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Introduccin
La Unin Europea se haya inmersa en un proceso de constitucionalizacin
constante desde los comienzos de los aos 90. Las ltimas reformas que han
intentado fraguarse han culminado en fracaso. La cumbre de Niza destinada a
reparar las carencias de la anterior (Amsterdam) fracas estrepitosamente y las
demandas de los laender alemanes preocupados por la prdida de las
competencias derivada del proceso de integracin se resuelve en la Cumbre
de Laeken (Diciembre 2001) mediante la convocatoria de una Convencin. Tras
su puesta en marcha, esta Convencin asumira funciones constituyentes
redactando el proyecto de Tratado constitucional rechazado en el 2004 tras los
referendos negativos de los Estados Francs y Holands, y la consiguiente
parlisis del proceso.
Para este anlisis nos servimos del estudio de un caso, del anlisis de la
propuesta lanzada por la Comisin en su libro blanco para la Gobernanza
europea (junio 2001) de firmar contratos o acuerdos tripartitos a tres niveles
(Comisin, estado, regin) para la flexible ejecucin de las polticas
comunitarias de fuerte impacto territorial, a fin facilitar el cumplimiento en esos
territorios europeos de la norma comunitaria.
contempornea
sobre
la
gobernanza
multinivel
ha
venido
Si analizamos las regiones europeas, sin esa constitucin, que no prometa a las
mismas grandes cambios, pero si hacia factible algunas de sus viejas
reivindicaciones, vemos que a pesar del varapalo del fracaso constitucional, ha
continuado existiendo el reconocimiento cada vez mas claro y explicito desde
Bruselas del hecho regional. De hecho los esfuerzos obvios de la Comisin de
liberarse del fuerte yugo de los estados son ya histricos. La expansin de la
poltica regional ha sido percibida por muchos como una manera de amenaza
para el nivel supraestatal. A pesar de ello lejos estn ya las ideas de los 90 sobre
la Europa de las regiones, periodo en el que se quiso ver a la creciente
importancia del nivel subestatal en el mbito europeo y de algunos estados
miembros, como una potencial sustitucin del estado nacin por ese tercer nivel
de gobierno. Como sostienen diversos acadmicos la frase la Europa de las
regiones se ha convertido ms bien en un catch phrase, un slogan aparente
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de
descentralizacin
de
muchos
estados
europeos
la
por
primera
vez
anunciado
de
manera
expresa,
pero
Fue en este
Ms all del mensaje de que el procedimiento decisorio europeo poda ser mas
eficaz, que la sociedad civil debera de estar mas implicada, y la insistencia de
que el mtodo comunitario (frente a mtodos como el de coordinacin abierta)
deba permanecer como el mtodo estndar, el libro blanco contena una serie
de propuestas especificas sobre como lograrlo respetando el marco legal
existente. Es as como este aborda y se hace eco de la creciente preocupacin
desde las instituciones comunitarias por el alejamiento de sus ciudadanos, no
solo hacia las instituciones europeas, sino tambin hacia las instituciones
polticas en todo el mundo. Este debate al interior de la Comisin se superpone
con el incremento considerable, tanto en el campo de lo poltico como en la
esfera acadmica, de las reflexiones a nivel mundial - sobre la democracia
local y la gobernanza5. Esencialmente, se sostiene la hiptesis general -o incluso
el postulado- de que los regmenes polticos contemporneos tienen una
tendencia clara a la pluralizacin. El espacio local6 se convierte en un terreno de
observacin privilegiado de esta dinmica, en la cual se cuestionan el rol de los
polticos electos y el de la democracia representativa.
Las razones y orgenes de la idea hay que buscarlas en el hecho de que las
polticas y actos legislativos de la Unin Europea son cada vez ms complejos.
La Comisin sostiene en su libro blanco que la ya tradicional - reticencia del
Consejo y del Parlamento a dejar ms libertad a la Comisin en la ejecucin de
las polticas hace que la legislacin incluya a menudo un grado de detalle
innecesario12. Adems un excesivo grado de detalle de la norma impide su
Se refiere al derecho derivado (Reglamentos, Directivas y decisiones del articulo 249 del
TCE), diferente de los actos ejecutivos (Tambin denominados reglamentos directivas y
decisiones) adoptados por la Comisin mediante el poder de delegacin que le otorga el
Consejo, y que controlan los Estados a travs de los denominados comits de comitologia, o
comits de ejecucin.
12 Se refiere la Comisin al hecho de que el derecho derivado que ser desarrollado mediante
actos normativos de ejecucin responsabilidad de la Comisin controlada por el Consejo, es a
menudo de un excesivo detalle, a juicio de la propia Comisin innecesario, y que no es sino el
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las autoridades
descentralizadas
debera
promocionarse
ms
all
de
los
11
Era claro que las entidades pblicas implicadas como socios contractuales
deberan tener poderes ejecutivos en su Estado, respetar el sistema
constitucional, e informar (y en su caso implicar) al Estado17.
12
En la
Por otra parte, los objetivos deben haber sido claramente definidos de
antemano, es decir en el caso de los contratos en el Reglamento o en la Directiva
y en el caso de los convenios en un libro blanco o recomendacin. Adems se
exige una amplia informacin a todo el espectro poltico social de la
regin/ciudad sobre los objetivos y contenidos del contrato o convenio. El
estado es el responsable final del resultado, y la Comisin tiene que asegurarse
de que informa al Parlamento Europeo, Consejo y Comit de las Regiones y que
les presenta un informe de evaluacin y seguimiento.
A) por un lado se habla de los contratos tripartitos por objetivos, para cuya
consecucin en el acto legislativo de base debe incluirse una clusula de
habilitacin en virtud de la cual y siguiendo el mismo articulo en que se basan
los procedimientos de comitologa de la Comisin Europea (articulo 202 del
Tratado CE), el legislador autoriza a la Comisin a concluir un contrato con los
estados miembros y los entes locales para la consecucin de los
objetivos
de
polticas
predeterminadas,
saber,
desarrollo
sostenible,
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17
La reaccin del Parlamento Europeo por su parte fue cautelosa pero en general
positiva: apreciando la iniciativa, invitaba a la Comisin a iniciar una fase piloto
en un nmero amplio de polticas comunitarias, que resultaran suficientes para
poder analizar las virtudes del instrumento y decidir sobre su viabilidad. El
Parlamento Europeo sostiene que su uso tiene que ser absolutamente
excepcional impidiendo cual tipo de distorsin a la consecucin del mercado
interior20 y que no debera utilizarse como un instrumento de transposicin de
las directivas al derecho nacional. Asimismo exige ser informado de la firma de
cualquier contrato a travs de las correspondientes comisiones parlamentarias.
20
18
El Comit de las Regiones por su parte ha estado desde los inicios a favor de la
idea, entendindolo como un instrumento eficaz para la implicacin del nivel
regional y local en la adaptacin de las normas de ejecucin comunitarias a sus
respectivas realidades21. Entiende que este instrumento permitir asociaciones
que conduzcan a la consecucin de objetivos comunes y a la reduccin de costes
innecesarios para la Unin.22
Opinin del CdR, 13 de marzo de 2002 sobre el Libro Blanco de Gobernanza Europea. Punto
5.5
22 Opinin del CdR de 2 de julio de 2003 sobre el seguimiento del Libro Blanco de Gobernanza
Europea. Punto 1.20 y 1.21.
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20
como responsable ltimo y titular del control de mismo les situaba en una
relacin de inferioridad en la que no estaban interesados. Otros, al ver que la
iniciativa no contara con apoyo financiero alguno, tambin vieron ms
dificultades que ventajas en embarcarse en una empresa de esa envergadura.
Algunos se preguntaban si la idea lanzada en la propuesta de una mayor
flexibilidad en la aplicacin de la norma secundaria, querra de alguna manera
relajar las obligaciones de cumplimiento en los plazos preestablecidos para
algunos territorios con dificultades.
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26
21
22
una gran discrepancia entre los diferentes intereses sin que las
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Los responsables de los dos HLM convocados hasta la fecha constituyeron una
troica ampliada compuesta por los responsables de las reuniones (Holanda,
Reino Unido y Finlandia, este ultimo Estado como titular de la presidencia de
la Unin el segundo semestre del 2006, y responsable del prximo HLM),
acompaados de representantes del Comit de las Regiones y de la Comisin
europea. Esta troica ampliada ha elaborado bajo la direccin de los
responsables finlandeses del HLM a celebrar bajo su presidencia -
un
La premisa de la iniciativa del cuestionario para los estados fue que habiendo
habido numerosos cambios desde la poca en que el libro blanco de la
gobernanza europea fue redactado, se necesitaba conocer la opinin al da de la
fecha de los principales afectados por el experimento.
Ciertamente, desde el ao 2001 hasta el da de hoy las demandas de una mayor
participacin regional y local en los asuntos comunitarios no han hecho sino
aumentar. Al tiempo las herramientas disponibles en el mbito europeo para la
promocin de una autentica gobernanza multinivel son escasas, por lo que el
instrumento tripartito merece ser evaluado con mas detalle, incluso si partimos
de la premisa de que el resultado hasta ahora es ms bien nulo, tomando en
consideracin los modos en que la herramienta puede llegar a convertirse en un
instrumento valido y eficaz para los fines perseguidos. Por consiguiente lo que
pretenda el cuestionario era evaluar no tanto el inters en la herramienta en
particular y en exclusiva, sino el apoyo mas general o no a las herramientas
que permitan una autentica gobernanza multinivel. La troica se hace eco de la
importancia de las respuestas que obtengan por parte de los Estados e invita a
estos a preparar la respuesta reunindose si fuera pertinente con el nivel
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regional y local. Con las respuestas que se recibieron en junio 2006 a este
cuestionario se prepar un informe que fue presentado durante la tercera
reunin del HLM celebrada en los das 2 y 3 de octubre del 2006 en la ciudad de
Turku bajo presidencia finlandesa.
o cumplimiento
Ver los informes anuales 2004 y 2005 (versin inglesa) Monitoring the application of
Community law :
http://www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/droit_com/index_en.htm#infracti
ons
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Conclusiones
La Comisin se embarc durante el mandato de Romano Prodi en un proyecto
de descentralizacin de las polticas europeas. Esa Comisin no obtuvo en sus
iniciativas lanzadas en el Libro Blanco los apoyos necesarios ni dentro ni fuera
de la misma: dentro al no contar con un apoyo unnime de las distintas DGS
siendo una propuesta defendida desde la Secretara General y algunas DGS
minoritarias. Fuera, porque de las reacciones de las partes a la propuesta se
desprende que su vaguedad e imprecisin la ha hecho victima de malos
entendidos e interpretaciones que en cualquier caso no han contado con las
necesarias aclaraciones de Bruselas, precisamente por la falta de apoyos que la
propia Secretaria General encontraba a su iniciativa y por el cambio del
Presidente de la Comisin y el colegio de Comisarios.
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Son los tiempos del better regulation entendido como less regulation, y las
victimas del Less pudieran resultar ser los actores que ocupan el nivel
subestatal de gobernanza.
literatura
contempornea
sobre
la
gobernanza
multinivel
ha
venido
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BIBLIOGRAFA
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