Natalio Botana

EL FEDERALISMO LIBERAL EN ARGENTINA, 1852-1930

El federalismo liberal que se form en Argentina en la segunda mitad del siglo
XIX encierra varias paradojas: si los trminos federalismo y liberalismo abarcan
en la teora poltica un proceso basado en la limitacin del poder poltico, ese
movimiento tuvo en Argentina el designio de constituir un Estado Nacional y un
rgimen capaz de subordinar a las provincias dentro de un orden que las
contuviera y las controlara eficazmente. En la idea de Constitucin federal
coexistan en tensin las libertades republicanas y el anhelo de dar forma y
sustento material al poder poltico: este proyecto se condens entre los aos
1853-60 en una constitucin nacional que adoptaba la forma representativa
republicana federal. Inspirada en la constitucin federal de Filadelfia no debe
ocultar los rasgos que el dieron fisonoma propia: una inclinacin ms fuerte
hacia el predominio del poder ejecutivo, atemperada por la no-reeleccin
inmediata del presidente de la Repblica, a lo que se sum el desequilibrio
regional entre Buenos Aires y el interior. La Constitucin Argentina rigi mutilada
hasta 1862 en un pas dividido por la guerra civil, para convertirse desde esa
fecha en instrumento eficaz para reducir las viejas soberanas subsistentes en
muchas provincias a la unidad del Estado federal. Este proceso de casi treinta
aos culmin en 1880 con la federalizacin de la ciudad de Buenos Aires. De all
arranca el desarrollo de dos tipos sucesivos de regimenes de gobierno. El
primero, que transcurri hasta 1916, descans sobre un federalismo restrictivo,
organizado en torno a gobiernos electorales y al control de la sucesin. El
segundo, nacido de la reforma poltica de 1912 alberg hasta 1930 una temprana
experiencia democrtica. En ambos casos la Constitucin actu como frmula
poltica impuesta por los gobernantes y acicate para el cambio impulsado por la
oposicin.
Explorar el federalismo liberal en Argentina de acuerdo con esta secuencia: los
debates tericos acerca del federalismo antes de la cada de Rosas, el Estado
federal en formacin durante la guerra civil, el federalismo restrictivo del
ochenta, marco de las libertades civiles, el federalismo del sufragio universal
masculino que ampli las bases del sistema representativo.. En este proceso de

larga duracin constitucional el anlisis del vertical ascenso gracias al cual el

desierto brbaro del imaginario liberal pas a convertirse en una prspera nacin
de inmigrantes, no debe omitir la observacin de una continuidad persistente y
tenaz. Pues la supervivencia de la forma unitaria del Antiguo Rgimen, las
belicosas reivindicaciones de autonoma regional, o la debilidad de los procesos
deliberativos marcaron esta historia con el ambivalente significado de la palabra
federalismo, feudal por su origen y etimologa, republicano pro su propsito y
centralizado por sus consecuencias.
Imgenes del federalismo argentino
En el debate que tuvo lugar entre los aos 1840 y 1860, el federalismo liberal se
plante al principio en el plano terico. Durante la dcada que antecedi a la
derrota de Rosas en Caseros, los exiliados pertenecientes a

la llamada

generacin del 37 fueron delineando un camino cuyo trmino de reconciliacin

entre las tradiciones opuestas se impona gracias a una lgica de naturaleza
histrica, sin duda necesaria y benfica.

Esta incorporacin al pensamiento

argentino de los argumentos del eclecticismo doctrinario colocaba en tensin a

viejos antagonismos (unitarios y federales, civilizacin y barbarie) para luego
tomar lo mejor de cada uno y fundir esos fragmentos en una frmula republicana
posible: as, el federalismo vena presidido por una introspeccin histrica que
rechazaba los argumentos abstractos del constitucionalismo de 1819 y 1826. La
imaginacin poltica pareca converger hacia un punto omega: una repblica
federal que descansara sobre la legitimidad derivada del papel innovador de las
instituciones y del trabajo ms opaco y resistente de la experiencia y las
costumbres. Pues transplantar leyes era sencillo, pero transplantar costumbres
significaba afrontar un desafo mucho ms ambicioso.
La frmula de Juan B. Alberdi
Alberdi defendi el concepto de un Estado federal en pugna con el poder que la
provincia de Buenos Aires usurpaba al resto del pas. Para l se trataba de un
federalismo que a su funcin estatal aada la de ser el rgimen poltico ms
efectivo para cambiar de raz la sociedad colonial. El federalismo tena entonces
un doble propsito: era, al mismo tiempo, conservador e innovador. En primer
lugar, esa frmula deba

rehacer la vieja unidad poltica, merced a una

constitucin republicana de carcter centralizado que, sin embargo, diese

satisfaccin a las reivindicaciones de autonoma de las provincias. De este modo,
el presunto equilibrio entre los factores unitario y federal, sobre el cual
descansaba la Constitucin sancionada en 1853 tena por objeto instaurar una
autoridad presidencial y un Poder Ejecutivo con plena capacidad para ejercer en
todo el territorio el monopolio de la coaccin fsica y el monopolio de los recursos
fiscales. Para lo primero, Alberdi propona el estado de sitio y la intervencin
federal. Para lo segundo era necesario que el gobierno federal controlase la
Aduana de Buenos Aires. sta era la intencin conservadora de Alberdi. Su
frmula federal es el revs de la trama de los argumentos clsicos: no naci el
pacto federal en Argentina de unos territorios que guardaban su originaria
independencia cediendo parte de su soberana, sino de la autonoma que un
poder central slo conceda a un conjunto de provincias que antao fueron pare
de un solo Estado. Alberdi, por otro lado, propona un plan ciertamente innovador.
Porque ese orden virreinal insurrecto en clave republicana era el nico medio
prctico para modificar de cuajo la poblacin criolla trayendo de Europa los
elementos vivos de la civilizacin industrial. El transplante de culturas era tan
necesario para el porvenir del pas como los derechos civiles garantizados por la
Constitucin Federal. En realidad, el federalismo era para Alberdi una imposicin
de la realidad y una solucin eclctica que deba servir de andamiaje para dar
forma a un ideal de repblica en donde el hogar natural del inmigrante autntico
deba ser la sociedad civil. Con libertades econmicas para todos los habitantes y
libertades polticas reservadas para una elite criolla, la Repblica de Alberdi le
asignaba al inmigrante el papel decisivo de formar el tejido de una sociedad civil
que diese vida al inerte espacio del Antiguo Rgimen. Las instituciones polticas
seran conservadoras y la sociedad civil innovadora. Alberdi no se senta urgido a
otorgar al inmigrante ciudadana y participacin electoral, pues su utopa era la
de una sociedad donde deba predominar el autogobierno del individuo que
creaba su propio destino. El mundo del inmigrante alberdiano estaba en la
sociedad y no en el Estado, en la creacin individual y no en el designio colectivo,
en la accin singular ms que en la participacin comn en las decisiones
pblicas.

Las diversas perspectivas de Domingo Sarmiento

La Constitucin que en 1853 sancion el Congreso satisfaca en gran medida las
ambiciones de Alberdi. Pero muchos aspectos de sta propuesta despertaron la
oposicin de Sarmiento. En el Facundo, haba esbozado una solucin institucional
que pretenda superar el conflicto entre ilustracin y caudillismo. Pero cuando le
toc a Sarmiento enfrentarse con Alberdi en la polmica sobre la Constitucin
recin dictada, su enfoque se modific hasta el punto de recomendar un ortodoxo
transplante institucional de la Constitucin de Filadelfia. La propuesta se
orientaba a reproducir, sin mayor distancia crtica, aquel contorno institucional. Si
para Alberdi la solucin federal era conservadora, para el Sarmiento de esa poca
el federalismo significaba un cambio radical. En aquel momento sarmientino no
haba concesin alguna para la transaccin con el pasado ni tampoco, en contra
de Alberdi, corresponda ubicar la sede del gobierno federal en la ciudad de
Buenos Aires. La divisin entre habitantes extranjeros dedicados a transformar la
sociedad civil y una oligarqua criolla que retena el poder poltico aparejaba
consecuencias negativas. Segn Sarmiento, para el federalismo republicano. Para
Sarmiento era necesario ofrecer a los recin llegados una comunidad poltica
donde compartir bienes pblicos. Los programas de educacin comn y
obligatoria y las polticas agrcolas de frontera abierta se imponan como
corolarios necesarios.

El alegato que ya insinuaba Sarmiento a favor de una

accin pblica activa, localizada de ser posible en los municipios y provincias,

contrastaba con la confianza de Alberdi en el rumbo benfico de la evolucin
social. A Sarmiento le obsesionaba el destino de una repblica federal sin valores
pblicos, con sus mejores habitantes (los inmigrantes) viviendo al ritmo del
inters particular. Haba pues que obrar pronto y en profundidad con la mira
puesta

en

las

instituciones

en

tanto

agentes

imprescindibles

de

una

transformacin tan necesaria como urgente.

La versin histrica de Mitre
En torno a las especulaciones de Alberdi y Sarmiento rondaba la metfora del
desierto: el desierto traduca en clave literaria y poltica dos mitos renovados por
el lenguaje del romanticismo: el mito de una geografa salvaje sin pueblos
afincados y el mito de la barbarie. No es de extraar que Sarmiento y Alberdi

recrearan la nocin de punto de partida como una nueva historia que, sin negar
en el caso de Alberdi una estratgica continuidad, ofreciese al Plata la posibilidad
de radicar en sus tierras nuevas instituciones y costumbres. Mitre fue ms
optimista. En los aos 1858 y 1859, dise un futuro para el federalismo en
Argentina, arraigando la idea del punto de partida en el marco de un proceso
histrico cuyo desenvolvimiento y destino eran fatalmente republicanos. La
percepcin de los espacios vacos del Ro de la Plata contrastaba con la
experiencia latinoamericana. El derecho de pertenecer a una regin sin la mano
de obra necesaria para mantener una explotacin feudal ofreca a esas tierras del
sur un auspicioso punto de partida que determinaba el destino republicano; no
eran profundas las diferencias entre ricos y pobres. Esta redencin de la sociedad
colonial, cuyas virtudes no estaban como crea Alberdi en sus instituciones
polticas sino en la igualdad embrionaria de su estructura social, haba generado
un efecto ejemplar desde el momento en que Buenos Aires proclama en 1810 el
gobierno propio. Todo ese pasado tan prximo deba desaparecer necesariamente
al influjo de la guerra social entre Buenos Aires y los caudillos del Litoral.

El

caudillismo emerge as como una fuerza novedosa, cuya funcin principal

consiste, por un lado, en derrotar los proyectos monrquicos y centralistas y por
otro, en echar las bases de un federalismo que deber plasmarse en un pacto
constitucional. La guerra social abra y aceleraba la historia republicana, en la
medida en que ella y sus caudillos haban dado luz al federalismo, mientras la
Constitucin nacional de 1853-60 vena a cerrar el proceso con una sntesis entre
el interior federal y el Buenos Aires unitario.
El federalismo y la guerra civil: 1852-1880
La sntesis que Mitre buscaba tard en llegar un cuarto de siglo. En el perodo que
transcurre entre1852 y 1880, no dobleg a la guerra civil, pero al menos dej
atrs el problema mayor que las relaciones institucionales planteaban desde
1810: un poder poltico efectivo. A partir del Congreso de Santa Fe los datos del
problema cambiaron: emergi en escorzo un Estado federal dispuesto a instalar
la soberana del gobierno nacional y subordinar a ese imperio constitucional a
todas las provincias. En medio de una guerra civil, esa intencin fue compartida

por el gobierno instalado en la ciudad de Paran (durante la presidencia de

Urquiza entre 1854/1860) y por la poltica de Mitre luego de Pavn. La 1 fase
constituyente (1852-1860) tuvo varias caractersticas: Buenos Aires rechaz el
Acuerdo de San Nicols, el Congreso sancion una constitucin nacional sin
Buenos Aires, sta dict una constitucin en 1854 por la cual asuma su
soberana estatal hasta delegarla en un nuevo Congreso Constituyente. Bajo la
derrota de Cepeda (1859) se firm el Pacto de San Jos de Flores (el de unin
nacional), del que deriv la convencin reformadora de la constitucin de 1860
que incorpor recaudos autonomistas al texto de 1853 para garantizar a Buenos
Aires su presupuesto hasta 1864. Tras estas disputas se agitaba una relacin de
fuerzas determinada por el contraste entre la escala urbana de Buenos Aires
(100000 habitantes, 45% extranjeros) y la dimensin aldeana de Paran y
Rosario (con 10000 habitantes cada una) y an Crdoba (25000). La Aduana,
ms un banco emisor, provea a Buenos Aires de los recursos para un
presupuesto de gastos que exceda el de todas las provincias juntas. No obstante,
las diferencias demogrficas y econmicas, no afectaban mayoritariamente el
equilibrio militar. En todo caso, esta relacin de fuerzas se condensaba en dos
litigios que, de all en adelante, habrn de imponer su sello dominante al
federalismo argentino: la cuestin de la capital de la repblica y la interpretacin
que mereca la intervencin federal. El artculo 3 de la Constitucin de 1853
deca: autoridades que ejercen el gobierno federal residen en la ciudad de
Buenos Aires que se declara capital de la Confederacin por ley especial. La
redaccin modificada luego del Pacto de San Jos de Flores (1860): las
autoridades que ejercen el gobierno federal residen en la ciudad que se declare
capital por una ley especial del Congreso, previa cesin hecha por una o ms
legislaturas del territorio que haya de federalizarse. As, los trminos del
conflicto quedaron establecidos: no tanto entre Buenos Aires y el resto del pas,
sino entre el gobierno federal y las provincias ms poderosas, de las cuales
sobresala Buenos Aires con su ciudad y su vasta campaa.
Con la intervencin federal ocurri un proceso anlogo: la Constitucin de 1853
el gobierno federal interviene con requisicin de las legislaturas o gobernadores,
o sin ella, en el territorio de cualquiera de las provincias, al solo efecto de

restablecer el orden pblico, perturbado por la sedicin o de atender a la

seguridad nacional amenazada por un ataque/peligro exterior. La Convencin
Reformadora de 1860 suprime la posibilidad de intervenir sin requisicin el
gobierno federal interviene en las provincias para garantir la forma republicana
de gobierno, o repeler invasiones exteriores, y a requisicin de sus autoridades
para sostenerlas o restablecerlas, si hubieran sido depuestas por la sedicin o
invasin de otra provincia. La sentencia introducida le otorgaba al gobierno
federal un amplio margen de accin: se indicaba que interviene para garantizar
la forma republicana de gobierno sin especificar si dicho curso deba adoptarse
por ley del Congreso o por decreto del ejecutivo. Tras este criterios se
desarrollaron costumbres intervencionistas que acrecentaron el poder del
gobierno federal.
La primera fase de control nacional
La cada del precario Estado federal, que comenz a gobernar Urquiza en 1854,
fue el prembulo de la primera fase de control nacional sobre las provincias.
Buenos Aires haba acatado la Constitucin reformada en 1860, pero no integr la
rama legislativa del gobierno federal cuyo asiento segua siendo Paran 1. Cuando
el sucesor de Urquiza, Derqui, intent quebrar en Crdoba una coalicin favorable
a Mitre, se crearon las condiciones para un enfrentamiento armado. La victoria de
Mitre al mando del ejrcito de Buenos Aires en Pavn, en 1861, cerr el primer
tramo de una guerra civil que an se prolongara durante dos dcadas. Una
modificacin sustancial vendra a reforzar aquellos frgiles cimientos del Estado
federal. Del choque belicoso entre dos unidades polticas en la dcada del 50
-Buenos Aires y Paran- se haba pasado a una relacin donde por primera vez
surga frente a las provincias un centro nico de autoridad condensado en los tres
poderes del gobierno federal. Esta circunstancia abarc las presidencias de Mitre
(1862-1868), Sarmiento (1868-1874) y Avellaneda (1874-1880). Esto no significa
que el Estado federal haya alcanzado de partida la plenitud de su soberana. Ms
bien, esta primera fase de control nacional debe ser vista como un sostenido
proceso de reduccin de las provincias a la unidad del Estado que se escalona en
1

Sus diputados fueron rechazados por haber sido electos mediante la ley provincial de Buenos

Aires en lugar de serlo por la ley nacional de elecciones.

tres etapas. La primera cubre enteramente la presidencia de Mitre. Las rebeliones

en el norte del pas y en la regin de Cuyo provocaron la reaccin vigorosa del
gobierno federal. La presidencia de Mitre tuvo xito en esta emergencia: impuso
el orden al establecer de modo coercitivo el principio de integridad nacional, pero
fracas en su empeo de convertir a la provincia de Buenos Aires en distrito
federal de la Repblica. La divisin del viejo partido liberal porteo entre
mitristas favorables a la federacin y alsinistas que defendan la autonoma
de la provincia, se expres a travs de un conflicto entre el Congreso nacional y
la Legislatura de Buenos Aires. El Congreso aprob una ley cuyo artculo 2
dispona que por tres aos las autoridades nacionales continen residiendo en la
ciudad de Buenos Aires, la cual como la provincia queda federalizada. Como la
Constitucin exiga la cesin de dicho territorio por la Legislatura de Buenos
Aires, sta rechaz la ley. La Legislatura de la provincia propuso declarar a la
ciudad residencia de las autoridades nacionales mientras el Congreso no dictase
la ley de capital permanente. El ejecutivo lo acept y el Congreso lo convirti en
ley. Al trmino de la presidencia de Mitre quedaron delimitadas las fronteras del
Estado federal. Era evidente que esos lmites se haban ensanchado pero la
capacidad de control del ejrcito nacional estaba restringida por una periferia
formada por Entre Ros y Buenos Aires. Gracias a su poder militar y econmico, y
a la autoridad de que gozaba Urquiza, las dos provincias frenaban la intervencin
federal. De tal suerte coexistan dos formas de federalismo. Una reivindicaba con
xito la pretensin hegemnica del gobierno nacional sobre las provincias, la
otra, en cambio, dibujaba un cuadro semejante a la vieja confederacin de las
provincias de la Argentina criolla. A la postre, predomin el federalismo
hegemnico.
Para ello fue necesario atravesar la segunda y tercera etapas del proceso de
reduccin a la unidad. Durante la presidencia de Sarmiento el Congreso sancion
tres leyes de federalizacin para instalar la capital en Villa Maria y Rosario, que
quedaron sin efecto. La contradiccin en que incurra Sarmiento no poda ser ms
notoria. A pesar de que en 1867 haba vencido el plazo de residencia del
gobierno federal en Buenos Aires sin que el gobierno dictase la ley de capital
permanente, el presidente Sarmiento borraba con su veto lo que haba escrito el

publicista de comienzos de los aos cincuenta. La explicacin debe tomar en

cuenta el hecho de la guerra en Entre Ros que sigui a la muerte de Urquiza
(1870). Sarmiento intervino la provincia y aplic el estado de sitio para reprimir a
Lpez Jordn, y termin as por consolidar la autoridad presidencial. La cada de
Entre Ros se sum a la de Santiago: si bien los Tabeada haban sido aliados de
Mitre,

su

posicin

independiente

frente

al

gobierno

federal

los

hacia

protagonistas naturales del declive del federalismo de tradicin confederativa:

Sarmiento se neg en 1869 a usar a los Tabeada como agentes del gobierno
federal para pacificar a las provincias del Norte y recurri al ejrcito nacional,
modificando la estrategia de alianzas que haba usado Mitre: la muerte de
Tabeada cerr el ciclo del caudillismo tradicional en las provincias mediterrneas,
slo quedaba en pie Buenos Aires.
El significado de la federalizacin de Buenos Aires
La sucesin de Sarmiento en 1874 puso al desnudo una estrategia de
incorporacin de las provincias del interior al Estado federal, que una faccin
importante de la dirigencia portea no practicaba ni menos aceptaba. Alsina
pact

acuerdos

con

gobernadores

de

provincia

asegur

desde

la

vicepresidencia la victoria presidencial de Avellaneda. Comenz entonces la

tercera etapa en la construccin del Estado federal. Enmarcada por dos hechos
de armas, en 1874-1880, la presidencia de Avellaneda culmin con la
federalizacin de la ciudad de Buenos Aires. En 1874 Mitre impugn el triunfo de
Avellaneda alegando fraude, se levant en armas y fue derrotado sin que la
provincia de Buenos Aires fuese intervenida. El presidente careca de jurisdiccin
directa (desde 1867 era un husped en Buenos Aires). La presidencia de
Avellaneda culmin con la federalizacin de Buenos Aires. A partir de 1880, fecha
en que fue sofocada la insurreccin de Tejedor por el gobierno federal, no hubo
ms en Argentina ejrcitos particulares al servicio de una provincia, ni tampoco
regiones o ciudades dominantes con capacidad para disputar el monopolio de la
coaccin al gobierno federal. Tres factores, por lo menos, explican este hecho
decisivo. Primero, la debilidad de Buenos Aires, que en 1877 perdi con la muerte
de Alsina el Ministerio de Guerra y una candidatura presidencial. Segundo, el
ascenso de Julio A. Roca. Tercero, la coalicin llamada Liga de Gobernadores, con

epicentro en Crdoba que sostuvo con homognea disciplina la candidatura de

Roca.
A primera vista la federalizacin de Buenos Aires volc a favor del interior la
distribucin del poder en las juntas de electores que designaban al presidente.
Constituida la ciudad de Buenos Aires en Capital Federal, la provincia sufri una
amputacin de 18 electores. Podr observarse otra relacin de poder ms fuerte
y constante: la de un gobierno nacional que progresivamente logr prevalecer
sobre todas las unidades particulares gracias a una combinacin de capacidad
coercitiva y consenso institucional. Cont para ello con los recursos de la
unificacin aduanera desde mediados de la dcada del 70 y con la organizacin
del ejrcito, a lo que se aadi la legitimidad de principio de que gozaba la
Constitucin Nacional. Tal fue la referencia inexcusable para construir el Estado
federal.

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