la cual una

cuota de ste, anteriormente en manos del nivel central (ejemplo: Ministerio de Salud,
Ministerio de Transporte y otros) es ahora compartida por los diferentes gobiernos
regionales. En este sentido, se produce un cambio en el escenario poltico en el que, si
bien se mantiene la autoridad nacional, aparecen junto a la misma y no por debajo

de ella gobiernos regionales con capacidad de decisin respecto del desarrollo y

bienestar de su regin44.

2.4.2.

Nuevos roles

Mediante la descentralizacin se transfiere el rol de ejecutor, originalmente a cargo

del gobierno nacional, a los gobiernos regionales y locales 45 . Adems, el nivel
nacional, si bien mantiene su competencia exclusiva del rol de rectora sectorial
nacional, 46 ahora requiere ser fortalecido ya que su ejercicio resulta ms complejo
frente a gobiernos subnacionales, legitimados y con poder de decisin.
Esta necesidad de fortalecimiento requerir, adems, la realizacin de nuevas tareas,
como por ejemplo la de crear sistemas de informacin entre niveles de gobierno que
permita la toma de decisiones oportuna sobre la conduccin del sector, as como un
seguimiento y evaluacin de las funciones transferidas.

Antes de la descentralizacin, la autoridad nacional ejecutaba las funciones

transferidas con una visin centrada exclusivamente en sus actividades sectoriales, lo
que significa que no tomaba en cuenta factores provenientes de otros sectores que
tambin podran generar algn impacto, ya sea positiva o negativamente. Como
resulta evidente, este enfoque sectorial responda a una forma de organizacin
central que no facilitaba la interaccin entre actividades de responsabilidad de
diferentes autoridades sectoriales.
Luego, con la descentralizacin, al transferrsele a una misma autoridad funciones de
diversos sectores, se esperaba que la autoridad pueda integrarlas de acuerdo a las
necesidades y demandas existentes de su territorio.

A diferencia por ejemplo de los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR).

Sin embargo, no hay que olvidar que el nivel nacional mantendr su papel de ejecutor con relacin a
aquellas funciones no transferidas, as como de aqullas transferidas, en tanto las mismas no sean
debidamente acreditadas.
46 Rasgo que diferencia a un sistema descentralizado de uno federal. Implica que el gobierno nacional es el
competente para fijar los marcos polticos y normativos del sector y supervisar su cumplimiento.
44
45

El proceso de descentralizacin supone un cambio en el paradigma de organizacin

del Estado que combinar progresivamente un enfoque sectorial con uno territorial en
los mbitos y funciones transferidas. Para ello, resulta imprescindible pasar de organizar
las actividades del Estado en funcin a sus diferentes materias (salud, educacin,
agricultura, minera, etctera) a buscar sinergias positivas entre las materias y realizar
intervenciones territoriales en las que se potencien mutuamente las actividades.
Por su lado, un cambio de esquema sectorial a uno territorial, as como la transferencia
de funciones, generan la necesidad de que el nivel nacional tome las siguientes
iniciativas: 47

47

Crear nuevas capacidades en el personal para enfrentar la necesidad de

coordinacin y negociacin poltica, a fin de poder relacionarse
adecuadamente con otros niveles de gobierno.
Prestar servicios tcnicos a otras autoridades y no limitarse a ejecutar las
polticas nacionales.
Redisear los mecanismos de financiamiento de las funciones transferidas
desde una perspectiva ms estratgica que introduzca incentivos para que los
gobiernos descentralizados adopten prioridades nacionales, a veces diferentes
y otras quiz hasta contradictoras con los intereses netamente territoriales.
Fortalecer los sistemas de informacin y capacidades de monitoreo y
evaluacin, como herramientas de poltica.
Desarrollar normativa de polticas sectoriales para garantizar su obligatoriedad,
pese a la prestacin descentralizada, ya que el proceso de descentralizacin
requiere hacer explcitas polticas operacionales y tcnicas que hasta antes de
la intervencin de otras autoridades polticas se introducan simplemente como
decisiones de la autoridad nacional. Con la autoridad repartida, se requiere de
normas explcitas.

Weimer y Vining 1999.