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Denise Carreira e Jos Marcelino Rezende Pinto

Custo AlunoQualidade Inicial:


rumo educao pblica de qualidade no
Brasil
Realizao:

Co-edio:

Apoio:

CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO EDUCAO


Comit Diretivo
Ao Educativa: Camilla Croso
ActionAid do Brasil: Alexandre Arrais
Centro de Defesa da Criana e do Adolescente do Cear (Cedeca/CE): Alisio Santiago
Centro de Cultura Luiz Freire (CCLF): Elizabeth Ramos
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE): Roberto Franklin Leo
Fundao Abrinq pelos Direitos da Criana e do Adolescente: Mauricio Homma
Movimento Interfruns de Educao Infantil do Brasil (Mieib): Rita Coelho, Angela Barreto, Corina
Klautau
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST): Lgia Benigno
Unio Nacional dos Conselhos Municipais de Educao (Uncme): Paulo dos Santos
Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime): Cleuza Rodrigues Repulho e Vivian
Melcop
Equipe de Coordenao
Coordenao geral: Denise Carreira (de maio de 2003 a junho de 2006) e Daniel Cara (atual)
Coordenao de comunicao: Iracema Nascimento
Estagirio de comunicao: Diones Soares
Assistente de produo: Michelle Ohl (at junho de 2006)
Assistente administrativo-financeira: Vilma Guerra

Publicao Custo AlunoQualidade Inicial: rumo educao pblica de qualidade no Brasil


Sistematizao (texto final): Denise Carreira e Jos Marcelino de Rezende Pinto
Edio: Iracema Nascimento
Reviso de texto: Jandira Albuquerque de Queiroz
Projeto grfico e diagramao: Renata Alves Souza
Coordenao editorial: Denise Carreira e Iracema Nascimento
Agradecimento: Andra Barbosa Gouveia (Universidade Federal do Paran), pela assessoria nas
estimativas de custos de implantao das escolas
Apoio financeiro (20022006): ActionAid Brasil, Oxfam, Novib, Plan Brasil, Save the Children Reino
Unido e Unicef.

Campanha Nacional pelo Direito Educao


Rua General Jardim, 660
01223-010 So Paulo-SP
Tel.: (11) 3151-2333
E-mail: campanha@acaoeducativa.org
Site: www.campanhaeducacao.org.br

CUSTO ALUNOQUALIDADE
Participantes e palestrantes das Oficinas de Construo da Proposta
Oficina 1 Qualidade e Insumos (2002)
Coordenadora: Camilla Croso (Campanha Nacional pelo Direito Educao)
Participantes: Adeum Sauer (Undime); Alexandre Arrais (ActionAid Brasil); Elsa Garrido (Associao
Nacional de Ps-Graduao em Educao, Anped); Fernanda Sucupira (Campanha Nacional pelo
Direito Educao); Lourdes Marcelino Machado (Associao Nacional de Poltica e Administrao
da Educao, Anpae); Rita de Cssia Coelho (Uncme); Roberto Franklin Leo (CNTE); Rose Pavan
(equipe de transio do governo Lula); Simone Dias (Campanha Nacional pelo Direito Educao);
Vera Masago Ribeiro (Ao Educativa); Vital Didonet (Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais
de Educao, Consed)
Oficina 2 Qualidade e Eqidade (2003)
Coordenadora: Denise Carreira (Campanha Nacional pelo Direito Educao)
Participantes: Adeum Sauer (Undime); Alexandre Arrais (ActionAid Brasil); Ana Maria Sgrott
(Universidade Popular da Amaznia); Andra Maria de Lima (Sindicato dos Profissionais em
Educao no Ensino Municipal de So Paulo, Sinpeem); Deucelia Nunes Lima (Instituto Paulo Freire);
Dinia Domingues (Frum Mineiro de Educao Infantil e Pontifcia Universidade Catlica de Minas
Gerais); Edivaldo Cardoso (Federao dos Trabalhadores em Educao do Mato Grosso do Sul);
Eduardo Santos (Plan Brasil); Eliane Cavallero (Instituto Geleds); Elie Ghanem (Ao Educativa);
Elizabeth Barolli (Centro de Estudos e Pesquisas em Educao, Cultura e Ao Comunitria,
Cenpec); Elizabeth Ramos (CCLF); Fbia Calazans (Centro de Referncia Integral de Adolescentes,
Cria); Francisco Chagas (Ministrio da Educao); Hlio Borges (Ao Verde); Idevaldo Bodio
(Universidade Federal do Cear); Ivanilda Verosa (Uncme); Ivete Loureno (Centro Nordestino de
Animao Popular, Cenap); Joo Monlevade (Consultoria do Senado Federal); Jorge Abraho
(Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas, Ipea); Jos Marcelino Rezende Pinto (Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais, Inep); Joo Kleber (Frum de Educao da Zona
Leste/SP); Karclia Santos (Grupo de Apoio s Comunidades Carentes do Maranho); Lgia Benigno
(MST); Lisete Arelaro (Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo); Lizeu Mazzioni
(Senado Federal); Lcia Couto (Fundao Abrinq); Luiz Alfredo Lima (Rede Fio a Fio); Luiz Fenelon
(Gabinete do Deputado Eduardo Valverde); Marcus Podesta (Frum de Educao de Jovens e
Adultos do Esprito Santo); Maria Clara Di Pierro (Ao Educativa); Maria de Nazar Gadelha
(Movimento Nacional de Direitos Humanos); Maria Malta Campos (Fundao Carlos Chagas); Marina
Palhares (Secretaria Municipal de Educao e Cultura de So Carlos); Marta Vanelli (CNTE); Paulo
Eduardo dos Santos (Uncme Mato Grosso); Raimundo Brito (Cedeca/CE); Regina Barros (Centro
Piauiense de Ao Cultural); Rita Coelho (Uncme Minas Gerais); Roberto Franklin de Leo (CNTE);
Rosineide Veloso (Sociedade de Assessoria aos Movimentos Populares); Srgio Roberto Gomes de
Souza (Secretaria de Educao do Estado do Acre); Tnia Dornellas (Misso Criana); Vera
Masago (Ao Educativa); Vernica Guridi (Cenpec); Vital Didonet (Consed); Vitalina Gonalves
(Uncme Rio Grande do Sul)
Oficina 3 Metodologia de Clculo do Custo AlunoQualidade (2005)
Coordenador e consultor tcnico: Jos Marcelino de Rezende Pinto (Faculdade de Filosofia,
Cincias e Letras da Universidade de So Paulo em Ribeiro Preto)
Participantes: Alexandre Arrais (ActionAid Brasil); Alexandre Freitas (Secretaria de Educao de
Mato); Analu Souza (Ao Educativa); Angela Barreto (Mieib e Ipea); Camila Croso (Ao
Educativa); Carla Nauch (Instituto Paradigma); Clia Giglio (Escola Estadual Condessa Filomena
Matarazzo/SP); Cleuza Rodrigues Repulho (Undime, Secretaria Municipal de Educao de Santo
Andr); Denise Carreira (Campanha Nacional pelo Direito Educao); Eduardo Ferreira (CNTE);
Elizabeth Ramos (CCLF); Fernanda Fernandes de Oliveira (Ao Educativa); Jorge Abraho (Ipea);
Mrcia Pregnolatto (Save the Children Reino Unido); Maria Clara Di Pierro (Faculdade de Educao
da Universidade de So Paulo); Nalu Farenza (Faculdade de Educao da Universidade Federal do
Rio Grande do Sul); Paulo dos Santos (Uncme); Rita Coelho (Mieib); Romeu Caputo (Secretaria de
Educao de Belo Horizonte); Salomo Ximenes (Cedeca/CE); Suelaine Carneiro (Instituto Geleds e
Ao Educativa); Tania Portella (Ao Educativa); Vivian Melcop (Undime) e Thais Chita (Campanha
Nacional pelo Direito Educao)

SUMRIO
Apresentao
1.

Qual qualidade?
Qualidade: um conceito em disputa
De 1930 a 1950
Qualidade versus quantidade
Qualidade numa perspectiva democrtica
Qualidade: referncias da Campanha Nacional pelo Direito Educao
A matriz do custo alunoqualidade
Etapas e modalidades da educao bsica
Insumos
Recortes de eqidade
Dimenses

2.

Os desafios educacionais do Brasil


Acesso e qualidade
Desigualdades regionais
Educao e eqidade
O investimento por aluno no Brasil comparado a outros pases

3.

O custo alunoqualidade na legislao


A Constituio
A LDB e o Fundef
A valorizao das e dos profissionais da educao
O Plano Nacional de Educao

4.

A mobilizao social para a construo do CAQ


Jomtien e o Plano Decenal de Educao
A construo da Lei de Diretrizes e Bases
O FNDEP e o Plano Nacional de Educao da Sociedade Civil
A Campanha Nacional pelo Direito Educao
O movimento Fundeb pra Valer!

5.

Um primeiro passo rumo qualidade que almejamos: o Custo Aluno


Qualidade Inicial
Padres mnimos
Fatores que mais impactam o clculo do CAQ
Custos de manuteno versus custos de investimento
A construo do CAQI: o desenho de uma escola com padro de qualidade inicial
Custos de bens e servios
Custo na administrao dos sistemas de ensino
CAQI das etapas da educao bsica
- CAQi das creches (a 3 anos)
- CAQI das pr-escolas
- CAQI das sries iniciais do ensino fundamental
- CAQI das sries finais do ensino fundamental
- CAQI do ensino mdio
- CAQI das escolas do campo
- Sntese geral do CAQI

Concluses: abrindo o debate


CAQI, as modalidades e os desafios da eqidade: outros mecanismos
CAQIs especficos
Adicional CAQI
O debate nacional sobre o CAQI
Anexos
O que faz a Campanha Nacional pelo Direito Educao

APRESENTAO
A Campanha Nacional pelo Direito Educao, articulao poltica de organizaes,
movimentos e redes da sociedade civil brasileira, oferece uma contribuio ao desafio
previsto na legislao do Pas quanto definio de referenciais de custo alunoqualidade
(CAQ) para a educao bsica. Referenciais que devem orientar a construo de uma
poltica de financiamento da educao bsica comprometida efetivamente com a garantia do
direito educao de qualidade para todas as pessoas.
O custo alunoqualidade representa uma inverso completa da lgica que pauta o
financiamento da educao e das demais polticas sociais no Brasil, marcado pela
subordinao do investimento social disponibilidade oramentria imposta pelo ajuste
fiscal. A lgica vigente no Brasil estabelece que o valor mdio gasto por aluno seja, quando
muito, o resultado da diviso dos escassos recursos da vinculao constitucional que
muitas vezes sequer cumprida pelo nmero de estudantes matriculados, variando
conforme as oscilaes da arrecadao.
O CAQ trilha um outro caminho ao nascer da pergunta: qual o investimento por
aluno(a) que o Pas precisa fazer para que haja a ampliao do acesso e a melhoria da
qualidade da educao de acordo com as metas do PNE (Plano Nacional de Educao),
legislao aprovada pelo Congresso em 2001? O CAQ representa a garantia das condies
concretas que efetivem os compromissos e as conquistas previstos na legislao.
E justamente por representar uma mudana profunda de lgica que o custo aluno
qualidade at hoje no saiu do papel, apesar de estar previsto na Constituio Federal
(1988), na LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, 1996), na Lei do Fundef
(Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do
Magistrio, 1996) e no PNE (2001). Segundo a Lei do Fundef, o prazo para que Unio,
Estados e Municpios estabelecessem esse referencial expirou em 2001, durante o governo
do presidente Fernando Henrique Cardoso.
Apesar dos compromissos de campanha, o governo do presidente Lula manteve a
mesma lgica e viabilizou um retrocesso em relao a seu antecessor ao encaminhar ao
Congresso, em junho de 2005, uma PEC (Proposta de Emenda Constitucional) do Fundeb
(Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao) que eliminou a referncia ao custo alunoqualidade, prevista na
legislao do Fundef.
Porm, em decorrncia da presso da sociedade civil por meio do movimento
Fundeb pra Valer!, liderado pela Campanha Nacional pelo Direito Educao, a referncia
ao padro mnimo de qualidade, base para a definio do CAQ, foi incorporada no texto da
PEC pela Cmara dos Deputados e referendada pelo Senado. Dessa forma, a PEC passou

a garantir as condies de exigibilidade do CAQ, que sero precisadas na regulamentao


do novo Fundo.
Entendemos, assim, que o Fundeb uma grande oportunidade para tornar o CAQ
uma realidade e responder a uma gigantesca dvida do Estado para com a sociedade
brasileira em relao s condies que efetivem o direito educao de qualidade para
todas as pessoas.
A estrutura da publicao
Neste livro, procuramos reunir conceitos, diagnsticos, negociaes, referncias
legais e justificativas que nos permitiram chegar a uma proposta inicial de custo aluno
qualidade, resultado de intenso dilogo e consulta a organizaes, grupos, movimentos e
pesquisadores dos vrios campos da educao bsica.
No captulo 1, procuramos mostrar que, quando se fala em educao de qualidade,
preciso ter claro quem fala e de onde fala, j que esse um conceito histrico, socialmente
construdo. No captulo 2, apontamos os principais desafios da educao brasileira,
passando pelo acesso, pela qualidade e por desigualdades de toda ordem (regionais, de
etnia, socioeconmicas, etc.). A seguir, no captulo 3, sintetizamos as referncias ao custo
alunoqualidade na legislao brasileira, explicitando que vrias leis determinam claramente
sua definio. O captulo 4 procura destacar os principais movimentos da sociedade civil
brasileira na busca por uma educao pblica de qualidade, sintetizando uma histria
construda por mltiplos atores em diferentes pocas e lugares, da qual a Campanha
Nacional pelo Direito Educao faz parte.
O captulo 5 o cerne de nossa proposta de custo alunoqualidade, em que
explicitamos nossos pressupostos e pontos de partida, os insumos e respectivos padres
mnimos necessrios para garantir qualidade educao, os fatores que mais tm impacto
no clculo do CAQ e as tabelas de clculo para cada nvel e modalidade da educao
bsica, estas possveis de serem utilizadas e adaptadas por escolas e sistemas de ensino.
Com este texto, pretendemos deflagrar um processo de debate nacional sobre o
custo alunoqualidade, visando ao aprimoramento coletivo do documento e sua traduo
em uma iniciativa legislativa da sociedade civil no Congresso Nacional para o prximo ano.
Convidamos todos e todas a fazerem parte desse processo comprometido com a efetivao
do direito educao pblica de qualidade no Brasil.

1. Qual qualidade?
A partir de 2002, a Campanha Nacional pelo Direito Educao estabeleceu como
uma de suas metas a construo de referenciais de custo alunoqualidade. Em resposta a
esse desafio, realizou oficinas, seminrios e encontros destinados a discutir o CAQ e a
qualidade que deveria ser assumida como horizonte desse esforo. Tais eventos reuniram
representantes de organizaes, grupos, movimentos e pesquisadores(as) e dialogaram
com diferentes acmulos existentes nas organizaes da sociedade civil, em governos e
universidades.
Duas pesquisas promovidas pela Campanha tambm trouxeram contedos
fundamentais para essa definio: a Consulta sobre Qualidade nas Escolas (2002),
realizada em dois Estados (Pernambuco e Rio Grande do Sul), e a atividade de pesquisa
educativa Qualidade em Educao, promovida como parte da mobilizao da Semana de
Ao Mundial 2003, que ouviu o que estudantes, pais, mes, educadores e educadoras de
diversos Estados brasileiros entendiam ser uma boa escola.
As duas pesquisas revelaram a existncia, entre os entrevistados e as entrevistadas,
de uma enorme vontade de aprender, de se aperfeioar, e aspectos que no so levados
em conta quando predomina a avaliao custo versus benefcio: o relacionamento entre as
crianas, o clima da escola, as relaes afetivas, a admirao por alguns professores e
professoras e o gosto pela descoberta.

Qualidade: um conceito em disputa


Entendemos que a qualidade em educao um conceito histrico, socialmente
construdo. A discusso sobre o tema reflete o momento em que vivemos e a disputa de
significados existentes na sociedade. Para se entender melhor tudo isso, voltamos no tempo
e verificamos como o debate sobre qualidade foi se construindo nas polticas educacionais.
A discusso sobre a qualidade, ou melhor, sobre a falta de qualidade da educao
brasileira vem de longa data. Em interessante trabalho de 1889, originalmente publicado em
francs sob o ttulo Histria da instruo pblica no Brasil, Jos Ricardo Pires de Almeida
cita dois problemas que afetavam a qualidade das escolas pblicas brasileiras. O primeiro
refere-se ausncia dos segmentos mais ricos da populao em seu interior:
As crianas das classes razoavelmente abastadas no vo escola pblica porque seus pais tm,
mais ou menos, o preconceito de cor ou porque temem, e com razo, pela moralidade de seus
filhos, em contato com esta multido de garotos cujos pais os enviam escola apenas para se
verem longe deles algumas horas. Deste modo, estas crianas aprendem melhor e mais depressa
do que aqueles que freqentam a escola pblica1.

O segundo problema refere-se inexistncia de cursos de formao de professores,


o que induzia a criao de escolas apenas no papel, bem como o:
(...) afastamento natural das pessoas inteligentes, de uma funo mal remunerada e que no
encontra na opinio pblica a considerao a que tem direito muito mais que as outras, porque o
professor, o institutor e a institutora substituem, em certa medida, o pai e a me de famlia, inaptos
para cumprir completamente seu dever social. (...) Os pais no podendo, ou no querendo cumprir
sua tarefa, o Estado, o tutor natural, nomeia pessoas hbeis para supri-los para ajudar a cumprir
seu dever; seria, pois, justo, eqitativo, que estas pessoas fossem no s bem remuneradas, mas
tambm e sobretudo altamente consideradas. (...) preciso que o governo, quando se trata de
instruo primria, intervenha e retire sempre mesmo com muito pesar um pouco de dinheiro
do bolso do contribuinte para d-lo aos institutores2.
1

Almeida JRP. Histria da instruo pblica no Brasil (1500 a 1889). So Paulo/Braslia: Educ/Inep,1989, p.
90.
2
Ibidem, p. 65.

Como vemos, os dois pontos salientados pelo autor continuam presentes no sistema
educacional brasileiro at hoje.

De 1930 a 1950
Um perodo em que, podemos dizer, houve certo avano no padro de ensino
oferecido, em especial nas escolas de nvel mdio (que se iniciava na atual 5a srie do
ensino fundamental) e nos municpios maiores, situa-se entre as dcadas de 1930 e 1950,
quando h certa melhora nos padres de financiamento em decorrncia da vinculao
constitucional de parte da receita de impostos para a educao. Datam desse perodo vrios
ginsios do Estado, com seus prdios imponentes e que ainda podem ser encontrados em
muitos municpios brasileiros.
Poderamos dizer, ento, que foi um perodo de ensino pblico de qualidade? Com
certo risco de exagero, sim. S que se tratava de uma escola para poucos, assim como
ocorre com a universidade pblica atual. Ela exclua a maioria da populao do Pas, que se
encontrava na zona rural, assim como exclua, por sua organizao e dinmica, os
segmentos mais pobres da populao urbana que ousassem freqent-la.
Basta dizer que, at 1971, para se ter acesso ao ensino mdio (antigo ginsio), no
bastava a concluso do antigo primrio (4a srie do ensino fundamental), havia necessidade
de aprovao no Exame de Admisso. Portanto, somente uma minoria (em geral, aqueles
vindos de famlias com melhores condies econmicas) conseguia ter acesso aos nveis
escolares mais elevados. Outro exemplo desse carter excludente encontra-se na
Constituio Federal de 1937, que afirma explicitamente que o ensino tcnico se destinava
s classes menos favorecidas e essa modalidade de ensino no permitia acesso
educao superior (o que s foi totalmente revogado em 1961, com a Lei 4.024).
Tinha-se, portanto, em especial no ensino mdio, uma escola pblica que pagava
bons salrios, possua infra-estrutura e equipamentos adequados, mas que exclua
exatamente aqueles e aquelas que mais necessitavam de um ensino de qualidade.
Com o perodo ditatorial iniciado em 1964 e com a introduo, em 1971, da
escolaridade obrigatria de oito anos, o Pas viveria uma massificao do acesso escola
pblica de ensino fundamental exatamente num perodo em que os gastos com educao
atingem seus patamares mais baixos em decorrncia da retirada da vinculao mnima de
recursos para a rea3. O resultado foi o sucateamento das poucas escolas de qualidade at
ento existentes, generalizando-se o padro de servios pobres para pobres. Esse
processo foi potencializado pelo progressivo abandono da escola pblica pela classe mdia.

Qualidade versus quantidade


Na dcada de 1970, o debate foi marcado pela dualidade qualidade versus
quantidade. Quem estava do lado da quantidade defendia a democratizao do acesso, a
expanso das oportunidades de educao e da rede pblica, num perodo em que boa parte
das redes pblicas latino-americanas alcanava percentuais muito pequenos da populao.
Porm, a qualidade era identificada como uma proposta elitista, qualidade para poucos.
Na passagem para os anos 1980, ganhou espao a discusso acesso versus
permanncia. Comeam a aparecer o que se pode chamar de indicadores de qualidade:
diagnsticos da prefeitura de So Paulo, do Ipea (Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada), entre outros. E surgem outros indicadores: repetncia, cobertura (quantas
pessoas de determinada faixa etria, quantas so atendidas), tamanho da escola, nmero
de crianas fora da escola.

Melchior JCA. O financiamento da educao no Brasil. So Paulo: EPU, 1987.

Da dcada de 1980 para a de 1990, h uma transio. promulgada a nova


Constituio (1988), garantindo a ampliao de direitos, e acontece a Conferncia Mundial
de Educao de Jomtien (1990), na Tailndia, cujas metas foram assinadas pelo Brasil e
cujos desdobramentos tiveram importantes conseqncias para o Pas.
Porm, na poca, assim como os demais pases da Amrica Latina e muitos de
outros continentes, o Brasil adota as polticas de ajuste econmico, que impem restries
s polticas sociais. Na rea educacional, de um lado, discute-se a vinculao constitucional,
e, de outro, a diminuio de recursos. A questo da qualidade, ento, se incorpora agenda
do debate educacional no contexto das reformas educativas, caracterizadas como
neoliberais. Reformas influenciadas por agncias multilaterais Banco Mundial, Unesco
(Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura), ONU
(Organizao das Naes Unidas) e outras num contexto de controle, de restrio de
polticas sociais e de privatizao.
Nesse perodo, a qualidade passou a ser vista como a mera busca de eficincia.
Poucos recursos, muitas metas: Ser que o dinheiro que estamos gastando est sendo
bem utilizado?. Essa preocupao com o desempenho da educao passa a ser
hegemnica. Naquela ocasio, o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso tinha o
seguinte lema: O Brasil no gasta pouco em educao, mas gasta mal. Esse lema vinha
da rea empresarial, que entrou no campo educacional. Assim, as tcnicas empresariais e a
qualidade total comearam a ser adotadas em muitas redes de ensino.
Na dcada de 1990, comea a produo na rea acadmica que critica em seu
discurso: a transposio da lgica de mercado para a rea social, estimulando a competio
entre escolas; a remunerao de professores e professoras por resultados; as famlias como
consumidoras ou clientes. O produto agora o principal (notas em exames padronizados,
alunos aprovados no vestibular, fluxo escolar), e os clculos so feitos com base no custo
versus retorno econmico, tendo como referncia os postulados da Teoria do Capital
Humano disseminados pelos tcnicos do Banco Mundial. Entram em cena os grandes
sistemas de avaliao, baseados em testes padronizados que no consideram o contexto
das escolas. Nessa concepo, os direitos sociais perdem fora.
Num primeiro momento, os setores que se identificavam com os interesses populares
rejeitaram a pauta da qualidade, afirmando se tratar de um debate neoliberal. Porm, num
segundo momento, esse tema comeou a aparecer na agenda da garantia dos direitos. No
final da dcada de 1990, o debate qualidade versus eqidade ganha fora com o nome de
qualidade social. Preconiza-se que no h qualidade baseada em critrios democrticos
que represente excluso (10% vo ficar dentro e 90% vo ficar fora?). Uma sociedade que
se pretende mais democrtica tem de garantir um ensino de qualidade para todos e todas.
Esse conceito tenta responder problemtica da incluso/excluso social.
Ento, no campo educacional, temos hoje uma disputa sobre as diversas maneiras
de se alcanar a qualidade. So perspectivas diversas, nas quais a qualidade se configura
em vrias pautas, projetos polticos, ideolgicos e utopias. Por isso, muito importante
termos conscincia de que, quando utilizamos a palavra qualidade, estamos num campo
de disputa.

Qualidade numa perspectiva democrtica


Assim, sempre preciso explicitar o que se pensa como qualidade para todos e
todas. Se ela for apenas para alguns, no ser qualidade na perspectiva popular. Ento,
tentamos recuperar o significado de qualidade numa perspectiva democrtica. Nesse
sentido, h muitas questes que se contrapem.
Uma dessas questes a recuperao da discusso sobre a eficincia em outra
perspectiva: que eficincia garante uma qualidade que no seja s para poucos? Qual seria
um patamar mnimo, digamos assim, digno de respeito, de direitos, para uma educao
humanista, tolerante, no-racista, no-sexista e estendida a todos? Temos tambm a

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questo dos recursos financeiros: como ampli-los para que respondam aos desafios do
Plano Nacional de Educao? Como utiliz-los? Quais prioridades sero fixadas? Todas
essas questes devem ser consideradas.
Na disputa sobre o termo qualidade, tambm se discute sobre os fins da educao,
ou seja: como essa educao de qualidade, o que ela deve ensinar, o que ela deve
desenvolver nos alunos? Aqui tocamos em aspectos que envolvem projetos de sociedade,
valores humanos extremamente importantes para a formao de uma sociedade diversa,
at mesmo do ponto de vista cultural.
Muitos grupos discriminados afirmam suas identidades e trazem para o debate
educacional aspectos significativos, como o movimento negro, o movimento indgena, o
movimento de trabalhadoras e trabalhadores do campo, o movimento feminista, o
movimento ambientalista e as entidades da rea da educao de portadores de
necessidades especiais. Desse modo, os valores de grupos sociais tm sido incorporados
agenda de debate sobre a qualidade realizada pela Campanha Nacional pelo Direito
Educao e por outros movimentos.
Outra questo tambm importante : quem deve definir essa qualidade? Sero os
iluminados contratados pelo Ministrio da Educao? Ser a universidade? Ser a
sociedade civil? E, em decorrncia desse questionamento, temos um segundo: como se
define essa qualidade? Qual o processo que deve ser deslanchado, posto em movimento?
Que lugar esses diversos setores devem ter nesse processo? Alguns dos sistemas de
avaliao que tm sido desenvolvidos so importantes, mas ainda so claramente
insuficientes. No podemos somente medir a qualidade de cima para baixo. Nesse
processo, os protagonistas da educao precisam utilizar esses indicadores como
instrumentos para o auto-aperfeioamento das escolas e do seu prprio trabalho.
Um ponto fundamental desse debate e da agenda de ao poltica da Campanha
como revitalizar, aprimorar, fortalecer e politizar os espaos, os processos e as
institucionalidades participativas de educao para que garantam o controle cidado e a
influncia efetiva da sociedade civil na definio das polticas educacionais sob a
perspectiva do direito. Nesse sentido, entendemos que, durante a gesto Lula, o Ministrio
da Educao perdeu uma grande oportunidade de avano concreto ao ter abortado a
realizao da Conferncia Nacional de Educao como um processo ampliado de
participao da sociedade civil, reivindicao de diversas entidades e movimentos como a
Campanha Nacional pelo Direito Educao.
At aqui, fizemos uma rpida viagem histrica e levantamos questes fundamentais
do debate sobre qualidade em educao. A seguir, veremos quais as referncias que a
Campanha assumiu para desenvolver o trabalho do CAQI.

Qualidade: referncias da Campanha Nacional pelo Direito Educao


Como abordado anteriormente, o processo implementado pela Campanha para
discutir o CAQ partiu do reconhecimento de que a qualidade em educao um conceito
historicamente construdo e em disputa, cabendo aos sujeitos polticos que atuam pelo
direito educao especificar quais significados e concepes manejam. Nesse sentido,
entendemos a qualidade em educao como processo que:
gere sujeitos de direitos, de aprendizagem e de conhecimento, sujeitos de vida
plena;
comprometido com a incluso cultural e social, uma melhor qualidade de vida no
cotidiano, o respeito diversidade, o avano da sustentabilidade ambiental e da
democracia e a consolidao do Estado de Direito;
exige investimentos financeiros em longo prazo e o reconhecimento das diversidades
culturais, sociais e polticas;
reconhea e enfrente as desigualdades sociais em educao, devidamente
contextualizado no conjunto das polticas sociais e econmicas do Pas;

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se referencia nas necessidades, nos contextos e nos desafios do desenvolvimento


de uma regio, de um pas, de uma localidade;
est indissociado da quantidade, da garantia do acesso ao direito educao;
se aprimora por meio da participao social e poltica, garantida por meio de uma
institucionalidade e de processos participativos e democrticos que independem da
vontade poltica do gestor ou da gestora em exerccio.

A matriz do custo alunoqualidade


Na segunda das trs oficinas sobre CAQ realizadas pela Campanha, chegamos ao
que chamamos de matriz referencial do custo alunoqualidade. Essa matriz relaciona a
qualidade oferecida nas etapas e nas modalidades com os insumos necessrios para essa
qualidade, os desafios referentes aos recortes de eqidade que impactam a educao e as
dimenses fundamentais dos processos de ensino e aprendizagem. Com isso, afirmamos
que a base para a construo do CAQ pela Campanha dialoga com o cruzamento dessas
variveis.
Essa matriz foi assumida neste documento do CAQI (Custo AlunoQualidade Inicial)
como um referencial que norteia o esforo de colocar o financiamento a servio dos desafios
que fazem parte da conquista de uma educao pblica de qualidade.

MATRIZ DO CUSTO ALUNOQUALIDADE


RECORTES DE EQIDADE:
econmica, gnero, raa/etnia,
rural/urbano, localizao regional,
necessidades especiais, orientao
sexual, etc.

INSUMOS
RELACIONADOS A:

- condies de infra-estrutura
- valorizao das/dos profissionais
- gesto democrtica
- acesso e permanncia
ETAPAS E MODALIDADES:
educao infantil, ensino
fundamental, ensino mdio,
ensino superior, educao de
jovens e adultos, educao
especial, etc.

DIMENSES: esttica, ambiental, de


relacionamentos, etc.

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Etapas e modalidades da educao bsica


Por etapas e modalidades, entendemos a forma como est organizada a educao
bsica brasileira, segundo a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, de 1996. A
educao bsica est estruturada como apresentado a seguir.
Etapas

Educao infantil Primeira etapa da educao bsica, tem como finalidade o


desenvolvimento integral da criana com at 6 anos de idade4 em seus aspectos
fsico, psicolgico, intelectual e social, complementando a ao da famlia e da
comunidade. A educao infantil pode ser oferecida em: 1) creche ou equivalente
para crianas com at 3 anos; 2) pr-escola, para crianas de 4 a 6 anos;

Ensino fundamental O ensino fundamental (regular) oferecido em, no mnimo,


oito anos5, com carga horria mnima anual de 800 horas, distribudas por um
mnimo de 200 dias de trabalho escolar efetivo. Tem como objetivo a formao
bsica do cidado (artigos 24 e 32 da LDB). Divide-se em sries iniciais e em sries
finais;

Ensino mdio Etapa final da educao bsica, com durao mnima de trs anos
(2.400 horas), tem como finalidade consolidar e aprofundar os conhecimentos
adquiridos no ensino fundamental, realizar a preparao bsica para o trabalho, para
o exerccio da cidadania do educando e para o seu aprimoramento como pessoa,
alm de desenvolver a autonomia intelectual e do pensamento crtico (artigo 35 da
LDB).

Modalidades

EJA (educao de jovens e adultos) Destinada s pessoas que no tiveram


acesso ou continuidade de estudos nos ensinos fundamental e mdio na idade
regular. Inclui tambm a chamada educao carcerria, destinada a jovens e adultos
com baixa escolaridade vivendo em situao de privao de liberdade;

Educao especial Neste estudo, optou-se pela educao inclusiva que prioriza o
atendimento de alunos portadores de necessidades especiais em escolas regulares,
garantindo, no obstante, o atendimento adequado s suas especificidades;

Educao indgena A LDB estabelece o direito da populao indgena educao


escolar bilnge e intercultural, proporcionando aos ndios a recuperao de suas
memrias histricas, a reafirmao de suas identidades tnicas, a valorizao de
suas lnguas e cincias e garantindo o acesso s informaes, aos conhecimentos
tcnicos e cientficos da sociedade nacional e das demais sociedades indgenas e
no-ndias (artigo 78);

Educao profissional Modalidade a ser desenvolvida em articulao com o


ensino regular ou por diferentes estratgias de educao continuada que conduz o
aluno e a aluna ao permanente desenvolvimento de aptides para a vida produtiva;

Educao do campo Apesar de no ser uma modalidade, no nosso estudo,


trataremos a educao do campo como uma modalidade da educao bsica. Cabe

Com a mudana implementada pela Lei 11.274, de 6/2/2006, a educao infantil passa a abranger a faixa etria
de 0 a 5 anos, e o ensino fundamental se torna obrigatrio a partir dos 6 anos de idade, com durao de nove
anos. Os sistemas de ensino tm prazo at 2010 para implementar essas mudanas.
5
Idem.

13

a ela garantir o direito educao de populaes do campo, quilombolas,


seringueiras e ribeirinhas, respondendo s necessidades, s aspiraes e s
especificidades dessas comunidades.

Insumos
No debate realizado pela Campanha sobre os componentes do custo aluno
qualidade, foram definidas quatro categorias de insumos: os relacionados infra-estrutura,
s trabalhadoras e aos trabalhadores em educao, gesto democrtica e aqueles
relacionados ao acesso e permanncia na escola.
Insumos relacionados infra-estrutura Referem-se construo e manuteno
dos prdios, a materiais bsicos de conservao e a equipamentos de apoio ao ensino.
O diagnstico da realidade atual aponta muitas vezes uma escola desagregadora, sem
espaos apropriados para estudo e trabalho, locais sem atrativos e que atualmente, em
muitas cidades, em razo da violncia, se transformaram em caixas de cimento nas
quais os alunos ficam trancafiados atrs de portes fechados com cadeados.
Nas oficinas realizadas, ficou evidente a necessidade de adoo de um padro
arquitetnico dos prdios que contribua para que as creches e as escolas sejam locais
acolhedores, prazerosos, agradveis para aprender, ensinar e trabalhar. Um espao
que convide a nele permanecer e que considere as atividades didtico-pedaggicas.
fundamental, por exemplo, que os professores tenham um local de trabalho e de
convivncia. A presena da natureza (rvores, flores, horta, etc.) tambm uma
preocupao primordial;
Insumos relacionados aos trabalhadores e s trabalhadoras em educao
Abrangem as condies de trabalho, os salrios, o plano de carreira, a jornada de
trabalho e a formao inicial e continuada dos trabalhadores e das trabalhadoras em
educao. Entre os problemas mais comuns, temos: a fragmentao das polticas de
formao; a falta de reconhecimento dos trabalhadores e das trabalhadoras em
educao para alm do professorado (vigias, serventes, merendeiras, etc.); salrios
baixos e pssimas condies de vida; indefinies em relao carreira e ao exerccio
profissional; nmero de alunos por professor muito elevado e incompatvel com os
processos de ensino e aprendizagem de qualidade. Mais especificamente, foram
apontados os seguintes insumos:

em relao carreira, so necessrios a realizao de concursos pblicos e o


estabelecimento de um piso salarial nacional adequado, de uma jornada de
trabalho compatvel com as necessidades do exerccio do trabalho, projetando e
quantificando todas as horas de atividades letivas e no-letivas. Tambm
fundamental garantir condies para o exerccio efetivo do trabalho da professora e
do professor de forma continuada em determinada escola, procurando, assim,
evitar a alta rotatividade. O professor que no est na escola no tem condies de
organizar sua atividade. O professor desenraizado no tem estatuto profissional,
portanto, perde autonomia;

visando melhor qualificao das trabalhadoras e dos trabalhadores em educao,


preciso dar nfase formao, que deve abranger a formao inicial, a formao
continuada e a possibilidade de estgios supervisionados e de exerccios de
reflexo sobre sua prpria prtica. Garantir o acesso aos bens culturais tambm
algo indispensvel;

14

como condio de exerccio da docncia, outro insumo importante a proporo


de alunos por professor. Outra maneira de pensar essa razo determinar um
nmero de alunos por turma, assim como fixar um nmero mximo de alunos para
os quais um professor pode lecionar, considerando o conjunto de turmas;

em relao qualidade e natureza do exerccio docente, foi indicada a


incorporao do conceito da trade ensino/pesquisa/extenso (hoje restrito
universidade) a todos os nveis de ensino.

Insumos relacionados gesto democrtica So um requisito essencial para que


a educao seja viabilizada com qualidade. Entre os fatores mais importantes,
destacam-se:

o fomento participao da comunidade escolar, que inclui o estmulo para o


trabalho em equipe, a construo conjunta do projeto pedaggico, a
democratizao da gesto da escola e dos sistemas de ensino por meio do
fortalecimento dos conselhos de escola e dos conselhos de educao e da garantia
de participao de pais e mes, alunos e profissionais da educao na escolha dos
dirigentes escolares e implica, ainda, a existncia de grmios estudantis
independentes;

a construo de um indicador de qualidade junto comunidade aproximaria ainda


mais a escola da realidade de seus alunos, dos pais e daqueles que vivem no
entorno. Abrir os espaos das escolas nos fins de semana, de forma organizada e
articulada ao projeto pedaggico, foi apontado como uma importante alternativa
para aproximar ainda mais a comunidade;

o fomento a prticas participativas de avaliao, incluindo a avaliao conjunta da


escola pelos trabalhadores e pelas trabalhadoras em educao, pelos estudantes,
pelas famlias e pela comunidade. Envolve tambm a prtica de observao,
reflexo, registro e sistematizao para que se possa avaliar o trabalho individual e
coletivo. Essas avaliaes (que, em si, j so formadoras) podem ser
compartilhadas. Tais reflexes poderiam ser apresentadas em congressos
escolares anuais, aproximando ainda mais toda a comunidade escolar. Alm disso,
pesquisas internas e elaboradas pela comunidade podem avaliar e refletir sobre
determinados aspectos da escola, o que pode gerar um alto grau de apropriao
da escola por parte da comunidade escolar;

Insumos relacionados ao acesso e permanncia Aqueles que devem ser


assegurados aos alunos e s alunas, no podendo ser impeditivos apara a
permanncia destes nas escolas, como material didtico, transporte, alimentao,
vesturio. Nesse ponto, fundamental ressaltar a importncia da articulao da
poltica educacional com outras polticas sociais (sade, assistncia social,
desenvolvimento agrrio, etc.) visando criao e manuteno de condies que
garantam o acesso e a permanncia. Alm disso, a chamada escolar, ou minicenso,
e o censo anual da populao na faixa de escolaridade obrigatria so instrumentos
fundamentais para assegurar o acesso e a permanncia, j que permitem identificar e
localizar as crianas que esto fora da escola. As condies para a concretizao do
perodo integral tambm devem ser garantidas por uma poltica de financiamento que
fomente a jornada nica do professorado.

Recortes de eqidade

15

Assumimos, neste documento, os recortes referentes s desigualdades de gnero,


raa/etnia, regio, campo/cidade, idade e orientao sexual. Todos os recortes dizem
respeito s desigualdades sociais construdas historicamente e que se configuram no
cotidiano em iniqidade de acesso a recursos, oportunidades, saber e poder formal. Tais
relaes sociais so, em sua maioria, marcadas por prticas discriminatrias e preconceitos,
que reafirmam os lugares desiguais dos sujeitos envolvidos.
A Campanha entende que tais desigualdades devem ser reconhecidas e enfrentadas
pelas polticas educacionais como um todo e as condies para isso devem estar traduzidas
tambm na poltica de financiamento educacional. Nesse sentido, as polticas de carter
afirmativo cumprem um papel importante, fomentando mais e melhores gastos nas regies
mais pobres e para os segmentos mais marginalizados. Entretanto, explicitamos que a
superao dessas desigualdades ultrapassa o poder das polticas educacionais e depende
de um conjunto articulado de polticas estruturantes que efetivamente tragam impacto para o
processo de reproduo dessas desigualdades, da qual a educao faz parte. No captulo
seguinte, apresentaremos dados e nmeros sobre como tais desigualdades se traduzem na
educao brasileira.

Dimenses
Por dimenses, assumimos aqui as questes e condies fundamentais que devem
ser consideradas no desenvolvimento de processos de aprendizagem comprometidos com a
formao de sujeitos de direitos e de vida plena, processos que reconheam e promovam a
integralidade do ser humano (corporal, psicolgica, social, afetiva, etc.) em sua relao com
os outros e com o planeta. Destacamos aqui as dimenses esttica, ambiental e dos
relacionamentos humanos.

Dimenso esttica A palavra esttica vem do grego aisthesis, designando


faculdade de sentir, compreenso dos sentidos, percepo totalizante. De forma
bastante genrica, podemos dizer que a esttica trata da relao do ser humano com
a beleza e dos sentimentos por ela gerados. Em nosso texto, estamos assumindo a
dimenso esttica do CAQ como aquela relacionada s condies do ambiente
educativo que possibilitam prazer, criatividade, pertencimento e formao das
educadoras e dos educadores para potencializar a capacidade criativa e apreciativa
dos estudantes. Para alm dessa formao e da existncia de materiais didticos e
paradidticos de apoio, destacamos aspectos como a pintura e a decorao do
prdio, a existncia de materiais para experincias artsticas, o contato com a
produo artstica da comunidade (local, nacional e internacional), a visita a espaos
culturais, etc.;

Dimenso ambiental Por dimenso ambiental, assumimos as condies para que


estudantes, educadores e comunidade escolar possam sentir a escola como um
espao que promova uma relao de respeito pela natureza e de pertencimento a
ela. Sabemos hoje que a dimenso ambiental do processo educativo deve extrapolar
as tradicionais comemoraes do Dia da rvore e de outras datas ligadas questo,
perpassando o currculo e o conjunto do projeto poltico pedaggico da escola e do
prprio ambiente educativo. Em relao ao CAQ, podemos afirmar que, para alm do
investimento em formao dos educadores e da existncia de materiais didticos e
paradidticos adequados, oferecer recursos para apoiar projetos de hortas
comunitrias, reciclagem de lixo, visitas a determinados espaos e realizao do
diagnstico socioambiental da comunidade uma iniciativa que pode enriquecer e
dotar de mais sentido a dimenso ambiental nos processos de ensino e
aprendizagem;

16

Dimenso dos relacionamentos humanos Trata da promoo de vnculos, de


interao e de reconhecimento e respeito diversidade humana. Tambm se
relaciona aos insumos de gesto democrtica, destinados ao desenvolvimento das
instncias e dos processos participativos do conjunto da comunidade escolar
(estudantes, educadores, pais, mes, parentes e demais integrantes da
comunidade). Em relao ao CAQ, alm do investimento em formao dos
educadores e de pais, mes, parentes, de outros integrantes da comunidade, da
existncia de materiais didticos e paradidticos adequados e dos demais insumos
previstos na gesto democrtica, entendemos ser fundamental o investimento em
projetos pedaggicos que trabalhem diferentes aspectos dessa dimenso. Nessa
perspectiva, cabe tambm a realizao de festas (que no sejam apenas
mecanismos de arrecadao financeira) e outras formas de interao social.

17

2. Os desafios educacionais do Brasil


Acesso e qualidade
Conforme comentado no captulo anterior, o Brasil entra no sculo XXI com uma
melhora significativa no acesso educao, embora ainda haja um grande caminho a
percorrer. Assim, em 2000, segundo dados do Inep (Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais), 96,4% das crianas com 7 a 14 anos de idade estavam na escola.
Na faixa etria de 0 a 3 anos, esse ndice era de 9,4%, na faixa de 4 a 6 anos de idade,
61,4% e, na faixa etria de 15 a 17 anos, 83% das crianas estavam na escola, embora
apenas 33% estivessem no nvel de ensino apropriado (ensino mdio).
Tomando por base um estudo realizado pelo Inep (2001), no qual se busca avaliar o
crescimento necessrio das matrculas para o atendimento das metas definidas pelo Plano
Nacional de Educao (Lei 10.172/2001), para 2011, teramos os seguintes ndices de
variao na oferta da rede pblica diante da matrcula de 2003:
creche: +474% (precisaramos de 3,6 milhes de novas matrculas para cumprir o
PNE);
pr-escola: +63% (2,4 milhes de novas matrculas);
ensino fundamental: -22% (reduo de 7 milhes de matrculas em funo da
melhora no fluxo e da queda na natalidade);
ensino mdio: +60% (4,7 milhes de novas matrculas);
ensino superior: +188% (1,8 milho de novas matrculas);
educao especial: +140% (146 mil novas matrculas);
educao de jovens e adultos: +167% (8,2 milhes de novas matrculas);
alfabetizao de adultos: alfabetizar cerca de 15 milhes de analfabetos com 15
anos ou mais de idade.
Se, quanto ao acesso, os desafios ainda so grandes, quanto permanncia, s
condies de oferta e ao desempenho dos alunos, h tudo ou quase tudo por fazer,
conforme mostra a tabela 1, elaborada com alguns indicadores selecionados.

18

Tabela 1.
Indicadores selecionados de condies de atendimento e desempenho na educao bsica (2001-2002)
Indicador
Docentes sem a formao mnima* (%)
Docentes com nvel superior (instituies pblicas) (%)
Horas-aula/dia (instituies pblicas)
Alunos/turma
Salrio mdio mensal (Pnad, 2001) (em reais)
Distoro idade/srie
Tempo mdio de permanncia (em anos)
Nmero esperado de sries concludas
Taxa mdia esperada de concluso (%)
Matrculas no perodo noturno (%)

Creche Pr-escola
25,7
8,6
13,4
27,2
7,9
4,4
21,1
24,2
423
-

1a a 4a srie
5a a 8a srie
5,7
32
28,2
73,3
4,3
4,4
26,3
32,4
462
600
21,7 (1a srie)
47,4 (5a srie)
8,5 (ensino fundamental)
6,6 (ensino fundamental)
62,3 (ensino fundamental)
3 (1a srie)
13 (5a srie) e 22 (8a
srie)

Alunos em escolas pblicas com acesso a


Energia eltrica (% de alunos)
98
99
95,6
Biblioteca (% de alunos)
32
53,2
Laboratrio de cincias (% de alunos)
15,4
Laboratrio de informtica (% de alunos)
22,4
Internet (% de alunos)
19
9
15,4
Quadra de esportes (% de alunos)
24
51
Parque Infantil (% de alunos)
45
54
Sanitrio adequado educao infantil (% de alunos)
43
57
Alunos com desempenho crtico ou muito crtico no Saeb
Lngua portuguesa
59% (4a srie)
25% (8a srie)
a
Matemtica
52% (4 srie)
58% (8a srie)

Ensino mdio
21
89
4,3
37,2
866
53 (1a srie)
3,3
2,5
74,9
48,9

100
83,6
45,9
55,5
45,9
80,5
42% (3a srie)
67% (3a srie)

Fonte: Inep.
Obs: A maioria dos indicadores refere-se aos anos de 2001 ou 2002.
Pnad: Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar; Saeb: Sistema Nacional de Educao Bsica.
a
a
* Nvel mnimo de formao considerado: para creche, pr-escola, ensino fundamental de 1 a 4 srie, esperam-se professores com formao de nvel mdio, modalidade
a
a
normal/magistrio; para ensino fundamental de 5 a 8 srie e ensino mdio, a exigncia de docentes com formao de nvel superior e licenciatura.

19

Podemos sintetizar os dados apresentados na tabela 1 nos seguintes tpicos:


embora a permanncia tenha melhorado bastante, tanto no ensino fundamental (no qual
ela j superior aos oito anos obrigatrios) quanto no ensino mdio, as taxas previstas
de concluso ainda so muito baixas e, no caso do ensino mdio, devem piorar
medida que avana a melhora no acesso;
preocupante o fato de metade dos alunos do ensino mdio estudar no perodo noturno,
geralmente em prdios que atendem o ensino fundamental no perodo diurno, o que
mostra que esse nvel de ensino funciona como um apndice do ensino obrigatrio, sem
possuir uma identidade prpria. noite, alunos e professores esto cansados, o que
compromete a qualidade do ensino e o rendimento dos alunos;
ao se considerar como vlidos os resultados do Saeb (Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Bsica), o desempenho dos alunos em portugus e em matemtica,
especialmente nesta ltima, est muito aqum do desejvel, com a nica exceo do
exame de lngua portuguesa na 8a srie do ensino fundamental;
pea fundamental na qualidade do ensino, o nvel de formao dos professores que
atuam na educao bsica tambm deixa a desejar. Preocupa, em especial, o fato de
mais de um quinto das funes docentes que atuam no ensino mdio e no ensino
fundamental de 5a a 8a srie no atender ao requisito mnimo exigido pela legislao
desde 1971 (Lei 5.692). Muito pequeno tambm o percentual de funes docentes
com formao em nvel superior atuando na educao infantil e nas sries iniciais do
ensino fundamental;
quanto aos recursos de infra-estrutura e equipamentos, a situao crtica em todos os
nveis da educao bsica. Na educao infantil, destaca-se a falta de parques infantis e
de sanitrios adequados idade das crianas. Nos ensinos fundamental e mdio, a
carncia de bibliotecas, laboratrios de cincia e de informtica. Cabe ainda ressaltar
que no h pessoal qualificado para a funo na quase totalidade das escolas que
declaram possuir bibliotecas. A existncia de pontos de Internet insignificante no
ensino fundamental e muito abaixo do desejvel nas escolas de ensino mdio;
o tempo de permanncia dos alunos nas escolas, com exceo das creches, no vai
alm da jornada parcial de 4 horas por dia, o que muito pouco para garantir um
processo adequado de ensino e aprendizagem.

Desigualdades regionais
Outro aspecto a ser comentado refere-se s diferenas regionais na qualidade da
oferta dos servios educacionais. A tabela 2, a seguir, apresenta alguns parmetros de
comparao.
Tabela 2.
Diferenas regionais na oferta dos servios educacionais
Indicador

Brasil Norte Nordeste

Gasto aluno-ano na rede pblica em real (1999)


Educao infantil
924
Ensino fundamental
691
Ensino mdio
643
Rendimentos mdios mensais de professores em real (2001)
Educao infantil
423
Ensino fundamental (1a a 4a srie)
462
Ensino fundamental (5a a 8a srie)
600
Ensino mdio
866
Taxa de atendimento (em %)
de 0 a 3 anos (2000)
9,4

Sudeste

Sul

CentroOeste

632
569
543

560
507
529

1269
826
679

950
802
622

902
839
811

388
443
601
826

233
293
373
628

522
599
793
979

436
553
634
804

750
567
594
872

5,4

10

10,3

10,1

6,3

20

de 4 a 6 anos (2000)
61,6
Funes docentes com nvel superior (porcentagem do total)
Creche (2002)
14,8
Pr-escola (2002)
27,4
Ensino fundamental (1a a 4a srie) (2000)
24,6
Ensino fundamental (5a a 8a srie) (2000)
74,1
Mdia de horas de aula/dia
nas creches pblicas (2002)
7,9
nas pr-escolas pblicas (2002)
4,4
Alunos/turma
no ensino fundamental (2000)
32,2
no ensino mdio (2000)
38,3
232,9
Mdia Saeb (8a srie, lngua portuguesa) (1999)
Alunos da rede pblica atendidos por (porcentagem do total)
Parque infantil na pr-escola (2003)
45,5
Biblioteca no ensino fundamental (2002)
53,2
Laboratrio de informtica no ensino fundamental 22,4
(2002)
Biblioteca no ensino mdio (2002)
83,6
Laboratrio de cincias no ensino mdio (2002)
45,9
Laboratrio de informtica no ensino mdio (2002) 55,5
Acesso Internet no ensino mdio (2002)
45,9

50,2

67,3

63,5

53,3

55

3,4
4,7
4,5
47,9

7,4
10,4
9,5
53,3

19
39,9
37,5
87,7

15
35,7
40,5
84,3

20
32,9
35,9
66,8

5,5
4,4

5,6
4,1

8,9
4,4

10,3
5,1

8,8
4,8

36,6
40,1
226,3

33,7
41
224,5

32,1
38,3
235,3

27,7
34,7
239,3

30,2
36,2
235,7

20,4
41,4
10,7

10,9
32,5
9,5

66,1
66,9
36,1

62,5
82,9
33

50,1
53,9
17,2

79,2
22,3
34,3
22,3

72,9
23,1
37,4
23,1

87,3
55,9
71,2
55,9

97,5
76
65,9
76

77,8
35,9
29,3
35,9

Fontes: Inep e IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica).


Obs: Os dados da Regio Centro-Oeste tendem a ser distorcidos pelos elevados indicadores do Distrito Federal,
de tal forma que poucos Estados se encontram na mdia da regio.

Os dados da tabela 2 falam por si. Na verdade, do ponto de vista das condies de
oferta da educao bsica, temos vrios Brasis, sem dizer que a mesma diferenciao
ocorre tambm no interior de cada regio. Esse fato mostra o carter imprescindvel da
presena do governo federal com seu papel equalizador no financiamento da educao se
estamos falando, efetivamente, de uma escola com padres mnimos de qualidade para
todos.

Educao e eqidade
Em um pas que apresenta um dos piores ndices de distribuio de renda do mundo,
fundamental analisarmos de que forma a oferta de servios educacionais atua no sentido
de reforar, ou minimizar, essas disparidades. Infelizmente, h poucos levantamentos
estatsticos que buscam fazer um cruzamento entre indicadores de renda familiar e etnia,
por exemplo, e qualidade de oferta dos servios educacionais. Isso ocorre, em primeiro
lugar, porque o banco de dados do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica),
no qual se encontram os dados sobre o perfil das famlias, no se correlaciona com o banco
de dados do Inep, em que esto os dados sobre as escolas. Basta dizer que o Censo
Escolar, somente a partir de 2005, passou a solicitar informaes sobre a etnia dos alunos,
dados que diga-se de passagem as escolas nunca haviam levantado por ocasio das
matrculas. De qualquer forma, os dados j existentes apontam que, longe de atuar como
um elemento redutor das desigualdades, o sistema educacional tende a refor-las.
Vejamos.
Comeando pelo acesso educao infantil, os dados do IBGE (Censo Demogrfico
de 2000) mostram que, enquanto nas famlias cuja renda familiar per capita de at meio
salrio mnimo, apenas 27% das crianas de 0 a 6 anos de idade esto na escola, e na faixa
de renda superior a cinco salrios mnimos esse ndice de 59%. Considerando a etnia,
constatamos que o grupo mais prejudicado o dos indgenas, cujo acesso escola na faixa
etria de 0 a 3 anos de apenas 3,9%, ficando, no extremo oposto, os amarelos (segundo

21

critrio de cor/raa do IBGE), com 15,2%. As discrepncias entre as taxas de atendimento6


nessa faixa etria entre brancos (10,3%), negros (9,5%) e pardos (8,3%) so menos
significativas, o mesmo valendo para a faixa de 4 a 6 anos de idade. Do ponto de vista do
gnero, uma boa notcia: no h diferenas na taxa de atendimento na faixa de 0 a 6 anos
entre homens e mulheres, com uma leve vantagem para elas (9,4% versus 9,5% na faixa de
0 a 3 anos e 60,5% versus 61,9% na faixa de 4 a 6 anos).
No temos estatsticas que permitam correlacionar diretamente a renda das famlias
dos alunos com as condies de oferta de ensino, mas podemos obter essa relao
indiretamente ao comparar as escolas pblicas e privadas que atendem, claramente,
estratos socieconmicos distintos. E, aqui, a ineqidade salta aos olhos. Assim, do ponto de
vista da formao dos professores que atuam de 1a a 4a srie, com base nos dados do Inep,
constatamos que, enquanto na rede pblica o percentual dos que possuam formao em
nvel superior em 2002 era de apenas 28%, na rede privada esse ndice era de 44%,
tambm baixo, mesmo considerando que a LDB admite a formao em nvel mdio,
modalidade normal.
Ainda do ponto de vista da formao dos docentes, os dados do Inep, com base nos
questionrios do Saeb, mostram que, em geral, os professores com menor nvel de
formao tendem a lecionar para os alunos de famlias com menor nvel socioeconmico.
Considerando agora as condies de oferta, observa-se o seguinte quadro no ensino
fundamental quanto existncia de:
biblioteca (53% dos alunos atendidos nas pblicas versus 88% nas privadas);
laboratrio de cincias (15% dos alunos atendidos nas pblicas versus 58% nas
privadas);
laboratrio de informtica (22% dos alunos atendidos nas pblicas versus 75% nas
privadas);
quadra de esportes (51% dos alunos atendidos nas pblicas versus 82% nas
privadas);
acesso Internet (25% dos alunos atendidos nas pblicas versus 73% nas privadas).
Como se v, a anlise dos poucos dados disponveis mostra que o sistema
educacional tende a oferecer menos para quem j tem menos. Isso verdade mesmo
quando consideramos apenas o sistema pblico, pois a experincia mostra que as escolas
pblicas situadas nas periferias apresentam condies de funcionamento e de qualificao
dos professores muito mais precrias do que aquelas demonstradas por escolas situadas
em regies mais afluentes.
O resultado natural desse processo que o sistema acaba reproduzindo as
desigualdades existentes na sociedade brasileira, atuando como um filtro socioeconmico e
tnico. Assim, tendo por base os dados do Censo 2000 do IBGE, enquanto 10% da
populao branca com 25 anos ou mais de idade possui o nvel superior, entre os negros e
pardos esse ndice de 2%. No extremo oposto, enquanto 10% dos brancos na mesma
faixa etria nunca freqentaram a escola ou chegaram a concluir a 1a srie do ensino
fundamental, entre os negros esse ndice de 23% e entre os pardos, de 20%.
Quando se discute a eqidade na oferta da educao, outra dicotomia que aparece
aquela que separa as escolas do campo das urbanas. Assim, os cerca de 32 milhes de
brasileiros no campo (19% da populao, em 2000) viviam em domiclios cujos responsveis
possuam um rendimento mdio mensal de apenas 328 reais, contra 854 reais daqueles que
viviam em domiclios urbanos. Na faixa etria de 10 anos ou mais, concluram, em mdia,
3,4 sries, contra 7 sries concludas para os que residiam na zona urbana e, na populao
com 15 anos ou mais, apresentavam uma taxa de analfabetismo de 30%, em 2000,
enquanto na populao urbana esse ndice era de 10%. Esses dados podem ser explicados
em grande parte pela baixa qualidade da escola da zona rural brasileira. Embora

A taxa de atendimento indica o percentual de crianas de determinada faixa etria que se encontram
matriculadas em algum estabelecimento de ensino.

22

representassem, em 2002, cerca de 50% do total de estabelecimentos de ensino da


educao bsica do Pas, essas escolas respondiam por apenas 15% da matrcula nacional.
Tal discrepncia entre a participao no total de unidades escolares e a respectiva
participao nas matrculas explica-se porque 70% dos estabelecimentos da rea rural
possuem at 50 alunos e 26,5% deles possuem at 20 alunos. So, portanto, pequenas
escolas, com 88% das matrculas concentrando-se da 1a 4a srie do ensino fundamental.
Tambm em 2002, cerca de 64% dos estabelecimentos de ensino da zona rural que
atendem de 1a a 4a srie se organizavam exclusivamente sob a forma multisseriada,
correspondendo a 36% das matrculas, segundo dados do Inep. Quando se analisam as
condies de funcionamento, constata-se que, no mesmo ano, 52% dos estabelecimentos
de ensino fundamental possuam apenas uma sala de aula; 5,2% tinham biblioteca, contra
59% das escolas urbanas; 0,5% possua laboratrio de cincias (18,3% das escolas
urbanas); 0,5% com laboratrio de informtica (27,9% nas escolas urbanas); 58,3% tinham
energia eltrica (99,8% das escolas urbanas); 4% possuam quadra de esportes (50,7% das
escolas urbanas); 4,2% tinham microcomputadores (66% das escolas urbanas); 79,2%
possuam sanitrios (97,2% das escolas urbanas). Um ltimo dado importante que os
estudos da rea mostram que a principal poltica para o atendimento educacional de 5a a
8a srie das crianas do campo o transporte escolar para as escolas da cidade, j que
85% dos alunos so transportados, estratgia que tende a promover a evaso e o fracasso
escolar, assim como a desvalorizao da vida e da cultura do campo7.
Uma ltima maneira de analisar o efeito das polticas de educao bsica do ponto
de vista da eqidade olhar o seu impacto na educao superior. Segundo dados retirados
das estatsticas do Inep sobre o perfil dos alunos que realizaram o Provo, em 2003,
constata-se que, enquanto em cursos mais concorridos, como medicina, negros e pardos
respondem por 20,6% dos participantes nas instituies pblicas (e apenas 10,5% nas
privadas, o que mostra a maior elitizao destas, diferentemente do que diz o senso
comum), os brancos eram 74,1% dos respondentes (85,8% nas instituies privadas). J em
cursos com maior oferta de vagas, como em pedagogia, pardos e negros respondiam por
45,6% nas instituies pblicas de ensino superior (e 25% nas privadas), enquanto os
brancos representavam 51% nas instituies pblicas (74% nas privadas).
O filtro mais forte no sistema de acesso revela-se, segundo a mesma fonte, no tipo
de escola que foi freqentada no ensino mdio. Assim, no curso de medicina, apenas 12%
dos participantes do Provo de 2003 que estudavam em instituies pblicas de ensino
superior fizeram todo o ensino mdio em escolas pblicas (8% nas instituies privadas de
ensino superior). J no curso de pedagogia, esses ndices foram de 70%,
independentemente da instituio em que os participantes do Provo estavam
matriculados. Considerando que mais de 80% dos concluintes do ensino mdio vm de
escolas pblicas, constatam-se o grau de ineqidade do sistema de acesso educao
superior no Brasil e a importncia da discusso de polticas afirmativas8.

O investimento por aluno no Brasil comparado a outros pases


A tabela 3 permite a comparao entre o valor de gasto por aluno dos pases
integrantes9 da OCDE (Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico) e
de alguns pases da Amrica do Sul, entre os quais o Brasil. Os valores esto em PPP
7

Brancaleoni APL. Do rural ao urbano: o processo de adaptao de alunos moradores de um assentamento


rural escola urbana. (Dissertao de Mestrado). Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras de Ribeiro Preto,
Universidade de So Paulo. Ribeiro Preto, 2002.
8
Pinto JMR. O acesso educao superior no Brasil. Educao e Sociedade, vol. 25, n. 88, p. 727-756.
Campinas, outubro de 2004.
9
Estados membros da OCDE: Austrlia, ustria, Blgica, Canad, Repblica Tcheca, Dinamarca, Finlndia,
Frana, Alemanha, Grcia, Hungria, Islndia, Irlanda, Itlia, Japo, Coria, Luxemburgo, Mxico, Pases Baixos,
Nova Zelndia, Noruega, Polnia, Portugal, Repblica Eslovnia, Espanha, Sucia, Sua, Turquia, Reino Unido
e Estados Unidos.

23

(paridade de poder aquisitivo), medida internacional que permite comparaes entre os


pases e que considera as diferenas de custo de vida.
O ltimo dado comparativo de 2002 e aponta o Brasil com o valor de 842 dlares
PPP para a educao primria (ensino fundamental, no caso brasileiro). O gasto por aluno
do Brasil foi bastante inferior ao do Mxico, da Argentina, do Chile e muito prximo ao do
Uruguai, sendo um pouco superior ao do Paraguai. Comparado a pases desenvolvidos, o
Brasil investe por aluno cerca de um dcimo do valor investido pelo Japo e pelos Estados
Unidos e menos de um quinto do que gasto em Portugal e na Espanha. Os nmeros do
CAQI apresentados no fim deste documento visam elevar esse gasto por aluno, fazendo
com que o gasto do Brasil fique entre o da Argentina e do Chile, este ltimo lder de
investimento por aluno na Amrica Latina entre os pases pesquisados pela OCDE.
Tabela 3.
Gastos anuais por aluno em instituies educacionais para pases selecionados (2002) (em
dolr PPP)
Pas/regio
Amrica do
Sul
Argentina
Brasil*
Chile
Paraguai
Peru
Uruguai
Pases da
OCDE
Mxico
Portugal
Coria do Sul
Espanha
Estados
Unidos
Japo
Mdia OCDE

Educao secundria
Pr-escola

Educao
primria

Sries iniciais

Sries finais

Total

1.305
965
1.766
800
357
1.038

1.241
842
2.110
676
354
844

1.286
913
2.070
747
921

2.883
1.008
2.094
1.168
544

1.918
944
2.085
919
503
732

1.643
4.158
2.497
3.845
7.881

1.467
4.940
3.553
4.592
8.049

1.477
6.727
5.036
8.669

2.378
7.155
6.747
9.607

1.768
6.921
5.882
6.010
9.098

3.691
4.294

6.117
5.313

6.607
6.089

7.274
7.121

6.952
7.002

* Dados de 2001.
Fonte: WEI (World Educational Indicators).
Obs: O dlar PPP (poder de paridade de compra) um fator de converso entre as moedas de diferentes pases,
considerando o poder aquisitivo da moeda no respectivo pas e no o cmbio.

24

3. O custo alunoqualidade na legislao


A Constituio
Desde 1988, a Constituio Federal j estabelece, em seu artigo 206, a garantia de
padro de qualidade como um dos princpios norteadores do ensino no Pas. Por sua vez, a
previso de um custo por aluno que garanta um ensino com um padro mnimo de
qualidade mandamento constitucional desde 12/9/1996 com a aprovao da Emenda
Constitucional (EC) 14. Esta mesma EC, na nova redao que deu ao artigo 60 do ADCT
(Ato das Disposies Constitucionais Transitrias), criando o Fundef, fixou um prazo de
cinco anos, a contar de 1/1/1996, para que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios ajustassem suas contribuies a este fundo de tal forma que o valor mnimo
anual gasto por aluno no ensino fundamental garanta um padro mnimo de qualidade de
ensino. Esse prazo terminou em 31/12/2001.
At a aprovao da EC 14/1996, o princpio que vigia o financiamento da educao
era o de recursos disponveis por aluno ou de gasto por aluno, em que os recursos
gastos com cada aluno eram definidos, basicamente, pela razo entre os recursos mnimos
vinculados para o ensino (18% para a Unio e 25% para Estados, Distrito Federal e
Municpios da receita de impostos mais transferncias) e o total de alunos matriculados. No
entrava no clculo, ento, qualquer critrio que buscasse garantir ou aferir uma qualidade
mnima para o ensino oferecido.
Com a nova redao dada ao pargrafo 1o do artigo 211 da Constituio Federal
pela EC 14/96, cabe Unio, em matria educacional, exercer funo redistributiva e
supletiva, de forma a garantir a equalizao de oportunidades educacionais e um padro
mnimo de qualidade de ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios10. Neste pargrafo, ficam definidos ento o princpio do
CAQI e a quem cabe a responsabilidade de garanti-lo.

A LDB e o Fundef
A LDB (Lei 9.394/1996) regulamenta o princpio constitucional e define o padro
mnimo de qualidade de ensino como a variedade e a quantidade mnimas, por aluno, de
insumos indispensveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem (artigo
4o, inciso IX). A mesma lei volta ao tema no que se refere ao ensino fundamental, ao
estabelecer, em seu artigo 74, que cabe Unio, ao final de cada ano, calcular o custo
mnimo por aluno, capaz de assegurar ensino de qualidade a partir de um padro mnimo
de oportunidades educacionais institudo em colaborao com os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios. O mesmo artigo estabelece ainda que esse custo mnimo, com validade
para o ano subseqente ao que foi calculado, levar em considerao as variaes
regionais no custo dos insumos e as diversas modalidades de ensino.
A Lei 9.424/1996, que regulamenta o Fundef, estabelece ainda que, na composio
do padro de qualidade de ensino, devero ser considerados os seguintes critrios (artigo
13):
I - estabelecimento de nmero mnimo e mximo de alunos em sala de aula;
II - capacitao permanente dos profissionais de educao;
III - jornada de trabalho que incorpore os momentos diferenciados das atividades
docentes;
IV - complexidade de funcionamento;
V - localizao e atendimento da clientela;
VI - busca do aumento do padro de qualidade do ensino.

10

Grifo nosso.

25

Do ponto de vista da diferenciao no custo por aluno, para o ensino fundamental, a


mesma Lei (artigo 2o) estabelece que ela deve considerar:
1. 1a a 4a sries;
2. 5a a 8a sries;
3. estabelecimentos de ensino especial;
4. escolas rurais.
Por fim, como j comentamos, no pargrafo 4o do artigo 60 do ADCT, na redao
dada pela EC 14/1996, vem definido o prazo para que a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios ajustem suas contribuies ao Fundef para garantir um valor por
aluno correspondente a um padro mnimo de qualidade, no ensino fundamental, definido
nacionalmente, de tal forma que se saia do padro recurso disponvel por aluno contido no
pargrafo 1o do artigo 6o e se atinja o custo alunoqualidade.
At o momento, no foi fixado o valor real do CAQ nem seu valor monetrio. A
legislao limitou-se a fixar diretrizes para o clculo, como o respeito s variaes regionais
e s diferentes modalidades de ensino e a definio de que, ao final de cada ano, o valor
deve ser calculado para o ano subseqente. urgente se chegar a um consenso sobre a
variedade e a quantidade mnima de insumos por aluno para regulamentar esses
dispositivos legais. Passos importantes para isso so: determinar os padres qualitativos
sob responsabilidade da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; definir o
clculo decorrente do custo dos insumos; determinar quem vai arcar com a garantia desse
valor.
Com base no histrico apresentado aqui, o TCU (Tribunal de Contas da Unio)
emitiu parecer sobre o tema em e recomendou ao ministro da Educao a adoo de
providncias no sentido de levar a discusso do clculo do valor mnimo ao Congresso
Nacional, por meio de Projeto de Lei ou Medida Provisria, para que fosse estabelecido o
padro mnimo de qualidade de ensino. O TCU tambm alertou a Comisso de Educao,
Cultura e Desporto da Cmara dos Deputados e a Comisso de Educao do Senado
Federal sobre a urgncia de definio da forma como sero feitos os ajustes das
contribuies da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, visto que o prazo
fixado para a adoo do custo alunoqualidade j se esgotou.

A valorizao das e dos profissionais da educao


Um dos insumos de maior responsabilidade na aprendizagem dos alunos e tambm
de maior peso no clculo do custo por aluno o que se refere s condies de trabalho,
qualificao e remunerao das e dos profissionais da educao. Do ponto de vista da
formao, como vimos, a LDB exige como mnimo o ensino normal para os professores que
atuam na educao infantil e nas quatro primeiras sries do ensino fundamental, e
licenciatura plena para os que atuam de 5a a 8a srie do ensino fundamental e no ensino
mdio. Veremos, contudo, mais adiante, que o Plano Nacional de Educao (Lei
10.172/2001) eleva progressivamente a exigncia do nvel superior para todos os
professores da educao bsica.
Quanto s condies de trabalho do magistrio, o legislador federal foi bastante
avaro ao estabelecer os padres mnimos. A Constituio Federal estabelece como princpio
a valorizao dos profissionais do ensino por meio de planos de carreira para o magistrio
pblico, mas remete a regulamentao para a legislao complementar. J a LDB (artigo
67), que deveria regular este inciso da Constituio, remete a questo legislao dos
sistemas de ensino, fixando apenas como garantias mnimas:
o ingresso na carreira exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos;
o aperfeioamento profissional continuado, incluindo o licenciamento peridico
remunerado para esse fim;
um piso salarial profissional;
a progresso funcional baseada no mrito;

26

um perodo reservado para estudos, planejamento e avaliao, includo na carga de


trabalho;
condies adequadas de trabalho.

Como se v, faltou lei definir o fundamental, ou seja, o que so condies


adequadas de trabalho e quais as diretrizes para a definio do piso salarial profissional. Tal
definio, que essencial quando se discute qualidade do ensino, foi deixada para a
legislao dos sistemas de ensino.
Um comentrio especial deve ser feito sobre o princpio de ingresso na carreira
exclusivamente por concurso pblico. Trata-se de uma condio essencial para a seleo
dos profissionais mais qualificados. Contudo, o que se observa na prtica dos sistemas de
ensino a existncia de um grande nmero de profissionais contratados em carter
precrio, sem o crivo de um concurso pblico, pois estes profissionais no integram a
carreira do magistrio. Outro problema que boa parte dos concursos se baseia
essencialmente em uma prova escrita, instrumento muito pobre para selecionar um futuro
profissional da educao, em especial se utilizado como nico instrumento de seleo.
A Lei 9.424/1996, que regulamenta o Fundef, fundo que tem em seu nome o
compromisso com a valorizao do magistrio, pouco avana na definio dos parmetros
que permitiriam uma atuao mais adequada por parte dos profissionais e que garantiriam,
assim, uma melhor qualidade de ensino. Como a LDB, essa lei joga a tarefa para a
legislao dos sistemas de ensino ao definir seus respectivos planos de carreira e
remunerao do magistrio, afirmando apenas que esses planos devero assegurar:
uma remunerao condigna para os professores em efetivo exerccio no magistrio;
o estmulo ao trabalho em sala de aula;
a melhora da qualidade do ensino.
Como podemos observar, so diretrizes muito vagas e que pouco ajudam a resolver
a difcil questo de regulamentar as condies de trabalho e a remunerao dos
profissionais do ensino. Uma sada para o problema poderia ter sido oferecida pelo CNE
(Conselho Nacional de Educao) ao fixar as diretrizes para os novos planos de carreira e
de remunerao para o magistrio dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Infelizmente, contudo, aqui tambm pouco se avanou. Isso porque o Parecer 2/1997 da
Cmara de Educao Bsica, que teve como relator o conselheiro Joo Monlevade e que
apontava diretrizes concretas para uma progressiva valorizao do magistrio e para a
consolidao do CAQ, no foi homologado pelo ento ministro da Educao, Paulo Renato
de Souza. Em seu lugar, foi aprovada a Resoluo 3, de 8/10/1997, que pouco impacto tem
exercido para melhorar os planos de carreira. A seguir, listaremos alguns problemas e
avanos da Resoluo.
Conceito de pessoal do magistrio
Inclui os profissionais que exercem atividades de docncia e aqueles que oferecem
suporte pedaggico direto a essas atividades (direo, planejamento, inspeo,
superviso e orientao educacional). Considerando a qualidade do ensino, preocupa a
excluso, nos planos de carreira, do pessoal que exerce atividades de apoio operacional
e administrativo, pois, como se sabe, na unidade escolar, muitos desses profissionais
possuem contato intenso com os alunos (na entrada, na sada, nos intervalos, na hora
da alimentao) e podem e devem exercer um papel pedaggico importante. At porque
j exercem tal papel, geralmente de natureza disciplinar, e muitas vezes h falta de
preparo, refletindo de forma negativa na formao dos alunos. Por isso, deveriam
receber um tipo de formao adequado ao perfil especial da clientela escolar e ser
includos nos planos de carreira.
Remunerao
Estabelece a remunerao mdia mensal dos professores do ensino fundamental como
equivalente ao custo mdio aluno-ano, calculado com base na vinculao de 15% da

27

receita lquida de impostos. Essa remunerao mensal tem por base uma jornada de 20
horas de aula e 5 horas de atividades e uma relao mdia de 25 alunos por professor.
Determina ainda que o ponto mdio da escala salarial corresponder mdia entre a
menor e a maior remunerao possvel na carreira. Entre outros problemas, podemos
citar:
ao usar como base do custo por aluno que fixa o salrio mdio a subvinculao de
15% (Fundef) e no um parmetro nacional de custo alunoqualidade, h uma
tendncia em jogar os valores para baixo e de no resolver as discrepncias regionais;
o ideal tambm associar ao custo por aluno no o salrio mdio (que uma entidade
algbrica), mas o piso salarial profissional (por exemplo, fixar o piso no equivalente a
dois teros do custo por aluno, o que daria um salrio mdio igual ao custo aluno-ano);
a Resoluo no estabelece qualquer parmetro para a fixao dos salrios dos outros
nveis de ensino da educao bsica (educao infantil e ensino mdio);
ao tomar por base uma jornada de 25 horas, abre-se a possibilidade de dobrar a
jornada e desestimula-se a dedicao exclusiva do docente;
h uma grande diferena entre a razo aluno/professor e alunos/turma, pois esta
ltima que mede de fato as condies de trabalho do professor. Alm disso, deveria
haver tambm um limite no nmero total de alunos (considerando todas as turmas)
que um professor pode atender. Isso porque em reas como fsica, qumica, histria e
geografia, em que a carga de aulas por turma baixa, no incomum o professor
atender mais de mil alunos diferentes (por exemplo, jornada de 46 aulas/semana, 2
horas de aula/disciplina, 45 alunos/turma), o que compromete de forma irreversvel a
qualidade.
Qualificao
A resoluo mantm a exigncia de licenciatura plena apenas da 5a at a 8a srie dos
ensinos fundamental e mdio, no sinalizando uma progressiva extino da formao de
professores em nvel mdio. Cabe aqui ressaltar que essa extino era a inteno
evidente dos legisladores ao incluir o pargrafo 4o do artigo 87 da LDB (at o fim da
dcada, s sero admitidos professores habilitados em nvel superior ou formados por
treinamento em servio). Contudo, o uso equivocado da expresso at o fim (...) e no
a partir do fim (...) permitiu que o CNE, em outro recuo, retirasse definitivamente essa
obrigatoriedade.

O Plano Nacional de Educao


Outra norma importante quando se discute a definio dos parmetros de CAQ o
PNE (Lei 10.172/2001), que, embora deixe para a legislao complementar definir o seu
valor, estabelece uma srie de itens que as escolas e os sistemas de ensino devem atender
para garantir o padro mnimo de qualidade de ensino. No quadro 1, so apresentadas as
principais metas do PNE para os diferentes nveis e modalidades da educao bsica e que
apresentam um impacto na definio do CAQ. So mostradas tambm as metas referentes
melhora das taxas de atendimento, pois, como vimos, o desafio que se coloca para a
educao brasileira hoje garantir uma escola de qualidade para a maioria da populao
escolarizada e escolarizvel, e no para poucos.

A seguir, apresentaremos as principais metas do PNE (2001) associadas


melhoria de qualidade do ensino e ampliao do atendimento.
Educao infantil
Assegurar o atendimento de 30% das crianas na faixa de 0 a 3 anos de idade e
de 60% na faixa de 4 a 6 anos em cinco anos, atingindo 50% e 80% nessas

28

respectivas faixas etrias em dez anos, universalizando o atendimento na faixa de 6


anos e incorporando-a ao ensino fundamental, que passaria a ter nove anos de
durao (no define a parcela que caberia ao sistema pblico de ensino) (Meta 1).
Em cinco anos, prdios e instalaes com padres mnimos de infra-estrutura
(Meta 4):
a)
espao interno com iluminao, insolao, ventilao, viso para o espao
externo;
b) rede eltrica;
c) gua potvel;
d) esgotamento sanitrio;
e) sanitrios adequados;
f)
instalaes para preparo/servio de alimentao;
g) ambiente para repouso;
h) ambiente para expresso livre e movimento;
i)
ambiente para brinquedos;
j)
mobilirio, equipamentos e materiais pedaggicos;
k) adequao para crianas com deficincia.
Em cinco anos, 100% dos dirigentes com formao de nvel mdio (normal) e,
em dez anos, nvel superior.
Em cinco anos, 100% dos professores com formao em nvel mdio (normal) e,
em dez anos, 70% em nvel superior (Meta 5).
Em trs anos, assegurar programas de formao em servio (para docentes e
no-docentes), em cada Municpio, ou por grupos de Municpios (Meta 7).
Em dois anos, todos os Municpios com uma poltica definida para a educao
infantil (Meta 8).
Em trs anos, todas as escolas com projetos pedaggicos formulados com a
participao dos seus profissionais da educao (Meta 9).
Em trs anos, 100% dos Municpios com estrutura de superviso da educao
infantil (pblica e privada) (Meta 10).
Alimentao escolar para todas as crianas matriculadas na educao infantil
(instituies pblicas e conveniadas) (Meta 12).
Implantar conselhos escolares (Meta 16).
Implantar programas de orientao e apoio aos pais (Meta 17).
Adotar progressivamente o atendimento em tempo integral (no define prazo)
(Meta 18).
Atender, no Programa de Garantia de Renda Mnima, em trs anos, 50% das
crianas de 0 a 6 anos que se enquadram nos seus critrios, atingindo 100% em
seis anos (Meta 22, vetada).

Ensino fundamental
Universalizar o atendimento (Meta 1).
Ampliar a sua durao para nove anos, com incio aos 6 anos de idade (Meta 2).
Em cinco anos, prdios e instalaes com padres mnimos de infra-estrutura
(Meta 5):
a)
espao interno com iluminao, insolao e ventilao;
b)
rede eltrica;

29

c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
l)
m)
n)
o)
p)
q)

gua potvel;
esgotamento sanitrio;
instalaes para higiene;
instalaes para preparo/servio de alimentao;
espao para esporte;
espao para recreao;
ambiente para brinquedos;
mobilirio, equipamentos e materiais pedaggicos;
adequao para crianas com deficincia;
biblioteca com acervo atualizado;
laboratrio de informtica;
laboratrio de cincias;
equipamento multimdia para ensino;
telefone;
servio de reproduo de textos.

Todas as escolas com projetos pedaggicos (Meta 8).


Implantao de conselhos escolares (Meta 9).
Programa de Garantia de Renda Mnima para famlias carentes (no define a
porcentagem) (Meta 10).
Elevar de quatro para cinco os livros didticos para as quatro sries iniciais.
Ampliar a oferta dos livros didticos para todos os alunos das sries finais.
Extinguir progressivamente as escolas unidocentes.
Garantir transporte escolar na zona rural para alunos e professores.
Garantir uma organizao escolar mais adaptada ao meio nas escolas rurais.
Formao adequada aos professores que lecionam na zona rural, considerando
o alunado e o meio.
Escolas com, no mximo, dois turnos diurnos e um noturno (Meta 20).
Merenda escolar na quantidade adequada e com de melhor qualidade.
Ampliar progressivamente a jornada escolar para, pelo menos, 7 horas/dia (sem
prazo) (Meta 21).
Promover a eliminao gradual da necessidade de oferta do ensino noturno (sem
prazo) (Meta 23).
Os Municpios devem organizar sistemas de mapeamento das crianas fora da
escola.
Incentivar a criao de organizaes estudantis.
Implantar, em todos os sistemas de ensino, programas de monitoramento e
avaliao do desempenho dos alunos.

Ensino mdio
Reordenamento da rede fsica de modo a assegurar progressivamente
instalaes fsicas exclusivas para o ensino mdio separadas daquelas dos demais
nveis.
Atendimento, em dois anos, de todos os egressos do ensino fundamental,
incluso dos alunos com defasagem de idade e daqueles com necessidades
especiais. Em cinco anos, atendimento de 50% da demanda, atingindo 100% em
dez anos.

30

Melhorar o desempenho dos alunos de forma a atingir nveis satisfatrios no


Saeb e nos demais sistemas de avaliao de desempenho.
Em cinco anos, todos os professores com nvel superior.
Em cinco anos, prdios e instalaes com padres mnimos de infra-estrutura
(Meta 5):
a)
espao interno com iluminao, insolao e ventilao;
b)
rede eltrica;
c)
gua potvel;
d)
esgotamento sanitrio;
e)
instalaes para higiene;
f)
instalaes para preparo/servio de alimentao;
g)
espao para esporte;
h)
espao para recreao;
i)
mobilirio, equipamentos e materiais pedaggicos;
j)
adequao para crianas com deficincia;
k)
biblioteca com acervo atualizado;
l)
laboratrio de informtica;
m)
laboratrio de cincias;
n)
equipamento multimdia para ensino;
o)
telefone;
p)
servio de reproduo de textos;
q)
universalizao progressiva do acesso Internet.
Garantir a existncia de conselhos escolares com a participao da comunidade
na gesto.
Incentivar a existncia e o funcionamento de organizaes estudantis.
Autonomia da escolha pedaggica e na gerncia de recursos mnimos para a
manuteno do cotidiano escolar.
Ampliar a oferta diurna e garantir a oferta noturna para os alunos que trabalham.
Revisar a organizao do ensino noturno, adequando-o s necessidades do
aluno trabalhador.
Programa emergencial para a formao de professores, especialmente nas reas
de cincias e matemtica.

Educao de jovens e adultos


Alfabetizar 10 milhes de adultos em cinco anos e erradicar o analfabetismo em
dez anos.
Assegurar, em cinco anos, a oferta da EJA equivalente s quatro primeiras sries
do ensino fundamental para 50% da populao com 15 anos ou mais de idade que
no a possui.
Assegurar, em dez anos, o equivalente s quatro sries finais do ensino
fundamental para toda a populao com 15 anos ou mais de idade que tenha
concludo a 4a srie.
Dobrar, em cinco anos, e quadruplicar, em dez anos, a capacidade de
atendimento da EJA de nvel mdio.
Produo e distribuio de material didtico adequado ao alunado.

31

Manter programas de formao de educadores de jovens e adultos capacitados


para atuar com o seu perfil de alunos.
Implantar, em todas as unidades prisionais e nos estabelecimentos que atendem
jovens e adolescentes infratores, programas de EJA de nveis fundamental e mdio,
assim como de formao profissionalizante (Meta 17).

Educao especial
Generalizar, em dez anos, o atendimento dos alunos com necessidades
especiais na educao infantil e no ensino fundamental.
Assegurar que, em cinco anos, todos os prdios escolares estejam adaptados
com padres mnimos de infra-estrutura para o atendimento de alunos com
necessidades especiais.
Generalizar a oferta de cursos de formao em servio sobre o atendimento
bsico a educandos com necessidades especiais para os professores em exerccio
na educao infantil e no ensino fundamental.
Generalizar a aplicao de testes de acuidade visual e auditiva em todas as
instituies de educao infantil e ensino fundamental.
Implantar em cada Estado, e depois em cada regio dos Estados, centros
especializados de atendimento a pessoas com severas dificuldades de
desenvolvimento.
Disponibilizar, para todos os alunos cegos, livros didticos falados ou em braile, e
em caracteres ampliados para os alunos com viso subnormal.
Ampliar a oferta de livros de literatura falados, em braile e em caracteres
ampliados.
Implantar, em todas as escolas, aparelhos que facilitem a aprendizagem para
educandos surdos ou com viso subnormal.
Assegurar transporte escolar com as adaptaes necessrias para os alunos
com dificuldade de locomoo.
Inserir, no projeto pedaggico das escolas, uma forma de atendimento s
necessidades especiais de seus alunos.
Promover programas de qualificao profissional para os alunos com
necessidades especiais.
Aumentar os recursos financeiros destinados educao especial, de forma a
atingir, em dez anos, o mnimo de 5% dos recursos vinculados ao ensino (Meta 23).

Educao tecnolgica e formao profissional


Triplicar, a cada cinco anos, a oferta de cursos bsicos de educao profissional
(Meta 3).
Triplicar, a cada cinco anos, a oferta de formao em nvel tcnico (Meta 5).
Triplicar, a cada cinco anos, a oferta de educao profissional permanente (Meta
6).

Educao a distncia e tecnologia educacional

32

Capacitar, em cinco anos, pelo menos 500 mil professores para a utilizao da
TV Escola e de outras redes educacionais (Meta 16).
Instalar, em dez anos, 2 mil ncleos de tecnologia educacional (Meta 17).
Instalar, em cinco anos, 500 mil computadores em 30 mil escolas de nvel
fundamental e mdio, com acesso Internet (Meta 18).
Capacitar, em dez anos, 120 mil professores multiplicadores em informtica da
educao (Meta 19).
Capacitar, em cinco anos, 150 mil professores e 34 mil tcnicos em informtica
educativa (Meta 20).
Equipar, em dez anos, com computadores e acesso Internet, todas as escolas
de nvel mdio e de nvel fundamental que possuam mais de 100 alunos (Meta 21).

Educao indgena
Universalizar, em dez anos, a oferta das quatro sries iniciais do ensino
fundamental, em uma escola indgena prpria, que assegure uma educao
diferencial e de qualidade (Meta 3).
Dotar, em cinco anos, as escolas indgenas com equipamento didticopedaggico bsico, incluindo biblioteca, videoteca e outros materiais de apoio (Meta
10).
Implantar, no prazo de um ano, cursos de educao profissional, especialmente
nas regies agrrias, visando auto-sustentao e ao uso da terra de forma
equilibrada (Meta 19).

Magistrio da educao bsica


Garantir a implantao, j a partir do primeiro ano, de planos de carreira de
acordo com a Lei 9.424/1996 e com as diretrizes do Conselho Nacional de
Educao (Meta 1).
Implantar gradualmente a jornada de trabalho em tempo integral (Meta 2).
Destinar entre 20% e 25% da carga horria dos professores para atividades
extraclasse (Meta 3).
Implantar, em um ano, planos de carreira para os profissionais de educao que
atuam nas reas tcnicas e administrativas e sobre os respectivos nveis de
remunerao (Meta 4, vetada).
Generalizar, nas instituies pblicas de ensino superior, cursos regulares
noturnos destinados formao de professores.
Garantir que, em cinco anos, todos os professores da educao infantil e das
quatro sries iniciais do ensino fundamental possuam, no mnimo, habilitao de
nvel mdio na modalidade normal (Meta 17).
Garantir que, em dez anos, 70% dos professores de educao infantil e ensino
fundamental tenham formao em nvel superior com cursos de licenciatura plena
(Meta 18).
Garantir que, em dez anos, todos os professores do ensino mdio possuam
formao em licenciatura plena nas reas de conhecimento em que atuam (Meta
19).

33

Como podemos observar, embora no tenha definido o CAQ, o PNE j estabeleceu


uma ampla relao dos insumos que o devem compor. Apesar da extensa lista, podemos
dizer que esses insumos esto basicamente associados a:

condies de infra-estrutura adequada nas escolas;


prdios e equipamentos adequados ao nvel de ensino e ao perfil dos alunos;
ampliao da jornada escolar;
pessoal qualificado;
administrao colegiada envolvendo a participao da comunidade escolar e a presena
ativa de grmios e entidades estudantis;
transformao do projeto pedaggico em instrumento efetivo de planejamento e gesto
escolar;
formao continuada.
O quadro 1 apresenta uma sntese do custo alunoqualidade na legislao brasileira.
Quadro 1.
Sntese do CAQ na legislao

Preceito
Artigo 206. O ensino ser ministrado com base
nos seguintes princpios:
(...)
VII - garantia de padro de qualidade.
Artigo 211. A Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios organizaro, em
regime de colaborao, seus sistemas de
ensino.
Pargrafo 1o. A Unio organizar o sistema
federal de ensino e o dos territrios, financiar
as instituies de ensino pblicas federais e
exercer, em matria educacional, funo
redistributiva e supletiva, de forma a garantir
equalizao de oportunidades educacionais e
padro mnimo de qualidade de ensino
mediante assistncia tcnica e financeira11 aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios.

Fonte
Constituio
Federal, 1988

Comentrio
Estabelece o princpio da garantia
de um padro de qualidade.

Constituio
Federal (EC
14/1996)

Estabelece o padro mnimo de


qualidade ensino;
Estabelece como dever da Unio
garantir esse padro mnimo
mediante assistncia tcnica e
financeira.

ADCT
Artigo 60. Nos dez primeiros anos da
promulgao desta Emenda, os Estados, o Constituio
Distrito Federal e os Municpios destinaro no Federal (EC
14/1996)
menos que 60% dos recursos a que se refere o
caput do artigo 212 da Constituio Federal
manuteno e ao desenvolvimento do ensino
fundamental, com o objetivo de assegurar a
universalizao de seu atendimento e a
remunerao condigna do magistrio.
Pargrafo 4o. A Unio, os Estados, o Distrito
Federal
e
os
Municpios
ajustaro
progressivamente, num prazo de cinco anos,
suas contribuies ao Fundo, de forma a
garantir um valor por aluno correspondente a
um padro mnimo de qualidade de ensino,
definido nacionalmente.
Artigo 4. O dever do Estado com a educao Lei 9.394/1996
11

Cria o Fundef;
Estabelece o princpio da
remunerao condigna do
magistrio;
Define um prazo de cinco anos
para que o Pas saia do padro de
recurso disponvel mnimo por
aluno para o de CAQ (ensino
fundamental);
Este prazo venceu em 31/12/2001.

Estabelece o que sero os

Grifo nosso.

34

(LDB)
escolar pblica ser efetivado mediante a
garantia de:
(...)
IX - padres mnimos de qualidade de ensino,
definidos, como a variedade e a quantidade
mnimas, por aluno, de insumos indispensveis
ao desenvolvimento do processo de ensinoaprendizagem.
Artigo 74. A Unio, em colaborao com os Lei 9.394/1996
Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
(LDB)
estabelecer
o
padro
mnimo
de
oportunidades educacionais para o ensino
fundamental, com base no clculo do custo
mnimo por aluno, capaz de assegurar um
ensino de qualidade.
Pargrafo nico. O custo mnimo de que trata
este artigo ser calculado pela Unio ao final
de cada ano, com validade para o ano
subseqente, considerando as variaes
regionais no custo dos insumos e as diversas
modalidades de ensino.
Artigo 13. Para os ajustes progressivos de Lei 9.424/1996
contribuies a valor que corresponda a um (regulamenta o
Fundef)
padro de qualidade de ensino definido
nacionalmente e previsto no artigo 60,
pargrafo 4o do ADCT, devero ser
considerados (...) os seguintes critrios:
I- estabelecimento de nmero mnimo e
mximo de alunos em sala de aula;
II- capacitao permanente dos profissionais
da educao;
III- jornada de trabalho que incorpore os
momentos diferenciados das atividades
docentes;
IV- complexidade de funcionamento;
V- localizao e atendimento da clientela;
VI- busca do aumento do padro de qualidade
do ensino.
Definio de padres mnimos de infraLei
estrutura das escolas e de qualificao dos 10.172/2001
docentes.
(PNE)
Diretrizes para a carreira do magistrio pblico:
- jornada de at 40 horas, com um percentual
entre 20% e 25% para as horas de atividades
extraclasse;
- total de 25 alunos por professor (ensino
fundamental).

padres mnimos;
Define o CAQ.

Estabelece que os CAQs sero


calculados pela Unio e devero
considerar as variaes regionais
nos custos dos insumos e os
diferentes modalidades de ensino
(ensino fundamental);
Os valores dos CAQ sero
definidos anualmente.

Estabelece parmetros para a


composio do CAQ (ensino
fundamental).

O PNE no define o valor do


CAQ, mas estabelece uma srie de
parmetros de qualidade que
devero ser considerados.

Resoluo
CNE 3/1997

35

4. A mobilizao social para a construo do CAQ


A luta da sociedade civil pelo direito educao pblica de qualidade para todos e
todas faz parte de uma histria construda por muitos movimentos, organizaes, coletivos,
gente de diferentes pocas e lugares. Atuao que envolveu criatividade, suor, lgrimas,
conquistas, derrotas, dvidas, contradies, medos, risos, competncia e, sobretudo,
esperanas e sonhos. Muitos coletivos e pessoas annimas e pblicas lutaram e
trabalharam antes, e muitas outras viro depois de ns. A Campanha, como esforo de
articulao poltica, assim como outras iniciativas da sociedade civil, faz parte desse
movimento, dessa construo coletiva.
Nesse sentido, impossvel traar, num curto espao, este longo e rduo esforo
realizado por diferentes segmentos da sociedade civil organizada para garantir uma
educao de qualidade a todos os brasileiros.
No podemos, contudo, deixar de citar o esforo capitaneado, desde a dcada de
1950, pelo FNDEP (Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica), por ocasio da
discusso da nossa primeira LDB, quando se destacava a figura de Florestan Fernandes.
Esse esforo retomado no perodo de redemocratizao, mais uma vez com a presena
do FNDEP, em que se destacam entidades como a CNTE (Confederao Nacional dos
Trabalhadores em Educao), a Ande (Associao Nacional de Educao) e o Andes
(Sindicato Nacional dos Docentes das Instituies de Ensino Superior). Graas a esse
trabalho, podemos dizer que a Constituio Federal, no captulo sobre educao,
apresentou ganhos expressivos, tanto no sentido da ampliao de direitos quanto na
explicitao do dever do Estado com a educao, assim como dos meios para que esses
direitos fossem garantidos ou, em outras palavras, do financiamento da educao.
Na seqncia da promulgao da Constituio Federal, aprovado o Estatuto da
Criana e do Adolescente (Lei 8.069, de 13/7/1990), que tambm representou um
importante avano no estabelecimento de padres qualitativos de atendimento. Entre outros,
por exemplo, o direito a escola prxima residncia e o direito de pais e mes de participar
da definio da proposta pedaggica das escolas.

Jomtien e o Plano Decenal de Educao


Em maro de 1990, a participao do Brasil na Conferncia de Educao para
Todos, em Jomtien, na Tailndia, resultou na assinatura da Declarao Mundial sobre
Educao para Todos. O evento, que teve como co-patrocinador, alm da Unesco e do
Unicef (Fundo das Naes Unidas para a Infncia), o Banco Mundial, inaugurou a poltica,
patrocinada por este banco, de priorizao sistemtica do ensino fundamental em
detrimento dos demais nveis de ensino. Tal poltica tambm resguardou a relativizao do
dever do Estado com a educao, tendo por base o postulado de que a tarefa de assegurar
a educao de todos os setores da sociedade.
No obstante, a Conferncia acabou por ter reflexos interessantes no Brasil em
funo da mobilizao das entidades ligadas educao naquele momento. A declarao
estabelecia como meta principal a universalizao, nos pases signatrios, do acesso
educao bsica para todas as crianas, jovens e adultos, assegurando a eqidade na
distribuio dos recursos e um padro mnimo de qualidade12. Para que esses objetivos
fossem atingidos, deveriam ser elaborados, pelos mesmos pases, planos decenais de
educao.
Como desdobramento desse processo e visando dar subsdios ao plano decenal, foi
realizada em Braslia, de 10 a 14 de maio de 1993, a Semana Nacional de Educao para
Todos, com intensa participao de rgos governamentais das trs esferas de governo,
assim como de entidades da sociedade civil. Desse evento, resultou o Compromisso
12

Ministrio da Educao. Plano Decenal de Educao para Todos. Braslia: MEC, 1994.

36

Nacional de Educao para Todos, com o objetivo de orientar a elaborao do Plano


Decenal de Educao para Todos. Esse compromisso foi assinado, entre outros, pelo ento
ministro da Educao, Murlio Hingel, pelo presidente do Consed (Conselho Nacional de
Secretrios Estaduais de Educao), Walfrido Mares Guia, pela presidente da Undime
(Unio dos Dirigentes Municipais de Educao), Olindina Monteiro, e pelo representante da
Unesco no Brasil, Miguel Angel Enriquez. Entre outros compromissos de sua agenda,
constava o de:
2 - Assegurar eficiente e oportuna aplicao dos recursos constitucionalmente definidos,
bem como outros que se fizerem necessrios13, nos prximos dez anos, para garantir a
concluso do ensino fundamental para, pelo menos, 80% da populao em cada sistema
de ensino14.
J no texto final do Plano Decenal de Educao para Todos, encontramos, em suas
metas globais, entre outras:
ampliar progressivamente a participao percentual do gasto pblico em educao
no PIB (produto interno bruto) brasileiro, de modo a atingir o ndice de 5,5% (...);

aumentar progressivamente a remunerao do magistrio pblico, por meio de um


plano de carreira que assegure seu compromisso com a produtividade do sistema,
ganhos reais de salrio e a recuperao de sua dignidade profissional e do
reconhecimento pblico de sua funo social15.

Tendo em vista esta ltima meta, foi assinado em julho de 1994, no governo Itamar
Franco, o Acordo Nacional de Valorizao do Magistrio da Educao Bsica, que, entre
outras coisas, estabelecia o compromisso de se fixar um piso salarial profissional nacional
de 300 reais (cerca de 1.000 reais em valores atuais). Esse acordo foi posteriormente
ignorado pelo governo Fernando Henrique Cardoso16. Cabe ressaltar que exatamente este
valor de 1.000 reais por ms para uma jornada de trabalho de 40 horas semanais que serviu
de base para a definio do piso salarial dos professores com formao no ensino mdio
(normal) dessa proposta de CAQI da Campanha Nacional pelo Direito Educao.

A construo da Lei de Diretrizes e Bases


Desde dezembro de 1988, paralelamente ao processo descrito anteriormente, corria
ainda a discusso no Legislativo do Projeto de Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional, por meio da qual, e graas presso do movimento social, aprovado, em
28/6/1990, na Comisso de Educao, Cultura e Desporto da Cmara dos Deputados, o
substitutivo do deputado Jorge Hage (na poca do PSDB-BA), que incorporava vrias
medidas de forte impacto na qualidade do ensino pblico e que foram deixadas de lado no
texto finalmente aprovado em dezembro de 1996.
Entre estas, cabe destacar a definio do nmero mximo de alunos por professor,
que, no projeto de Jorge Hage (artigo 32), era de 20 alunos na creche, 25 na pr-escola e
nas classes de alfabetizao e 35 nas demais sries e nveis17. Na redao incua do texto
final da LDB, consta: ser objetivo permanente das autoridades responsveis alcanar uma
13

Grifo nosso.
Ministrio da Educao. Plano Decenal de Educao para Todos. Braslia: MEC, 1994; p. 87.
15
Ministrio da Educao. Plano Decenal de Educao para Todos. Braslia: MEC, 1994; p. 42.
16
Monlevade JAC. O financiamento da educao bsica do Brasil (1549-1996). Cadernos de Educao/CNTE,
ano I, n. 2, p. 47-51. Braslia, outubro de 1996; Silva FCR. A valorizao dos profissionais das instituies
educacionais. Cadernos de Educao/CNTE, ano I, n. 2, p. 53-56. Braslia, outubro de 1996.
17
Associao Nacional de Educao. Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional. Texto aprovado na
Comisso de Educao da Cmara dos Deputados em 28/6/1990. So Paulo: Cortez/Ande, 1990.
14

37

relao adequada entre o nmero de alunos e o professor, cabendo ao respectivo sistema


de ensino, em vista das condies disponveis e das caractersticas regionais e locais,
estabelecer um parmetro para o atendimento do disposto neste artigo (artigo 25 da Lei
9.394/1996).
Considerando que o principal elemento de custo o gasto com salrio docente e que
a melhor forma de baixar seu impacto no custo total superlotar as salas de aula, pode-se
ter uma idia do que representou a retirada daqueles parmetros mnimos, constantes no
projeto de Jorge Hage, para a qualidade do ensino. No mesmo sentido, foram os cortes
drsticos efetuados na seo referente carreira docente. Ali constavam, entre outros
direitos, a garantia de adicional noturno e para regies de difcil acesso, periferia das
grandes cidades e para o ensino nas quatro primeiras sries do ensino fundamental alm de
jornada preferencial de 40 horas semanais, com incentivo para a dedicao exclusiva,
admitindo como mnimo a jornada de 20 horas, sempre assegurando 50% desse tempo para
atividades extraclasse (artigo 100 do projeto de Jorge Hage).
Todas essas medidas, de forte impacto do ponto de vista da qualidade, foram
eliminadas do texto finalmente aprovado. Cabe comentar ainda como aspectos positivos,
com reflexo na qualidade do ensino, que o projeto vedava a contabilizao dos gastos com
aposentados para efeito de comprovao da vinculao constitucional com manuteno e
desenvolvimento do ensino e ampliava a alquota do salrio-educao18 de 2,5% para 3,5%,
alm de criar o salrio-creche19 com uma alquota de 1% sobre a mesma base da primeira
contribuio.

O FNDEP e o Plano Nacional de Educao da Sociedade Civil


Depois da LDB, inicia-se um esforo para garantir que, pelo menos, os poucos
avanos existentes no texto aprovado referentes melhora do padro de qualidade do
ensino fossem assegurados. Nesse processo, cabe destacar mais uma vez o papel pioneiro
das entidades articuladas em torno do FNDEP que, por meio do I Coned (Congresso
Nacional de Educao), ocorrido em julho de 1996 (antes, portanto, da aprovao da LDB),
em Belo Horizonte-MG, reuniu cerca de 5 mil pessoas de todos os Estados brasileiros. No
encerramento do evento, estabeleceu-se como uma das tarefas de seus participantes a
construo, de forma coletiva e democrtica, de um Plano Nacional de Educao que
buscasse, de acordo com o possvel, expressar a compreenso e a vontade coletiva da
sociedade brasileira.
Esse processo resultou no documento Plano Nacional de Educao: proposta da
sociedade brasileira, aprovado em 9/11/1998, no II Coned, realizado tambm em Belo
Horizonte, a partir de um documento prvio discutido com associaes de profissionais da
rea, com as entidades estudantis e com associaes acadmicas e cientficas. Esse
projeto, por sua vez, foi encampado pelo deputado federal Ivan Valente (na poca do PTSP, hoje do PSOL-SP), que deu entrada na Cmara dos Deputados em 10/2/1998, onde se
constituiu no Projeto de Lei 4.155/1998.
Paralelamente, o governo federal construa o seu projeto, feito a partir de consultas a
diferentes entidades, o qual acabou enviado ao Congresso Nacional posteriormente ao
prazo determinado pela LDB, assim como um dia aps a entrada do projeto do deputado
Ivan Valente. Com a identificao de Projeto de Lei 4.173/1998, ele foi apensado ao Projeto
de Lei 4.155/1998 em 13/3/1998. A relatoria coube ao deputado Nelson Marchezan, do
PSDB-SP.

18

O salrio-educao uma contribuio social recolhida pelas empresas e destinada ao ensino fundamental
pblico. Est prevista no pargrafo 5o do artigo 211 da Constituio, e sua receita repartida entre a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, conforme regulamentao dada das Leis 9.766, de 18/12/1998, e
10.832, de 29/12/2003.
19
Teria a mesma natureza do salrio-educao, mas seria destinado exclusivamente educao infantil pblica.

38

Considerando a prioridade de entrada e, portanto, de discusso do projeto


encabeado pelo deputado Ivan Valente, mais uma vez e de forma anloga ao que ocorreu
na discusso da LDB, a estratgia governista foi a de apresentar um substitutivo que, em
sua estrutura e em seus princpios gerais, se pautou no Projeto de Lei 4.173/1998. Contudo,
tendo em vista a mobilizao do FNDEP e de deputadas e deputados comprometidos com a
defesa da escola pblica, assim como o efeito das audincias pblicas promovidas pela
Comisso de Educao da Cmara para debater a questo, o texto final do relator
apresentou alguns avanos, em especial quanto ao financiamento da educao. Tais
avanos caram por terra em virtude dos vetos do Presidente da Repblica, Fernando
Henrique Cardoso, ao projeto aprovado pelo Congresso.
O princpio bsico que referenciou a elaborao do PNE da sociedade brasileira
(Projeto de Lei 4.155/1998) foi, como define a boa tcnica do planejamento, em primeiro
lugar, estabelecer um parmetro bsico de custo por aluno que assegurasse um ensino de
qualidade, como determinam a Constituio Federal e a LDB, e, a partir da, tendo em vista
as necessidades de atendimento dos diversos nveis e modalidades de ensino, chegar a um
valor preciso dos recursos financeiros necessrios de acordo com um cronograma de
desembolso para o cumprimento das metas e dos objetivos definidos pelo Plano.
A partir desse procedimento, chegou-se ao valor de 10% do PIB a ser gasto com
manuteno e desenvolvimento do ensino pblico por um perodo de dez anos, aps o qual,
vencidos os atrasos acumulados, esses valores se estabilizariam no patamar de 6% do PIB.
J o procedimento adotado no projeto aprovado foi oposto: no se estabelece um padro
bsico de custo por aluno e se define um conjunto extremamente extenso e detalhado de
metas (295 no total), sem a correspondente avaliao do respectivo impacto financeiro. O
aspecto positivo do texto final do relator foi a propositura de que os gastos pblicos com
educao atingissem o equivalente a 7% do PIB, enquanto o projeto do Executivo propunha
6,5% do PIB com recursos pblicos e privados, o que significaria congelar os gastos
pblicos atuais com educao, que no superam 4,5% do PIB. Contudo, esse ponto positivo
do texto aprovado diante do projeto do Executivo foi vetado pelo presidente, e nenhum
ndice foi fixado.
importante registrar nesta publicao o esforo do Inep, que, em 2003, mediante
convnio com instituies pblicas de dez Estados da Federao (Acre, Bahia, Par, Piau,
Pernambuco, Gois, So Paulo, Minas Gerais, Paran, Rio Grande do Sul), desenvolveu um
estudo piloto com o objetivo de avaliar os custos de 100 escolas de diferentes nveis e
modalidades de ensino consideradas de qualidade (por um conjunto variado de critrios)20.
O objetivo do estudo foi gerar subsdios para a construo de uma proposta de CAQ pelo
Executivo Federal, o que at o momento no se concretizou.

A Campanha Nacional pelo Direito Educao


Conforme colocado anteriormente, a Campanha Nacional pelo Direito Educao
estabeleceu em 2002 o custo alunoqualidade como uma de suas metas prioritrias. Tal
meta se relaciona a um dos objetivos centrais da articulao: contribuir para o aumento do
financiamento educacional visando implementao de um conjunto articulado, duradouro e
coerente de polticas que garantam uma educao pblica de qualidade. Oficinas, encontros
e pesquisas foram desenvolvidos como base desse esforo que mobilizou pesquisadores e
pesquisadoras, integrantes da Campanha e representantes de organizaes e movimentos
parceiros. Tudo com o objetivo final de encaminhar um documento com propostas sobre o
CAQ ao Executivo e ao Legislativo federais.
A Campanha Nacional pelo Direito Educao nasce em 1999, fruto da avaliao da
situao da educao brasileira na dcada de 1990, promovida por um conjunto de
organizaes da sociedade civil como parte do processo de preparao para a Cpula
20

Farenzena N (org.). Custos e condies de qualidade da educao em escolas pblicas: aporte de estudos
regionais. Braslia: Inep/MEC, 2005.

39

Mundial de Educao, realizada em Dacar, no Senegal, em 2000. A articulao surge com o


desafio de somar diferentes foras polticas pela efetivao dos direitos educacionais
garantidos por lei em torno de uma agenda com poucas metas e com um modo de
financiamento de campanha, priorizando aes de mobilizao e comunicao.
Constituiu-se como espao poltico plural que articula organizaes nacionais de
atuao histrica no campo educacional a movimentos, coletivos e entidades locais e
regionais que at ento tinham pouca ou nenhuma oportunidade de influncia nas polticas
nacionais. Alimenta-se do acmulo construdo por essas organizaes, fruns e movimentos
espalhados pelo Brasil, que desenvolveram, ao longo das dcadas de 1970, 1980 e 1990,
experincias e aes polticas geradoras de referncias positivas para o debate e a
construo de uma educao pblica de qualidade. Destacam-se, entre essas organizaes
e movimentos, muitos originrios do campo da educao popular, dos direitos humanos, do
movimento sindical, do movimento de gestores educacionais, dos direitos das mulheres, do
desenvolvimento comunitrio, dos direitos das populaes negra e indgena.
Em sua ao, a Campanha tem como foco a educao bsica, mas sem perder de
vista o todo da educao. As metas atuais so: a derrubada dos vetos ao PNE; a construo
do CAQ como base para a poltica de financiamento para a educao; o cumprimento da lei
do Fundef; a elaborao democrtica dos planos municipais e estaduais de educao; a
realizao da Conferncia Nacional de Educao como um processo ampliado de
participao comprometido com a criao do Sistema Nacional de Educao.
A Campanha Nacional pelo Direito Educao integra a Campanha LatinoAmericana pelo Direito Educao e a Campanha Global pela Educao, atuando por meio
de estratgias de mobilizao social, presso sobre autoridades (lobby), pesquisas,
comunicao, articulao e justiciabilidade (uso dos instrumentos jurdicos nacionais e
internacionais pela efetivao dos direitos conquistados na legislao).

O movimento Fundeb pra Valer!


Em junho de 2005, o governo federal apresentou Cmara dos Deputados a
Proposta de Emenda Constitucional que cria o Fundeb a fim de substituir o Fundef, criado
em 1996 e implementado a partir de 1998.
Desde quando a proposta estava sendo construda no Executivo, a Campanha
Nacional e outras entidades e movimentos buscaram influir no processo de elaborao,
visando obter maiores conquistas para a educao bsica, entre elas, que o Fundeb
estabelecesse as condies para a implantao efetiva do custo alunoqualidade.
Porm, quando a proposta do governo chegou Cmara, no s o custo aluno
qualidade, mas tambm outros pontos fundamentais da educao bsica haviam sido
ignorados no texto, como a incluso das creches, a definio do piso salarial para os
profissionais de educao e a fixao em percentual de uma contrapartida da Unio ao
Fundo, condizente com seu poder de arrecadao.
A fragilidade da PEC decorreu dos conflitos entre a rea de educao e a rea
econmica do governo federal e entre este e os governos estaduais e municipais. A
Campanha e outros movimentos manifestaram-se publicamente frustrados com a PEC e
deram incio ao que veio a ser chamado de movimento Fundeb pra Valer!, que articulou
vrias foras polticas da sociedade civil para alm do campo educacional.
O movimento obteve conquistas fundamentais na Cmara dos Deputados, entre
elas, a incluso das creches, a fixao da contrapartida da Unio com um pequeno aumento
do valor, as bases do piso salarial e a necessidade de definio do padro mnimo de
qualidade como ponto de partida para a definio do CAQ. Na fase de regulamentao, com
base no estudo do CAQ, a Campanha apresentar ao Congresso Nacional uma proposta de
regulamentao alternativa do governo, que ter como um dos pontos centrais a transio
do valor mnimo anual para o custo alunoqualidade.
A Campanha Nacional parte do entendimento de que o desafio de implementao do
CAQ em todo o Pas no se esgota com o Fundeb, mas certamente o novo Fundo se

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configura como uma grande oportunidade para a criao das bases para a sua
concretizao.

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