Carlos Svio Teixeira*

Este artigo analisa duas propostas de reorganizao estrutural da sociedade nordestina, elaboradas em momentos distintos, uma sob a liderana intelectual de Celso Furtado e a outra de
Mangabeira Unger. Argumenta que ambas partem da premissa de que o enfrentamento dos
graves problemas da regio mais desigual do pas requer ousada reconstruo institucional,
assim como a adoo de polticas pblicas que objetivem enfrentar os constrangimentos estruturais da regio e no apenas ameniz-los. Sustenta que a proposta que deu origem SUDENE,
capitaneada por Furtado, serviu de inspirao para a segunda empreitada mais recente, sendo
as duas iniciativas baseadas em ideias que ultrapassam uma perspectiva meramente
redistributivista.
PALAVRAS-CHAVE: Nordeste. Mudana estrutural. Reconstruo institucional. Celso Furtado.
Mangabeira Unger.

Durante anos, a regio Nordeste do Brasil

foi vista pelo restante do pas como aquela que
representava, de maneira concentrada, os principais problemas da nao. A partir da ltima dcada, entretanto, o Nordeste experimentou um crescimento econmico maior que o restante do pas e
uma melhora em seus pssimos indicadores sociais, embora continue ostentando nveis de desigualdade socioeconmicos elevadssimos. A questo saber se essas mudanas so capazes de transformar, mesmo que progressivamente, a estrutura
social da regio mais desigual do Brasil, ou se apenas integram um movimento de redistribuio
marginal de recursos que amenizam os efeitos extremos da miserabilidade, incapaz de impulsionar
alteraes institucionais que mexam com o fundo
causal dos grandes desafios da sociedade nordestina. Este artigo faz uma anlise de dois projetos

* Doutor em Cincia Poltica. Professor do Departamento

de Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense
(UFF). Campus do Gragoat.
Rua: Professor Marcos Waldemar de Freitas Reis, Bl. O,
Sala 313, So Domingos. Cep: 24210-201. Niteri Rio
de Janeiro Brasil. carlos.savio.teixeira@gmail.com

de transformao do Nordeste, propostos sob a liderana intelectual de Celso Furtado e Mangabeira

Unger, o que nos permite responder criticamente
ao apelo do redistributivismo a que a regio tem
sido submetida recentemente.
Foi em meados do sculo passado que o
Estado brasileiro comeou a enxergar o Nordeste
de maneira diferente e crtica. A causa dessa alterao muito se deveu ao fato de, pela primeira vez,
ter sido formulada uma iniciativa abrangente para
diagnosticar e enfrentar os desafios estruturais da
regio brasileira mais pobre e desigual. Durante o
governo de Juscelino Kubitschek, foi criado o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN) e, mais tarde, como seu produto, a
Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste
(SUDENE). Celso Furtado, um paraibano possudo por enorme sentimento de tarefa, foi o principal responsvel por essa mudana, que resultou,
em grande medida, dos esforos de seu pensamento e de sua ao. Passados exatos cinquenta anos,
outra empreitada intelectual e poltica voltada para
tentar transformar o Nordeste foi novamente experimentada, dessa vez sob a liderana de Mangabeira

201

CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 70, p. 201-214, Jan./Abr. 2014

A ECONOMIA POLTICA DA TRANSFORMAO DO

NORDESTE: de Furtado a Unger

RESENHA TEMTICA

Carlos Svio Teixeira

A ECONOMIA POLTICA DA TRANSFORMAO ...

CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 70, p. 201-214, Jan./Abr. 2014

Unger, durante o segundo governo Lula.1

Este texto tem por objetivo discutir os aspectos centrais desses dois esforos, semelhantes
em seus propsitos e distintos em seus contedos, dedicando maior nfase iniciativa mais recente coordenada por Unger, tendo em vista sua
relao direta com as questes e os processos presentes no debate sobre as mudanas ocorridas no
Brasil nas ltimas duas dcadas. Portanto, o objetivo deste texto no avaliar os resultados dessas
iniciativas, mas as suas ideias norteadoras. Para
atingir sua meta, o texto se divide em duas partes:
a primeira faz uma breve recapitulao do contexto de surgimento de cada iniciativa e de seu respectivo sentido poltico. Em seguida, ainda na
primeira parte, apresenta e discute o contedo das
propostas de Furtado e de Unger, procurando realar suas diferenas. Na segunda parte, analisam-se
dois grandes eixos temticos que orientaram as proposies de Unger para o Nordeste e, principalmente, como elas se encaixam no nosso atual debate
programtico: a questo da reorganizao do Estado
e as implicaes das polticas sociais para as mudanas na estrutura da sociedade brasileira.

POLTICA BASE DE IDEIAS: da luta pela

industrializao proposta de
institucionalizao de uma economia de
pequenos e mdios empreendedores
Num momento histrico como o atual, marcado por profundo desencanto com a poltica e
pelo descrdito em ideias transformadoras, o exame de duas iniciativas cuja caracterstica principal
a esperana em mudanas de longo alcance deixar o leitor, dependendo de sua natureza ideol1

Celso Furtado foi o Coordenador do GTDN e o primeiro

Superintendente da SUDENE, criada em dezembro de
1959. Dessas experincias resultaram vrios documentos. Dois, em particular, tm grande importncia
programtica: o livro A Operao Nordeste e o texto Uma
Poltica de Desenvolvimento Econmico para o Nordeste, ambos escritos por Furtado. No caso do segundo
momento analisado, sob a liderana de Mangabeira Unger
frente da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o documento fundamental foi O
Desenvolvimento do Nordeste como Projeto Nacional,
elaborado em 2009.

gica, com nostalgia ou com alvio. O fato que

tanto o projeto de Furtado quanto o de Unger tm
um conjunto de aspectos que os aproximam, apesar do hiato de meio sculo separando-os. Em primeiro lugar, so esforos que partem da premissa
de que as ideias, no sentido de uma interpretao
terica da realidade, contam na poltica. E de que a
tarefa de um pensador no s diagnosticar os males
de uma dada realidade, mas tambm propor solues e tentar organizar o futuro. Em segundo lugar,
os dois esforos compartilham a premissa de que a
forma paradigmtica da mudana na histria no
nem a revoluo nem o reformismo, mas a reconstruo institucional, entendida como um conjunto
de passos cumulativos rumo a uma determinada direo. E que, portanto, no h substituto ao Estado
na tarefa de conduzir a transformao institucional
de uma determinada estrutura, em especial se ela
for marcada por fortes desigualdades. Em terceiro
lugar, coloca-se a concluso de que no h soluo
para os problemas da sociedade brasileira sem o
enfrentamento da questo Nordeste.
Mas, por outro lado, embora os dois projetos se assemelhem em muito de seus objetivos e
de suas premissas, h tambm diferenas de nfases e de substncia entre eles, tanto nos diagnsticos como nas propostas. Furtado apostava na reproduo, no Nordeste, do tipo de industrializao caracterstica do Sudeste e era descrente na
possibilidade de uma agricultura modernizada na
regio do semirido algo compreensvel para as
condies tecnolgicas de meio sculo atrs. Unger,
ao contrrio, foi um crtico do que designou de
so paulismo, o desenvolvimento baseado em
grandes indstrias de produo em massa, e defendeu o apoio decidido do Estado, com seus recursos e seu poder de estruturao, construo
de uma economia de pequenos e mdios empreendedores, assim como vislumbrou a possibilidade de construo, no Nordeste, de uma agricultura vanguardista, beneficiria de avanos
tecnolgicos e arranjos institucionais inovadores.
O Nordeste foi inventado oficialmente
como realidade espacial durante a ditadura do
Estado Novo, quando o Instituto Brasileiro de Ge-

202

Carlos Svio Teixeira

Muitos crticos de esquerda das teses de Furtado sobre

a questo regional nordestina assinalaram o quanto
elas eram decisivamente marcadas por uma perspectiva
nacionalista. Por nacionalista se entende, nesses casos,
a no percepo de que as determinaes objetivas de
natureza econmica externa restringem as possibilida-

Furtado entendia que, no fundo, a questo

era, em grande parte, de racionalizao dos recursos
j disponibilizados para o Nordeste pelo Estado brasileiro. Assim, a tarefa era tornar o montante dos
investimentos canalizados capazes de transformar
progressivamente a economia regional que mais sofria com a industrializao em curso, de maneira tal
que a questo da seca, ento central no debate sobre
o Nordeste, no mais se colocasse como um problema estrategicamente relevante. A sua proposta era
a de que o Estado brasileiro deveria se empenhar
na tarefa de ajudar a constituir uma burguesia nordestina capaz de levar a cabo a industrializao da
regio, voltada para uma produo destinada ao
mercado da prpria regio, que, como decorrncia
disso, teria condies de derrotar politicamente as
oligarquias rurais e abrir caminho para o processo
de democratizao social do Nordeste.3
Alm de se confrontar contra as principais
teses da poca tanto as que enxergavam, na poltica de substituio de importaes, o nico caminho para a nossa modernizao (embora reconhecessem que essa poltica gerou acelerada industrializao, crescimento econmico e a internalizao
dos centros de deciso, ao custo do aumento das
disparidades regionais), quanto as que criticavam
des e a eficcia de planejamento do Estado, ou o quanto
a questo regional usada como um veculo discursivo
para possibilitar a institucionalizao do capitalismo. So
exemplos dessa viso um livro famoso de Francisco de
Oliveira, da dcada de 70 (Oliveira, 1977), e vrios textos
reunidos em livro organizado por Silvio Maranho nos
anos 80 (Maranho, 1982). Aqui, como em outros casos
similares, interessante notar como, depois dos anos
90, e, em particular, do governo do socilogo da USP,
Fernando Henrique Cardoso, muitos dos crticos de esquerda de Furtado passaram a reabilit-lo, seno integralmente, pelo menos parcialmente.
3
Furtado tambm foi, anos mais tarde, um dos responsveis, na condio de ministro do Planejamento do governo Joo Goulart, pela sntese programtica de um dos
grandes e mais originais esforos de manejo do aparato
estatal na construo de [...] um desenvolvimentismo
nacional, popular e igualitrio, que nasceu no campo do
debate das ideias e das mobilizaes sociais, muito mais
do que no gerenciamento dos governos, nos anos 50 se
tangenciou o desenvolvimentismo conservador, no
campo das ideias e das alianas, e no incio da dcada de
60 props uma reforma do projeto que inclua, ao lado
da industrializao e do crescimento econmico acelerado, o objetivo da democratizao do acesso terra rural e
urbana, renda, ao sistema educacional e tambm ao
sistema poltico. Uma alternativa que foi sintetizada, em
parte, pelo Plano Trienal de Celso Furtado de 1963, e que
foi bloqueada pelo golpe militar de 1964. (Fiori, 2004).
Para uma interpretao acerca da teoria sociopoltica de
Furtado e sua compreenso da relao entre democracia
e desenvolvimento, ver Cepeda (2001).

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CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 70, p. 201-214, Jan./Abr. 2014

ografia e Estatstica (IBGE) definiu em cinco a composio geogrfica das regies brasileiras, no mbito do esforo do governo Vargas para construir e
consolidar a identidade da nao. At ento, o
Nordeste figurava na agenda poltica em funo
basicamente dos perodos de secas que o assolavam e dos diversos planos governamentais para
combat-las, dentro da agenda da chamada poltica hidrulica. O seu apelo ainda era ligado a
uma questo da natureza (clima e solo) e, tambm,
circunscrito ao plano regional. A partir do acelerado processo de transformao da economia e da
sociedade brasileira decorrente da industrializao
por substituio de importaes, as consequncias
dessa modernizao comearam a mudar tambm
a forma de entender o problema regional. Ser nesse
contexto que surgir o mais notvel, em alcance
simblico e influncia poltica, projeto de ao
governamental pensado e estruturado a partir da
compreenso de que a questo regional , fundamentalmente, uma questo nacional.
Celso Furtado reorienta decisivamente o
debate sobre o Nordeste ao interpretar teoricamente, de maneira clara e contundente, a relao de
complexa interdependncia na esfera econmica
entre os planos regional e nacional. O relatrio final do GTDN se inicia com a seguinte afirmao:
A disparidade de nveis de renda existente entre
o Nordeste e o Centro-Sul do pas constitui, sem
lugar a dvida, o mais grave problema a enfrentar
na etapa presente do desenvolvimento econmico
nacional. A tese de Furtado a de que a consolidao da industrializao do Sudeste, sediada principalmente em So Paulo, foi um processo que no
levou em considerao a desigualdade regional, nem
muito menos o seu possvel aumento. E mais: o
no enfrentamento desse grave dualismo poder
acarretar problemas como o acirramento de rivalidades regionais que, no limite, podem colocar em
xeque o prprio desenvolvimento nacional.2

CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 70, p. 201-214, Jan./Abr. 2014

A ECONOMIA POLTICA DA TRANSFORMAO ...

os rumos da poltica econmica de Kubitschek, por

consider-la o meio de aprofundamento do capitalismo e de suas vicissitudes caractersticas no Brasil , os diagnsticos e as propostas de Furtado
tambm batiam de frente com o discurso dominante no interior das elites do Nordeste, que diziam ser a seca o problema central da regio a exigir
combate. Afirmar que a seca no a causa do problema nordestino fazia Furtado se chocar com o
ncleo da poltica regional, na poca, mais importante para o Nordeste que era a poltica hidrulica. (Bacelar, 2000, p. 76).4
O mais importante na compreenso da
disfuncionalidade da compensao hidrolgica era
que as frentes de trabalho serviam para a manuteno de um exrcito de reserva disponvel para a
grande propriedade. A produo do algodo era a
atividade dominante, em regime de meia, por
pequenos produtores que tambm produziam para
subsistncia. A seca tornaria mais cara a manuteno dessa fora de trabalho barata, no fosse a socializao propiciada pelas frentes de trabalho, que,
pelo lado poltico, anestesiavam o potencial poltico desestabilizador de elites da seca.
Nesse sentido, outro elemento importante
do projeto de Furtado para o Nordeste, portanto,
tem relao direta com a sua viso sobre o problema do semirido. Ela se concentra basicamente
sobre duas principais questes: uma relativa s
condies climticas e de solo, e outra, mais importante e decisiva, relativa sua organizao produtiva baseada em agricultura e pecuria de subsistncia, desvinculada de relaes mercantis, como
se percebe na seguinte passagem: O sistema econmico que existe na regio semirida do Nordes4

A economista pernambucana destaca a relao entre as

dimenses econmica e poltica da questo: O relatrio
do GTDN mostra que a poltica hidrulica, em vez de
atenuar as consequncias econmicas e, sobretudo, as
consequncias sociais da seca, as exacerbava. Na medida
em que salvava o gado e protegia a pecuria, que era a
atividade hegemnica dos grandes proprietrios da regio, e no tocava na produo familiar e nem era destinada maioria da populao da regio, constituda de
pequenos produtores rurais sem terra que viviam nos
grandes latifndios agropecurios, e cuja tendncia
demogrfica era de crescimento, ampliava o impacto social de cada seca. Portanto, a cada seca se tinha mais
gente nas frentes de trabalho destinadas aos flagelados.
(Bacelar, 2000, p. 76-77).

te constitui um dos casos mais flagrantes de divrcio entre o homem e o meio, entre o sistema de
vida da populao e as caractersticas mesolgicas
e ecolgicas da regio. (Furtado, 1959, p.30). Sua
principal proposta para o encaminhamento da
questo do semirido era a difcil, em sua avaliao reestruturao produtiva de sua agropecuria
e a expanso de sua fronteira agrcola atravs da
incorporao do Sul do Maranho ao Nordeste,
para servir colonizao da populao oriunda
do semirido.
A ideia de colonizao do Maranho por
migrantes do semirido nordestino se transformou
em realidade atravs de um Decreto Presidencial
que estabeleceu esse Estado como rea sob a jurisdio da SUDENE. Mas a ideia teve de vencer
muitas resistncias. No bojo dessa luta, Furtado
foi acusado de confuso terica e at de desumanidade, por no levar em considerao o sofrimento
da populao do semirido a ser transferida. Mas
seus textos desmentem ambas as acusaes:
necessrio frisar que, nas regies para onde
eles se deslocam, prevalecem condies de vida
extremamente precrias. So regies semi-isoladas, com grau mnimo de integrao numa
economia de mercado, com tcnicas de trabalho
e formas de organizao da produo extremamente rudimentares de maneira geral inferiores s que prevalecem na regio semirida. Deslocar populaes nordestinas para essas regies,
sem antes modificar o sistema econmico que a
existe, condenar essas populaes a condies
de vida de extremo primitivismo. Se bem no
estejam sujeitas ao flagelo das secas, as regies
da periferia mida maranhense, em razo de
seu isolamento, constituem um sistema econmico ainda mais dependente de atividades de
subsistncia que o da regio semirida (Furtado,
1967, p. 77, Grifos nossos).

Um dos grandes temas de debate no interior da esquerda, nessa poca, era a reforma agrria.
No Nordeste, a questo teve grande impulso a partir do relativo impacto das Ligas Camponesas, que
se desenvolveram principalmente sob a liderana
do advogado e deputado socialista Francisco Julio.
Mas Furtado no se deixou seduzir pelo movimento
poltico e condicionou a proposta de diviso de
terras finalidade precpua de sua agenda

204

Carlos Svio Teixeira

Em uma entrevista de 2004, Furtado afirmou que ...

quaisquer que hajam sido as intenes dos autores do
golpe militar de 1964, o seu efeito principal foi, sem
lugar a dvida, a interrupo do processo de mudanas
polticas e sociais, entre elas, em primeiro lugar, a construo que se iniciava de uma nova estrutura agrria em
nosso pas. Cabe acrescentar que o dano maior do golpe
foi feito ao Nordeste, onde era mais vigoroso o movimento renovador em curso de realizao e onde eram, e
ainda so, mais nefastos os efeitos do latifundismo
(Furtado apud Bacelar, 2009, p. 41-42).
6
Alguns autores chamaram a ateno para o fato de a
SUDENE ter sido pensada com o objetivo de realizar,
entre outras atribuies, o enfrentamento do grave problema federativo experimentado pelo Brasil que, ao copiar sem rebuos o modelo norte-americano, com o seu
arcabouo legal definindo de maneira rgida as competncias entre os entes federados, acabou por agravar ainda mais a nossa realidade marcada por profundas desigualdades regionais. Nesse sentido, a SUDENE foi uma
instncia que, na ausncia de um federalismo cooperativo, como propunha Furtado, fez as vezes de uma instituio capaz de superar os entraves da camisa de fora de
nosso federalismo e [...] articular os interesses estaduais,
produzindo assim, simultaneamente, cooperao regional
e fora poltica para atuar nas negociaes no plano nacional (Ismael, 2009, p. 243). Na segunda parte deste artigo,
ser feita uma anlise de como a perspectiva do projeto
encabeado por Unger atualizou essa questo.

Celso Furtado e ateno a uma regio para a qual

o governo petista no tinha um projeto claro.7
O projeto de Nordeste, defendido por
Mangabeira Unger meio sculo depois da empreitada de Celso Furtado, tambm representou um esforo intelectual e poltico de colocar a questo regional no centro da agenda poltica nacional e no
corao do processo decisrio do Estado brasileiro.
Foi formulado como um programa capaz de ser a
expresso regional de um novo modelo de desenvolvimento que ancore o social na maneira de organizar o econmico, o que significa romper com o
que Unger chamou de o pobrismo, caracterstico
das polticas socioeconmicas destinadas a apenas
mitigar os efeitos da pobreza que atinge a maioria
dos nordestinos. Nesse sentido, sua concepo foi
deliberadamente pensada como uma alternativa s
ideias reinantes a respeito do modo de realizar a
incluso social: ao invs de poltica social compensatria, que cumpre uma funo importante em contexto de desigualdades to fortes como o do Nordeste, mas uma poltica social que enfrente o
dualismo ao invs de aceit-lo e reproduzi-lo.8
7

A SUDENE foi criada como rgo diretamente ligado ao

Gabinete da Presidncia da Repblica e teve sua atuao
relativamente empoderada segundo seus termos originais at o golpe militar de 64, quando foi incorporada ao
Ministrio do Interior, tendo suas funes modificadas.
Em 2001, no governo de Fernando Henrique Cardoso,
foi extinta. Para uma anlise quase biogrfica acerca da
SUDENE, ver Furtado, 1997 (segundo livro, cap. 3, 4 e
5). Para uma avaliao crtica a respeito da concepo
terica norteadora da SUDENE e de seus principais resultados, a partir de uma viso marxista fundada na
ideia de que a questo regional no precede o problema
de classe, ver Oliveira (1977), e, a partir de uma viso
liberal fundada na ideia de que a questo da disparidade
de renda regional no precede a disparidade de renda
individual, ver Pessoa (1999).
8
Minha hiptese a de que essa iniciativa em relao ao
Nordeste, liderada por Mangabeira Unger, foi inspirada
na experincia de Celso Furtado na poca da SUDENE.
Mangabeira Unger sempre se mostrou um grande admirador de Furtado. Dias aps a morte de Furtado, em 2004,
escreveu um artigo (Unger, 2004b) de homenagem ao
pensador paraibano, um sertanejo curtido pelo mundo como o definiu Gildo Maral Brando, no qual descrevia a tarefa que os sobreviventes tinham pela frente
se quisessem levar adiante o legado de pensamento e
ao do autor de A Dialtica do Desenvolvimento. Quando a oportunidade apareceu, em 2008, durante sua participao no ministrio de Lula, ele organizou uma iniciativa abrangente para a regio, com o seu Projeto Nordeste. Em vrias discusses com lideranas polticas e
com movimentos sociais sobre suas propostas para o
Nordeste noticiadas pela imprensa, Unger citou o exemplo de Furtado no como meio de legitimao de sua
iniciativa, j que tambm teceu crticas a aspectos do
iderio do economista cepalino.

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CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 70, p. 201-214, Jan./Abr. 2014

programtica: ajudar a aumentar substancialmente a oferta de alimentos para a prpria regio, o

que, num primeiro momento, significava mexer
somente com as terras do setor canavieiro da faixa
mida, e, no semirido, com aquelas j beneficiadas pelo sistema de audes. J para a regio do
agreste, espao de transio entre o litoral e o
semirido, sua ideia caminhava em sentido contrrio, de certa reconcentrao fundiria, j que,
nessa zona, imperava significativa disperso
fundiria5 (Furtado, 1959, p. 57-65).
Uma das caractersticas distintivas do projeto encabeado por Furtado foi a clareza com que
distinguiu, de um lado, a definio do contedo
do programa e, de outro, o agente institucional apto
a desenvolv-lo. A SUDENE, por exemplo, foi criada em 1959, como o desdobramento de um plano
claramente delineado, cujas tarefas a executar necessitavam de uma agncia como ela.6 Portanto, sua
instituio original em nada se deveu ao conhecido mtodo brasileiro de criar rgos ou instrumentos de ao quando no se sabe ou no se quer
enfrentar determinada questo, em especial quando ela apresenta, aos olhos dos polticos e burocratas envolvidos, riscos polticos. Esse foi o caso
da recriao da SUDENE em 2007, durante o governo Lula, num ato de homenagem simblica a

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A ECONOMIA POLTICA DA TRANSFORMAO ...

A crtica ao pobrismo pode ser encontrada, sem rodeios, no texto publicado pela Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), que serviu de
base para o projeto de Unger para o Nordeste: A
primeira iluso a do pobrismo: confiar, sobretudo no semirido, em aes e em empreendimentos de escalas e de cunho artesanais como os
microempreendimentos e as pequenas cooperativas. Estas aes ocupam as pessoas mais pobres.
Geram um pouco de renda. Ajudam a evitar o pior,
ainda que todos o reconhecem no resolvam
os reais entraves ao desenvolvimento sustentvel
e includente da regio (Unger, 2009, p. 8). A ideia
subjacente a de que poltica social compensatria, circunscrita s divises rgidas entre as vanguardas e as retaguardas produtivas, no capaz
de reduzir as desigualdades extremas como as que
existem no Nordeste e no Brasil.
Tal como Furtado, as propostas socioeconmicas de Unger para o Nordeste partiram de
uma crtica ideia de redistributivismo desacompanhada da reorganizao das relaes de produo, embora nenhum dos dois concebesse a reorganizao das relaes de produo da mesma
maneira que os marxistas. Para Unger, por exemplo, o processo de reorganizao de uma dada estrutura econmica quase sempre resultado de
reconstruo institucional9. Assim, a economia de
mercado no encerra um contedo jurdico e
institucional predeterminado, e, por isso, pode ser
institucionalmente reinventada: a ideia geral que
o tipo de regime de propriedade e contrato que
passou a caracteriz-la no Ocidente no reflete uma
9

Uma das principais crticas de Unger ao pensamento

social, tanto o de ambio crtica e transformadora como
o de matiz conservador, diz respeito ao compartilhamento
de uma forma equivocada de compreenso do que so as
instituies e a estrutura da sociedade e, ainda, de suas
relaes: O fetichismo institucional a crena em que
conceitos institucionais abstratos, como as ideias de
democracia representativa, economia de mercado ou
sociedade civil livre, tm uma expresso natural e necessria em um conjunto particular de estruturas legalmente definidas. O fetichismo estrutural a contraparte
de ordem superior do fetichismo institucional: a ideia de
que, apesar de podermos ser capazes de revisar uma ordem institucional particular, e at mesmo de substituir,
vez por outra, um sistema institucional por outro diferente, no podemos alterar o carter da relao entre as
estruturas institucionais e a liberdade dos agentes que
as ocupam de contestar e transcender essas estruturas
(Unger, 1999, p. 91).

lgica profunda de necessidades econmicas e

sociais, mas, ao contrrio, resulta de lutas e construes polticas. Somente um pensamento formado dentro de uma cultura intelectual marcada pela
necessidade falsa acredita que os dispositivos
institucionais da modernidade resultam de uma
lgica social ou econmica predeterminada.
Para Unger, as estruturas de uma sociedade
[...] so o resultado de muitas sequncias frouxamente interligadas de conflito social e ideolgico,
e no imperativos funcionais insuperveis e determinados, que dirigem uma sucesso de sistemas
institucionais indivisveis (Unger, 1999, p. 26).
Portanto, para ele, esse movimento promove a quebra do clssico antagonismo entre reforma e revoluo, pois o experimentalismo institucional proposto pode ser radical, a ponto de transformar as
estruturas bsicas da sociedade. Da o seu carter
revolucionrio. E faz-lo lidando com uma parte
dessa estrutura por vez, passo a passo, cumulativamente. Da seu carter reformista. Nesse contexto, campos intelectuais como o Direito e a Economia Poltica podem virar grandes aliados do mtodo do experimentalismo institucional, pois so eles
que lidam mais de perto com a realidade dos arranjos institucionais estabelecidos e podem reconhecer que esses arranjos integram um conjunto
de possibilidades institucionais muito mais amplo, que inclui no s solues do passado reprimidas ou descartadas como tendncias divergentes dentro da ordem atual (Unger, 2004, p. 36-40).
Por isso, ele pensa na possibilidade de instituir, no Nordeste, uma economia de pequenos e
mdios produtores, operando por meio de uma mistura de organizao cooperativa e atividade independente, cujo horizonte a estruturao de uma sociedade baseada na descentralizao da propriedade.10
10

A teoria de Unger [...] prope o desmembramento do

direito de propriedade tradicional para atribuir seus componentes a diferentes tipos de titulares. Entre esses sucessores do proprietrio tradicional estaro as empresas,
trabalhadores, governos locais e nacional, organizaes
intermedirias e fundos sociais. Ele se ope reverso
simples da propriedade privada convencional para a propriedade do Estado ou de cooperativas de trabalhadores,
porque essa reverso apenas redefine a identidade do
proprietrio sem alterar a natureza da propriedade unitria. Prope uma estrutura de propriedade em trs n-

206

Carlos Svio Teixeira

veis: um fundo central de capital, criado pelo governo

nacional democrtico para tomar as decises finais relativas ao controle social da acumulao econmica; os
vrios fundos de investimentos criados pelo governo e
pelo fundo central de capital para aplicao de capital em
bases competitivas; e tomadores primrios de capital que
sero as equipes de trabalhadores, tcnicos e empreendedores (Cui, 2001, p. 19).
11
O livro Os Batalhadores Brasileiros, do socilogo Jess
Souza, obra que o resultado de uma pesquisa terica e
emprica abrangente realizada em todas as regies do Brasil
sobre o perfil sociolgico dos principais tipos de empreendedores e trabalhadores que integram um grupo social que
se tornou suporte das transformaes do capitalismo brasileiro nas ltimas dcadas, mostra, em seu captulo 7, a
realidade da segunda premissa sugerida por Unger, assim
como, de maneira geral, a situao do empreendedorismo
tpico da regio. Esses batalhadores empreendedores e
trabalhadores seriam o agente em que Unger deposita suas
maiores esperanas e que deveria ser e ainda no o
principal destinatrio das polticas pblicas do Estado brasileiro. Na regio Nordeste, a presena acentuada desses
batalhadores percebida como uma vantagem e mais
um indicativo do tipo de poltica industrial, agrcola e social
que deve ser destinada regio. No por acaso, o livro conta
com um prefcio de Unger.

vaes institucionais capazes de rearranjar a estrutura de sua vida social, o seu veculo so as polticas pblicas do Estado brasileiro, em especial a
industrial e a agrcola na esfera econmica, e, na
esfera social, aquelas destinadas capacitao educacional centrada no ensino e difuso de cincia e
de tecnologia capazes de instrumentalizar o
empreendedorismo emergente dos batalhadores.
Toda essa discusso levantada por Unger acerca das
novas formas de economia de mercado caracterizada pela ligao que sua perspectiva terica postula entre os problemas institucionais e as prticas
mais caractersticas da atual produo de vanguarda, chamada por especialistas de ps-fordismo.
A relao da poltica industrial e da poltica
agrcola, analisada a seguir com a reconstruo da
economia de mercado, numa direo como a preconizada pelo projeto Nordeste proposto por Unger,
cujo foco est nas pequenas e mdias empresas,12
tem o seu iderio fundado na superao do so
paulismo. A passagem seguinte ilustrativa:
A primeira tarefa acelerar a passagem, que j
comeou no centro industrial do pas, para alm
do Fordismo. A segunda tarefa, mais exigente e
menos compreendida, organizar travessia direta do pr-Fordismo para o ps-Fordismo, sem
que o pas todo tenha de passar pelo purgatrio
do Fordismo industrial. O Brasil todo o Nordeste inclusive no deve ter de primeiro virar a
So Paulo de meados do sculo vinte para poder,
depois, transformar-se em algo diferente. O Nordeste no para ser verso tardia da So Paulo de
meados do sculo passado. O Nordeste deve por
sua prpria originalidade a servio da originalidade do Brasil, abrir novo caminho de desenvolvimento nacional (Unger, 2009, p. 9).

Para realizar essa obra, a poltica industrial

preconizada por Unger tem duas dimenses: uma
institucional e outra operacional. Na primeira, a questo se refere s formas de relacionamento entre os
produtores entre si e entre os produtores e o Estado.
Na relao entre os produtores, o ponto central a
12

Afirma Unger (2009, p. 12): O foco da poltica industrial no deve ser nem as grandes empresas, de um lado,
nem os microempreendimentos, de outro lado. So as
pequenas e mdias empresas as que devem merecer a
ateno prioritria. nelas que est a grande maioria dos
empregos industriais. E delas que resulta a maior parte
do produto. Nisso, o Nordeste apenas acentua uma caracterstica generalizada da economia brasileira.

207

CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 70, p. 201-214, Jan./Abr. 2014

O conjunto de propostas de Unger para o

Nordeste se baseia tambm numa compreenso dos
limites e das possibilidades da regio. o que, no
texto O desenvolvimento do Nordeste como projeto
nacional, chama de premissas: 1) a constatao
de que a ausncia de um plano abrangente e sistemtico para a regio, desde o incio dos anos 60
do sculo passado, abriu espao para trs processos degenerativos: a) a busca de incentivos e subsdios fiscais, b) a fixao em grandes obras fsicas,
como a transposio do Rio So Francisco, e c) a
crena em iluses, como o pobrismo e o so
paulismo; 2) a tentao de no enfrentar, de forma
direta e para valer, o problema do semirido, refugiando-se no pobrismo. Trata-se de uma situao ainda mais grave, porque, alm da dimenso
moral e econmica do desastre fruto desse abandono do semirido, ela representaria grande desperdcio das condies favorveis ... construo de regime social que privilegia a autonomia e a
cooperao entre gente livre; 3) a realidade de um
novo Nordeste, marcada por um impressionante empreendedorismo dos batalhadores e por uma
no menos impressionante inventividade
tecnolgica popular.11
Se o ncleo duro da proposta de Unger para
o Nordeste a criao de uma sociedade e uma
economia de pequenos e mdios empreendedores
e trabalhadores, por meio de um conjunto de ino-

CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 70, p. 201-214, Jan./Abr. 2014

A ECONOMIA POLTICA DA TRANSFORMAO ...

organizao do regime de concorrncia cooperativa, como meio de resolver o problema clssico de

acesso escala das pequenas e mdias empresas.
Assim, elas, apesar de continuarem competindo no
mercado, podem compartilhar recursos financeiros
e tecnolgicos que, isoladamente, no conseguiriam
alcanar. J na relao entre os produtores e o Estado, o ponto central a fuga da escolha entre o modelo norte-americano, desenhado para regular as empresas distncia, por meio de agncias, e o modelo
do nordeste asitico, em que o Estado impe, de cima
para baixo, por meio de uma burocracia forte, o seu
projeto. A proposta para o Brasil em geral, e para o
Nordeste em particular, centra-se no avano em direo a um modelo experimentalista e descentralizado
como o [...] sugerido pelo conceito, tipicamente brasileiro, de arranjos produtivos locais13 (Unger, 2009,
p. 14). Na segunda dimenso, a operacional, dois
aspectos so fundamentais: 1) a ateno decisiva
oferta real e massificada de crdito e de tecnologia s
pequenas e mdias empresas, de forma a completar
o trabalho de aconselhamento gerencial realizado pelo
Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas
Empresas (SEBRAE) junto a esse universo empresarial;14 2) a organizao das empresas em rede, de
maneira a sempre existir uma instituio ncora
(empresa maior ou agncia do governo local) em torno da qual as empresas menores ou as cooperativas
de empresas menores passem a gravitar.15
A democratizao da economia de mercado
13

Esse conceito tem sido desenvolvido no Brasil sob a

liderana intelectual dos economistas Helena Lastres e
Jos Cassiolato, que tm se dedicado ao estudo terico e
emprico do universo das pequenas e mdias empresas e
da realidade dos arranjos produtivos locais (APLs). Ver,
entre outros, os dois volumes da obra de Cassiolato;
Matos; Lastres (2008).
14
A literatura que trata dos desafios institucionalizao
das pequenas e mdias empresas consensual em seu
diagnstico: Barreiras ao crdito geram ineficincias
alocativas e subtraem recursos de projetos de investimento, que podem oferecer as maiores taxas de retorno
[...] Se empresas de longa existncia ou maior porte tiverem maior facilidade de acesso ao crdito, enquanto novas firmas ou pequenas e mdias empresas no tm, algumas dentre elas tero uma sobrevida alm da expectativa, e a concorrncia ser reduzida. No mundo em desenvolvimento, este um problema que se difunde e constitui um srio impedimento criao de economias locais
dinmicas em torno de um setor de pequenas e mdias
empresas em expanso (Mytelka; Farinelli, 2005, p. 367).
15
No texto do projeto da SAE, h uma passagem em que
se pode perceber como a realidade do Nordeste ajudou a
reforar muitas das proposies tericas de Mangabeira

no Nordeste brasileiro, sugerida acima pela poltica industrial voltada para o empreendedorismo
emergente, se completa atravs de uma poltica
agrcola. Na proposta da SAE, h um conjunto de
elementos que apenas reproduz o consenso dominante acerca do contedo de uma poltica agrcola
para o pas, do qual, talvez, no participem apenas os setores da esquerda, que centra seu discurso na questo da reforma agrria.16
Assim como na poltica industrial, a dimenso institucional, geralmente negligenciada nas discusses sobre agricultura, ganha nfase na proposta de poltica agrcola da SAE, tanto aquela destinada agricultura irrigada como voltada para a agricultura de sequeiro. O ncleo a organizao pelo
Estado de quatro conjuntos de aes: comercializao,
ajuda tcnica atravs do extensionismo agrcola, em
que o mtodo da colaborao entre os entes
federados seja decisivo, disseminao para os pequenos e mdios produtores agrcolas dos instrumentos financeiros como os hedges, que protegem
contra os riscos climticos e econmicos que caracteristicamente recaem sobre a agricultura (e que
hoje somente o agronegcio deles se beneficiam) e,
por fim, reorganizao dos mercados agrcolas para
acabar com a fragmentao dos produtores frente
aos fornecedores e compradores cartelizados. Tudo
isso sob o seguinte princpio: [...] quando o mercado no faz, o Estado (inclusive a Conab) tem de fazer
Unger: A primeira dessas foras construtivas um
empreendedorismo emergente [...] Por exemplo, em
Caruaru e Toritama, no interior de Pernambuco, veemse todas as etapas do capitalismo europeu, do sculo
dezessete ao sculo vinte, coexistirem no mesmo lugar.
Esto presentes num complexo de confeces que sobrevive longe dos grandes mercados consumidores e da
matria-prima. E que toma a forma no s de empresas
mdias, mas tambm de mais de dez mil empreendimentos caseiros os chamados fabricos que trabalham em regime de terceirizao para aquelas empresas
mdias (Unger, 2009, p. 11). Para uma anlise de caso
desse processo no Nordeste, ver Loureno (2007).
16
Fazem parte da proposta o reconhecimento da agricultura como dimenso fundamental de qualquer economia moderna e a necessidade de agregar agricultura
familiar caractersticas empresariais sem que isso implique a perda de seu vnculo com a policultura e com a
propriedade descentralizada. Como decorrncia, o esforo para agregar valor aos produtos do campo e a ateno
aos problemas mais caractersticos da agricultura como
a estrutura fsica (centrada basicamente no
equacionamento do problema da irrigao) e o financiamento. Mas a tudo isso a proposta de Mangabeira Unger
acresce o objetivo de se [...] construir classe mdia rural
forte, como vanguarda de uma massa de lavradores pobres que vir atrs dela (Unger, 2009, p. 15).

208

Carlos Svio Teixeira

17

A proposta de Mangabeira Unger destaca tambm a importncia da agricultura de sequeiro, apostando alto nas
possibilidades do desenvolvimento tecnolgico: A agricultura de sequeiro no s exige tecnologia prpria, de
aproveitamento do solo, de experimentao com sementes e de adaptao sazonalidade das chuvas, como tambm s se viabiliza, economicamente, com o avano da
industrializao rural. O conjunto de formas de agregao de valor no campo precisa ser maior, no menor, para
a agricultura de sequeiro do que para a agricultura
irrigada (Unger, 2009, p. 15-16).
18
Para uma viso geral sobre os fundamentos clssicos do
pensamento da tradio socialista utpica e seus principais temas e questes, ver Teixeira (2002).

inspirou na experincia anterior liderada por Celso Furtado e reviveu seu sonho de transformar a
regio-problema em exemplo de um caminho para
toda a sociedade brasileira:
[...] ao mesmo tempo em que apresenta muitos
dos problemas nacionais em sua forma mais concentrada, o Nordeste rene muitos dos elementos indispensveis s solues nacionais, inclusive a fora da identidade coletiva e o acmulo
dos vnculos associativos (o capital social). No
Nordeste, mais do que em qualquer outra parte
do pas, o Brasil afirma sua originalidade. (Unger,
2009, p.7, Grifos nossos).

DA ECONOMIA SOCIEDADE: a reorganizao

do Estado e a reorientao da poltica social
Os projetos de transformao do Nordeste
elaborados por Celso Furtado e Mangabeira Unger
compartilham duas preocupaes fundamentais,
uma de carter social e outra de natureza poltica.
A primeira dedica-se ao enfrentamento, em seu
fundo causal, da chocante desigualdade social do
Nordeste. A segunda preocupa-se com a construo do agente institucional capaz de traduzir e desdobrar o projeto em iniciativas concretas e prticas, atravs de seus mltiplos e complexos nveis
polticos e administrativos, no mbito de nosso
aparato estatal e governamental. Essa parte do texto discutir quais as respostas dadas pelo projeto
mais recente encabeado por Mangabeira Unger a
essas temticas, realando o contexto terico de
onde elas so extradas.
Uma das grandes vertentes do projeto de
Unger para o Nordeste apresenta, como justificativa da iniciativa, a possibilidade de ela exemplificar
um novo tipo de federalismo para o Estado brasileiro, marcado por uma lgica de cooperao estreita entre os trs nveis da federao.19 A ideia
bsica que suscita essa questo resulta da observa19

Observe-se que Furtado tambm identificou o nosso federalismo como mais um obstculo ao desenvolvimento
do Nordeste e, de maneira original, refletiu sobre o que
designou de federalismo cooperativo, que, em sua perspectiva, havia sido ensaiado durante a experincia democrtica da Repblica de 45 a 64. Segundo um comentarista, [...] o federalismo cooperativo, nos termos propostos
por Furtado, apontava para uma descentralizao parcial

209

CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 70, p. 201-214, Jan./Abr. 2014

como vanguarda do mercado (Unger, 2009, p.16).17

Embora inovador e profundamente
provocativo, o projeto de Unger parece equivocado em algumas partes. Talvez o seu principal problema seja confundir a correta compreenso dos
limites das alternativas fordistas com a obrigao
de instantaneamente super-los. O fordismo j
forte no Nordeste, e no parece ser razovel que
alternativas produtivas fordistas no possam ser
uma parte da soluo regional. No Nordeste, parece existir espao at para o pobrismo durante
certo tempo. Ou seja: embora o empreendedorismo
flexvel das pequenas e mdias empresas que colaboram e concorrem, ao mesmo tempo, deva ser o
nexo dinmico de um projeto de desenvolvimento
para o Nordeste, pode haver espao e importncia
relativa para o fordismo e o fordismo flexvel, que
no a mesma coisa que dominou So Paulo. Em
outras palavras, no Nordeste, talvez existam condies at para maquiladoras. E isso sem comprometer o ncleo central da nova poltica, que voltar
os instrumentos do Estado para os clusters dos pequenos e mdios empreendimentos dinmicos.
Portanto, o ncleo do projeto de Mangabeira
Unger para o Nordeste objetiva construir uma economia organizada de uma forma que rena capital, tecnologia e trabalho, sem distribuir direitos
permanentes e irrestritos a seu uso. Essa soluo
implica imaginar e experimentar instituies que
expressem o antigo ideal, centrado no pequeno
produtor independente, como uma alternativa prtica ao capitalismo, conforme a tradio socialista
utpica de pensamento, fundada na realizao do
progresso econmico e tecnolgico e na democratizao da estrutura social.18 Embora com contedo diferente, o projeto formulado por Unger se

CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 70, p. 201-214, Jan./Abr. 2014

A ECONOMIA POLTICA DA TRANSFORMAO ...

o de um problema caracterstico de pases

territorialmente extensos e com desigualdades regionais significativas como o Brasil: a necessidade
da compatibilizao de padres nacionais de investimento e de qualidade com a gesto local das
polticas pblicas. Nessas circunstncias, importante que o Estado tenha um bom sistema de
monitoramento e de financiamento dessas polticas e flexvel o suficiente para ser capaz, inclusive, de reorientar temporariamente, de acordo com
necessidades extraordinrias, recursos e quadros
de um local para outro. Mas o problema maior
que, mesmo depois desses ajustes, uma determinada rea da poltica pblica pode ostentar ndices
abaixo dos padres mnimos aceitveis estabelecidos. Nesse caso, qual seria a soluo? Na resposta
de Unger, o Estado tem de constituir uma instncia
transfederal que rena os trs nveis da federao e
que tenha poder de interveno nessa rea da poltica pblica que enfrenta dificuldades, para sanela e devolv-la consertada ao ente federado constitucionalmente responsvel. O esprito fortalecer o
experimentalismo atravs da cooperao.
Uma das premissas norteadoras desse federalismo cooperativo parte de uma constatao terica acerca da necessidade de transformao do
Estado, face s mudanas nos paradigmas de organizao da produo, numa direo ps-fordista,
que cada vez mais invade os espaos da vida social, tornando ainda mais inadequados muitos dos
meios com que o Estado, fundado numa lgica
fordista de excessiva padronizao e rigidez, ainda
opera na realizao de suas aes. Um exemplo
dessa circunstncia pode ser observado na necessidade de reforma da relao da sociedade civil
com o Estado, no que diz respeito proviso das
polticas pblicas. Vrios especialistas definem os
servios pblicos ofertados pelo Estado, em quase
na aplicao dos recursos pblicos federais nos estadosmembros, o que seria feito pelas instituies regionais
federais, por estar apoiado nas influncias tericas de um
planejamento no autoritrio. Entretanto, o desenvolvimento econmico equilibrado, para Furtado, dependia
muito mais das iniciativas da Unio que das unidades
subnacionais, ou mesmo da participao social. Era decisivo o papel do governo federal na construo da ordem
ideal, o que significava um afastamento do modelo americano clssico. (Ismael, 2009, p. 236).

todos os pases, como uma espcie de fordismo

administrativo, pela sua caracterstica padronizao, ao que se associa a falta de qualidade embora,
para os mais objetivos, isso pouca relao guarda
com a questo do estilo de organizao, como apregoam os liberais em seu jargo sobre gesto. Na esteira dessa argumentao, Unger rejeita, inclusive,
como falta de imaginao institucional, a ideia de
que a alternativa a esse fordismo administrativo
seja a proviso privada desses servios.20
Mas a proposta institucional de reconstruo do federalismo, alm de trazer a ideia de substituio da repartio rgida de competncias entre
os trs nveis da federao por um federalismo
cooperativo, que associe os entes federados em
experimentos compartilhados, traz outra questo,
ligada ampliao do potencial de uma determinada localidade ou setor: divergir do modelo jurdico e institucional constitudo e construir uma
espcie de contra modelo, que pode vir a ser o
modelo do futuro.21 O que inibe essa possibilidade, no federalismo clssico, que, ao dar liberdade para uma regio ou um setor, imagina-se a necessidade de oferecer liberdade igual para todos.
Mas essa circunstncia no necessria. possvel imaginar que determinadas localidades ou se20

A SAE, sob o comando de Mangabeira Unger, tentou

levar a cabo tambm um projeto de ampla reformulao
da administrao pblica como elemento importante da
construo de um modelo de desenvolvimento. A ideia
bsica que a reforma do Estado no deve restringir-se
mera transposio das prticas mais caractersticas da
gesto privada para o aparato estatal, e nem desvincular
o debate sobre o contedo dessa reforma do Estado da
discusso sobre o modelo de desenvolvimento que o
Estado, uma vez reformado, tornar-se- instrumento. A
SAE produziu um texto com toda essa problematizao,
no qual sustentava que o verdadeiro choque de gesto
no pas significava realizar simultaneamente trs agendas inacabadas em matria de administrao: a da
profissionalizao, a da eficincia e a do experimentalismo
(Secretaria de Assuntos Estratgicos, 2009). O princpio
terico sugerido que o contraste hidrulico da poltica
do sculo XX, na qual mais Estado implica menos mercado e vice-versa, deva ser superado numa perspectiva
progressista (Unger, 1999).
21
Esse o caso, por exemplo, da poltica industrial e agrcola voltada para os pequenos e mdios empreendedores, em que um dos aspectos da relao entre o Estado e
os produtores expressa o princpio da cooperao federativa. O mesmo raciocnio, ainda que com muito mais
intensidade, vale para reas como educao e sade. Sob
esse aspecto, o SUS uma empreitada institucional que
contempla o esprito da ideia em tela. Para uma apreciao do esprito da ideia de federalismo cooperativo aplicada ao caso das polticas pblicas do Estado brasileiro,
ver Chaves (2010).

210

tores tenham poderes extraordinrios de divergncias da orientao geral. Isso implicaria a realizao da ideologia experimentalista que inspira o federalismo clssico, mas que, no entanto, no tem
sido praticada. Trata-se da percepo dos estados
federados como laboratrios de inovaes.22
No bojo dessa proposta de reconstruo do
federalismo brasileiro, o projeto Nordeste formulado por Unger desdobra-se rumo questo da
capacitao da enorme populao desprovida de
capital cultural, tendo em vista, sobretudo, duas
prioridades: a primeira assegurar, dentro de um
pas muito grande, muito desigual e de regime federativo, a reconciliao da gesto local dos sistemas
escolares pelos estados e municpios, com padres
nacionais de investimento e de qualidade. Sem a
participao decisiva da Unio, o Nordeste no construir a escola capaz de realizar o choque de cincia
e tecnologia exigido como contrapartida das transformaes econmicas sugeridas anteriormente. E a
segunda aproveitar o impulso dado pelo governo
Lula ao ensino tcnico para enfrentar, simultaneamente, dois desafios: a) usar a rede federal de escolas tcnicas para soerguer o elo fraco do sistema
escolar brasileiro, que o ensino mdio, cuja responsabilidade de gesto recai sobre os estados e
municpios; b) usar as escolas tcnicas para construir uma fronteira aberta entre o ensino geral e o
ensino tcnico. Mas ele adverte: Convm fazer tudo
isso com largueza de viso, livre das restries impostas pelo imediatismo. Os enigmas do Nordeste
podem inspirar avanos cientficos e inovaes
tecnolgicas cuja utilidade prtica s aparecer adiante (Unger, 2009, p. 20-21).23
Essa juno, por sua vez, enseja a insistn22

A ideologia do federalismo clssico norte-americano apregoa a ideia de que os Estados federados atuem, em alguma
medida, como laboratrios de experimentao de projetos
e caminhos distintos daquele do governo central, embora
a sua prtica institucional fundada na repartio rgida de
atribuies entre os entes federados contradiga frontalmente o princpio manifesto da ideologia. Para uma apreciao dessa discusso, face ao tema do federalismo cooperativo, ver Dorf; Sabel (1998, p. 292-313.
23
O texto do projeto Nordeste diz: A poltica industrial
voltada para redes de pequenas e mdias empresas industriais, e tanto para a agricultura irrigada como para a
de sequeiro, so provocaes naturais para mobilizar cincia e tecnologia. Falta o agente institucional. J existe,
porm, base de apoio financeiro no Sibratec o novo
Sistema Brasileiro de Tecnologia. Para qualificar-se ao

cia em transformar o modo de ensinar: substituir

o modelo pedaggico baseado na informao por
um tipo de ensino que seja mais analtico. Na verdade, essa sua proposta significa antecipar para as
primeiras etapas da aprendizagem o trabalho cooperativo que caracteriza os estgios mais avanados da cincia. A crena no poder social da educao, evidenciada por grandes pensadores liberais,
como John Dewey e Bertrand Russell, fortemente compartilhada por Unger. Um dos temas caros
ao seu pensamento programtico aquele referente s ideias sobre uma forma de ensino que resgate
a criana das limitaes de seu meio de sua famlia, de sua classe social, de seu tempo histrico,
de sua cultura nacional e lhe d os instrumentos
da resistncia moral e da anteviso intelectual
(Unger, 1999, p. 180-185).24
O segundo eixo analtico do desdobramento programtico do projeto Nordeste apresentado
por Mangabeira Unger emerge no contexto da discusso que se tornou conhecida no Brasil como a
porta de sada dos programas de transferncia
de renda, comumente proposta pelos representantes intelectuais e polticos da direita. A ideia bsica a que os programas de transferncia, como o
programa Bolsa Famlia, so resgates de cidadania,
j que, na misria, as pessoas so imobilizadas
inclusive pelo medo. Dessa forma, os programas
de transferncia devem ser entendidos como instrumentos que criam as condies para uma
mobilizao mnima (Vanderbouth; Parijs, 2006).
O que Unger diz em resposta que as transferncias representam uma condio necessria, mas no
uma condio suficiente. E que, portanto, deveria
apoio que, por meio dele, vir da Finep e de outras entidades federais e estaduais, deve cada um dos estados
nordestinos organizar uma entidade ou aproveitar entidade existente para coordenar o trabalho de identificao, desenvolvimento, adaptao e transferncia das
tecnologias mais relevantes relevantes, sobretudo, para
as iniciativas industriais e agrcolas enumeradas anteriormente (Unger, 2009, p. 20).
24
No panorama da educao brasileira, a identificao de
Unger com a perspectiva pedaggica de Ansio Teixeira
que, alm de discpulo do experimentalismo de Dewey,
como o prprio Unger, foi secretrio de educao do Estado da Bahia na poca em que Otvio Mangabeira, seu
av, foi governador. Ansio Teixeira exerceu tambm grande influncia sobre Darcy Ribeiro, e um de seus principais projetos, o CIEP, foi implementado no estado do
Rio de Janeiro durante os governos de Leonel Brizola,
nas dcadas de 80 e 90.

211

CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 70, p. 201-214, Jan./Abr. 2014

Carlos Svio Teixeira

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A ECONOMIA POLTICA DA TRANSFORMAO ...

haver uma verso progressista que no h dessa discusso sobre as portas de sada, descritas
por outra linguagem que enfatizasse a necessidade
de agregar elementos de ampliao da oportunidade e de capacitao a esses programas.
A ideia se baseia num dado emprico sobre a
estrutura de classes no Brasil e sobre o perfil dos
beneficirios dos programas de transferncia como
o Bolsa Famlia. Quando se observam os dados recentes a respeito da evoluo da renda e de seus
componentes no Brasil, verifica-se o seguinte: embaixo, entre aqueles descritos por Jess Souza como
a ral brasileira, houve um crescimento da renda,
sem que tenha havido um crescimento da renda do
trabalho. Entende-se que a maior parte desse crescimento se deve aos programas de transferncia de
renda. Mais adiante, no grfico de evoluo da renda, houve um crescimento da renda menor, mas
uma proporo muito maior desse crescimento devido renda do trabalho. E a partir da, a curva
continua a descender (Paes de Barros, 2008).
Essa constatao emprica inspirou a seguinte conjectura causal: entre o ncleo duro da pobreza, de um lado, e a pequena burguesia empreendedora, de outro, haveria um grupo intermedirio, que Unger chamou de batalhadores. Esse
grupo social seria composto basicamente por pessoas que surgem mais ou menos no mesmo meio
pobre da ral, do ncleo da pobreza, mas que,
por razes sociolgicas e psicolgicas especiais,
responderam s durssimas circunstncias coletivas e conseguiram iniciar seu autorresgate. De acordo com essa ideia, essas pessoas existem aos milhes no Brasil, no Nordeste principalmente. Essa
hiptese a respeito da estrutura de classes inspirou uma sugesto programtica: o desdobramento
capacitador dos programas de transferncia teria
de ter em vista essa diferena entre a ral e esse
grupo chamado de batalhadores. O ncleo duro
da pobreza composto por pessoas que esto cercadas por um conjunto de inibies familiares e
culturais, o que dificulta a eficcia dos programas
de capacitao. A experincia mundial de programas de capacitao dirigidos a esse ncleo duro
da misria desalentadora, conforme estudos

como o de Galasso (2006) e Rodrigues (2010).

Portanto, o malogro se explicaria por causa
desse conjunto de inibies sociais e culturais. Para
a ral, no funcionaria uma iniciativa direta de
capacitao. A primeira coisa a fazer assegurar
que o Estado consiga assumir algumas das funes das famlias desestruturadas e adensar o sistema de assistncia social. Isso no objetiva substituir a famlia, mas complement-la. J os
batalhadores seriam os alvos naturais dos programas de capacitao, na medida em que j demonstraram que so resgatveis, por uma razo
simples: j iniciaram o seu prprio resgate. De acordo com essa perspectiva, o equvoco comum que
se comete no mundo dirigir os programas de
capacitao aos mais pobres. Embora seja compreensvel pensar que a capacitao deva comear
pelos mais carentes, a lgica da poltica no deve
ser a mesma da caridade. Ento, paradoxalmente,
os programas de capacitao deveriam comear no
pelos mais carentes, mas pelos relativamente menos carentes, que funcionariam como uma espcie
de vanguarda do contingente mais pobre de pessoas que viria em seguida.

CONSIDERAES FINAIS
Independentemente de se concordar ou no
com as ideias norteadoras dos projetos encabeados por Celso Furtado e Mangabeira Unger, h de
se reconhecer que ambos se caracterizaram pelo
compartilhamento da viso de que a melhor maneira de compreender as possibilidades do futuro
influir na sua construo. Para isso, o pensamento e a ao no podem prescindir da combinao de trs atributos fundamentais: realismo, generosidade e ousadia. Na poltica contempornea, o realismo passou a ser identificado com a
aceitao dos preconceitos e interesses da ordem
estabelecida. Para esses dois pensadores brasileiros, realista o agente que tanto se dispe a compreender e enfrentar a realidade, sem desconsiderar
nem superdimensionar seus elementos refratrios
e constrangedores, como aquele que, por atuar sobre

212

Carlos Svio Teixeira

Recebido para publicao em 15 de outubro de 2012

Aceito em 26 de agosto de 2013

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ela, acaba virando um visionrio capaz de enxergar tambm as possibilidades de transformao

dessa realidade, sempre ambivalente e contraditria. Entendido dessa maneira, e aplicado ao Nordeste, o realismo casa-se com a generosidade e a
ousadia. Essas foram as grandes marcas dos projetos de Nordeste liderados pelos dois estrategistas: O Nordeste o maior rfo do modelo de
desenvolvimento construdo no pas no ltimo
meio sculo. Convm ao pas que o Nordeste se
rebele contra esse modelo de desenvolvimento. Ao
se rebelar contra ele, falar pelo Brasil. (Unger,
2009, p. 22).

A ECONOMIA POLTICA DA TRANSFORMAO ...

THE POLITICAL ECONOMY OF THE

TRANSFORMATION OF THE NORTHEAST:
from Furtado to Unger

LCONOMIE POLITIQUE DE LA
TRANSFORMATION DU NORD-EST: de
Furtado Unger

Carlos Svio Teixeira

Carlos Svio Teixeira

This paper analyzes two proposals of

structural reorganization of northeastern society,
prepared at different moments in time, one under
Celso Furtados intellectual leadership and the
other under Mangabeira Ungers leadership. It
argues that both stem from the premise that the
fight against the serious problems faced by the
countrys most unequal region requires bold
institutional reconstruction, as well as the adoption
of public policies that confront the structural
constraints of the region, rather than just lessen
them. It reinforces the idea that the project that
gave origin to SUDENE (Superintendence for the
Development of the Northeast), headed by Furtado, served as inspiration to the second latest
venture, since the two initiatives were based on
ideas that surpass a merely redistributivist
perspective.

Cet article analyse deux propositions de

rorganisation structurelle de la socit du nordest labores des moments diffrents, lune sous
le leadership intellectuel de Celso Furtado et lautre
de Mangabeira Unger. On y argumente que toutes
deux partent de la prmisse selon laquelle les
affrontement des graves problmes de la rgion la
plus ingalitaire du pays suppose une
reconstruction institutionnelle courageuse ainsi
que ladoption de politiques publiques prtes
affronter les contraintes structurelles de la rgion
et non pas seulement les attnuer. On y affirme
que la proposition qui a donn naissance la
SUDENE, mene par Furtado, a servi dinspiration
une deuxime entreprise plus rcente, ces deux
initiatives tant fondes sur des ides allant audel dune perspective purement distributive.

CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 70, p. 201-214, Jan./Abr. 2014

K EY WORDS : Northeast, structural change, MOTS-CLS: Nord-est, changement structurel,

institutional reconstruction, Celso Furtado, reconstruction institutionnelle, Celso Furtado,
Mangabeira Unger.
Mangabeira Unger.

Carlos Svio Teixeira Doutor em Cincia Poltica. Professor adjunto do departamento de Cincia Poltica da
UFF onde atua na graduao de cincias sociais e no programa de ps-graduao em Cincia Poltica. Participa
de um grupo de pesquisa internacional em parceria com o Instituto de Estudos da sia e frica da Universidade
de Humboldt em Berlim. Tem dois livros publicados: um que analisa a relao entre mdia e poltica e outro que
fruto de uma organizao de textos do filsofo Roberto Mangabeira Unger. Tem, tambm, dois livros no prelo:
um em co-organizao com o socilogo Jess Souza sobre as transformaes recentes da sociedade nordestina e
outro resultado de sua tese de doutorado.

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