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ESTRATGIAS DE

LVY,
Ren. A Social;
crise do sistema
da insero
local
aos riscos
Tempo Social;
Rev. Sociol. USP, S.
Tempo
Rev. policial
Sociol.francs
USP,hoje:
S. Paulo,
9(1):
53-77,
maioeuropeus.
de 1997.
INTERVENO POPaulo, 9(1): 53-77, maio de 1997.
LICIAL NO ESTADO
CONTEMPORNEO

http://www.scielo.br/pdf/ts/v9n1/v09n1a04.pdf

A crise do sistema policial


francs hoje
da insero local aos riscos europeus
REN LVY

RESUMO: O autor trata da crise do sistema policial francs, referindo-se s


diferenas de atuao da Polcia Nacional e da Guarda Nacional e definindo
as reas de atuao de cada uma delas. Dentro do contexto da unificao
europia, o autor mostra o crescimento dos servios de segurana privada e
os limites/concorrncias entre estes e o sistemas mantidos pelo governo.
Demonstra, tambm, que as especificidades do momento presente (narcotrfico,
terrorismo) exigem da ao policial meios especficos, sem, contudo, descuidar
da segurana civil cotidiana.

UNITERMOS:
polcia,
polcia francesa,
polcia nacional,
guarda nacional,
segurana,
polticas pblicas,
segurana privada.

s organizadores deste colquio tomaram como ponto de partida a


crise do modelo liberal de organizao policial, entre cujos principais sintomas se encontra a insegurana; gostaria de, por minha
vez, registrar algumas reflexes a respeito da situao francesa,
luz das pesquisas existentes, sem a pretenso de esgotar o assunto, mas
buscando pontuar os aspectos que me parecem mais importantes neste
momento, por levarem a um profundo questionamento quanto ao atual sistema policial francs.
No conjunto dos pases de democracia liberal1, ao qual pertence a
Frana, com suas particularidades institucionais, a polcia francesa passa pelo
arqutipo da polcia de Estado centralizada, embora a realidade seja, evidentemente, mais complexa do que a imagem estereotipada2. Ora, hoje, os
principais componentes deste sistema esto em crise3, o que leva a uma
recomposio cujo resultado continua incerto. Efetivamente baseado em um
modelo essencialmente nacional e centralizado, o sistema policial francs

Encarregado de pesquisa do CNRS, Diretor do Centro de Pesquisas Sociolgicas


sobre o Direito e as
Instituies PenaisCESDIP, Guyancourt,
Frana
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LVY, Ren. A crise do sistema policial francs hoje: da insero local aos riscos europeus. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S.
Paulo, 9(1): 53-77, maio de 1997.

encontra-se hoje dividido entre a dimenso local e a dimenso internacional


da atividade policial, entre a necessidade de adaptar-se s exigncias da
unificao europia e da globalizao das trocas, de outro.
Faz-se necessria, inicialmente, uma observao no sentido de
apontar a diferena de amplitude que existe nos problemas relativos
insegurana e polcia, na Frana e no Brasil. O pouco que conheo leva-me
a pensar que os problemas franceses de que vou tratar so, na verdade,
preocupao de ricos, quase pseudoproblemas, quando comparados
situao brasileira. Para fixar as idias, creio que o mais simples indicar o
nmero de homicdios que se cometem na Frana anualmente: seguindo os
modos de contagem e as fontes, estima-se que o nmero de homicdios
voluntrios ou no-intencionais encontra-se numa escala que varia entre 600
e 3.000. A comparao com os 5.000 homicdios registrados na cidade de So
Paulo em 1995 dispensa comentrios4.
Minha fala consistir em trs partes: aps breve apresentao do
sistema policial francs atual, analisarei sucessivamente os dois desafios com
os quais este ltimo parece-me, hoje, defrontar-se: o da adaptao s condies
locais e o da europeizao das polcias.
1. O sistema policial francs atual: um retrato

por um abuso de linguagem que se fala da polcia na Frana.


Com efeito, restringindo-se aos seus componentes principais, o sistema policial francs atual um sistema ao mesmo tempo centralizado e plural, segundo
a nomenclatura de David Bayley (cf. 1985, 53 ss.)5, isto , composto de muitas
foras distintas, que so, elas prprias, centralizadas. De fato, compe-se
essencialmente de duas instituies de carter nacional cujos estatutos diferem, mas cujas competncias so amplamente concorrentes: (designadas
doravante respectivamente por PN e GN).
Mas, ao lado dessas grandes instituies estatais existem outras,
por vezes poderosas, e cujas competncias so especficas, embora coincidindo com as da PN e da GN.
a. A polcia e a guarda nacionais
Polcias de Estado (e de um estado fortemente centralizado), essas
duas instituies, que agrupam juntas por volta de 220.000 agentes, esto
inteiramente s ordens do poder executivo e, se em seu meio a polcia judiciria
est, em princpio, igualmente sob o controle da autoridade judiciria, o
conjunto das polcias est subordinado a todo controle parlamentar efetivo e a
fortiori, ao dos representantes locais.
a1. A polcia nacional
A PN uma polcia de estatuto civil, sob a autoridade do ministro
do Interior. Est organizada em grandes direes verticais especializadas
conforme as misses policiais: segurana pblica, polcia judiciria,
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informaes, contra-espionagem, polcia dos estrangeiros. Ela est presente


sobretudo nas zonas urbanas e pr-urbanas, cobrindo a maioria da populao,
mas somente 5% do territrio. Seus efetivos elevam-se a quase 130.000 agentes
(dos quais 6% de mulheres em mdia); 70% deles operam uniformizados, os
outros paisana.
a2. A guarda nacional
Muito diferente da PN em seu estatuto e sua organizao, a GN
uma formao militar, ligada ao ministrio da Defesa, mas cujas atribuies
essenciais em tempo de paz tm um carter policial. , com efeito, a mais
antiga polcia de Estado francesa, herdeira da Marchausse6 do Antigo
Regime (fundada no sculo XVI), que teve por misso essencial zelar pelas
vias de comunicao para preservar os contatos entre as cidades. Ela serviu de
modelo a numerosas polcias estrangeiras na Europa, atravs de sua exportao para os territrios conquistados por Napoleo, e para outros lugares do
mundo, graas sua exportao para as colnias.
Foi principalmente implantada nas zonas rurais e periurbanas
(muitas vezes concorrendo com a PN, neste ltimo caso), e comporta por volta
de 90.000 agentes, dos quais mais da metade, formando a guarda departamental,
est dividida em 3.600 brigadas. O que distingue os gendarmes (guardas
nacionais) seu carter polivalente, pois eles podem ser levados, no decorrer
de um mesmo dia, a fazer tanto um trabalho de segurana pblica quanto de
polcia judiciria, funes claramente diferenciadas na PN.
Juntas, essas duas instituies cobrem todo o territrio (circunscries de 5 a 500 km, para uma brigada territorial de guarda nacional ou um
comissariado de polcia). Em matria de ordem pblica, a coordenao se
estabelece em nvel departamental (prfet), mas em matria de polcia
judiciria, ela se efetua em nvel do procurador da Repblica do tribunal
correcional (Parquet), cuja circunscrio no coincide necessariamente com a
da regio (dpartement).
PN e GN funcionam um pouco como associados-rivais: concorrentes, mas condenados a coexistirem, e associados contra os outros atores
emergentes, aos quais retornarei na parte 3.
b. As polcias das administraes ou servios pblicos
A despeito da importncia dos efetivos das foras de polcia e do
fato de elas serem juridicamente habilitadas a intervir contra toda infrao,
uma grande parte das infraes penais lhes escapa, em particular aquelas que
foram editadas por uma multido de textos legislativos ou regulamentares,
cuja finalidade no repressiva, mas que visam a organizar o funcionamento
de certas administraes ou a regulamentar certos setores da vida econmica
e social. Ora, a esta srie de infraes corresponde uma multiplicidade de
agentes administrativos dotados de poderes de polcia judiciria, a fim de
detectar e constatar essas infraes: pudemos registrar 170 categorias, agentes
de servios pblicos (controladores de transportes pblicos, por exemplo, mas
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tambm fiscais de caa e pesca) ou funcionrios encarregados de proteger os


monoplios ou o patrimnio do Estado (guardas florestais) ou certos interesses
gerais (inspetores de encargos sobre televisores, fiscais de imposto). A principal
categoria, tendo em vista seus efetivos, a alfndega, da qual falarei com
mais detalhes adiante7.
A particularidade da atividade policial desses agentes que ela
se orienta preponderantemente para uma soluo negociada das ilegalidades
detectadas (mise en conformit, multa administrativa) sendo objeto de
represso penal to somente os casos exemplares (a fim de dissuadir os outros
ou de incit-los a negociar) e os recalcitrantes.
Entretanto, assiste-se igualmente, h muitos anos, ao desenvolvimento de espcies de polcias suplementares com funo nitidamente
de dissuaso e/ou de represso penal (as competncias so variveis), em
particular nos transportes coletivos ou em certos lugares pblicos (por exemplo,
polcias municipais dos parques e jardins parisienses).
2. O desafio do local

Chego agora primeira fonte de tenses qual se submete o sistema


policial francs, o que poderamos chamar de desafio do local, que atinge
os diferentes componentes do sistema de maneira varivel.
A idia segundo a qual as questes de segurana deveriam ser
principalmente tratadas em nvel local, isto , o mais prximo possvel dos
problemas concretos, demorou a impor-se, num pas em que o Estado central
ocupa h sculos um lugar to preponderante, e continua ainda a ser vista com
desconfiana pelas respectivas agncias estatais.
Foi preciso, a priori, que a prpria questo da insegurana fosse
levada a srio e que se interrogasse sobre suas causas. Por isso, antes de referirme s dificuldades, variveis segundo as instituies, de adaptao s necessidades locais, lembrarei os termos do debate francs sobre a insegurana.
a. Sentimento de insegurana, expectativas da populao e desempenho
policial
a1. A insegurana: alienao ou realidade?
H uns vinte anos, a discusso sobre o Law & Order na Frana
cristalizou-se em torno das noes de segurana e do sentimento de insegurana. Como estes termos possuem certamente conotaes muito diferentes
na Frana e no Brasil, importante precisar sua utilizao no contexto francs.
A apreenso desta noo deu-se em dois tempos.
1. A chegada ao poder da direita liberal com a eleio de Valry
Giscard dEstaing presidncia em 1974 e acompanhada, no terreno da lei e
da ordem, de uma ruptura com o perodo anterior, caracterizado, no prolongamento dos acontecimentos de maio de 1968, pela nfase colocada nos riscos
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de subverso revolucionria e de violncia poltica. Doravante, a luta contra


a delinqncia ordinria que ascende ao primeiro lugar das preocupaes
estatais. Esta nova doutrina teorizada, em 1976-1977, pelo Relatrio do
grupo de estudos sobre a violncia, a criminalidade e a delinqncia, Respostas violncia (geralmente chamado de Relatrio Peyrefitte, nome de seu
presidente), que o verdadeiro impulso ao nascimento do sentimento de
insegurana como preocupao governamental (cf. Roch, 1993).
Entre o momento em que o sentimento de insegurana se transformou
num tema poltico e aquele em que a pesquisa passa a ocupar-se dele decorre
certo tempo, e os primeiros trabalhos tm o cunho de grande desconfiana em
relao idia de insegurana que, em virtude de sua origem poltica de direita, torna-se suspeita.
Pode-se distinguir duas abordagens nos primeiros trabalhos. Um
primeiro conjunto se interessa sobretudo pelo lanamento desse tema e pela
sua finalidade. Seus autores vem ali, sobretudo, uma manobra orquestrada
pela direita no poder, num perodo em que o primeiro choque petrolfero ps
fim ao crescimento econmico, com o objetivo de unir a populao em torno
dela, bradando contra o espantalho da delinqncia, ou para reforar o controle
do Estado sobre a sociedade civil. Insiste-se, nesta perspectiva, quanto ao
carter artificial de um pretenso sentimento de insegurana (cf. Lehingue, 1980;
Gleizal, 1980, 1981).
Outros trabalhos interessaram-se mais pela recepo do discurso
oficial, retransmitido pelos meios de comunicao, e acentuaram a sensibilidade particular de certos grupos sociais quanto a esses temas, em particular os
agricultores, os pequenos comerciantes e os aposentados. Para esses autores,
a focalizao desses grupos sociais sobre as questes de delinqncia procede
de um deslocamento: atravs da focalizao desses grupos sociais sobre a
delinqncia, existe na realidade o medo da desclassificao social ligada
crise econmica que se manifesta (Coing & Meunier, 1980; Verneuil, 1981).
Os primeiros trabalhos insistem, assim, tanto na mistificao da
populao pelos governantes, quanto na alienao, a falsa conscincia de uma
frao da populao.
2. Aps a chegada da esquerda ao poder, em 1981, o tema da
insegurana persiste, mas com uma mudana sensvel. A esquerda, inicialmente hostil utilizao desta noo, acaba por tomar conscincia de sua
importncia, sob a influncia dos prefeitos de esquerda das grandes cidades,
esforando-se por amortecer o impacto poltico da questo e evitar que a direita se aproveite dela.
Como conseqncia disso, ela vai acentuar a necessidade de uma
ao social preventiva coordenada to prxima quanto possvel do local de
ao (se possvel em nvel municipal) dos diferentes interventores pblicos
ou particulares envolvidos. A especificidade da esquerda procurar envolver
os prefeitos com um lema que no era mais verdadeiramente de sua
competncia, ao menos desde a estatizao das polcias em 1941. Este o fio
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condutor do Relatrio Bonnemaison de 1983, que desejava fazer dos prefeitos


(das grandes cidades) os catalizadores das polticas urbanas de segurana para
os quais as administraes do Estado, particularmente a polcia, deveriam
colaborar (cf. Roch, Robert & Chalumeau, 1995, p. 158). Esta perspectiva
coerente com a empreitada de descentralizao que a esquerda realizou a partir de 1983, que se traduz principalmente pela reduo da tutela do chefe de
polcia, representante do Estado central, sobre as assemblias departamentais
e municipais e que levou, entre outras coisas, a ampliar fortemente a jurisdio
dos departamentos, em matria de ao social, sem todavia tocar nas funes
estatais bsicas (polcia e justia), que continuam de competncia exclusiva
das autoridades centrais. Essa poltica de reabilitao do nvel local de domnio dos problemas sociais vai desembocar, nos anos 90, na tentativa de
criar uma poltica global da cidade.
O desligamento poltico faz-se acompanhar de uma reavaliao da
questo das pesquisas. Doravante, interroga-se sobre a eventualidade de uma
ligao entre o sentimento de insegurana e a maneira como o Estado assume
efetivamente suas tarefas repressivas no mbito da criminalidade. Nessa
perspectiva, o que cristaliza o sentimento de insegurana a omisso do
Estado no cumprimento de uma misso cujo monoplio reivindicou durante
sculos. Quando a legitimidade da interveno estatal nesse domnio no
mais contestada por ningum, o Estado revela-se incapaz de assumi-la de forma
eficaz. Enfim, quando vm tona mecanismos particulares da gesto de
conflitos, ele se aniquila pela sucesso das queixas da decorrentes, revela-se
incapaz de proteger as pessoas e as propriedades e v-se conseqentemente
acusado de frouxido pelas pessoas honestas8.
Um terceiro conjunto de trabalhos, um pouco mais tardio que o
precedente, vem complet-lo ao interessar-se no mais somente pelas relaes
entre os querelantes/assistidos e as instituies penais, mas tambm pela
relao entre o sentimento de insegurana e as relaes sociais dos indivduos,
e pelas mutaes da sociabilidade na sociedade contempornea (Lagrange,
Roch). Nessa perspectiva, o sentimento de insegurana est mais ligado ao
grau de integrao social e densidade da rede de sociabilidade dos indivduos que experincia de vitimizao9. Alm disso, como as pesquisas do
grupo precedente se abstm de tomar partido quanto evoluo dos fenmenos
de delinqncia e de atos de incivilidades, e, mesmo, manifestam a esse respeito certo ceticismo, os autores desta ltima corrente priorizam, ao contrrio,
o desenvolvimento desses fenmenos no decorrer dos ltimos decnios, acreditando deter, ali, a possvel inverso do processo multissecular de civilizao
dos costumes. H, na reivindicao de insegurana, a denncia do desaparecimento da inocuidade das relaes com o outro, condio sem a qual qualquer
sociedade moderna no pode viver pacificamente (Roch, 1991, p. 312)10.
Como conseqncia, a realidade do sentimento de insegurana est
doravante reconhecida e analisada, mas preciso notar que, na hierarquia das
preocupaes que os franceses exprimem espontaneamente, tal qual revelam
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as pesquisas, a insegurana no a primeira: , de longe, o desemprego que


surge no pensamento11.
a2. Sentimento de insegurana e desempenho policial
Seja como for, e qualquer que seja o motivo a que se atribua o
sentimento de insegurana, no se pode compreender sua concentrao sobre
as questes de delinqncia sem examinar de que maneira estas foram geradas
no decurso dos ltimos decnios. Ora, a esse respeito, constata-se que, enquanto certos litgios experimentaram, durante o ps-guerra, uma alta
considervel, os policiais esforam-se por satisfazer plenamente a essas
expectativas, principalmente nas zonas urbanas ou de periferias.
Este diagnstico baseia-se, essencialmente, na comparao entre
duas sries estatsticas, a dos casos conhecidos da polcia e a dos casos
resolvidos (elucidados) por ela. Essas duas sries podem ser interpretadas, a
primeira, como um indicador das preocupaes da populao, j que a grande
maioria dos casos chega ao conhecimento da polcia atravs de uma queixa,
nos devidos termos; e a segunda, como um indicador das prioridades das
instituies policiais, diante do leque da delinqncia que ela prioriza.
O que se constata examinando globalmente as estatsticas policiais?
De um lado, que, de forma global, o volume de casos levados ao conhecimento
das polcias, sofreu, desde 1950, um aumento considervel, pois foi em mdia
multiplicado por seis. Mas esse aumento essencialmente atribudo
multiplicao (por 14) do nmero de roubos, enquanto que no mesmo intervalo
de tempo, os ataques contra pessoas foram multiplicados apenas por 2,512.
Se ns examinarmos agora a maneira como esses casos so tratados
pela instituio policial, observaremos que a estrutura dos casos elucidados
bem diferente da dos casos conhecidos. Em outras palavras, se certos tipos de
casos so resolvidos com mais freqncia que outros, acontece infelizmente
que os contenciosos que se beneficiam no so aqueles em que as queixas
individuais so mais numerosas. Bem ao contrrio, nos casos destas ltimas,
principalmente compostas de danos aos bens, os querelantes no esto muitas
vezes em condies de fornecer indicaes precisas polcia sobre a identidade
dos autores: a maior parte dessas queixas formulada contra desconhecido.
o caso, em particular, dos roubos, que formam o contingente mais massivo
(2/3 das ocorrncias registradas), e cuja taxa mdia de elucidao aproximase hoje dos 15% (cf. Robert et alii, 1990, p. 69 ss.)13.
, assim, nesta carncia que se situa, na minha opinio, o n do
problema (Robert & Lvy, 1984), e significativo que as pesquisas de opinio
sobre a imagem da polcia a percebam, sua maneira. Elas revelam, com
efeito, que alm das nuanas ligadas s caractersticas sociodemogrficas, a
imagem da polcia para a populao se deteriora medida que o questionamento avana mais profundamente, ou, mais precisamente, avana em direo
experincia dos cidados. Em outras palavras, a imagem tanto mais favorvel quanto mais abstrata a questo (cf. Gorgeon, 1994, p. 245 ss.)14:
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enquanto a maioria das pessoas interrogadas tem constantemente boa opinio


sobre a polcia em geral, as respostas favorveis diminuem quando se considera a acolhida recebida pelos querelantes e diminui ainda mais quando esto
em questo a responsabilidade efetiva pelas reclamaes e a eficcia do trabalho policial15.
As mltiplas manifestaes de decepo dos entrevistados e das
vtimas diante da prestao concreta de servios de polcia exprimem assim,
sua maneira, o poder das expectativas em relao a essas instituies,
expectativas que so o produto de muitos sculos de inculcao estatal e
cvica e que o desaparecimento do trade Estado/requerente/autor presente nos fundamentos do funcionamento do sistema penal, exacerba (cf.
Robert, 1990b).
Um exame mais aprofundado mostra contudo que as duas principais
agncias policiais no se encontram, nesse ponto de vista, na mesma situao,
o que remete maneira como elas conseguem ou no considerar as situaes
locais.
b. A difcil insero nos dispositivos locais de segurana
preciso lembrar que, se no sistema francs, o prefeito dispe de
certo poder de regulamentao em nvel municipal, inclusive quanto a questes
concernentes ordem pblica, ele no tem nenhum poder sobre as polcias de
Estado e no tem disposio mais do que uma polcia municipal com poderes
muito limitados.
assim, por exemplo, que o prefeito no informado das operaes
policiais, salvo, eventualmente, as grandes operaes de manuteno da ordem,
e ainda nem sempre (o peso poltico do eleito aqui determinante).
Reciprocamente, o prefeito no tem de prestar contas quanto alocao dos
meios e a diviso dos efetivos policiais na cidade. Esta ausncia de comunicao explica em grande parte o desenvolvimento das polcias municipais a
partir dos ltimos vinte anos.
O balano dos resultados da Comisso Bonnemaison, realizado em
1992, esclarecedor quanto fraca participao policial nas instncias locais
de deciso: s os chefes de servio participam delas, jamais os agentes, e esta
participao limita-se freqentemente leitura e ao comentrio dos dados
calculados sobre a evoluo da delinqncia (...). Para tanto, as estatsticas
policiais so raramente discutidas, comparadas, ou utilizadas para fundar um
programa de ao adequado, de objetivos e de meios, que venha a ser parte em
ao, com fora repressora por parte da polcia. Existem certamente projetos
comuns montados sob os auspcios dos Comits municipais de preveno da
delinqncia, habilitados a reunir todos os intervenientes no mbito da
segurana, mas seu alcance marginal em relao realidade cotidiana do
trabalho policial. De maneira geral, o debate que se instaura no meio do
CCPD16 muito raramente chegou a uma reflexo sobre as misses da polcia,
e menos ainda a uma redefinio de suas misses. Alis, est longe de ser
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evidente que os eleitos tenham elaborado, para seu uso, uma doutrina dos
modos de interveno da polcia na cidade (CNV-DSU, 1992, p. 130-131)17.
a. A Guarda Nacional: um modelo ameaado
Polcia e guarda nacional (gendarmerie) no se confrontam, no
entanto, da mesma maneira com esses problemas, e pode-se afirmar que a
performance da guarda permanece claramente superior da polcia. assim
que, se a GN entra com 1/3 dos casos constatados, ela responsvel por quase
2/3 das elucidaes, e sua prpria taxa de elucidao (calculada sobre os fatos
comprovados por ela mesma) aproxima-se dos 66% (o dobro da taxa mdia
PN+GN). Sobretudo, esta vantagem da Guarda Nacional mantm-se nos litgios profundamente ligados queixa, como os roubos, em que a taxa policial
muito pequena (cf. Robert et alii, 1994, p. 83-84).
De modo global, a vantagem da GN sobre a PN uma combinao
de quatro elementos:
- uma melhor integrao local, sem dvida em vista de um terreno
de interveno globalmente mais favorvel, onde o anonimato dos habitantes
menor e a intervigilncia mais conhecida. A GN encarna, em suma, uma
verso francesa do Community policing (cf. Brodeur, 1990, p. 203 ss.)18.
- uma melhor organizao do trabalho, que mais integrado:
enquanto a organizao da PN tende a estilhaar o trabalho policial (aquele
que constata a infrao, aquele que recolhe a queixa e aquele que investiga
so diferentes e no se comunicam necessariamente entre eles), a organizao
gendarmique favorece ao contrrio a polivalncia do guarda e a integrao
das funes: da constatao ou da queixa at a elucidao, o guarda nacional
responsvel por um caso do comeo ao fim, e pode-se pensar que ele trabalha melhor que cada um dos policiais que tratam apenas de um segmento da
investigao.
- um trabalho policial mais profissional no mbito da polcia
judiciria. Em particular, a GN soube preservar a investigao, que quase
desapareceu na PN, como estabelece um recente relatrio da inspeo geral da
polcia nacional (IGPN), que constata: A inspeo geral releva de maneira
reiterada a perda de profissionalismo dos policiais nas investigaes concernentes aos delitos de via pblica e sobretudo aos roubos por arrombamento
(Genthial, 1995, p. 24). O autor desse relatrio, Jacques Genthial, antigo diretor
da polcia judiciria do ministrio do Interior, acaba de recomendar a codificao das operaes de investigaes mnimas (constataes sobre local,
investigaes tcnicas, averiguaes da vizinhana) e de impor sua execuo
aos policiais sob pena de sanes disciplinares!
- uma utilizao muito mais intensa da mo-de-obra, facilitada pelo
fato de os guardas, ao contrrio dos policiais, terem a obrigao de residir
(com a famlia) em sua regio de trabalho.
Todavia, no preciso idealizar a situao da GN, mesmo que, em
razo de suas caractersticas prprias, os problemas no se coloquem da mesma
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maneira que para a PN. Sua eficcia, que permanece relativamente superior,
est, entretanto, diminuindo, quando se examinam os ndices de elucidao de
vrios anos e pode-se confrontar esse fenmeno com o fato de as condies de
trabalho da GN se aproximarem cada vez mais daquelas da polcia, sob dois
aspectos. De um lado, as reas de interveno tendem a se aproximar, na medida
em que a GN implantada nas zonas periurbanas, e estas se urbanizam
rapidamente. Por outro lado, a partir de uma revolta dos guardas em 1989,
a organizao do trabalho foi modificada a fim de aliviar a carga de trabalho,
o que teve por conseqncia menor disponibilidade das brigadas, mesmo se
esta est ainda muito longe dos horrios de trabalho da PN.
Aqui reside, em todo caso, o principal desafio que a GN ter que
enfrentar no futuro: o desdobramento de seus efetivos para as zonas periurbanas tornou-se necessrio pela sobrecarga de trabalho das brigadas ali
implantadas, mas choca-se ento com a resistncia dos polticos rurais, que
recusam qualquer supresso de brigada em suas regies. A questo que aqui
se coloca saber se possvel, no meio periurbano ou urbano, preservar o
modelo da guarda nacional rural de proximidade no campo, de integrao
das funes e de polivalncia dos agentes.
b. A polcia nacional: um insucesso persistente
Nas zonas urbanas e periurbanas, onde o problema da insegurana
se coloca de maneira mais aguda e que so, h quinze anos, o objeto de todas
as atenes, sabe-se que a PN que est na primeira linha e, portanto, na
situao mais difcil. A necessidade de adaptar-se s condies locais, s
caractersticas locais dos fenmenos geradores de insegurana choca-se, em
particular, com o isolamento e a centralizao da instituio: , por exemplo,
extremamente difcil adaptar os horrios de trabalho dos funcionrios s
necessidades locais, porque as condies de trabalho so negociadas em nvel
central com os sindicatos de policiais, os quais veriam, em eventuais
negociaes locais das condies de trabalho, um risco de diluio de seu
poder.
A polcia comunitria, verso francesa do community policing
tornou-se a palavra de ordem dos anos 90, mas a idia comeou a emergir nos
anos 80, paralelamente implementao de novos dispositivos de deciso
entre os diferentes participantes ativos da segurana nos diferentes escales
administrativos. Desde 1983, o relatrio Bonnemaison reclamava, assim, a
melhoria das relaes entre a polcia e as municipalidades19. Mas, a despeito
da vontade tornada pblica h muitos anos pelos governos sucessivos, de
reaproximar a polcia, em particular a PN, da populao, substituindo a
prioridade tradicional da manuteno da ordem pblica, por uma preocupao
mais distinta para com a segurana da populao, tornou-se clara, a distncia
entre as proclamaes reformistas e os resultados.
Diante da crise da polcia urbana20, que se manifesta no somente
pelo aumento da insegurana, mas tambm pelo surgimento de motins urba62

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nos espordicos, tendo muitas vezes como ponto de partida um incidente que
envolve a polcia, quatro tipos de respostas foram dados a partir dos anos 80:
o crescimento macio dos meios e dos efetivos; a volta do foco sobre o
verdadeiro trabalho policial (delegao a outras instituies ou privatizao
das misses consideradas secundrias ou estranhas s misses de polcia, troca
da interveno humana por equipamentos tcnicos); a reforma das estruturas;
a redefinio das estratgias operacionais. Os dois primeiros mtodos foram
adotados tanto pela esquerda como pela direita; os dois outros, ao contrrio,
sofreram as eventualidades da alternncia poltica, com uma sucesso de
reformas e de contra-reformas (a direita tradicionalmente mais centralizadora
que a esquerda) (cf. Monjardet, 1996)21.
Assim, a despeito de muitas experincias locais, o que resta de tudo
isso a incapacidade do Estado central (supondo que ele tenha realmente
vontade) de orientar uma instituio cujos participantes resistam firmemente
a tudo o que suscetvel de introduzir entre a polcia e o Estado uma terceira
pessoa, constituda pela populao ou seus representantes, isto , os usurios
do servio pblico policial, em outras palavras, para introduzir na instituio
um mnimo de accountability. sintomtico o fato de que, quando os
comissrios de polcia se pronunciam sobre a segurana urbana, pela voz de
seu sindicato, afirmem que para eles a poltica da cidade implica um reforo
do Estado, o qual deve, para tanto, evitar a armadilha de feudalidades que o
processo de descentralizao suscitou e que o nico que pode opor-se
viso estritamente municipal de um prefeito22.
Notemos de passagem que esse malogro do Estado central arruna
a idia segundo a qual a centralizao garantiria a transmisso das polticas
decididas em altas esferas sem tropeos, de alto a baixo da pirmide burocrtica.
Como indica Monjardet, desde a estatizao de 1941, a autodeterminao
policial local das prioridades repressivas a regra emoldurada, somente pelas
instrues dos pares (hierarquia policial) e pelas polticas penais dos tribunais (outros profissionais), quando instrues e polticas so explcitas, o que
no o caso mais comum. Disso resulta, alis, que a inovao repousa
essencialmente sobre a vontade local dos agentes de confiar e de cooperar
com outros participantes da segurana; ela tem em suma um carter militante
(Monjardet, 1996, p. 247-248)23.
A ronda policial24 (anloga ao beat policing) constitui um bom
exemplo dessa situao. apresentada h mais de 20 anos como A soluo
para os problemas da pequena delinqncia urbana, e hoje, como a frmula
mgica da reaproximao polcia-populao (cf. CNV-DSU, 1992, p. 117118; Jankowski, 1993, p. 13). Desde essa poca, quase todos os ministros
sucessivos anunciaram sua generalizao. As avaliaes que foram feitas
mostram a que ponto essa estratgia policial contradiz as representaes e a
organizao da instituio:
- A ronda policial no percebida pela maioria dos policiais como um
verdadeiro trabalho policial, mas sim como uma forma de trabalho social.
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- Nesse sentido, recrutados base do voluntariado, segundo a idia


de que a tcnica ser tanto melhor posta em prtica quanto mais motivados
estiverem os agentes encarregados dela, esses profissionais so policiais que
crem na preveno: so militantes, portanto, marginais.
- Os resultados do trabalho de ronda policial so difceis de ser
avaliados quantitativamente, em virtude da falta de indicadores apropriados,
e no so sancionados positivamente pela instituio.
- O trabalho do guarda da ronda policial no est integrado no
conjunto do servio (circulao defeituosa da informao colhida)25.
Resultado: quando existe, ronda policial muitas vezes assumido
por policias auxiliares inexperientes (isto , por jovens que fazem o servio
militar um ano na polcia) ou por policiais municipais (sem poder de polcia
judiciria e sem ligao com os agentes da PN); geralmente mal coordenado
com as outras atividades dos servios de PN e no est em harmonia com os
organismos encarregados da coordenao da preveno (CCPD) (cf. CNVDSU, 1992, p. 117-118).
Mais recentemente, parece que o Ministrio do Interior escolheu
privilegiar outra estratgia de luta contra a pequena e a mdia delinqncia,
reforando as brigadas anti-criminalidade (viaturas mais possantes, battledress, fuzis de balas de borracha, coletes prova de balas), para atuarem nos
ncleos intratveis que perturbam a vida dos bairros (Duglry, 1996,
p. 117); o comando, nova metamorfose da polcia comunitria?
c. Os outros elementos: polcias municipais e segurana particular
A incapacidade policial diante do desafio da insegurana suscitou a
emergncia de novos elementos que so as polcias municipais e as empresas
de segurana particular. Esse desenvolvimento foi visto a princpio com muita
desconfiana pelas polcias do Estado, cujo monoplio parecia. Todavia, hoje
a exemplo do que se passou em outros pases a percepo oficial desses
elementos da segurana modificou-se: elas esto sendo percebidas como foras suplementares.
- As polcias municipais
Suprimidas nas zonas urbanas por uma lei de 1941, as polcias municipais s sobreviveram por muito tempo nas vilas sob a forma mnima do
guarda campestre. Elas ressurgiram durante os anos 70 e 80, em numerosas
cidades, em grande parte em virtude da impossibilidade de os prefeitos
exercerem influncia sobre o funcionamento e o desdobramento da PN. Existem
em 2.663 municpios, com um efetivo que permanece globalmente fraco
de 9.500 agentes (Meyzonnier, 1994, p. 122).
Ainda que seus poderes de polcia sejam, em princpio, muito
limitados (elas tem por misso velar pelo cumprimento das decises
municipais), algumas so muito bem equipadas e mantm, em suas atividades,
certa confuso com a PN, o que est na origem de numerosos abusos de poder.
Outras assumem sem dificuldade seu carter suplementar e no so armadas26.
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No conjunto, elas so agora consideradas como uma fora auxiliar


capaz de aliviar as polcias de Estado de toda uma srie de tarefas
inadequadas, que foram confiadas com o tempo a essas instituies,
principalmente porque elas eram as nicas administraes disponveis 24 horas
por dia. Entretanto, aos olhos dos policiais, elas no tm nada a ver com o
verdadeiro trabalho policial. A definio do que sejam Tarefas inadequadas
torna-se cada vez mais elstica medida que seus efeitos sensveis, do ponto
de vista da eficincia policial (o verdadeiro trabalho policial), tardam a se
manifestar. Da gesto dos objetos encontrados, do centro das dificuldades
administrativas para a vantagem de outras administraes, e da entrega de
documentos de identidade, passou-se progressivamente guarda do Estado
diante dos edifcios pblicos, depois organizao da sada das aulas, enfim
ao controle do estacionamento de automveis27.
- A segurana privada
O setor da segurana privada tem tido, h 10 anos, um crescimento
considervel tanto em efetivos como em volume de negcios. Os efetivos quase dobraram desde a metade dos anos 80, de modo que se conta hoje com a
mdia de um empregado de segurana para dois policiais ou guardas, o que
constitui, ainda, uma proporo limitada, em comparao com outros pases
desenvolvidos (nos Estados Unidos, ela de 3 por 1)28. Da mesma maneira, o
volume de negcios mais que dobrou durante o mesmo perodo, embora tenha
apresentado ntida reduo do ritmo de crescimento nestes ltimos anos
(relacionada ao marasmo geral das transaes econmicas).
A clientela dos prestadores de servio antes de tudo composta por
empresas privada (80%) e administraes ou empresas pblicas (15%); alm
disso, o setor da Defesa nacional (pblico/privado misturados) representa 5%.
Os particulares so assim inexistentes. Estes ltimos representam no entanto
25% do montante de negcios em matria de equipamentos de segurana
(travas, alarmes), o que preciso confrontar com a pequena taxa de elucidao em matria de assaltos: melhor prevenir do que remediar. Todavia,
est claro que no a que reside a soluo para os particulares, pois esses
equipamentos continuam relativamente caros para eles, enquanto sua obsolncia rpida (dialtica da arma e da armadura, que os particulares fazem
mal em seguir)
Esse setor econmico tem evidentemente um futuro promissor, j
que se beneficia do impulso de duas foras potentes:
- O seguro: de maneira cada vez mais grave, o motor do
desenvolvimento desse setor a presso exercida pelas companhias de seguro,
preocupadas em reduzir suas perdas nessa rea e que levam os particulares e
as empresas a procurarem os equipamentos e prestadores de servios de segurana. Esses ltimos so estruturalmente agrupados (cf. Ocqueteau, 1994,
72), pelo fato de a integrao crescente desses dois setores, ora aqueles em
que os seguradores so proprietrios de sociedades de segurana privada, ora
os que orientam o mercado por procedimentos de aprovao ou de certificao
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que selecionam as empresas de segurana; ou ainda suscitam o desenvolvimento do mercado, pela presso sobre os segurados para recorrer a esse meio
(por exemplo: televigilncia ou alarmes) (cf. Ocqueteau, 1995).
O setor de seguros, personagem maior da vida econmica pelo
nmero de seus assalariados e os capitais que mobiliza, toma assim uma parte
cada vez mais ativa, ainda que pouco visvel, no mbito das polticas de segurana, com o consentimento tcito do Estado29.
- O Estado: Aps ter procurado acima de tudo, nos anos 80, moralizar um setor cuja reputao era detestvel, o Estado tende cada vez mais a
consider-lo como um parceiro legtimo das polticas de segurana. Pode-se
salientar a esse respeito:
a) A evoluo das reflexes no meio de organismos interministeriais como a DIV30, que incorpora de agora em diante a idia de que os vigias
so co-produtores de segurana nos espaos meio privados/meio pblicos
(cf. Ocqueteau, 1993);
b) A implantao, pela iniciativa de certos responsveis pela
segurana em centros comerciais situados em bairros difceis, de experincias
que so a juno da segurana particular e do trabalho social; experincias
encorajadas pelas autoridades mesmo que sejam diversamente apreciadas pelos
servios de polcia locais (cf. Ocqueteau, 1993);
Last but not least, a obrigao imposta pela recente lei qinqenal
de orientao e de programao sobre a segurana (janeiro de 1995) aos
proprietrios ou especuladores de locais de habitao ou de conjuntos
industriais e comerciais, de prover a conservao e a vigilncia dos locais.
Tais so assim, na minha opinio, os principais aspectos de uma
das facetas da crise atual do sistema policial francs, a dificuldade de levar em
conta as expectativas da populao em matria de segurana, capaz de
desembocar em uma volta do prprio Estado, atravs de uma de suas funes
fundamentais. Mas este Estado, aqui, de alguma forma nivelado por baixo, o
igualmente por cima, isto , pela edificao catica e balbuciante daquilo
que aparecer talvez um dia como um Estado transnacional na escala europia.
E dos efeitos deste processo sobre o sistema policial que eu gostaria agora
de tratar.
3. A europeizao das polcias e seus efeitos

A unificao europia foi acompanhada da constituio de um campo da segurana em escala europia, que forma uma espcie de suporte de
cooperao em torno de uma meia dzia de grandes temas que se dividem em
vrias partes: terrorismo, drogas, crime organizado, crime internacional, imigrao e fluxo internacional de pessoas. Dessa forma escreve Bigo: Passouse, (...), em menos de trinta anos, de uma concepo poltica, em que a polcia
era uma atividade reservada por excelncia ao Estado e totalmente dependente da territorialidade, a uma concepo na qual ela pode ser o objeto de
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negociaes internacionais; e em que importante confiar nas polcias


estrangeiras (mesmo em outras agncias pblicas ou particulares) para certas
tarefas nacionais como o controle de fronteiras ou a luta contra o terrorismo
exterior (Bigo, 1996). Todos os observadores sublinharam a dificuldade das
instncias de deciso nesse domnio, que, no entanto, conheceu avanos decisivos com os acordos de Schengen e com o tratado de Maastricht.
A despeito das resistncias que esse processo encontra ainda at
em certos meios polticos, que vem a um risco para a soberania nacional, ele
tornou-se um desafio maior para as diferentes agncias policiais, que se
encontram em concorrncia, ao mesmo tempo, pelo acesso aos novos recursos
a informao policial, a cooperao efetiva de agncias estrangeiras geradas por esses desenvolvimentos e pelo exerccio de influncia sobre a estrutura dos dispositivos adotados.
assim que, na Frana, a participao da Guarda Nacional nos
dispositivos internacionais foi objeto de debates muito acirrados. Da mesma
forma, a internacionalizao da polcia financeira fez vir tona um conflito at
ento latente entre os servios do Ministrio do Interior e o das Finanas. Esse
debate entre servios diferentes reproduzido dentro de cada um deles. A
cooperao fonte ao mesmo tempo de benefcios e de presses, acatar uns e
transportar os outros para o vizinho uma estratgia comum que por si mesma
gera mltiplas ocasies de conflitos. Alm disso, a prpria diversidade dos
modelos de polcia existentes acentua o aspecto competitivo: cada pas tende a
destacar sua excelncia pontual (polcia judiciria na Alemanha, manuteno da
ordem francesa, polcia comunitria britnica, descentralizao espanhola, etc):
quem vai planejar as estruturas e as tcnicas da Europolcia?
A cooperao internacional ter necessariamente efeitos diferentes
sobre cada um dos sistemas policiais, em funo de sua rigidez, especificidade,
centralizao etc. Mas, enquanto proliferam os estudos sobre os dispositivos
de cooperao, a anlise das interaes entre as lgicas internas de funcionamento dos sistemas nacionais e os dispositivos permanece estagnada.
No que concerne Frana, pode-se no entanto evocar duas
conseqncias, uma incontestvel, a outra mais hipottica. A primeira consiste
no desdobramento e na reorientao de uma importante instituio parapolicial, a alfndega, o que subverteu a ordem e reeditou a concorrncia entre
as polcias. A segunda, sobre a qual serei mais breve, o risco de acentuao
do hiato entre o verdadeiro trabalho policial e a polcia comunitria.
a. O crescimento do poder da alfndega: em direo a uma terceira
polcia do Estado
A alfndega, cuja competncia engloba tradicionalmente o controle
dos movimentos de mercadorias, de capitais e de pessoas, no comumente
associada ao nmero dos rgos de polcia, talvez menos em virtude de sua
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pequena visibilidade do que de uma miopia sociolgica. Por seus efetivos


(cerca de 20.000 agentes), sua organizao, seus meios materiais e a extenso
de seus poderes de inqurito e de sujeio, os servios aduaneiros se parecem
muito com os servios de polcia (cf. Thue & Porcher, 1990). As alfndegas
dispem de poderes de investigao e de deteno extremamente vastos,
exercidos fora de qualquer controle judicirio. Todavia, esses poderes so
limitados ao trato de infraes alfandegrias; quando a alfndega levada a
constatar infraes no-aduaneiras, ou quando uma vez tratadas por ela no
plano alfandegrio (multas, confiscos), as infraes aduaneiras so igualmente passveis de aes penais ordinrias (txicos, imigrao), a alfndega deve
transferir os casos para um servio de polcia judiciria.
No plano sociolgico, o que diferenciava at aqui fundamentalmente
a alfndega (assim como as outras polcias administrativas) das outras
polcias, era que ela no intervinha em relao aos procedimentos delituosos
que fazem parte de seu campo de atividade na perspectiva de uma ao penal,
mas de uma perspectiva de controle dos administrados, visando a obter o
respeito destes pelos regulamentos administrativos. Nessa lgica, a interveno
judiciria est submetida boa vontade da administrao, que possui o poder
de transao com os infratores e recorre contra as aes penais somente contra
os refratrios ou para dar exemplo (cf. Barbeger, 1985).
H alguns anos, a alfndega, sem abandonar essa lgica fiscal
tradicional, orienta-se claramente para uma lgica propriamente policial. As
alfndegas so tanto mais levadas a manifestar sua eficcia na matria quanto
a supresso das fronteiras nacionais na CEE tende a recolocar na ordem do dia
sua misso histrica e tanto quanto sentem a necessidade de justificar sua
existncia. Elas so assim encorajadas por uma vontade poltica de reforo na
luta contra o trfico de drogas e a lavagem dos narcodlares, reas que
aumentam as competncias aduaneiras, mas tambm contra a imigrao ilegal e o terrorismo. , entretanto, a luta contra a droga e o crime organizado
que constitui hoje o argumento essencial da retrica alfandegria.
Essa redefinio do papel da alfndega no sentido de uma lgica
policial modifica os termos tradicionais da concorrncia policial, levando os
rivais tradicionais que so a PN e a GN a formarem uma frente comum contra
a alfndega. Esta ltima conseguiu uma primeira vitria ao obter a fiscalizao dos percursos do dinheiro sujo, porque esse controle supe a colaborao
dos bancos, dos quais o Ministrio das Finanas o interlocutor habitual
(cf. Inciyan, 1991). Conseguiu ainda uma segunda vitria ao suscitar uma
reforma legislativa autorizando-a, assim com o a PN e a GN que no queriam
ficar atrs, a empregar a tcnica das entregas controladas, que consiste em
infiltrar-se nas malhas de traficantes, depois servirem de intermedirios entre
eles e os atacadistas franceses, de modo a poder interceptar a mercadoria e
prender os traficantes em flagrante delito31.
Pela lgica, a alfndega reivindica agora sua assimilao completa
pela polcia no plano jurdico: o Ministrio das Finanas tentou assim diversas
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vezes obter para os aduaneiros a qualificao de OPJ32, que lhes permitiria


tratar os casos sob todos os seus aspectos, sem depender da PJ e, sobretudo,
faria deles um interlocutor direto do ministrio pblico. Tal reivindicao
apreciada tanto por ministros de esquerda quanto de direita, contrape-se, no
momento, a uma firme resistncia dos ministrios do Interior e da Defesa,
pouco desejosos de enfrentar suas tropas que recusam com veemncia essa
perspectiva. Contudo, a alfndega que pode apoiar-se sobre o mais poderoso
dos ministrios (Finanas) de agora em diante reconhecida na lei francesa
como uma fora que contribui para a poltica de segurana (lei de orientao e
de programao relativa segurana de 21 de janeiro de 1995). Ela soube, por
outro lado, conquistar nessa rea o apoio do Ministrio da Justia.
O contexto internacional , de toda forma, favorvel a esta evoluo,
pois ao lado da cooperao policial europia, desenvolve-se uma cooperao
aduaneira: os acordos de Schengen reconhecem, assim, s alfndegas direitos
anlogos aos das polcias (direito de observao e de acompanhamento) e os
aduaneiros franceses so dessa forma levados a reclamar, em nome da eficincia de seus poderes aos de seus colegas estrangeiros mais bem aparelhados.
Conseqentemente, estou convencido de que assistimos a uma
mutao, que levar, a mdio prazo, apario de uma terceira fora de polcia
nacional ao lado da PN e da GN (anloga Guarda di Finanza italiana), e a
uma concorrncia cada vez mais acirrada com essas ltimas, na qual o alcance
de interveno da alfndega precisamente aquele que, pelo objetivo visado
(o crime organizado internacional), constitui o arqutipo do verdadeiro trabalho policial, e que, por suas implicaes internacionais, o mais promissor
em termos de recursos e de prestgio.
b. O reforo do esteretipo do verdadeiro trabalho policial
Passo assim, brevemente, para esta outra incidncia, mais indireta,
da internacionalizao policial: o fato de ela tender a reforar as representaes
e as prticas que j prejudicam a polcia comunitria. Com efeito, como escreveu
Dominique Monjardet, nessas representaes policiais, o prestgio da funo
est estreitamente ligado importncia dada ao objetivo; o inimigo pblico
n 1, que faz o primeiro policial da Frana. Ora, o inimigo pblico n 1,
hoje, o criminoso transnacional: terrorismo, trficos de todo gnero e, cada
vez mais, o migrante, o falso pedinte de asilo (cf. Bigo, 1996).
Toda a organizao da PJ refora essa representao, pois o servio
local trata apenas de pequenos casos e quanto mais se sobe na pirmide da
organizao, mais os alvos so interessantes e prestigiados. Desse ponto de
vista, est claro que o pequeno assaltante no pesa tanto quanto o traficante
internacional. Nada mais agrada aos policiais do que brincar de polcia e bandido, sobretudo se se trata de um grande ladro e se essa representao do
verdadeiro trabalho policial est fortemente presente nos policias de base
(cf. Gorgeon, 1994, p. 271). significativo que, segundo a pesquisa de
Monjardet e Gorgeon, ao lado dos alunos-guardies da paz, e a despeito de
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todas os pronunciamentos oficiais sobre a importncia da polcia comunitria,


a ronda policial vem em penltimo lugar das preferncia, bem antes da MO
(Monjardet & Gorgeon, 1993, p. 62).
Ora, no somente o discurso dominante tende a reforar essas
representaes, mas alm disso, capaz de orientar as prticas pr-ativas
dirigidas contra as manifestaes locais desses perigos internacionais
(traficantes, imigrantes ilegais), em detrimento dos delitos que atingem
diretamente a populao. Alm do mais, essa orientao ser apresentada como
uma maneira de lutar contra esses ltimos, graas interao imigrao/
toxicomania/pequena delinqncia contra os bens.
Concluso

Tentei mostrar que a polcia francesa est hoje submetida a uma


dupla tenso, que afeta profundamente seus diferentes componentes, mas que
revela, em definitivo, uma tendncia grave que consiste tanto em ignorar como
realizar se possvel as expectativas da populao em matria de segurana no
dia-a-dia.
Em outras palavras, tende-se a privilegiar os objetivos que reclamam
uma tentativa da polcia pr-ativa33, mais do que aquelas que permitiriam
responder s queixas dos cidados. Isto se explica em grande parte porque de
um lado a atividade pr-ativa corresponde ao ideal do verdadeiro trabalho
policial, tal qual coletivamente entendido pela maioria dos agentes; por
outro lado porque esse tipo de interveno permite uma fcil valorizao dos
sucessos obtidos (os inquritos de iniciativa34 no resolvidos permanecem
invisveis): a polcia pr-ativa, o que ela exerce no nvel da rua como no nvel
do crime organizado transnacional d a iluso de uma produo mensurvel.
E, sobretudo, ela autodeterminada (Monjardet, 1996, p. 267): no fundo a
polcia mais profissional, se lembrarmos que a profissionalizao supe a
autonomia e o discernimento!
Mas, mais profundamente, essa situao traduz a aliana entre o
Estado e os policiais para recusar todo direito de controle externo sobre o
funcionamento da instituio. Os exemplos so muitos, da recusa do direito
de controle municipal ao torpedeamento das instncias de superviso incluindo
representantes da sociedade civil, passando pela indignao dos responsveis policiais, quando o Ministrio da Justia decide enfim criar um escritrio
de polcia judiciria: face a essa criao, policiais que em princpio se encontram submetidos justia por fora de sua atividade de Polcia Judiciria,
comportam-se como se essa forma de controle constitusse uma manifestao
contra eles.
Outro aspecto da mesma atitude, parece-me, a ausncia ou a
fragilidade dos dispositivos de avaliao das atividades policiais, dispositivos
que implicariam no somente o consentimento das instituies envolvidas,
mas sobretudo a definio das prioridades, dos objetivos e dos meios. por
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isso que no existe na Frana nada comparvel ao corpus de pesquisas sobre


as inovaes em matria policial que est disponvel para os pases anglosaxes (e em particular os Estados Unidos); no existe mesmo, de meu conhecimento, uma anlise sistemtica das inovaes no mbito dos mtodos e da
organizao policiais no curso das ltimas dcadas.
H doze anos, a soluo proposta pelos governantes de direita como
de esquerda consistiu numa fuga constante para novos meios materiais, efetivos e vantagens corporativas concedidos aos agentes, em nome da modernizao da administrao, sem que se interrogasse realmente sobre os fins.
Correlativamente, a responsabilidade dos problemas era remetida a outras
instituies tidas como falhas em sua misso: a famlia, a escola e a justia
(laxista)
A crise financeira que se desenha vai, como espera Monjardet (1996,
269), conduzir as autoridades a exigir das polcias no que faam mais, mas
que faam de outro modo, como est acontecendo na rea da sade pblica?
Essa mudana poderia ocorrer, no caso da polcia nacional, sem que houvesse
uma remunicipalizao?
Essa hoje, me parece, a questo crucial das instituies cuja
persistente dificuldade em responder s expectativas dos cidados tende a
desautorizar o Estado e preparar o caminho da recuperao da extrema direita.

Traduo: Ademir Barbosa Jnior


Reviso Tcnica: Maria Pia Brito de Macedo
Recebido para publicao em maro/1997

Notas:
1

Noo, em si mesma sujeita discusso. Cf. Castoriadis (1996), para quem as


democracias atuais so, na realidade, oligarquias.

A imagem de dois modelos antagnicos, francs e ingls, alimenta ainda uma boa parte
das discusses sobre a polcia apesar de seu carter caricatural e em grande parte errneo.
Tradicionalmente, a polcia francesa representa o contra-modelo (no) liberal, instituio
supostamente subordinada ao poder poltico, que se ope, geralmente, ao pretenso modelo
ingls (londrino, na verdade), que seria benigno e estaria a servio dos cidados. num
contexto polmico que a prpria idia de modelo aparece por ocasio de um debate
que viria a provocar a reforma da polcia inglesa a partir de segunda metade do sculo
XVIII e resultaria, finalmente, na instituio da New Police, em 1829. a, ento, que
surge o fantasma do modelo francs, isto , uma polcia de Estado (Lieutenance de
police em Paris e Marchausse no resto do territrio, posteriormente Ministrio da
polcia), centralizada e com vocao para espionar os oponentes polticos, considerada
oposta s benvolas tradies inglesas. Cuidadosamente, o prprio Peel manteve-se
distncia do modelo detestado, ao apresentar sua nova polcia: a tnica deslocada para
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a presena da criminalidade, os uniformes muito diferentes dos soldados e a limitao do


armamento ocultavam o recrutamento de antigos suboficiais, a disciplina rgida e o controle
exercido pelo Home Office (cf. Emsley, 1991, p. 25, 235). Reiner (1985) mostrou, por
outro lado, que no sculo XX que o modelo ingls foi popularizado, sobretudo por
Lee e Reith, e a oposio entre os dois modelos teve um papel relevante nos debates
referentes reforma da polcia: os contrrios criao do FBI em 1908 vem nessa
agncia federal o espectro de Fouch, assim como os reformadores japoneses dos anos
20 denunciam a polcia la franaise da era Meiji. Esta oposio dos dois modelos
hoje posta novamente em questo e o historiador Clive Emsley muito fez neste sentido,
mostrando que, no sculo XIX, era a polcia a mais densa e mais centralizada, e que as
duas instituies no diferiam substancialmente em suas funes, inclusive administrativas
(cf. Emsley, 1991). Sabe-se igualmente que a Metropolitan Police possui, a partir da
segunda metade do sculo XIX, um ramo de informao poltica (Special Branch).
Sobretudo, sabe-se, hoje, com certeza, que as autoridades britnicas reservavam o modelo
ingls para os... ingleses! Os princpios em questo no existiam fora da metrpole e a
guarda honnie foi um modelo intensamente utilizado pelo prprio Peel, que desempenhava
um papel muito importante na instalao da Irish Constabulary entre 1812 e 1818, e nos
outros territrio sob a dominao britnica. Na mesma direo, o governo britnico nunca
hesitou em utilizar o exrcito, at a I Guerra, quando movimentos sociais ultrapassavam
as condies de manuteno da ordem de sua polcia.

72

por comodidade de linguagem que emprego aqui a palavra crise, que no visa a
designar um momento particular de exarcebao da situao (uma crise aguda), mas
sobretudo uma situao, prolongada, de transio e de reposio (um perodo crtico),
cf. o volume Crise (Arnaud, 1993). Cf. tambm Dobry (1992).

Contavam-se em 1991, ltimo ano em que o conjunto dos dados detalhados encontra-se
disponvel, entre 625 (segundo a estatstica sanitria; isto , 1,1 por 100.00 habitantes) e
1.497 (segundo a estatstica policial, isto , 2,6 por 100.000; as tentativas estavam na
mesma ordem de grandeza, por volta de 1.400 por ano). A freqncia dos homicdios na
Frana est em alta desde a metade dos anos 70: 417 (0,8/100.000) em 1973 (Sade);
1.349 (tentativas includas) no mesmo ano (Interior), ver Robert et alii, (1994, p. 30);
sobre homicdios em So Paulo cf. Pinheiro (1996, p. 6).

Sua anlise foi retomada por Monet (1993, p. 71 ss.). Nesta obra, Bayley observa que as
noes de centralizao/descentralizao no so na realidade to simples como parecem.
A descentralizao implica foras de polcia mltiplas, por definio, mas o inverso no
verdadeiro: a centralizao no implica a unificao. Por conseqncia, preciso
distinguir o grau de centralizao do comando, que caracteriza a relao entre o cume e
a base da hierarquia, e o nmero de centros de comando independentes, isto , de foras
de polcia distintas: uma estrutura de polcia centralizada quando um centro est
habilitado a conduzir efetivamente a ao das unidades que lhe esto subordinadas; ao
contrrio, a independncia operacional a marca da descentrelizao. O cruzamento
desses dois critrios leva a distinguir sistemas unitrios (ou monistas), centralizados por
definio (Noruega) e sistemas plurais podendo ser centralizados (Frana) ou
descentralizados (Gr-Bretanha), ou ainda combinando os dois aspectos (Blgica, Pases
Baixos). Bayley introduz ainda uma outra dimenso, que distingue entre os sistemas
plurais, conforme as diferentes agncias possuam competncias exclusivas (Canad) ou
concorrentes (Espanha ou Estados Unidos). A propsito dos Estados Unidos, Bayley
escreve: Though the American system is always described as being decentralized, its
multiplicity involves more than dispersal of command within a single kind of police, as
has been done in Britain or Japan. In the US police authority is vested in almost every
level and unit of govemment. American police are not part of a designed overlapping
system. They are not part of a system at all. The jack of coordination in the US is the
result of inadvertence traceable to consitutional permissiveness (Bayley, 1985, p. 58).

Marchausse: neste contexto, corpo de cavaleiros outrora encarregados de zelar pela


segurana pblica. (Nota do Tradutor)

Cf. Brodeur (1995, p. 136-137), a respeito dos servios hbridos.

Questo desenvolvida por Robert (1990b) em sua interveno, feita num colquio no
Ncleo de Estudos da Violncia-USP, em 1990.

Resulta desta concluso, primeira vista paradoxal, que o medo varia na razo inversa
exposio ao risco.

LVY, Ren. A crise do sistema policial francs hoje: da insero local aos riscos europeus. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S.
Paulo, 9(1): 53-77, maio de 1997.

10

Note-se no entanto que Roch tende a exagerar a amplitude dessa inverso assimilando
constantemente roubos violncia; ora, sabe-se que os primeiros aumentaram
significativamente em algumas dcadas, enquanto que as segundas estacionaram, mesmo
se os homicdios parecem aumentar agora.

11

No entanto, parece no haver pesquisa recente sobre essa questo, recorrendo a maioria
dos autores a trabalhos do fim dos anos 80: Gorgeon (1994, 258); Robert (1990a).

12

preciso estar atento ao interpretar esse aumento como um aumento da delinqncia: a


multiplicao dos roubos est sem dvida ligada a modificaes profundas do modo de
vida, como a difuso de bens de consumo de valor relativamente elevado, geralmente
deixados sem vigilncia durante longos perodos, uma vez que os membros da famlia
esto no trabalho. Mas essa argumentao estatstica dos roubos igualmente, em boa
parte, um artefato da difuso de empresas de seguro e de bens que se tornam assuno
oficial: de um lado porque a queixa , em geral, uma condio preliminar para a
indenizao; por outro, porque as vtimas querem livrar sua responsabilidade diante da
utlizao fraudulenta ou imprudente dos objetos roubados (carros, cheques, cartes de
crdito, etc.)

13

Esses dados no levam em conta a evoluo das infraes de trnsito, infinitamente mais
numerosas.

14

A grande variabilidade das questes e dos padres induz a no se limitar aos ndices de
respostas, mas a relevar sobretudo as tendncias.

15

Pode-se supor que a boa imagem do conjunto da polcia traduz antes de tudo a adeso ao
princpio da existncia de uma polcia e a legitimidade da interveno da fora pblica
nas relaes sociais. As investigaes de vitimizao corroboram essa hiptese mostrando
de um lado que, na Frana, a queixa muito mais freqente que em outros pases, vista
como um dever cvico e, por outro lado, que ela tem, do ponto de vista das vtimas, uma
funo simblica de demarcao da fronteira do inaceitvel.

16

CCPD: Conselho Municipal de Preveno da Deliqencia.

17

Ao contrrio, os responsveis policiais sabem utilizar essas instncias para obter


complementos de financiamento (relativamente modestos) para material (microcomputadores) ou para locais.

18

Cf. tambm Laprand (1996, 65-68), que compara o sheriff e o gendarme: As duas
instituies apiam-se, uma e outra, sobre uma histria milenar e, apesar de suas
diferenas, a essncia de sua legitimidade idntica. As duas zelam, com efeito, pela
segurana da comunidade da qual dependem e, sobretudo, as duas respondem diretamente
a esta mesma comunidade (p. 65); seguindo o paralelo, o autor explica em seguida que
a diferena reside na dimenso da comunidade para cada uma das duas instituies: o
condado e o conselho eleito, para o xerife; a nao e sua representao parlamentar, para
a GN.

19

Comisso dos prefeitos sobre a segurana (1982, proposio n 47, p. 140); ver tambm
Estbe (1994).

20

Expresso de Monjardet (1996, p. 239); o desenvolvimento que segue retoma suas anlises,
(p. 240 ss.).

21

Cf. tambm Lvy e Ocqueteau (1987)

22

Sindicato dos comissrios e altos funcionrios da polcia nacional (1995, 51).

23

Cf. Gatto e Thoenig (1993); Thoenig (1994).

24

O autor refere-se ao ilotage,termo francs que designa uma modalidade de policiamento


comunitrio [nota do revisor]

25

Est agora em discusso a nomeao de oficiais de ligao nas circunscries onde


existem bairros de risco, que devero cuidar das questes levantadas pelos iltiers e
coordenar a ao dos diferentes servios policiais concernentes, assim como a dos outros
scios (que pensam esses ltimos?); cf sobre esse ponto Duglry (1996, p. 114).

26

Sobre os poderes das polcias municipais cf. Sayous (1994); sobre sua emergncia e suas
relaes com as outras instituies cf. Chambron (1994).

27

Notar-se-, de passagem, que se algumas das misses hoje recusadas eram prprias para
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LVY, Ren. A crise do sistema policial francs hoje: da insero local aos riscos europeus. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S.
Paulo, 9(1): 53-77, maio de 1997.

dar polcia uma imagem menos repressiva e podendo estes, assim, ter um efeito
legitimador (a sada das aulas), outras, como o controle de estacionamento, podiam ter o
efeito contrrio, confrontando a polcia e o primeiro que aparecesse, inclusive pessoas
respeitveis.
28

Sobre o efetivo dos agentes de segurana particular na Frana, ver Ocqueteau (1994).
Sobre os Estados Unidos cf. Brodeur (1995, 131); notar no entanto que o clculo procede
de uma definio restritiva da polcia pblica (p. 136).

29

Dito isto, pode-se interrogar sobre a lentido da reao das seguradoras em algumas
reas, como o roubo de carros, em que sua interveno poderia ter um efeito decisivo:
surpreendente que elas no faam maior presso sobre os fabricantes de automveis para
a colocao de dispositivos anti-roubos mais eficientes. , assim, evidente, que uma
poltica tarifria adaptada poderia de fato orientar os particulares para a compra dos
veculos dotados de tais dispositivos.

30

DIV: Dlgation Interministrialle de la Ville (Delegao Interministerial para a cidade).

31

Primeiramente, muitos altos responsveis pelas alfndegas haviam sido objeto de processos
judiciais e haviam mesmo sido, por algum tempo, detidos por um juiz de instruo que os
reprovava por terem ultrapassado seus poderes e de terem, na verdade, feito uma verdadeira
provocao, utilizando essa tcnica. O contra-ataque do ministro de tutela das alfndegas
a esse enquadramento de seus agentes retomava os argumentos tradicionais dos prprios
meios policiais quando so pegos em flagrante delito de ilegalidade: ele se defendeu
atravs da impreciso da lei ou o vazio jurdico, invocou as necessidades da guerra
contra os mercadores de morte, que deveriam primar sobre o respeito do Cdigo de
procedimento penal (citado por Incyian, 1991), e apela por uma reforma legislativa que
regularize essas prticas. Assim dito, assim feito, uma lei adotada no fim do ano de 1991
autorizou policiais, guardas nacionais e aduaneiros a adquirir, deter ou transportar
txicos, ou matrias-primas para fabric-los, a fim de constatar o trfico, de identificar
seus autores e de proceder as apreenses. Essa lei permite-lhes, alm disso, fornecer aos
traficantes os meios necessrios para as operaes, meios materiais mas tambm jurdicos
(abertura de contas bancrias, criao de sociedades comerciais fictcias). Incidentamente,
a anistia dos agentes das alfndegas, que haviam exercido essas atividades antes que a
lei os autorizasse, foi concedida. O vazio jurdico foi preenchido. Sobre esse caso,
assim como sobre o desenvolvimento das prticas dissimuladas das alfndegas, ver a
investigao bem documentadas de Bordes (1992).

32

OPJ: Opration Prservation Jeunesse (Operao de Preveno para a Juventude).

33

O termo empregado para designar as atividades de iniciativa da prpria agncia policial,


como por exemplo patrulhamento e investigao sistemtica de alguns tipos de
delinqncia sem vtima, por oposio polcia/atividade reativa, empregado para designar
as iniciativas que resultam de uma demanda externa, como queixas e denncias.

34

Compreendem os inquritos instaurados por iniciativa da prpria polcia,


independentemente de demanda externa.

LVY, Ren. The crisis of the French police system today: from the local insertion to the european
risks. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 9(1): 53-77, May 1997.

UNITERMS:
police,
French police,
national police,
security,
public policies,
private security,
national guard.

74

ABSTRACT: The text deals with the French Police System crisis making
references to the different ways of acting of the National Police and the National
Guard by defining the areas of activities of each one. Under the context of the
European unification, the author shows the development of the private security
services and the disputes between them and those ones supported by the
government. The text also shows that the specificities of the modern time as
the drug traffic and terrorism demand for specific police action. This specificity,
however, cannot mean to leave the daily civil security.

LVY, Ren. A crise do sistema policial francs hoje: da insero local aos riscos europeus. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S.
Paulo, 9(1): 53-77, maio de 1997.

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