UNIVERSIDAD ARCIS

MAGSTER

EN

POLTICAS SOCIALES

GESTIN L OCAL

Aportes del Presupuesto Participativo para mejorar la

transparencia en la gestin municipal: el caso de La Serena y
Lautaro en Chile.

Tesis Conducente al Grado de Magster en Polticas Sociales y Gestin Local

Profesor Gua: Diego Palma

Alumno: Juan Salinas Fernndez

AO 2012

Aportes del Presupuesto Participativo para mejorar la transparencia

en la gestin municipal: el caso de La Serena y Lautaro en Chile

Indice
I. -

Justificacin...4

II.-

Pregunta u Objeto de Investigacin...7

III.- Antecedentes del Presupuesto Participativo (PP)..9

Definiendo el Presupuesto Participativo..10
El Presupuesto Participativo en Chile...14
Principios y aportes de los presupuestos participativos.19
El Presupuesto Participativo en el Mundo..22
Amenazas y Malas prcticas asociadas al Presupuesto Participativo22

IV. - Marco Terico..26

Participacin.26
La Efectividad de la Participacin y los Costos de la No Participacin30
El concepto de Participacin.31
Los requisitos mnimos para la Participacin..34
Sobre la participacin ciudadana en Chile: algunos antecedentes..36

Transparencia en la gestin pblica.40

Ciudadana activa y Democracia46

V. -

Estructura Metodolgica..50

Hiptesis.50
Cinco hiptesis de trabajo51
Objetivos52
Objetivo General.52
Objetivos Especficos..52
Metodologa.53
Tipo de estudio.53
Enfoque metodolgico.54
Muestra..54
Instrumentos para la produccin de informacin.56
Metodologa de anlisis de la informacin..57

VI.- DESCRIPCION DE LOS CASOS.58

COMUNA DE LA SERENA, REGION DE COQUIMBO.58
Caracterizacin comunal.58
Gestin Municipal Participativa..59
Nuevos desafos para los nuevos tiempos60
Un Plan de Desarrollo Comunal ms participativo.60
El Programa de Presupuesto Participativo en La Serena.61
COMUNA DE LAUTARO, REGION DE LA ARAUCANIA..70
Caracterizacin comunal.70
Gestin Municipal Participativa..71
Descripcin proceso de Desarrollo 73
Situacin Actual.78

VII.- Interpretacin de datos80

Acceso a informacin..81
Rendicin de cuentas..83
Claridad de procedimientos, reglas y responsabilidades.84
Participacin de la comunidad..86

VIII.-

Conclusiones..89

Bibliografa.92
Anexos..97
1.- Resumen Cuadro Comparativo..98
2.Cuestenario actores claves103
3.-Ficha Comunal La Serena107
4.-Ficha Comunal Lautaro....110
5.-Listado general de participantes: Grupos focales, entrevistas y cuestenarios..113

I.-

Justificacin

La instalacin, desarrollo y sustentabilidad del presupuesto participativo,

as como de la mayora de los programas/herramientas participativas,
parten de un conjunto de supuestos y externalidades positivas asociadas
a l. Se seala que mejora la distribucin y precisin en el uso de
recursos pblicos, que fortalece la democracia local y la confianza
ciudadana en sus representantes, entre otras virtudes.
Sin embargo, un supuesto muy destacado y socorrido para justificar y
fundamentar la instalacin de un presupuesto participativo, es aquel
asociado a la capacidad de sta herramienta para mejorar los grados de
transparencia en la gestin local. Sin proponrselo en forma categrica
ya que los nfasis estn puestos en el uso de los recursos y la cartera
de proyectos-, se seala que el presupuesto participativo contribuye de
buena manera a transparentar la administracin municipal cuando se
instala y desarrollo con conviccin, seriedad, con reglas y metodologas
claras.
Dadas las virtudes asociadas a la implementacin y fortalecimiento de
los programas de presupuesto participativo en Chile, hechas a lo largo
de estos ltimos aos, resulta interesante conocer cmo iniciativas de
esta envergadura y caractersticas pueden aportar en materia de
transparencia municipal. Especialmente en la actualidad donde el
desarrollo tecnolgico, los avances sociales - democrticos y la mayor
facilidad de comunicacin han modificado las conductas y exigencias de
la ciudadana en casi todo el mundo.
Es en los espacios locales donde se produce la interaccin ms evidente
y permanente entre Estado-Ciudadana, all es cada mayor la conciencia
y el repudio ciudadano frente a la falta de transparencia y corrupcin
cuando se trata de implementar polticas pblicas, especialmente de
alcance local, lo que daa el ejercicio ciudadano de practicar las
distintas formas de democracia e involucrarse en los asuntos pblicos.
Segn algunos analistas, el sistema poltico chileno est haciendo crisis
por mltiples razones y entre las principales, se destaca el desapego a
inmiscuirse en los temas comunes por falta de confianza y credibilidad
4

en los hacedores y ejecutores de polticas pblicas. Frente a este

diagnstico en general muy compartido, se proponen diversas reformas
polticas, las que han tendido a diluirse y dilatarse a travs del tiempo.
O bien, no logran interpretar las demandas ciudadanas.
Ante dicho panorama, surgen propuestas programticas, de fcil
ejecucin, que pueden contribuir a dotar de mayores herramientas a las
personas para participar en los asuntos pblicos ejerciendo nuevos roles
en la decisin y control de las inversiones derivadas de las polticas
pblicas, tal es el caso del Presupuesto Participativo.
Los presupuestos participativos desarrollados sistemticamente y con
rigurosidad metodolgica han demostrado ser mecanismos eficientes
para distribuir recursos y optimizar inversiones. Pero tambin se la
achacan otras externalidades positivas vinculadas al refuerzo y
valoracin de la organizacin social, a nuevas relaciones en el vnculo
autoridad ciudadana, a la recomposicin de confianzas, elevacin de
los estndares de transparencia en la gestin local, entre otros
aspectos.
El presente estudio puede, de alguna manera, contribuir a relevar los
elementos constitutivos de una gestin municipal participativa como
complemento al enfoque normativo jurdico predominante con el cual se
abordan los aspectos vinculados a la transparencia en la gestin local.
Resumiendo y precisando, el presente trabajo busca responder la
pregunta: Cules son los aportes del Presupuesto Participativo
para mejorar la transparencia en la gestin municipal?.
Si bien la materia de estudio est guiada y acotada a responder la
pregunta antes mencionada, esto no significa que otros aspectos
importantes derivados de la participacin ciudadana y el presupuesto
participativo sean abordados para enriquecer el trabajo.
Develar algunas respuestas a dichas materias es ms que una
justificacin suficiente para aventurarse en esta tarea. Con aquellas
respuestas meridianamente claras se abren grandes posibilidades de
hacer ms eficiente la promocin e instalacin de programas comunales
participativos como es el presupuesto participativo y conocer in situ de
las bondades (y dificultades) que arrastran las prcticas participativas.
5

El presente trabajo, sin grandes ambiciones tericas, busca conocer los

casos de presupuesto participativo implementados en las comunas de La
Serena y Lautaro en Chile, y establecer cmo aportan estas iniciativas
para mejorar la relacin comunidad institucionalidad desde la
perspectiva de lo que se ha dado en denominar transparencia en la
gestin municipal, asumiendo las ambigedades propias del
concepto y su utilizacin en el debate pblico poltico actual.
En un estudio reciente del Consorcio para la Reforma del Estado
denominado Un estado de clase mundial al servicio de las personas1,
uno de los ejes destacables de propuestas dice relacin con los
ciudadanos como protagonistas, en orden a la necesidad de profundizar
la transparencia en la gestin pblica y desarrollar mecanismos de
participacin efectivos si nuestro pas pretende estar a la altura de los
pases desarrollados econmica y democrticamente.
Tambin, el Informe de Desarrollo Humano del PNUD (2009), destaca y
releva la accin del ciudadano en los nuevos escenarios mundiales y
cmo Chile debe adecuar y buscar nuevos mecanismos para hacer las
cosas en todos sus mbitos. Las formas de hacer y actuar, exitosas
hasta hace un tiempo atrs, parecen haberse agotados y se requiere
explorar distintas e innovadoras formas de gestionar las polticas
pblicas. Y claramente, existe consenso, en que una de las debilidades
de la gestin estatal y de nuestro sistema democrtico en general, es la
falta de ciudadanos involucrados. Sistemas centralizados, decisiones
autoritarias y cierto desprecio por la voluntad ciudadana parecen ser
signos que caracterizan nuestra realidad sociopoltica. Aquello no slo es
inmoral e improductivo, sino una tendencia riesgosa acumuladora de
malestar ciudadano que puede reventar en cualquier momento y de
impredecible forma.
Otro Informe, esta vez de Desarrollo territorial sobre Chile,
sntesis
descriptiva2, destaca
que
la
participacin y la
descentralizacin se fortalecen y potencian mutuamente, de ah que
para la OECD la participacin de las personas/ciudadanos en el diseo
1

Consorcio integrado por 11 centros de estudios y polticas pblicas, entre ellos, el Centro de Estudios
Pblicos CEP- , centro de Polticas Pblicas de la Universidad Catlica de Chile, CIEPLAN, Fundacin Chile
21, Fundacin Jaime Guzmn, entre otros.
2

Sntesis preparada por la Divisin de Polticas y Estudios de la Subsecretaria de Desarrollo Regional

SUBDERE- del Informe de Desarrollo Territorial sobre Chile de la OECD, 2008.

de polticas y en la provisin de servicios tiene grandes ventajas

polticas y econmicas.
A juzgar por las tendencias y consensos conocidos sobre la materia, el
tema propuesto para el presente trabajo es muy pertinente ya que,
como lo sealamos, aislar factores que contribuyan a hacer y gestionar
de otros modos puede constituirse en una lnea de trabajo investigativa
y de accin prctica de mucha utilidad.
Por otra parte, todos los estudios y anlisis sobre diversos procesos
participativos, no dudan en destacar que una de los aspectos
favorecidos por dicha impronta, est muy relacionado con lo que se ha
dada en llamar, especialmente en la ltima dcada, transparencia en la
gestin.
An asumiendo que el concepto de transparencia en la gestin pblica
es ambiguo y con variadas connotaciones, se insiste en asociarlo a
procesos de participacin.
Como ya se mencion, lo que este trabajo, con tinte exploratorio
descriptivo, entre otras cosas pretende, es desmenuzar uno de los
mecanismos de participacin ms comentado en los ltimos aos el
Presupuesto Participativo- y sus aportaciones en la bsqueda de la tan
mencionada transparencia en la gestin pblica, especficamente en el
espacio local.
Para ello, se tomar como referencia dos municipios nacionales que han
implementado iniciativa de presupuesto participativo por ms de tres
aos consecutivos, considerando este dato como un antecedente de
desarrollo y sustentabilidad de la iniciativa. Tal es el caso de las
municipalidades de Lautaro y La Serena.

II.- Pregunta u Objeto de Investigacin

Como ya se adelant, el presente trabajo busca, de alguna manera,
responder a la siguiente pregunta principal:
Cules son los aportes del Presupuesto Participativo para
mejorar la transparencia en la gestin municipal?
7

El presente trabajo profundizar en los aspectos relacionados con la

transparencia que pueda aportar el PP en la administracin municipal.
Sin embargo, y en concordancia con otros estudios y evidencia
cientfica, el presupuesto participativo genera impactos en los ms
diversos aspectos relacionados con el trabajo tecno poltico en los
territorios: se acerca la decisin de inversin a las aspiraciones de la
comunidad, se da un proceso de legitimizacin de la actividad pblica,
los recursos invertidos cunden ms que cuando lo realiza la
institucionalidad dados los costos operacionales y amarres normativos
en que sta debe incurrir, se fortalece el trabajo asociativo de las
organizaciones comunitarias, se generan aprendizajes cvicos y aportes
en la construccin de ciudadana, entre otros aspectos positivos
destacados por la investigacin (que se vern ms adelante en este
trabajo cuando se presente y describa el PP).
Por lo tanto, si bien este trabajo insistimos- estar circunscrito a las
relaciones presupuesto participativo elementos de transparencia para
la gestin comunal, debemos establecer y dejar constancia de otras
aristas de inters que no constituyen el foco principal de este estudio.
Implicar a los ciudadanos en la elaboracin de polticas pblicas de
alcance nacional, regional o local constituye cada vez con mayor
propiedad, un elemento esencial del buen gobierno. Diversos
estudios desarrollados en el mundo por seeras organizaciones as lo
demuestran (OCDE ONU Hbitat por ejemplo).
La implicancia ciudadana, no slo contribuye a mejorar tcnicamente las
polticas pblicas proporcionando nuevas ideas importantes para el
diseo de polticas y programas, o de informacin y recursos para el
siempre complejo escenario de la toma de decisiones, sino que, tanto o
ms importante que aquello, fomenta la confianza de las personas con
sus gobiernos y gobernantes incrementando la calidad de la democracia
va fortalecimiento de las capacidades cvicas de los integrantes de un
conglomerado cualesquiera este sea. Este derrotero es vital para
fortalecer la democracia representativa gravemente lesionada,
cuestionada y desacreditada en las ltimas dcadas.
La administracin de recursos y gestin de polticas pblicas en forma
abierta y trasparente es, hoy por hoy, una preocupacin permanente ya
8

no solo de los rganos estatales encargados de dicha labor, sino que se

ha vuelto un objeto de inters y preocupacin tambin para los
ciudadanos, hoy ms informados e instruidos que antao.
Claro que esta implicacin ciudadana en los asuntos pblicos debe ser
genuina y cumplir mnimos requisitos para su efectividad, ya que un
diseo inapropiado y deficiente contribuir con facilidad a debilitar la
relacin ciudadanos gobernantes. Los simulacros y ejercicios
participativos descontextualizados, sin sentido y meramente electorales
tendrn
resultados
nefastos
en
la
mencionada
relacin
gobierno/ciudadana.
La calidad, credibilidad y legitimidad del respectivo gobierno comunal se
ver seriamente mascullada si la ciudadana percibe que sus esfuerzos
participativos por estar activos, informados y propositivos son
ignorados, no se traducen en impacto alguno en las decisiones tomadas
o no se rinden cuentas oportunas y veraces de las gestiones o productos
alcanzados.
La pregunta que gua el estudio se considera pertinente y oportuna, ya
que de constatar aportes en materia de transparencia en la gestin
municipal, puede conformar una herramienta de trabajo de mucha
utilidad. Y las perspectivas de promover e instalar el presupuesto
participativo con mayor fuerza y amplitud en los distintos niveles de
polticas pblicas, enfatizando en dicha arista de la transparencia, se
podran ver sustantivamente mejoradas.

III.- Antecedentes del Presupuesto Participativo (PP)

El PP se puede concebir como un instrumento de participacin de la
comunidad para el logro de objetivos diversos, cuyos orgenes se
encuentran en las propuestas del Partido de los Trabajadores PT, en
Brasil a principios de la dcada de los 80, ms especficamente cuando
estos acceden al poder pblico en la ciudad de Porto Alegre, en el
Estado de Ro Grande do Soul.
Algunos enfoques enfatizan en su capacidad para alcanzar resultados
eficientes en el uso de los recursos pblicos, se argumenta que a travs
9

de estos procesos se optimiza de mejor manera la inversin pblica local

en los territorios, se hace ms con menos, se logran generar mejores
condiciones para la sustentabilidad de las inversiones, se logran
mayores niveles de transparencia al involucrar a la ciudadana en las
decisiones de recursos, en fin, desde esta ptica, el PP es considerado
altamente productivo.
Por otro lado, otros enfoques ms polticos destacan del PP, sin
desmerecer su productividad en el uso de los recursos, su capacidad y
potencialidad para contribuir al desarrollo de ciudadanos empoderados
con las derivadas que ello puede provocar en el fortalecimiento y
profundizacin de las democracias en los territorios, especialmente, en
aquellos espacios locales donde se vive la vida poltica y social de las
personas. Se plante que pueden constituirse en verdaderas escuelas de
ciudadana, instancia propicia para ejercitar el involucramiento
ciudadano y la corresponsabilidad en los asuntos pblicos,
especialmente en el ciclo de polticas pblicas (Pagliai: 2005).
En Chile, los nfasis han estado puestos en la vertiente que podramos
denominar eficientista ms que en la poltica, an cuando en la
mayora de las iniciativas se explicitan objetivos democrticos. Esta
situacin podra explicarse dada la instalacin precoz e inestable del PP
en la mayora de los casos, en un contexto de desprestigio poltico y de
una sobrevaloracin de los productos y resultados concretos que toda
accin pblica debe ofrecer, sobre todo en las gestiones municipales de
corto plazo y continuamente presionadas por la bsqueda de resultados
rpidos y altamente visibles.
Est claro que una gestin municipal privilegiar, en lo inmediato,
instalar programas y proyectos que arrojen utilidades de alto impacto y
visibilidad en el corto plazo. Y avanzar hacia los objetivos democrticos
sigue siendo uno de los desafos que la herramienta del PP puede
aportar.
Definiendo el Presupuesto Participativo
Existe cierto consenso sobre la existencia de niveles de participacin que
hacen a unos programas ms contundentes que otros cuando la variable
participativa est en juego. La mayor parte de los programas sociales
actualmente en desarrollo en Chile difcilmente sobrepasan el nivel
10

informativo o de intercambio de informacin entre la institucionalidad y

los ciudadanos destinatarios de las polticas sociales.
Otro nivel de participacin, ms adelantado que el bsico descrito
arriba, es aquel donde la poltica pblica est sujeta a opinin y debate
en cuanto a su construccin.
Lo que hace diferente un Programa de Presupuesto Participativo,
donde se evidencia un nivel de participacin e involucramiento ms
profundo y contundente, es la capacidad de las personas de, ms all de
recibir informacin y opinar, tener la posibilidad cierta de DECIDIR sobre
la inversin determinada (parte del presupuesto municipal definido a
priori por la institucionalidad en la mayora de los casos nacionales) y,
en definitiva, sobre la poltica pblica.
El presupuesto participativo conforma una herramienta metodolgica y a
su vez, un estilo de hacer las cosas. Una nueva mirada donde se
observa con claridad que la intervencin ciudadana se traduce en
proyectos concretos, perfectamente visibles y mensurables. Donde el
ciclo de informacin y opinin se corona con la deliberacin. Eso es lo
que hace del PP un programa ms avanzado y completo que otros que
actualmente se ejecutan.
Los enfoques metodolgicos asociados al PP varan desde aquellos con
marcada tendencia a enfatizar los aspectos tcnicos utilitarios del
proceso, cuyos argumentos se sostienen en las bondades econmicas
de gestionar proyectos por esta va (se optimizan recursos al invertir
con mayores niveles de pertinencia y colaboracin de las comunidades,
se destaca la sustentabilidad de las inversiones, se hace ms con
menos, entre otros argumentos).
Tambin estn los que ven en este mecanismo un mayor potencial
poltico para la democratizacin de la relacin estado ciudadanos, la
legitimidad de la accin pblica estatal y la formacin de ciudadanos
empoderados.

11

Ives Cabannes, destacado investigador y acadmico en esta materia,

define el Presupuesto Participativo de la siguiente manera3:
Es un mecanismo (o un proceso) por el cual la poblacin define el
destino de todo o parte de los recursos pblicos. El presupuesto
participativo es un proceso de democracia directa, voluntaria y
universal, por el cual la poblacin puede discutir y definir el presupuesto
y las polticas pblicas. El PP combina democracia directa y democracia
representativa.
En el mismo seminario sealado, otro de los expertos en materias de
participacin y presupuesto participativo, el investigador chileno ms
destacado en esta temtica, Dr. Egon Montecinos, seala que en la
literatura, el PP es una expresin de la democracia participativa que
permite incidir a los ciudadanos en el presupuesto municipal global,
mediante la deliberacin y la decisin. Permite entonces incidir en la
elaboracin e implementacin de las polticas pblicas municipales
globales.
El Presupuesto Participativo responde a una nueva concepcin poltica
ideolgica que enfatiza la gestin social de las finanzas y establece la
elaboracin del presupuesto municipal considerando esencialmente las
propuestas que hacen los ciudadanos desde su territorio o sector
especializado (Matas, Domingo: 2004).
A pesar de las coincidencias entre la mayora de las definiciones dadas,
existen quines sealan de las dificultades de establecer una definicin
del Presupuesto Participativo y ms bien se trata de un desafo en
proceso de construccin. Por lo pronto, una definicin genrica nos
indicara que el PP permite la participacin de ciudadanos que no estn
elegidos en la definicin y/o la atribucin de recursos pblicos, y que
uno de los problemas para la definicin est en la existencia de
numerosas metodologas que asumen los denominados PP en el mundo;
lo que se llama PP en un lugar no se llama PP en otro lugar es difcil
comparar. Se constata, como ya se esboz, la necesidad de una

Seminario Democracia participativa y presupuesto participativo; tensiones y complementariedades con la

democracia representativa. Universidad de Los Lagos, Santiago de Chile, 26 y 27 de Agosto 2010.

12

definicin metodolgica mnima4. Sintomer (2011), propone avanzar

hacia una definicin metodolgica del Presupuesto Participativo,
estructurada en cinco criterios:

N
1

PP

No PP

Se discute explcitamente de
la dimensin financiara o
presupuestaria; los PPs tratan
de recursos limitados.
Organizados por lo menos a
nivel de la ciudad - o de un
distrito descentralizado- con
un consejo de distrito elegido
y alguna administracin
propia.
Tiene que ser un proceso
repetido.

Todos los procesos de

participacin tienen impactos
financiaros, pero no todos
son PPs.
Un consejo de barrio, un
fondo de inversin de barrio,
tipo FONDEVE, no es PPs.

Tiene que incluir una forma de

deliberacin pblica.

Tiene que ser dada una

rendicin de cuentas sobre el
proceso y sus resultados.

Una sola reunin, un

referndum aislado sobre
temas presupuestarios no
son PPs.
Reuniones de consejos
sectoriales cerrados no son
PPs.
Si los ciudadanos no saben lo
que pasa con sus
propuestas, no son PPs.

A los criterios antes expuestos por Sintomer, es factible, en

conocimiento de la experiencia chilena, aadir algunos criterios que han
caracterizado exitosas iniciativas nacionales:
N
PP
No PP
6

Tiene que haber un

acompaamiento y control
sobre la ejecucin de los
proyectos de inversin
priorizados.
Tiene que haber instancias de

Desvincularse de la ejecucin
de las iniciativas no es parte
de la metodologa de un PP.

Si no se incluye a la

Sintomer, Yves; II Seminario de polticas pblicas en democracia participativa, Mlaga, 17 de enero 2011.

13

evaluacin y retroalimentacin
del proceso.

ciudadana en revisin de
orientaciones, de normas y
criterios, no es PPs.

Finalmente, podemos construir un concepto/definicin

de un
presupuesto participativo como aquel proceso o mecanismo de la
democracia participativa que involucra a la comunidad en las finanzas
institucionales a travs de un recorrido que implica diagnosticar,
priorizar, deliberar o decidir, ejecutar y controlar la emergencia y
ejecucin de proyectos en un contexto de involucramiento ciudadano en
las polticas pblicas .

El Presupuesto Participativo en Chile

El nuevo Estado que a comienzos de los 90 se esperaba construir para
Chile, deba ser uno que garantizara las condiciones mnimas para la
competitividad, reduzca la pobreza, asegure una mayor equidad social y
consolidara la institucionalidad para asentar los pilares de la naciente
democracia representativa (Waissbluth, 2005, citado por Montecinos:
2007).
Fue entonces cuando se propuso que las reformas al Estado deban
perseguir dos objetivos fundamentales. Por un lado, mejorar la
eficiencia y la eficacia de la prestacin de los servicios pblicos y por
otra parte, contribuir a la consolidacin y profundizacin de la
democracia a travs de una gestin pblica participativa y democrtica,
especialmente en los niveles regionales y municipales, que implicara
consulta, informacin, control y evaluacin de la gestin pblica por
parte de la ciudadana (Mrquez, 2001; Comit Interministerial de
Modernizacin de la Gestin Pblica, 2000; Waissbluth, 2005).
A ms de 10 aos de iniciado este proceso de democratizacin en todos
los niveles de gobierno, los diagnsticos realizados por el gobierno y por
organismos no gubernamentales, dejan de manifiesto que, por ejemplo,
el desempeo municipal se ha mejorado parcialmente en las reas
operativas y de procedimientos de la gestin, es decir, en la calidad,
eficacia y eficiencia de la prestacin de los servicios pblicos. Por su
parte, el fortalecimiento democrtico, entendido como un estilo de
14

gestin participativa que implica informacin, control y fiscalizacin

ciudadana sobre la gestin municipal, todava es muy incipiente y no
registra mayores avances sustantivos
(Delamaza, 2004; Subdere,
2004; Mrquez, 2001; Huerta, 2000). En este aspecto se observan
espacios de participacin ciudadana funcional a los requerimientos de
polticas sociales, enfocada a la consulta y al diagnstico y con un
predominio de un estilo de gestin municipal tecnocrtico y concentrado
en la eficiencia tcnica de la gestin (Delamaza, 2004; Subdere, 2000;
Mrquez, 2001; Huerta, 2000).
De esta forma, se observa que el modelo de democracia representativa
en Chile ha carecido de la capacidad institucional para poder sobrellevar
la enorme diversidad de intereses que la ciudadana manifiesta
(Participa, 2001) y las formas de participacin se ven poco vinculadas
entre s y con un impacto ms bien precario sobre la sociedad chilena
(Garcs y Valds, 1999). En este contexto, Garreton (2004) plantea que
para el caso Chileno los problemas de la calidad de la democracia estn
mediados por tres aspectos de carcter institucional an no resueltos y
que es necesario abordar. Por un lado, plantea la necesidad de
perfeccionar la reforma poltica a la constitucin; en segundo lugar est
el punto democratizar y transparentar la actividad poltica y como tercer
elemento se encuentra el elemento de fortalecer la participacin
ciudadana en la poltica. Este ltimo aspecto se refiere, a juicio de
Garreton, a los espacios que pueden y deben abrirse a nivel de la
democracia local, cuyos sistemas de gobierno debieran ser enteramente
transformados (Garreton, 2004).
En este escenario de cuestionamientos a la calidad de la democracia
chilena y, fundamentalmente, a partir del ao 2001 comienzan a
germinar en el espacio local municipal, iniciativas de presupuesto
participativo, de las cuales muy pocas han logrado sostenerse en el
tiempo por ms de 3 aos consecutivos. A su vez, estas experiencias
son de carcter mayoritariamente descriptivo y emprico (Montecinos,
2006, Mirosevic, 2005; Pagliai 2004; Salinas 2006; Montecinos y Pagliai
2006), sin encontrarse medianamente discutido cules han sido sus
alcances de diseo, condiciones previas y aportes concretos detrs de
los supuestos.

15

El Presupuesto Participativo, como mecanismo de participacin

ciudadana y distribuidor de recursos, comienza a ser conocido e
instalarse en Chile a partir del ao 2000. Inicialmente, y en forma muy
tmida, algunos municipios intentan llevar adelante esta modalidad de
trabajo en los territorios. Los pioneros fueron comunas pequeas y
medianas de la regin metropolitana de Santiago: Buin, Cerro Navia y
San Joaqun.
En esta fase inicial, una destacada labor para introducir el concepto y la
metodologa del PP en Chile, se le debe a la Fundacin de Cooperacin
Alemana Friedrich Ebert, la que a travs de una lnea de trabajo
desarrollada para ello, organiz mltiples cursos y talleres, pasantas a
Brasil Argentina, produjo documentos escritos y audiovisuales (como
los primeros manuales sobre PP en Chile), entre otras acciones
concretas.
La misma institucin dio origen al Foro Chileno de Presupuesto
Participativo5 que ha desarrollado una destacada labor en difundir y
apoyar tcnicamente el avance del PP a lo largo del pas.
El ao 2001 el municipio de Cerro Navia ubicado en la regin
Metropolitana, fue el primero en incorporar la metodologa de
Presupuestos Participativos en su gestin para hacer tomar parte a
ciudadanos y organizaciones en las decisiones de una parte del
presupuesto municipal total, en especfico de 200 millones de pesos
(400 mil dlares aproximadamente), lo cual representa cerca del 4% del
presupuesto municipal total de esa municipalidad. Aos ms tarde se
sumaron municipios como el de Bun (2003), San Joaqun (2003); Illapel
(2004); Negrete (2003), La Pintana (2003); Talca (2006), Rancagua
(2005), Lautaro (2006) y La Serena (2009). Algunos de estos
municipios representan en Chile el selecto grupo de comunas que han
logrado sostener en el tiempo por ms de tres aos este mecanismo de
participacin ciudadana. Existe otro grupo de municipios que han

5
El Foro Chileno de Presupuesto Participativo es una red de trabajo interinstitucional cuyos objetivos son
rescatar y acumular saberes y prcticas, difundirlos por diversos medios y apoyar tcnicamente a los
municipios en implementar el PP en sus territorios. Todos los municipios que han y estn ejecutando PP en
Chile (33) han recibido asistencia del FChPP. www.presupuestoparticipativo.cl

16

manifestado inters en comenzar con este instrumento de gestin y que

se encuentran dando sus primeros pasos para consolidar dicho proceso6.
Cabe sealar que los alcaldes pertenecientes al bloque de partidos
progresista de la concertacin, es decir, PPD-PS, representan el 80% de
municipios que cuentan con iniciativas de pp sostenidas por ms de tres
aos. Este primer acercamiento nos permite afirmar que el perfil poltico
de los municipios chilenos con PP coincide con el perfil poltico que
tuvieron las iniciativas de pp en Brasil donde fue la denominada Nueva
Izquierda progresista la que se alz como protagonista en esta materia
poniendo un fuerte nfasis en la decisin y deliberacin de los asuntos
pblicos locales (Goldfrank, 2006; Blanco, 2002).
A primera vista, llama la atencin la ascendencia de alcaldes
democratacristianos (partido del centro poltico en Chile), ya que an
siendo un partido conservador y defensor emblemtico de la
democracia representativa liberal, algunos alcaldes han comenzado a
implementar iniciativas de esta naturaleza, incluso y aparentemente
rompiendo con el nivel consultivo de la participacin y pasando a un
nivel ms abierto y decisorio como el caso de Lautaro (DC), municipio
ubicado en la regin de la Araucana7.
El Presupuesto Participativo est tambin trascendiendo el mbito
comunal, y ya se estn explorando programas provinciales y regionales
de inversin donde la metodologa provista por el PP se utiliza para
priorizar y distribuir recursos. Un sector que ha liderado esta estrategia,
fuera del mbito municipal, es el sector Salud. El Ministerio respectivo a
travs de sus servicios regionales de salud ha desarrollado notables
experiencias como la del Servicio de Salud de Talcahuano en la regin
del Bo Bo, al sur de Chile.
Las iniciativas son muy diversas y responden de alguna manera a la
diversidad nacional cuando de comunas y comunidades se trata. Los
6

En este grupo se pueden considerar los casos de Frutillar, Lanco, Lumaco, Caldera, Padre Hurtado, Freirina
y Purranque que han tenido intermitencias. Tambin se tiene registro del caso de Puerto Monnt que con
intermitencia alcanza a 2 versiones de Presupuesto Participativo. Estos casos no sern considerados como
casos de estudio producto de su escasa sostenibiblidad en el tiempo.
7
De acuerdo con antecedentes de prensa (TV Regional de la Araucana), este municipio el ao 2007 realiz la segunda versin del pp, y
en dicha ocasin se realizaron votaciones populares para seleccionar 40 proyectos locales. En dicha eleccin asistieron a votar ms de
3500 personas mayores de 15 aos, lo cual represent casi al 15% de la poblacin total mayor de 15 aos de esa comuna.

17

procesos maduros se han arraigado en las comunidades, lo que junto a

diversos problemas nacionales de falta de participacin y transparencia,
estn creando condiciones favorables para llevar adelante nuevas y
profundas formas de mejorar la gestin pblica local.
Panorama Histrico del Presupuesto Participativo en Chile 2000 - 2011
00
1.

Freirina

2.

Huasco

3.
4.

La
Serena
Illapel

5.
6.
7.

01

02

03

04

05

07

08

09

10

11

X
-

Quillota

San
Antonio
El Tabo

8.

Cerro
Navia

9.

06

La
Pintana

10. San
Joaqun
11. Buin

12. Padre
Hurtado
13. Pealol
n
14. Maip

15. Rancagu
a
16. Talca

17. Molina
18. Talcahua
no
19. Negrete

20. Rnquil

21. Lumaco
22. Lautaro

18

23. Perquen
co
24. Pitrufqu
n

25. Lanco
26. San
Juan de
la Costa
27. Ro
Negro
28. Purranq
ue
29. Frutillar
30. Puerto
Montt
31. Calbuco

X
X

X
X

32. Villa
Alemana
33. El
Quisco
34. Pucn
35. Quelln
36. San
Felipe?
Fuente: Elaboracin propia, 2011.

X
X

Principios y aportes de los presupuestos participativos8

Las prcticas de PP, aunque pueden asumir diversas formas y ser de
distinta
envergadura, coinciden sin embargo en un aspecto central,
representado por el principio de la participacin: es una herramienta
metodolgica que a travs de procesos de informacin deliberacin
decisin control sobre una parte significativa de la inversin
comunal, permite a vecinos y vecinas ser partcipes activos/as en la
toma de decisiones relacionadas con el uso y destino de los recursos
municipales en general.9
Debido a los buenos resultados alcanzados a nivel internacional, los PP
son considerados como ejemplo de buenas prcticas de gestin local
8

Presupuestos Participativos en Chile: experiencias y aprendizajes, Pagliai Csar y Montecinos Egon,

primera edicin 2006. Fundacin Friedrich Ebert, Foro Chileno de Presupuesto Participativo.

Ident. Ant.

19

por entidades tales como

Foro Social Mundial.

el Banco Mundial, las Naciones Unidas y el

Actualmente en Chile existen varios procesos de PP en curso, los

cuales, segn su contexto y particularidades, representan experiencias
que han trascendido los lmites comunales y se proyectan como
prcticas innovadoras y replicables en el mbito de la gestin pblica
local.
Considerado como un espacio privilegiado para el ejercicio de una
participacin ciudadana genuina, cotidiana y permanente, los PP surgen
como una alternativa eficaz encaminada hacia un efectivo gobierno
local.
La trayectoria de los municipios en Chile, se distingue por su fuerte
tradicin centralista, caracterstica que ha dificultado su consolidacin
como autnticos gobiernos locales. De hecho, en
la ciudadana
predomina la percepcin de la escasa validez y utilidad de los espacios
de participacin comunales10.
Un estudio de la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo
(SUBDERE) realizado en el ao 2004 en las cien comunas en situacin
de mayor pobreza,
seal que ms del 80% de las personas
entrevistadas percibe lejano al municipio. Lo anterior plantea un doble
reto a la gestin municipal chilena: constituirse en una administracin
que lleve progreso a las comunidades, y hacerlo de una manera
participativa y democrtica.
Es importante sealar que los PP no son la panacea para mejorar la
gestin ni la participacin a nivel local. Es un
instrumento que
desarrolla una serie de propuestas conducentes al logro de una
participacin ciudadana activa en la gestin municipal, sealando un
particular nfasis en:

la transparencia de la gestin pblica y el derecho de la

ciudadana de incidir de alguna manera en ella;
la generacin de confianzas y el trabajo de colaboracin entre
autoridades y ciudadanos;

10
SUBDERE Documento de Trabajo Instrumentos legales de participacin en el nivel comunal Establecen o
provocan un dilogo con la comunidad para el mejoramiento de la gestin municipal?. Departamento de
Estudios Municipales, 2006.

20

y la co-responsabilidad de todos los actores locales en el

desarrollo comunal.

De acuerdo a lo sealado por autoridades, funcionarios, dirigentes

sociales y ciudadana entrevistada para varios estudios, es posible
establecer una serie de contribuciones y aportes de los PP desde una
perspectiva municipal:

genera una mayor adhesin poltica de la ciudadana respecto a

las autoridades locales;
se traduce en beneficios tangibles a travs del desarrollo de
proyectos de impacto social concreto,
mejora significativamente los canales de informacin y
comunicacin entre el gobierno local y los ciudadanos;
permite compartir responsabilidades con respecto a decisiones
de aplicacin de recursos, logrndose con ello una distribucin
entre la comunidad y el municipio de los posibles riesgos
polticos que conllevan las decisiones;
promueve un acercamiento de los ciudadanos con las
autoridades y funcionarios,
mejora la eficiencia en la inversin de los recursos.

Y desde el punto de vista ciudadano, es posible sealar que los PP

contribuyen a:

a una gestin municipal transparente para la ciudadana;

que los ciudadanos ejerzan sus derechos participando en las
decisiones sobre el destino de los recursos de su comuna;
viabilizar el control ciudadano en la utilizacin de recursos
pblicos;
establecer nuevas relaciones de confianza entre los ciudadanos,
autoridades locales y funcionarios municipales;
permitir a la ciudadana tomar conciencia sobre su realidad
comunal;
promover en la ciudadana el desarrollo de la solidaridad y la
cooperacin en la bsqueda de soluciones a los problemas;
la instalacin de conocimientos y habilidades de participacin
en la ciudadana;
facilitar el surgimiento de nuevos liderazgos comunitarios.

21

El Presupuesto Participativo en el Mundo

La herramienta del Presupuesto Participativo, desde sus orgenes
sistemticos en Brasil, por la dcada del 80, ha tenido un desarrollo y
expansin notable. Lejos de un auge efmero, la iniciativa est cada vez
ms globalizada, en pleno desarrollo y en alza despus de ms de dos
dcadas- lo que demuestra su fortaleza conceptual y operativa.
Muchos pases de varios continentes, han asumido y desarrollado
propuestas de presupuesto participativo, con sus variantes y acomodos
acordes a sus culturas, marcos legales, polticos y econmicos. Grandes
ciudades como Londres y Ciudad de Mxico estn trabajando modelos
en esta perspectiva.
En Amrica Latina, prcticamente en todos los pases de la regin se
tienen muy buenas experiencias consolidadas de PP. Algunas muy
destacadas como la de Cuenca en Ecuador, o la de Rosario en Argentina
forman parte de las polticas pblicas regulares de dichas ciudades.
En Europa, hace aos que se viene replicando el modelo, siendo Espaa
el pas donde con mayor fervor se trabajan estas modalidades.
Experiencias italianas en la regin de Le Marche, Toscana y Lazio,
inglesas, portuguesas, francesas, alemanas y suecas cada vez son ms
conocidas.

Amenazas y Malas prcticas asociadas al PP

Allegretti et al. (2011), en un amplio trabajo comparativo
desarrollado en tres pases de Iberoamrica Espaa, Repblica
Dominicana y Uruguay- constata la existencia de una serie de amenazas
o malas prcticas que pueden obstaculizar la instalacin y, sobretodo, la
legitimidad de un proceso de esta naturaleza. Entre estas amenazas y/o
malas prcticas podemos resear las siguientes:
1. No verificar la existencia de unas condiciones mnimas en el territorio
para iniciar la realizacin del Presupuesto Participativo.

22

Referidas principalmente a garantizar una voluntad poltica sostenida de

las autoridades polticas del territorio. Para Montecinos (2010), esta es
la principal condicin para llevar exitosamente un programa de
Presupuesto Participativo. Ello supone traducir dicha voluntad en un
trabajo de evaluacin, programacin, priorizacin y planificacin de los
diferentes aspectos de PPs.
Otro aspecto importante a prevenir en este punto, aunque parezca una
obviedad, dice relacin con prever una situacin econmicaadministrativa local mnimamente viable. Ello supone disponer de
condiciones mnimas de transparencia administrativa y poltica,
viabilidad econmica, disposicin institucional, ggarantizar la viabilidad
econmica para la ejecucin, entre otros.

2. Dejar los procesos de Presupuesto Participativo aislados de otras

polticas y programas.
Esta amenaza, de aislar el PPs de otras polticas de mayor envergadura
en los territorios, suele
convertirlos en polticas de baja relevancia.
Algunos procesos de PPs pueden terminar tratando exclusivamente
intervenciones menores sobre el territorio, sin una articulacin
con
futuras actuaciones o intervenciones, como pueden ser procesos de
Planificacin comunal, corren el riesgo de perder gran parte de su
potencial de cambio.
Al respecto, se constata que las experiencias exitosas y sostenidas se
caracterizan por una intencin de bsqueda de transversalidad poltica
en la gestin de la municipalidad.
3. Copiar acrticamente procedimientos y/o reglamentacin de otros
procesos sin adaptarlos a la realidad local.
Puede constituir una tentacin frecuente, copiar sin mayor anlisis y
filtros, mecanismos y experiencias distantes del contexto e historia
comunal. La falta de contextualizacin genera problemas y proyecta una
imagen de poca seriedad y legitimidad del proceso y en algunos casos,
genera una concentracin temporal en el proceso.
La prctica ensea que es preciso la elaboracin de diagnsticos del
territorio mediante mapas (mapas sociales, de necesidades), visitas a
los
barrios, trabajo con asociaciones, entre otras acciones.
23

4. Falta de control sobre la creacin de expectativas no realistas.

Este riesgo siempre existe y es, de hecho, una de las grandes
aprehensiones a la hora de tomar la decisin de iniciar un PP. En
ocasiones se transforma en una justificacin para no hacerlo. Sin
embargo, para minimizar esta amenaza, no existe mejor remedio que
facilitar el acceso a informacin clara en forma permanente.
Materias como transmitir las correctas dimensiones de qu se puede
lograr, en qu tiempo y forma se ejecutar es esencial para controlar las
eventuales expectativas sobredimensionadas.
La planificacin interna desde el equipo poltico-tcnico de las
cantidades, los ritmos reales que realmente
se puede permitir la
administracin, los mbitos de decisin, buenos anlisis y detalles de
cmo garantizar la viabilidad tcnica para la ejecucin, rigurosidad en la
ejecucin de propuestas y plazos contribuyen a minimizar la amenaza.
5. Partidizacin y visin de los procesos como no polticos
Autoridades, tcnicos y ciudadanos no deben perder la perspectiva de
que la instancia y oportunidades que ofrecen los PPs estn dirigidas a
toda la ciudadana. Los procesos ganan legitimidad pblica mediante la
representacin ampliada de pareceres ideolgicos y posicionamientos
sociales, identitarios, polticos, culturales diversos entre sus
participantes.
Se sugiere disear e implementar una estrategia de difusin focalizada
hacia los sectores que no estn presentes, que busque la pluralidaddiversidad de participantes.
Es preciso tener claridad que los PPs es una intervencin territorial de
carcter poltico, en el sentido amplio del concepto (ms no partidista),
donde en la calidad de ciudadanos se tienen derechos y
responsabilidades por los asuntos comunes. Esclarecer y reivindicar el
papel necesario de la poltica en la vida social, as como que la
participacin de todos puede garantizar una gestin correcta y
fiscalizada de lo pblico.
6. Acumulacin o mal uso por parte de sectores ciudadanos del poder
que otorga el proceso.
Una amenaza latente est relacionada con convertir un espacio de
participacin en otro de no participacin fomentada por prcticas poco
24

democrticas de carcter clientelar donde grupos de poder minoritarios

se apropian del espacio desvirtuando su sentido y espritu.
7. Establecer marcos legales que no se apliquen en su totalidad.
La existencia, en algunos pases como Repblica Dominicana o Per, de
marcos normativos que obligan a implementar PPs genera amenazas
que llevan a Allegretti op.cit., a cuestionarse:
Puede un presupuesto participativo llevado por un equipo de gobierno
que realmente no tiene inters y que lo realiza porque existe una ley
que lo exige, dar los resultados que se pueden esperar de
ellos?
Una ley en s no garantiza el cumplimiento de la misma como nos
demuestra a diario la realidad en todos los aspectos.
8. Dependencia de los tcnicos y que stos sean los nicos motores del
proceso
Tecnificar en exceso una iniciativa de PP, puede acabar excluyendo a las
personas del ciclo. Es necesario establecer puentes mediante
mecanismos de trabajo conjunto y garantizar que los trabajadores
internos
tengan desde lo antes posible nociones suficientes sobre el
presupuesto participativo.
Una tarea ineludible para atenuar estas amenazas est vinculada a los
procesos de capacitacin orientados a polticos y especialmente a
ciudadana para conseguir que el proceso se ciudadanice a la
brevedad. El objetivo a perseguir es que los principales actores del
proceso (polticos, tcnicos y ciudadanos) asumen diferenciadamente y
en dilogo constante entre ellos, sus distintos roles y hagan uso activo
de l en pro de la evolucin del proceso.
9. Estancamiento de los procesos
Cualquier proceso de PP se debe caracterizar por su dinamismo y
flexibilidad para minimizar el riesgo de estancamiento. Al respecto y de
acuerdo a los casos conocidos, se precisa de rotacin en los cargos,
reglamentos en constante revisin y transformacin (conjuntamente con
la ciudadana).
Dado que el PP tiene carcter procesal, su capacidad de cambio,
contextualizacin y regeneracin, debe ser constante.

25

Se observa como altamente positivo la construccin con los dems

actores, de mecanismos que garanticen su desarrollo. Ejemplos de
buenas
prcticas son las localidades en las que se han puesto en
marcha evaluaciones participativas del proceso, destacando tanto sus
puntos fuertes como dbiles, haciendo explcitos los problemas y a la
vez comenzar a disear posibles soluciones.

IV.- Marco Terico

Participacin

Histricamente la inclusin de la comunidad en la discusin y decisin

en el desarrollo econmico y social tena connotaciones altamente
ideolgicas. El solo debate en torno a ello generaba tensiones y, para
muchos, la posibilidad de su materializacin escapaba a lo posible,
situndola ms bien en el terreno de las utopas ideolgicas de
izquierda. Quienes manifestaran intenciones en favor de la participacin
eran fcilmente etiquetables como faltos de sentido de la realidad,
como soadores sin pies firmes en la tierra.
Sin embargo, con el correr de los tiempos y el devenir histrico de la
sociedad, la participacin como estrategia para abordar el desarrollo
est siendo revalorizada y se perciben, al menos discursivamente,
puntos de encuentros que perfilan un nuevo consenso en torno a ella.
Desde hace un par de dcadas, diversos organismos internacionales han
puesto nfasis en el valor que la participacin entraara para la
eficiencia y sustentabilidad de polticas orientadas a superar la pobreza
llegando, en algunos casos, a incluirla formalmente en sus
orientaciones y polticas. El Banco Mundial, el Banco Interamericano de
Desarrollo y la OCDE por mencionar a algunos, han definido
orientaciones y polticas que relevan el rol de la participacin para
superar la pobreza y alcanzar niveles de desarrollo (Kliksberg ; 1999).
la participacin ms amplia de todas las personas es el principal
factor para fortalecer la cooperacin para el desarrollo (OCDE; 1993).
Por su parte, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUD- (1993) enfatiza que la participacin es un elemento esencial del
26

desarrollo humano, afirma adems, que la gente desea avances

permanentes hacia una participacin total.
A las entidades dadoras y prestamistas de recursos, que han
reorientado sus polticas hacia enfoques y estructuras ms
participativas, se estn sumando -a esta tendencia- otros organismos
internacionales de diversa naturaleza. Tambin se observan, en
Latinoamrica y en otras latitudes, presiones crecientes por avanzar
desde abajo hacia arriba, por democratizar las estructuras polticas y
tener injerencia en el diseo, ejecucin y control de polticas pblicas; la
rebelin de los pases rabes y la democratizacin en los pases
latinoamericanos as lo evidencian. Incluso las exigencias ciudadanas
van ms all de la generacin de espacios para la participacin, se exige
que stos sean genuinos y no meros ejercicios con tintes
manipuladores.
La pobreza sigue siendo el principal problema de los pases en
desarrollo, a pesar de las apuestas y promesas del consenso de
Washington11. Por otro lado, Latinoamrica continua siendo el terreno
ms frtil en cuanto a inequidades se refiere. Ambas situaciones,
inadmisibles en las democracias que se estn construyendo, fuerzan a
pensar nuevas formas de enfrentar los desafos que plantean y all, la
participacin comunitaria bien intencionada, aparece como una
oportunidad no imposicin- que
ha demostrado ser una
herramienta/fin muy eficaz segn lo resean diversos estudios y
experiencias comparadas coma la desarrollada por el Banco Mundial.12
Se analizaron 121 proyectos relacionados con la dotacin de agua
potable en diversas zonas rurales pobres y las lecciones son
concluyentes; a mayores niveles de participacin se logran mayores
estndares de eficiencia y, por sobre todo, los niveles de sustentabilidad
se elevan ostensiblemente.
Desde tiempos remotos, en nuestro continente, la participacin
comunitaria ha gozado de cierta valoracin y legitimidad moral y
11

Se entiende por Consenso de Washington un listado de polticas econmicas consideradas durante los
aos 90's por los organismos financieros internacionales y centros econmicos con sede en Washington D.C.
(Distrito de Columbia), Estados Unidos, como el mejor programa econmico que los pases
latinoamericanos deban aplicar para impulsar el crecimiento: Desregulacin, privatizacin, disciplina fiscal,
entre otros.
12
Deepa Narayan. The contribution of peoples participacin; 1994, Citada por Kliksberg; 1999.

27

tambin poltica. En el ltimo tiempo, paulatinamente, y sin excluir las

anteriores, se le est reconociendo un nuevo tipo de legitimidad; una
gerencial econmica. Agotadas las vas tradicionales para abordar las
polticas pblicas, la participacin de las personas se alza como una
alternativa real en dicho derrotero, con ventajas comparativas netas
cada vez ms evidenciadas en numerosos estudios como el mencionado
anteriormente.
Cuesta encontrar actualmente a los opositores de la participacin. En
las palabras, la unanimidad es total y no cabe desprender de ellas otra
cosa que voluntades poderosas para bajarla al plano operativo. Sin
embargo, quines hemos vivenciado desde dentro la gestin pblica
sabemos que dichas manifestaciones discursivas no han ido a la par con
intentos y prcticas serias y persistentes para la implementacin. La
brecha entre el decir y el actuar puede tener su explicacin en la
presencia soterrada de bloqueos obstruccionistas y/o en la incapacidad
de los equipos tcnicos profesionales para trabajar la participacin en
el mejor de los casos.
Si lo sealado precedentemente, si la ciencias sociales aportan cada vez
ms y nuevas investigaciones que refuerzan las bondades de la
participacin, cabe preguntarse entonces Por qu en la prctica la
participacin no encuentra acogida en forma profunda y extendida en el
diseo, ejecucin y control del ciclo de polticas sociales? Por qu no se
observa una explosin de mecanismos y metodologas participativas
en los diferentes niveles de la gestin pblica?
Para estos cuestionamientos existen explicaciones diversas que
intentaremos dilucidar en el transcurso de estas reflexiones. Por lo
pronto, sealar que la real movilizacin que implica materializar la
participacin efectiva y las resistencias que ello supone, no son muy
distintas a las que nos debemos enfrentar cuando de algo nuevo se trata
y la incertidumbre y amenazas que ello genera para el mantenimiento
del status quo y lo establecido.
Hiptesis para la no participacin
Como ya se dijo, la participacin concita un amplio consenso en los
discursos y declaraciones a la hora de sealarla como un elemento clave
en la vinculacin Estado Sociedad y, por aadidura, durante todo el ciclo
28

de diseo de polticas pblicas. Sin embargo, resulta difcil explicar

porqu aquello no se traduce en los enfoques, metodologas y
herramientas para su materializacin. A continuacin, esbozaremos una
serie de hiptesis que intentan explicar dicho fenmeno:
1.- La incertidumbre que provoca, entre autoridades polticas y equipos
tcnicos, la inclusin de las personas en la toma de decisiones a la hora
de formular, ejecutar y evaluar polticas pblicas, constituye un
obstculo para su desarrollo. Resulta innegable que un proceso genuino
de participacin altera el status quo de cualquier gestin pblica e
introduce incertidumbres ante la posibilidad de desborde y prdida de
control de dichos procesos. La conservacin y reproduccin de los
espacios de poder, inherentes al ejercicio del poder, limita la
introduccin de cualquier variable que amenace la administracin
tranquila de dicho poder.
2.- Los equipos tcnico polticos no saben cmo asumir el trabajo
participativo. Un no saber hacer y los estrechos mrgenes de
autonoma en la gestin tienden a inhibir intencionalidades de aterrizar
la participacin en los siempre conflictivos territorios. Equipos de trabajo
con elevados dficits de conocimientos, herramientas y metodologas
para trabajar la participacin, puede ser una variable importante que
explique esta dicotoma entre lo discursivo y la gestin real.
Este punto, tal vez sea un elemento poco considerado cuando se trata
de buscar causas que intenten explicar esta anomala. Sin embargo,
resulta plausible dada la precariedad de la calificacin del recurso
humano pblico, especialmente notorio en las municipalidades. Diversos
estudios han evidenciado un alto dficit de profesionales, en cantidad y
calidad, del aparato municipal principalmente. El ao 2010, en un
estudio desarrollado por la Asociacin Chilena de Municipalidades, se
constat la grave escasez de personal calificado en los municipios
chilenos, especialmente los ms aislados y pequeos (ACHM;2010)
Por otro lado, no es ningn misterio que los recursos destinados a la
capacitacin y formacin del trabajador municipal son exigua e

29

inconstante, y es uno de los primeros tems a cercenar a la hora de

hacer ajustes o modificaciones presupuestarias.13
3.- Los estilos polticos de gestin, mayoritariamente conservadores y
poco dados a la innovacin, con aversin extrema al riesgo, son
incapaces de explorar nuevas formas de gestionar donde la
participacin ocupe centralidad. Es una prctica habitual que algunas
iniciativas, programas o proyectos, son implementados emulando a
otros pioneros, pero dar el primer paso es un ejercicio complejo en las
municipalidades siempre atrapadas entre la burocracia, la normatividad
y la crtica pblica.
La Efectividad de la Participacin y los Costos de la No
Participacin
Desde una perspectiva gerencial econmica, factible de medir y
cuantificar con ms facilidad, existe cada vez mayor disponibilidad de
informacin seria y documentada acerca de la efectividad procurada por
la participacin en el logro de resultados y sustentabilidad de los
mismos, especialmente en el mediano y largo plazo.
Los modelos burocrtico paternalistas, de larga data y tradicin en la
administracin de polticas sociales, en trminos de resultados y
perdurabilidad de aquellos, se han visto superados por modelos de
gestin participativos. En el terreno social, y actualmente en la
organizacin empresarial, la participacin e inclusin de las personas
tiene rendimientos superiores a los modelos jerrquicos, verticales y
autoritarios (Kliksberg; 1999).
Muchos proyectos han mejorado sustancialmente la calidad de los
mismos cuando se han gestado espacios para la inclusin de la
ciudadana en su diseo y monitoreo. Por otro lado, la tradicional
estrategia de reducir costos en desmedro de la calidad de los proyectos
ha demostrado ser muy ineficiente, y le ha valido al Estado chileno,
junto con levantar conflictos sociales, prdidas importantes de recursos
del erario nacional. Segn constata Poduje, ms de 800 millones de
13

Ver datos sobre gastos en capacitacin en Sistema nacional de informacin municipal SINIM- de la
Subsecretara de Desarrollo Regional SUBDERE. www.sinim.cl .

30

dlares adicionales le han valido al Estado chileno, la no participacin

ciudadana en algunos megaproyectos de infraestructura urbana, como
es el caso de Costanera Norte y el Tnel San Cristbal. (Poduje;
2008).
El concepto de Participacin
Cuesta ponerse de acuerdo a la hora de definir y tratar de encapsular
el concepto de Participacin. Existen, como suele ocurrir en las Ciencias
Sociales, varias definiciones que enfatizan aspectos variados. Diversos
enfoques, miradas e intenciones que dejan al descubierto la complejidad
de la tarea.
la idea de participacin es problemtica, compleja y
multidimensional (Viveros Felipe: 2009). Problemtica por las
connotaciones polticas e ideolgicas que ha debido cargar an en un
contexto democrtico, ha tenido diversa valoracin en la historia del
pensamiento poltico moderno.
Compleja, dada las condicionantes econmicas, polticas, culturales y
sociales a las que est sujeta para su materializacin. Dependiendo de
estas condicionantes, la participacin se ve rechazada, neutralizada o
reforzada.
Multidimensional ya que su mbito de accin se identifica en reas y
niveles diversos, por lo que no resulta extrao referirse a la
participacin con algn apellido o connotacin especial; participacin
social, participacin ciudadana, participacin poltica, participacin
vecinal o comunitaria, en fin. Desde una mirada geogrfica territorial
tambin conocemos de participacin comunal o local, participacin
regional, etc.
Habra que aadir que
funcionalidad y calidad
conceptos para clasificarla.
sustantiva y adaptativa por

algunos autores, desde la lgica de la

del proceso participativo, han acuado
As, se habla de una participacin funcional,
ejemplo (Fernndez; 2006).

31

La OCDE14, prestigioso organismo multinacional, define la participacin

como la relacin entre el gobierno y los ciudadanos, en tres niveles que
cubren un vasto campo de interacciones posibles para cada etapa del
diseo, elaboracin, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas.
Un primer nivel de informacin, caracterizada por una relacin de
sentido nico donde el gobierno genera distinto tipo de informacin y la
difunde entre los ciudadanos. Este nivel comprende tanto el acceso
pasivo a la informacin (a solicitud de los ciudadanos) como las medidas
activas generadas por el gobierno para comunicar a los vecinos.
Un segundo eslabn de consulta, signado por una relacin de doble
direccin en la que las personas sugieren y plantean propuestas a los
respectivos gobiernos. Se materializa a travs de una propuesta
gubernamental previa relacionada con el problema de inters pblico en
cuestin. Se persigue la opinin de los ciudadanos solicitndoles
informacin relevante.
En un tercer nivel en la relacin gobierno ciudadanos, denominado
participacin activa, se establece una relacin asociativa con las
autoridades polticas y de gobierno, en la que las personas se
comprometen activamente en el ciclo de diseo de polticas pblicas y lo
que este proceso entraa. La participacin activa, reconoce en el pblico
la facultad y capacidad de levantar propuestas en base a alternativas
diversas e instala un dilogo alrededor de la poltica pblica pertinente,
lo que no exime a la autoridad respectiva de la responsabilidad final de
la decisin y formulacin de la poltica pblica.
La tendencia en Chile, al observar la tipologa de relaciones gobierno
ciudadanos (o de estructuras de participacin en los diversos niveles del
Estado) propuesta por la OCDE, est dada principalmente en el primer
nivel de informacin. La entrega de informacin es un objetivo y meta
compartido por prcticamente todas las ramificaciones estatales en la
actualidad. Ms an cuando existe obligatoriedad de aquello desde la
dictacin de la Ley 20.285 de acceso a la informacin pblica (Abril
2008).
14

La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico -OCDE-, es una organizacin de

cooperacin internacional, compuesta por 30 estados, cuyo objetivo es coordinar sus polticas econmicas y
sociales. Fue fundada en 1960 y su sede central se encuentra en la ciudad de Pars, Francia.

32

Un segundo nivel de consulta, entendido como la posibilidad cierta y

regulada para que los ciudadanos planteen iniciativas de polticas
pblicas, se observa como algo menos extendido y excepcional, aunque
se observan seales que auguran un aumento de esta tendencia como la
dictacin de la Ley N 20.500 (Febrero 2011) sobre asociaciones y
participacin ciudadana en la gestin pblica. En algunos casos, la
fuerza de los hechos y el surgimiento de movimientos ciudadanos, han
alcanzado este nivel.
En el nivel ms avanzado de la participacin activa, en la construccin
de una relacin asociativa entre gobierno y ciudadanos para el diseo de
polticas pblicas, la situacin es ms deficitaria y, si bien existen casos
destacados, stos son raros y excepcionales operando como casos
pilotos muchas veces15.
Desde el punto de vista de los procesos sociales, la participacin es un
proceso gradual mediante el cual los ciudadanos en forma colectiva se
integran en la bsqueda y debate de informacin, toma de decisiones,
financiamiento, la fiscalizacin, control y ejecucin de las acciones en
los asuntos pblicos y privados, que lo afectan en lo poltico, econmico,
social y ambiental para permitirle su pleno desarrollo como ser humano
y el de la comunidad en que se desenvuelve.
El ideal participativo es que sta se exprese, en el diseo de polticas
pblicas, en todos sus niveles:
1. En la informacin: la poblacin tiene derecho a ser informada sobre
los asuntos pblicos, de lo contrario, no podra comprometerse
efectivamente si no conoce sobre el tejido pblico de su comunidad
local, regional o nacional.
2. En la consulta: es el derecho a ser consultados, todos aquellos que
puedan resultar afectados directa o indirectamente- por una
decisin gubernamental.
3. En la decisin: es el derecho de participar en la formacin final de la
voluntad que determinar un curso de accin especfico.
Generalmente ese nivel de profundidad lo debera ejercer la
autoridad, previa informacin y consulta a la ciudadana afectada. Sin
embargo, para decisiones de mayor magnitud, es conveniente que el
gran decidor sea la poblacin.
15

El caso del Presupuesto Participativo puede calificar en este nivel.

33

4. En el control: es el derecho de los ciudadanos a ejercer acciones de

fiscalizacin social sobre sus autoridades y la gestin pblica.
5. En la ejecucin: como plenitud de la participacin si es resultado de
un proceso. Como seudo-participacin si es a causa de un manejo
clientelar o funcional.
Los requisitos mnimos para la Participacin
Es responsabilidad de los gobiernos locales, para el caso de diseos
participativos en el nivel comunal, garantizar elementos y condiciones
elementales para trazar puentes de confianza entre las comunidades y
la institucionalidad:
Se considera elemental para la participacin garantizar y fomentar el
acceso a la informacin pblica16. La informacin a la que se pueda
acceder debe ser completa, confiable, objetiva, relevante, fcil de
encontrar y simple de entender.
Un segundo requisito est asociado al proceso de recogida de
informacin o consulta. El proceso de consulta requiere de claridades
bsicas; objetivos, metas y reglas conocidas por todos que enmarquen
sus lmites y alcances. Y tambin el compromiso de rendir cuentas por el
uso de la informacin aportada por los ciudadanos.
En tercer lugar, la participacin requiere tiempo y flexibilidad adecuada
para facilitar la emanacin de ideas y propuestas ciudadanas, as como
instrumentos y mecanismos apropiados para su integracin en la
elaboracin de polticas, programas o proyectos de la gestin municipal.
Como ha de observarse, la participacin debe tomarse en serio. La
soberana popular y su delegacin merece el mximo de atencin y
respeto, nica va posible para reanimar nuestra diezmada cultura cvica
y alicada democracia.
Porqu fomentar la participacin si parece un mbito complejo y
problemtico?
Existen mltiples razones para embarcarse en el dificultoso pero
necesario fortalecimiento de la relacin entre el gobierno y ciudadano,
es decir, en el camino de la participacin. Argumentos prcticos y de
16

En Chile garantizada por Ley recin a contar del ao 2008 (Ley N 20.285, 11/08/2008).

34

legitimidad democrtica sustentan esta tendencia, entre ellos, es

destacable mencionar:

En un ambiente y contexto de complejidad creciente de las

problemticas que afectan a las personas, la participacin mejora
la calidad de la poltica, provee a los dirigentes y responsables
polticos de fuentes ms amplias y ricas de informacin, nuevas
perspectivas y potenciales soluciones en el diseo y ejecucin de
polticas pblicas.

Integrar al ciudadano en el ciclo de diseo y elaboracin de

polticas pblicas, acorta las expectativas de stos en relacin a su
demanda de ser escuchados y considerados en las decisiones
pblicas.

Responde a la exigencia ciudadana creciente por mayores niveles

de transparencia y rendicin de cuentas en el uso de recursos y
prerrogativas disponibles por la autoridad. En lo que se ha
denominado la sociedad de la informacin, la mayor disponibilidad
de informacin de inters pblico, aumenta las exigencias de
claridad y responsabilidad en la esfera pblica.

La participacin es un buen ejercicio para responder a los desafos

introducidos por el uso masivo e intensivo uso de las tecnologas
de la informacin. Esta facilita una interaccin ms intensa y
acelerada entre el gobierno y las personas. Por lo tanto, gestionar
de buena manera la informacin es un imperativo ciudadano en
alza.

Por ltimo, a mi juicio uno de los aspectos ms importantes de la

participacin, es su capacidad y potencial para fortalecer la
confianza ciudadana en su gobierno y revertir de algn modo, la
visible tendencia consignada por mltiples estudios- hacia el
descrdito de la cuestin pblica y de la actividad poltica cuyos
consecuencias visibles son el abstencionismo electoral, la
reduccin de militantes de los partidos polticos y la incapacidad
progresiva de representacin de stos y, la peligrosa cada en la
confianza hacia las instituciones pblicas claves para el desarrollo
de las sociedades democrticas.
35

Sobre la participacin ciudadana en Chile: algunos antecedentes

El ao 1989 es el ao que da inicio al periodo denominado de
transicin en Chile. Se inicia el camino hacia la Democracia luego de
permanecer bajo una dictadura militar de facto por casi dos dcadas.
Distintas visiones y reflexiones en torno a dicho periodo dificultan
comprenderlo y caracterizarlo. Para algunos, el periodo es el principio de
la derrota sufrida por la dictadura durante el plebiscito. Para otros, la
transicin no es ms que someterse a las condiciones impuestas por la
dictadura, donde los gobiernos concertacionistas (actual coalicin
gobernante) seran parte del engranaje preparado para administrar el
modelo tal cual lo dise la dictadura.
Con todo, el concepto y componente de la
presente desde los inicios del periodo de
oficial17. El ideal democrtico le atribuye
relaciones participativas entre el Estado y la
procesos electorales formales se entiende.

Participacin ha estado
transicin en el discurso
gran importancia a las
Sociedad, ms all de los

Las razones de insistir discursivamente con la impronta participativa

tienen para algunos una explicacin funcional;
Si nos preguntsemos por las razones de esta insistencia, se
podra postular que, en el campo de las polticas econmicas, las
administraciones democrticas han sido bastante continuistas: ya sea
por compromiso, ya por conviccin, en lo bsico no se han diferenciado
mucho de los lineamientos neo - liberales que les leg la dictadura ( es
en este aspecto que se puede justificar ese juicio de "administradores
fieles") de all que la necesidad de marcar diferencias con el hacer del
perodo militar se haya cargado sobre las iniciativas sociales y, en este
contexto, se puede ubicar y entender la ebullicin discursiva sobre
"participacin"
(Palma, Diego, El contexto poltico social de la
participacin en Chile, Universidad ARCIS, 2002).

17

Expresado en las modificaciones de la LOC (Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades), en los

requerimientos y fundamentos de los programas sociales que instala la Concertacin, en los discursos
presidenciales, etc., etc.

36

A pesar de la preocupacin manifestada a la hora de disear y

justificar programas y proyectos, cuando se intenta descubrir cmo
se bajan las intenciones del discurso, resultan en muchos casos
decepcionantes tan slo al sentido comn: muchos programas
caratulados como participativos no pasan la prueba mnima que
cualquier definicin y/o conceptualizacin considera. Participar no es
tan slo ser incluido como beneficiario, o estar presente en una
reunin, o ser informado de la decisin tomada, ni ser co-financista de
un programa diseado, evaluado y ejecutado por tcnicos estatales.
Participar es eso y mucho ms.
Sobre las razones existentes para entender de esos modos los
procesos participativos, por parte importante de los equipos tcnicoprofesionales y tambin polticos del Estado, existen ciertas hiptesis
que van desde aquellas que ven en estas artimaas estrategias
polticas de dominacin hasta aquellas miradas sencillas que sienten
que los bajadores de polticas sociales no saben trabajar esta
dimensin, no se les ocurre o le temen a la eventualidad que el
ordenadito programa de trabajo se les desordene y no se cumplan
los objetivos. Carencia de metodologas y rigurosidad conceptual
entre algunos aparatos tcnicos del Estado, junto a los escasos
espacios para la innovacin y osada en el campo de las polticas
pblicas podran explicar estos comportamientos. El discurso
progresista, innovador y de vanguardia se tiende a desdibujar ante
la praxis rutinaria del da a da.
Las dificultades de la Participacin
No es rpido ni fcil llevar adelante iniciativas pblicas que incluyan
tipos de relaciones participativas en su oferta. Es la parte difcil de la
construccin democrtica, se requiere voluntad, conocimientos y
metodologas, experiencia y tesn para avanzar en medio de las
cortapisas del contexto.
Tal vez las causas que explican esta incapacidad de ejecutar
programas participativos son ms sencillas de lo que pensamos:
temor a los resultados que se puedan lograr, incapacidad (en el
sentido de no saber hacerlo) de los encargados de levantar
37

propuestas de sta ndole, temores de prdidas

desconfianza en las capacidades de las personas, etc.

de

poder,

Diego Palma (El contexto poltico social de la participacin en Chile,

Universidad ARCIS, 2002) seala ciertas condiciones contextuales que
podran estar interfiriendo en el estancamiento de polticas pblicas
participativas:
Una, el proceso de descentralizacin -que, en Chile, se impuls bajo
el rgimen autoritario- ha guardado mucho de "desconcentracin":
as, en muchas ocasiones, se traslada para ser ejecutados en los
niveles sub nacionales programas, homogneos para todo el pas,
que han sido decididos y diseados, hasta en los detalles ms
mnimos, en las oficinas centrales; los requisitos han sido fijados, los
presupuestos ya vienen asignados a rubros, las actividades estn
amarradas y los plazos definidos Es as como, en la mayora de los
casos, esa propuesta no corresponde ni se puede adaptar a las
heterogneas caractersticas y a las urgencias particulares de cada
localidad.

Un segundo obstculo que apunta Palma dice relacin con la calificacin

tcnica y formacin del recurso humano que administra y gestiona el
Estado:
Son los funcionarios de los programas descentralizados quienes, en
muchos casos, no saben trabajar con la gente.
Es que, por una parte, tanto en los ministerios como en los
municipios, estn instalados y operando muchos funcionarios que
quedaron de la dictadura y que no estn en el "ethos" participativo;
por otra, una vez asumida la Concertacin, se contrat a mucha gente
que es clientela de los partidos, pero que no son, necesariamente,
hbiles en el trabajo de construir participacin
Por ltimo, afirma Palma estn los dirigentes; muchos de ellos
portadores de una cultura y de referencias a una asociatividad
antigua, propia de los ' 60, formados en la experiencia de los
sindicatos, de las juntas de vecinos y los centros de madres, pero que
38

hoy se deben enfrentar a una cultura asociativa nueva (ms

horizontal, ms libertaria, menos partidaria) que no se reconoce en
las organizaciones ms tradicionales ni se siente convocada por
ellas18, an cuando stas son las formalmente reconocidas por la
institucionalidad
Para los funcionarios encargados de ejecutar las polticas oficiales,
varios de stos obstculos se han impuesto por sobre el inters y las
ganas de influirle un sello participativo a su trabajo. El desajuste ha
sido evidente.
A pesar de la generalidad anteriormente descrita, tambin es posible
encontrar en Chile otras experiencias en sentido inverso. Programas
creados e instalados desde afuera (desde la institucionalidad
mayormente) estn funcionando como espacios de participacin en el
sentido riguroso y diferenciador del trmino: ejerciendo cuotas de
poder, traducidas a espacios y decisiones concretas y
puntuales. En este umbral, estamos convencidos, podemos localizar
las todava incipientes experiencias de Presupuesto Participativo
y otras donde no slo se forma parte de un grupo que escucha
atentamente, sino que se opina, se interacta, se definen
prioridades de inversin, se decide, se ejecuta y controla, entre otras
cosas.
Condiciones
participativo

necesarias

para

desarrollar

iniciativas

con

nfasis

A partir de la experiencia y prctica municipal, junto a alguna

literatura y sistematizaciones sobre programas sociales, podramos
elaborar un extenso catlogo sobre las condiciones necesarias para
dar vida a programas participativos. Sin embargo, hemos de exponer
algunas que pensamos estn entre las ms estratgicas e
importantes:
Requisito sine qua non; contar con la voluntad poltica de los que
deciden y orientan la gestin pblica en cualquiera de sus
niveles. No basta con encendidos y emotivos discursos sobre la
18

Divisin de Organizaciones Sociales "Asociacionismo Emergente en Chile", DOS Ministerio Secretara

general de Gobierno, Santiago, 2001.

39

participacin, sta debe traducirse en acciones. Para ello, autoridades,

lderes y dirigentes deben creer y comprometerse con los principios
democrticos, visualizar y entusiasmarse con los beneficios que
promete formar ciudadanos empoderados, lo que supone estar
disponible para asumir los costos que cada proceso participativo
conlleva (Montecinos:2010).
Deben defenderlo de los detractores que slo procesan va eficacia
tcnica los programas y omiten aspectos de la legitimidad del poder,
de la responsabilidad ciudadana, en fin, muchas de esas cosas que
hacen que l est ah.
Tambin resulta necesario que, despus de un diseo inicial escaso de
gente tal vez, el programa participativo ofrezca la posibilidad
cierta de retroalimentarlo desde los sujetos participantes.
Seguramente, para muchos esta prdida de tiempo es innecesaria, no
comprenden nada y habr que formarlos tambin. Para quines
hemos vivido el proceso resulta muy evidente la apropiacin del
programa que ejercen los grupos y comunidades involucrados.
Capacitar y formar es otro aspecto a tener siempre presente. Una
condicin imprescindible para caminar por esta senda. No slo a los
destinatarios
de
los
programas
participativos
(vecinos
y
organizaciones) debe estar enfocada la capacitacin, sino a los
tcnicos y profesionales municipales encargados de llevarlos a cabo.

Transparencia en la gestin pblica

En el ltimo tiempo, en la ltima dcada por cifrar una ubicacin

espacial, el concepto de transparencia se ha instalado con insistencia en
el lenguaje pblico poltico, con especial y diferenciada importancia
dependiendo del nivel de administracin pblica desde donde se
observa. La agenda pblica ha sido, de alguna manera, ocupada en gran
medida por situaciones asociadas a este concepto.
Con el regreso a un sistema de convivencia democrtica, despus de 17
aos de dictadura, las condiciones y garantas que entrega la
democracia, en orden a permitir el acceso a ms y mejor informacin
40

para las personas, grupos y organizaciones, ha permitido develar y

visibilizar distintas situaciones de corrupcin o falta de claridad en los
fines y procedimientos de polticas pblicas, en el mejor de los casos.
Distintos escndalos relacionados con el manejo de fondos pblicos, con
el trfico de influencias, acceso y utilizacin de informacin privilegiada,
entre otros, contribuyeron a que, paulatinamente, las miradas de los
actores polticos, de los medios de comunicacin y de la ciudadana en
general, se concentraran en este aspecto de la gestin pblica. En casos
como el sobrepago por trabajos de desmalezamiento en sitios eriazos
de la empresa estatal de refinera de petrleo en la localidad de
Ventanas, Regin de Valparaso; el bullado caso MOP-GATE
(triangulacin de dineros para el pago de sobresueldos a diversos
directivos); el caso de las plantas fraudulentas de revisin tcnica en
Rancagua, entre otros, se visibilizan prcticas poco transparentes o de
corrupcin que contribuyeron a poner el problema en la agenda pblica
nacional.
Parte de la respuesta poltica - estatal a esta problemtica, que le
afectaba en el seno de su engranaje, se tradujo en diversas iniciativas
administrativas y legales.
En nuestro pas, e inserto en los debates sobre la reforma al Estado, el
perfeccionamiento de la institucionalidad para mejorar el acceso a la
informacin pblica se ha transformado en un factor relevante. Casos de
corrupcin con preocupante regularidad llevaron a conformar grupos de
trabajo cuya tarea consisti en elaborar propuestas de reforma
institucional de corto y largo aliento.
El objetivo declarado de estas reacciones, entre otros, consista en
generar un dispositivo tcnico-legal que redujera los mrgenes de
discrecionalidad en el uso de todo tipo de recursos pblicos.
Una de las primeras agenda sobre esta materia data del ao 1994, con
un enfoque marcado en la probidad y transparencia del servidor pblico.
El ao 2003, otra propuesta o agenda, asuma la problemtica pero esta
vez con nfasis o desde una perspectiva ms sistmica en el contexto de
la reforma del Estado, enfatizando la transparencia en la gestin pblica
as como en la eficiencia de la misma.
Transparencia y eficiencia, en el contexto de reforma del Estado,
entendida como la adaptacin del aparato pblico a la necesidad de
41

responder de forma ms eficaz y eficiente a las demandas, necesidades

y preferencias de los ciudadanos, supone entender la preeminencia del
inters general por sobre el particular (Di Paolo, Gustavo: 2010). En
dicha concepcin reside la importancia de las normas sobre probidad y
transparencia.
Con anterioridad a las agendas mencionadas, y va decreto supremo del
Ministerio del Interior (D.S. N 680 de 1990), se haba dispuesto la
creacin de las Oficinas de Informacin, reclamos y sugerencias OIRSen toda la administracin del Estado. A travs de esta disposicin, se
estableci la obligacin de publicar diversa informacin referida a los
servicios pblicos, aunque sin definir las formas o procedimientos para
solicitarla.
El ao 1999, producto de recomendaciones hechas por una comisin de
tica pblica conformada para tales efectos, se aprob la Ley 19.653,
denominada Ley de probidad. Dicha norma estableci el principio de la
transparencia en la funcin pblica, determin inhabilidades e
incompatibilidades para ejercer cargos pblicos, regul la declaracin de
intereses de funcionarios pblicos, entre otras materias. Se establece,
tambin, formalmente el derecho de acceso a la informacin que
produce y gestiona el Estado. Sin embargo, en esta materia, sus
alcances estaban limitados toda vez que permita a los propios servicios
pblicos definir qu materias tendran carcter de reservada o secreta.
El decreto supremo N 26 (2001) autoriza a los servicios, definir va
reglamento, en forma autnoma y discrecional la informacin que
permanecera bajo secreto. Entre el 2001 y el 2005, ms de 90 servicios
dictaron resoluciones con este fin, lo que de alguna manera, deja
entrever la facilidad que daba la norma para obstaculizar o impedir el
acceso a la informacin pblica (Di Paolo, Gustavo: 2010).
El ao 2003 se promulg la Ley 19.880 Orgnica Constitucional de
Bases de los procedimientos de los rganos de la administracin del
Estado, la que en su artculo 13 consagra el principio de transparencia y
publicidad de los actos administrativos.
Uno de los avances ms significativos en este mbito, se desarrolla el
ao 2005, con la aprobacin de la Ley 20.050 que modifica la
Constitucin del 80 en materias esenciales para la democracia chilena;
42

se eliminaron los senadores designados, se modific la conformacin del

tribunal constitucional y la del consejo de seguridad nacional, entre
otras. La misma reforma, en su artculo 8, consagra el principio de
probidad de los funcionarios pblico y de la publicidad de los actos y
resoluciones de los rganos del Estado, incluidos sus fundamentos y
procedimientos. All se seala tambin, que slo una ley de qurum
calificado establecer la reserva o el secreto de la informacin. Este
artculo deroga tcitamente el D.S. 26 y, en Enero del 2006, el D.S 134
lo deroga en forma explcita.
De esta manera, se daba cumplimiento a una de las recomendaciones
de la comisin de tica pblica creada el ao94, en cuanto a establecer
constitucionalmente el principio de la transparencia en la gestin
pblica.
Ms tarde, en Enero del 2005, los Senadores Hernn Larran y Jaime
Gazmuri, presentaron un proyecto de ley que intentaba varias reformas
a la Ley de bases generales de la administracin del Estado para
garantizar la transparencia. Sin embargo, el ao 2006, la Presidenta
Michelle Bachelet anunci la agenda de probidad, diseada por un
grupo de expertos, y como parte de ella remiti al Congreso una
indicacin sustitutiva al mencionado proyecto de ley. Dicho proyecto es
hoy ley de la repblica.
En otro intento por abordar administrativamente el problema de la
transparencia en la gestin pblica est dado por la dictacin, el ao
2006, durante el gobierno de Bachelet, del Instructivo presidencial N 8
sobre transparencia activa, que obligaba a disponer permanentemente
informacin relevante en los sitios web institucionales. En los hechos, el
gobierno de la poca, se adelantaba a la aprobacin de la ley,
adquiriendo de forma voluntaria la obligacin de garantizar un grado
mayor de publicidad de los actos en la administracin pblica.
Otro hito de importancia en el abordaje de este problema, fue la
dictacin el ao 2008, de la Ley N 19.285 de acceso a la informacin
pblica, principalmente impulsada por los Senadores Jaime Gazmuri y
Hernn Larran. La ley, an en proceso de instalacin, a pesar de las
crticas que se le hacen, representa un avance de mucha relevancia para
la administracin pblica chilena.
43

La mencionada Ley, a juicio del Consejo de la transparencia, no ha

logrado penetrar con la fuerza esperada en la ciudadana, ms all del
crculo tcnico poltico que se relaciona permanentemente con el Estado;
es muy poco conocida en amplios sectores de la comunidad nacional a
pesar que entr en rgimen en Agosto del ao 2008. Con todo, en los
mltiples rganos de la administracin del estado sujetos a cumplir esta
normativa, la ley ha logrado, poco a poco, ser conocida y valorada, a tal
punto que se le conoce como la ley de transparencia.
El uso indiscriminado del concepto de transparencia en la administracin
pblica y especialmente local, ha opacado una reflexin serena relativa
a sus significados y alcances. La transparencia, para muchas personas y
actores pblicos, es la traduccin prctica o aplicabilidad de los
preceptos de la Ley de acceso a la informacin pblica 19.285, no
observndose a primera vista otras derivadas para el concepto de
trasparencia, al menos en el rea municipal o local.
El concepto de transparencia, como muchos en polticas y gestin
pblica, a pesar de su amplia y cotidiana utilizacin, sigue siendo difuso,
amplio (con varias connotaciones) y difcil de operacionalizar.
Segn el diccionario, transparencia se refiere a la calidad de todo
cuerpo con la cual se deja atravesar por la luz y permite divisar
claramente los objetos a travs de su espesor.
Si la definicin anterior la llevamos al plano de los sistemas que
organizan las personas, podemos establecer el siguiente paralelo:
-Los seres humanos organizan sistemas con caractersticas de
transparentes como puede ser un club deportivo, una junta de vecinos,
un sindicato, una municipalidad, en fin.
-La luz que ilumina estas organizaciones sera la observacin pblica,
tanto de los que estn en ellas como de los que estn afuera. Ambos
pueden conocer lo que hay dentro y cmo funciona. Por lo tanto, un
sistema u organizacin ser transparente cuando esa luz, es decir, la
mirada ciudadana, pueda ingresar con plena libertad a su interior.
Es importante remarcar que un sistema, organizacin o institucin, es
transparente no porque demuestre que est en buenas condiciones y
44

que funciona de acuerdo a lo esperado por el pblico. Es transparente

porque demuestra las condiciones en las que se encuentra y
cmo est funcionando, con independencia de si esto es positivo
o negativo (Asociacin iniciativa para la democracia, San Salvador).
Al intentar una definicin podemos establecer que la Transparencia
Pblica es la generacin de condiciones de confianza y franqueza
entre los que administran la esfera de lo pblico, basado en
competencias y reglas, acceso a la informacin, rendicin de cuentas,
participacin y control ciudadano.
La transparencia, ya lo sealamos, presenta una variedad de
perspectivas, pero en trminos generales, se observan cuatro elementos
principales o significados asociados al trmino:
a) Acceso a la informacin pblica,
b) Rendicin de cuentas,
c) Claridad de procedimientos, reglas y responsabilidades y,
d) Participacin activa de la comunidad o ciudadana.
El acceso a la informacin pblica conlleva hacer disponible, oportuna,
clara y verificable la informacin que se genera dentro de la
organizacin, en este caso, pblica.
Cuando hablamos de rendicin de cuentas, debemos entender por esto,
las acciones de nuestros representantes o gestores de los asuntos
pblicos, por informar a sus representados y dems actores sociales,
acerca de cmo se est administrando realmente el sistema y sus
componentes. Rendir cuentas, aunque suene de perogrullo, no es slo
mostrar resultados positivos y lo positivo del trabajo, sino tambin
aquellos aspectos deficitarios a fin de buscar alternativas de
mejoramiento.
El cumplimiento de reglas supone que tanto las autoridades como los
ciudadanos deben conocer y respetar las reglas que rigen las acciones
de funcionamiento de la organizacin. El respeto de las reglas supone
una oportunidad para que representantes y ciudadanos puedan
monitorear el desarrollo de la gestin y evaluar los resultados.
45

Si bien ya hemos expuesto en extenso acerca de la participacin, vale

resear aqu que sta debe entenderse como la generacin de igualdad
de condiciones y oportunidades disponibles a los diferentes actores del
sistema para que stos expresen sus perspectivas, opiniones, hagan
propuestas, prioricen inversiones y orienten la gestin pblica local, den
seguimiento y monitoreen las acciones de la organizacin.
En sntesis, la lgica de la transparencia municipal est en gran medida
determinada por la obligacin y necesidad que tienen los gobiernos de
informar y rendir cuentas a la opinin pblica, ya que no basta con ser
un buen administrador de recursos, sino adems demostrar que est
manejando bien los recursos que le fueron conferidos, lo que se traduce
en ser merecedores de la confianza ciudadana, elemento fundamental
para el fortalecimiento de las instituciones pblicas y una sana
convivencia democrtica.
Ciudadana activa y Democracia
Si hay algo que caracteriza en la actualidad el comportamiento de las
personas y la dinmica de sus relaciones sociales, es su marcada
impronta individual en desmedro de lo colectivo como podra haber sido
la tnica de antao. Actualmente, lo colectivo se muestra fragmentado
producto de un sistemtico proceso de individualizacin caracterizado,
entre otros aspectos, por el privilegio de los intereses particulares
asociados al consumo y las pautas que de ello se derivan.
Por esa va, de la exacerbacin individualista, el Estado se ha visto ms
debilitado y disminuido que antes, ya que se tiende a privilegiar las
acciones y comportamientos privados por sobre lo colectivo como ya lo
sealamos. Lo colectivo no est en el chip actual del ciudadano, es
ms, en muchas ocasiones le resulta extrao, lejano y ajeno a la
manera de entender la vida en los tiempos que corren.
Pero esto no es solo un fenmeno de las personas, tambin se ve
reflejado, de distinta forma y naturaleza, en las organizaciones que
estos constituyen. Pareciera una paradoja, pero el proceso antes
sealado impacta tambin a las diversas formas de organizacin social
que surgen y mueren en funcin de intereses muy especficos y
acotados, generalmente inmediatos y locales, y no tanto en funcin de
intereses generales o por el bien comn de la sociedad en su conjunto.
46

Ejemplos y evidencias, en relacin a cmo los derechos generados se

particularizan a demandas sectoriales y son asumidos as por el Estado,
existen en todos los mbitos: en vivienda con los comits de allegados,
en salud, educacin, etc.
Un escenario con estas caractersticas hace particularmente difcil la
construccin de ciudadana, se transforma en un enrome desafo donde
parece necesario trabajar lo colectivo pero sin menospreciar las
especificidades e identidad. La ciudadana se constituye, de esa forma,
en un eje articulador de la fragmentacin; la conexin de dimensiones
fragmentadas.
El desafo de construir ciudadana
El desafo de construir ciudadana supone resignificar lo colectivo, darle
contenido y densidad. Junto a ello, promover la transversalidad temtica
y los asuntos comunes de los distintos sectores sociales. Y tambin
conjugar los factores locales y globales en dicho proceso. Actualmente
existe cierto desequilibrio en esa dinmica marcada por una
preeminencia de lo local para satisfacer necesidades inmediatas y
especficas.
Las vinculaciones entre demandas especficas y dimensiones generales
que inciden en el desarrollo parecen no ser tema de debate hoy por hoy.
La accin social se orienta a pequeos cambios ms que por proyectos
amplio, de futuro y largo plazo.
La legitimidad de la accin social est dada, en gran medida, en
concretar rpida y eficientemente iniciativas y proyectos aunque no
formen parte de un plan mayor. Conjugar ambas miradas, lo local y lo
global por llamarlo as, es el gran desafo en la construccin de
ciudadana.
Nadie discute que es en el espacio-dimensin local donde se resuelven
los problemas, que se conforma en un espacio de identidad y
reencuentro. Sin embargo, hoy se da una absolutizacin de lo local,
invisibilizando las dimensiones superiores, donde indudablemente
tambin la globalizacin tiene gran incidencia en lo que ocurre
localmente.
47

De ah se deriva otro desafo en el proceso de construccin de

ciudadana: vincular lo global y local, como perspectiva de anlisis y
desafo para la intervencin social actual. Resulta necesario conectar las
dimensiones locales y globales, no solo en el anlisis sino en las
prcticas cotidianas de la accin social. No es posible actuar aislada y
desconectadamente de lo que ocurre en los planos supralocales;
demandas especficas son legtimas pero descontextualizadas se
desdibujan, se fragmentan en demasa lo que se traduce en una
despolitizacin de la accin pblica.
Construir ciudadana supone, en definitiva, repolitizar la reflexin y la
accin social a travs de la vinculacin entre lo local y lo global, siempre
pensando en recuperar el significado y objetivo del bien comn.
Ciudadana activa
Consustancial al proceso democrtico es el esfuerzo orientado a la
construccin de ciudadana. Podemos empezar a sealar una ciudadana
activa cuando el poder real en la toma de decisiones se ampla a la
mayor base posible de personas, sin exclusiones.
De lo anterior, podemos concluir que nada o poco ayudan en este
objetivo aquellos ejercicios o simulacros de participacin sin poder real
de decidir o intervenir efectivamente en las decisiones pblicas, como
aquellos procesos sin contenidos, de corte informativo exclusivamente.
Una mejor democracia requiere de participacin activa y efectiva de los
diversos actores sociales, por lo tanto, fortalecimiento de la sociedad
civil. Una activa ciudadana debe reflejar una participacin vinculada al
mejoramiento de condiciones actuales pero tambin a la bsqueda y
construccin de alternativas. Ambas conforman una posibilidad real de
incidir en decisiones que afectan a las personas.
Democracia y Ciudadana
Nuestra democracia se caracteriza, entre otras cosas, por el
distanciamiento entre poder y sociedad, entre las exigencias ciudadanas
y el tipo (y forma) de decisiones que se toman en el mbito pblico. Se
dice que disponemos de una democracia cooptada por lites y muy

48

procedimental que no deja espacio para otros actores y otras formas de

hacer.
Esta forma asumir la democracia representativa procedimental supone
riesgos que se constituyen en obstculos para la construccin de
ciudadana, uno de ellos es la automatizacin de ciertos aparatos del
Estado y la formalizacin de instituciones representativas, perdiendo el
sistema democrtico capacidad de control y decisin real en los asuntos
pblicos.
De ah entonces la necesidad de ir recuperando la nocin de rgimen
poltico en este difcil camino de construccin de ciudadana.

49

V.-

Estructura Metodolgica

Hiptesis
Los promotores y ejecutores del PP destacan como uno de sus
principales atributos los aportes y rendimientos en el rea de la
transparencia municipal que el programa es capaz de materializar y
visibilizar.
Existe coincidencia en que la gestin del Estado, en todos sus niveles,
atraviesa por una crisis de credibilidad y sospecha ciudadana creciente
que en nada ayuda a fortalecer las confianzas estado ciudadanos
imprescindibles para fortalecer cualquier democracia que se precie de
tal. Esta desconfianza, desapego o desafectacin ciudadana por la
accin pblica, sus instituciones y protagonistas es, segn todos los
anlisis y estudios, creciente y difcil de revertir por lo profundamente
arraigada en el imaginario colectivo y, en muchos casos, por la propia
incapacidad de la institucionalidad pblica de generar iniciativas
intencionadas para revertir dicho estigma.
Lo anteriormente expuesto es especialmente sensible en las
administraciones comunales donde la desconfianza ciudadana se percibe
con mayor nitidez, situacin dada por la mayor proximidad institucional
con las personas, acrecentada por cotidianos casos de malas prcticas
de administracin y gestin, as como derechamente por situaciones de
corrupcin en pequea y mediana escala.
A pesar que son los municipios, por lejos, la institucionalidad pblica
donde se observan mayores mecanismos de control, la percepcin
ciudadana relacionada con la falta de transparencia en dichas unidades
se mantiene y tiende a acrecentarse. En efecto, en los territorios
comunales y en las municipalidades podemos listar varios mecanismos
legales asociados al control de la gestin pblica local; el concejo
municipal, las direcciones de control, la contralora general de la
repblica, los tribunales de justicia competentes, el ejercicio
parlamentario, etc. Si a ellos agregamos a otras instancias que pueden y
actan como mecanismos informales de control de gestin local, como
pueden ser los medios locales de comunicacin y las organizaciones de

50

la sociedad civil, estamos frente a una vasta, y tal vez la ms amplia

maraa de control del Estado.
Por qu entonces la ciudadana tiene, en general, una negativa
percepcin de la gestin municipal y de sus principales actores? Por
qu se seala que la falta de transparencia en la administracin
municipal es uno de sus principales dficits?
Una respuesta para los cuestionamientos anteriores podra estar dada
por la dbil estrategia participativa y de inclusin ciudadana genuina en
los asuntos pblicos locales. En ese marco, de cumplirse las
expectativas sobre transparencia que genera el PP, puede ste
constituirse en una buena herramienta para que las personas conozcan,
monitoreen y controlen las mltiples polticas pblicas locales.
Cinco hiptesis de trabajo
H1.- El Presupuesto Participativo, en cualquiera de sus modalidades y
enfoques, cuando logra sostenerse y consolidarse por ms de dos aos
a lo menos, genera directa e indirectamente diversos mecanismos y
elementos que favorecen el acceso a la informacin pblica y la
formacin cvica de los ciudadanos, aportando con ello a mejorar los
niveles de transparencia en la gestin pblica municipal,
especialmente en los procesos de gestin referidos a la administracin
de recursos pblicos locales.
H2.- El Presupuesto Participativo puede considerarse como un eficiente
mecanismo en la tarea de lograr mayores niveles e indicadores de
accountability, especialmente en la administracin local.
H3.- El Presupuesto Participativo, su implementacin y desarrollo, para
su gestin exitosa, necesariamente debe desplegar mecanismos que
faciliten a la ciudadana acceder a informacin clave en el proceso de
gestin de polticas y programas municipales.
H4.- El Presupuesto Participativo, a travs de sus diversas etapas,
metodologas, mecanismos y actividades, contribuye a desalentar
prcticas de gestin municipal negativas o episodios de corrupcin en
cualquiera de los niveles de administracin comunal.

51

H5.- La consolidacin del Presupuesto Participativo en el territorio

comunal, y la comprensin/aprehensin del proceso, tanto por el
recurso humano municipal como por la ciudadana, abre espacios para
explorar y desarrollar otros mecanismos de participacin pro
transparencia, pudiendo sentar las bases para el diseo de una poltica
comunal de transparencia en la gestin, as como transitar a un enfoque
de gestin municipal participativa.
Objetivos
Objetivo General
Determinar los aportes que realiza el presupuesto participativo en
funcin de mejorar la transparencia en la gestin municipal. Se espera
establecer si el presupuesto participativo a nivel local se est
transformando en un mecanismo que sustente prcticas de gestin pro
transparencia en las polticas pblicas locales, entendida sta desde la
lgica del acceso a informacin municipal importante (asociada a la
ejecucin presupuestaria y a la planificacin municipal), al proceso de
rendicin de cuentas, a la claridad de reglas y a la fortaleza de la
participacin comunitaria en la gestin municipal.
Objetivos Especficos
1. Identificar las condiciones polticas, sociales e institucionales que
han sido claves para el desarrollo y sustento de los presupuestos
participativos en las comunas estudiadas. Con especial nfasis en
los procesos que dan forma a una cultura para la transparencia en
la gestin pblica local.
2. Describir el diseo institucional, y las condiciones de contexto, del
presupuesto participativo y las relaciones que establece con los
dems mecanismos que contribuyen a transparentar la gestin
local.
3. Caracterizar las reas de intervencin del PP que suponen avances
en los estndares de transparencia.
4. Contextualizar el escenario socio poltico en que se desenvuelve el
PP y sus conexiones con la ciudadana.

52

Metodologa
La propuesta metodolgica de la presente investigacin tiene por
caracterstica el estudio comparado de los casos de La Serena y Lautaro,
en orden a determinar los aportes que supone la participacin de la
ciudadana en la gestin, implementacin y control de polticas pblicas
locales, concretamente a travs de la herramienta del presupuesto
participativo, en materia de transparencia en la gestin pblica local,
entendida sta desde la perspectiva del acceso a la informacin pblica,
a la rendicin de cuentas, a la claridad en los procedimientos, reglas y
responsabilidades y, a la capacidad de participacin activa de la
comunidad o ciudadana en los asuntos pblicos en la escala local o
municipal.
El proyecto de investigacin considera dos
metodolgicas; una de campo y otra de anlisis.

momentos o

etapas

La primera fase, de campo, supone una revisin bibliogrfica, de

documentacin especfica (presentaciones, planificaciones, reglamentos,
ordenanzas, sistematizaciones, etc.), preparacin de entrevista
semiestructurada, grupos focales, aplicacin de un cuestionario inicial
va internet y la realizacin de entrevistas a la muestra definida.
Un segundo
momento estar dedicado principalmente al anlisis
interpretativo de la informacin recopilada en la fase anterior y a la
redaccin del informe final.
Tipo de estudio
El estudio es de tipo Exploratorio Descriptivo. Exploratorio, toda
vez que los temas vinculados Participacin, Presupuesto Participativo y
Transparencia en la gestin pblica local- no han sido temas
profundizados suficientemente en Chile.
Al analizar y revisar la bibliografa y literatura que sustenta
tericamente este trabajo, se constata abundante material relacionado
con el concepto y enfoque sobre Participacin. No as con los aspectos
relacionados a la transparencia en la administracin y su vinculacin con
mecanismos de participacin ciudadana en el espacio local como es el

53

caso de este trabajo, ni tampoco con los aspectos o aristas que

relacionan los tres elementos.
Una razn que explicara esta escasez de material especfico, puede
estar dada por la reciente instalacin en el debate pblico nacional, al
menos con la fuerza que se ha expresado en la ltima dcada, del
concepto de transparencia. La misma situacin se puede sealar al
referirnos al mecanismo del Presupuesto Participativo como canal de
participacin de las comunidades. Recordemos que este instrumento se
empieza a hacer conocido e instalar en Chile recin a principios del ao
2000, la misma fecha en que podemos situar la emergencia, con mayor
fuerza, del debate en torno a la transparencia en la gestin y
administracin del Estado. Si bien hay coincidencia aproximada en la
fecha de instalacin de las problemticas referidas (transparencia
Presupuesto Participativo), surgen por impulsos y causas diversas.
Tambin sealamos que es del tipo Descriptiva, ya que busca describir
y caracterizar los elementos principales objeto del presente trabajo, a
saber; los principales aportes que realiza el presupuesto participativo en
materia de transparencia municipal, o ms bien, en la administracin y
gestin de poltica pblicas de alcance comunal.
Enfoque metodolgico
El trabajo a desarrollar y su perspectiva metodolgica es de carcter
principalmente cualitativo, donde se destaque el Lenguaje y la
interpretacin de los hechos humanos (Garca Ferrando et al.:199), sin
descartar algunos elementos cuantitativos que vengan a complementar
la propuesta de investigacin tal como lo propone el profesor Juan
Manuel lvarez de la Universidad Complutense de Madrid en la
introduccin del texto Mtodos cualitativos y cuantitativos en
investigacin evaluativa(Cook T.D. et al:2005).
Muestra
La situacin de inters para este trabajo ser abordada y profundizada
en dos comunas de Chile: La Serena y Lautaro.
Ambas comunas desarrollan el programa de presupuesto participativo
por ms de tres aos. No solo han logrado instalar y sustentar el
54

presupuesto participativo en sus comunidades e institucionalidad, sino

que han experimentado variaciones y ampliaciones significativas en la
instalacin del instrumento de participacin a otros sectores de la
poblacin, especialmente hacia vastos segmentos juveniles y
estudiantiles, una poblacin poco atractiva como objeto de polticas
pblicas locales al menos hasta ahora.
Otra particularidad de las comunas seleccionadas dice relacin con la
paulatina elaboracin e implementacin, a partir del presupuesto
participativo, de otros mecanismos de inclusin y participacin en sus
territorios, esbozando un norte claro para la articulacin y conduccin
municipal hacia una gestin municipal participativa con mayores grados
de integralidad.
Para cada comuna, se ha definido materializar la presente investigacin
trabajando con actores comunales involucrados en la instalacin,
desarrollo y sostenibilidad del presupuesto participativo, as como su
involucramiento en otras iniciativas participativas. La muestra estar
integrada, para cada administracin local, por los siguientes actores
locales:
Para la institucionalidad municipal; El Alcalde respectivo, Directores
municipales (Social y Finanzas principalmente) y profesionales
directamente relacionados con el programa.
Para las organizaciones comunitarias y ciudadana; Dirigentes sociales
representativos, un dirigente o lder estudiantil con conocimiento e
involucramiento en el respectivo presupuesto participativo.
Tambin se incluy como parte de la muestra, a diversos actores,
especialmente vinculados al sector acadmico universitario, con
conocimiento de la realidad municipal participativa y presupuesto
participativo.
Al respecto, se tom contacto con los siguientes acadmicos: Dr. Egon
Montecinos de la Universidad de Los Lagos, reconocido investigador en
este mbito, Csar Pagliai Fuentes de la Fundacin Nacional para la
Superacin de la pobreza, Yves Cabannes, Dr. Yves Cabannes de la
University College London, Nelson Dias del Foro Portugus de
Presupuesto Participativo.
55

Finalmente, sealar que otro factor prctico considerado en la eleccin

de la muestra, est determinado por el conocimiento previo de las
experiencias y las vinculaciones laborales que tiene el autor del trabajo
con estas comunas, sus autoridades y equipos tcnicos, lo que asegur
y facilit el desarrollo de la presente investigacin.
Instrumentos para la produccin de informacin
Dada la naturaleza del estudio, se consider pertinente utilizar como
instrumentos de produccin y recoleccin de informacin el anlisis
documental, cuestionario gua y entrevista semiestructurada (a
individuos y grupos focales).
La tcnica principal utilizada fue la entrevista semiestructurada ya que
se busca rescatar la subjetividad de los sujetos de estudio. A travs de
canales comunicativos, verbales y no verbales, es factible profundizar en
toda la carga simblica que los actores le asignan a las actividades que
realizan, accediendo al significado de las actuaciones y el valor que
stos le atribuyen.
Dicha tcnica, facilita el contacto directo con la fuente de informacin
logrando conjugar la expresin verbal y no verbal en la percepcin de
los involucrados. Por otro lado, la entrevista y el contacto cara a cara
con el entrevistado, permite orientar a la persona para que exprese lo
mejor posible el sentido de su experiencia, profundizando en las
preguntas y comprendiendo el contexto en que se generan las
experiencias de los participantes.
Tambin, especialmente en el caso de La Serena, se planificaron y
desarrollaron seis grupos focales, uno por cada territorio o delegacin, y
uno con estudiantes del presupuesto participativo escolar. Esta tcnica
complementaria, por su parte, facilit el desarrollo de las percepciones
individuales y colectivas respecto a la materia en cuestin y los factores
que influyen en ella. De esta manera, es posible conocer como se
producen los cruces de subjetividades sobre los factores que motivan su
involucramiento en el o los programas participativos en los cuales se
integran.

56

Metodologa de anlisis de la informacin

Para el anlisis de la informacin se utilizar la tcnica del anlisis de
contenido, cualitativo y cuantitativo. Se busca interpretar datos e
informacin de textos manifiesta as como aquella no explicitada
directamente en los formatos utilizados para recoger informacin.
El anlisis de contenidos se basa en la lectura (textual o visual) recogida
a travs del trabajo de campo, pero a diferencia de la lectura comn,
por esta va debe procurar apegarse al mtodo cientfico; debe ser
sistemtica, objetiva, replicable y vlida (Andru:2002).
El anlisis de contenido, siguiendo a Krippendorff (1990), es una
tcnica de investigacin destinada a formular, a partir de ciertos datos,
inferencias reproducibles y vlidas que pueden aplicarse a su contexto
(Citado en Andru, 2002:3). Y es precisamente ese uno de los
objetivos buscados por el presente trabajo.
Se incluyen en el mbito del anlisis de contenido, el grupo de tcnicas
cuyo objetivo es explicar y sistematizar el contenido de los diversos
mensajes (texto, sonido e imagen) y cmo dicho contenido se expresa
con ayuda de indicios cuantificables o no.

57

VI.- DESCRIPCION DE LOS CASOS

Municipio

Regin

Poblacin

Partido Poltico del

Alcalde

La Serena

Coquimbo

205.015

PS

Lautaro

Araucana

35.451

DC

Fuente: Elaboracin propia. Datos SINIM - SUBDERE, www.sinim.cl

COMUNA DE LA SERENA, REGION DE COQUIMBO

Caracterizacin comunal (Ver anexo 3):
La Comuna de La Serena est situada a 470 kilmetros al norte de
Santiago, en la provincia de Elqui, IV Regin de Coquimbo.
A nivel territorial, La Serena se caracteriza por ser una comuna y ciudad
con el mayor centro poblado de la regin, se encuentra cercana a la
Capital con una conexin vial de alta calidad, cuenta con una diversidad
geogrfica y climtica que se ve reflejada en su flora y fauna, es una
comuna de grandes atractivos tursticos, est unidad a otro polo urbano
(Coquimbo) donde ambas generan la segunda conurbacin con mayor
crecimiento demogrfico del pas.
Respecto de la poblacin comunal, La Serena cuenta con tasa de
crecimiento poblacional de 2.8% anual, la que se encuentra por sobre la
tasa promedio del pas de slo un 1,2% anual, a pesar que el sector
rural slo creci a una tasa anual del 0.7%.
La superficie total de la comuna es de 1.893 Km2, de los cuales el 95%
corresponde a superficie rural y slo el 5% de su territorio es urbano,
con una longitud de costa equivalente a 40 kilmetros (115 Urbanas
km2).
La actividad econmica se concentra en el Turismo, Comercio y
Servicios e Industria. En cuanto a las empresas de la comuna, el 38%
corresponde al comercio, 11% de Finanzas y Servicios y 6,8%
58

Agricultura. En cuanto al empleo, la Comuna presenta un ndice de

desocupacin de 9.1% el que se encuentra bajo al promedio nacional de
10,1%, segn el ltimo trimestre mvil. Respecto de la pobreza, la
Comuna de La Serena concentra el 28% de la pobreza regional, con un
15,6% de habitantes que se encuentran en esta condicin.
Relativo a la educacin, la comuna presenta un alto ndice de poblacin
adulta con niveles medios y bsicos de educacin, concentra los
primeros lugares en el SIMCE regional y primer lugar en PSU regional.
Gestin Municipal Participativa GMPJunto con avanzar en superar los grandes dficits de infraestructura y
equipamiento urbano que estaban pendientes y eran necesidades muy
sentidas por la comunidad, la actual administracin municipal
encabezada por el Alcalde Ral Saldvar Auger, el concejo municipal y
los equipos tcnicos, se abocaban a disear una estrategia que diera
forma y materializara los principios orientadores de la gestin municipal:
Integracin y Participacin.
En una primera fase, se despleg un gran esfuerzo en materia de
inversiones que, paulatinamente, ha significado elevar los estndares de
desarrollo comunal y mejoras importantes en indicadores relacionados
con la calidad de vida de los habitantes.
Dicho esfuerzo se tradujo en ms de 81 millones de dlares en inversin
comunal, en un plazo de cuatro aos. Segn informacin disponible, en
la actualidad se trabaja una cartera de proyectos (inversin planificada)
que supera los 60 millones de dlares para continuar desarrollando la
comuna y mejorando la calidad de vida de la poblacin.
Las inversiones ejecutadas y las que estn en proceso de desarrollo, ha
significado dar cumplimiento a mltiples aspiraciones sentidas por los
vecinos que se encontraban rezagadas por largo periodo. Entre las
muchas inversiones realizadas, podemos mencionar algunas de alto
impacto como la construccin de paseos semipeatonales y obras de
gestin de trnsito en el centro de la ciudad, la remodelacin del museo
al aire libre en la Avda. Francisco de Aguirre, la construccin del parque
Espejo del Sol en Las Compaas, la construccin plaza cvica del
59

Bicentenario en Las Compaas y la construccin del parque 18 de

Septiembre en La Antena.
Nuevos desafos para los nuevos tiempos
Conscientes que el desarrollo comunal significa mucho ms que levantar
obras de infraestructura, muy necesarias por cierto, se comienza a
transitar de manera ms palpable y visible, hacia nuevas formas y
estilos de administrar polticas pblicas de impacto local, caracterizadas
por el involucramiento y participacin activa de las comunidades en el
diseo, ejecucin y control de polticas pblicas locales.
Con ese objetivo en mente, tanto las autoridades municipales como sus
equipos profesionales, retoman con fuerza las ideas que dan un mayor
sustento democrtico a la gestin comunal en esta nueva fase. Ello
supone disear participativamente un conjunto de programas de
desarrollo social-comunitario orientados a fortalecer una ciudadana ms
activa y comprometida con el desarrollo de sus propios territorios. De
este proceso, surgen distintas iniciativas y programas cuyo hilo
conductor lo daban los distintos niveles de participacin ciudadana.
El principio de integracin y participacin establecida como un eje
estratgico y prioritario de la propuesta poltica del Alcalde Saldvar, se
expresa tcnicamente a travs del diseo y ejecucin de dos programas
de trabajo:
1.- Actualizacin Participativa del Plan de Desarrollo Comunal 2009
2012 y,
2.- El Programa comunal de Presupuesto Participativo.
Ambas propuestas, son el reflejo de la nueva impronta que se le
pretende dar al trabajo municipal, especialmente en lo concerniente al
trabajo social-comunitario e involucramiento vecinal en las decisiones y
monitoreo de polticas locales.
Un Plan de Desarrollo Comunal ms participativo
El Plan de Desarrollo Comunal en Chile, conocido como PLADECO, es
definido legalmente como un instrumento de gestin municipal cuyo
objetivo principal es guiar el accionar del Municipio en diversos mbitos
60

y principalmente en aquellos que la administracin, de acuerdo a los

insumos de informacin emanados desde la comunidad local, enfoca sus
esfuerzos y recursos.
Contar con esta herramienta de planificacin comunal es parte de las
obligaciones legales que los municipios en Chile deben observar. Por ser
obligatorio, todas las comunas cuentan con este instrumento, sin
embargo, la diferencia entre un plan y otro est dada por la forma o
metodologa utilizada en su diseo.
En el caso de La Serena, se llev a cabo una actualizacin del Plan de
Desarrollo Comunal para el periodo 2009 2012. Dicho proceso
planificador contempl un amplio y vasto despliegue entre las
comunidades a objeto de asegurar su participacin activa y propositiva.
En ese marco, municipio y comunidad discutieron los grandes
lineamientos de gestin y la priorizacin de inversiones comunales para
dicho periodo.
Un hito importante en la actualizacin del Plan de Desarrollo Comunal
Serenense, estuvo dado por la organizacin y desarrollo de un gran
Cabildo Comunal, espacio de participacin ciudadana amplio donde
todas las personas, grupos y organizaciones podan intervenir opinando
y aportando ideas que, finalmente, pasan a constituir las ideas matrices
que van a orientar y priorizar la administracin municipal.
El Programa de Presupuesto Participativo en La Serena
Una exitosa apuesta para fomentar la participacin e integracin de la
comunidad en La Serena fue la que, a la luz de los resultados actuales,
realiz el Alcalde Sr. Ral Saldvar Auger junto a su concejo municipal y
al equipo tcnico profesional.
La idea de instalar el presupuesto participativo, que estaba tomando
forma en el municipio, vino a ser reforzada por una invitacin de la
Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo SUBDERE-, para
participar en el Programa de Asistencia Tcnica para la Implementacin
de Presupuestos Participativos llevado a cabo el ao 2008 2009 e
impulsado con fuerza por la Presidenta Michelle Bachelet Jeria.

61

Se defini el Presupuesto Participativo como un mecanismo de

participacin social y ciudadana que permite a la comunidad decidir en
conjunto con las autoridades locales, es decir, Alcalde y Concejales, en
qu se invierte parte de los recursos destinados al desarrollo comunal.
La metodologa a travs de la cual se concreta dicha aspiracin implica
que los vecinos diagnostiquen, prioricen, deliberen, ejecuten y controlen
la inversin de los recursos teniendo como base la realidad de su propio
territorio.
Los Presupuestos Participativos son considerados como una herramienta
y una de las prcticas ms fecundas para la realizacin de polticas
sociales pertinentes a las necesidades de las personas, entendidas stas
como una reflexin crtica sobre las problemticas de la comuna y una
efectiva democratizacin en la relacin entre el Municipio y la
ciudadana. Constituye, adems, una experiencia de gestin pblica que
mejora la transparencia y el accionar de las diversas polticas pblicas.
Desde el punto de vista poltico incide positivamente en la calidad
democrtica al mejorar el proceso de toma de decisiones, mediante la
deliberacin de los ciudadanos.
Cmo funciona el Presupuesto Participativo en La Serena?
La metodologa de trabajo que se organiza para llevar adelante el
programa de presupuesto participativo es simple, a travs de sucesivas
asambleas se va informando sobre el programa y sus componentes, se
levantan los elementos constitutivos del diagnstico territorial, se
analizan las distintas propuestas e ideas. Las que concitan mayor
adhesin de los vecinos y demuestran las factibilidades para su
ejecucin se convierten en los proyectos que, luego de un intensivo
proceso de difusin entre los ciudadanos se votan en un acto electoral
masivo que goza de todos los resguardos para garantizar la mxima
transparencia y ecuanimidad.
Una vez seleccionados los proyectos a travs del voto de los vecinos
mayores de 14 aos, el municipio transfiere los recursos a las
organizaciones para que stas ejecuten y rindan cuentas a su
comunidad y al municipio- a la brevedad.

62

Cuadro resumen ciclo metodolgico PP La Serena

Asamblea N1:

Asamblea N 2:

Entrega de informacin inversin y logros ciclo

anterior
Entrega informacin general del programa
Orientacin en relacin a derechos, deberes y
responsabilidades de las Directivas de los territorios.
Eleccin de la Directiva del territorio.

Asamblea N 3:

Asamblea 4:

Discusin y anlisis de las problemticas

relevantes de cada territorio,
Priorizacin
de
iniciativas
levantadas,
(diagnostico sobre principales necesidades del
sector),
Derivacin de demandas levantadas y priorizadas
a la Secretara Comunal de Planificacin para su
visacin tcnica.
SECPLA expone y analiza resultados de anlisis
tcnico y de factibilidad,
Dialogo con vecinos exponiendo los resultados y
argumentos tcnicos de la visacin,
Discusin y anlisis entre los profesionales del
Municipio, tanto de Delegacin, DIDECO y
SECPLAN, y los vecinos que se hacen parte de las
asambleas vecinales.
Una vez entregada las indicaciones en cuanto
visacin tcnica, las organizaciones promotoras
de las iniciativas planteadas elaboran los
proyectos en formato simplificado.

En esta instancia se entrega informacin,

socializacin y difusin de los proyectos que
participan del proceso de votacin, a objeto de
socializar las iniciativas con las organizaciones del
territorio.

Proceso
Votacin:

de

Instancia de seleccin de proyectos va votacin

popular. De alto impacto y visibilidad pblica.

Ejecucin
Control

Los
dirigentes,
cuyo
proyectos
fueron
seleccionados va votacin, reciben recursos para
iniciar sus proyectos,
Se constituye una unidad de monitoreo y control.

63

Recursos totales disponibles para decisin ciudadana:

Ao

Rec. Municipales

Otros Recursos
$ 100.000.000

Total

2009

$ 120.000.000

2010

$ 152.000.000

$ 152.000.000

2011

$ 200.000.000

$ 200.000.000

TOTALES

$ 472.000.000

$ 100.000.000

$ 220.000.000

$ 572.000.000

Fuente: Bases programa PP, Municipalidad de La Serena.

Recursos municipales disponibles para decisin ciudadana por

delegacin:
Delegacin

2009

2010

2011

La Antena

16.000.000

20.000.000

27.000.000

Las Compaas

50.000.000

63.000.000

78.000.000

Avenida del Mar

8.000.000

10.000.000

18.000.000

Rural

16.000.000

20.000.000

31.000.000

Pampa y Centro

30.000.000

39.000.000

46.000.000

TOTAL

120.0000.000

152.000.000

200.000.000

Fuente: Bases programa PP, Municipalidad de La Serena.

2011
2010
2009
Totales

Cantidad de personas priorizando proyectos (votantes),

2009 2010 - 2011
DELEGACIONES
Las
La
La
Avda.
Hombres Mujeres
Totales
Compaas
Pampa
Antena
del Mar Rural
4.114
7.313
11.427
5.016
1.796
1.891
571
2.153
3.560
5.809
9.369
4.239
1.719
1.346
596
1.469
2.162
3.680
5.842
2.454
1.123
881
434
950
9.835
16.803
26.638
11.709
4.638
4.118 1.601 4.572

64

Algunos datos significativos:

En cifras, el presupuesto participativo de La Serena, en sus tres
versiones -2009, 2010 y 2011- puede resumirse de la siguiente manera:

Recursos totales de decisin ciudadana: $ 572.000.000 (U$ 1.2

Mill.)
Cantidad de proyectos priorizados: 381
Cantidad total de personas priorizando proyectos: 26.638
Nmero de mujeres: 16.803
Nmero de hombres: 9.835
Cantidad de proyectos ejecutados: 239 (Ciclo 2011 en ejecucin)
Cantidad de asambleas realizadas: 261
Cantidad de locales de votacin disponibles: 135

65

Cuadro Resumen Presupuesto Participativo

La Serena

Localizacin

Comuna de La Serena, Regin de Coquimbo, Chile

Fecha de origen de la Mayo 2009

iniciativa
Aos de ejecucin

2009 2010 - 2011

Entidad que impulsa Municipalidad de La Serena

la iniciativa
Actores
Organizaciones comunitarias: territoriales, funcionales,
institucionales
y servicios pblicos.
sociales involucrados
Personas mayores de 14 aos de la comuna.
en la intervencin
Principales objetivos
planteados

1. Transparentar la asignacin de los recursos

municipales transferidos para el desarrollo de
mltiples iniciativas en la comunidad local.
2. Crear los espacios e instancias de discusin abiertas
con la comunidad para anlisis de sus problemas y
demandas ms sentidas.
3. Reactivar las organizaciones comunitarias en cuanto
a su vigencia en presencia en los territorios.
4. Fortalecer la vinculacin entre el Municipio y la
comunidad local.
5. Alinear la cartera de proyectos comunales con las
demandas ciudadanas y actualizacin del PLADECO.
6. Implementar contralora social para la ejecucin de
los proyectos.
7. Generar instancia de monitoreo y evaluaciones
participativas
con
dirigentes
comunitarios
y
funcionarios municipales.
Principales
logros De los 7 objetivos planteados, 6 de ellos se han
obtenidos en relacin cumplido en la medida que se ha implementado y
a los objetivos u desplegado el programa en los distintos territorios de la
otros no esperados
comuna, a excepcin del objeto N 6 en relacin a la
contralora social, el cual se ha cumplido pero no al nivel
66

que se espera en un comienzo, donde se requiere mayor

protagonismo de los dirigentes comunitarios y ejecutores
de proyectos en empoderarse del programa y sus
distintas etapas. Razn por la cual dicho objetivo forma
parte de la planificacin del programa este ao para su
implementacin con motivo de los proyectos ganadores
de la segunda versin. Adems, para la segunda versin
se incorporaron nuevos objetivos relacionados con la
ampliacin de la cobertura del programa, incluyendo a
los
excluidos
(por
distintas
razones),
tambin
innovaciones en cuanto a la implementacin del PP
escolar y desarrollo de la caravana de iniciativas
ciudadanas y soporte informtico en el proceso de
votacin. Para la tercera versin se incorporan objetivos
relacionados con la instauracin de herramientas de
gestin, que permitan identificar brechas de mejora para
el fortalecimiento del programa, tales como encuestas de
satisfaccin, modelamiento de los procesos y manuales
de procedimiento, entre otros.
1. Ordenamiento jurdico municipal que se traduce en
la actualizacin de la ordenanza comunal de
participacin ciudadana donde se incorporan los PP
como un nuevo instrumento de participacin,
creacin del reglamento de presupuestos participativo
y la formulacin de bases generales anuales del
programa.
2. Fortalecimiento del trabajo en equipo y generacin
de redes que fomentan el trabajo orientado al
logro de resultados exitosos.
3. Rigurosidad y responsabilidad de los dirigentes de las
organizaciones comunitarias adjudicatarias de los
recursos al momento de cumplir con las exigencias que
demanda el programa, en procesos tales como,
presentacin de proyectos, firma de convenios y
pagars, ejecucin y rendicin de los proyectos.
4. Ordenamiento de los procesos internos y asignacin
de las responsabilidades competentes a cada etapa del
programa, lo que se traduce en a la fecha se ha resuelto
la incorporacin del programa a los servicios en proceso
de acreditacin que se sometern a un nuevo proceso de
autoevaluacin en el presente ao 2011.
67

Principales
resultados obtenidos
en los mbitos del
desarrollo territorial

Recursos
Involucrados

1. Mejoramiento de los niveles de empoderamiento,

inclusin y cohesin social de la comunidad local
participante de la iniciativa.
2. Valoracin de la ciudadana en la inversin de
recursos municipales para el mejoramiento de los
territorios.
3. Alto nmero de reactivacin de organizaciones
comunitarias, aumentando aquellas con personalidad
jurdica vigente.
4. Aumento del compromiso y responsabilidad de los
dirigentes comunitarios adjudicatarios de proyectos con
el enfoque del programa y su implementacin.
5. Reconocer la importancia de la incorporacin de
herramientas de participacin ciudadana que generen
valor al desarrollo y bienestar de la comunidad local,
tanto por parte de funcionarios municipales como de
vecinos y dirigentes comunitarios.
6. Visin del Alcalde en la decisin de instaurar el
programa que responde a la demanda pasiva de la
comunidad local de abrir espacios de real y activa
participacin ciudadana.
2009 = 120.000.000
2010 = 156.000.000
2011 = 200.000.000

Cantidad
de
Personas Votaciones

Total = 476.000.000 (U$ 250.000 aprox. Dic 2011).

2009: 5.842
2010: 9.369
2011: 11.427

Nmero de proyectos
priorizados

Total: 36.638
2009: 112
2010: 119
2011: 142

Nmero
territorios

de

Breve descripcin de
metodologa
de

Total : 373
5 delegaciones
21 territorios
o
o

Aprobacin Concejo.
Formulacin Bases.
68

trabajo del PP.

Innovaciones
variantes
proceso.

o
o
o
o
o
o
o
o
o
del

Asambleas Vecinales (4).

Formulacin de Proyectos Participativos.
Votacin.
Entrega de resultados y Recursos.
Ejecucin y Control Social de Proyectos.
Caravana de Iniciativas.
Anlisis para el mejoramiento.
Evaluacin y Ajustes al proceso

A.- Durante el primer ciclo (2009) se aprovecho de

actualizar el Plan de Desarrollo Comunal PLADECOutilizando
la
metodologa
del
Presupuesto
Participativo.
B.- Presupuestos Participativos Escolares (2010
2011).
C.- Programa Informtico de control de votantes.
D.- Caravanas de Iniciativas Ciudadanas.

Fuente: Elaboracin propia, 2011.

69

COMUNA DE LAUTARO, REGION DE LA ARAUCANIA

Caracterizacin comunal (Ver anexo 4):
Lautaro es una comuna ubicada a 30 kilmetros al sur de la ciudad de
Temuco (capital regional de la Araucana), cuenta con una poblacin
34.929 habitantes de los cuales el 50,02% corresponde al sexo
femenino y el resto al sexo masculino. Su poblacin rural alcanza al
35%.
Es una comuna que pertenece a la provincia de Cautn y sus principales
indicadores socio-demogrficos son los siguientes. Cuenta con un
porcentaje de pobreza de 20,95% superior al promedio nacional que
alcanza el 16,05% (SINIM, 2008). El porcentaje de indigencia
corresponde al 7,83%, indicador superior al promedio nacional que
alcanza el 4,09%; por su parte el porcentaje de pobres no indigentes
asciende en la comuna de Lautaro al 13,11%, porcentaje levemente
superior al promedio nacional que asciende a 11,98%. En relacin al
ndice de Desarrollo Humano, Lautaro se ubica en el lugar 224 del
ranking nacional y a escala regional se encuentra ubicada entre las
primeras 10 de un total de 32 comunas.
Dentro de este contexto, el Presupuesto Participativo (PP) lo opera la
Municipalidad de Lautaro, la cual cuenta con 70 funcionarios entre
planta y contrata y 99 funcionarios contratados a honorarios. El PP es
financiado con recursos propios municipales que surgen del tem
Inversin a la Comunidad (ex FONDEVE) lo cual asciende a 30
millones de pesos aproximadamente.
Existe un equipo tcnico municipal base, radicado en Dideco, encargado
de operar la iniciativa, al cual se le suman durante el proceso personal
de finanzas, obras municipales, Secpla, entre otras unidades. El ao
2008 se sum a este equipo tcnico personal del rea de salud
municipal.
El personal es remunerado pero las actividades del PP son realizadas
principalmente en horario fuera de trabajo, y en ese sentido no todo el
personal es remunerado con horas extras. Las horas extras las reciben
fundamentalmente el personal de planta. El personal de contrata y
70

honorarios generalmente no reciben horas extras, no obstante son los

que muestran mayor compromiso y motivacin con la iniciativa.
Gestin Municipal Participativa
La experiencia de Presupuesto Participativo en la Comuna de Lautaro
data del ao 2006 y tiene como principal objetivo la asignacin de
recursos municipales por la va de criterios democrticos y
participativos, abandonando la prctica de la distribucin de recursos
por la va de los criterios tcnico clientelares que terminaban
favoreciendo a grupos u organizaciones que demostraban mayor
cercana con las autoridades polticas y tcnicas de turno.
Al cabo de 3 aos de experiencia, el Presupuesto Participativo de
Lautaro ha demostrado dinamismo local y evolucin democrtica
producto de la constante interaccin entre municipalidad y comunidad.
Entre los logros alcanzados se encuentra la alta participacin ciudadana
alcanzada en las votaciones populares, la cual va en aumento sostenido
ao a ao. El aumento de la rendicin de cuentas del uso de recursos
por parte de la comunidad hacia la municipalidad y la transparencia en
los criterios para asignar recursos a los proyectos participativos, ha sido
un logro importante para una experiencia de este tipo.
Presupuesto Participativo Lautaro
Comuna de Lautaro
Localizacin

Regin de la Araucana.

Fecha de origen de la
iniciativa

Marzo del 2006

Entidad que impulsa la

iniciativa

Municipalidad de Lautaro

Actores institucionales y
sociales involucrados en

Organizaciones comunitarias: territoriales, funcionales,

servicios pblicos. Personas mayores de 14 aos de la

71

la intervencin

Principales
planteados

comuna.

objetivos

Principales
logros
obtenidos en relacin a
los objetivos u otros no
esperados

Fomentar por medio de la participacin democrtica, el

rol de las Organizaciones comunitarias y de la ciudadana
en las decisiones pblicas municipales.

Principales
resultados
obtenidos
en
los
mbitos del desarrollo
territorial

Recursos
Involucrados
(ltimos tres aos)

Cantidad de
involucradas
dos aos)

Personas
(ltimos

Nmero de territorios
descripcin

Contribuir a transparentar la gestin del Fondo de

Desarrollo Vecinal (FONDEVE),
Ha aumentado de un 50% (FONDEVE) a un 85% (PP)
la rendicin de cuentas de los recursos transferidos
de la municipalidad a las organizaciones comunitarias
al municipio.
Trabajo articulado y en equipo que ha logrado
desarrollar el equipo tcnico municipal encargado de
llevar adelante el PP, superando la tradicional actitud
burocrtica de desarrollar y trabajo municipal de
carcter aislado.

2009 = 34.500.000
2010 = 44.900.000
2011 = 41.500.000

Total: $ 120.900.000
(U$ 240.000)
2010: 4862
2011: 5200

Total: 10.062

Nmero de proyectos
priorizados (ltimos dos
aos)

Breve

Involucrar a organizaciones y ciudadanos en general

en parte de las decisiones sobre el presupuesto
municipal.
Se ha aumentado el nmero de electores que han
participado en las votaciones del presupuesto
participativo.
La metodologa ha evolucionado producto de la
interaccin con la comunidad.

de

2010: 119
2011: 75

Total : 194

4 urbanos
4 rurales
La Municipalidad de Lautaro, tiene Bases de
Participacin, las cuales se modifican casi todos los

72

metodologa de trabajo
del PP.

Innovaciones
o
variantes del proceso.

aos o se incorporan antecedentes nuevos. Se

comienza el proceso en marzo y abril con el
lanzamiento de las Bases a la comunidad y el proceso
de presentacin y elaboracin de proyectos por parte
de las organizaciones sociales de la comuna. Luego
de esto, son evaluadas tcnicamente por el equipo
municipal y una vez informados los proyectos que
pasan a votaciones, las organizaciones comienzan su
proceso de difusin de iniciativas en la comunidad y
luego viene el proceso de votaciones de los
proyectos, donde la comunidad elige los proyectos
ms importantes para ellos. Luego de lo cual, se
entregan
los
recursos
a
las
organizaciones
ganadoras, las cuales ejecutan sus proyectos entre
agosto y noviembre para luego rendir estos recursos
en Diciembre al Municipio.
Hace dos aos se incorpor el sector rural con una
alta participacin de comunidades mapuches.
Otra variante importante, es que los nios de las
escuelas municipales tambin votan por sus
proyectos estudiantiles, cada ao votan cerca de
1200 nios y nias.

Fuente: Elaboracin propia, 2011.

Descripcin proceso de Desarrollo

El ao 2005, tres factores detonaron el nacimiento de esta iniciativa:
Primer, la alta demanda por subvencin a organizaciones sociales que
reciba la municipalidad y en especial el Alcalde y Dideco, las cuales eran
solicitadas por organizaciones de un mismo sector que actuaban de
manera aislada. Segundo, las crecientes dudas sobre la legitimidad de
los proyectos que presentaban los dirigentes para ser financiados (esto
se confirmaba cada vez que el alcalde visitaba las comunidades, donde
sus habitantes presentaban ciertas quejas sobre los proyectos
financiados, sealando que eran proyectos que el dirigente quera y no
necesariamente la comunidad). Tercero, renovar la relacin de la
municipalidad con los dirigentes pero principalmente con los ciudadanos,
en cuanto a la forma como se asignaban los recursos que
tradicionalmente se postulaban mediante el FONDEVE.
Estos tres factores que influyeron en el origen de la iniciativa,
plantearon el problema de actuacin aislada y falta de participacin
73

comunitaria y legitimidad democrtica de las iniciativas que presentaban

los dirigentes sociales en la comuna de Lautaro.
En este contexto, los actores que fueron decisivos para plantear una
iniciativa que superara esta problemtica, fue el concejo municipal, pero
especialmente el dinamismo innovador del alcalde (quien al mismo
tiempo ya contaba con iniciativas innovadoras de desarrollo econmico
local). Tambin influy la recepcin que el primer ao tuvo en la
comunidad, as como el compromiso de la Direccin de Desarrollo
Comunitario (Dideco) de la municipalidad de Lautaro.
La hiptesis que el actual equipo de Dideco seala que en su momento
se plante para resolver esta situacin fue que "los vecinos de Lautaro
necesitan recursos para solucionar necesidades en sus barrios e
instancias de opinin y de participacin ciudadana". No obstante, en la
visita a terreno se pudo comprobar que esta hiptesis representa la
intencin instrumental del equipo pero detrs de esta iniciativa existi
una visin democrtica de cmo renovar la relacin Municipio-sociedad
civil, vinculando ello con la asignacin de recursos.
De esta forma la hiptesis inicial del trabajo queda planteada de la
siguiente manera: El fortalecimiento democrtico de la gestin
municipal, entendida sta como fortalecimiento y renovacin de las
organizaciones sociales as como vinculacin efectiva con las decisiones
municipales, depende del grado de apertura y transparencia que la
municipalidad le otorgue a la asignacin de recursos propios
municipales.
As, se puede sealar que la estrategia diseada para enfrentar el
problema ha tendido un carcter gradual y de aprendizaje social,
producto de la relacin e interaccin con la comunidad organizada y no
organizada.
El carcter de innovador del presupuesto participativo est determinado
por invertir la lgica tradicional de la planificacin municipal, la cual
tiene caractersticas normativas, verticales y en el caso del FONDEVE,
altamente clientelares; para pasar a ser una planificacin de tipo
participativa y ciudadana donde la priorizacin de los problemas,
proyectos y recursos son determinados por la comunidad en un proceso
74

de votacin abierto con un mnimo de obstculos para acceder a la

decisin municipal.
En el mbito de la gestin, la innovacin est determinada por el trabajo
articulado interno y de carcter externo. En el primer caso, se observa
una mayor disposicin al trabajo articulado entre distintas unidades
municipales y una mayor consolidacin de esta estrategia de trabajo. En
el segundo caso, en cuanto al trabajo articulado externo o de redes
interinstitucionales, el PP ha logrado avanzar rpidamente en ese
mbito, logrando articularse para el ao 2008 fuertemente con el rea
de salud y de manera incipiente con el rea de educacin. An as, ha
sido uno de los pocos casos en Chile (por no decir el nico caso de
presupuesto participativo) que ha logrado alcanzar tal nivel de
articulacin en red institucional. Como consecuencia de este abordaje
los recursos destinados han sido aumentados y maximizado el alcance y
uso de los mismos entre los recursos municipales, de salud y educacin.
Los principales logros que se han alcanzado se pueden resumir en 3
tipos: de gestin, de legitimidad democrtica y de transparencia en el
uso de recursos. En cuanto a los logros de gestin, se puede sealar la
inversin de la lgica tradicional desarrollada en los FONDEVE, es decir,
pasar de un fondo concursable altamente clientelar, a un fondo
democrtico y participativo. Otro logro fue el trabajo en equipo y
articulado de diversas unidades municipales para abordar problemticas
sociales similares, esto hizo que se maximizaran recursos, focalizando la
intervencin desde una mirada ms territorial.
Los facilitadores para este tipo de logro fue el diseo de la metodologa
impulsada por el equipo tcnico y validada por la comunidad y por cierto
la voluntad poltica del alcalde y concejo municipal de revertir la
inversin del FONDEVE.
En cuanto a las dificultades, stas han estado relacionadas con la
negativa de ciertos dirigentes sociales tradicionales o que llevaban
mucho tiempo como dirigentes sociales y quienes manifiestan oposicin
a esta iniciativa planteando volver al antiguo sistema de los FONDEVE.
Esta dificultada se ha podido subsanar con la fuerza de la incorporacin
de dirigentes sociales nuevos y la renovacin en cuanto a actitud de
75

dirigentes sociales antiguos que han visto en esta iniciativa una

oportunidad para renovar liderazgos en sus territorios.
Una de las decisiones ms importantes ha sido generar un diseo de PP
y metodologa que facilite la consecucin de los objetivos de asignacin
y decisin de recursos, ese ha sido el principal acierto ya que ha logrado
generar un proceso emergente de participacin ciudadana y
transparencia en el uso de los recursos municipales.
En cuanto a los logros de legitimidad democrtica se puede indicar que
ha existido emergencia de liderazgos locales nuevos, se han incorporado
nuevas organizaciones a la participacin con el municipio que antes no
participaban (como los comits de accin social de las iglesias), y se ha
aumentado de manera creciente la participacin ciudadana en las
votaciones populares (el ao 2007 fueron 3.500 personas; el ao 2008
asistieron cerca de 4.500 personas mayores de 14 aos).
Los principales facilitadores han sido la consolidacin de una fluida
relacin entre municipio y comunidad, el diseo del PP y la voluntad
poltica para apoyar el proceso.
Las dificultades que se observan son la escasa cantidad de dinero que se
asignan para que la gente decida bajo esta modalidad de presupuesto
participativo. Una forma de resolver esta dificultad es la bsqueda de
alianzas que ha realizado el municipio para aumentar los montos de
recursos. As fue como para este ltimo ao de PP se sumaron recursos
del sector salud (Seremi de Salud) y de Educacin municipal (DAEM),
todas ellas gestiones realizadas por el Alcalde y el equipo tcnico de la
Municipalidad.
En cuanto a los logros en transparencia y rendicin de cuentas, el
antecedente ms visible es el que otorga la direccin de finanzas
municipales de Lautaro, quien seala que bajo la modalidad de
FONDEVE la rendicin de cuentas de organizaciones sociales no
superaba el 50% de las que se adjudicaban proyectos o se les transfera
recursos, en cambio con la modalidad de PP ha aumentado a 85%.
Bsicamente esta situacin se debe al control social que se ejerce entre
las organizaciones que se adjudican los PP.

76

Recursos Municipales y de Salud

FONDO

Ao 2006

Ao 2007

Ao 2008

Ao 2009

Ao 2010

Ao 2011

MUNICIPAL

$ 16.000.000.-

$ 20.000.000.-

$20.000.000.-

$24.500.000.-

$ 31.000.000.

$ 34.000.000

SALUD

$ 6.000.000.-

$ 8.000.000

$ 6.000.000.

$ 8.400.000

$ 2.000.000

INFANTIL

$ 4.000.000

$ 4.000.000

$ 5.500.000.-

$ 5.500.000

TOTAL

$ 16.000.000

$ 26.000.000

$ 32.000.000.-

$ 34.500.000

$ 44.900.000.

$ 41.500.000

Datos: DIDECO Lautaro.

TOTAL VOTANTES
5000
4000
2007

3000

2008
2000

2009

1000
0
TOTAL VOTANTES

2007

2008

2009

3448

4154

4502

3000
2500
2000

2475
2062

2635 1867

1500
1000

1679

MUJERES
VARONES

1386

500
0

2007

2008

2009

77

VOTACIONES POR GRUPOS ETAREOS

3000
2500

2210

2351

2512

2000
14 - 29 AOS

1500
1000

896

762

649

500

30 - 64 AOS

1228

1154

65 Y MAS

342
2007

2008

2009

Situacin Actual
Existe una visin compartida entre los actores (sociales, polticos e
institucionales), la cual se pudo recoger en la visita a terreno y que
coincide en que el proceso se encuentra arraigado en la comunidad, que
cuenta con respaldo poltico local para continuar, de tal forma que frente
a un eventual cambio de alcalde, los dirigentes sociales exigirn la
continuidad del proceso sealando que son capaces de tomarse la
alcalda para exigirlo.
La gran dificultad que se observa es que existe un escaso, por no decir
nulo apoyo institucional de carcter regional y/o nacional que incentive,
fortalezca o apoye esta iniciativa de PP, ya que los recursos municipales
son extremadamente menores para poder seguir avanzando y responder
a la creciente demanda y expectativa que esto va generando.
El PP de Lautaro ha ido evolucionando producto de la interaccin con la
comunidad, su reglamento y diseo se ha ido ajustando a la realidad
local, goza de legitimidad y apertura ciudadana, pero la ciudadana y el
municipio sealan que es urgente aumentar el monto de los recursos
para avanzar hacia un proceso de carcter mucho ms sustantivo de
vinculacin de la gestin ciudadana con la asignacin de recursos
municipales. Es as como para darle una mayor sostenibilidad
institucional y no tanto local (porque ella ya la tiene) a la iniciativa de PP
78

en la gestin municipal, se requiere de diseos y decisiones que escapan

a la realidad de Lautaro.
El presupuesto participativo de Lautaro no es una experiencia
innovadora y propia de la comuna, ya que adopt -en trminos
genricos- una metodologa ya probada en otros territorios de Amrica
Latina y de Chile. No obstante, se destaca el notable esfuerzo por
incorporar esta estrategia en un territorio con caractersticas polticas
altamente conservadores y con dirigentes sociales que se acomodan
mejor a prcticas y relaciones clientelares y asistencialistas con sus
autoridades.
De ah que esta experiencia es una forma de romper una relacin entre
municipio y sociedad civil, de carcter clientelar concursable y pasar a
una relacin de tipo ciudadana y democrtica para decidir esos mismos
montos. As, el PP de Lautaro busca convocar a un nuevo trato a la
comunidad organizada respecto del uso de los recursos fiscales
municipales, cuestin que trajo como consecuencia buenas prcticas en
cuanto a trabajo en equipo, articulacin en redes institucionales,
rendicin de cuentas pblicas y mayor participacin ciudadana en las
decisiones municipales.
El aumento sostenido de la participacin ciudadana y de las buenas
prcticas internas que se han ido generando en Lautaro, aprovecharon
la oportunidad de una adecuada recepcin de los dirigentes sociales
(especialmente los ms nuevos) y de la apertura y flexibilidad
demostrada por el diseo metodolgico que le han ido dando al
presupuesto participativo.

79

VII.- Interpretacin de datos

Los aportes del Presupuesto Participativo para mejorar la transparencia en la
gestin municipal: el caso de La Serena y Lautaro en Chile.

El concepto de transparencia en la gestin pblica municipal, fue

operacionalizado, para efectos de este trabajo, como aquel proceso que
mejora la confianza ciudadana en las autoridades e institucionalidad
local, a travs de la disposicin y mejoramiento de mecanismos y
factores directamente relacionados con:
-Acceso a la informacin pblica, en este caso, acceso a informacin
estratgica municipal disponible en los casos estudiados (Presupuesto y
Planes de Desarrollo),
-Claridad de procedimientos, reglas y responsabilidades,
-Rendicin de cuentas y,
-Participacin ciudadana.
De acuerdo a la informacin disponible, recolectada a travs de
entrevistas y la aplicacin de un cuestionario a actores claves del
proceso de presupuesto participativo llevado a cabo por las comunas de
La Serena y Lautaro, objeto de este trabajo, hemos de presentar
algunos antecedentes y conclusiones de acuerdo a la desagregacin del
concepto de transparencia en la gestin municipal construido para
llevar adelante este estudio.
Por tanto, la informacin, y las lecciones de ellas derivadas, se
presentan para lo concerniente al acceso a la informacin pblica
estratgica en primer trmino, luego se contina con lo relativo a la
existencia de ejercicios o formas de rendicin de cuentas. En tercer
lugar, los aspectos que dicen relacin con la claridad de los
procedimientos, reglas y responsabilidades. En cuarto lugar, su busca
exponer cmo y de qu manera concreta, se expresa y afecta la
participacin ciudadana.
Para finalizar, se derivan conclusiones generales derivadas del estudio
en cuestin.

80

Importante es sealar, que todo lo dicho anteriormente, se deriva y

aplica, principalmente, en relacin al programa de Presupuesto
Participativo que las comunas de La Serena y Lautaro han implementado
y sostenido en los ltimos tres aos (2009, 2010 y 2011).
Acceso a informacin

En este aspecto, referido al acceso a informacin pblica municipal

estratgica, como son los planes de inversin, el presupuesto y su
ejecucin, los aportes que hace la iniciativa del presupuesto participativo
son, segn los casos estudiados, significativos.
Asumiendo que una de las primeras tareas o peldaos para mejorar la
transparencia en la gestin pblica local, est estrechamente
relacionada con la disponibilidad de informacin de inters y utilidad
para el ciudadano, el despliegue del programa de presupuesto
participativo en los territorios observados, para que ste logre ser
comprendido y aprehendido, debe necesariamente entregar y facilitar el
acceso a la informacin a los ciudadanos involucrados en el, sea en
forma individual u organizadamente.
Resulta imposible de insertar esta forma de hacer gestin en las
comunas si no se hacen esfuerzos significativos para explicar la
confeccin, estructura y evolucin del presupuesto municipal. Eso
supone una primera manera de permitir que la comunidad acceda a
informacin relevante.
nos vemos obligados a explicar cules son los recursos disponibles, de
donde provienen y porque son esos y no ms, porqu baj u subi la
cantidad de recursos, en fin, es tambin una forma de rendir cuentas a
la gente permanentemente.
Ya no solo se trata de cumplir pasivamente con la ley, en el sentido de
disponer del presupuesto en nuestras oficinas o pginas web para
consulta de cualquier ciudadano (lo que se llama transparencia pasiva),
sino de salir a calle a explicar los detalles del mismo. Se ha de asumir
un rol comunicacional mucho ms activo. Y ese slo hecho, por simple
que parezca, constituye un avance importante en materia de acceso a
informacin.
la gente hace preguntas y se entera de asuntos que para nosotros
eran de perogrullo, se sorprenden cuando se dan cuenta que muchos
gastos del presupuesto estn amarrados (gastos fijos) y que
81

finalmente los recursos para proyectos de desarrollo son escasos y

dependemos de fondos sectoriales principalmente. Si hasta algunos se
enteran ah que la municipalidad es la que paga el alumbrado de las
calles.
El PP ha resultado en un ejercicio pedaggico para acercar la
informacin disponible a las personas y generar un crculo que
retroalimenta mutuamente a la institucionalidad y la comunidad;
mientras ms informacin se pone a disposicin da la comunidad, ms
son los requerimientos informativos de sta, expresados principalmente
en forma de preguntas a las autoridades y directivos municipales.
Lo mismo ocurre en lo referido a los planes de inversin por ejemplo: a
modo de evitar duplicidades de proyectos y desgaste de energas, en
ambos casos estudiados, la comunidad accede en forma recurrente a
informacin estratgica relacionada con inversiones programadas o
postuladas a fondos sectoriales.
Lo anterior supone desplegar importantes esfuerzos comunicacionales
para, por un lado, simplificar la informacin que se le entrega a las
personas y organizaciones y, por el otro, lograr la mayor cobertura
posible. Es una tarea ineludible que conlleva la instalacin del
presupuesto participativo.
En la tarea de facilitar informacin de la gestin municipal, en forma
complementaria a la interaccin cara a cara desarrollada en las mltiples
reuniones y asambleas territoriales, las comunas analizadas (La Serena
y Lautaro), utilizan soportes comunicacionales similares: diarios
comunales, pgina web, cpsulas radiales, videos informativos
principalmente.
Todos los entrevistados concuerdan en que efectivamente, la
instalacin, desarrollo y sustentabilidad del presupuesto participativo en
las comunas objeto de este trabajo, ha significado mejorar los
contenidos y canales de informacin entregados a la ciudadana.
Tambin se constata que, sin embargo, a pesar de aquellos esfuerzos
institucionales mencionados, la ciudadana no es una devoradora de
informacin.

82

Rendicin de cuentas

El proceso de investigacin llevado adelante destaca este aspecto como

uno de los aportes ms notorios que entrega el PP al proceso de gestin
municipal.
Cada asamblea y reunin es en s un proceso de rendicin de cuentas
donde no solo obliga a la institucionalidad a hacerlo, sino que tambin
los dirigentes de las organizaciones sociales se ven impelidos a llevarla
adelante.
debemos estar constantemente dando cuenta de lo que se esta
haciendo, de los avances y problemas que hay, es una manera de
mantener interesada y vinculada a la gente al programa, seala una
dirigente de la comuna de Lautaro.
Lo mismo le sucede a la autoridad local y sus equipos de trabajo; cada
encuentro cara a cara con los vecinos supone dar cuenta del proceso
y, dado que estos encuentros son muy frecuentes a lo largo y ancho de
los territorios, se encuentran en situacin de permanente rendicin de
cuentas. Y esta situacin no se limita exclusivamente al proceso del
presupuesto participativo,
la gente cuando se encuentra con el alcalde y los equipos
profesionales pregunta de todo, de todos los proyectos, programas y
acciones que desarrolla la municipalidad, seala el Alcalde de Lautaro.
Lo anterior es valorado muy positivamente por todos los actores ya que
esta dinmica facilita la relacin con la comunidad y fortalece la
confianza entre autoridades y ciudadana.
Otro aspecto importante en este punto, a la luz del proceso
investigacin, es aquel relacionado a la tasa formal de rendicin
cuentas sobre los recursos traspasados que, por ley, deben hacer
organizaciones y sus dirigentes al municipio, y son sujetas
fiscalizacin por los entes contralores internos y externos.

de
de
las
de

En efecto, en ambos casos estudiados (Lautaro y La Serena), los

recursos para la ejecucin de los proyectos priorizados por la comunidad
en el presupuesto participativo, se transfieren directamente a las
organizaciones para que estas ejecuten sus iniciativas. Esta mecnica
supone que las organizaciones deben rendir cuentas intermedias y
finales al municipio sobre los recursos entregados.
83

Datos duros entregados por los directores de administracin y finanzas

de los respectivos municipios, constatan que con la implementacin del
PP la tasa de rendicin en cantidad y pertinencia- ha aumentado
significativamente;
Para la comuna de Lautaro, esta tasa paso del 35% al 80% en tres anos
y del 50% al 85% en La Serena.
Tal situacin encuentra su explicacin en los siguientes factores;
-Parte de la metodologa y acompaamiento que involucra el
Presupuesto Participativo conlleva una asistencia tcnica y capacitacin
permanente en esta materia,
-Las organizaciones se ven impedidas de acceder a nuevos recursos si
no estn con sus rendiciones de cuentas al da.
La presin -o el control social- de la comunidad, en orden a concretar lo
antes posible los proyectos priorizados, obligan a los dirigentes a agilizar
su tramitacin y rendicin de cuentas.
como la entrega de recursos a las organizaciones se hace en actos
pblicos, y se difunde por todos los medios, todos los vecinos saben que
los recursos ya estn disponibles para hacer los proyectoslos dirigentes
no tenemos excusasa cada rato nos preguntan Cmo vamos?...,
comenta una dirigente de La Serena.
Finalmente, cabe mencionar que en la cuenta pblica anual que deben
obligatoriamente hacer los alcaldes (Hasta Abril de cada ano), en los dos
casos estudiados, la autoridad se refiere latamente al programa de
presupuesto participativo, lo que viene a complementar o cerrar el ciclo
permanente de rendicin de cuentas a la que, de alguna manera, obliga
el PP.
Claridad de procedimientos, reglas y responsabilidades

Se considera como un elemento principal, cuando de transparencia en la

gestin municipal se refiere, la existencia de claridades bsicas
concernientes al proceso de administracin y gestin de recursos
asociados. Para el caso que nos ocupa, sobre la implementacin y
ejecucin del Presupuesto Participativo en las comunas de La Serena y
Lautaro, y los aportes que este hace transparentar la gestin municipal,
podemos sealar lo siguiente:
84

Los dos programa de presupuesto participativo estudiados cuentan con

un reglamento o bases de participacin aprobados y conocidos por el
concejo municipal y las organizaciones comunitarias. Este documento se
constituye en el marco poltico tcnico bajo el cual se desarrolla el PP.
En ambos casos, el primer reglamento fue elaborado por tcnicos
municipales, sin embargo, ya al segundo ao fue analizado y discutido
con las organizaciones y comunidad participante del PP, recogiendo
observaciones y enmiendas hechas por la comunidad.
todos los aos se evala participativamente el programa e introducen
cambios que se ven reflejados en las bases, nos explica el
coordinador del PP de La Serena.
Contar con reglamento o bases de participacin en el presupuesto
participativo es una muy buena prctica ya que all se define con
claridad las responsabilidades de las autoridades polticas y de los
tcnicos municipales, elemento relevante para deslindar tareas y
responsabilidades con el correspondiente aporte que ello implica a
mejorar los estndares de transparencia en la gestin municipal. Dicho
en palabras de los entrevistadosse tiene clarito a quien remitirse
cuando se presenta un problema durante la ejecucin del PP.
En los casos analizados se detecto cierta deficiencia en el sentido de no
disponer de una instancia formal y estructurada para, especficamente,
resolver problemas o conflictos que puedan darse durante la ejecucin
del PP. Al respecto, esta funcin la asume el alcalde con injerencia del
concejo municipal, lo que puede aadirle una cuota de discrecionalidad
en la lgica participativa, a las resoluciones que se adopten. Algunas
decisiones tomadas por esta va, y sus implicancias, puede suponer
alterar en algn grado las reglas del juego.
Otro antecedente importante de destacar en este punto, es que ambas
experiencias analizadas cuentan con una ordenanza de participacin
ciudadana, instrumento normativo de alcance local que formaliza los
distintos mecanismos de participacin ciudadana disponibles, incluido el
PP.
Dicha formalidad, de contar con una ordenanza de participacin
ciudadana, le aade un cariz ms sustentable y de largo aliento a las
orientaciones y mecanismos relacionados con la participacin ciudadana
85

en la comuna y, en especial, en lo relacionado al presupuesto

participativo. De alguna manera, se genera la sensacin que la
participacin en la comuna es un tema institucional por sobre la
autoridad que este o acceda al cargo. Esto es bastante relativo dado que
la institucionalidad municipal chilena les entrega amplias facultades a los
alcaldes para modificar orientaciones, programas y ordenanzas.
Participacin de la comunidad

El aporte que realiza la instalacin y desarrollo del presupuesto

participativo en orden a fomentar y promover mayores niveles de
involucramiento ciudadano en las cuestiones pblicas, segn los
entrevistados, es muy sustantivo.
Se constata que al cabo del segundo ao de iniciado el proceso del PP,
casi la totalidad de las organizaciones comunitarias existentes se
integran a l (95% para el caso de Lautaro y 90% para La Serena). A
diferencia de mecanismos anteriores distribuidores de recursos, como la
implementacin tradicional de los Fondos de Desarrollo Vecinal
FONDEVE-, el PP genera mayor adhesin y permanencia de las
organizaciones participantes,
el PP es ms transparente que el FONDEVE y los fondos de gobierno
donde siempre se necesita tener un pituto para acceder a ellos.
Nosotros postulbamos y nunca ganbamos nada, sentencia un
dirigente del sector Las compaas en La Serena.
La situacin de trabajar y postular a fondos disponibles de recursos, del
tipo FONDEVE, genera mucha frustracin ya que, en la prctica, no se
sabe con certeza porque se gana o porque se pierde, lo que
indudablemente genera desconfianzas y desalienta la participacin en
muchos casos.
en los proyectos participativos (PP), los proyectos los elige la gente
con su voto, si ganamos excelente y si perdimos debemos consolarnos
no mas, y buscar otra estrategia para el nuevo ciclo. As lo explica un
grupo de vecinos del sector la pampa en la Serena.
En definitiva, las personas que integran las organizaciones estn ms
motivadas para participar, ahora que antes de los PP. Segn refieren,
ms all de los proyectos, la participacin en el PP les he generado otras
externalidades positivas que igual valoran mucho; consolidacin de la
86

organizacin, mayor conocimiento y solidaridad entre ellos y las dems

organizaciones, en fin, una mayor integracin de la comunidad.
El PP les ha permitido tener un lev motiv concreto para trabajar
durante todo el ano, y durante ese proceso, se generan nuevas y ricas
dinmicas organizacionales como la mayora de los dirigentes
entrevistados los afirman.
nosotros esperamos y nos preparamos para los presupuestos
participativos; hacemos onces, rifas, campeonatos de futbol, entre otras
actividades. Adems apadrinamos a otras organizaciones o hacemos
estrategias para participar unidos con otros grupos, expresa una
dirigente de un club de adulto mayor de La Serena.
Si bien en ambos casos estudiados se constata la existencia de dirigentes
opositores al PP, estos cada vez son menos ya que se quedan aislados en
sus propias organizaciones.

Un aspecto a analizar y monitorear en lo sucesivo es aquel fenmeno

ocasionado por grupos de personas que arman una organizacin cuyo
nico fin es participar en el presupuesto participativo. Por razones de
tiempo y fines, el presente estudio no ahondo en dicha materia pero se
presenta como un problema de inters y anlisis.
Segn sealan los encargados de constituir y registrar a las
organizaciones socio-comunitarias en las comunas analizadas, la
democracia interna de los grupos y organizaciones se ha fortalecido
desde que se implementa el presupuesto participativo. En efecto, esto
se ve reflejado en que la renovacin de las directivas y la vigencia de las
mismas tienen un mejor registro que antes. Todas las organizaciones
(100%) que participan del PP deben estar con sus directorios al da,
electos en procesos de elecciones democrticas de acuerdo a los propios
estatutos de la organizacin. En dicho proceso, estn surgiendo nuevos
liderazgos que, en algunos casos, han desplazado o bien se han
complementado con los histricos.
Tanto en La Serena como en Lautaro, han introducido una variante del
PP clsico; se trata de incluir a jvenes y estudiantes en procesos de
anlisis y priorizacin de necesidades y proyectos. Se han denominado
87

presupuestos participativos escolares y se desarrollan con mucho

xito.
Esta variante, tambin est contribuyendo a incluir a un segmento a
veces olvidado en este tipo de programas; los nios y jvenes. Uno de
los objetivos de esta variacin dice relacin con ampliar la base
organizacional de las comunas en comento, promoviendo e integrando a
nuevos ciudadanos al debate y anlisis pblico.

88

VIII.-

Conclusiones

Al menos en los dos casos estudiados de las comunas de Lautaro y La

serena, se puede concluir que, efectivamente, la instalacin y desarrollo
del programa de presupuesto participativo contribuye a mejorar en
forma sustancial los aspectos definidos para entender la transparencia
en la gestin municipal. Tambin se han detectado otros aportes en
materia de efectividad del gasto y activacin ciudadana en los
territorios.
Los cuatro aspectos que dan forma al concepto de transparencia en la
gestin municipal, analizados in situ por el presente trabajo, muestran
importantes mejoras respecto a otros procesos que, eventualmente,
explicitaron objetivos similares. No es por s slo que el Presupuesto
Participativo logra rendimientos significativos en materia de
transparencia en la gestin local, sino que lo hace
conjuntamente con otras medidas que el municipio desarrolla
por iniciativa propia o bien por obligaciones legales que debe
cumplir. Lo cierto es que, a mayores grados de apertura, inclusin y
participacin de las personas en el acceso a la informacin y, de alguna
forma, protagonismo en la toma de decisiones en distintos aspectos de
la administracin local, las posibilidades de mejorar los niveles de lo que
se entiende por transparencia en la gestin municipal, aumentan de
manera significativa.
Es factible aseverar que esta mejora no es automtica y requiere de
llevar adelante programas de PP que renan ciertas caractersticas
elementales:
En primer lugar, como ya lo han sealado otros estudios (Montecinos:
2009-2010) es imprescindible contar con una frrea voluntad poltica
para llevarlo a cabo y sostenerlo en el tiempo. Esto es de suma
importancia porque define las caractersticas y recursos que asumir la
iniciativa.
Si la autoridad comunal no define esta instancia de participacin como
un elemento estructurante de su gestin, o dicho de otra manera, si el
alcalde no define el PP como un elemento estratgico de su gestin, lo
ms probable es que no tenga los impactos esperados y contribuya poca
a mejorar los estndares de transparencia que aqu hemos expuesto.
Por el contrario, se transformara en una prctica fcil de intervenir y
manipular con el consecuente deterioro en su credibilidad ciudadana y la
prdida de confianza que ello acarrea.
89

Complementario a lo anterior, se requiere disponer de equipos tcnico

profesionales que asuman positivamente el desafo, comprometidos con
su trabajo y respetuosos de la democracia.
Los aportes que pueda desarrollar el PP a mejorar la transparencia en la
gestin comunal no son inmediatos, se requiere tiempo, dedicacin e
intencin manifiesta de que ello ocurra. Es una meta de mediano plazo.
Otra reflexin que viene al caso, en un contexto socio poltico difcil, es
la siguiente:
El PP debe complementarse con otras instancias que persiguen
los mismos objetivos, como leyes actualmente vigentes. Tal es el
caso, por ejemplo, de la ley 20.285 de acceso a la informacin pblica o
con la ley 20.500 de asociaciones y participacin ciudadana.
Por ltimo, ante la demanda y exigencia ciudadana transversal, por
alcanzar mayores niveles de transparencia en la administracin y
gestin de los recursos pblicos, el Presupuesto Participativo debe ser
mayormente difundido y socializado entre la ciudadana, y quienes
toman decisiones polticas, enfatizando especialmente esta arista de la
transparencia.
No es la panacea ni a travs de l se resuelven todos los problemas
relacionados con la transparencia en la gestin comunal, sin embargo,
como lo demuestra este estudio, el PP aporta significativamente en
avanzar en esa direccin.
Comparado con la situacin actual en la mayora de los municipios
nacionales, caracterizados por polticas generadas y desarrolladas
verticalmente entre la autoridad local y pequeos equipos directivos,
llevar adelante un programa amplio y genuino de PP es un avance en
cuanto a legitimidad de la autoridad y de la institucionalidad municipal.
Aparte del objeto de estudio de este trabajo, se constatan otras
externalidades positivas de programas de esta ndole, especialmente
vinculados a la efectividad y pertinencia en el uso de los recursos
pblicos;
Al diagnosticar y priorizar inversiones desde la comunidad, se produce
mayor sintona entre ciudadanos y municipalidad, se ahorran recursos
municipales ya que los vecinos comprometen recursos tambin y, lo que
90

resulta muy importante y til, la sostenibilidad de las inversiones

logradas por esta va, es mucho mayor en el tiempo.
En sntesis, es posible afirmar que un buen programa de
Presupuesto Participativo, complementado e integrado con otras
medidas y programas participativos, puede impactar y aportar
en mejorar Poltica, Financiera y Tcnicamente cualquier
administracin comunal.

91

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96

ANEXOS

97

ANEXO 1
Resumen Cuadro Comparativo
Presupuesto Participativo Lautaro y La Serena
Comuna de Lautaro

Comuna de La Serena

Localizacin

Regin de la Araucana.

Regin de Coquimbo.

Fecha de origen de la
iniciativa

Marzo del 2006

Mayo 2009

Entidad que impulsa la

iniciativa

Municipalidad de Lautaro

Municipalidad de La Serena

Actores institucionales y
sociales involucrados en
la intervencin

Organizaciones comunitarias:
territoriales,
funcionales,
servicios pblicos. Personas
mayores de 14 aos de la
comuna.

Organizaciones comunitarias:
territoriales,
funcionales,
servicios pblicos. Personas
mayores de 14 aos de la
comuna.

Principales
planteados

Fomentar por medio de la

participacin democrtica, el
rol de las Organizaciones
comunitarias
y
de
la
ciudadana en las decisiones
pblicas municipales.

8. Transparentar la asignacin
de los recursos municipales
transferidos
para
el
desarrollo
de
mltiples
iniciativas en la comunidad
local.
9. Crear
los
espacios
e
instancias
de
discusin
abiertas con la comunidad
para
anlisis
de
sus
problemas y demandas ms
sentidas.
10. Reactivar las organizaciones
comunitarias en cuanto a su
vigencia en presencia en los
territorios.
11. Fortalecer la vinculacin
entre el Municipio y la
comunidad local.
12. Alinear
la
cartera
de

objetivos

98

proyectos comunales con las

demandas ciudadanas y
actualizacin del PLADECO.
13. Implementar
contralora
social para la ejecucin de
los proyectos.
14. Generar
instancia
de
monitoreo y evaluaciones
participativas con dirigentes
comunitarios y funcionarios
municipales.

Principales
logros
obtenidos en relacin a
los objetivos u otros no
esperados

Involucrar
a
organizaciones
y
ciudadanos en general en
parte de las decisiones
sobre
el
presupuesto
municipal.
Se
ha
aumentado
el
nmero de electores que
han participado en las
votaciones
del
presupuesto participativo.
La
metodologa
ha
evolucionado producto de
la
interaccin
con
la
comunidad.

De los 7 objetivos planteados, 6

de ellos se han cumplido en la
medida que se ha implementado
y desplegado el programa en los
distintos territorios de la comuna,
a excepcin del objeto N 6 en
relacin a la contralora social, el
cual se ha cumplido pero no al
nivel que se espera en un
comienzo, donde se requiere
mayor protagonismo de los
dirigentes
comunitarios
y
ejecutores de proyectos en
empoderarse del programa y sus
distintas etapas. Razn por la
cual dicho objetivo forma parte de
la planificacin del programa este
ao para su implementacin con
motivo
de
los
proyectos
ganadores de la segunda versin.
Adems, para la segunda versin
se incorporaron nuevos objetivos
relacionados con la ampliacin de
la cobertura del programa,
incluyendo a los excluidos (por
distintas
razones),
tambin
innovaciones en cuanto a la
implementacin del PP escolar y
desarrollo de la caravana de
iniciativas ciudadanas y soporte
informtico en el proceso de
votacin. Para la tercera versin
se
incorporan
objetivos
relacionados con la instauracin
de herramientas de gestin, que

99

permitan identificar brechas de

mejora para el fortalecimiento del
programa, tales como encuestas
de satisfaccin, modelamiento de
los procesos y manuales de
procedimiento, entre otros.
1. Ordenamiento jurdico
municipal que se traduce en
la
actualizacin
de
la
ordenanza
comunal
de
participacin
ciudadana
donde se incorporan los PP
como un nuevo instrumento
de participacin, creacin del
reglamento de presupuestos
participativo y la formulacin
de bases generales anuales
del programa.
3. Fortalecimiento
del
trabajo en equipo y
generacin de redes que
fomentan
el
trabajo
orientado al logro de
resultados exitosos.
3. Rigurosidad y responsabilidad
de
los
dirigentes
de
las
organizaciones
comunitarias
adjudicatarias de los recursos al
momento de cumplir con las
exigencias que demanda el
programa, en procesos tales
como, presentacin de proyectos,
firma de convenios y pagars,
ejecucin y rendicin de los
proyectos.
4. Ordenamiento de los procesos
internos y asignacin de las
responsabilidades competentes a
cada etapa del programa, lo que
se traduce en a la fecha se ha
resuelto la incorporacin del
programa a los servicios en
proceso de acreditacin que se
sometern a un nuevo proceso
de autoevaluacin en el presente
ao 2011.
Principales
obtenidos

resultados
en
los

Contribuir a transparentar
la gestin del Fondo de

1. Mejoramiento de los niveles de

empoderamiento, inclusin y

100

mbitos del
territorial

desarrollo

Recursos
Involucrados
(ltimos tres aos)

Cantidad de
involucradas
dos aos)

Personas
(ltimos

Nmero de proyectos
priorizados (ltimos dos
aos)
Nmero de territorios
Breve descripcin de
metodologa de trabajo

Desarrollo
Vecinal
(FONDEVE),
Ha aumentado de un 50%
(FONDEVE) a un 85% (PP)
la rendicin de cuentas de
los recursos transferidos
de la municipalidad a las
organizaciones
comunitarias al municipio.
Trabajo articulado y en
equipo que ha logrado
desarrollar
el
equipo
tcnico
municipal
encargado
de
llevar
adelante el PP, superando
la
tradicional
actitud
burocrtica de desarrollar
y trabajo municipal de
carcter aislado.

2009 = 34.500.000
2010 = 44.900.000
2011 = 41.500.000

2009 = 120.000.000
2010 = 156.000.000
2011 = 200.000.000

Total: $ 120.900.000
(U$ 240.000)
2010: 4862
2011: 5200

Total = 476.000.000
(U$ 940.000)
2009: 5842
2010: 9369

Total: 10.062

2010: 119
2011: 75

Total : 194

cohesin social de la comunidad

local participante de la iniciativa.
2. Valoracin de la ciudadana en
la
inversin
de
recursos
municipales para el mejoramiento
de los territorios.
3. Alto nmero de reactivacin de
organizaciones
comunitarias,
aumentando
aquellas
con
personalidad jurdica vigente.
4. Aumento del compromiso y
responsabilidad de los dirigentes
comunitarios adjudicatarios de
proyectos con el enfoque del
programa y su implementacin.
5. Reconocer la importancia de la
incorporacin de herramientas de
participacin
ciudadana
que
generen valor al desarrollo y
bienestar de la comunidad local,
tanto por parte de funcionarios
municipales como de vecinos y
dirigentes comunitarios.
6. Visin del Alcalde en la
decisin de instaurar el programa
que responde a la demanda
pasiva de la comunidad local de
abrir espacios de real y activa
participacin ciudadana.

4 urbanos
4 rurales
La
Municipalidad
de
Lautaro, tiene Bases de

Total: 15.211
2009: 112
2010: 119
Total : 231
5 delegaciones
21 territorios
o Aprobacin
Concejo.

101

del PP.

Innovaciones
o
variantes del proceso.

Participacin, las cuales se

modifican casi todos los
aos o se incorporan
antecedentes nuevos. Se
comienza el proceso en
marzo y abril con el
lanzamiento de las Bases
a la comunidad y el
proceso de presentacin y
elaboracin de proyectos
por
parte
de
las
organizaciones sociales de
la comuna. Luego de esto,
son
evaluadas
tcnicamente
por
el
equipo municipal y una
vez
informados
los
proyectos que pasan a
votaciones,
las
organizaciones comienzan
su proceso de difusin de
iniciativas
en
la
comunidad y luego viene
el proceso de votaciones
de los proyectos, donde la
comunidad
elige
los
proyectos
ms
importantes para ellos.
Luego de lo cual, se
entregan los recursos a
las
organizaciones
ganadoras,
las
cuales
ejecutan sus proyectos
entre agosto y noviembre
para luego rendir estos
recursos en Diciembre al
Municipio.
Hace
dos
aos
se
incorpor el sector rural
con una alta participacin
de
comunidades
mapuches.
Otra variante importante,
es que los nios de las
escuelas
municipales
tambin votan por sus
proyectos
estudiantiles,
cada ao votan cerca de
1200 nios y nias.

o
o
o

o
o

o
o
o

Formulacin
Bases.
Asambleas
Vecinales (4).
Formulacin
de
Proyectos
Participativos.
Votacin.
Entrega
de
resultados
y
Recursos.
Ejecucin y Control
Social
de
Proyectos.
Caravana
de
Iniciativas.
Anlisis para el
mejoramiento.
Evaluacin
y
Ajustes al proceso

Actualizacin de PLADECO
PP Escolares.
Programa
Informtico
control de votantes

de

1 Caravana de Iniciativas
Ciudadanas

Fuente: Elaboracin propia, 2011.

102

ANEXO 2
CUESTENARIO ACTORES CLAVES
PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS Y TRANSPARENCIA
I

DATOS DEL ENCUESTADO.

a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.

II

Nombre entrevistado:__________________________________
Comuna:____________________________________________
Cargo:______________________________________________
Profesin / Oficio:_____________________________________
Sexo: Femenino _____
Masculino_____
Ao de Nacimiento:___________
Nombre institucin/Organizacin:________________________

PERCEPCION DE ACTORES.

Como parte de un trabajo de investigacin acadmica, se presenta el siguiente

cuestionario a objeto de conocer la percepcin de distintos actores claves que
participan, directa e indirectamente, en el programa comunal de Presupuesto
participativo. El objetivo es poder identificar eventuales aportes que pueda hacer el
Presupuesto Participativo en relacin a mejorar los estndares de transparencia en la
gestin municipal, entendida sta como el proceso que afecta o impacta 4 aspectos
esenciales de la relacin Municipio comunidad; acceso a la informacin municipal,
claridad de procedimientos, reglas y responsabilidades, rendiciones de cuentas y
participacin de la comunidad.
A continuacin se presentar una serie de afirmaciones, divididas por los componentes
que implica el concepto de transparencia, en donde Ud. debe seleccionar con una X la
alternativa de respuesta que ms se acerque a su opinin (debe elegir slo una). Al
final del documento existe un espacio para que pueda aclarar o complementar las
afirmaciones. Es importante que responda en su totalidad las afirmaciones.

I.- Acceso a informacin

AFIRMACIONES

Muy en
desacuerdo

En
desacuerdo

Indeciso

De
acuerdo

1.1.-El PP genera mayor demanda de informacin

estratgica municipal desde las organizaciones.
(Como planes de inversin, recursos disponibles,
tiempos de ejecucin, proveedores, etc.).
1.2.-Como consecuencia de la instalacin y
desarrollo del PP, el municipio debe hacer mayores
esfuerzos para entregar informacin estratgica a la
comunidad.
1.3.-La informacin que piden o se les entrega a las
organizaciones es simple y entendible.
1.4.-El municipio dispone de medios de
comunicacin especiales para informar antes,
durante o despus del ciclo del PP (como boletines,

103

Muy de
acuerdo

volantes, lienzos, web, diarios, cpsulas radiales, tv,

etc.).
1.5.-El PP facilita el acceso a informacin municipal
por parte de la ciudadana.

II.- Rendicin de cuentas

AFIRMACIONES

Muy en
desacuerdo

En
desacuerdo

Indeciso

De
acuerdo

Muy de
acuerdo

Indeciso

De
acuerdo

Muy de
acuerdo

2.1.-El PP obliga al municipio a rendir cuentas

permanentemente sobre el desarrollo del
programa.
2.2.-El alcalde y sus equipos de trabajo comunican
constantemente a la comunidad sobre el desarrollo
de los proyectos (tanto del PP como de otros
vinculados).
2.3.-El municipio da cuenta de los problemas que
tiene la materializacin de algunos proyectos
priorizados por la comunidad en el PP.
2.4.-Las organizaciones que participan del PP
rinden cuentas de mejor manera (en tiempo y
precisin) que aquellas que no se involucran.
2.5.-La tasa de rendicin de recursos de las
organizaciones es mejor ahora que antes del PP.
(Solo para DAF o autoridades con conocimiento de
la administracin).
2.6.-En la cuenta pblica anual del alcalde se
refiere al proceso y los recursos invertidos en el
PP.

III.- Claridad de procedimientos, reglas y responsabilidades

AFIRMACIONES

Muy en
desacuerdo

En
desacuerdo

3.1.-El desarrollo del PP cuenta con un reglamento

o bases de procedimientos.
3.2.-El
PP
define
con
claridad
las
responsabilidades de las autoridades polticas y de
los tcnicos municipales.
3.3.-El PP cuenta con un mecanismo de resolucin
de problemas o conflictos.
3.4.-Se tiene claro a quien remitirse cuando se

104

presenta un problema durante toda la ejecucin del

programa.
3.5.-La implementacin del PP se hace como el
municipio dice que va a hacerse, no cambiando
las reglas a mitad de camino.
3.6.-Se cuenta con ordenanza de Participacin
Ciudadana donde se establece el mecanismo del
PP.

V.- Participacin de la comunidad

AFIRMACIONES

Muy en
desacuerdo

En
desacuerdo

Indeciso

De
acuerdo

4.1.-La mayora de las organizaciones de la

comuna participan del PP.
4.2.-Algunas organizaciones se armaron solo para
acceder a los recursos del PP.
4.3.-Generalmente esas nuevas organizaciones
no siguen juntas si no ganan un proyecto en el
pp.
4.4.-Las personas que integran las organizaciones
estn ms motivadas de participar que antes de los
PP.
4.5.-Algunos dirigentes (organizaciones) no estn
de acuerdo con el PP.
4.6.-Existen espacios o instancias para evaluar y
cambiar las reglas del PP.
4.7.-La renovacin de las directivas y la vigencia
de las mismas son ms notorias ahora que antes
del PP.
4.8.-Las organizaciones esperan y se preparan
para participar en el programa de PP.
4.9.-Las organizaciones prefieren el PP ms que el
FONDEVE u otra forma de entregar recursos.
5.0.-Las personas y sus organizaciones confan en
sus autoridades locales.

Comentarios y aclaraciones:

105

Muy de
acuerdo

Muchas Gracias

106

ANEXO 3
Ficha Comunal de La Serena

DATOS GEOGRAFICOS Y CENSALES (Proy. Estimada 2009)

Densidad de Poblacin por Km2
Poblacin Comunal Estimada para el Ao (por el INE)
Poblacin Masculina Estimada para el Ao (por el INE)
Poblacin Femenina Estimada para el Ao (por el INE)
Porcentaje de Poblacin Rural
Porcentaje de Poblacin Urbana
Superficie Comunal (km2)
Porcentaje Poblacin Comunal en Relacin a la Poblacin Regional
Provincia a la que Pertenece la Comuna
Regin a la que Pertenece la Comuna

Comunal
108,31
205.015
99.733
105.282
8,35
91,65
1.892,80
28,94
Elqui
Coquimbo

RR.HH. MUNICIPALES AO 2009 (Fuente Encuesta)

Comunal
Grado del Alcalde
N Funcionarios de Planta (Total)
N Funcionarios a Contrata (Total)
N Funcionarios a Honorarios del Municipio (Subt. 21) (Total)
N Funcionarios a Honorarios destinados a Programas (Total)
Nivel de Profesionalizacin del Personal Municipal

2
220
56
18
235
29,35

ANTECEDENTES FINANCIEROS 2009 (Fuente BEP)

Comunal Nacional
Ingresos Municipales (Ingreso Total Percibido)
16.922.447 1.987.602.769
Disponibilidad Presupuestaria Municipal por Habitante (M$)
82,54
211,58
Ingresos por Fondo Comn Municipal
5.257.862 598.113.282
Ingresos Propios (IPP y FCM)
14.019.327 1.442.980.937
Ingresos Propios Permanentes (IPP)
8.761.465 837.406.217
Consumo de Agua.
119.703
21.739.181
Consumo de Electricidad.
2.246.752 151.636.457
Servicios de Aseo, Recoleccin de Basura y Vertederos.
1.837.834 156.015.060
Servicios de Mantencin de Alumbrado Pblico.
115.960
13.933.982
Servicios de Mantencin de Semforos.
64.960
4.529.531
Servicios de Mantencin de Sealizacin de Trnsito.
81.610
3.502.440
Dependencia del Fondo Comn Municipal sobre los Ingresos Propios
37,50
63,02
Participacin de Ingresos Propios Permanentes (IPP) en el Ingreso Total
51,77
27,39
Participacin del FCM en el Ingreso Total (descontadas las transferencias)
32,83
56,40
Participacin de Gastos Corrientes en el Gasto Total
83,98
79,66
Participacin de Gastos Corrientes sobre el Ingreso Total (descontadas las
99,91
97,00
transferencias)
Participacin Gasto en Personal en Gastos Corrientes
27,83
35,80

107

Participacin Gasto en Personal sobre los Ingresos Propios (Criterio

Contralora)
Umbral Legal de Gastos en Personal
Gastos en Personal Municipal (excluye Dieta, Consejo y Prestaciones de
Servicios en Prog. Comunitarios)
Deuda Flotante Municipal.

37,56
5.233.848

527.788.279

3.388.694

401.398.767

2.005.682

49.171.244

EDUCACION MUNICIPAL 2009

Posee Enseanza Media Municipal?
Tipo de Administracin del Sistema de Educacion Municipal
Nmero de Establecimientos de Educacin Municipal (rurales y urbanos)
Cobertura en Educacin Municipal
Porcentaje de Docentes de Aula sobre Total Docentes Educacin Municipal
(Fuente: MINEDUC)
Porcentaje de Puntajes PSU (a partir del 2003) Igual o Superior a 450
Puntos en Establecimientos Municipales de Educacin
Porcentaje de Puntajes PSU (a partir del 2003) Igual o Superior a 450
Puntos en Establecimientos Particulares Subvencionados de Educacin
Puntaje SIMCE Educacin Matemtica - 4 Bsicos
Puntaje SIMCE Lengua Castellana - 4 Bsicos
Puntaje SIMCE Educacin Matemtica - 8 Bsicos
Puntaje SIMCE Lengua Castellana - 8 Bsicos
Transferencias Municipales a Educacin sobre Ingresos Propios Municipales
Aporte del MINEDUC (Subvencin) respecto al Ingreso Total Percibido
Sector Educacin
Aporte Municipal al Sector Educacin respecto al Ingreso Total Percibido
Municipal

Comunal Nacional
Si
Corporacin
47
5.809
30,16
55,54
82,41

85,72

38,77

36,59

76,15

56,08

247,00
256,00
235,00
234,00
11,01
72,63

69,69

1,63

7,23

SALUD MUNICIPAL 2009

Administra o No Administra Sistema de Salud Municipal?
Tipo de Administracin de Salud Municipal
Poblacin Inscrita Validada en Servicios de Salud Municipal (FONASA)
Nmero de Consultorios (urbanos y rurales)
Nmero de Postas de Salud Rural (PSR)
Aporte Municipal a Salud sobre el Ingreso Total del Sector Salud
Transferencias Municipales a Salud sobre Ingresos Propios Municipales

Comunal Nacional
Si
Corporacin
157.604
5
496
4
0,00
5,39

POBREZA COMUNAL (Fuente MIDEPLAN, CASEN 2006)

Comunal
Poblacin Pobre No Indigente (Segn CASEN) sobre Poblacin Total de la
Comuna
Poblacin Indigente Sobre Poblacin Total de la Comuna
Porcentaje de Poblacin en Condiciones de Pobreza , Segn CASEN

Nacional

12,42

12,15

3,20
15,60

4,17

108

DESARROLLO Y GESTION TERRITORIAL 2009

Existe un Plan Regulador Comunal Vigente en la Comuna?
Ao de Aprobacin Legal del Plan Regulador Comunal Vigente
Nmero de Seccionales Aprobados Posteriormente al Plan Regulador
Su Municipio Posee Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO)?
Cul es el ao de formulacin o actualizacin del ltimo PLADECO?
Propiedades de Dominio Municipal (indicador disponible a partir de 2006)
Predios Agrcolas (indicador disponible a partir de 2006)
Predios No Agrcolas (indicador disponible a partir de 2006)

Comunal
Si
2.004
3
Si
2.010
541
2.116
66.501

109

ANEXO 4
Ficha Comunal de Lautaro

DATOS GEOGRAFICOS Y CENSALES (Proy. Estimada 2009)

Densidad de Poblacin por Km2
Poblacin Comunal Estimada para el Ao (por el INE)
Poblacin Masculina Estimada para el Ao (por el INE)
Poblacin Femenina Estimada para el Ao (por el INE)
Porcentaje de Poblacin Rural
Porcentaje de Poblacin Urbana
Superficie Comunal (km2)
Porcentaje Poblacin Comunal en Relacin a la Poblacin Regional
Provincia a la que Pertenece la Comuna
Regin a la que Pertenece la Comuna

Comunal
39,34
35.451
17.648
17.803
34,22
65,78
901,10
3,68
Cautn
Araucana

RR.HH. MUNICIPALES AO 2009 (Fuente Encuesta)

Grado del Alcalde
N Funcionarios de Planta (Total)
N Funcionarios a Contrata (Total)
N Funcionarios a Honorarios del Municipio (Subt. 21) (Total)
N Funcionarios a Honorarios destinados a Programas (Total)
Nivel de Profesionalizacin del Personal Municipal

Comunal
5
51
22
5
97
23,29

ANTECEDENTES FINANCIEROS 2009 (Fuente BEP)

Comunal Nacional
Ingresos Municipales (Ingreso Total Percibido)
3.595.406 1.987.602.769
Disponibilidad Presupuestaria Municipal por Habitante (M$)
101,42
211,58
Ingresos por Fondo Comn Municipal
1.961.935 598.113.282
Ingresos Propios (IPP y FCM)
2.679.011 1.442.980.937
Ingresos Propios Permanentes (IPP)
717.076 837.406.217
Consumo de Agua.
33.170
21.739.181
Consumo de Electricidad.
323.114 151.636.457
Servicios de Aseo, Recoleccin de Basura y Vertederos.
157.819 156.015.060
Servicios de Mantencin de Alumbrado Pblico.
8.973
13.933.982
Servicios de Mantencin de Semforos.
4.930
4.529.531
Servicios de Mantencin de Sealizacin de Trnsito.
3.014
3.502.440
Dependencia del Fondo Comn Municipal sobre los Ingresos
73,23
63,02
Propios
Participacin de Ingresos Propios Permanentes (IPP) en el
19,94
27,39

110

Ingreso Total
Participacin del FCM en el Ingreso Total (descontadas las
transferencias)
Participacin de Gastos Corrientes en el Gasto Total
Participacin de Gastos Corrientes sobre el Ingreso Total
(descontadas las transferencias)
Participacin Gasto en Personal en Gastos Corrientes
Participacin Gasto en Personal sobre los Ingresos Propios
(Criterio Contralora)
Umbral Legal de Gastos en Personal
Gastos en Personal Municipal (excluye Dieta, Consejo y
Prestaciones de Servicios en Prog. Comunitarios)
Deuda Flotante Municipal.

68,37

56,40

77,66

79,66

99,81

97,00

39,48

35,80
37,56

942.351

527.788.279

786.992

401.398.767

78.105

49.171.244

EDUCACION MUNICIPAL 2009

Posee Enseanza Media Municipal?
Tipo de Administracin del Sistema de Educacion Municipal
Nmero de Establecimientos de Educacin Municipal (rurales y
urbanos)
Cobertura en Educacin Municipal
Porcentaje de Docentes de Aula sobre Total Docentes Educacin
Municipal (Fuente: MINEDUC)
Porcentaje de Puntajes PSU (a partir del 2003) Igual o Superior
a 450 Puntos en Establecimientos Municipales de Educacin
Porcentaje de Puntajes PSU (a partir del 2003) Igual o Superior
a 450 Puntos en Establecimientos Particulares Subvencionados
de Educacin
Puntaje SIMCE Educacin Matemtica - 4 Bsicos
Puntaje SIMCE Lengua Castellana - 4 Bsicos
Puntaje SIMCE Educacin Matemtica - 8 Bsicos
Puntaje SIMCE Lengua Castellana - 8 Bsicos
Transferencias Municipales a Educacin sobre Ingresos Propios
Municipales
Aporte del MINEDUC (Subvencin) respecto al Ingreso Total
Percibido Sector Educacin
Aporte Municipal al Sector Educacin respecto al Ingreso Total
Percibido Municipal

Comunal Nacional
Si
Direccin
Municipal
30

5.809

52,98

55,54

80,20

85,72

56,55

36,59

16,67

56,08

230,00
247,00
241,00
241,00
11,01
72,08

69,69

2,64

7,23

SALUD MUNICIPAL 2009

Administra o No Administra Sistema de Salud Municipal?
Tipo de Administracin de Salud Municipal

Comunal Nacional
Si
Direccin

111

Municipal
Poblacin Inscrita Validada en Servicios de Salud Municipal
(FONASA)
Nmero de Consultorios (urbanos y rurales)
Nmero de Postas de Salud Rural (PSR)
Aporte Municipal a Salud sobre el Ingreso Total del Sector Salud
Transferencias Municipales a Salud sobre Ingresos Propios
Municipales

32.141
1
11
0,00

496

5,39

POBREZA COMUNAL (Fuente MIDEPLAN, CASEN 2006)

Comunal Nacional
Poblacin Pobre No Indigente (Segn CASEN) sobre Poblacin
13,11
12,15
Total de la Comuna
Poblacin Indigente Sobre Poblacin Total de la Comuna
7,83
4,17
Porcentaje de Poblacin en Condiciones de Pobreza , Segn
20,90
CASEN

DESARROLLO Y GESTION TERRITORIAL 2009

Existe un Plan Regulador Comunal Vigente en la Comuna?
Ao de Aprobacin Legal del Plan Regulador Comunal Vigente
Nmero de Seccionales Aprobados Posteriormente al Plan Regulador
Su Municipio Posee Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO)?
Cul es el ao de formulacin o actualizacin del ltimo PLADECO?
Propiedades de Dominio Municipal (indicador disponible a partir de
2006)
Predios Agrcolas (indicador disponible a partir de 2006)
Predios No Agrcolas (indicador disponible a partir de 2006)

Comunal
Si
1.988
0
Si
2.009
62
6.174
7.401

112

Anexo 5
Listado general de participantes: Grupos focales, entrevistas y
cuestionarios.
1.- Participantes Grupos Focales La Serena
Delegacin

Avenida del Mar

Fecha: 22.10.2011

La Antena
Fecha: 15.10.2011

Rural
Fecha: 22.10.2011

La Pampa
Fecha: 15.10.2011

Las Compaas
Fecha: 15.10.2011

Nombre
-Isabel Gallardo, Taller cultural Caleta San Pedro
-Danitza Parada, Organizacin funcional Conjunto
Santa Margarita del Mar.
-Rosa Daz Castillo, Dirigente Junta de Vecinos Colonia
Alfalfal
-Mara Gmez, Presidenta Junta de Vecinos C. Alfalfal
-Amelia Figueroa, Presidenta Club de Adulto Mayor
Nuevo Amanecer
-Juliette Mois Club A. Mayor Nuevo Amanecer
-Wilson Flores, Comit Vecinal Pedro Aguirre Cerda
-Soledad Sierralta, Pdta. Grupo Ambientalista Villa
Portal del Elqui
-Miriam Barrios, Presidenta Junta de Vecinos Paz y
esperanza de calle Alfalfares.
-Roxana Quinsacana, Grupo bailes religiosos Pieles
rojas de las rosas
-Cristina Cornejo, Pdta. Junta de vecinos Quebrada de
Talca
-R. Luna, JJVV Pueblo El Romero
-Jorge Navea, Junta de vecinos Algarrobito
-RicardoJunta de vecinos Bellavista
-Caina Chang, Org. Altos de San Joaqun
-Ana Rivera, Pdte. Junta de Vecinos N 16 Jos Miguel
Carrera
-Manuel Peailillo, Junta de Vecinos Las Tinajas
-Jorge Marn, Junta de Vecinos Las tinajas
-Francisco Castro, Pdte. Cuarta red
-Flor Mara, Centro de padres y apoderados Colegio San
Nicols, La Higuera
-Lucia Alzamora Yez, Org. La Serena futuro.

-Luis Ponce, Pdte. Junta de Vecinos, Mirar Jardn

-Guillermo Simcolpa, Pdte. Junta de Vecinos N 22, El
Toco
-Lidia Olivares, Club Adulto Mayor Atardecer del portal
-Margarita Carrasco, Pdte. Junta de Vecinos Amor y
progreso
-Arnoldo Aliaga, Director danza folklrica Sauzal

113

-Alex Cortes, Org. Social cultural Los Morros, Villa El

Romero
-Mirtha Araya Plaza, Pdte. Agrupacin Social y Cultural
Los Olivos
-Rosa Olivares, Junta de Vecinos N 23, Directora Unin
Comunal de Juntas de vecinos de La Serena
-Fresia Daz, Pdta. Centro Madres Sal Fredes.

Estudiantes
Fecha: 23.11.2011

-Carlos vila Alvarado, Colegio Japn

-Santiago Salazar Saavedra, Colegio Japn
-Carolina Carmona C., Liceo de nias Gabriela Mistral
-Macarena Barrera Silva, Liceo de nias Gabriela
Mistral
-Mical Medina Moreno, Liceo Tcnico Femenino
-Esel Gonzlez Snchez, Liceo Tcnico Femenino
-Carlos Morgado Q., Liceo Jos Manuel Balmaceda
-Matas Ziga Pol, Liceo Jos Manuel Balmaceda
-Jovani Urrutia Araya, Liceo Gregorio Cordovez
-Grecia Gamarra Jimnez, Liceo Gregorio Cordovez
-Camila Gutirrez, Liceo Javiera Carrera
-Leslie Gmez, Liceo Javiera Carrera.

2.- Entrevistas semiestructuradas

-Renato Hauri Gmez, Alcalde de Lautaro
-Ral Saldivar Auger, Alcalde de La Serena
-Egon Montecinos M., Dr. Ciencia Poltica, Investigador U. Los Lagos
-Csar Pagliai F., Antroplogo, Mg. Desarrollo Urbano
-Ida Lagos, Secretaria Municipal de Lautaro
-Hugo Gonzlez, Coordinador Presupuesto Participativo La Serena
-Millaray Carrasco Reyes, Profesional Presupuesto Partic. La Serena
-Ximena Jara, Directora Desarrollo Comunitario de Lautaro
-Nora Quilodrn, Dirigente Vecinal Lautaro
-Ximena Badilla, Profesional coordinadora PP escolares de La Serena

3.- Cuestenarios
-Adolfo Castillo, Investigador Social Corp. Libertades Ciudadanas
-Marcelo Rojas B., Profesional SUBDERE
-Dania Contreras, Secretaria tcnica PP, Comuna de San Antonio
-Paula Landeros, Profesional del PP, Comuna de Puerto Montt
-Mara Teresa Ovalle, Profesional coordinadora PP, Comuna Villa
Alemana
-Ximena Jara, Directora Desarrollo Comunitario de Lautaro
-Renato Hauri Gmez, Alcalde de Lautaro
-Carlos Quiroz, Director de Administracin y Finanzas de Lautaro.
114