Evoluo recente do preo da terra rural no Brasil e os impactos do Programa da Cdula da Terra

Bastiaan P Reydon
Ludwig Agurto Plata
ndice
1. Introduo *
2. Situao e evoluo recente do mercado de terras do conjunto do pas *
3. Evoluo dos preo real da terra de lavouras nos estados do Nordeste. *
4. Polticas de acesso ao mercado de terras: Financiamento da demanda. *
5. Reforma Agrria travs do Mercado de Terras *
6. Fundo de Terras e da Reforma Agrria - Banco da Terra *
7. As vantagens do mercado na democratizao da terra rural: caso Cdula da Terra. *
BIBLIOGRAFIA
Introduo
Situao e evoluo recente do mercado de terras do conjunto do pas
Neste item pretendemos evidenciar a situao e evoluo do preo real da terra para o Brasil. Parte-se dos preos correntes de
venda da terra rural, coletados e publicados semestralmente, desde de 1966 pelo Centro de Estudos Agrcolas CEA da Fundao
Getlio Vargas - FGV. Esta amostra proporciona um horizonte de tempo aceitvel para mostrar por um lado, algumas tendncias
destes preos e, por outro lado, avaliar a sua dinmica.
O perodo de anlise compreende o espao de tempo de junho de 1966 a junho de 1998. Os dados do preo de venda da terra rural
so semestrais e consolidados em nvel nacional. Como os preos de venda e arrendamento da terra rural so publicados em
moeda corrente estes so transformados primeiro ao Real e, aps isto a preos constantes utilizando o ndice de Preos de
Disponibilidade Interna (IGP-DI) da FGV com base em junho de 1998).
O Grfico 1, mostra a evoluo do preo real de venda da terra de lavouras, campos, pastagens, matas e preo real de
arrendamento da terra de lavouras para o Brasil. Dentro do mesmo grfico, para cada uma das diferentes tipos de terra estima-se
trs regresses consecutivas a fim de visualizar a tendncia e as mudanas estruturais do preo no perodo em anlise.
O Grfico 2, mostra a evoluo do preo real de venda da terra de lavouras, segundo regies geogrficas e da mesma forma que
no grfico 1 estima-se trs regresses consecutivas a fim de visualizar a tendncia e as mudanas estruturais do preo da terra de
lavouras em cada uma das regies.
O Grfico 3, pretende colocar em evidncia as diferenas de preos que existem nas regies da federao, Comparando o preo
mdio real da terra para o Brasil com cada uma das regies. A partir dos grficos 1, 2, e 3 pode-se observar a seguinte
performance para o preo da terra rural:
1. Nos ltimos trinta anos os preos de venda da terra de lavouras, campos, pastagens e matas para o Brasil, guardando as
diferenas de preos existentes entre elas, apresentam o mesmo padro de evoluo. Este fato pode justificar o estudo da
evoluo dos preos de venda da terra rural, a fim de avaliar a sua tendncia, apenas utilizando um tipo de terra (Grfico 1
e Tabela 1). Isto , o estudo do preo mdio de venda da terra de lavouras para o Brasil, seria uma boa varivel proxy para
entender, em termos gerais, a evoluo dos preos dos diferentes tipos de terras. Porm isto deve ser feito guardando as
diferenas absolutas regionais .

2. Segundo o Grfico 2, o preo real da terra de lavouras apresenta o mesmo desempenho em cada uma das regies, porm
respeitando as particularidades de cada regio.

3. O Grfico 3 assim como a Tabela 2 mostram a terra de lavouras apresenta maiores preos nas regies Sudeste e Sul e os
menores preos na regies Norte e nordeste.

4. A tendncia do preo tanto para cada uma dos tipos de terras para o Brasil quanto para a terra de lavouras para cada uma
das regies mostram uma mudana estrutural ou de patamar entre os anos 1972-74 e outra em dezembro de 1986
(Grficos 1 e 2 e tambm Tabelas 1 e 2).

5. A primeira mudana estaria associada implementao de polticas setoriais na agropecuria. Naquele perodo,
principalmente atravs de uma poltica de concesso de crditos subsidiados, introduz-se um conjunto de inovaes
tecnolgicas de produtos, de processos e organizacionais, que por sua vez aumentaram a produtividade do trabalho e o
preo da terra. O crdito agrcola subsidiado, na medida que necessitava da propriedade da terra como aval do
financiamento certamente tambm teve um efeito eminentemente especulativo no preo da terra.

6. A segunda mudana de patamar do preo real da terra de lavouras acontece quanto esta tipo de terra atinge seu valor
mximo, em dezembro de 1986, em todas as regies. Esses foram em mdia, em Reais de junho 1998 de 7.148, 1.267,
2.341, 11.114, 8.801e 5.545 para o Brasil, Norte, Nordeste, Centroeste, Sul e Sudeste, respectivamente. Essa grande
mudana no preo da terra estaria associada poltica de estabilizao do Plano Cruzado que aumento a liquidez da terra

7. O patamar dos preos da terra de lavouras para todas as regies do perodo de jun/1988 dez/1994 semelhante ao
patamar do perodo jun/1975 dez/1985, embora a variabilidade dos mesmos fosse maior no primeiro perodo
mencionado. Por exemplo, para Brasil, o coeficiente de variao, que a relao percentual que resulta da diviso do
desvio padro pela mdia, aumenta significativamente passando de 5% para o 26% entre estes perodos. As regies que
mostraram maior variabilidade nos preos, entre esses perodos, foram Sudeste e Sul e as de menor variao foram Norte,
Nordeste.

8. Os preos da terra de lavouras a partir de 1995 apresentam uma tendncia decrescente em todas as regies. Para o Brasil,
eles diminuem em mdia de R$ 1.951, no perodo Jun/1988-dez/1994, para R$ 1.170 em 1997. Esta mudana estaria
associada poltica macroeconmica implementada pelo Plano Real.
Tabela 1. Preo Real Mdio da Terra de Lavouras, Campos, Pastagens, Matas e Preo de Arrendamento da terra de
Lavouras (R$ de junho de 1998 =100)
Lavouras

Campos

Pastagens

Matas

Arrendamento de
lavouras

Jun/1966-dez/1972

788

263

546

459

88

Jun/1975-dez/1985

2.607

982

1.485

953

168

Dez/86

7.148

3.132

4.767

2.602

239

Jun/1988-dez/1994

2.185

845

1.245

604

166

Jun/1995-dez/1997

1.568

573

848

356

121

Jun/98

1.286

409

632

261

115

Fonte: Boletim Estatstico do Centro de Estudos Agrcolas IBRE/FGV

Tabela 2. Preo Real Mdio da Terra de Lavouras para Brasil e Regies Geogrficas (R$ de junho de 1998 =100)
Brasil

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro Oeste

Jun/1966-dez/1972

788

467

379

1.154

880

545

Jun/1975-dez/1985

2.607

429

821

3.663

3.680

1.549

Dez/86

7.148

1.267

2.341

11.114

8.801

5.545

Jun/1988-dez/1994

2.897

489

936

4.095

4.038

1.808

Jun/1995-dez/1997

1.568

412

571

2.402

2.156

1.089

Jun/98

1.286

339

396

1.785

2.013

845

Fonte: Boletim Estatstico do Centro de Estudos Agrcolas IBRE/FGV

A identificao de mudanas significativas ocorridas na evoluo do preo da terra de lavouras para o Brasil permite identificar
dois grandes perodos no desempenho deste preo entre junho de 1966 e junho 1998.
O primeiro grande perodo, que estaria associado poltica setorial agrcola, que vai desde meados da dcada de sessenta at a
primeira metade da dcada de setenta, entre os anos 1966 e 1975, observa-se, que os preos dos diferentes tipos de terra sofreram
uma mudana significativa. Em mdia os preos dos diferentes tipos de terra triplicou. Segundo a Tabela 2, os preos reais de
venda da terra de lavouras, entre o perodo de jun/1966 dez/1972 e jun/1975 dez/1985, cresceram em 330%, 231%, 216%,
284%, 418% e 317% para o Brasil, Norte, Nordeste, Centroeste, Sul e Sudeste, respectivamente.
Vrias razes tem sido apontadas para explicar estes grandes crescimentos dos preos dos diferentes tipos de terra, entre eles
temos:

i. os efeitos das polticas setoriais que significaram a modernizao da agricultura, que esteve associada introduo de um
conjunto de inovaes tecnolgicas, aumentaram a produtividade da terra e portanto seu preo;

ii. a maior demanda por terras para tingir as necessidades de escala da produo das modernas tecnologias;
iii. a grande transferncia de recursos para o setor agropecurio principalmente atravs do crdito agrcola subsidiado, que em
muitos casos foi desviado para compra de terras e;

iv. a grande demanda por alimentos pelos mercados nacional e internacional catalisaram o aumento dos preos da terra rural;
v. todos estes fatos e polticas atuaram conjuntamente criando sinergias que potencializaram as expectativas de ganhos
produtivos e especulativos com o uso da terra e pressionaram a subida de seu preo.
O segundo grande perodo, vai desde meados da dcada de setenta at o incio da dcada de oitenta, entre 1975 at 1985, pode ser
denominado de perodo da ps - modernizao da agricultura brasileira. Neste espao de tempo, os planos macroeconmicos
Cruzado (1986) e Real (1994) colocam em evidencia trs momentos muito diferenciados na evoluo dos preos da terra rural:

1. relativa estabilidade entre 1975-1985,

2. grande instabilidade, 1986-1994 e;
3. desvalorizao, 1995-1998.
No perodo 1975-1985, os preos reais dos diferentes tipos de terras permaneceram em mdia relativamente estveis, isto ,
apenas apresentaram uma fraca oscilao em torno mdia. (Tabela 1 e 2). Vrias fatos contriburam a gerar esta relativa
estabilidade podemos citar:
i) o aumento da produtividade da terra conseguida com introduo de novas tcnicas, em termos relativos, incrementou a oferta
de terras, pressionando os seus preos para baixo;
ii) o crdito agrcola e a poltica de preos mnimos elevou as expectativas de ganhos com a terra elevando seu preo, alm disso,
a demanda da terra como ativo de reserva valor foi catalisada pelas altas taxas de inflao de fins dos setenta e comeos dos
oitenta.
Aps este primeiro momento, os preos da terra no Brasil passaram a oscilar acentuadamente principalmente em funo da
grande instabilidade da economia nacional. Que fez com que os agentes econmicos procurassem bens reais, entre eles a terra
para se defender da inflao.
No perodo 1986-1994, que inicia-se com Plano Cruzado e se encerra com o Plano Real, o preo a terra apresenta uma
performance de grande instabilidade. Este momento mostra-se extremamente rico para a anlise da evoluo dos preos pois
permite avaliar os efeitos dos planos estabilizao sobre este mercado. Esses planos anti-inflacionrios, que muitas das vezes
tiveram resultado contrrio ao esperado, alterando as expectativas dos agentes econmicos e ajudando a criar abruptos
movimentos na dinmica do todos os tipos de terras rural. importante lembrar que a terra rural um ativo, que na maioria das
vezes, consegue conservar seu valor (ou mais) de um perodo para outro. por isto, que em perodos de alta inflao tanto, a terra
rural, quanto, os outras ativos reais (casas, terrenos urbanos, telefones, carros etc.) so demandados pelos agentes econmicos
como ativos de reserva de valor para proteo contra a inflao. Portanto, neste perodo, a demanda por terras rurais

determinada, aps sua comparao com outros ativos reais ou financeiros, pelas suas rendas produtivas e sua valorizao, que so
expressos pela facilidade de sua revenda, isto , de sua liquidez.
Ainda nesse perodo de grande instabilidade econmica, onde vrios planos macroeconmicos foram aplicados para procurar
equaciona-la, o preo da terra comea a se movimentar, principalmente, ao ritmo da inflao e das expectativas que formam os
agentes em relao aos resultados das medidas de poltica econmica. Os movimentos mais importantes do preo da terra rural do
perodo so listados a seguir.
Na crise do final dos anos 80, que afetou drasticamente o conjunto do pas, os preos da terra agrcola caram significativamente.
A partir de 1984 as exportaes brasileiras, em grande parte agrcolas, viabilizaram a sada da recesso profunda na qual a
economia brasileira se encontrava. O incremento de tais exportaes, que se dirigiam principalmente para os Estados Unidos da
Amrica, mudaram as expectativas dos agricultores, os que por sua vez, comearam a produzir criando, com isso, um aumento da
escassez no mercado de terras da terra que manifestou-se em maiores preos. Essa maior demanda de terras aumentou a sua
liquidez em relao a outros ativos reais e financeiros. Os baixos retornos dos principais ativos lquidos e crescente
desconfiana dos agentes econmicos em relao capacidade do governo de honrar a dvida pblica, existentes naquela poca,
acarretaram o aumento da demanda de terras como ativo de reserva, tornando desta forma mais intensa a elevao de seus preos.
O grande boom do preo da terra no Brasil deu-se no ano de 1986, com o Plano Cruzado. neste ano os que os preos reais
atingem seu valor mximo. Este "pico" foi causado, principalmente, pelas seguintes conseqncias da poltica econmica:
congelamento dos preos e salrios reais, queda acentuada da rentabilidade de todas as aplicaes financeiras e elevao dos
nveis de investimento. Alm disso, havia disponibilidade de recursos financeiros relativamente baratos, de grande importncia
para o setor agrcola. Em conseqncia destes fatos, os preos da terra se elevaram tanto pelo crescimento de sua demanda como
ativo de capital, na medida que havia um crescimento da demanda por bens agrcolas/salariais, quanto ativo de reserva e de
investimento, na ausncia de alternativas adequadas de aplicao, exceto em outros bens reais. O fim do Plano Cruzado, no final
de 1986, com reverso de todas as expectativas, ocasionou queda acentuada nos preos da terra, colocando-os em seu nvel
anterior.
A queda dos preos da terra aps o Plano Cruzado foi gerada pela queda na demanda agregada (nos investimentos reais e nos
salrios reais) e pelo retorno atividade dos mercados financeiros de curto prazo. As necessidades de financiamento do Estado
garantiram um mercado para aplicao em ativos lquidos preferveis terra. Com a perspectiva de hiperinflao seria de se
esperar que, em tese, crescesse a demanda por terras como ativo lquido. Para o caso brasileiro, entretanto, tal perspectiva
provocou crescimento da demanda por terras apenas quando a insegurana nas aplicaes nos demais mercados de ativos lquidos
aumentou, o que ocorreu apenas no primeiro semestre de 1989, tendo havido queda no segundo semestre.
No primeiro semestre de 1990, antes do novo Plano, quando o risco de hiperinflao se elevou ainda mais, alguns agentes
demandaram terras, elevando um pouco seus preos. Mas os ativos mais demandados foram os mais lquidos do que a terra. O
Plano Collor, atravs do congelamento da riqueza lquida da economia, acarretou queda acentuada na liquidez da terra. Esta, por
sua vez, fez com que os negcios com terras ficassem relativamente parados ao longo do segundo semestre de 1990, mantendo
seu preo relativamente estvel.
Ao longo do primeiro semestre de 1991, o preo da terra voltou a se elevar. A elevao da liquidez da economia, aliada elevada
incerteza e ao descrdito em relao segurana de manter riqueza em qualquer tipo de aplicao financeira, tm canalizado mais
recursos para o mercado de terras. A partir desta elevao, o preo da terra no Brasil apresentou uma queda contnua at chegar
em dezembro de 1992 ao seu patamar mais baixo apenas comparvel ao perodo pr modernizao da agricultura em 1973.
As indicaes so de que o processo de estabilizao entendido como a criao da URV conjuntamente com o Plano Real afetou
o mercado de terras de forma profunda mas distinta. Enquanto a estabilizao significou apenas o fim da inflao e do
crescimento econmico, o que ocorre at meados de 1994, o preo dos diferentes tipos de terras cresceu atingindo um patamar
bastante elevado (acima do patamar dos anos 70). Com a recesso provocada por polticas restritivas de consumo, crdito,
particularmente para a agricultura entre outras, em meados de 1994, o preo da terra comeou a apresentar uma queda bastante
sustentada de seus preos. Entre junho de 1994 e junho de 1995 o preo da terra caiu aproximadamente 42%, fazendo com que
este se encontre novamente no patamar mais baixo ps modernizao dos anos 70. De junho de 1995 a junho de 1996 os preos
das diferentes terras rurais continuaram caindo, em mdia decresceram 20%.
No h dvida que o Plano Real teve conseqncias muito importantes sobre o preo da terra rural. Por um lado, a poltica de
altas taxas de juros mudaram negativamente as expectativas de ganhos produtivos com a terra; isto , as quase-rendas esperadas
da utilizao produtiva da terra, devido s maiores taxas de juros, diminuram e afetaram negativamente o preo da terra, por
outro lado, a reduo drstica da inflao, fez com que a terra rural, como reserva de valor e como ativo especulativo perdesse seu
atrativo perante outros ativos reais e financeiros com maior grau de liquidez, afetando negativamente as quase-rendas esperadas
da utilizao especulativa da terra rural, reduzindo seu preo.
Em snteses, na vigncia do Plano Real, tanto as expectativas de ganhos produtivos quanto as de ganhos especulativos com a terra

rural tem diminudo, instaurando uma desvalorizao crescente do patrimnio dos proprietrios de terras como conseqncia da
queda dos preos da terra. Mas essa tendncia decrescente poder continuar?
Se compararmos os preos da terra rural brasileira com os preos da terra da mesma qualidade de outros pases do MERCOSUL
observaremos que os preos brasileiros ainda esto sobre-valorizados, estes, em mdia, so de trs a quatro vezes maiores que,
por exemplo, os Uruguaios. Neste cenrio, os preos da terra no Brasil so muito altos e deveriam diminuir. Embora o caminho
para sua reduo no deva ser via reduo dos ganhos esperados com sua utilizao produtiva, isto , mantendo as taxas de juros
altas que desincentivam agropecuria, mas sim por reduo dos ganhos esperados procedentes do uso especulativo da terra,
atravs, por exemplo, da aplicao eficiente do Imposto Territorial Rural (ITR) que desincentive o uso no produtivo da terra.
Muitos analistas esto interpretando esta queda do preo da terra como sendo necessria para o pas, aps passar por um processo
de ajuste estrutural com reduo da inflao, assim como ocorreu em outros pases da Amrica Latina e inclusive os EUA. Estas
informaes so ainda extremamente recentes para se tirar concluses a longo prazo, apesar das evidencias de que a combinao
de queda na inflao associada recesso, experincia apenas vivida durante a vigncia do Plano Real, tenha diminudo bastante
a possibilidade de ganhos especulativos com a terra.
Finalmente, deve-se ter presente que o Estado brasileiro o maior demandante de terras rurais para assentar os pobres do campo
ou sem-terras nos projetos de reforma agrria ou nos projetos de Cdula da Terra e Banco de Terras. Neste sentido uma
diminuio dos preos da terras reduz os custos da democratizao da terra, mas uma reduo ainda maior dos preos da terra, via
reduo dos ganhos especulativos, produto de polticas de interveno (titulao, crdito para compra de terras, aplicao
eficiente do ITR, leiles de terras, etc.) do mercado de terras a fim de torn-lo mais transparente e eficiente, engendrar uma
perda ainda maior nos proprietrios que mantivessem terras ociosas, facilitando o sucesso da reforma agrria.

Evoluo dos preo real da terra de lavouras nos estados do Nordeste.

Segundo o Grfico 4 que mostra a evoluo do preo real da terra de lavouras podemos dizer que estes em mdia
apresentam o mesmo desempenho que a mdia nacional. Porm estes foram maiores que a mdia nacional at
1970.
O Grfico 5, apresenta a evoluo dos preos da terra de lavouras onde para os estados onde se implementa a partir de 1998, o
programa denominado Cdula da Terra. Eles mostram uma forte tendncia na dcada de 90 (Tabela 3) o que torna vivel esse
projeto.
Preo da terra de venda da lavouras de quatro estados do Nordeste e um de Sudeste (Reais de junho de 1998)
Ano

Nordeste

Maranho

Cear

Pernambuco

Bahia

M. Gerais

1990

950,4

248,4

582,5

1.288,9

1.308,1

2.805,0

1991

879,0

194,7

494,4

1.375,6

1.152,7

2.366,0

1992

455,4

114,1

277,5

705,6

676,6

1.102,9

1993

617,6

119,3

323,7

753,3

1.121,5

1.566,0

1994

693,5

152,6

421,1

1.011,7

1.144,0

2.571,4

1995

796,9

221,4

475,5

1.234,3

1.081,1

1.747,1

1996

500,8

207,7

174,2

1.007,9

714,6

1.090,9

1997

415,8

183,1

173,8

694,2

599,4

962,7

Jun/1998

396,0

189,2

171,2

659,7

572,1

978,7

Polticas de acesso ao mercado de terras: Financiamento da demanda.

O mercado de terras brasileiro , desde seus albores, efetivo porque atravs dele se realizam quase todas as transaes de terras.
Porm, historicamente, este mercado tem apresentado uma srie de problemas tais como oferta concentrada, baixo poder de
compra dos demandantes, preos elevados, falta de titulao e abundncia de requisitos burocrticos para realizar as transaes.

Apesar destes problemas evidente que dito mercado, se comparamos internacionalmente um dos mais dinmicos e efetivos em
termos de operaes. Sem embargo, necessrio implementar polticas para que seja ainda mais efetivo.
Depois do Plano Real, que conseguiu a estabilidade da economia a dinmica do mercado de terras tem levado a uma reduo
drstica de seu preo, o qual significou, por um lado, uma grande desvalorizao da riqueza dos proprietrios de terras e, por
outro lado, uma diminuio na demanda de terra como reserva de valor. Esto ocorreu, basicamente, devido a uma reduo
significativa da inflao que tornava os mercados financeiros mais atraentes; a um aumento progressivo da alquota do Imposto
Territorial Rural (ITR). Estes fatos mudaram as expectativas dos agentes que mantm terras rurais ociosas ou como reserva de
valor.
Atualmente, ainda persistem uma srie de obstculos que impedem o funcionamento normal do mercado da terra rural, entre eles,
podemos citar:

O elevado preo da terra devido ao alto grau de concentrao da propriedade e da oferta restritiva.

A ainda pouca efetividade da cobrana do imposto sobre a terra ociosa mantendo sua utilizao especulativa.

O precrio sistema de registro dos imveis, atravs dos cartrios privados de registros, que no consolidam as
propriedades a nvel nacional.

O grande volume de exigncias legais para realizar transaes comerciais com terras;

A existncia de um nmero significativo de propriedades sem ttulos;

A falta de garantias nos contratos de arrendamento e parcerias; e

A inadequada estrutura institucional do Estado para eliminar os problemas antes mencionados.

Estes obstculos agravam ainda mais a questo agrria no Brasil. Em termos do mercado de terras o problema pode ser colocado
da seguinte maneira: percebe-se, de um lado, uma elevada concentrao da propriedade e o alto grau de ociosidade da oferta de
terras. De outro lado, existe uma demanda potencial por parte um grupo significativo de produtores da agricultura familiar, dos
agricultores que no possuem terra e dos marginalizados tanto do processo de modernizao da agricultura quanto da indstria.
Na atualidade, a democratizao da terra rural no somente entendida como um mecanismo para aumentar a produo mediante
a eficincia dos produtores, seno pode ser um meio para solucionar, ao menos parcialmente, a pobreza de parte da populao
brasileira. O setor agrrio brasileiro no havia solucionado a questo agrria e hoje existe uma forte presso social para que se
busque a soluo deste problema.
Neste sentido a compreenso da dinmica deste mercado, unida a uma efetiva vontade poltica poderia, em uma conjuntura como
a atual abrir algumas perspectivas de atuao do Estado ou de agentes privados (por exemplo: organismos no governamentais,
sindicatos, associaes de agricultores) para fazer ao mercado de terras mais efetivo. Em pases marcados pela desigualdade
estrutural como Brasil so poucos os agentes econmicos que podem exercer totalmente seu poder de demanda. A grande maioria
dos agricultores no demandam terras, devido aos elevados preos de mercado e porque suas rendas no so suficientes. Alm
disso, no existe um mercado hipotecrio dinmico que permita realizar negcios com terras a longo prazo.
O Banco de Terras, que pretende suprir esta lacuna, certamente ainda ter dificuldades em implementar este mercado hipotecrio
eficiente, pois os agricultores tero dificuldades em
comprar terras devido aos altos preos do mercado. Isto decorre do fato que estes continuam superando o valor atualizado das
futuras rendas provenientes da propriedade.
O que pode ser feito para que o mercado de terras ajude efetivamente no processo de democratizao da terra? Simplesmente
criar mecanismos, e/ou programas que tenham como objetivo reduzir o preo da terra rural e ao mesmo tempo proporcionar
crditos para compra de terras a longo prazo.
Especificamente, as medidas que procuram tornar o mercado de terras mais efetivo dentro de uma estratgia de desenvolvimento
sustentado, devem ter como objetivo prioritrio, por um lado, a diminuio da demanda de terras para fins especulativos, e por
outro conseguir o financiamento para a compra de terras para uso produtivo. Neste sentido, tanto a reforma agrria como a
cobrana efetiva do Imposto Territorial Rural (ITR), so dois instrumentos bsicos para a reduo do preo da terra. Qualquer
poltica que procure a efetividade do mercado de terras deve ter como requisito prvio um eficiente cobrana de ITR, porque ao
contrrio pode estar ampliando a demanda e elevando ainda mais o preo da terra.
O mercado de terras a conjuno dos planos dos compradores e vendedores de terras, e que neste mercado apenas demandaro

aqueles compradores que tem a possibilidade de sustentar o preo de demanda com ganhos produtivos mais elevados. Porm, o
preo atual deve deixa fora muitos demandantes de terras que no tem condio econmica de pagar esse preo. Ou seja,
necessrio entender que uma parcela considervel de agricultores no demandam terras aos preos estabelecidos pelo mercado,
por que suas rendas apenas lhes permite participar da demanda a preos mais baixos. Neste sentido, um programa para compra de
terras a longo prazo (Banco de terras) torna-se necessrio para permitir o acesso agricultores que querem cultiv-la mas no tem
as condies econmicas para participar deste mercado.
Vemos ainda que a terra agrcola um ativo liquido o que facilita seu uso como reserva de valor (uso no produtivo), isto coloca
como uma necessidade preemente a regulao de seu mercado. Neste sentido, as polticas que regulam o mercado da terra devem
procurar tirar a excessiva liquidez, atravs do aumento de seu custo de manuteno via tributao como instrumento de tolher
seus movimentos especulativos.
A atual realidade rural brasileira, com alta concentrao e uma elevada ociosidade da terra, coloca as condies apropriadas para
uma efetiva regulao do mercado da terra, como instrumento complementar, desapropriao tradicional, no processo de
democratizao da terra. Deve-se ter presente que no processo de reforma agrria o Estado um comprador de terras e, portanto,
qualquer poltica de interveno do mercado da terra que vise diminuir o preo significar uma reduo do custo ou uma
ampliao das metas da reforma agrria.
Temos que entender que a interveno do mercado de terras agrcolas apenas um conjunto de medidas, complementares
reforma agrria, que procura facilitar o acesso terra aos agentes econmicos privados que no tem condies de participar dele,
ao preo estabelecido pelo mercado e tambm reduzir os custos de desapropriao no programa de reforma agrria. Estas
polticas tambm pretendem dar maior segurana aos proprietrios de terras nas negociaes.
Dado que a terra um ativo que usado para fins produtivos e especulativos, as medidas que visam regular seu mercado,
procuram diminuir os ganhos esperados com o uso especulativo da terra e aumentar seu uso social atravs de uma maior
participao de sem-terras, nesse mercado. Trata-se pois, por um lado, de diminuir a demanda de terra para especulao, atravs,
por exemplo, da aplicao de uma tributao eficiente a fim de aumentar os custos de manuteno da terra e desta forma permitir
a mobilizao de terras que esto sendo usadas com reserva de valor para produo a um menor preo. Por outro lado, trata-se
tambm de incrementar o acesso terra atravs de financiamento, leiles para compra de terras. Este aumento da demanda levar
a um aumento do preo da terra, mas esse incremento do preo poderia ser atenuado pela mobilizao de terras que deixam de ser
utilizadas como ativo especulativo que seriam colocadas a venda.
muito difcil dizer, a priori qual ser o preo final no mercado da terra. Mas este vai depender da quantidade de terras
mobilizadas da especulao para produo e do aumento da demanda de terras, expressa em maior nmero de agricultores que
desejem ingressar neste mercado e da abrangncia das medidas para sustentar a compra de terras. As medidas para regular o
mercado de terras certamente no vo conseguir eliminar o uso especulativo da terra, pois sempre existiro proprietrios que
mantero terras por fins especulativos, e nem vo conseguir dar acesso a todos os sem-terra, mas no existe dvida que so de
grande ajuda no processo de democratizao da terra.
Em sntese, o conjunto de medidas que visam a regulao do mercado de terras tm como alvo, eliminar obstculos, agilizar,
baratear e facilitar os negcios formais e informais com terras para os agricultores que no possuem ou que tm uma pequena
quantidade de terras e penalizar seu especulativo. Trata-se de gerar impactos sobre um tipo de especfico de transferncias de
terra, que no so nem a herana nem o arrendamento, nem as relaes no capitalistas, nem a reforma agrria. Na perspectiva da
poltica agrria quando se fala de regulao do mercado da terra se faz referncia no a qualquer transferncia territorial, mas
que tem carter comercial formal ou informal.
A regulao do mercado da terra torna-se vivel pelos seguintes argumentos:

Evita entrar em confronto com os grandes proprietrios de terras. O aparelho legal do pas, consolida de forma clara e
concisa a propriedade privada da terra e, ao mesmo tempo inviabilizam ou tornam muito demorado o acesso terra pelo
caminho da reforma agrria. Baseados nesta legislao os grandes proprietrios de terras persistem em manter suas terras
ou receber preos de mercado vista pela venda de suas propriedades, caso contrrio, se estaria violentando seu direito
propriedade privada.

A presso nacional pela terra (Movimento Sem-terra), resultado da lentido da reforma agrria, pem como uma
alternativa vivel o acesso terra dos sem-terra atravs transaes comerciais formais ou informais.

A aquisio da terra via compra garante a eficincia. Dado que a terra passa a ser de sua propriedade o beneficiado se
preocupa por trabalha-la adequadamente e investir nela. Se as aquisies de terra foram feitas a crdito se ter que
cumprir com esse compromisso para no perder sua terra.

Oferece maiores garantias para os proprietrios na medida que as operaes de compra/venda sero realizadas ao preo de

mercado e avalizadas pela instituio que sustenta economicamente a demanda.

Reforma Agrria atravs do Mercado de Terras
Um programas para facilitar o acesso aos agricultores de escassos recursos o Banco de Terras. Seu objetivo proporcionar
crdito para a compra de terras de pequenos compradores que ordinariamente no teriam acesso a recursos do mercado
financeiro. Programas deste tipo existem em Guatemala (Penny Foundation). El Salvador, Costa Rica, Equador (Fundo
Populorum Progressiom) e Chile (fundo de terras Indgenas) e Honduras (Jaramillo, C. 1988). Os principais problemas que tem
enfrentado estas experincias at o momento so a escassez de fundos e a dificuldade para recuperar os emprstimos dos
beneficirios.
Outro programa a Reforma Agrria atravs do Mercado de Terras. este projeto procura outorgar um subsdio parcial e um
crdito de longo prazo a beneficirios de baixa renda que adquiram a terra no mercado. Segundo Heath e Deininger (1997), as
razes que sustentam este programa so: i) informao fluda entre compradores e vendedores; ii) concorrncia entre vendedores;
iii) concorrncia entre compradores potenciais no financiamento de projetos produtivos; iv) negociao voluntria do preo da
terra entre grupos de vendedores e compradores; v) proviso de assistncia tcnica aos mais pobres no desenho dos projetos; vi)
proviso de subsdios para obter parte do financiamento do projeto, includa a compra de terras e vii) sistema de monitoramento.
Projetos desta natureza esto comeando a operar em Colmbia e Brasil, com a cooperao do Banco Mundial. Recentemente, o
governo de Guatemala solicitou colaborao do Banco Mundial para desenhar um projeto similar (Jaramillo, C. 1988).
Estes programas tem sido desenhados para complementar e eliminar alguns gargalos do processo de reforma agrrias. As
vantagens destes programas se manifestam: i) no maior grau de liberdade dos favorecidos ao permitir-lhes escolher a terra que
desejam e negociar seu preo; ii) na supresso da interveno da agencia estatal no processo de seleo e negociao da terra
eliminando a burocracia; iii) reduz custos administrativos e permite a transferncia de funes das agencias governamentais ao
setor privado, especialmente nas reas de preparao de projetos e assistncia tcnica aos beneficirios.
Estes projetos tambm apresentam alguns riscos que podem aumentar os custos, tais como: i) Desigualdade no poder de
negociao; ii) inelasticidade oferta da terra; iii) dificuldades em recuperao dos crditos.
Estes programas vem sedo implementados em Colmbia e Brasil. No caso da Colmbia, a Lei de Reforma Agrria de 1994,
instaurou a figura da negociao direta entre beneficirios e possuidores da terra, sem a intermediao do Instituto Colombiano de
Reforma Agrria (INCORA), o qual apenas tem a funo de verificar que o preo negociado no supere parmetros de mercado.
As novas regulamentaes outorgam ao beneficirio um subsdio do 70% do valor da terra. O programa colombiano tem
enfrentado mltiplos obstculos, entre eles esto, a inrcia institucional e a falta de apropriao do programa pela burocracia do
INCORA, dificuldades administrativas e jurdicas no processo de regulamentao da lei e a excessiva centralizao do Instituto e
sua lenta resposta s presses dos grupos de beneficirios potenciais. Por outra parte, os primeiros contratos, realizadas a fins de
1996 tem se realizado para compra de terras a preos por cima de seu valor de mercado. Isto explica-se em parte porque a
estrutura do esquema de subsdios tem favorecido a seleo de parcelas que j se encontram dotadas de infra-estrutura produtiva,
e no tem induzido mobilizao de terras ociosas ou subtilizadas (Jaramillo, C. 1988).
Com a cooperao do Banco Mundial, o governo colombiano adianta na atualidade projetos pilotos em 5 municpios. Nestes
projetos tem se desenhado mtodos de seleo de beneficirios mais transparentes e tem colocado em marcha um esquema de
subsdios para a preparao de projetos produtivos. O outorgamento dos subsdios tem se descentralizado e a seleo de
beneficirios finais baseia-se na qualidade e potencial dos projetos produtivos.
No Brasil, alguns estados do Nordeste (inicialmente, Cear) iniciaram o programa de Reforma Agrria atravs do Mercado de
Terras com o apoio do Banco Mundial. Neste programa as compras de terra devem ocorrer diretamente entre associaes ou
comunidades de produtores e proprietrios de terras (World Bank, 1997). O governo outorga um crdito para sua compra e um
subsdio em efetivo para a realizao de obras complementares. Dito subsdio provm de um fundo de co-financiao para
desenvolvimento rural. O Programa de Crdito Especial para a Reforma Agrria - PROCERA outorga crdito subsidiado aos
beneficirios para capital de trabalho.
O INCRA em conjunto com o Banco Mundial est implementando um projeto piloto para uma poltica de financiamento para
aquisio de terras (market assisted land reform), que tem como meta transferir mais de 800.000 h para 15.000 famlias de
sem-terras nos prximos 3 anos.
O programa de financiamento de terras no Brasil est sendo implementada, de maneira experimental, a partir de um convnio
entre o INCRA e o Banco Mundial, inicialmente no Estado do Cear, sendo estendida para os estados seguintes estados:
Maranho, Pernambuco, Bahia e Minas Gerais, quase todos no Nordeste brasileiro. Nesta, cada um dos governos estaduais esto
colocando a disposio aproximadamente R$ 10 milhes para constituir os Fundo de Terras. O Banco Mundial est colocando a

disposio do projeto o equivalente R$ 90 milhes que sero utilizados para a implantao dos assentamentos. As inovaes deste
programa se do fundamentalmente na forma que so obtidas as terras: grupos de agricultores sem terras escolhem e negociam
diretamente com os proprietrios a aquisio de terras sob a superviso dos Institutos Estaduais de Terras (na avaliao dos
preos e na idoneidade do negcio). Apesar de ser um programa bastante restrito do ponto de vista financeiro e espacial, a
experincia ser extremamente til para se verificar o potencial deste tipo de intervenes no mercado de terras. Principalmente
na atualidade, no qual os preos da terra para a desapropriao esto muito elevados, e que com a negociao seja possvel
condies melhores de arrecadao de terras.
A princpio acredita-se que h duas ordens de problemas deste tipo de interveno:
a) cultural - como a experincia brasileira de concesso de terras, quer via posses quer as decorrentes das polticas
agrrias (assentamentos, projetos de irrigao e a colonizao), continuam no regularizadas, as terras obtidas no
tem sido pagas. Portanto se no ocorrer um processo de emancipao dos j instalados, e a efetiva penalizao dos
devedores do Estado brasileiro, ser bastante difcil obter o pagamento das terras a fim de manter o Fundo.
b) condies efetivas de pagamento - as condies de produo agrcola e agro-industrial, no pas em geral e
particularmente no Nordeste brasileiro, tem sido bastante precrias, em termos de preos e mercados
consumidores, fazendo com que seja difcil prever a capacidade de pagamento dos adquirentes de terras, mesmo
que tenham um prazo para o pagamento razoavelmente longo e com taxas de juros subsidiadas.

Fundo de Terras e da Reforma Agrria - Banco da Terra

Historicamente existiu a impossibilidade do pequeno proprietrio de terra, tenha acesso a crditos de longo prazo para comprar
novas reas para atender ao crescimento da prpria famlia. Condenado estagnao, acaba vendendo a terra preferiu o xodo
rural rumo periferia das cidades e realimentou a concentrao fundiria.
Para enfrentar esse desafio, o Governo props e o Congresso Nacional aprovou a criao do Fundo de Terras e da Reforma
Agrria - Banco da Terra (Lei complementar n. 93 do 4 de janeiro de 1998 e Decreto de regulamentao n. 2622 do 9 de junho de
1998). Este banco financiar a compra de imveis rurais com prazo de amortizao de at vinte anos e prazo de carncia de at
trs anos. Sero beneficirios os pequenos proprietrios e tambm os agricultores no-proprietrios - assalariados, parceiros,
posseiros e arrendatrios. O capital inicial do Banco da Terra ser constitudo por valores abandonados em contas bancrias
irregulares, Ttulos da Dvida Agrria, dotaes oramentrias federais, estaduais e municipais, recursos do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social, doaes de entidades pblicas ou privadas, nacionais ou internacionais. O total chega a R$
1 bilho. Essa quantia deve ser acrescida dos fundos que o Bird se dispe a emprestar.
Banco da Terra tem por finalidade financiar programas de reordenao fundiria e de assentamento rural e financiar a compra de
imveis rurais com o prazo de amortizao de at 20 anos, includa a carncia de at trinta e seis meses. Os financiamentos
concedidos pelo Banco da Terra tero juros limitados a at 12% ao ano, podendo ter redutores percentuais de at 50% sobre as
parcelas da amortizao do principal e sobre os encargos financeiros, durante todo o prazo de vigncia da operao, observado
teto anual de rebate por beneficirio, a ser fixado pelo Poder Executivo.
So beneficirios do Banco da Terra os trabalhadores rurais no-proprietrios, preferencialmente os assalariados, parceiros,
posseiros e arrendatrios, que comprovem, no mnimo, cinco anos de experincia na atividade agropecuria. Tambm so
beneficirios os agricultores proprietrios de imveis cuja rea no alcance a dimenso da propriedade familiar, definida no
Estatuto da Terra, e seja, comprovadamente, insuficiente para gerar renda capaz de lhe propiciar o prprio sustento e o de sua
famlia.
O Banco da Terra ser constitudo por:

1. parcela dos valores originrios de contas de depsitos, sob qualquer ttulo, cujos cadastros no foram
objeto de atualizao;

2. parcela dos recursos destinados a financiar programas de desenvolvimento econmico, atravs do BNDES;
3. Ttulos da Dvida Agrria - TDA;
4. dotaes consignadas nos oramentos gerais dos estados, do Distrito Federal e dos municpios;

5. dotaes consignadas no Oramento Geral da unio e em crditos adicionais;

6. recursos oriundos da amortizao de financiamentos;
7. doaes realizadas por entidades nacionais ou internacionais, pblicas ou privadas;
8. recursos decorrentes de acordos, ajustes, contratos e convnios, celebrados com rgos e entidades da
Administrao Pblica Federal, Estadual ou Municipal;

9. emprstimos de instituies financeiras nacionais e internacionais.

Uma concluso: as vantagens do crdito fundirio para a democratizao do acesso terra rural.

Na tabela 3 e no Grfico 5 observa-se que os custos por hectare do processo de desapropriao da reforma agrria so
significativamente mais elevados que o custo por hectare do programa Cdula da Terra. Em mdia estes so 62 % mais baratos no
Maranho, 66% em Cear, 14% em Pernambuco, 43% na Bahia e 49% em Minas Gerais.
Pela mesma tabela observa-se que em alguns estados os custos de desapropriao so mais elevados que os preos mdios de
lavoura estimados pela Fundao Getlio Vargas. Finalmente, observa-se tambm que os preos praticados no Cdula da Terra
so inferiores aos preos mdios do estado obtidos pela CEA/FGV. Isto pode estar ocorrendo porque as aquisies tem sido feitas
em regies onde os preos so significativamente inferiores que as mdias dos respectivos estados. Tambm pode-se especular
que como o mercado est basicamente ofertante, as expectativas dos agentes, expressa nas informaes da CEA/FGV, espelham
um preo rgido que no se reduziu totalmente. Portanto as aquisies atravs da Cdula da Terra, quando feitas com pagamento
vista acaba por reduzir o preo.

Tabela 3. Preos da Terra de lavouras da FGV, Custo por hectare Cdula da Terra e Custo de Desapropriao do
INCRA
Ano

Preo da FGV(a)

Custo por hectare Cdula da

Terra(b)

Custo de Desapropriao do
INCRA(c)

Nordeste

396,0

167,3

539,4

Maranho

189,2

93,6

244,6

Cear

171,2

132,2

385,6

Pernambuco

659,7

593,2

687,8

Bahia

572,1

191,9

333,9

M. Gerais

978,7

306,5

604,6

(c) Preo real da terra de lavouras Boletim Estatstico do Centro de Estudos Agrcolas IBRE/FGV (jun/1998 = 100)
(b) Custo mdio por hectare, Informe Cdula da Terra, setenbro de 1998, Ncleo de estudos Agrrios e DesenvolvimentoNEAD
(c) Preo mdio das terras desapropriadas pelo INCRA por hectare 1996-1998, Departamento de Finanas- INCRA. In
Gasques, J. e Conceio Da, J. Demanda de terra para a reforma agrria no Brasil Box 5, p 38, Braslia nov. 1998.

BIBLIOGRAFIA
CEA/IBRE/FGV. Centro de Estudos Agrcolas do Instituto Brasileiro de Economia da Fundao Getlio Vargas. Boletim
Semestral dos Preos da Terra.
ECHEVARRIA, R, (1998). Un creciente inters en lograr mercados de tierras rurales mas efectivos. Divisin de Medio
Ambiente, Departamento de Desarrollo Sostenible, BID. (mimeo)
HEATH e DEININGER, (1997). Implementing negotiated land reform: The case of Colombia, unpublished mimeo, World Bank,
Washington, D.C.
JARAMILLO, C. (1998). El mercado rural de tierras en Amrica Latina: Hacia una nueva estratgia. Banco de la Repblica,
Colmbia.
MELMED-SANJAK, J, (1996). Mercados de Tierras en Amrica Central. Departamento de Economa, Departamento de Estudios
de Latinoamrica y el Caribe, Universidad deAlbany, Universaidad del Estado de New York. (mimeo)
PLATA, L. (1997). As mudanas tecnolgicas e o mercado de terras agrcolas: caso da agricultura paulista. Informe de Pesquisa
2, Universidade So Francisco. Janeiro, (mimeo).
RAMOS, P e REYDON, B, org. (1995). Agropecuaria y agroindstria no BRASIL. Campinas, SP: UNICAMP, IE. NEA/FAO.
REYDON, Bastiaan P. (1984). A poltica de crdito rural e subordinao da agricultura ao capital, no BRASIL, de 1970 a 1975.
So Paulo: USP. ESALQ. (Dissertao de Mestrado).
____________ (1992). Mercados de terras agrcolas e determinantes de seus preos no BRASIL: um estudo de cados. Campina:
IE/UNICAMP. (tese de doutoramento).
_____________ (1993). A reforma agrria no BRASIL em um contexto de crise econmica. Roma/Camipinas. MOLISV/ABRA.
_____________ (1994). A especulao com terras agrcolas: uma interpretao a partir de um referencial terico psKeynesiano. Campinas, SP:. UNICAMP, IE. (Texto para Discusso n 34).

REYDON, B. & PLATA, L. (1995a). Migraes e o mercado de terras agrcolas no Cone Sul. In: N. L. Patarra, org. Emigrao e
imigbrao internacionais no BRASIL contemporneo. Campinas, SP: FUNUAP.
______________ (1995b). A ampliao do acesso a terra e o Imposto Terrirorial Rural. In: P. Ramos y B. Reydon, org. (1995).
Agropecuaria e Agroindstria no BRASIL. Campinas, SP. UNICAMP/IE. NEA/FAO.
______________ (1996a). O Plano Real e o Mercado de Terras no Brasil: lies para a democratizao do acesso terra. In:
XXIV Encontro Nacional da ANPEC, Campinas, SP. Dez, p 382-396.
_____________ (1996b). A interveno no mercado de terras: possibilidades e limitaes. In: B. Reydon e P. Ramos, coord.
Mercado e Polticas de terras. Campinas, SP. UNICAMP/IE/FAO.
_____________ (1998). Polticas de Mercados de tierras en Brasil. Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas
IE/UNICAMP, So Paulo.
REYDON, B e ROMEIRO, A. coord. (1994). O mercado de Terras. Projeto PNUD/BRA/91/014. Braslia, D.F.: IPEA. (Srie
Estudos de Poltica Agrcola. Relatrio de Pesquisa, n 13).
VOGELGESANG, F, (1996). Tierra, Mercado y estado. Unidad de desarrollo agrcola, Comisin Econmica de las Naciones
Unidas para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Santiago de Chile. (mimeo).
WORLD BANK, (1997). El Salvador rural development study main reportr. Draft Report n 16253 ES. Washington, D.C.