Desastres, Ordem Social e Planejamento em

Defesa Civil: o contexto brasileiro

Disasters, Social Order and Civil Defense Planning:
the Brazilian context
Norma Valencio
Economista. Doutora em Cincias Sociais. Coordenadora do
Ncleo de Estudos e Pesquisas Sociais em Desastres (NEPED) do
Departamento de Sociologia da Universidade Federal de So
Carlos (UFSCar).
Endereo: Rodovia Washington Luiz km 235, CEP 13565-905, So
Carlos, SP, Brasil.
E-mail: normaf@terra.com.br

748 Sade Soc. So Paulo, v.19, n.4, p.748-762, 2010

Resumo
A pesquisa sociolgica em desastres tem muitas
abordagens voltadas para as instituies e relaes
de poder. Desastres tm implicaes sobre a ordem
social, bem como a ordem social pode colaborar para
a produo do desastre. As rupturas sociais provenientes de situaes de desigualdade tm influncia
na resposta dos eventos de desastre, incluindo fatores polticos e econmicos que aumentam a vulnerabilidade. Este artigo analisa o discurso institucional
e as prticas de defesa civil no contexto brasileiro.
Antes de tudo, descreve as principais abordagens da
sociologia dos desastres: o consenso mnimo, a polaridade e dicotomia, e mostra uma abordagem sobre
a relao entre desenvolvimento desigual, vulnerabilidade e planejamento de defesa civil. A situao
atual nas cidades brasileiras de restrio de acesso
a terra e isso resulta em aumento dos desastres. Se
no ocorrer mudana no planejamento do Estado,
com a adoo de novas estratgias explicitamente
formuladas para quebrar o ponto de vista ideolgico
que submete grupos pobres, os desastres continuaro acontecendo. Na atual dimenso estrutural do
planejamento, o sistema brasileiro de defesa civil
classifica os grupos vulnerveis sem considerar a
complexidade social. Desastres no destroem por
completo os sistemas sociais existentes, mas so capazes de manter contnuos processos de indiferena
social. Assim, este artigo conclui dando nfase no
desenvolvimento de uma agenda participativa no
planejamento e no nvel decisrio em defesa civil.
Palavras-chave: Sociologia dos desastres; Defesa
civil; Vulnerabilidade,

Abstract

Introduo

Sociological research on disasters has many approaches targeted at institutions and power relationships. Disasters have implications on the social
order, and the social order can collaborate to produce
disasters. The social disruption deriving from inequality situations influences the response to disaster events, including political and economic factors
that increase vulnerability. This paper analyzes the
institutional discourse and the civil defense practices in the Brazilian context. First of all, it describes
the main approaches of the sociology of disasters:
the minimal consensus, the polarity and dichotomy,
and shows one approach about the relationship between unequal development, vulnerability and civil
defense planning. The present situation in Brazilian
cities is of restriction to land access and it results in
an increase in disasters. If changes do not occur in
States planning, with the adoption of new strategies
explicitly formulated to break up the ideological
point of view that subjects the poor groups, the
disasters will continue happening. In the present
structural dimension of planning, the Brazilian civil defense system classifies the vulnerable groups
without considering social complexity. Disasters do
not completely destroy the existing social systems,
but they are capable of maintaining continuous
processes of social indifference. Thus, the paper
concludes by emphasizing the development of a
participatory agenda in civil defense planning and
decision-making processes.
Keywords: Sociology of Disasters; Civil Defense;
Vulnerability.

Dos vrios subtemas presentes no debate da sociologia dos desastres, um se destaca. Trata-se da
persistente ausncia de consenso em torno de um
dos seus termos definidores, os desastres.
Na coletnea What is a disaster?Perspectives on
the question, Quarantelli (1998) chama a ateno
para a importncia no estabelecimento de um consenso mnimo na definio do que se denomina desastre, mas aponta vrias dificuldades em obter essa
definio, das quais se destacam trs, a saber:
a reduzida interseco analtica das correntes que
entendem o desastre como um acontecimento fsico
e as que o veem como uma construo social (embora
geogrfica e temporalmente delimitada);
embora o consenso em correlacionar desastre a
um acontecimento ruim, h implicao de juzos de
valores e subjetividade na atribuio de uma conotao ruim a um dado evento (como, por exemplo, a
invaso de um pas por outro);
a crescente complexidade dos eventos a serem
analisados como, por exemplo, mesclando convulses sociais, fome crnica e terremoto em dada
localidade.
Cada abordagem problematiza diversamente
a questo do que decorre a produo de subsdios
cientficos apontando rumos mltiplos e, no raro,
divergentes, para reduzir ou mitigar os desastres.
Decorridos os anos, Perry e Quarantelli (2005)
retornam ao tema em What is a disasters? New
answers to old questions e, congregando novo
conjunto de cientistas, demonstram o quo longe
ainda se est de consensos sobre o que se denomina
desastre. Contudo, as reflexes trazidas luz pelos
diversos autores na referida coletnea permitiram
a Perry e Quarantelli observar um relevante ponto
de entendimento, qual seja, a concepo de desastre
como um fenmeno social ou, mais precisamente,
um evento de carter disruptivo da estrutura ou
sistema social. Remetendo a autores de grande relevncia na sociologia contempornea, como Robert
K. Merton, Quarantelli enfatizou que a razo dessa
cincia para ser prudente na construo ou assimilao de conceitos se deve ao fato de serem o fundamento do quadro de referncias sobre aquilo que
ser entendido como o espelhamento da realidade;
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nesse quadro, tais ou quais sujeitos e relaes sero

identificados; fixar-se-o percepes e outras sero
desconsideradas; pensamentos e comportamentos
sero amoldados ou descartados. Ou, conforme
Bauman (1999, p. 09):
Classificar significa separar, segregar. Significa
primeiro postular que o mundo consiste em entidades discretas e distintas; depois, que cada
entidade tem um grupo de entidades similares
ou prximas ao qual pertence e com as quais
conjuntamente se ape a algumas outras entidades; e por fim tornar real o que se postula [...]
Classificar, em outras palavras, dar ao mundo
uma estrutura: manipular suas probabilidades,
tornar alguns eventos mais provveis que outros,
comportar-se como se os eventos no fossem casuais ou limitar ou eliminar sua casualidade.
Enfim, se os conceitos organizam e delimitam o
sujeito e a sua ao sobre o mundo, no se trata de
algo trivial, sobretudo quando remete a processos
de desestruturao e reordenamento social. Devem
ser apreciados pela sociologia, como nas cincias
humanas em geral, em toda a sua extenso e profundidade a fim de que os desdobramentos analticos
sobretudo os que subsidiem as arenas polticas
sejam pertinentes, influenciando auspiciosamente as decises e as fazendo avanar diante dos que
consideram os desastres apenas uma questo das
engenharias ou das cincias naturais.
Vimos corroborar a relevncia da discusso conceitual supra atravs de sua contextualizao sociopoltica no Brasil. Tendo em conta uma breve sntese
do debate, apresentaremos aspectos do discurso
institucional do Sistema Nacional de Defesa Civil
(Sindec) para analisar, em seguida, como as prticas
promovidas pelos agentes do referido sistema e os
jogos de linguagem correspondente vo processando um paulatino distanciamento dos princpios de
cidadania e dos direitos da pessoa. O contexto das
interaes dos agentes com grupos sociais inseridos
nas hiperperiferias brasileiras e sob a ameaa das
chuvas ser ilustrativo dessa problemtica. Em
seguida, remetemos a atual circunstncia de renovao da Poltica Nacional de Defesa Civil, em que o
embate de foras centralizadoras e descentralizadoras no interior do Sindec tem desdobramentos que
extrapolam o referido sistema e coloca em xeque o
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planejamento de Estado fundamentado na garantia

das bases democrticas na vida cotidiana.

O Desastre como Objeto de Reflexo

das Cincias Humanas: discusses
recentes das relaes entre os
gestores e os afetados
Os estudos recentes no tema dos desastres, empreendidos por pesquisadores das reas de sociologia,
psicologia social, cincia poltica, administrao
pblica e afins tm trazido contribuies relevantes
para analisar a relao dos gestores de emergncia
e os afetados.
Autores como Lindell e Perry (2004) analisaram
contextos multiculturais nos quais havia reiterada
desconsiderao das instituies de gerenciamento
de emergncias para com as minorias tnicas e demais grupos vulnerveis. Isso se revelaria atravs
da produo de normas e orientaes de preparao
para o impacto de ameaas como de furaces ou
inundaes que em nada correspondia lngua,
linguagem, aos procedimentos, aos valores e s
crenas dos referidos grupos. O hiato persistente na
comunicao do risco entre os agentes do Estado e
esses grupos seria indcio de uma estratgia maior,
embora tcita, de dominao cultural. Essa anlise
acresceu em muito os estudos sobre raa e etnicidade, os quais, at ento, apenas constatavam ser tais
minorias as mais vulnerveis aos desastres. Lindell
e Perry demonstraram ser o sistema sociotcnico
em suas aes de planejamento, preparao e resposta aquilo que restringe, em vez de ampliar, a
margem de participao e proteo social no caso
de desastre.
Basolo e colaboradores (2009), por seu turno,
levando em conta os resultados de dcadas de estudos empricos acerca dos riscos ambientais e o
incremento das aes de preparao, concluram
que a confiana excessiva de certa comunidade no
gestor, e em suas respectivas prticas peritas, agia
como fator de reduo das medidas de autoproteo
diante dos fatores de ameaa natural. Pautado por
uma racionalidade instrumental, o grupo tenderia
a despender menos recursos materiais e tempo
para agir preventiva ou preparativamente quando

soubesse que a estrutural governamental estaria

amplamente mobilizada para atend-lo caso sofresse riscos severos ou consequncias adversas.
Entretanto, cada desastre deixava cicatrizes,
demonstrando a falibilidade do sistema sociotcnico envolvido nas emergncias, com rupturas nas
relaes de confiana. Der Voort e Bruijn (2009)
lembram que, se os desastres so caracterizados pela
disrupo da dinmica social de dada localidade, o
sistema sociotcnico constituinte, incluindo o de
emergncias, est sujeito a iguais perturbaes.
O mbito pblico de gesto e deciso na avaliao
de risco teria se tornado de tal forma pulverizado,
afirmam os autores, que os relatrios e julgamentos
profissionais, antes ou depois dos eventos, no capturam apropriadamente as correlaes e cadeias que
geram ameaas, aumentam-na, sofrem seu impacto
ou indicam falhas graves. Uma vez ocorrido o desastre, o contexto de precariedade das bases materiais
para a comunicao, para o acesso a suprimentos
e condies infraestruturais mnimas o caldo em
que emergem os conflitos entre regulaes, regras
e estruturas diversas de autoridade das instituies
envolvidas, o que faz com que a tomada de decises
seja apoiada por graus crescentes de subjetividade
e conhecimento tcito, ampliando o ambiente de
incertezas. Segundo os autores, os desastres j
ocorridos seriam uma oportunidade de aprendizado para as instituies caso essas se pusessem a
analisar em parceria o ocorrido, compartilhando
informaes. Mas, as barreiras corporativas para
admitir erros tendem a ser fortes. Cumprir-se-o as
expectativas do pblico em geral, divulgando que
est tudo sob controle e a persistncia das dificuldades de aprendizagem enseja que os desastres
tornem a acontecer.
Autores como Levy e colaboradores (2009) apontam para o potencial do drama theory para subsidiar
a anlise de conflitos e encaminhamento de negociaes envolvendo reduo de riscos e mitigao de
catstrofes, sobretudo no contexto de mudana do
clima, onde a segurana, em termos multiescalares,
est em jogo. Outros, como Kapucu (2009), enfatizam
que os desastres requerem habilidade para avaliar e
adaptar rapidamente a capacidade de comunicao
e coordenao para alm de tcnicas de ajustamento de agentes de um rgo ou em uma escala de

jurisdio. Seriam as redes envolvendo instituies governamentais, no governamentais, setor

privado e cidados a forma mais adequada para
lidar com a complexidade crescente dos desastres,
no interior das quais haveria o compartilhamento,
transetorial, de distintas vises do problema. Para
o autor, diversamente s prticas centralizadoras,
as redes so um exerccio relevante de construo
de relacionamentos horizontais que podem lograr
lies duradouras para incrementar os recursos
necessrios para prevenir, preparar e, se for o caso,
responder e reconstruir comunidades afetadas.
As contribuies supra auxiliam a pensar o caso
brasileiro, em que o sistema sociotcnico de defesa
civil verticalizado, age com baixa reflexividade,
conta com reduzida confiana junto aos grupos
sociais em risco ou afetados e impermevel s
demandas, direitos e pontos de vista dos grupos que
vivenciam reiteradamente os desastres, sobretudo
os relacionados s chuvas (Valencio e col., 2006).
A Poltica Nacional de Defesa Civil (PNDC) do
Brasil, instituda por decreto em 1995, criou o Sistema Nacional de Defesa Civil (Sindec) cujos rgos,
nos trs nveis de governo (municipal, estadual e
federal), deveriam agir integradamente e em prol
do cidado na reduo de desastres; ou, em vista do
desastre, ampar-lo. A PNDC reporta, como objetivo
geral da defesa civil, a garantia do direito natural
vida e incolumidade em circunstncia de desastre,
para o que elegeu, discursivamente, reduzir os desastres atravs de aes de preveno, preparao,
resposta e reconstruo (Brasil, 2008a).
H, contudo, uma contradio entre o objetivo
supra e sua materializao atravs das prticas dos
agentes do Sindec, as quais, ao invs de atenuarem,
recrudescem a vulnerabilidade de grupos empobrecidos pas afora. A cada ano, famlias que se veem
na injuno de habitar moradias subnormais, sobretudo nas periferias urbanas, enfrentam os episdios
de deslizamentos, inundaes, enchentes, ventos
fortes, que abatem seus frgeis imveis e corroem
sua capacidade de sobreviver. Diante o desastre
vivenciado, as interpretaes da defesa civil invisibilizam a responsabilidade pblica pelo ocorrido
e imputam-na aos prprios afetados. Associado a
isso, h a prescrio de recomendaes paliativas
para que essas pessoas se adequem desigualdade

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territorial e subcidadania.
Ao fomentar jogos de linguagem e prticas que
induzam os afetados a assumirem privada e precariamente as providncias de reerguimento das
condies materiais de sobrevivncia da casa
recuperao dos pertences e provises mnimas ,
o Sindec, atravs de seus agentes, produz, difunde
e consolida uma viso de realidade baseada na naturalizao de uma ordem social injusta. A despeito
da ampliao do tecido institucional do Sindec, ao
qual cerca de seis mil municpios brasileiros buscam
aderir, implantando formalmente coordenadorias
prprias de defesa civil com quadros de pessoal e
aparato material e os estados da federao buscam
fortalecer atravs de palestras e cursos de capacitao os desastres vm aumentando no pas, apontando a insuficincia seno mesmo impropriedade
do contedo e da forma como o Estado organiza suas
prticas no tema.

A Defesa Civil est Preparada para

Enfrentar os Desastres?
A defesa civil institucionalizou-se, no mbito federal, no final da dcada de 1940, sob a gide militar e
no contexto da polarizao ideolgica ps-Segunda
Guerra. A corrida armamentista fez com que o Estado brasileiro priorizasse, como de tema de defesa
civil, a proteo da populao civil a possveis ataques areos (Brasil, 2008b). Nas dcadas seguintes,
houve contnuo deslocamento da instituio para
diversas pastas ministeriais, o que impediu o desenvolvimento de discusses substantivas e uma
identidade tcnica slida. Apenas em meados da
dcada de 1990, com a aprovao da PNDC, constituiu o Sindec, articulando e coordenando os rgos
nos trs nveis de governo. Os quadros tcnicos
em Defesa Civil comearam, a partir da, a serem
formados com uma compreenso relativamente
homognea sobre a realidade social, apreendida de
forma doutrinria. Em termos prticos, voltaram-se
predominantemente para lidar com procedimentos
padronizados na fase de resposta, relacionados
coordenao do cenrio e atendimento a requerimentos burocrticos de avaliao de danos.
Uma vez que a intensificao e concentrao
de chuvas seja um dos cenrios relacionados s
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mudanas climticas no Brasil (Marengo, 2008),

o contnuo debruar institucional sobre o tema
deveria ser motivo para lograr a confiana pblica.
Entretanto, essa confiana est minada. Uma das
indagaes mais frequentes da imprensa ao meio
cientfico e tcnico voltado para as emergncias
o Brasil est preparado para enfrentar os eventos
severos que os cenrios das mudanas climticas
apontam?. A considerar as linhas principais de
anlise da sociologia dos desastres e reas afins,
diramos que os indicativos no so alvissareiros.
Muito amide, neste pas, se diz que as chuvas
matam. Construiu-se um senso comum, que os rgos de imprensa aderem e difundem, atribuindo
aos cus a causa da devastao e das vidas ceifadas.
A convenincia do fortalecimento desse imaginrio o escamoteamento da preocupao pblica
para com aquilo que Torres e colaboradores (2003)
denominam como as hiperperiferias, isto , a superposio da precariedade socioeconmica e dos
riscos ambientais sobre um mesmo grupo em dada
insero territorial.
A consolidao institucional processou-se, nos
ltimos 15 anos, sombra desse imaginrio, o que
lhe deu elasticidade para compor o alargamento de
seu tecido burocrtico para aninhar alianas polticas, vnculos de compadrio, benesses em cargos e
vantagens. Sem atentar para as implicaes deletrias do reforo de contingente com a manuteno
das mesmas prticas tcnicas, compondo insuficincias que precisam ser objeto de exame visando um
novo patamar de compromisso coletivo.
Dentre essas, deve-se destacar as que seguem:
a relao hierrquica entre os agentes de defesa
civil e a populao vulnervel, na qual tudo se passa
como se os afetados por desastres fossem, no geral,
uma massa, composta de desqualificados; isto , um
contingente destitudo de dignidade e de saberes,
vtima de sua prpria ignorncia ao adotar comportamentos ou formas de territorializao tidos como
temerrios e que exigiria, portanto, um controle
social externo;
a abordagem iluminista dos agentes de defesa
civil para conduzir recomendaes de preveno.
Sendo o desastre visto correntemente como obra
da ignorncia dos afetados na forma de interao
com o meio, segue o discurso ancorado em uma

matriz cognitivista, na qual preciso dotar a populao de uma percepo de risco, isto , ilustr-la
sobre a dinmica das ameaas para que, sendo
esclarecida, reduza sua vulnerabilidade. O carter
deliberadamente a-histrico dessa abordagem que
se mantm longe da compreenso estrutural das
desigualdades sociais no pas tem sido base das
interaes sociotcnicas junto aos afetados que
descartam recorrentemente os direitos de cidadania
e que tm, como complementao, a assistncia humanitria como atualizao discursiva das medidas
de resposta de outrora;
as tecnicalidades forjadoras de um substrato institucional como na formao de um jargo prprio,
de procedimentos burocrticos, de cadeias de comando e controle, de condutas e rituais que amplia
a distncia do modus operandi da sociedade civil,
impedindo concretizao do slogan institucional:
a defesa civil somos todos ns;
a interlocuo institucional seletiva do corpus de
conhecimento cientfico a adotar, afastando a contribuio de especialistas que abordem criticamente
a contnua desqualificao dos sujeitos sociais
afetados por desastres;
as disputas internas contnuas entre corporaes
profissionais pelo controle do Sindec nos seus
trs nveis, do que decorre a constante confuso
identitria e, disto, de vises de mundo, de prticas
profissionais e de prioridades na atuao da defesa
civil. Embora a variao e descontinuidades dos
nveis de explicitao, os confrontos simblicos
acerca do espectro da competncia de cada qual
visam legitimar a cosmogonia respectiva como
referncia alargada para o sistema sociotcnico de
defesa civil, o qual, no sentido bourdieusiano, passa
a compor um campo. Uma das raras convergncias
das corporaes supra se d no rechaamento da
colaborao das Ongs e do voluntariado, sobretudo
quando estes apresentam vinculaes internacionais, uma vez que complexifica o quadro de atores,
relaes e influncias na disputa pelo controle do
cenrio nas aes de emergncia.
As distores elencadas redundam em severos
desafios para o planejamento do Estado no tema
de defesa civil, do que deriva suscetibilidades no
asseguramento do desenvolvimento, visto de forma

ampla. H que se notar, primeiramente, que uma das

consequncias dos desastres a danificao e/ou
destruio das bases materiais e sociais onde se
produz, distribui e se consome a riqueza na forma
de bens e servios. A danificao ou destruio de
infraestruturas, de meios de produo, a perda de
estoques de matria-prima, insumos ou produtos
finais, a impossibilidade de escoamento de mercadorias, de realizao de trabalho e/ou de continuidade
das relaes de emprego e correspondentes riscos
circulao monetria em dada localidade imbricam,
no geral, as dimenses econmicas e extraeconmicas da vida social, acelerando a perda de referentes
objetivos e subjetivos que do sentido ao ser em
termos individuais e coletivos nos quais se insere:
a famlia, a comunidade de vizinhana, a do mundo
do trabalho e assim por diante. A destruio da moradia e dos bens mveis um dado devastador para
a famlia, e cada membro em particular posto que
restrinje o exerccio de papis sociais complementares do que depende a sade emocional de cada qual
(Siena e Valencio, 2006); mas a perda das condies
de exerccio do trabalho inviabiliza as perspectivas
de obteno de renda para a recomposio dos referidos papis e desse coletivo. Isso, para no dizer
quando os provedores do lar falecem sem que haja
garantia de amparo formal aos membros restantes
com o desaparecimento daqueles ou quando a desestruturao familiar e falncia das estratgias
formais e informais de proviso precediam. As
medidas de resposta que se pautam na constituio
de abrigos temporrios com provises de roupas
colches, roupas usadas, refeies tratam de forma
reducionista o problema, sendo igualmente reducionistas as abordagens que desagregam as dimenses
psicossociais das dimenses econmicas e polticas
envolvidas na destituio dos sujeitos.
No que concerne s dimenses econmicas, os
custos econmicos dos desastres podem ser significativos e superiores capacidade prpria de recomposio dos agentes, o que pode gerar impactos considerveis na localidade ou em um setor especfico
da atividade, como tambm com repercusses em
termos macroeconmicos. Danos simultneos que
eventos hidrometeorolgicos causam a infraestruturas (como pontes, estradas e redes de distribuio
de energia), plantaes (sobretudo, culturas perma-

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nentes), instalaes fabris e comerciais, logstica de

transporte de bens e cargas, moradias e outros, no
geral, ultrapassam a capacidade local de resposta e
exigem o apoio de outras escalas de governo. Mais do
que isso, exigem polticas especficas de apoio para a
coletividade no ficar merc das convenincias de
cobertura do sistema securitrio cuja abrangncia
sempre inferior s necessidades locais.
Autores como Noy (2009) atentam para o fato de
que as estatsticas que mensuram essas dimenses
de afetao no so rigorosamente produzidas,
como tambm no so transparentes em alguns
pases (entre os quais, incluiramos o Brasil), o que
impede a preciso dos estudos prospectivos sobre o
impacto macroeconmico dos desastres. H anlises
que veem nos desastres repercusses promissoras
para o desenvolvimento local como a de Hallegatte
e Dumas (2009), que apontam a possibilidade do
contexto acelerar a inverso de capital, com novos
investimentos os quais constituiriam fluxos e fixos tecnologicamente mais avanados, com maior
produtividade e sustentveis ambientalmente. Os
referidos autores no desconsideram, contudo, que a
influncia positiva no desenvolvimento seja peculiar
a contextos sociais de afluncia e se aplicam inversamente a sociedades em que a reconstruo tende
a ser lenta devido pobreza estrutural e mltiplos
eventos vivenciados em curto espao de tempo. Reportando fala do primeiro-ministro guatemalteco
que considerou que o furaco Michele (em 2001)
havia gerado vinte anos de retrocesso econmico ao
pas, que, nos anos anteriores, j sofria o impacto
do furaco Mitch (em 1998), seguido de trs anos
de seca (no perodo entre 1999 a 2001) Hallegatte
e Dumas salientam que os desastres relacionados
a eventos hidrometeorolgicos so, em contextos
de pobreza, elementos desincentivadores de investimentos, induzem a migrao de trabalhadores e,
devido escassez de suprimentos, podem ampliar
os conflitos violentos, como tambm ocorre no Haiti
e em pases africanos. No caso brasileiro, no a
pobreza estrutural apenas, mas a injustia social
aquilo que eleva a vulnerabilidade aos eventos hidromeoteorolgicos, injustia que o sistema sociotcnico de defesa civil refora ao invs de reparar.

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Antecedentes da vulnerabilidade scio-espacial

Embora meritrio, o esforo atual de pesquisa social
no Brasil visando cartografar a vulnerabilidade
relacionada a ameaas naturais no suficiente. A
elaborao da configurao espacial da precariedade
dos assentamentos humanos, sobretudo nas cidades
brasileiras, no passvel de descortinar, por si s,
as relaes de poder subjacentes, uma vez que a
forma corrente de problematizao dissolve, em vez
de integrar: a) as prticas dos agentes econmicos
que comandam o mercado de terras; b) as prticas
das fraes do Estado que omitem providncias de
investimentos voltados para a segurana global das
populaes ali inseridas e c) as alternativas e motivaes do sujeito cuja vida cotidiana moradia, local
de trabalho e rede de relaes est ali ancorada.
Desde os primrdios da teoria econmica, quando do embate de Thomas Malthus (1776-1834) e David
Ricardo (1771-1823), respectivamente, nos Princpios
de Economia Poltica e nas Notas aos Princpios de
Economia Poltica, a superfcie da terra, sob o modo
de produo capitalista, entendida como fator relativo de monoplio uma vez que, na impossibilidade
de ampliao da base fsica do planeta, a propriedade
privada desse bem, escasso, inerentemente excludente e legitima a renda dos seus detentores quando
usufruda por outrem. Sendo assim, o domnio
privado sobre a terra no remete apenas ao fato de
sua deteno pelo sujeito x, mas tambm sua inacessibilidade a todos os demais, os quais no podem
supor usufru-la a no ser sob os direitos resguardos
ao primeiro. Opera-se, desse modo, uma relao indissocivel entre sujeitos no ter ou no ter tais ou
quais condies espaciais ideais para organizar a
sua existncia, condies essas que minimizam ou
recrudescem os conflitos de acordo com o arcabouo
legal e tico que cada sociedade imprime para si num
dado contexto histrico e geopoltico.
A constituio de um mercado de terras no
Brasil, a partir de 1850, com a Lei das Terras, deu
aplicabilidade s regras de compra e venda do solo
e o Estado, fechando os olhos para processos de
grilagem, garantiu direitos de titularidade a poucos
sobre extensas reas geogrficas. Sob a gide concentracionista e da maximizao da acumulao,

mesclaram-se estratgias de reteno da terra como

reserva de valor, produo agropecuria extensiva e
intensiva, crescentemente poupadoras de trabalho
direto e parcelamento do solo com incorporao
paulatina das reas ao tecido urbano. Reydon e
Plata (1996) lembram que a terra um ativo, porque
no escassa apenas fisicamente, mas tambm
economicamente; compe negcios que no perodo
de crescimento como no de crise oferece vantagens
diante da aquisio de outros bens.
Embora a princpio, parea contraditrio com
afirmado, as novas tecnologias possibilitaram aos
setores capitalizados, por assim dizer, produzir solo
novo, atravs de edificaes verticalizadas que deram o tom dos adensamentos humanos citadinos nas
ltimas dcadas. No geral, esses empreendimentos
exigem/incitam por parte do setor pblico a contrapartida de um entorno mais seguro com acesso
gua encanada, eletricidade, coleta de lixo, vias
pavimentadas, transporte coletivo etc. com efeitos
sinrgicos que geram atrao aos investimentos
em comrcio, servio e afins. O rol de comodidades
subjacente a esse fenmeno na forma de edifcios
residenciais e conjuntos habitacionais no deve,
contudo, obnubilar o fato que tais prticas de ocupao territorial estarem incorporadas s regras de
mercado; significa dizer que a moradia ser produzida pelo empresariado fundamentalmente em razo
do retorno financeiro esperado; a moradia ser produzida onde a demanda imobiliria j se apresente
previamente garantida e maior que a oferta e, por
fim, o acesso e fruio se daro aos que detm meios
de pagamento vista ou ao sistema de crdito.
Posto isso, permanecero fora do direito de morar,
nessa alternativa de territorializao, os que no se
ajustam s regras de mercado e a quem restar compor, num mix, o ajustamento de suas necessidades s
regras de um mercado fundirio paralelo com relaes de titularidade contestveis e aplicar solues
de autoconstruo. O mercado de moradias depende
do mercado de terras, o qual permite, por sua vez,
que a lgica produtiva e mercantil especulativa se
associem na figura do agente da construo civil e o
incorporador (Cardoso, 2006), o que torna os custos
da habitao impraticveis s camadas populares.
Estas vivem em constante debilitao econmica
porque o discurso da competitividade, que tem na

cidade seu locus privilegiado, legitima o desemprego

dos incompetentes (Acselrad, 2006), com desdobramento deletrios na sua mobilidade social.
Devido, assim, a iniquidade distributiva da riqueza em geral, e da terra em particular, que faz o Brasil
adentrar ao sculo XXI na irresoluo nos problemas
fundirios cujas razes esto, alm de um passado
escravocrata, numa lgica espacial forjada h quase
160 anos, a cartografizao da vulnerabilidade dir
pouco ao sistema sociotcnico de defesa civil, uma
vez que prescinde da necessria viso scio-histrica, dinmica e relacional. Em ltima instncia,
dir ali esto os que padecem contra o qu h,
na cultural nacional e institucional, a convivncia
com a expropriao e com reas seguras s custas
da insegurana alheia. A produo e divulgao de
mapeamentos ou informao similar no implicaro nalguma providncia pblica ou, ainda, que a
providncia porventura surgida esteja orientada
para acrescer em cidadania aquilo o mapeamento
demonstre esteja subtrado historicamente aos ali
inseridos. Da porque a pertinncia da reflexo de
autores, como Diniz e Alves (2005), que atentam para
a necessidade de se superar a crena no progresso e
no planejamento racional de ordens sociais ideais
e, sob uma perspectiva foucaultiana, retomar-se a
temtica da relao entre poder e conhecimento
que est subjacente constituio dos sujeitos e
aos seus respectivos discursos de verdade os quais
codificam suas tcnicas e prticas de domnio social
em contextos localizados particulares.

Os enunciados sobre a imprevidncia, a fatalidade e a superao

Hodiernamente, no Brasil, possvel afirmar que
a segregao socioespacial associa-se dimenso
de classe, no entanto, no se reduz a ela. O contexto
de modernidade tardia engendrou reconfiguraes
territoriais que mantiveram a m partio da terra
e dos riscos ambientais, contemplando outros vieses
de discriminao e preconceito, tais como os de carter tnico-racial, ao que Pacheco (2008) denomina
como racismo ambiental.
Os processos de discriminao e preconceito que
redundam da naturalizao de uma territorializao
injusta at os dias recentes provm da eficcia dos
jogos assimtricos de linguagem, isto , das forma-

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es discursivas que antecedem e transcendem o

vis de classe e escorrem pelos meandros do Estado para compor, nas falas e nos procedimentos do
seu corpo tcnico, a desqualificao continua dos
sujeitos vulnerveis que, por fim, se vero afetados
severamente nos desastres. A realidade espacial
construda para o sistema sociotcnico de defesa
civil tem por referncia uma concepo de desenvolvimento que d a legitimidade a um dado sujeito
e um projeto de dominao territorial diante de
outros. H que ter clareza sobre esse aspecto porque
a contestao, dita tcnica, do direito de morar de
um grupo que, sem alternativas, segue para uma
gradual insegurana territorial, material e imaterial
esconde escolhas polticas, pautadas por parmetros por vezes impronunciveis de crescimento
econmico excludente, a que o espao apenas reflete.
Deste modo, a correspondncia socioeconmica e
tnico-racial na composio da vulnerabilidade e
afetao nos desastres no uma mera coincidncia e s passvel reverso se tratado no bojo da
discusso maior sobre o modelo de desenvolvimento
que a sociedade brasileira aspira.
As formaes discursivas preconceituosas
quanto aos grupos inseridos nas denominadas
reas de risco manifestam-se em um conjunto de
prticas dos agentes de defesa civil que o revelam,
inexoravelmente, como um sujeito posicional. Assim
o quando da adoo de medidas que faz o grupo
desaparecer do territrio reivindicado promovendo
o seu deslocamento compulsrio para abrigos temporrios ou moradia de terceiros ou se elabora tipos
de enunciao que deslegitimam seu direito de permanncia e de receber, no local, os beneficiamentos
que ampliem a segurana coletiva diante dos eventos
que impliquem ameaa. A insero de equipamentos
pblicos de drenagem, de esgoto, de sade e afins
no se dar em territrio sob contestao. Isto ,
o grupo vulnervel ou os afetados por desastres
esto circunscritos a um sistema de relaes que
composto como campo de foras. E, conforme Len
(2005), as prticas institucionais materializam-se
sobre uma realidade previamente classificada, ditando as normas e os comportamentos aceitveis;
e, como texto subjacente ao discurso oficial, h o
controle exercido pelos micropoderes atuando, atravs de um jogo de linguagens, em enunciados que

756 Sade Soc. So Paulo, v.19, n.4, p.748-762, 2010

silenciam as classificaes alternativas do mundo.

Os enunciados no so, portanto, neutros, no esto
soltos dos sujeitos e do sistema de relaes que os
enredam e so reafirmados, repetidos, ainda que
atravs de diferentes enunciaes, dando coerncia
ao que parece difuso (Len, 2005).
Esse o quadro analtico em que se pode compreender o processo pelo qual as fraes do Estado,
envolvidas tanto no planejamento da emergncia
quanto operativamente nos cenrios de destruio,
produzem os enunciados da imprevidncia, da fatalidade e da superao ao desastre.
A pronunciabilidade, pelos agentes do Sindec,
do enunciado da imprevidncia do afetado corroborada pelas diversas enunciaes feitas a cada
ano na atuao pblica nas hiperperiferias em todo
o pas. Imprevidente aquele que, ciente do risco,
no prioriza sua preparao para enfrent-lo devidamente. Quando as chuvas precipitadas carreiam
os bens mveis e imveis, alm de ceifar vidas em
enchentes, deslizamentos e ventos fortes, o ato de
impingir culpa aos afetados pelos danos e prejuzos
havidos derivam de uma formao discursiva com
trs propsitos mais evidentes: o primeiro, o de
mascarar a omisso e/ou ineficcia do Estado nas
medidas de preveno e preparao, invisibilizandoo como sujeito de responsabilidade na ocorrncia do
sinistro e legitimando sua apario apenas diante o
fato consumado; o segundo, o de negar os direitos
da pessoa, considerando natural referir-se ao afetado com desapreo, julg-lo sumariamente junto
opinio pblica e nisso reforando o exerccio da
intolerncia, quando este demanda providncias de
ressarcimento e recomposio dos seus meios de
vida; o terceiro, o de desviar a ateno pblica do
contexto macro de injustia ambiental e irresoluo
dos conflitos relacionados terra, no meio urbano
e rural que, ante os eventos severos relacionados
s mudanas climticas, indicam perigo iminente
aos grupos sociais descobertos nos seus direitos
e que no dispem de condies materiais para a
autoproteo.
Assim como o enunciado da imprevidncia, o
enunciado da fatalidade tambm favorece a invisibilizao das omisses do Estado e da ordem
social desigual que culminam nos processos de
territorializao precria de significativos con-

tingentes humanos, tornando-os, assim, passveis

de vivenciamento de desastres. No contexto de
modernidade, o ordenamento do mundo setorializa
as funes pblicas, alegadamente para aumentar
a eficincia dos agentes na busca do bem-estar do
cidado. Entretanto, no faz incidir sobre nenhum
rgo especfico as responsabilidades atinentes a
um evento adverso de carter multidimensional,
como, no geral, so os desastres. A fragmentao dos
poderes, afirma Bauman (1999), a fonte primria
da fora da modernidade tanto para que os problemas paream manejveis ou jamais se ajustem na
agenda ou, ainda, para sua discusso ser adiada
indefinidamente. Em termos funcionais, consiste o
direito de no olhar para alm da cerca e de no ser
olhado de fora da cerca, continua o autor, para quem
a autonomia institucional equivale ao direito de decidir convenientemente quando considerar e quando
olvidar os fatos. Os sentidos correntes de fatalidade
remetem a um acontecimento imprevisvel, como
um destino incontrolvel, uma desgraa. Assim, o
acionamento do enunciado da fatalidade visa no
atribuir responsabilidades a ningum pelas perdas
e danos. O sofrimento social no tem agentes para
os quais se dirigir, a vocalizao da dor tida como
uma lamria que, sem interlocutor, precisa, logo,
cessar. O discurso da fatalidade acessado quando
ocorre, ao Estado, saber que o grupo de afetados refutar a aceitao de responsabilidade resistindo
ao silenciamento e vergonha que o enunciado da
imprevidncia suscita e, ainda, mobilizar-se- para
a cobrana de providncias de defesa civil que falha
na sua misso institucional, qual seja, a de agente
integrador da ao do Estado para proteo global
do cidado no caso de desastres (Brasil, 2008a).
A fatalidade, assim, um discurso acionado como
um evento nefasto e imprevisvel, quando o tecido da
realidade moldado institucionalmente para prescindir dos nexos causais scio-histricos e ambientais e o jogo de foras tende a ser mais equilibrado.
, pois, uma estratgia de tergiversao em torno
de responsabilidades. Quando os afetados, no fluxo
inverso ao da aceitao de sua imprevidncia, apontam os erros do Estado, este se exime e se justifica
atravs de vrios argumentos: ausncia de recursos
materiais para antecipar cenrios; ausncia de vontade poltica do secretariado de habitao, de obras

pblicas, de assistncia social, de sade, de obras

pblicas e demais, obstruindo suas recomendaes
para adoo de medidas preventivas ou preparativas;
e outras. A pulverizao de atribuies tcnicas
auxilia a que nenhuma instituio envolvida direta
ou indiretamente nas emergncias seja identificada
como portador de uma inpcia causal do desastre e
seus agentes saem inclumes, reforando, portanto,
os enunciados que impedem que o Estado seja sujeito de responsabilidade. H, ainda, a utilizao do
enunciado da fatalidade pelo sistema sociotcnico
de defesa civil para compor-se, ele prprio, na cena
como um sujeito vulnervel, exigindo para si recursos materiais para se fortalecer e atender melhor o
cidado em evento futuro. Ocorre que uma sucesso
de desastres que abatem o mesmo grupo social devido persistncia de formas de ocupao precria do
solo, resultantes, por sua vez, da lgica fundiria e
de atendimento seletivo do Estado no pode, muito
tempo, acessar o enunciado da fatalidade.
O jogo de linguagens que deflagra o enunciado
da imprudncia e o enunciado da fatalidade faz
com que o Estado siga protegido pela segmentao
intrainstitucional e interinstitucional e se torna um
fator relevante para que a vulnerabilidade preexistente se incremente a cada nova estao chuvosa
posto impedir que as relaes assimtricas de poder,
que so o core do risco, se revertam.
A eficcia desse jogo ocorre quando a prpria
populao afetada passa a classificar o mundo com
as referncias discursivas dos que lhes oprimem,
aceitando a contingncia de uma vida que, perante
o Estado e os grupos afluentes, destituda de valor
e de razo e no tem direito a exigir garantias. A
precria fixao no solo, o uso de material construtivo inadequado, os bens mveis frgeis: tudo est a
mostrar para os moradores das hiperperiferias que
seus meios de vida so sempre provisrios. Quando
as guas pluviais carreiam sua parca riqueza, sua
recomposio depende de seu esforo direto e das
gradaes de tolerncia dos que vivem bem situados
na ordem social. Tolerncia, porque fazem doaes
caritativas aos desabrigados (a benemerncia
adiciona valor ao doador), olvidam a existncia de
alguma rea de risco (para manter controle sobre
as convulses sociais) e testemunham, ao longe,
suas tragdias, indiferentes s necessidades de

Sade Soc. So Paulo, v.19, n.4, p.748-762, 2010 757

reconstruo em bases mais justas.

Nesse contexto, emerge o enunciado da superao ao vivenciamento do desastre, como discurso
do afetado sobre si. Esse enunciado no deve ser
pensado em termos de orgulho desproposital da
pessoa, da famlia ou da comunidade afetada,
pautado no esprito do self made man, mas como
um aspecto daquilo que Bauman (1999) designa
como privatizao da segurana pblica. Isto ,
no reconhecimento, por parte do sujeito afetado,
de que vigora e prepondera a indiferena social ao
seu drama vivido, mas que, em vez de deflagrar no
mesmo nimo para a mobilizao social na redefinio da ideia de realidade e de ordem, deflagra o
aceite e a espetacularizao de seu conformismo. A
mdia explora os casos em que a perda dos bens e de
entes queridos no detm o grupo, mas o incita ao
refazimento clere da moradia, do local de trabalho,
do bairro, com o seu prprio suor. Uma vez haja
insistente falha dos mecanismos de solidariedade
social e impossibilidade de mobilidade ascendente
que leve o grupo a lograr inseres territoriais mais
seguras, a vergonha, a humilhao e o conformismo
travestem-se, no bom pobre (Acselrad, 2006), em
nimo para retirar de bases materiais ainda mais
precrias a sobrevivncia, escondendo a frustrao e
o fracasso at a estao de chuvas seguinte, quando,
ento, tudo recomea.
Por fim, preciso notar que o enunciado da superao tambm deflagrado pelo afetado quando
a alternativa de moradia fornecida pelo Estado, o
abrigo provisrio, desumanizante. Conforme os
estudos sociolgicos de Valencio (2009) e Valencio
e colaboradores (2007), os abrigos provisrios no
Brasil so dessemelhantes ao lugar casa porque
exigem dos abrigados a necessidade de constante
estado de alerta; o sujeitar-se aos tempos e ritmos
que colidem com o habitus; o desfazimento do
exerccio dos papis complementares dos membros
da famlia para incorporar uma coletividade maior
na convivncia forada; a sobreposio de tenses,
angstias, medos, ansiedades, privaes, insnias.
O abrigo provisrio o ltimo refgio daqueles a
quem as condies aviltantes, econmicas e sociais,
impediram obter uma moradia segura ou encontrar
o amparo de redes alternativas aps o desastre. Logo,
um locus identificador dos que, mesmo antes do

758 Sade Soc. So Paulo, v.19, n.4, p.748-762, 2010

desastre, j se encontravam em extensa desfiliao

social. Sendo territrio coletivo e pblico, sob o controle do Estado, o abrigo deveria ser o ambiente que,
atravs dos procedimentos de atendimento das famlias nos direitos de repouso, vesturio, alimentao,
higiene, atendimento de sade, privacidade, alm
do fornecimento de um horizonte de reconstruo,
apontaria a reverso da barbrie, ou seja, um ponto
tal, que a decrepitude das relaes sociopolticas,
com implicaes territoriais, no poderia ultrapassar. Contudo, a deteriorao da sociabilidade ali
perdura e se intensifica, quando os abrigados so vilipendiados pelo controle exgeno: na imposio de
regras que ultrapassam a autoridade dos chefes das
famlias; no desrespeito ao direito de privacidade do
grupo familiar; na rao padronizada distribuda; na
fiscalizao e limitao da vida social dos abrigados,
com restrio de acesso terceiros; na imposio de
horrios para as atividades da pessoa, incluindo
alimentao e higiene pessoal. Enfim, os desabrigados tm de se adequarem vigilncia hierrquica
para que se sintam punidos por sua imprevidncia e
essa punio, ensina Foucault (1980), deixa o campo
da percepo diria dos que sofrem para entrar na
conscincia abstrata do grupo. Alternativamente, o
abrigo abandonado pelo ente pblico e sua administrao fica prpria sorte dos abrigados, como
na busca por provises. De uma forma ou de outra,
trata-se de uma forma contempornea de castigo-espetculo, demonstrar aos estabelecidos que
esse o fim triste dos desajustados, que precisam
disciplinar sua sociabilidade, at ajust-la a uma
ordem distinta, na cultura de acampamento militar,
como alguns manuais de administrao de abrigos
mal acobertam. Se a tortura caracterizada como a
violncia fsica, moral e psquica cometida sobre o
outro (Verri, 2000), o ltimo refgio daqueles que
so severamente afetados por desastres, o abrigo,
tende a tornar-se um locus para a prtica de tortura,
cuja forma de no se sujeitar abandonar o local e
refazer-se por conta prpria.
Assim, o enunciado da superao da adversidade
atravs do esforo individual a sntese ltima do
medo do abrigo provisrio, do desamparo do cidado
e da iseno do Estado no contexto dos desastres.
Denota um pas cujas concepes autoritrias permanecem inalteradas no discurso e prticas dos

agentes pblicos e fica a dever no compromisso de

buscar a equidade social.

A Ordem Social em Jogo

A atualizao do discurso da reabilitao se d com
a utilizao do termo assistncia humanitria. Assistncia humanitria definida como
toda e qualquer ao que contribua, de forma
imediata e eficaz para prevenir, proteger, preparar, evitar, reduzir, mitigar sofrimento e auxiliar
outros pases ou regies que se encontrem, momentaneamente ou no, em situaes de emergncia, de calamidade pblica, de risco iminente
ou grave ameaa vida, sade, garantia dos
direitos humanos ou humanitrios de sua populao (Brasil, s/d:01) [grifo nosso].
A transplantao desse termo, pela Secretaria Nacional de Defesa Civil (Sedec), para nomear as providncias de resposta aos afetados por desastres no
prprio pas apenas refora a existncia de mudanas aparentes e opostas transformao no rumo
da cidadania. Ao caracterizar-se como o conjunto
de aes para a distribuio de itens de limpeza,
saneamento e abrigamento ou seja, reiterando seu
foco na resposta e no em aes estruturantes de
reduo da pobreza , a Sedec se orienta pela identificao das necessidades dos afetados segundo a
comunicao burocrtica entre os entes pblicos
de distintos nveis de governo e no pela premncia
do cidado.
a autoridade do executivo municipal quem
solicita as providncias de assistncia humanitria
atravs de formulrios prprios, a Notificao de
Danos (Nopred) e a Avaliao de Danos (Avadan), caracterizando formalmente a situao de emergncia
(s.e.) ou estado de calamidade pblica (e.c.p.). Esses
formulrios apresentam limitaes nas variveis e
correlaes que compe o quadro do desastre e das
necessidades dos afetados e muitos municpios
brasileiros sequer dispem de capacidade tcnica
para adequar-se ao formalismo exigido pelos nveis
superiores do Sindec. H localidades em que o chefe
do executivo municipal, por motivaes de ordem
poltico-partidria, econmica e outras, prescinde
de solicitar o referido auxlio e o sofrimento de um
grupo de muncipes afetados vivenciado ao largo

de providncias. De outro lado, as concepes assistencialistas no foram descartadas com a renovao

discursiva, visto o alarde s medidas mnimas de
proteo citadas no geral no se seguirem de medidas geis de reconstruo da localidade afetada com
o apoio do Estado e com a adaptao necessria para
enfrentar o impacto futuro dos fatores de ameaa
similares . Apesar da limitao, como o atendimento realizado pelo sistema sociotcnico de defesa
civil brasileiro, a ajuda humanitria internacional,
por meio do Escritrio das Naes Unidas para a
Coordenao de Assuntos Humanitrios (OCHA),
que mobiliza e coordena as aes humanitrias em
parceria com atores nacionais e internacionais, tem
sido refutada e seus preceitos, descartados.
O planejamento de Estado segue hoje duas correntes opostas no Brasil. De um lado, h a corrente
que reconhece, como sinal de maturidade da vida
democrtica do pas, uma sociedade que se organiza
e exige que o Estado, como sua parte constituinte, crie arenas participativas e produza a agenda
do setor pblico a partir de consulta s mesmas,
exercitando um fazer poltico baseado na heterogeneidade dos sujeitos, na polifonia e na busca de
consensos mnimos. Para essa corrente, a cidadania fortalecida no prprio processo participativo
posto que favorece o que Santos (2007) denomina
como ecologia de saberes, isto , a possibilidade de
cruzamento de conhecimentos e ignorncias, numa
heterogeneidade que faz emergir o no sabido e o
esquecido cujo resultado aponta uma reavaliao
das intenes no mundo.
No sentido inverso, est a corrente que desqualifica a participao social na construo da agenda
pblica, tendo-a como desnecessria, lenta e ambgua. Supe a retomada do desenvolvimentismo,
numa governabilidade orientada para a realizao
de grandes projetos de investimentos, decididos s
portas fechadas, pela deliberao centralizada e
baseada numa restrita consulta a grupos peritos
e ao empresariado. Essa concepo de desenvolvimento gera efeitos adversos no nvel microssocial
e reamolda os lugares com baixa sensibilidade
para com as dimenses socioambientais negativas
de afetao. Entende-se que a cidadania garantia
nos resultados dos investimentos pblicos com
gerao de emprego e renda e no da coparticiSade Soc. So Paulo, v.19, n.4, p.748-762, 2010 759

pao em sua elaborao (Jesus, 2003). A corrente

centralizadora constitutiva da raiz republicana, de
orientao positivista, enquanto que a participativa
tributria dos movimentos sociais que restituram
a ordem democrtica ao pas em meados da dcada
de 1980. So racionalidades pouco convergentes.
de notar que as arenas participativas no so, por si
s, garantia de que seus processos venham gerar um
produto socialmente melhor posto que as estratgias
argumentativas e deliberativas podem sofrer formas
de manipulao de sentidos por grupos que no desejam nem esperam perder o controle das decises
sobre a instituio que, por presso da sociedade, as
adotam . A instituio vista como instrumento do
poder pessoal e do prestgio de agentes em situao
de comando. Assim, os jogos de linguagem voltam a
ser acionados para produzir enunciados que retirem
dos destitudos, organizados socialmente e representados politicamente, o curso da ao pblica em
prol de seus direitos. Isso porque uma nova poltica
institucional construda por uma autntica polifonia pode ameaar s relaes de poder institudas e
descontinuar a patrimonializao da coisa pblica
que escora os discursos e prticas estigmatizantes.
A boa governana, de cunho centralista, toma a
aparncia despolitizadora, eminentemente tcnica, para escapar dos controles democrticos de
deciso (Acselrad, 2006).
A construo de uma nova agenda de defesa civil
esteve em debate, atravs de conferncias que foram
chamadas, em sucesso, nos trs nveis de governo,
embora alguns municpios e unidades federativas
tivessem ignorado essa arena participativa, nisso
obstruindo a presena, a palavra e o valor poltico da
polifonia. No geral, as perspectivas de aumento de
desastres, decorrentes de um passivo de cidadania,
polarizaram as discusses onde as conferncias
ocorreram. Porm, o espao participativo sucumbiu
presena, discursos e prticas de grupos articulados para manter a ordem institucional, como ora
se apresenta, e as transformaes demandadas
pelo restante da sociedade no foram devidamente
absorvidas no mbito do Sindec.
A ordem social injusta desdobra-se na manuteno da vulnerabilidade socioeconmica, expressa
territorialmente, e nas descontinuidades ou insuficincias de atendimento de defesa civil e demais

760 Sade Soc. So Paulo, v.19, n.4, p.748-762, 2010

servios pblicos aos que, no sendo incorporados

na distribuio das benesses do progresso, so afetados regularmente por seus malefcios tal como pelas
enchentes, deslizamentos e outros desastres. Se os
cenrios de ampliao dos desastres se confirmarem, o vis de classe dos afetados ser rompido. Os
grupos empobrecidos tero companhia, tendendo a
escapar do isolamento impresso ao seu sofrimento,
na complexificao e desnudamento da trama scioespacial em que o sujeito oculto e omisso ser, por
fim, revelado.

Para Concluir
A discusso sobre a reduo de desastres no tema
exclusivo de defesa civil; transcende-o, medida
que envolve o modelo de desenvolvimento e, em um
nvel maior, o tema da ordem social, que acomoda
ou atravessa os direitos territorializao segura
para todos.
Sob um prisma sociolgico, ao se tratar do tema
da reduo da vulnerabilidade diante dos eventos
hidrometeorolgicos, como as chuvas, preciso ter
conta as imbricaes das prticas poltico-institucionais e dos jogos de linguagem. Na interseco
desses elementos, identificamos estratgias que
tanto inviabilizam a constituio de um patamar de
segurana territorial mais elevado para os grupos
sociais empobrecidos quanto reiteram a desqualificao social desse grupo quando afetado por guas
pluviais e lama que carreiam seus bens materiais
e suas vidas.
Um misto de humilhao e resignao tem permitido ao grupo refazer a vida em um contexto sempre
mais adverso, dependente do esforo prprio e de
redes informais de doaes; mas essa estratgia no
substitui a necessria interlocuo com o Estado, por
mais que este produza enunciados que invisibilizem
suas responsabilidades pblicas. Se, por um lado,
urge uma composio adequada das estratgias de
autoconstruo com projetos habitacionais, capacitao em construo civil e acesso a material construtivo de qualidade e da ao pblica regularizando
lotes, dotando-os dos equipamentos essenciais de
drenagem, gua potvel, esgoto, coleta de lixo e outros
imperativo a criao de mecanismos alternativos
lgica excludente do mercado de terras.

A vulnerabilidade socioeconmica e a vulnerabilidade institucional do Sindec se entremeiam na

espiral de ocorrncia de desastres. Como afirma
Bauman (1999, p. 21), os poderes que so fragmentados; o mundo, teimosamente, no o . Ao ficar
espera de providncias oficiais, que no chegam, de
salvadores e heris, que tardam, de donativos, cada
vez mais escassos, a mtica da superao pelo esforo
prprio pode circunstancialmente prevalecer no imaginrio do afetado, mas no durvel. Nas periferias
urbanas, o cotidiano de rudeza dos moradores vai
encontrando limites na sucesso de flagelos vividos,
quando a cidade teima em excluir o lugar e arruin-lo,
para dar espao para os setores afluentes.
Vai da os empobrecidos paulatinamente buscarem por novas conexes de sentido, novas enunciaes sobre a realidade, organizando-se politicamente
para reivindicar os direitos no verbalizados, at ento, pelo ente pblico, como tal. Para transcender s
armadilhas da mtica individualista, a qual remete
superao dos danos e prejuzos atravs do esforo
prprio, e proteger-se criticamente do enunciado da
assistncia humanitria, tal como foi incorporado
institucionalmente e que perpetua a assimetria
entre os sujeitos em cena, os empobrecidos adentraro progressivamentenos jogos de linguagem e
pautaro as providncias do Estado com enunciados
mais complexos que reivindicaro direito ao lugar,
nas dimenses materiais, simblicas e relacionais
de sua autodeterminao. Por fim, reivindicaro que
sejam acolhidos e incorporados pela cidade e pelo
campo que sistematicamente os rejeita.

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Recebido em: 12/01/2010

Aprovado em: 05/08/2010
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