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O MERCOSUL e o desempenho de seus fruns de representao

*Rafael Cesar Ilha Pinto1

A constituio do Parlamento do MERCOSUL e sua posterior produo de Atos.


O MERCOSUL como um projeto de integrao regional foi fortemente constitudo
como um espao de fortalecimento e convergncia econmica (BARBOSA, 2010), resultado
do seu processo histrico de formulao e consolidao. Entretanto, desde seu princpio, j na
assinatura do Tratado de Assuno, o projeto previa espaos de representao poltica das
sociedades dos pases signatrios como mecanismo de democratizao do processo de
integrao2. Esse compromisso foi posteriormente reendossado em 17 de dezembro de 1994
pelo Protocolo de Ouro Preto3, que dispe sobre a constituio, atribuies e funcionamento
da Comisso Parlamentar Conjunta do MERCOSUL. Entretanto, a Comisso, alm de ser um
espao de representao de fato apenas dos parlamentos nacionais, durante os anos de sua
vigncia pouco influiu nas decises mais gerais, resumindo-se a facilitar a harmonizao e a
internalizao de normas nos respectivos ordenamentos jurdicos nacionais.
Foi somente com o incio dos anos 2000 que o processo de democratizao do
projeto mercosulino via parlamento recebe um novo incentivo, partindo dos executivos
recm-eleitos nos pases do Bloco, em especial Brasil e Argentina, e posteriormente por
Uruguai e Paraguai. Esse incentivo corresponde, em grande medida, s mudanas nas
perspectivas de poltica internacional gestadas no interior dos pases com as eleies de Lus
Incio Lula da Silva no Brasil e de Nstor Carlos Kirchner na Argentina, e a convergncia
entre ambos sobre os rumos que dali para diante o MERCOSUL deveria trilhar, no bojo de
uma poltica externa comum e contrria ao adesismo integral ao neoliberalismo e na
perspectiva de democratizar as sociedades do Conesul em aspectos mais amplos
(GUIMARES, 2006), e no esteio, indo alm de um MERCOSUL Fencio (CAETANO,
2006) meramente.

Doutorando no Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica Universidade Federal do


Rio Grande do Sul.
2
http://www.mercosul.gov.br/tratados-e-protocolos/tratado-de-assuncao-1
3
http://www.mercosul.gov.br/tratados-e-protocolos/protocolo-de-ouro-preto-1

Contudo, a instalao do PARLASUL (Deciso 49/044) na estrutura organizativa do


Bloco no significou o seu empoderamento nas decises do MERCOSUL, visto que, no
possui capacidade de poder vinculante ou de legislar autonomamente. Sendo o MERCOSUL
um projeto intergovernamental e no supranacional qualquer poder legal vinculante
necessariamente deve ter o consentimento dos parlamentos nacionais. Restringindo, portanto,
ao poder apenas de deliberar e de remeter indicaes de pauta para o Conselho do Mercado
Comum5 atravs de Atos legislativos que podem ser apreciados pelos rgos superiores do
MERCOSUL e pelos parlamentos nacionais. Entretanto, o PARLASUL prev ao final de um
conjunto de etapas, uma representao cidad, que possibilitaria uma maior participao das
sociedades no processo de desenvolvimento do projeto de integrao, alm de mecanismo que
pode dar maiores condies de controle e accountability ao processo (MEDEIROS, 2008).
Esses Atos podem ser resumidos a sete: Ditames; Declaraes; Informes; Disposies;
os Pareceres sobre Projetos de Norma elaborados pelo CMC e que necessitam aprovao nos
Estados Parte, e Projetos de Norma que so apresentadas ao CMC e obrigam este a se
pronunciar semestralmente sobre o andamento da mesma; Anteprojetos de Norma dirigidos
aos parlamentos nacionais com vistas harmonizao da normativa mercosulina; e
Recomendaes gerais aos rgos do MERCOSUL.
As sesses do Parlamento do MERCOSUL ocorreram em sua maior parte, sejam elas
ordinrias ou extraordinrias, entre os anos de 2007 e 2010(entre os anos de 2011 e 2013 no
ocorreram reunies ordinrias e extraordinrias). Nesse periodo o Parlamento se pronunciou
atravs de seus atos cerca de 237 vezes sobre os mais diversos temas. Contudo, optou por
utilizar de seus atos de maneira a colocar em questo a necessidade de pronunciamento dos
rgos superiores do MERCOSUL, ou mesmo, dos Parlamentos nacionais em raras ocasies.
Sendo a quantidade e a qualidade totalmente intermitentes e sem nenhuma regularidade,
perfazendo ento no total, oitenta e nove Disposies, setenta e quatro Declaraes, sessenta e
uma Recomendaes, sete Projetos de Norma, dois Anteprojetos de Norma, dois Pedidos de
Informe, um Informes, no constando nenhum Parecer. Observa-se, ento, uma
predominncia de Disposies, Declaraes e Recomendaes. Observa-se, ento, uma
predominncia de declaraes, recomendaes e disposies. Conforme apresentado no
grfico abaixo:

4
5

<http://www.sice.oas.org/trade/mrcsrs/decisions/dec4904p.asp>.
http://www.parlamentodelmercosur.org/innovaportal/file/175/1/protocolo_es.pdf

Relao de Atos

Disposies
Declaraes
Recomendaes
Pojetos de Norma
Anteporjetos de Norma
Informe
Ditames

Fonte: http://www.parlamentodelmercosur.org/innovaportal/v/16/1/secretaria/sesiones_plenarias.html?seccion=4

Grfico 1 - Atos aprovados pelo PARLASUL entre 2007 e 2010

Uma resposta possvel a de que emitindo um Ato que carece de resposta de outra
instituio o parlamento estabelece a necessidade de sua ao ser considerada pela sua
interlocutora, em caso contrrio, isso exporia sua fragilidade e falta de fora poltica para
impor sua vontade. Outra resposta possvel a de que os Atos que estabelecem relao com
outras instituies necessitam de aprovao por maioria absoluta dos membros, enquanto
informes, declaraes e recomendaes necessitam apenas de uma maioria simples, seja em
plenrio, seja nas comisses temticas, como dispe o Regimento Interno6.
O Parlamento do MERCOSUL , portanto, uma instituio poltica da integrao
ainda em formao e conquista de atribuies, sua incluso na estrutura organizativa do Bloco
sem dvida uma conquista democrtica que, no entanto, ainda carece de maiores atribuies
e responsabilidades o que, dentro do marco legal e da normativa mercosulina atual, no
parece encontrar eco. Como h a previso de eleies diretas nos Estados membros para a
composio poltica do Parlamento regional, possvel que dentro em breve suas atribuies,
e poder vinculante, ganhem a legitimidade necessria para sua afirmao poltica como
ferramenta democrtica integrao.

http://www.parlamentodelmercosur.org/innovaportal/file/7487/1/disp_06_2007_anexo_i.pdf

O Foro Consultivo Econmico e Social do MERCOSULK: atores do mercado como


vozes a serem ouvidas.
O Foro Consultivo Econmico e Social, institudo assim como o Parlamento do
MERCOSUL pelo Protocolo de Ouro Preto , segundo sua definio normativa, o organismo
de representao dos setores econmicos e sociais dos Estados Partes do MERCOSUL. O
rgo composto pelo setor empresarial, por organizaes de trabalhadores e trabalhadoras, e
em condies propcias por setores diversos a estes. Tem por finalidade tratar de questes
referentes integrao em mbito regional e se pronunciar mediante Recomendaes
remetidas ao Grupo do Mercado Comum.
A carta de intenes do Protocolo de Ouro Preto de 1994 estipulou a atribuio ao
Foro de estabelecer o seu Regimento Interno de funcionamento e as composies nacionais e
setoriais da sua estrutura institucional. Assim, o FCES j em 1996 aprova o seu primeiro
Regimento Interno, firmando uma representao de nove organizaes por Estado Parte,
sendo quatro do setor empresarial, quatro do setor sindical e trabalhista e um membro
vinculado a um terceiro setor (consumidores, cooperativas, educacional, etc.), compondo o
assim chamado Plenrio do Foro. Cria tambm rgos de Assessoramento Tcnico e
estabelece uma Coordenao para os trabalhos e uma Mesa Diretiva a ser exercida de maneira
rotativa por uma Presidncia Pro Tempore a cada seis meses, coincidindo e guardando
correspondncia com o perodo do Estado Parte que esteja exercendo a Presidncia Pro
Tempore do Conselho do Mercado Comum.
Em 2012 o plenrio do Foro aprova um novo Regimento Interno que amplia a
representao setorial para 12 membros, respeitando a representatividade e a paridade por
setor social, mantm os rgos de Assessoramento, a Coordenao e a Mesa Diretiva e
instituindo a criao de uma Secretaria Permanente (com Sede na Repblica Oriental do
Uruguai, conforme acordo de 24/07/20097), com a funo de apoiar administrativamente,
manter os registros documentais do Foro e dar suporte Seo Nacional em exerccio da
Presidncia Pro Tempore do Foro.
Nos ltimos 17 anos o Foro Consultivo Econmico e Social produziu ao todo 42
Recomendaes que foram remetidas para apreciao do Grupo do Mercado Comum e
demais organismos do MERCOSUL. Em sua maioria os temas tratados contemplavam
assuntos referentes a comrcio, economia, cooperativismo; questes trabalhistas e sociais;
conjuntura regional e internacional; acordos internacionais e relacionamentos bilaterais;
7

http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/multilaterais/atointernacional.2013-0312.9380052630/

abertura, participao e transparncia; fundos soberanos; defesa do consumidor, questes


educacionais e migrao. Assim dispostos:

Recomendaes
Acordos Internacionais e
Relaces bilaterais
2

Questes Trabalhistas, Sociais e


de Fronteira

3
13
5

Comrcio, Economia e
Cooperativismo
Organizao, Abertura,
Participao e Transparncia
Conjuntura Regional e
Internacional

7
6

Defesa do Consumidor,
Questes Educacionais e
Migrao.
Mitigar Assimetrias e Fundos
Soberanos

Fonte: http://www.fcesmercosur.com.ar/index.php?seccion=2&idioma=2

Grfico 2: Recomendaes aprovadas pelo Plenrio do Foro Consultivo Econmico e Social.

A conformao do Plenrio do Foro por membros das sees nacionais atendeu nestes
17 anos ao disposto pelo seu Regulamento Interno aprovado em 1996, sendo composto por
diversas organizaes dos setores empresariais, dos trabalhadores e diversas outras
organizaes representativas no vinculadas diretamente a relao Capital X Trabalho.
Atualmente o Plenrio do Foro composto por onze organizaes brasileiras, oito
organizaes paraguaias, seis organizaes argentinas e cinco organizaes uruguaias,
conforme o quadro abaixo:

Organizaes
Patronais

Brasil

Argentina

Paraguai

Uruguai

Confederao Nacional

Unio Industrial

Federao da Indstria,

Cmara de Comrcio de

dos Transportes (CNT)

Argentina (UIA)

Produo e Comrcio

Produtos Nacionais

(FEPRINCO)

(CMPP)

Confederao da

Cmara Argentina de

Agricultura e Pecuria do

Comrcio (CAC)

Associao Rural do

COSUPEM Conselho

Paraguai (ARP)

Superior de Cmaras de

Brasil (CNA)
Cmara Argentina da
Confederao Nacional do

Construo (CAC)

Comrcio de Bens,
Servios e Turismo (CNC)

Indstria
Unio Industrial
Paraguaia (UIP)

Sociedade Rural
Argentina (SRA)

Cmara Nacional de
Cmara Nacional de

Comrcio e Servios do

Confederao Nacional da

Comrcio e Servios

Uruguai

Indstria (CNI)

(CNCS) do Centro de
Importadores

Federao Nacional das

Paraguai (CIP)

Empresas de Seguros
Privados e de
Capitalizao (Fenaseg)

Organizaes
De
Trabalhadores

Fora Sindical (FS)

Confederao Geral do

Central dos

Inter-Plenria dos

Trabalho (CGT)

Trabalhadores Unidos

Trabalhadores - Central

(CUT)

Nacional de Trabajadores

Central nica dos


Trabalhadores

(PIT-CNT)

(CUT)

Confederao dos
Trabalhadores

Unio Geral dos

Paraguaios (CPT)

Trabalhadores (UGT)
Central Nacional dos
Trabalhadores (CNT)

Terceiro

Federao de rgos para

Associao Defesa do

Confederao das

Confederao Uruguaia de

Setor e

Assistncia Social e

Consumidor

Cooperativas

Cooperativas

Educacional (FASE)

(ADELCO)

Paraguaias

(CUDECOOP)

Organizaes
Outras

(CONPACOOP)
Instituto EQUIT - Gnero,
Economia e Cidadania
Global

Organizao das
Cooperativas Brasileiras
(OCB)

Quadro 1: Representao setor/pas.

Democratizao transnacional: limites e possibilidades.


H uma crescente constatao por parte da literatura recente especializada de que a paz
de westflia, assentada sobre a poltica de Estados independentes e soberanos, com ordem
constitucional e legislao prpria, circunscrita a um territrio estabelecido, com o direito
legtimo do uso da coero e da fora e que estipula para o plano das relaes internacionais a
lgica relacional do liberalismo politico clssico produzido e estabelecido entre cidados no
interior de um Estado nacional, vem ruindo e exigindo da ordem internacional e dos Estados
nacionais, uma readequao e reposicionamento frente aos novos e prementes desafios
estabelecidos pelo mundo contemporneo.
Estes desafios postos ao consolidado Estado moderno e tradicional conformao
estatal internacional, em grande medida tm ganhado a ateno dos executivos nacionais e de
suas respectivas chancelarias. Igualmente, diversas organizaes da sociedade civil ao redor
do mundo vm fazendo reivindicaes e assumindo pautas relacionadas ao meio ambiente,
direitos humanos, economia sustentvel, etc., que acrescentam a necessidade de uma reviso
ainda mais especfica e profunda do papel do Estado e mesmo um entendimento e
conceituao mais acurada das atribuies e desempenho destas organizaes cosmopolitas
e de suas relaes com governos e com regimes internacionais, intergovernamentais e
organismos supranacionais.
Refletindo sobre a inadequao e a incongruncia entre quem faz a poltica e para
quem feita Held (1995; 2004), procura mostrar no plano da poltica internacional a
debilidade e limites das teorias democrticas convencionais. Analises estas, adaptadas ao
estudo circunscrito ao Estado nao, onde maiorias constituem e do autoridade a um governo
estabelecido atravs do sufrgio em um determinado territrio autnomo. Entretanto, no
mundo atual com cada vez maior interconectividade global e regional, muitas aes
governamentais implicam uma expanso de soberanias alm-fronteiras e uma reduo da
autonomia poltica do Estado, o que segundo a viso do autor implica uma alterao da
extenso e do escopo da autoridade para lidar com demandas transnacionais.
Para Held, os Estados tem tido de aumentar o seu nvel de integrao poltica com os
outros Estados em suas negociaes multilaterais, arranjos e instituies, para acompanhar os
efeitos desestabilizantes que acompanham a interconectividade crescente da economia
mundial e do capitalismo liberal. Essa resposta estatal expressa pelo crescimento de
instituies, organizaes e regimes o autor chama de governana global. Para tanto, Held

acredita que seja necessrio um incremento normativo por etapas na institucionalizao desta
governana em uma perspectiva democrtica. Sem negar o processo histrico democrtico de
constituio do Estado nao, entretanto, superando idiossincrasias e restries reclamadas
pelo mundo contemporneo. Nesse sentido, Held defende um Modelo de Democracia
Cosmopolita para uma nova ordem internacional, sustentada pela segurana da
responsabilidade compartilhada por todos os sistemas de poder relacionados e interconectados
da economia poltica. Sistemas que envolveriam agncias e organizaes que atravessariam
as fronteiras territoriais dos Estados-naes em um quadro de expanso de instituies e
procedimentos democrticos.
Em sentido complementar e avaliando estritamente o desenvolvimento do Estado
nao moderno e da ordem internacional, Hauke Brunkhorst (2011) desenvolve uma proposta
de anlise atribuindo ao Estado nao moderno um caso liminar de estatalidade. Uma espcie
de etapa em um processo mais amplo e extenso de evoluo estatal, um fenmeno histrico
especfico e que no representa de forma perfeita o Estado. Segundo o autor no foi o advento
dos Estados modernos que deu origem ao direito internacional, na sua perspectiva, existe sim
uma cooriginalidade entre uma ordem jurdica internacional e cosmopolita e a ordem jurdica
interna de Estados em particular. Para Brunkhorst existe uma conjunta coevoluo de uma
estatalidade cosmopolita e nacional, conjugada tambm, a uma crescente celebrao de
constituies, acordos e tratados, que remontam historicamente desde a Revoluo Papal do
sculo XII, passando pela Reforma Protestante e pelas Revolues Liberais do sculo XVIII.
Este processo como um todo, deu origem a uma juridicizao ascendente das relaes
internacionais, e as condies circunstanciais necessrias para articular o desenvolvimento de
novas liberdades e de direitos concebidos como universais, e que se cristalizaram na iniciativa
de criao da Liga das Naes e posteriormente da Organizao das Naes Unidas. Contudo,
para o autor, a atual ordem internacional cosmopolita j uma ordem constitucional pelo fato
de j existirem fruns de governo e no apenas de governana, entretanto, esta ordem est
muito longe de ser democrtica, dado que, embora haja uma crescente juridicizao e
constitucionalizao das relaes internacionais (expressa em Blocos, Regimes, fruns) elas
no parecem ser a resposta para o problema da democratizao do sistema internacional, dado
que o capitalismo global parece ter criado na verdade um cosmopolitismo de poucos que tem
demonstrado ser um problema quase insolvel.
Discutindo sobre a democracia cosmopolita e sobre poltica internacional, Rafael
Duarte Villa e Ana Paula Baltasar Tostes (2006), fazem uma crtica relevante s propostas que

prescrevem mecanismos de institucionalizao de um sistema democrtico global de


governana permeado pela presena de uma sociedade civil global, em especial criticam s
analises de Richard Falk, David Held e Robert Dahl. Retomando estes autores, Villa e Tostes
procuram tratar do alargamento das fronteiras politicas fsicas para fronteiras funcionais e a
implicao disto em mudanas substantivas para a realizao da democracia contempornea
em medida da mudana de escala da democracia liberal pensada nos marcos do Estado
nao. Segundo os autores, a institucionalizao e a presena desta sociedade civil global
cosmopolita ainda carece de certos questionamentos, tais como: quem so os constituintes da
sociedade civil internacional? Como sua atuao pode ser considerada legtima? A quem
remete sua representao? Como pode ser feita sua accountability?
Neste sentido os autores fazem certas objees tericas ideia de democracia
cosmopolita: em primeiro lugar por entenderem que o Estado como catalisador de demandas
emanadas da sociedade civil ainda detm grande relevncia poltica; a sociedade civil global
ainda carece de legitimidade e regras prprias de atuao; a sociedade civil global parece
ainda ter dificuldade de aceitar as responsabilidade e accontability de sua participao; ao
invs de uma solidariedade universal, a democracia cosmopolita pode gerar um movimento de
desliao universal e de liao particularista. Contudo, o debate para os autores precisa
ser pautado pela necessidade do questionamento tanto do papel do Estado, quanto da atuao
de atores cosmopolitas transnacionais, ou seja, preciso questionar a legitimidade do sistema
estatal, como tambm a legitimidade de quem o questiona.
Leonardo Avritzer (2007) discutindo teoricamente sobre o papel da representao na
perspectiva da democratizao, nos d alguns elementos substantivos para diferenciar as
formas de atuao das organizaes no governamentais, sociedade civil e da representao
eleitoral convencional.
Para o autor, para se pensar mecanismos de democratizao necessria a construo
de um modelo que envolva tanto a dimenso eleitoral como a no eleitoral, que leve em conta
a relao entre soberania e representao e a crise pelas quais passam. Por um lado, o
enfraquecimento da soberania parece inexorvel com a crise do Estado nao, por outro, a
representao deve ser reconstruda levando em considerao elementos extra eleitorais.
O autor prope combinar as contribuies da representao por expanso temporal
(Urinai. 2006) e da representao discursiva (Dryzek. 2000; 2006), levando em considerao
o papel da autorizao na criao da legitimidade que diversa da convencional e relacionada

a trs papis distintos da representao: o de agente, de advogado e de participe. O primeiro


o tipo clssico eleitoral convencional, o segundo se estabelece por identificao e advocacia
em causas pblicas e no por autorizao, a terceira a tpica da sociedade civil e se legitima
em uma identidade ou solidariedade parcial exercida anteriormente e no por mandato.

Consideraes Finais
O projeto mercosulino tem dado nos ltimos anos passos importante em direo a uma
integrao regional que ultrapasse a perspectiva estritamente econmica e comercial para sua
realizao. Embora em sua concepo inicial o projeto previsse a democratizao poltica do
bloco como elemento fundamental para a concretude de suas aspiraes, durante seus anos
iniciais de constituio, esta parece ter sido relegada a uma condio apenas figurativa, ou no
melhor dos casos, limitada a uma atuao de ligao interinstitucional.
O MERCOSUL foi constitudo como um foro intergovernamental e no
supranacional, regido pela regra do consenso entre Estados parte no que concerne a decises
de grande relevncia e pressionado entre a liberalizao econmica e a democracia poltica.
Portanto, possvel inferir tambm que, em grande medida as limitaes no mbito da
democratizao poltica do MERCOSUL so consequncia de sua prpria condio jurdica
fundacional, que travam um avano qualitativo no seu desenvolvimento e limitam um
incremento democratizante. Embora em termos gerais tenha se preservado o mesmo status
jurdico institucional do MERCOSUL, nos ltimos anos tem-se verificado um avano
democratizante no bloco a partir da sociedade e na institucionalizao de organismos de
representao polticos mais engajados e atuantes.
Nesse sentido, parece haver a busca de constituir no interior do projeto de integrao
uma governana compartilhada atravs do parlamento e de setores organizados da sociedade
como Held aponta. Institucionalizando organismos formais de representao, com maior
relevncia poltica e estendendo procedimentos democrticos para alm do Estado-nao.
Implicando uma expanso de soberanias alm-fronteiras e um reenquadramento do papel do
Estado para lidar com questes transnacionais.
Entretanto, como nos alerta Brunkhorst, esse processo democrtico e socialmente
inclusivo de constitucionalizao e juridicizao do espao transnacional pode no ser a
resposta para a democratizao do sistema internacional. Dado que, a capacidade e
possibilidade de se fazer representar nesse espao ainda restrito a certos setores

cosmopolitas organizados e atuantes, que mantm relaes pouco claras ao escrutnio do


pblico com os poderes constitudos de governo e mercado. Mesma cautela nos recomenda
Villa e Tostes em seu artigo, em que questionam a legitimidade do Estado-nao em meio a
mudana de escala da democracia liberal, mas tambm a legitimidade da sociedade civil
internacional e da democracia cosmopolita. Pois com relao a sociedade civil internacional,
interrogam os autores: quem so? Qual sua legitimidade? Quem representam?
Em parte o professor Avritzer nos d indcios de como compreender essas novas
formas de representao para alm do Estado, pois estabelecendo na estrutura institucional do
MERCOSUL, mecanismos de representao eleitoral e no eleitoral complementares,
reconstri-se a representao nos nveis propostos por Avritzer, expressos nas atribuies dos
diferentes organismos mencionados: agente autorizado pelo voto no PARLASUL e, por
identificao e advocacia de causas pblicas no Foro Consultivo.

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