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ENAP, 1981
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Revista do Servio Pblico/Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica


v.1, n.1 (nov. 1937) Ano 49, n.4 (Out-Dez/1998). Braslia: ENAP, 1937.
trimestral
ISSN:0034/9240
De 1937 a 1974, periodicidade irregular, editada pelo DASP e publicada no Rio de
Janeiro at 1959. Interrompida de 1975 a 1981. Publicada trimestralmente de 1981 a
1988. Periodicidade quadrimestral em 1989. Interrompida de 1989 a 1993.
1. Administrao pblica - Peridicos.
I. Escola Nacional de Administrao Pblica.
CDD: 350.005

RSP

Sumrio

Revista do
Servio
Pblico

Ano 49
Nmero 4
Out-Dez 1998

O novo paradigma da gesto pblica e a


busca da accountability democrtica
Robert D. Behn
Radiografia da alta burocracia federal brasileira:
o caso do Ministrio da Fazenda
Maria Rita Loureiro, Fernando Luiz Abrucio,
Carlos Alberto Rosa
A mudana de poltica na crise do Estado de
Bem-Estar Social: uma anlise comparada
Marcello Fedele

Nem privado nem estatal: em busca de uma nova


estratgia para a proviso de servios pblicos
Carlos Antonio Morales

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Ensaio

Administrando Governos, governando administradores


Henry Mintzberg

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Ensaio

Administrando governos,
governando administraes

RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 49
Nmero 4
Out-Dez 1998

Henry Mintzberg

1. Introduo
O mercado1 triunfou! Esta foi a concluso a que se chegou, no
Ocidente, na medida que os regimes comunistas do leste europeu caam. Virou uma questo de f que nos cegou para suas conseqncias.
Os efeitos so fortemente negativos e perigosos, porque a concluso
equivocada. Na minha opinio, confundimos as relaes entre negcios
e governo, e melhor esclarec-las antes que terminemos iguais aos
europeus do leste.

Professor de
Administrao
na Universidade
McGill, em
Montreal,
Canad e da
INSEAD de
Fontanebleau,
Frana

2. A vitria do equilbrio
No foi o mercado que triunfou, mas o equilbrio entre os setores
nas sociedades ocidentais, que tm um forte setor privado, um forte setor
pblico e muita interao entre eles. Os pases sob o comunismo estavam
totalmente desequilibrados. O Estado controlava uma poro enorme das
atividades organizadas. Havia pouca ou nenhuma fora compensadora.
A crena de que o capitalismo triunfou est tirando o equilbrio das sociedades orientais, sobretudo nos EUA e UK. O favorecimento do setor
privado sobre o setor pblico no ajudar a sociedade.
Milton Friedman, da Universidade de Chicago, gosta de chamar a
livre iniciativa de socialismo subversivo. Eu vejo problemas nisso, esta
noo de que uma instituio, independente das pessoas que a constituem, pode ser livre, em si uma noo subversiva para as sociedades
democrticas. Quando as iniciativas so realmente livres, as pessoas
no o so. Existe um papel, na nossa sociedade, para diferentes tipos de
organizao e para as diferentes contribuies que elas trazem para a

Traduo de
Carlos Antonio
Morales
ENAP

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reas, como a pesquisa, a educao e a sade. O capitalismo das


corporaes privadas certamente nos serviu muito bem na distribuio de
bens e servios, que so apropriadamente controlados pelas foras do
mercado. Os livros publicados por Friedman e seus colegas so bens
deste tipo. Mas e suas pesquisas, tambm so? E os servios mdicos
prestados aos pobres que moram prximos ao seus gabinetes?

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3. Para alm do pblico e do privado


At onde podemos recordar, estivemos metidos no debate sobre a
alocao de recursos entre os setores pblico e privado. Seja na forma de
capitalismo versus comunismo, privatizao versus nacionalizao, ou livre mercado contra controle governamental os argumentos sempre jogaram as foras privadas, individuais, contra as pblicas e coletivas. tempo
de reconhecermos as limitaes destas dicotomias. Existem organizaes em mos privadas, sem dvida, seja de indivduos ou dividida em
aes. E h organizaes pertencentes ao pblico, embora devssemos
dizer pertencentes ao Estado, porque o Estado age em nome do pblico.
Os cidados no tm controle direto sobre as organizaes pblicas, assim como consumidores ou proprietrios de pequenos lotes de ao no
controlam as organizaes privadas. H dois outros tipos de propriedade
que merecem nossa ateno.
Primeiramente h organizaes cuja propriedade cooperativa, sejam controladas formalmente por seus fornecedores (como as cooperativas agrcolas), por seus consumidores (como as cooperativas de seguro
mtuo) ou por seus empregados (em empreendimentos comerciais e de
servios). De fato todos os pases do ocidente, inclusive os EUA, so sociedades, em larga medida, de organizaes de propriedade cooperativa. De
acordo com a National Cooperative Business Association, metade da
populao americana servida diretamente por cooperativas (cooperative
endeavor), e um em cada trs habitantes membro de uma cooperativa.
Recentemente dei consultoria para uma grande companhia americana de
seguro mtuo. O empreendimento fortemente competitivo, e ainda assim
se beneficia com o fato de ser uma propriedade cooperativa. Seus executivos destacam a ausncia de presses do mercado de aes, como um
importante fator para poderem fazer planos de longo prazo.
Em segundo lugar, temos as organizaes que chamamos de organizaes sem proprietrios nonowred organizations, controladas por conselhos de dirigentes auto indicados e freqentemente muito distintos entre
si. Estas organizaes sem fins lucrativos so usualmente designadas como
organizaes no governamentais, mas elas so tambm no comerciais
e no cooperativas. De fato, estamos cercados por organizaes sem

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proprietrios. Entre elas esto muitas de nossas universidades (inclusive a Universidade de Chicago de Milton Friedman), hospitais, organizaes de caridade, organizaes voluntrias e ativistas (Cruz Vermelha
e Greenpeace, por exemplo).
Uma perspectiva poltica convencional, disporia essas quatro formas de propriedade ao longo de uma linha, colocando na esquerda a propriedade estatal e, na direita, a propriedade privada, entre elas a cooperativa
e a sem proprietrios. Eu acredito que esta forma de ver a questo
equivocada, porque, como em muitas outras situaes, os extremos se
tocam. E so os extremos que mais se assemelham. Do ponto de vista
das estruturas, por exemplo, tanto as organizaes privadas como as estatais so rgidas e diretamente controladas por hierarquias, num caso
emanando dos proprietrios, no outro, das autoridades pblicas governamentais. Em outras palavras, deveramos mudar o enfoque. O que parece ser uma linha reta, na verdade mais parecido com uma ferradura.
Como o modelo da ferradura sugere, o salto da propriedade estatal
para a privada mais fcil de realizar do que fazer a mudana para a
propriedade cooperativa ou para as organizaes sem proprietrios. Talvez
seja isto que explica porque nossa ateno se fixou na polarizao, nacionalizao versus privatizao. O salto muito simples: basta comprar o
outro lado, mudar os diretores e tocar em frente; o sistema interno de controle permanece intacto (o mesmo). Na Rssia atual, em muitos setores,
estes saltos foram fceis demais. O controle estatal deu lugar ao controle
privado, sem se modificar. Uma forma mais segura de obter equilbrio
mais lenta e mais difcil atualmente buscada por outras naes do leste
europeu, ampliar o uso das quatro formas de propriedades.
Infelizmente, no ocidente no temos sido capazes de explorar todo
o espectro de possibilidades. Com a vitria do capitalismo, o setor privado
tornou-se bom, o setor pblico mau, e os outros dois irrelevantes. Acima
de tudo, segundo alguns experts, o governo deve-se tornar parecido com
um negcio. esta proposio que desejo contestar. Se devemos administrar o governo apropriadamente, ento devemos tambm aprender a
governar a administrao.

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4. Consumidores, clientes, cidados e sditos


Ns temos consumidores anunciou o vice-presidente dos EUA,
Al Gore, no incio de seu mandato: O povo americano. Ser necessrio
chamar as pessoas de consumidores para trat-las com decncia? Ns
faramos um favor a ns mesmos se tivssemos dado uma olhada no
que os consumidores, essa palavra to atraente, significa, antes que
os japoneses nos ensinassem suas lies. As maiores corporaes

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americanas as indstrias automobilsticas no costumavam tratar


seus consumidores muito bem. Durante muito tempo desenvolveram
estratgias deliberadas de obsolescncia programada dos produtos que
vendiam, enquanto usavam um eufemismo, building quality out, para
atrair os consumidores. Alm disso, pelo menos uma grande rede de
varejo usava regularmente bait and switch tactics, iludindo os consumidores com baixos preos para vender-lhes produtos mais caros. Tornou-se notria a histria de uma famosa empresa que, para conseguir
vender mais pasta de dente, aumentou a abertura dos tubos e passou a
vender escovas com cabeas mais largas.
O negcio dos negcios nos vender o mximo que puderem,
mantendo o controle sobre as foras da oferta e da procura. Eu no tenho
problemas com essa noo para carros, mquinas de lavar ou pasta de
dente. Mas tenho para sade. Porque a maior parte dos consumidores
bem informados podem se precaver no caso dos carros e mquinas de
lavar, e para os que no podem, temos mecanismos de proteo. Mas
caveat emptor4 uma filosofia perigosa no caso de sade e outros servios profissionais complexos. Vendedores, inevitavelmente, sabem muito mais sobre os produtos e servios do que os compradores, que muitas
vezes descobrem que precisam saber mais, depois de passarem por muitas dificuldades. Em outras palavras, o modelo da propriedade privada,
tido por proporcionar aos consumidores um mercado maravilhosamente
ecltico, tem seus limites.
Eu no sou um mero consumidor de meu governo. Dele espero
algo mais do que um sistema de trocas facilitadas, e menos encorajamento
ao meu consumo. Quando recebo servios profissionais do governo, como
educao, por exemplo, o rtulo cliente parece mais adequado ao meu
papel. (A General Motors vende automveis a seus consumidores; Ernst
& Yong prov servios de contabilidade a seus clientes). De fato, uma
grande parte dos servios que recebemos do governo tm a natureza de
servios profissionais. Mas o mais importante que eu sou um cidado,
com direitos que vo muito alm aos do consumidor ou mesmo aos do
cliente. A maior parte dos servios prestados pelos governos, como transporte, seguridade social e poltica econmica, envolvem importantes conflitos entre interesses concorrentes. Tom Peters capta esta idia com
muita acuidade, usando a parbola sobre a obteno de uma permisso,
para ampliar a residncia. Eu no quero, diz ele, um burocrata da prefeitura me criando dificuldades. Eu quero tratamento apropriado, rpido,
eficaz e profissional. Mas o que acontece se meu vizinho quiser uma
permisso para aumentar a casa dele, fazendo sombra sobre a minha?
Quem o cliente da prefeitura neste caso?
Se eu tenho direitos como cidado, eu tenho tambm obrigaes. Os
ingleses so sditos da Coroa, uma lembrana dos dias quando perdiam

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grande parte da autonomia sobre suas detestveis, brutais e curtas vidas,


como dizia Thomas Hobbes, em troca da proteo do Estado. Ingleses ou
no, de um modo ou de outro, todos somos subordinados ao governo
quando pagamos impostos, quando permitimos que nos recrutem para a
guerra ou respeitamos as regras de trnsito.
Consumidor, cliente, cidado e sdito, estes so os quatro chapus que todos ns usamos em sociedade. Como consumidores e cidados gozamos de uma relao recproca com o governo. Consumidores
do governo recebem servios diretos; cidados se beneficiam da infraestrutura pblica, que o governo coloca sua disposio. Mas h uma
diferena capital entre as atividades voltadas para o consumidor e as
atividades voltadas para o cidado: a freqncia com que ocorrem. Se
olharmos cuidadosamente para as atividades do setor pblico, notaremos
que encontramos poucas que se enquadrariam perfeitamente na categoria de atividades voltadas para os consumidores. Algumas que se enquadram so dispensveis, como, por exemplo, a venda de bilhetes de loteria.
Ser que ns queremos mesmo nosso governo empurrando produtos, como
fazem as companhias que vendem pasta de dente? Ser que a insatisfao com os governos no vem porque ele est excessivamente parecido
com os negcios privados, ao invs de pouco? Em contraste, sob a categoria de cidados, encontramos uma enorme quantidade de atividades na
forma de infra-estrutura pblica: infra-estrutura social (como museus,
escolas e hospitais), fsica (como estradas e portos), econmica (poltica
econmica), mediadora (como os tribunais), externa (como as embaixadas) e a infra-estrutura de reproduo do prprio governo (como seus
edifcios e a mquina eleitoral).
Como sdito e cliente, ns temos relaes mais claras com o governo. Parafraseando John Kennedy, para os sditos, a questo diz respeito a como eles devem agir frente aos controles dos governos sobre os
governados. Para os clientes, que recebem servios profissionais, a questo diz respeito a como agir frente aos servios que o estado deve prover.
Vrias atividades podem ser identificadas com a categoria de sdito: policiamento, servio militar, agncias regulatrias e prises. Porm, o que
surpreende a prevalncia de servios profissionais que o governo prov
diretamente, ou indiretamente, atravs de financiamento pblico todo
o servio de sade em alguns pases e a maior parte dele em outros,
grande parte da educao, alm de outros servios, como por exemplo o
de meteorologia. Obviamente, nem toda atividade governamental se enquadra com perfeio nessas quatro categorias. Os parques nacionais,
por exemplo, provem servios aos consumidores (aos turistas) e servios profissionais de resgate aos clientes (tambm turistas) presos nas
encostas das montanhas. Parques so tambm parte da infra-estrutura que

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gozamos como cidados, e exigem que ns, como sditos, respeitemos o


meio ambiente. Outro exemplo: os prisioneiros no deixam de ser sditos,
mantm grande parte de seus direitos de cidados e consomem servios
de alimentao, limpeza etc. Ao se integrarem em programas de reabilitao so clientes de servios profissionais. Eu adoto esses quatro rtulos
com o intuito de classificar e ampliar nossa percepo dos variados propsitos de governo.
Permita-me associar os papis de consumidor, cliente, cidado e sdito discusso inicial desse artigo. Consumidores so atendidos de modo
adequado por organizaes privadas, ou por cooperativas, como, por exemplo, as empresas de seguro mtuo e as cooperativas de consumo. Apenas
em casos muito especiais, os servios diretos aos consumidores so um
trabalho para o Estado. Entretanto, quando se trata de atividades para os
cidados e sditos, devemos considerar com muita prudncia sua transferncia do Estado para o setor privado. O conflito de interesses entre cidados e o necessrio uso da autoridade nas atividades dos sditos implicam
a presena do Estado. A relao com o cliente talvez a mais complexa.
No claro que os servios profissionais amplamente aceitos como pblicos nveis mnimos de educao e sade sejam eficazes quando
providos diretamente pelo governo, e muito menos por negcios privados.
Nenhum dos dois consegue preencher os requisitos dos servios profissionais, necessrios para esses casos. O mercado grosseiro, as hierarquias
so rudes. As organizaes sem proprietrios, ou ainda as cooperativas,
podem prestar melhores servios nestes casos, sobretudo se contarem com
financiamento pblico que assegure eqidade na distribuio. No raro o
emprego de cooperativas no provimento de servios profissionais. Profisses comerciais, como contabilidade e consultoria, freqentemente oferecem servios atravs de cooperativas e parcerias profissionais.

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5. O mito da administrao
Vimos que uma sociedade equilibrada requer variadas formas
institucionalizadas de propriedade e controle e que, no setor pblico, h
um amplo leque de papeis para os governos. Como deveriam ser administradas as atividades governamentais? Para responder a essa pergunta,
devemos antes examinar a prpria administrao ou, pelo menos, os mitos populares sobre ela. Discusses sobre administrao costumam provocar toda sorte de insatisfaes. A Administrao da qual estamos falando
deveria ser escrita com letra maiscula, como fez Albert Shapero, da
Ohio State University, quando, anos atrs, escreveu um artigo intitulado
O que a Administrao diz e o que os Administradores fazem (Fortune,
1976). Neste artigo estou tratando desta Administrao com letra maiscula

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um processo estilizado e estreito que, de acordo com minhas pesquisas, tem pouca relao com o que os administradores eficazes fazem na
prtica. No entanto, este o tipo de Administrao que inunda nosso
ambiente livrarias, programas de MBA, seminrios superestimados de
treinamento mas ser que ela se aplica aos nossos papeis de cidados,
sditos, clientes e ocasionalmente consumidores dos servios pblicos?
Raramente, na minha opinio. Deixe-me explicar.
Trs suposies orientam a viso que a Administrao tem da
administrao:
a) As atividades podem ser isoladas umas das outras e da autoridade direta. Este princpio aplica-se ao setor privado, onde muitas
corporaes so divididas em negcios autnomos. Cada unidade tem
uma clara misso: produzir seu prprio conjunto de produtos ou servios. Se estes satisfazem as metas ditadas pelo rgo central, no h
interferncias.
b) O desempenho pode ser total e apropriadamente avaliado atravs de indicadores objetivos. Os objetivos que cada atividade deve atingir
podem ser expressados em termos quantitativos; tanto custos como benefcios podem ser medidos (nos negcios, obviamente, os critrios so
financeiros; custos e benefcios so combinados para determinar padres
de lucratividade e retorno do investimento). Desta forma, seria possvel
fazer uma avaliao objetiva, o que apoltico por natureza. O sistema
no pode suportar ambigidades e nuanas.
c) As atividades podem ser confiadas a administradores profissionais autnomos, responsveis pelo desempenho. Deixe os administradores administrarem, dizem as pessoas. Muitos tm grande f
em administradores treinados na assim chamada profisso de administrador. D-lhes responsabilidade: se eles se comportarem de acordo
com o planejado, como previsto nas metas, premie-os, caso contrrio,
troque-os.
Essas suposies, na minha opinio, no se sustentam frente a tarefa exigida da maioria dos rgos governamentais. Para que fosse possvel
isolar as atividades governamentais do controle hierrquico direto, da maneira como a Administrao prescreve, seria necessrio que, na esfera
poltica, fossem formuladas polticas pblicas claras, isentas de ambigidade, para ento serem implementadas em uma esfera puramente administrativa. Em outras palavras, polticas pblicas deveriam ser estveis no
tempo, e os polticos (assim como administradores de outros rgos) teriam
de se postar distncia da execuo. Isto comum? Que atividades
governamentais se enquadram nessa descrio? As loterias, talvez.
O que mais? Muito menos do que podemos imaginar. Muitas atividades
governamentais so interconectadas e no podem ser isoladas. Poltica

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externa, por exemplo, no pode ser restrita a um nico ministrio, menos


ainda a um nico rgo. H, sem dvida, atividades do setor pblico que
podem ser isoladas horizontalmente umas das outras, como no caso da
polcia e dos servios de deteno. Mas poderiam ser isoladas verticalmente do processo poltico? Certamente no tem faltado esforos para
isol-las. H poucos anos, o Reino Unido fez dos seus servios de deteno uma ostensiva agncia executiva autnoma, e indicou um executivo
de alta performance para dirigi-la. Mais recentemente, em meio a escndalos, o executivo foi demitido aparentemente porque no estava disposto a despedir um dos carcereiros, depois da fuga de trs prisioneiros,
amplamente divulgada na imprensa. Ao sair, queixou-se mdia de que
havia maior controle poltico sobre a agncia, depois que esta tornou-se
autnoma, do que antes.
Quantos polticos esto preparados para abrir mo do controle de
suas polticas pblicas? Quantas polticas de governo hoje em dia podem
ser formuladas em um lugar e implementadas em outro, em vez de serem
construdas de modo interativo, envolvendo polticos e administradores?
Aprendizado mais uma das palavras mgicas da Administrao. Muito
bem, o processo de construir polticas um processo de aprendizado
aplic-las sem usar a cabea no o . A crena de que os polticos e a
administrao do governo do mesmo modo que a formulao e a
implementao nas empresas podem ser separados um velho mito,
que deveria desaparecer por completo.
Pensemos no mito da mensurao, uma ideologia abraada com
fervor religioso pelo movimento da Administrao. Qual seu efeito sobre
o governo? Sem dvida devemos medir, sobretudo os custos. Mas quantos dos benefcios, das atividades governamentais podem ser medidos?
Alguns, os mais simples e executados diretamente especialmente no
nvel municipal como a coleta de lixo. E o resto? O famoso sistema de
planejamento, programao e oramento de Robert Macnamara falhou
pela seguinte razo: a mensurao freqentemente errou o alvo, em alguns casos causando graves distores. Quantas vezes teremos de retornar
a esse assunto at desistirmos? Muitas atividades esto no setor pblico,
justamente por causa dos problemas de medio: se tudo fosse transparente como cristal e cada benefcio to facilmente atribuvel, aquelas atividades estariam no setor privado h muito tempo.
Vejamos o exemplo do servio de sade pblica britnico. Um
cirurgio de transplante de fgados do Servio Nacional de Sade operou
dez pacientes. Dois morreram. Dos oito sobreviventes, um, que sofrera
de cncer anos antes, teve uma recada. O fgado de um dos outros
apresentou falhas e precisou de um segundo transplante. Dos seis
remanescentes, apenas trs puderam retomar suas vidas normalmente.

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Questionado sobre seu desempenho, o cirurgio respondeu que tivera


uma taxa de sucesso de oito em dez (ele estava contando fgados, no
pessoas). Um imunologista contaria sete em dez, considerando que a operao no paciente com cncer no deveria ter sido feita; um administrador hospitalar, com conscincia de custos, admitiria seis em dez. As
enfermeiras contariam trs em dez, considerando a recuperao psoperatria. Imagine voc mesmo tendo de fazer sua prpria avaliao.
Onde estar a resposta correta? Ela no existe. O fato que a avaliao
de muitas das atividades mais comuns do governo requer julgamento suave, algo que a medio fria e numrica no pode proporcionar. Portanto,
quando a Administrao toma conta do ambiente, deixa todo mundo louco, e mais do que ningum, o consumidor, a quem caber a pior parte.
Finalmente, h o mito de que o administrador profissional pode resolver tudo. Ponha algum apropriadamente treinado no comando, e tudo ir
bem. Ns somos to enamorados pelo culto liderana herica, que no
conseguimos enxergar suas contradies evidentes. Por exemplo: em nome
de fortalecer os trabalhadores, ns, na prtica, reforamos a hierarquia. O
que chamamos de empowerment no passa de uma caixa de presente
vazia que os chefes do para se manterem firmemente no comando. Os
chefes que desconhecem outros estudos alm da Administrao
freqentemente ignoram o objeto de seu trabalho. Tal situao somente faz
crescer o cinismo. Com medo mortal de no atingir os nmeros sagrados,
os administradores do voltas, reorganizando e engendrando mais confuso do que clareza. Em outras palavras, nossa obsesso com a Administrao nos afasta da realidade. Conseqentemente, distorce importantes
atividades, como no caso de muitos sistemas pblicos escolares, que foram
virtualmente destrudos pela fora da hierarquia administrativa, que se disps a dirigir atividades didticas sem nunca ter tido que ensinar nada.

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6. Modelos para administrar governos


Como ento administrar os governos? Consideremos cinco modelos.
Cada um deles distingue-se pela forma peculiar de organizar as autoridades
controladoras do governo, ou a superestrutura, e as atividades de suas agncias, ou a microestrutura (a autoridade oramentria faria parte da primeira, e
um rgo de proteo ao meio ambiente, da segunda). Alguns modelos so
mais velhos, outros mais novos. Poderamos usar menos de alguns, apesar de
sua popularidade, e mais de outros, apesar de sua estranheza.
6.1. O modelo mecanicista
Neste modelo, o governo visto como uma mquina dominada por
regras, regulamentos e padres de todo tipo. Isto se aplica tanto

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superestrutura quanto microestrutura. Cada agncia controla seu pessoal


e suas atividades, da mesma forma como controlada pelo aparato central
do Estado. Desta maneira, o governo toma a forma de um holograma, cada
pedao exatamente igual ao resto. Este modelo foi dominante, a ponto de
praticamente excluir os demais. Foi popularizado nos anos 30, no setor
pblico, por Luther Gullick e Lyndall Urwick, como Frederick Taylor fizera
anteriormente com o one best way no setor privado. Seu lema poderia ser:
controlar, controlar, controlar. O termo burocrata empregado para designar
servidores pblicos civis nasceu durante a hegemonia deste modelo.
O modelo mecanicista se desenvolveu para se contrapor corrupo e ao
uso arbitrrio da influncia poltica. Da decorreu sua popularidade no incio
do sculo. Trouxe consistncia para as polticas pblicas e confiabilidade na
execuo. Mas carecia de flexibilidade e no dava espao para as iniciativas individuais, e por isso tornou-se vulnervel s crticas. De um jeito ou
de outro, o modelo mecanicista continua preponderante no setor pblico.

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6.2. O modelo de governo em rede


o oposto do modelo mecanicista: solto, em vez de preso; fluido,
em vez de controlado; interativo, em vez de segmentado. Neste caso o
governo visto como um sistema interconectado, uma rede complexa de
relaes temporrias, desenhada para resolver problemas medida que
surgem, ligada por canais informais de comunicao. No nvel micro, o
trabalho organizado por projetos como, por exemplo, um projeto de
uma nova poltica de bem estar ou para planejar a construo de um novo
edifcio. Conectar, comunicar e colaborar seria seu lema. Paradoxalmente, assim como o modelo mecanicista, o modelo da rede tambm
hologrfico, com as partes funcionando do mesmo modo que o todo. Cada
projeto opera em uma rede de projetos interconectados.
6.3. O modelo de controle de desempenho
A Administrao, com letra maiscula, encontra sua mxima realizao neste modelo, cujo lema seria isolar, delegar e medir. Este modelo,
mais do que todos os outros, visa fazer o governo funcionar como um
negcio privado. Temos que ser precisos e especficos, porque a inteno
no a de faz-lo igual a qualquer negcio. A inteno, raramente explicita,
que a forma ideal a da estrutura divisional, generalizada pelos grandes
conglomerados empresariais. A organizao dividida em negcios aos
quais so atribudos metas e padres de desempenho e pelos quais seus
administradores so responsabilizados. Assim, a superestrutura planeja e
controla, enquanto que a microestrutura executa. Tudo muito metdico,
mas no necessariamente eficaz.

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Para comear, pouca gente do ambiente empresarial ainda acredita na forma conglomerada de organizar. Se os negcios tm to pouco a
ver uns com os outros, qual o benefcio de t-los em uma mesma organizao? Que valor adicionado por um remoto quartel general que exerce controle apenas sobre a performance financeira? Por outro lado, uma
nfase muito grande em planejamento e medio de desempenho refora
a forma convencional de controle hierrquico no nvel microestrutural,
onde os administradores respondem pessoalmente por atingir, ou no, alvos impessoais. Em ltima instncia, este modelo refora as caractersticas do modelo mecanicista. Em outras palavras, este modelo descentralizou
para centralizar, soltou para prender. O aprisionamento vem em prejuzo
da flexibilidade, criatividade e iniciativa individual. Assim, o maravilhoso
mundo novo da administrao pblica freqentemente transforma-se em
nada menos que na velha administrao mecanicista novos rtulos em
velhas garrafas. Funciona bem, onde a administrao mecanicista funcionou bem s vezes um pouco melhor, mas s.

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6.4. O modelo de governo virtual


Leve o modelo de controle de desempenho ao seu limite, e ter um
modelo que podemos chamar de governo virtual, popular em localidades
como o Reino Unido, os Estados Unidos e a Nova Zelndia. Contm o
pressuposto de que o melhor governo o no governo. Exclua tudo, somos
aconselhados, ou pelo menos tudo o que possa remotamente ser afastado.
No governo virtual as microestruturas (atividade dos rgos) no mais existiriam dentro do Estado. Todo esse trabalho teria lugar no setor privado. A
superestrutura existiria somente at o ponto em que fosse necessria para
que as organizaes privadas provessem os servios pblicos. Seu lema
seria: privatize, contrate e negocie. Este modelo representa a experimentao de economistas que nunca tiveram que administrar nada.
6.5. O modelo de controle normativo
Nenhum dos modelos acima teve sucesso em estruturar a autoridade social adequadamente, talvez porque autoridade social pouco tenha
a ver com estruturas. tudo to simples Anjin-San, disse a amante
japonesa ao confuso Capito ingls recm naufragado, no livro que conta
a epopia de Shogum, mude seu conceito do mundo. Exemplo de um
conceito diverso do mundo, o modelo normativo no tem a ver com sistemas, teria a ver com alma. Aqui a postura que conta, no os nmeros.
Nesse modelo o controle normativo, isto , baseado em valores e crenas. Este modelo no reconhecido nos governos ocidentais, muito menos nos negcios ocidentais. Mas no funciona nada mal para os japoneses.
Quanto mais demonstram sua superioridade na competio direta com o

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ocidente, mais este se retrai sobre seu modelo mecanicista ou suas


novas verses. Mas no devemos esquecer que muito tempo atrs, quando ainda vigorava a concepo de servio pblico, era o modelo normativo
que mantinha a mquina funcionando. Em outras palavras, a dedicao
amainava os efeitos negativos da burocracia. Porm esta atitude est
desaparecendo ou j desapareceu.
Cinco elementos principais caracterizam o modelo normativo:
a) Seleo. As pessoas so escolhidas por seus valores e posturas,
mais do que por suas credenciais.
b) Socializao. Esse elemento assegura pertinncia dedicada a
um sistema social integrado.
c) Orientao. A orientao se d por princpios, no por planos
impostos, se d por vises, mais do que por alvos ou metas.
d) Responsabilidade. Todos os membros compartilham responsabilidade. Tm a confiana e o apoio de lderes que praticam uma administrao baseada na experincia. Inspirao substitui o empowerment.
e) Julgamento. O desempenho julgado por pessoas experientes,
incluindo os usurios dos servios, alguns dos quais tm lugar nos comits/colegiados (boards) supervisores.
O lema do modelo normativo poderia ser: selecionar, socializar e
julgar. Mas a chave de tudo a dedicao, que age em dois sentidos: dos
empregados para os chefes e vice versa. Os empregados so tratados
com decncia e reagem da mesma forma. As microestruturas podem ser
isoladas horizontalmente, e o controle vertical feito pela superestrutura
ser normativo, em vez de tecnocrtico. Este modelo permite a convivncia de microestruturas radicalmente diversas, de perfil missionrio e igualitrio, e energizadas; menos mecnicas e hierrquicas.
No h um modelo ideal. Cobrana de impostos seria invivel, sem
uma saudvel dose do modelo mecanicista, assim como seria impossvel
a poltica externa, sem o modelo em rede. Nenhum governo consegue
funcionar de modo efetivo, sem a superposio de controles normativos,
como tambm no podem ignorar a necessidade de excluir as atividade
que no mais se enquadram no setor pblico. O governo, em suma, um
enorme sistema ecltico, to variado quanto a prpria vida (porque lida
com a diversas facetas dela).
Alguns modelos so mais adequados a determinadas situaes do
que outros. Todos se preocupam com a presena dominante do modelo
mecanicista. s vezes sem se dar conta de seu ressurgimento atravs do
modelo de desempenho (avaliao de resultados). Esse alerta no significa que devemos descartar esse modelo. As agncias executivas quaseautnomas so uma soluo adequada para a prestao de servios de
natureza apoltica, como, por exemplo, o fornecimento de passaportes.

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O importante que sejam mantidas nessas funes, e no generalizadas,


como se fossem a soluo para tudo.
Deveramos dar mais ateno ao modelo de rede, muito til para
as atividades governamentais complexas e sujeitas imprevisibilidade que
temos hoje em dia, tais como a formulao de polticas pblicas, os servios de alta tecnologia e as pesquisas. Mas, novamente, preciso cuidado
para no exagerar. Na Frana tanto o setor pblico como o privado so
h tempos dominados por uma poderosa e interconectada elite, que se
move com um tal grau de liberdade e influncia que est provocando
crescente enrigecimento da nao. O modelo em rede poderia ser usado
na Frana para contrabalanar o poder das elites.
Tenho a convico que necessitamos de uma grande mudana em
direo ao modelo normativo. Os japoneses deixaram evidente que no
h substituto para a dedicao humana. No s as empresas ocidentais
deveriam incorporar essa lio, mas os governos, devido s suas dubiedades, nuanas e permutas entre interesses conflitantes, carecem profundamente desse modelo. Uma organizao sem comprometimento humano
como uma pessoa sem alma; ossos, carne e sangue sem impulso vital.
Os governos precisam desesperadamente de impulso vital.
Acredito que essas concluses aplicam-se em especial aos servios profissionais voltados para os clientes, como os de sade e educao,
que no podem ser melhores do que as pessoas que os produzem.
preciso libertar os profissionais, tanto do controle direto da burocracia
estatal quanto das presses mopes da competio do mercado. Por essas razes, as organizaes sem proprietrios e algumas formas de propriedade cooperativa do bons resultados ao prestar esses servios.

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7. Governando a administrao
Se essas idias tm sentido, deveramos provar que so tambm
viveis, comeando por reduzir a importncia, combatendo a influncia
exagerada dos valores do mundo dos negcios e do iderio da Administrao sobre a opinio pblica. Pois se por um lado sabemos que os governos precisam aprender a administrar, por outro, os administradores
ganhariam se desenvolvessem a capacidade de governar.
Consideremos as seguintes proposies:
Os negcios no so totalmente virtuosos; nem os governos so
totalmente viciosos. Cada qual tem seu lugar em uma sociedade equilibrada, juntamente com as organizaes cooperativas e as sem proprietrios. No quero comprar carros do governo, nem receber policiamento
da General Motors. E gostaria de ver ambos substitudos no fornecimento de sade por organizaes sem proprietrios ou cooperativas.

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Cada sociedade recebe os servios pblicos segundo suas prprias expectativas. Se as pessoas acreditam que o governo hesitante e burocrtico, isso que ele ser. Se, ao contrrio, reconhecem o servio pblico
como algo nobre, provavelmente tero um bom governo. Nenhuma nao deve, hoje em dia, aceitar menos do que um governo forte. J no era
tempo que a condenao do governo tivesse cessado? Como canadense
que vive parte do ano na Frana, sou testemunha de que as atitudes negativas so contagiosas e no nos fazem nenhum bem.
Os negcios podem aprender do governo, tanto quanto os governos
podem aprender dos negcios; e ambos tm muito que aprender de cooperativas e organizaes sem proprietrios. No setor pblico as pessoas enfrentam problemas que lhe so caractersticos; objetivos conflitantes,
multiplicidade de interesses e intensas presses polticas. Entretanto esses
problemas esto se tornando comuns no setor privado (talvez porque o
setor de servios est se expandindo muito mais depressa do que a indstria e o comrcio). Muitos dos mais inteligentes, articulados e eficazes administradores, que conheci, trabalham para o governo. Infelizmente eles
no so muito agressivos, quando se trata de divulgar suas idias. As pessoas do mundo dos negcios tirariam grande proveito ao ouvi-los. Cooperativas tm maneiras sofisticadas de lidar com clientelas dispersas, assim
como com consumidores especiais. Nas organizaes sem proprietrios7
encontramos a mxima realizao do modelo normativo, sobre o qual temos muito o que aprender. Podemos nos beneficiar das experincias de
ambos, desde que nos livremos dos nosso preconceitos.
Precisamos de governos orgulhosos, no de governos emasculados.
Ataques ao governo so ataques ao tecido da sociedade. No podemos
negar a importncia das necessidades individuais (ns temos necessidades individuais com certeza), mas se a sociedade permitir que elas minem
as necessidades coletivas, em pouco tempo se auto-destri. Todos ns
prezamos os bens privados, entretanto eles podem perder seu valor, se
no tivermos os bens pblicos para proteg-los, como a polcia e a poltica
econmica. As indicaes para cargos em comisso so consideradas
com naturalidade hoje em dia, no processo poltico norte-americano ( nem
sempre foi assim, as indicaes so trs vezes maiores agora, do que
eram nos anos 30)4 . Cada novo governo substitui os cargos mais altos da
hierarquia departamental. Acredito que j hora de definir essa prtica
pelo seu nome verdadeiro corrupo poltica no que seja tecnicamente ilegal, mas no deixa de ser corrupo de um servio pblico dedicado e experiente. Isso deriva tambm da crena equivocada de que
algum que administrou algo, alguma vez, capaz de administrar qualquer coisa (embora se saiba que muitos cargos em comisso so ocupados por pessoas que administraram uns poucos advogados ou alguns
auxiliares de pesquisa). Por que os cargos em comisso no existem nas

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carreiras militares? Imagine o presidente dos EUA trocando todos os


generais, brigadeiros e almirantes por indicaes polticas. A reao seria
de indignao. No se pode administrar a defesa dessa maneira, diria o
povo. So necessrias pessoas experientes e dedicadas. Por que isso
no se aplica aos ministrios do comrcio, da educao , ou casa civil?
Outros pases encontram formas de ter controle poltico, sem lanar mo
da administrao poltica.
Precisamos sobretudo de equilbrio entre os diferentes setores da
sociedade. Isso se aplica tanto s posturas quanto s instituies. Os valores do setor privado esto, no momento, invadindo toda a sociedade. Porm
o governo e os outros setores deveriam ser cautelosos sobre o que absorvem do mundo dos negcios. Provavelmente, os negcios nunca foram to
influentes como hoje em dia. Nos EUA, os interesses institucionais (no
apenas os interesses empresariais) colocam forte presso sobre o sistema
poltico, atravs de comits de ao poltica e de atividades lobsticas , reduzindo dessa forma a influncia individual. O sistema ficou fora de controle.
No argumento contra os negcios, mas a favor do equilbrio dos setores da
sociedade. Precisamos equilibrar nossas preocupaes pblicas individuais, com as demandas individuais das instituies.
Hoje predomina a opinio favorvel privatizao dos servios pblicos. Uma parte dessa tendncia justificvel, outra apenas bobagem.
Se somos capazes de identificar o que no da conta do governo, deveramos tambm ser capazes de apontar o que no da conta dos negcios.
Examinemos os casos dos jornais. Devem as sociedades democrticas
aceitar que todos os jornais pertenam ao setor privado, sobretudo quando
se concentram em poucas mos, podendo exercer ilimitada influncia poltica se assim o desejarem? Outros modelos de propriedade j existem entre
os jornais mais prestigiosos do mundo. The Guardian, na Inglaterra, no
tem proprietrios, e o Le Monde, da Frana, pertence a vrias cooperativas de jornalistas e de leitores e a outras instituies. No podemos esquecer que o objeto da democracia o povo livre, e no instituies livres. Em
resumo, faramos bem em buscar o equilbrio na sociedade, antes que o
capitalismo consiga realmente triunfar.

RSP

Traduzido e reimpresso sob permisso da Harvard Business School Press.


Este artigo foi originalmente publicado sob o ttulo em ingls Managing
Government Governing Managment, pelo autor Henry Mintzberg, na Harvard
Business Review de maio-junho de 1996.
Copyright 1998 pelo President and Fellows of Harvard College, todos direitos reservados.
Esta traduo, Copyright 1998 pelo President and Fellows of Harvard College.

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Notas

RSP

N.T.: Em vez de fazer a traduo direta de capitalism, em ingls, para capitalismo,


preferi interpretar Mintzberg e usar a palavra mercado, porque essa expressa melhor
a discusso em curso.
2 N.T.: Cabe ao comprador ser cauteloso
3 N.T.: No encontrei uma boa traduo para nonowened organizations. ONGs no
tm proprietrios, mas h muitas outras organizaes tambm sem proprietrios,
como fundaes, comunidades de base, entidades filantrpicas, clubes esportivos,
que no so consideradas propriamente ONGs.
4 SAVOIE, Donald J. (1994), Tatcher, Reagan, Mulroney: in search of a new
bureaucracy. Pittsburg: The University of Pittsburg.

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A Revista do Servio Pblico uma publicao da ENAP Escola


Nacional de Administrao Pblica, voltada para a divulgao e
debate de temas relacionados ao Estado, Administrao Pblica
e gesto governamental. Procurando o aprimoramento permanente da revista, tanto no seu contedo quanto na apresentao
grfica, pedimos aos nossos colaboradores a observao das normas abaixo descritas.

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linhas de 70 toques.
2. Os originais devem ser encaminhados ao editor, em disquete, em programa de uso
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institucional do autor (em at duas linhas).
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Notas e referncias, sendo o caso, devem vir devidamente numeradas.
6. Alm de artigos, a revista receber comunicaes, notas informativas, notcias e
relatrios conclusivos de pesquisas em desenvolvimento, com at 15 laudas. Resenhas
de livros, em torno de 4 laudas, devem conter uma apresentao sucinta da obra e
eventuais comentrios que situem o leitor na discusso.
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Pedimos encaminhar Revista do Servio Pblico exemplares de livros publicados, a
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