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23/11/2014

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: NDICE : Bens Pblicos: Classificao, Caractersticas e Afetao


Layne V. Ferreira / Rodrigo J. Carvalho - Economista / Historiador
lyvferreira@gmail.com / rudrigu7@gmail.com
Data: 11/10/2012
Bens Pblicos: Classificao, Caractersticas e Afetao
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Conforme o Cdigo Civil (Lei n 10.406/2002), art. 98, os bens pblicos so do domnio nacional
pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno; todos os outros so particulares, seja qual for a
pessoa a que pertencerem.
H administrativistas que somente incluem como pblicos os bens pertencentes s pessoas jurdicas de
direito pblico, isto , a Unio, os Estados, o Distrito Federal, os Municpios, as Autarquias e as Fundaes
Pblicas de Direito Pblico. Outros consideram os bens de todas as pessoas integrantes da Administrao
Pblica Direta e Indireta, incluindo-se as Empresas Pblicas e as Sociedades de Economia Mista (pessoas
jurdicas de direito privado).
H ainda uma posio intermediria (Celso Antnio Bandeira de Mello) que os conceitua como sendo todos
os bens que pertencem s pessoas jurdicas de direito pblico Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios,
respectivas autarquias e fundaes de direito pblico, bem como os que, embora no pertencentes a tais
pessoas, estejam afetados prestao de um servio pblico.
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Os bens pblicos podem ser classificados:
Quanto titularidade: podem ser federais, estaduais, distritais ou municipais.
Quanto destinao:
Bens de uso comum do povo: destinados utilizao geral pelos indivduos, em igualdade de condies,
independentemente do consentimento individualizado por parte do Poder Pblico. Ex.: ruas, praas,
logradouros pblicos, estradas etc. Em regra, so colocados disposio gratuitamente. Contudo, nada
impede que venha a ser exigida uma contraprestao (remunerao) por parte da Administrao, como no
caso dos pedgios. Ainda que destinados populao em geral, esto sujeitos ao poder de polcia, visando
regulamentao, fiscalizao e aplicao de medidas coercitivas em prol conservao da coisa
pblica e proteo do usurio.
Bens de uso especial: visam execuo dos servios administrativos e dos servios pblicos em geral;
utilizados pela Administrao. Ex.: reparties pblicas, escolas, universidades, hospitais, aeroportos,
veculos oficiais etc.
Bens dominicais: constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto de direito
pessoal ou real de cada uma dessas entidades. Podem ser utilizados pelo Estado para fazer renda. Ex.:
terras devolutas, terras sem destinao pblica especfica, terrenos da marinha, prdios pblicos
desativados, dvida ativa etc.
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Conforme o Cdigo Civil:
Art. 100. Os bens pblicos de uso comum do povo e os de uso especial so inalienveis, enquanto
conservarem a sua qualificao, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens pblicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigncias da lei.
Art. 102. Os bens pblicos no esto sujeitos a usucapio.
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Quanto disponibilidade:
Bens indisponveis por natureza: so bens de natureza no-patrimonial, insuscetveis de alienao pelo
poder pblico. Os bens de uso comum do povo, regra geral, so bens absolutamente indisponveis.
Bens patrimoniais indisponveis: no podem ser alienados porque so utilizados efetivamente pelo Estado
para uma especfica finalidade pblica, como os bens de uso especial, ou bens de uso comum susceptveis
de avaliao patrimonial, mveis ou imveis, como: prdios de reparties pblicas, veculos oficiais,
hospitais etc.
Bens patrimoniais disponveis: todos que possuem natureza patrimonial e, por no estarem afetados a
certa finalidade pblica, podem ser alienados, na forma da lei; so os bens dominicais em geral, uma vez
que no se destinam ao pblico em geral, nem so utilizados para a prestao de servios pblicos.
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So caractersticas dos bens pblicos: a inalienabilidade, a impenhorabilidade, a no-onerabilidade e a
imprescritibilidade.
Inalienabilidade
Conforme o Cdigo Civil, os bens pblicos de uso comum do povo e os de uso especial so inalienveis,
enquanto conservarem a sua qualificao, na forma que a lei determinar. J os bens pblicos dominicais
podem ser alienados, observadas as exigncias da lei. Portanto, a inalienabilidade dos bens pblicos no
absoluta. Pacificou-se a orientao de que so absolutamente inalienveis os bens que no gozam de valor
patrimonial, isto , os bens de uso comum do povo, indisponveis.
Os bens dominicais so exatamente os que no se encontram destinados a uma finalidade pblica
especfica (afetados), podendo ser objeto de alienao conforme preceitos da Lei n 8.666/1993,
observado o interesse pblico, prvia avaliao, licitao e, caso se trata de bem imvel, autorizao
legislativa.
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Impenhorabilidade
A penhora instituto de natureza constritiva (forada) que recai sobre o patrimnio do devedor para
propiciar a satisfao do credor na hiptese de no pagamento da obrigao. O bem penhorado pode ser
compulsoriamente alienado a terceiros para que o produto da alienao satisfaa o dbito do credor.
Os bens pblicos so impenhorveis no se sujeitam ao regime de penhora. A Constituio Federal
determinou regra diferenciada para a satisfao dos crditos de terceiros contra a Fazenda Pblica,
atravs do regime de precatrios. H uma nica hiptese em que dever ser feito o pagamento direto pela
Fazenda, sem a sistemtica de precatrios: trata-se das obrigaes de pequeno valor, podendo ter valores
diferentes para cada ente federado, tendo em vista suas realidades econmicas especficas.
At que as leis dos respectivos entes federados estabeleam a definio de obrigao de pequeno valor,
para o fim de pagamento direto de dvidas reconhecidas em sentena judicial transitada em julgado, a
prpria Constituio fixou esse valor: 40 salrios-mnimos para os Estados e DF e 30 salrios-mnimos para
os Municpios. O STF j decidiu que os entes tm liberdade para definir o valor, o qual pode, inclusive, ser
inferior ao previsto no art. 87 do ADCT.
A nica restrio, admitida constitucionalmente, que poder recair sobre os bens pblicos o sequestro,
cabvel exclusivamente no caso de preterio, no pagamento de precatrios, do direito observncia da
ordem cronolgica da respectiva apresentao.
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Imprescritibilidade
Os bens pblicos, seja qual for a sua natureza, so absolutamente imprescritveis, isto , so insuscetveis
de aquisio por meio de usucapio (prescrio aquisitiva do direito de propriedade). Embora a Carta
Poltica somente se tenha preocupado em tornar expressa essa vedao para os bens imveis, quer
localizados na zona urbana, quer na rea rural, a impossibilidade de aquisio de bens pblicos mveis, por
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meio de usucapio, tambm pacfica em nosso ordenamento.


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No-Onerabilidade
Onerar um bem significa deixa-lo em garantia para o credor no caso de inadimplemento da obrigao. So
espcies de direitos reais de garantia sobre coisa alheia: o penhor (qualquer objeto que garante o direito
imaterial, no palpvel), anticrese (entrega de um bem imvel ao credor, para que os frutos deste bem
compensem a dvida), e hipoteca (sujeio de bens imveis para garantir o pagamento de uma dvida, sem
transferir ao credor a posse desses mesmos bens). Os bens pblicos no podem ser gravados com esse tipo
de garantia em favor de terceiro, sob pena de nulidade absoluta da garantia.
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No que tange afetao e desafetao dos bens pblicos, caso determinado bem esteja sendo utilizado
para uma finalidade pblica, diz-se que est afetado a determinado fim pblico; ao contrrio, se o bem
no esteja nessas condies, diz-se que est desafetado. O bem afetado pode passar a desafetado, e viceversa. Teremos, ento, os institutos da afetao e desafetao.
Exemplo: um prdio onde haja uma Secretaria de Estado em funcionamento pode ser desativado para que
rgo seja instalado em local diverso. Esse prdio, como lgico, sair de sua categoria de bem de uso
especial e ingressar na de bem dominical. A desativao do prdio implica sua desafetao. Se,
posteriormente, no mesmo prdio for instalada uma creche organizada pelo Estado, haver afetao, e o
bem, que estava na categoria dos dominicais, retornar sua condio de bem de uso especial.
Os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial (ambos afetados) no so suscetveis de
alienao. Os bens dominicais (patrimnio disponvel), ao contrrio, por estarem desafetados a um fim
pblico, podem ser alienados. Caso os primeiros venham a ser desafetados, converter-se-o em bens
dominicais, podendo ento ser alienados.
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. So Paulo: Mtodo,
2008.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Editora Atlas, 2009.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 2008.
MELLO, Celso Antnio Bandeira De. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros Editores, 2010.
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Currculo do articulista:
Economista. Cursando Cincias Contbeis. / Historiador. Especialista em Gesto e Polticas Pblicas.

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