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ESCOLA SUPERIOR DO
MINISTRIO PBLICO

CURSO DE ESPECIALIZAO
INTERESSES DIFUSOS E COLETIVOS
PRIMEIRA TURMA 1997

tese/monografia

ROBERTO DE DIVITIIS
obs : Este trabalho recebeu =

Nota : 10,0 (dez) e Meno A Excelente

MINERAO
e

MEIO AMBIENTE

atividades que se repercutem e interagem

Sumrio :

- Introduo

II

- legislao minerria
II a - evoluo histrica

III

pg.

4
6
6

II b - situao atual

13

II c - comparada

18

- legislao ambiental

28

III a - evoluo histrica

28

III b - a vigente

34

III c - situao atual

37

III d- comparada

40

IV

- natureza do direito mineral, sua higidez e tutela

46

- natureza do direito ambiental, sua higidez e tutela

51

VI

- aspectos dos princpios da :

59

VI a - supremacia do interesse pblico

59

VI b - indisponibilidade do interesse pblico

65

VI c - preveno do dano (precauo)

66

VI d - responsabilidade objetiva

71

VI e - responsabilidade solidria

78

VII

VI f - responsabilidade - questo da criminalizaco da conduta

84

VI g - desenvolvimento sustentado

92

VI h - poder de polcia sobre as atividades


- consideraes, sobre impacto, poluio, degradao e dano,
quer ambiental como na minerao

98
104

VIII

- conflito entre os interesses minerrios e ambientais

108

IX

- consideraes finais

112

IX a - das tendncias da minerao

113

IX a a - esgotamento do modelo atual de gerenciamento

115

IX a b - inadequao do uso

116

IX a c - aspecto que aperfeioariam o modelo

117

IX b - das tendncias do meio ambiente

119

IX b a - esgotamento do modelo atual de gerenciamento

120

IX b b - aspecto que aperfeioariam o modelo

128

- encerramento

130

XI

- bibliografia

131

I. Introduo :

presente

trabalho,

dirigido

complementao do Curso de Especializao em Interesses Difusos e Coletivos,


patrocinado pela Escola Superior do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo,
perquiriu por fazer comentrios e colocaes sobre os mais diversos aspectos das
questes do meio ambiental e da minerao, na exata parcela onde essas matrias
se repercutem e interagem.

Todos os estudos e trabalhos realizados


sobre as matrias ora colocadas, tem primado pela concentrao na individualidade
de cada uma delas, sem uma abordagem da existente e at conflitante inter-relao.
Longe da pretenso da elaborao de um tratado, pautou esta monografia pelo
levantamento e assinalao dos pontos mais importantes em que uma matria
interage com a outra e, fazendo dentro do quantitativo de discusso cabvel para a
sede deste trabalho, tendo a conscincia de que, muito mais se imporia fazer, com
um aprofundamento em cada um dos tpicos assinalados, j que as questes so
novas e palpitantes e merecem que haja um
maior debrussamento, por parte de todos, na busca do seu aprimoramento. A parte
histrica e comparativa, serviu para um resgate desses informes, que muito ajudam
no entendimento das matrias que so estudadas.

Este compndio monogrfico teve como


arrimo as disposies legais e suas anlises, como os entendimentos doutrinrios,

e os informes da legislao comparada, pinados alguns enfoques dados pela


escassa jurisprudncia de mrito das questes (j que o grande volume cinge-se na
soluo das pendncias pelos aspectos processualsticos que esto embutidos em
todas essas discusses, como na maioria dos recursos), como e tambm, aditados
com as experincias profissionais, angariadas na lida com essas matrias ao longo
das duas ltimas dcadas, na banca de advocacia que este elaborador mantm nesta
cidade e com trabalhos realizados em inmeros municpios e Comarcas deste Pas.

Ao longo de cada dos itens, alguns


questionamentos foram lanados, como se teve a pretenso de lanar algumas
colocaes, como sugestes, mesmo que pontuais, na direo do aprimoramento
dos institutos, ou ainda um melhor esmero dos modelos de gerenciamento, quer das
questes minerrias, como das ambientais.

O que se tem de mais positivo em todas


essas questes a dinmica com que tem sido tratadas nos ltimos tempos, de modo
a tornar algumas colocaes no campo do ultrapassado, que provocaram a
introduo de novas posies j quando da reviso do trabalho, nestes ltimos dias.
Em que pese possa haver algum prejuzo para esta monografia, v-se isto tudo com
muito positivismo, pelos resultados que se alcanara.

II . legislao minerria :

II a - evoluo histrica :

Ao retrogradar, na busca das primeiras


notcias sobre a atividade minerria, chegar-se-ia a poca jurssica, pois os estudos
sobres essas espcimes, mostram que se supriam do sal mineral para seu
complemento alimentar, tal qual at os dias de hoje. Vindo em direo aos novos
tempos, dizem os historiadores que as primeiras atividades industriais com elementos
minerrios foram exercidas pelos assrios (ou pelos fencios, segundo outros), ditos
ento como sendo os inventores dos produtos (jarros, copos e etc.) elaborados em
vidro, material que at hodiernamente fabricado pela fuso da areia (slica) com o
cal (calcrio), no se olvidando das nforas, bacias e outros produtos feitos de argila
(barro). Os Fencios iam buscar estanho nas ilhas Britnicas chamadas Cassiterides.

Na Espanha, ocorre a minerao de cobre


em Huelva desde 800 a.C.. O mercrio de Almden extrado desde o incio da era
Crist. No sculo XII, em Falun, Sucia, fundou-se a sociedade annima Stora
Kopparberg, que dispunha de privilgio real, para explorar cobre, onde no sculo XVII
a Rainha Cristina, dizia que a grandeza, como a riqueza da Nao dependia do metal
l produzido.

No que concerne a regulamentao legal


da atividade, existiram alguns arremedos ditados ao longo dos

sculos,

especialmente, no velho mundo, que se citar adiante, impondo-se dar um salto


para as plagas brasileiras.

As primeiras notcias vem do escrivo da


Armada, reportando-se a El-rei, quando da descoberta do Brasil, afirmando : Nela, at
agora, no pudemos saber que haja ouro, nem prata, nem coisa alguma de metal ou ferro;
nem lho vimos.

No

Brasil

feudal,

das

capitanias

hereditrias, vigia o sistema regaliano e mesmo o de realengo, mas com a Coroa


Portuguesa, dotada de extrema cupidez e voracidade, aambarcando para si todo o
produto gerado, ou a partir de autorizaes, obtinha para si o Quinto, tendo como
instrumento legal, as Disposies Manuelinas, que davam ao Rei de Portugal todos
os direitos sobre os vieiros e minas douro, ou prata, ou qualquer outro metal, disposies
essas ratificadas pelas Ordenaes Filipinas de 1603, quando j se sabia da
existncia de ouro no Brasil. Nos sculos XVII e XVIII, predominaram as descobertas
de diamantes (Tijuco, Diamantina) e de ouro em Minas Gerais, Mato Grosso e Gois,
pelas Bandeiras de So Paulo.

controle

das

atividades,

como

recebimento do Quinto, foi se sofisticando, diante da insatisfao -- que gerou a


Inconfidncia Mineira que o Regimento de 19 de abril de 1702, tendo em vista mais
a apurao do ouro e menos a sua extrao, criou estruturas e cargos, como o de
superintendente, o de guarda-mor, o de tesoureiro geral das minas, o de
tesoureiro dos Quintos e outros oficiais.

Com a Carta Rgia de 1817, ocorreu a


primeira alterao naquele regime, com a outorga ao proprietrio do solo dando
preferncia para a explorao mineral em suas terras.

Na poca do Imprio no Brasil, com o


advento da independncia em 1822, vigeu as Ordenaes Filipinas e as legislaes
do Reino, at que fosse elaborado o Cdigo Brasileiro, segundo determinara o Sr.
Imperador. Na seqncia, com a Carta Poltica de 1824, sem que tenha havido
distino entre solo e subsolo, o sistema adotado, ao que tudo indica, foi o do
domnio (dominial), pois a mesma omissa sobre essa distino, mas nessa
direo que indica, por ter reservado direitos ao cidado apenas no tocante ao solo,
com a garantia do direito de propriedade, como diz o inciso XXII do seu art. 179,
segundo a tese de ATTLIO VIVACQUA, SOUZA BANDEIRA e BARROS
PENTEADO, sendo-lhes contrrios LAFAYETTE, RODRIGO OTVIO e CARLOS
CARVALHO. (TEIXEIRA, 1980, pg. 19).

O sistema adotado pela Repblica que


chegou em 1891, traduzido na Constituio ento vigente, quanto propriedade das
jazidas minerais, passou a ser o da acesso, como lanado no 17 do seu artigo 72,
isto , a propriedade do subsolo estava agregada do solo ou superficiria. Foi
quebrada, assim, a tradio do direito brasileiro, j que este cedeu lugar ao
diferenciado conceito jurdico da acesso, dando nfase ao esplendor do
individualismo, consolidando a propriedade territorial como absoluta :
usque ad coelum usque ad inferos,
17 - As minas pertencem aos proprietrios do solo, salvas as limitaes que

10

forem estabelecidas por lei a bem da explorao deste ramo de indstria.

situao ratificada pelo artigo 526 do Cdigo Civil Brasileiro de 1891.

Na obra As Minas do Brasil encontra-se


uma escorreita colocao, que bem traduz essa modificao e os males que causou,
expressando-se :
"Com um trao de pena, a Constituio republicana transferira para as minas
todos os litgios, todas as dvidas da propriedade superficial. Esta, em geral,
eivada de vcios, obedecendo quase sempre as regras do condomnio, era objeto de
70% de todas as causas civis, que se debatiam nos auditrios das comarcas do
interior;

as

minas,

isentas

ento

dessa

contnua

dependncia,

viram-se

sobrecarregadas de nus, graves do ponto de vista pecunirio, gravssimo por


impedir a sua negociao, pois ningum compraria demanda."
"... a Constituio republicana levou para as minas, tambm, dados os litgios da
propriedade superficial, e com este erro, qui irreparvel, desferiu o golpe mais
srio que se poderia vibrar contra o desenvolvimento da minerao do Brasil" .

(CALGERAS, Livro I, 229).

Esta diretriz da Carta Magna Republicana,


foi rompida pelo primeiro Cdigo de Minas, que veio ao seio jurdico pelo Decreto n
24.642 de 10 de junho de 1934, que em seus artigos 3 e 4, estabelecia,
expressamente, a distino e a ampliao do conceito do domnio do subsolo.

O posicionamento trazido por este Cdigo,


foi inteiramente recepcionado pela Constituio Federal, promulgada ainda no mesmo
ano de 1934, com os preceitos do res nullius lanados em seus artigos 118 e 119,
que trouxe realidade a preponderncia econmica e estratgica do Estado, sobre o

11

seu direito s minas e jazidas, dentro de um conceito moderno, para a poca, da


interveno do poder pblico, na propriedade territorial. Observou esta Carta, o direito
adquirido, ao reservar aos proprietrios do solo a preferncia explorar as minas em
operao, e ou participar nos lucros auferidos, mas trouxe para o Estado a
capacidade progressiva de nacionalizar as minas julgadas bsicas aos interesses
econmicos e militares do pas, como diz o 4 do seu artigo 119.

A Constituio de 34, repeliu o sistema da


acesso ou fundirio, separando a propriedade mineral da propriedade territorial, e
adotou o princpio da concesso ou industrial, confirmado, em seguida, pelas
Constituies Federais de 1937 (artigo 143); e 1967 (artigo 168), com exceo do
retrocesso trazido pela Constituio de 1946, em seu artigo 153, quando assegurou
ao proprietrio do solo a preferncia na explorao. Assim se expressaram aqueles
dispositivos :

Constituio de 1934 :
art. l18 - As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas d'gua,
constituem propriedade distinta da do solo para o efeito de explorao ou
aproveitamento industrial." .
art. l19 - O aproveitamento industrial das minas e jazidas minerais, bem como das
guas e energia hidrulica, ainda que de propriedade privada, depende
de autorizao ou concesso federal, na forma da lei."

Constituio de 1937 :
art. 143 - As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas d'gua,

12

constituem propriedade distinta da propriedade do solo para o efeito de


explorao ou aproveitamento industrial. O aproveitamento industrial das minas e
das jazidas minerais, das guas e da energia hidrulica, ainda que de propriedade
privada, depende de autorizao federal".

Constituio de 1946 :
art. 152 - As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas d'gua,
constituem propriedade distinta da do solo para efeito de explorao ou
aproveitamento industrial."
art. 153 - O aproveitamento dos recursos minerais e de energia hidrulica depende
de autorizao ou concesso federal na forma da Lei.
l - As autorizaes ou concesses sero conferidas exclusivamente a brasileiros
ou a sociedades organizadas no pas, assegurada ao proprietrio do solo,
preferncia para a explorao. Os direitos de preferncia do proprietrio do solo,
quanto as minas e jazidas, sero regulados de acordo com a natureza delas.
2 - No depender de autorizao ou concesso o aproveitamento de energia
hidrulica de potncia reduzida.
3 - Satisfeitas as condies exigidas pela lei, entre as quais a de possurem os
necessrios servios tcnicos e administrativos, os Estados passaro a
exercer nos seus territrios a atribuio constante deste artigo.
4. - A Unio, nos casos de interesse geral indicados em lei, auxiliar os Estados
nos estudos referentes s guas termominerais de aplicao medicinal e no
aparelhamento das estncias destinadas ao uso delas."

Constituio de 1967 :
art. 168 - As jazidas, minas e demais recursos minerais e os potenciais de energia
hidrulica constituem propriedade distinta da do solo para o efeito de
explorao ou aproveitamento industrial.
l - A explorao e o aproveitamento das jazidas, minas e demais recursos

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minerais e dos potenciais de energia hidrulica dependero de autorizao


ou concesso federal, na forma da lei, dada exclusivamente a brasileiros ou a
sociedades organizadas no Pas.
2 - assegurada ao proprietrio do solo a participao nos resultados da lavra;
quanto as jazidas e minas cuja explorao constituir monoplio da Unio, a
lei regular a forma de indenizao.
3 - A participao referida no pargrafo anterior ser igual ao dzimo do imposto
nico sobre minerais.
4 - No depender de autorizao ou concesso o aproveitamento de energia
hidrulica de potncia reduzida."

Esta Constituio, ao preferenciar o regime


da concesso ou industrial (concesso, autorizao, licenciamento e matrcula)
erradicou o princpio da preferncia para a explorao das minas e jazidas que era
assegurada ao proprietrio do solo, reservando-lhe apenas a participao nos
resultados da lavra, aspecto este que foi, em parte, rompido pelo advento da Lei n
6.567 de 24.09.1978, da qual se falar quando dos comentrios sobre a situao
legal do proprietrio do solo.

Constituio

de

1937

afastou

os

estrangeiros (pessoas fsicas e jurdicas) da explorao mineral no Brasil,


posicionamento modificado pela Carta de 1967, que os admitiu. Nova modificao,
sobreveio em 1988, cuja Carta, os afastou da atividade, tendo sido admitidos, outra
vez, com a reforma desta, ocorrida no ano de 1996.

de se assinalar

que,

as

minas

14

manifestadas foram respeitadas como sendo pertencentes aos proprietrios do solo


de suas localizaes, isto em todas as Cartas, desde a de 1934.

II b - situao atual :

A Constituio Federal de 1988, provocou


profunda alterao no tratamento das questes do subsolo, especialmente no que diz
respeito ao regime legal, resgatando, de forma mais acintosa e abrangente, as
posturas da Carta do Imprio e da Constituio de 34.

Este novo ditame constitucional, adotou de


forma precisa o regime dominial do subsolo, com os depsitos minerrios passando
propriedade da Unio. O referido diploma fez incorporar como seus bens, ditos
depsitos, mesmo os dissociados do subsolo como se tem no inciso IX do artigo 20,
seguindo a posio dos pases com tradio mineira, que tem as suas reservas como
bens inalienveis, a exemplo do Chile.

Manteve, ainda, as posturas das Cartas


anteriores, quanto a questo da exclusividade na sua capacidade de legislar sobre a
matria, como elenca em seu artigo 22. Inovando, abre espao aos Estados membros
para, concorrentemente, legislar sobre florestas, caa, pesca, fauna, conservao da
natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, dito no artigo 24, como fixa, ainda,
como bens destes, derrogando do seu direito, as guas superficiais ou subterrneas,
fluentes, emergentes e, em depsito, indicados no artigo 26.
Constituio de 1988 :

15

art. 20 - So bens da Unio :


IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo.
Art. 22 - Compete privativamente Unio legislar sobre :
XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia.
Art. 176 - As jazidas, em lacra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais
de energia hidrulica constituem propriedade distinta da do solo, para
efeitos de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao
concessionrio a propriedade do produto da lavra.
1 - A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais
a que refere o caput deste artigo somente podero ser efetuados mediante
autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional, por brasileiros ou
empresa constituda sob as leis brasileiras ou que tenha sua sede e administrao
no Pas, na forma da lei, que estabelecer as condies especficas quando essas
atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indgenas.
2 - assegurada participao ao proprietrio do solo nos resultados da lavra na
forma e no valor que dispuser a lei.
3 - A autorizao de pesquisa ser sempre por prazo determinado e as
autorizaes e concesses previstas neste artigo no podero ser cedidas ou
transferidas, total ou parcialmente, sem prvia anuncia do poder concedente.

A legislao infraconstitucional, que na


espcie traduzida pelo Cdigo de Minerao -- Decreto Lei n 227 de 28 de
fevereiro de 1967, que foi recepcionado pela vigente Carta Magna sofreu inmeras
modificaes trazidas pela Lei n 9.314/96, para adapt-lo quelas posturas e, pelo
mesmo diploma ocorreu uma verdadeira desregulamentao da atividade, como
extrados seus casusmos, que foram transferidos para o seu Regulamento, enfocado
pelo Decreto n 62.934 de 02 de julho 1968, que tambm, face as simplificaes
deste, dentro do mesmo enfoque, foram levados para as Portarias Ministeriais e do

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Diretor Geral do rgo gestor da matria, que o Departamento Nacional da


Produo Mineral.

Alm de pacfico quanto a capacidade e


exclusividade de legislar, a Carta de 1988, inovou quando determinou que todos os
bens minerais passaram a ser de

propriedade da Unio, estejam eles aonde

estiverem, quer no subsolo, como sobre o solo, e em qualquer tipo de propriedade.

Retomando a questo do proprietrio do


solo, vale assinalar, diante dos textos constitucionais, que o sistema da concesso
no arrebatou ou confiscou os seus direitos, apenas o limitou quanto ao exerccio til
e social do direito da propriedade territorial, pois que subsistiram, contempornea e
consecutivamente, a exceo da excrescncia do que prelecionou a Constituio de
1946 :
as indenizaes prvias, j desde o Cdigo de Minas de 1940 (artigo 16, inciso
VII; artigos 23, 24, inciso XV e artigo 40);
a preferncia para a explorao ou participao nos lucros ( 1, do artigo 143
da Constituio de 1937, alterado pela Lei Constitucional n 6, de 13.05.42);
a preferncia para a explorao (artigo 153, 1, da Constituio de 1946);
a participao nos resultados da lavra e de indenizaes ( 2 do artigo 176 da
Constituio Federal de 1988; artigo 11, letra b, 1; do artigo 11; artigo
27; inciso VIII do artigo 47, todos do Cdigo de Minerao - Dec. Lei n
227/67 e artigo 11 da Lei n 6.567/78);

aspecto regaliano

da

explorao

17

mineral pelo proprietrio do solo, que era assegurado no Brasil feudal, que foi retirado
pela legislao do Imprio, e em seguida retornado com a Constituio de 1946, para
posteriormente ser extirpado pela Constituio de 1967, retornou de forma parcial e
abrandada, com a advento da Lei n 6.567 de 24 de setembro de 1978, que concedia
ao mesmo detentor do domnio do solo, o dizer do seu artigo 2, a exclusividade para
a extrao dos minerais identificados como os sendo de emprego imediato, ou seja,
os expressamente dispensados de serem submetidos a processo industrial de
beneficiamento, nem sejam destinados como matria prima indstria de
transformao,

assim vistos, os habitualmente usados na construo civil (areia,

pedra, argila para tijolos, saibros e etc.).

Este dispositivo legal foi recepcionado pela


Constituio de 1988, que o manteve tal qual postado desde a sua edio em 1978,
at a entrada em vigor da Lei n 8.982 de 24 de janeiro de 1995, que lhe adicionou
uma forma alternativa, para no mais ficar adstrito a exclusividade pelo processo de
licenciamento, para poder ser atingido pela via da concesso de direitos, na forma
dos demais minerais.

Assim a redao do artigo 1 desse


dispositivo legal que era :
art. 1 - O aproveitamento

das

substancias

minerais

... , ...

far-se-

exclusivamente por licenciamento, na forma das disposies desta lei, ...

passou a viger com a seguinte redao :


art. 1 - Podero ser aproveitados pelo regime de licenciamento ou de autorizao e
concesso, na forma da lei.

mantidos os demais artigos, especialmente, o do artigo seguinte, que fixa o regime

18

regaliano, ao dizer :
art. 2 - O aproveitamento por licenciamento, facultado exclusivamente ao
proprietrio do solo ou a quem dele tiver expressa autorizao, salvo se a
jazida situar-se em imveis pertencentes a pessoa jurdica de direito pblico, bem
como na hiptese prevista no 1 do art. 10.

Forma-se corrente, especialmente no seio


do Ministrio Pblico Federal, com argumentos pela inconstitucionalidade do artigo 3
desta mencionada Lei n 6.567/78, tangentemente a expedio, pela autoridade local
(Municpio), da licena especfica, permissiva da explorao, isto diante do aspecto
dominial da Unio trazido pela ltima das Constituies, como at da prpria lei no
seu todo, sob o mote de que a mesma teria deixado de fazer parte do compndio
legislativo, por no ter sido recepcionado pela vigncia da nova Carta Magna, por
incompatibilidade de regimes (o dominial e o regaliano).

Em contraponto, outros argumentos, e que,


ainda, compe a maioria, arrimando-se no aspecto da inteira recepo at pela
edio de leis posteriores a Carta Magna, que alteraram a elencada lei, como e
tambm, pelo fato de que a fixao da exclusividade dada por esse diploma,
tangentemente apenas ao aspecto de quem poder exercitar a atividade de extrao
daqueles produtos, desde que obtenha o prvio licenciamento pela autoridade
administrativa da situao da jazida ou mina (arigo 3), e esta seja, devida e
antecipadamente registrada no rgo gestor federal, como fixado pelo mesmo artigo :
art. 3 - O licenciamento depende da obteno, pelo interessado, de licena
especfica, expedida pela autoridade administrativa local, no municpio
de situao da jazida, e da efetivao do competente registro no Departamento
Nacional da Produo Mineral (DNPM) do Min. das Minas e Energia, mediante

19

requerimento cujo processamento ser disciplinado em portaria do Diretor geral


desse rgo, a ser expedida no prazo de 60 dias da publicao desta lei.

que se soma a outras disposies contidas nos artigos 5 a 10 da mesma Lei,


residindo ai, o inteiro controle da Unio, como o exercimento do seu domnio, da
mesma forma como o faz nas concesses.

O aspecto de exclusividade ao proprietrio


do solo foi atenuado com a alterao trazida pela Lei n 8.982 de 14.01.1995, que
adicionou o regime de concesso, criando assim, a dualidade de sistemas para a
legalizao da explorao das substncias minerais de emprego imediato.

Por derradeiro, neste item, vale apenas


assinalar que a atividade mineira se submeteu as imposies da legislao ambiental,
atravs do prvio licenciamento ambiental, com o advento do artigos

16 e 18 da Lei

n 7.805 de 18 de julho de 1989, atendendo ao comando da Constituio de 1988,


assunto que ser comentado adiante.

II c - comparada :

interessante, mesmo que de forma


plida, se faa incurso na legislao dos pases onde a atividade latente.

INGLATERRA
O sistema adotado o da acesso, sujeita
entretanto a certas restries. este o regime vigente na Inglaterra, com exceo das

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minas de ouro e prata que pertencem a coroa, a de estanho de Corwal e Devonshire,


de ferro de Deam, e chumbo de Derbyshre, para cuja explorao assegurado o
princpio regaliano. A legislao reconhece

ao

proprietrio

da

superfcie

propriedade do subsolo e a faculdade de promover as pesquisas que entender sem


precisar de concesses.

As presses do desenvolvimento industrial,


aliados a necessidade da segurana do Imprio Britnico, mantiveram-se rigidamente
interligados a explorao das minas. A indstria da minerao, de carvo mineral
internamente, como a do petrleo, em outras partes do mundo, pelas suas empresas
multinacionais, fato que repercute at hoje.

Mesmo superando as ingentes dificuldades


oriundas das duas grandes guerras mundiais, que desgastou duramente a Inglaterra,
que cada vez mais, se empenhou na explorao mineral, agora voltada para o
petrleo no Mar do Norte, o que faz com sucesso. Como prova das necessidades
humanas este fato vem marcar, hodiernamente, mais esta conquista do povo ingls,
no campo da minerao e da energia. O antigo lema, ratifica esta posio -- no coal,
no England como levou a herica Albion a enfrentar o seu agressivo mar
continental, com a mesma postura de -- no oil, no England.

FRANA
deste pas, a iniciativa como a primazia
de efetivar o sistema da concesso industrial, dando ao explorador garantias mais

21

amplas ao seu capital, a longo prazo. O disposto no artigo 522 do Cdigo


Napolenico j fixava que o proprietrio do solo podia fazer qualquer plantao,
construo (acima dele); escavaes, construes (abaixo) tirando todos os produtos
que isso pudesse fornecer, ressalvando porm certas servides ou servios prediais,
bem como as modificaes resultantes das leis de minas e leis de polcia. Referido
cdigo, deu abertura ao conceito da explorao das minas pelo Estado, cujo direito se
tornava apenas tutelar ou de mero policiamento visando o interesse coletivo, como
comenta TEMSTOCLES (em Instituies, 1992, pgs. 12/5) : este o sistema francs
desde a lei de 21 de abril de 1910, Lei Napolenica, e tambm a da Itlia, desde a Lei Sarda
de 1859, sendo essas as duas mais importantes legislaes sobre o assunto.

Em 1956, pelo

Decreto n 56.838,

modificou-se a sistemtica, para a explorao das minas e jazidas, estabelecendo a


trplice classificao tradicional : mines, minires e carrires. Com a Lei n 70-1, de 2
de janeiro de 1970, nova modificao se deu, atravs da simplificao da prtica, o
regime adotado foi com objetivo da explorao industrial ou de concesso, face a
existncia de substncias ou de depsitos minerais aflorados (sobre a superfcie da
terra) ou encravado no subsolo.

O regime legal, em decorrncia dessa


ltima e vigente lei, se limita a mines e corrires, subsistindo o princpio do regime da
concesso ou industrial que o dominante, com exceo apenas das pedreiras, cuja
explorao facultada ao proprietrio do solo (artigo 105 da Lei n. 70-1, de
2,1,1970), o que se assemelha ao sistema adotado pelo Brasil, nos Cdigos de Minas
de 1934, de 1950 e de 1967, notadamente com a Lei n. 6.567, de 24.9.78.

22

ESTADOS UNIDOS DA AMRICA (USA)

Nesta economia vige predominantemente o


conceito da acesso sob as constituies de diversos Estados membros, mas de
forma restrita, pois este convive com o sistema da ocupao em terras pblicas
(Mining Right in Public Lands) cuja origem remonta a corrida rumo ao oeste
(Califrnia) do sculo XIX. Alm da diviso -- public land and private land --
coexistente,

tambm, o instituto da Mining Land and Agricultural Land, que se

caracteriza pela distino, na prpria lei, a despeito do sistema de acesso adotado


(AGUILLON, Legistation, pgs. 275/85).

O conceito de jazida, ou sua terminologia,


nos Estados Unidos, se mostra sem uma consistncia slida ou, por vezes,
diversificada, num instante sendo tratada como camada, fio (ledge), ora como veio de
mina (lode) e ainda como depsito (deposit), que definiria a figura de jazida ou
quantidade de minrio ocorrente de modo natural.

Desta forma se tem o reconhecimento


expresso e lato do regime da acesso, que d ao proprietrio do solo, todos os
direitos sobre este e o subsolo em sua totalidade, apesar de divergirem algumas
normas desse regime, entre os Estados da Federao, quebrando um pouco essa
uniformidade. Pode dizer, que de um modo genrico, a legislao minerria foi
absorvendo as regras e prticas dos mineiros -- fontes vivas da legislao americana

23

-- compilando-as desde a colonizao da Califrnia nos idos das dcadas de 1800.


Prevalece, ainda, a reserva legal por parte do Governo Federal
quanto a propriedade mineral em terras pblicas (princpio da acesso).

A American Common Law of Mining,


representa a unificao, como a codificao de todas as resolues e regras locais
dos pioneiros desde 1848, que foram, posteriormente, aceitas e referendadas pelas
legislaes de alguns Estados e pela Federal.

ALEMANHA

Na antigidade, vigia o sistema regaliano.


Atualmente, os sistemas bsicos se resumem em dois : o de acesso (onde a jazida
faz parte da propriedade do solo, ficando reservado ao proprietrio da superfcie ou a
terceiro por ele autorizado o direito de explor-la) e o estatal (onde a jazida est
inteiramente reservada ao Estado que, exclusivamente, pode explor-Ia, assim
ocorrendo nas jazidas de carvo e linhito), constituindo-se este sistema em uma
forma intermediria entre a livre ocupao da jazida e a concesso do Estado.

Na extinta Repblica Democrtica Alem


(R.D.A.), a exemplo da Rssia, as jazidas e minas eram de propriedade estatal,
como sendo um bem nacional, condicionadas ao povo. A sua legislao fazia
distino entre a propriedade da superfcie e a do subsolo para os trabalhos de
pesquisa e de lavra, visando uma harmonia social em benefcio do bem pblico

24

(ecologia, recuperao do solo). Mas, isto desapareceu, com a reunificao das


naes germnicas.

ITLIA

Na pennsula itlica,

tem vigncia o

sistema da concesso, como no Brasil, sendo que continua em vigor o Decreto Lei
de 19 de julho de 1927, que segue a Lei da Sardenha, harmonizando este, com as
quatro outras leis, tidas como fundamentais no sistema legal italiano, retratados pelas
leis : de 9.8.1808 de Modena e Rggio; de 20.11.1859, de Piemonte, Sardenha e
Lombardia; de 3.5.1847, de Luca, e a de 21.6.1852, de Parma.

Pela lei italiana n 1.360 de 7.11.1941,


ficou estabelecida a distino, quanto aos recursos de minerao, em duas categorias
bsicas : miniere e cave. conhecida, tambm, nesse pas, a conceituao de
jazidas, com as seguintes especificaes : miniere (a que se acha no subsolo); cave
(a que se encontra a nvel da superfcie ou a que contm os minerais usados na
construo civil) e torbiere (as minas de carvo).

No entanto o Cdigo Civil italiano, em seu


artigo 840, estabelece uma posio um tanto contrria das retro citadas, quando fixa
que : La propriet del suolo si estende al sottosuolo, contutto ci che vi si contiene, e
il proprietrio puo fare qualsiasi excavazione od opera che non rechi danno al vicino.

RSSIA

25

artigo 6 da Constituio Russa,

estabelece que, tanto a terra, como as suas riquezas so propriedades exclusivas do


Estado, ou seja, no conceito comunista, bens de todo o povo. O sistema bsico
daquele pas, de caracterstica mista, atravs da diviso geral em dois segmentos,
constitudos das jazidas conhecidas e jazidas desconhecidas. As conhecidas, esto
estatizadas, com a socializao da propriedade privada, que se deu aps a revoluo
de 1917, e so at hoje, exploradas pelo Estado, ou eventualmente arrendadas a
particulares, mas aquele mantm a propriedade. As chamadas desconhecidas h
inteira liberdade de minerao, pelo particular que

estimulado a explor-las,

descaracterizando o socialismo, que aqui se transforma em liberalismo.

Em que pese esse incentivo, a propriedade


das minas e jazidas, luz da Constituio de 1936, pertencem inteiramente ao
Estado sovitico como "o bem de todo o povo", assim se mantendo at os dias atuais.

BLGICA

O sistema legal adotado por este pas o


da concesso, da mesma forma que o nosso, mas o que chama a ateno a forma
de classificao das minas e jazidas, que vige por sua separao em trs grupos
distintos : Mines (minrios metlicos: ouro, prata, platina, mercrio, chumbo, cobre,
estanho, zinco, nquel, bismuto, ferro, cobalto, arsnico, magnsio e outros);
Minires (minrios de aluvio: terras de ferro, aluminosos, calcrio dolomtico, argilas

26

e outros); Carrires (explorao a cu aberto, comumente: ardsia, gesso, saibro,


mrmore, granito, basalto, caulim e outros).

BOLVIA

A legislao boliviana de particular


interesse para o Brasil, dada as condies de fronteiras de ambos os pases, dandolhe proximidade fsica,

como o mesmo aspecto, pelos acordos comerciais,

especialmente, quanto ao gs, que passar a suprir as nossas necessidades internas


de energia calrica (residenciais e industriais).

O incio da normatizao se deu com

Cdigo Saavedra - que deu tolerncia s minas e jazidas que existiam em reas da
propriedade privada, deixando

propriedade do Estado, as terras consideradas

como devolutas e as que no pertencessem a qualquer pessoa.

A partir da dcada de 50, ocorreu alterao


nessa conceituao legal, considerando ento, que o solo, como o subsolo e as
guas existentes no territrio boliviano, passaram a pertencer ao Estado. O regime
ento adotado o da concesso ou industrial, cujo respaldo est na Lei n 7.148, de
07.05.1965, tambm, recepcionada pela Constituio vigente que previu que todas as
substncias minerais passaram a integrar o patrimnio do Estado, como direito
imprescritvel e natural, para todos os efeitos legais.

Compe esse

patrimnio, todas as

27

reservas de minerao que foram nacionalizadas, como prescreve o artigo 138 da


Constituio. Em relao

aos depsitos de hidrocarbonetos (petrleo e gs) o

monoplio estatal, por serem bens imprescritveis e inalienveis, integrantes do


domnio direto do Estado, e neste caso, inclusive a sua explorao, refinao,
derivados, transporte e negociao em todo o territrio boliviano.

CHILE

O Decreto n 3.527 de 1961, que se


consubstancia no Cdigo de Mineria do Chile, em seu artigo 1, a separao da
propriedade do solo da do subsolo patente. O regime o de concesso que
outorgada pelo Estado, havendo, no entanto, certa liberalidade quanto aos minrios
abundantes e de pouco valor, os identificados como sendo destinados construo
civil (pedreiras, argilas, areias e outros).

Fixa o artigo 591 do Cdigo Civil chileno :


dono de todas as minas o Estado, no se permitindo que se constitua propriedade
mineira (pertenencia) das jazidas de argila superficiais de pouco valor, apesar da
liberalidade, isto porque, os interesses agrcolas, considerados como riquezas certas
e conhecidas, se sobrepe aos minerrios, tidos como incertos e
desconhecidos quanto aos resultados econmicos.

Pertenencia a denominao legal para a


propriedade mineira, como diz o artigo 2 do Cdigo, alicerada na concesso
outorgada pelo Estado, valendo esta, quer para o proprietrio do solo, como para

28

terceiros alheios a propriedade.

Exceo se tem para as exploraes do


salitre e do cobre, que so as mais desenvolvidas no Chile, pois o regime das
mesmas o estatal, ou seja, com a explorao feita pelo prprio Estado, atividades
estas desenvolvidas, especialmente, nas minas de El Teniente e a sua extenso em
Chiquimata, no deserto de Antofogasta.

III . legislao ambiental :


III a - evoluo histrica

29

Os Egpcios j h cerca de 4.000 anos


a.C., dependiam do Rio Nilo para as suas subsistncias, como os Sumrios, que
tinham a mesma relao com o Rio Eufrates. Estes, h cerca de 3.000 anos a.C.,
ditaram normas e formaram exrcitos para garantia da dominialidade sobre o bem
ambiental essencial, constitudo pela gua, pelo aspecto da sua qualidade, livrando-o
da poluio. O Cdigo de Hamurabi ou Kamu-Rabi, do primeiro Imprio Babilnico, na
Mesopotmia (2.067 a 2.025 a.C.), em seus artigos 42 a 44, determinava que o
agricultor ao trabalhar o campo, o fizesse convenientemente, e ao trmino no o
deixasse rido, como promovesse a

recuperao

do solo, aps a colheita,

demonstrando como se j estivesse com os olhos voltados para a questo ambiental.


Os romanos, em 500 a.C., por disposies legais, determinaram a construo dos
aquedutos, que abasteceriam Roma de gua potvel, em razo do Rio Tigre ter
perdido a potabilidade, gerado por problemas ecolgicos.

Sobre essas remotas eras, o professor


GERALD W. OLSON da Universidade de Cornell1, assim se expressou : embora a
queda final de uma civilizao possa ser atribuda a uma guerra crtica, a sociedade pode j
ter-se

enfraquecido

com prticas ecolgicas que foraram desmoronamentos,

secas,

inundaes e fome dos seus habitantes.

Com o incio da revoluo industrial no


sculo XVII, mais acelerada no sculo XVIII, os problemas ambientais se tornaram
mais evidentes. Estudiosos debruaram-se em trabalhos sobre as questes da vida e
da natureza, gerando trabalhos lapidares, a exemplo : das idias de MALTHUS, nos

apud, Paulo Bessa Antunes, ob.cit., pg. 115

30

estudos sobre as populaes em 1798; a conhecida obra A origem das Espcies de


1.859; a introduo do termo biocenese no estudo dos grupamentos dos seres
vivos, por MBIUS em 1877; as publicaes sobre ecologia vegetal do dinamarqus
EUGENE WARNING; a criao da limnologia (estudos das guas doces e seus
organismos), produto dos estudos de FOREL em 1892 a 1904; as bases dos estudos
da oceanografia de MURRAY e HJORT, lanada em trabalho de 1912.

A fundao das sociedades cientficas,


como a BRITISH ECOLOGICAL SOCIETY em 1913 e a ECOLOGICAL SOCIETY OF
AMRICA em 1916, deram uma alavancada nos estudos dessa matria, citando que
o termo ecologia, designando o estudo dos efeitos do ambiente sobre os animais
(do grego : Oikos = casa, Logos = cincia) de ERNEST HAECKEL em sua obra de
1866, em que dizia : a investigao das relaes totais do animal tanto com seu ambiente
orgnico como inorgnico

. Constitui-se em marco o livro de ELTON, com o ttulo

Animal Ecology, publicado em 1927, o que permitiu a construo da afirmao de que


as discusses sobre a ecologia iniciaram-se na dcada de 30.

Uma maior conscientizao passou a existir


a partir dos anos 50, com nfase nas dcadas de 60 e 70, tendo sido neste ano que o
Conselho da Europa, promoveu-o como o Ano da Conservao da Natureza na
Europa e, na Inglaterra, com a publicao do Livro Branco sobre a Proteo do Meio
Ambiente criou-se o Departamento Nacional do Meio Ambiente. Do outro lado do
Atlntico, foi promulgada a lei americana National Environmental Policy Act, em 1969,
e com a criao do Conselho sobre a Qualidade Ambiental. Em 1971, a Frana cria o

31

Ministrio para Proteo da Natureza e do Meio Ambiente, seguido pela Sucia,


Canad e Japo, entre outros.

Tais

movimentos,

aparentemente

dissociados entre si, acabaram por induzir e dar suporte as Conferncias de : Paris
de 1968; de Londres de 1970; de Nova York; Praga e Genebra todas em 1971, e por
final da mais abrangente e significativa no ano de 1982 em Estocolmo na Sucia, a
Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente. Referidas reunies tiveram a
promoo e o engajamento dos governos envolvidos, que por sua vez, trouxeram em
seu bojo o comprometimento das sociedades que representavam.

A
paralelamente

sociedade

civil,

por

seu

turno

ps-se a campo, com a fundao de inmeras Organizaes no

Governamentais, a denominadas ONGs.. Este contexto de comportamentos -movimento dos governos e da sociedade civil -- associados aos dos estudiosos, quer
do filsofo BERTRAND RUSSEL em Tem Futuro o Homem ?, como dos cientistas,
RACHEL CORSON, em Primavera Silenciosa e JEAN DORST, em Antes que a
Natureza Morra, formaram a base de sustentao para ser criado todo o arcabouo,
do que o mundo dispe hoje, repercutindo estes pensamentos e textos,

em

articuladas disposies legais e definies tcnicas, que ao longo do


tempo vem transmitindo-se, mutuamente, as experincias e resultados.

Mas

foi,

exatamente

com

citada

Conferncia de Estocolmo que se teve a introduo, no universo jurdico, do conceito


bsico de Direito Ambiental, como com a caracterizao da responsabilidade de cada

32

um dos pases pelos danos causados ao meio ambiente, gerados pelas atividades de
dentro de suas jurisdies.

O XXII Congresso da Unio dos Juristas


Catlicos, realizada em Milo em 1971; a reunio de juristas na Srvia, nesse mesmo
ano; a fundao da Sociedade Francesa pelo Direito do Meio Ambiente em 1974; a IV
Jornada de Penalistas Espanhis em Sevilha no ano de 1976, que discutiram a
penalizao dos delitos ambientais e a Conferncia de Vancouver de 1976, sobre o
Habitat e os Assentamentos Humanos entre outros, completaram os lineamentos do
que se dispe hodiernamente.

Vindo para as terras brasis, a histria voltase para a poca das Ordenaes Manoelinas e Filipinas, que continham
prescries quanto a conservao dos recursos naturais,

vrias

suportadas nas

Ordenaes e Leis do Reino de Portugal editadas em 1500, onde se encontravam


disposies sobre florestas (proibindo o corte ou o mando do corte de rvores);
sobre queimadas (onde proibia que se pusesse fogo em qualquer lugar, que se
seguisse de danos); sobre recursos hdricos (proibindo que se lanasse dejetos nos
rios e lagoas); sobre caa (vetando a caa e matana de perdizes, lebres, coelhos e
etc.); sobre a pesca (dizendo que no se pescasse nos rios e lagos de gua doce
com redes, armadilhas e outros), sendo todos esses comportamentos apenados com
multas, prises, aoitamentos e deportaes para a frica. A Carta Rgia que se
seguiu, estabelecia proibies ao corte do pau-brasil, como a de 1797, declarava
como propriedade da Coroa todas as matas e arvoredos existentes ao longo da costa
(a borda do mar), como dos rios que nele desaguassem.

33

No

Imprio,

no

ano

de

1850,

foi

promulgada a Lei n 601 de 18 de setembro desse ano, que fixava, entre outros :
art. 2 - Os que se apossam de terras devolutas ou de alheios, nelas derrubarem
matos ou lhe puserem fogo, sero obrigados a despejo, com perda de
benfeitorias, e demais, sofrero a pena de dois a seis meses de priso e multa de
cem mil ris, alm da satisfao do dano causado. Esta pena, porm, no ter
lugar nos atos possessrios entre herus confinantes.

Referidos regramentos tinham evidente


conotao econmica e de domnio colonial e imperialista, mas trouxeram a fixao
de comportamentos que gerariam a preservao ambiental, mais tarde perdida com o
desenvolvimento da sociedade e a acelerao do chamado progresso.

No caminhar e escrever, as primeiras linhas


na direo da proteo do meio ambiente, j neste sculo, foram colocadas na
reforma constitucional de 1926 que alterou a Carta Republicana de 1891, os
instrumentos com o estabelecimento das primeiras restries a propriedade do
subsolo, que de alguma forma, se pretraram para a proteo do solo e
conseqentemente do meio ambiente.
Aps,

segue-se

todo

um

elenco

legislao federal, desde os :


Decreto n 8.843 de 26.07.1917, que criava a reserva florestal no territrio do
Acre.
Decreto n 4.421 de 28.12.1921, forma o Servio Florestal do Brasil, com o
objetivo da conservao dos recursos florestais.

de

34

Decreto de n 24.645 de 10.07.1934, estabeleceu medidas de proteo aos


animais.
Decreto Lei n 25 de 30.11.1937, definiu a organizao e proteo do
Patrimnio Histrico e Artstico Nacional.
Decreto Lei n 3.094 de 05.03.1941, dispe sobre as fontes de guas minerais,
termais e gasosas.
Decreto n 7.841 de 08.08.1945, que trouxe a legislao sobre as guas
minerais.

Pelo Decreto

n 24.643 de 10.06.1934,

tem-se a vigncia do primeiro Cdigo de guas, como, tambm, j se tinha o primeiro


Cdigo Florestal datado de 23 de janeiro dado pelo Decreto n 24.643, ambos de
mbito da Unio, que trouxeram inovaes importantes, como a busca da qualidade
da gua e a limitao da utilizao das florestas s condies por ele fixadas e
classificou as infraes em crimes e contravenes. Com base nesse Cdigo
Florestal, sobreveio a primeira (conhecida) deciso judicial de Segunda Instncia
prolatada no Agravo de Petio de n 99.985/43 pelo Desemb. ULISSES DORIA do
E. Tribunal de Justia de So Paulo (in R.D.A. 64/187) :
As restries impostas pelo Cdigo Florestal, relativas ao corte de rvores,
consideradas necessrias ou intangveis, no constituem ofensa ao direito de
propriedade. Trata-se de lei especial de grande amplitude, que visa defesa do
patrimnio florestal do Pas, em proveito de sua economia, e que procura evitar a
exausto de nossas terras j muito empobrecidas pela eroso e pela falta de
tratamento adequado.

III b - legislao vigente

35

No encadear de toda a estrutura da


legislao federal que, mesmo de forma indireta, promoveu a proteo do meio
ambiente, j a partir da dcada de 60 e que encontram-se vigentes, seguiram-se :
Decreto n 50.877 de 29.06.1961, dispe sobre o lanamento de resduos
txicos ou oleosos nas guas interiores e litorneas.
Lei n 3.824 de 23.11.1960, que obriga a limpeza das bacias hidrogrficas dos
audes, represas ou lagos artificiais.
Lei n 3.924 de 26.07.1961, de proteo aos monumentos arqueolgicos e prhistricos.
Lei n 4.505 de 30.11.1964, do Estatuto da Terra.
Lei n 4.771 de 15.09.1965, do Cdigo Florestal, alterado e complementado
pelas Leis ns. 5.868/72, 5.870/73, 7.511/86 e 7.803/89, combinada com
as Leis ns. 6.001/73, 7.754/89; Decreto Lei n 289/67; os Decretos ns.
84.917/79, 97.628/89, 97.635/89, 98.914/90, 1.282/94.
Lei n 4.797 de 29.10.1965, que trata do uso das madeiras preservadas,
regulamentada pelo Decreto n 58.016/66.
Lei n 4.105 de 02.09.1966, que d incentivos fiscais ao reflorestamento.
Lei n 5.197 de 03.01.1967, do Cdigo de Proteo Fauna, modificada
pelas leis ns. 7.653/88, 7.679/88 e 9.111/95.
Decreto Lei n 289 de 28.02.1967, cria o Instituto Brasileiro de Desenvolvimen
to Florestal.
Decreto-Lei n 303 de 28.02.1967, que cria o Conselho Nacional de Controle
da Poluio.
Lei n 5.318 de 26.09.1967, da Poltica Nacional de Saneamento.

36

Decreto n 68.459 de 01.04.1971, regulamenta a pesca e recursos vivos do


mar territorial.
Lei n 6.225 de 14.07.1975, da Proteo do Solo, e que criou o Programa
Nacional de Conservao do Solo.
Decreto Lei n 1.413 de 14.08.1975, sobre o Controle do Meio Ambiente,
por atividades industriais, regulamentado pelo Decreto n 76.389/75.
Lei n 6.453 de 17.10.1977, dispe sobre as responsabilidades, civil e criminal
pelo manuseio de material nuclear.
Lei n 6.513 de 20.12.1977, que criou reas especiais de interesse turstico e
bens de valor cultural e natural, regulamentada pelo Decreto n 86.176/81.
Decreto n 83.540 de 04.07.1979, que regulamenta a aplicao da Conveno
Internacional sobre Responsabilidade Civil em Danos Causados por Poluio
por leos de 1969.
Decreto n 84.017 de 21.09.1979, diz do Regulamento dos Parques Nacionais
Brasileiros.
Lei n 6.766 de 19.12.1979, que dispe sobre o parcelamento do solo urbano,
combinada com a Lei n 4.778/65.
Lei n 6.803 de 02.07.1980, que dispe sobre as diretrizes bsicas para o
zoneamento industrial nas reas crticas de poluio, combinada com a Lei
Complementar n 14/73.
Lei n 6.902 de 27.04.1981, que cria as Estaes Ecolgicas, reas de
Proteo Ambiental, combinada com o Decreto n 99.274/90.
Decreto n 89.336 de 31.01.1984, dispe sobre Reservas Ecolgicas e reas
de Relevante Interesse Ecolgico.
Lei n 7.365 de 123.09.1985, que determina a fabricao de detergentes

37

biodegradveis.
Lei n 7.661 de 16.05.1988, que estabelece o Plano Nacional de Gerenciamen
to Costeiro.
Decreto n 96.944 de 12.10.1988, cria o Programa de Defesa do Complexo de
Ecossistemas da Amaznia.
Lei n 7.679 de 23.11.1988, que dispe sobre a proibio da pesca de espcies
em perodos de reproduo.
Decreto n 97.507 de 13.02.1989,

que dispe

sobre licenciamento de

atividades minerrias de ouro, com uso do mercrio metlico e do cianeto.


Decreto n 97.632 de 10.04.89, estabelece instrues sobre o EIA/RIMA e o
PRAD, para os empreendimentos minerrios.
Lei n 7.797 de 10.07.1989, cria o Fundo Nacional do Meio Ambiente.
Lei n 7.802 de 11.07.1989, que dispe sobre os agrotxicos regulamentada
pelo Decreto n 98.816/90.
Lei n 7.805 de 18.07.1989, que dispe sobre a lavra garimpeira, e institui a
obrigatoriedade da prvia licena ambiental para a atividade minerria
regulamentada pelo Decreto n 98.812/90.
Decreto n 99.556 de 01.01.1990, diz quanto a proteo das cavidades
naturais no territrio nacional.
Lei n 8.171 de 17.01.1991, que trata da poltica agrcola e a proteo do meio
ambiente nessa atividade.
Decreto n 750 de 10.02.1993, dispe sobre a vegetao da Mata Atlntica.
Decreto n 1.922 de 05.06.1996, dispe sobre o reconhecimento das Reservas
Particulares do Patrimnio Natural.

38

alm de um grande nmero de outras Leis, Decretos-Leis, Decretos, Portarias,


Instrues Normativas e Ordens de Servio, que complementam todo esse arcabouo
da legislao ambiental ptria.

J no liminar deste, mais dois diplomas


legais vieram o mundo jurdico :
Lei n 9.605/98, que trata das condutas nocivas ao ambientias, crimilizando-as
que objeto de comentrios mais adiante.
Decreto n 2.519/98, que promulga a Conveno sobre Diversidade Biolgica,
assinado no Rio de Janeiro em 05.06.92, na ECO/92, pelos pases partcipes
da reunio patrocinada pela ONU.

III c - situao atual

Mas o marco histrico ou o divisor de


guas entre a situao anterior e a atual, na diretriz ambiental, encontra-se pela
promulgao das disposies da Poltica Nacional do Meio Ambiente, trazido ao
mundo jurdico pela Lei n 6.938 de 31 de agosto de 1981, que sofreu substancial
alterao, quer por atualizao como modernizao, pela Lei n 7.804/89 e com
alguns artigos regulamentos pelo Decreto n 89.366/84, que est adicionado de todo
o elenco de disposies de que se falou acima.
No

campo

normativo,

atendendo

ao

comando do inciso II do art. 6 da Lei n 6.938/81, o CONSELHO NACIONAL DO


MEIO AMBIENTE - CONAMA, passa a ditar as suas Resolues, valendo citar as
mais significativas :

39

Res. n 01 de 23.01.1986, estabelece definies, responsabilidade, critrios e


diretrizes gerais para uso e implementao do EIA/RIMA, disciplinada pela
Res. n 09 de 06.12.1990.
Res. n 05 de 06.08.1987, trata do patrimnio espeleolgico nacional.
Res. n 10 de 06.12.1990, fixa normas para licenciamento ambiental de
empreendimento minerrio que especifica.
Res. n 13 de 28.12.1990, de instrues sobre a Licena Ambiental, quanto as
afetaes biota da Unidade de Conservao.
Res. n 237 de 15.12.1997, que altera as competncias para o licenciamento
ambiental, trazendo-a para o mbito municipal o que for em seu territrio.
sendo estas seguidas por vrias portarias do IBAMA.

A Carta Magna de 1988, trouxe ao seio


constitucional, de forma clara e precisa, o trato das questes ambientais, quando
preleciona no Ttulo VIII, Captulo VI, da Ordem Social :
art. 225 - Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem
como ao uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida,
impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo
para as presentes e futuras geraes.

que conta com as previses constantes do inciso LXXIII do artigo 5; dos incisos III, IV
e VII do artigo 23 e dos incisos VI, VII e VIII do artigo 24.
F-lo ainda e antes daquele retro citado,
quando se fixou no trato das questes de ordem econmica, no Ttulo VII e Captulo I,
ao fixar :
art. 170 - A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na

40

livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna,


conforme os ditames da justia social, observando os seguintes princpios :
...
VI - defesa do meio ambiente.

Da sistematizao da Carta Magna, temse que so bens ambientais da Unio, quer como animus domini; propriedade; tutela
e capacidade de gesto : guas (como recursos hdricos); fauna; flora; florestas
(incluindo a amaznica e atlntica); energia; mar territorial; praias fluviais e martimas;
plataforma continental; terrenos de marinha e marginais; cavidades naturais
subterrneas; stios arqueolgicos e pr-histricos e espaos territoriais relacionados
com a proteo ambiental;

Adiciona-se

todo

esse

nmero

de

disposies legais, alm das vigentes em cada um dos Estados da Federao, desde
as Cartas Constitucionais, alm de legislaes de alguns Municpios, cujo mbito
deve ser sempre o de maior severidade e restries que a legislao federal, sendolhes vedado qualquer sorte de abrandamento ou ab-rogao de quaisquer das
posturas, como ocorre na maioria dos pases do primeiro mundo.

Todo esse compndio, faz a configurao


do atual arcabouo legislativo, prestvel normatizao e regulamentao da
da inter-relao do meio ambiente e seus agentes de qualquer sorte ou mote.

III d - comparada

41

O breve relato, que se segue, sobre a


legislao de alm fronteiras, traz alguns informes de interesse, tais como :

ITLIA

Seguindo os caminhos de outros pases do


velho continente, a Pennsula Itlica, no incio do sculo, submetida aos danos
causados pela revoluo industrial, iniciou por inventariar as fontes de poluio, que
se consistiam basicamente das indstrias e dos processos de fabricao
considerados insalubres.

A sua legislao cinge-se no quadro das


leis sanitrias, com peculiaridade a higiene do solo e das habitaes, sendo que o
texto legal sobre a matria ambiental tem previses nos artigos 216 e 217 da Lei
Sanitria. A moderna doutrina italiana v o meio ambiente como um direito
fundamental do homem e da coletividade, deixando para traz, o conceito de uma
pluralidade de interesses difusos.

INGLATERRA

A base do direito ambiental britnico


reside na Common Law da dcada de 60, adicionada a um conjunto dispare de outras
leis e atos administrativos (regulamentos, instrues e circulares), citando-se as de
valia : da sade pblica Public Heath Act de 1936; a da poluio do ar Clean
Air Act das dcadas de 50 e 60; a de limitao de rudos de 1960 Noise

42

Abarement Act, sendo que no mbito administrativo, h um Departamento do Meio


ambiente, em nvel de membro do Gabinete, para tratar das questes ambientais.

A Common Law

faz

uma

perfeita

distino entre duas categorias. Uma de dano pblico, que o que afeta uma
determinada categoria de cidados, no tendo a conotao do difuso, coletivo
(comum a todos), competindo a autoridade da situao do fato, a imputao da
infrao, seguindo os ditames daquela lei, como as pessoas privadas podem
promover aes de reparao dos danos e prejuzos sofridos, uma vez superada o
nvel de prejuzos causados coletividade. A outra, do dano particular, est vinculado
a um direito imobilirio, onde o prejudicado tem de provar a deteno e ou ocupao
de um imvel para poder pleitear as reparaes sofridas.

ESTADOS UNIDOS DA AMRICA (USA)

Como comentado na parte histrica acima,


a evoluo do incio do sculo fixou-se de forma precisa com a edio da sua lei
bsica, de carter nacional, National Environmental Policy Act, no ano de

1969,

quando deu-se nfase ao planejamento, no chamado direito de planificao em que


os projetos deixaram de ter carter de peas tcnicas ou de retrica idealista, para se
tornarem

documentos com

proponente.

caractersticas legais, obrigando efetivamente o

43

As fontes do direito americano esto


solidamente fincadas nos movimentos da sociedade civil e, o seu curial
comportamento da reivindicao dos seus direitos, pelas vias judiciais.

O compndio legislativo americano, como


lhe peculiar, est arrimado nos seus Estados membros, tendo cada um formado as
suas posturas, sendo todas elas muito mais restritivas que a legislao federal.

SUCIA

Neste pas, considerado como o de melhor


nvel de vida da sociedade, em todos os termos (sade, habitao, trabalho, meio
ambiente e etc.), tem na sua Constituio, no artigo 2, a previsibilidade da matria
ambiental, como na Lei de Proteo Ambiental de 1969, bsica que trata da matria,
alm de um enorme conjunto de outras leis, medidas econmicas e decises
administrativas, vlidas para o Estado Federal, que a Sucia, podendo as
autoridades locais aplicar medidas que se impuserem ao caso concreto, como ditar
outras normas, mais sempre mais restritivas que a maior. nfase se d a Lei da
Sade Pblica, que alm dos cuidados peculiares trata, tambm, da poluio do ar,
como mote de sade.

As leis e regulamentos da proteo


ambiental sueca, tem uma simbiose entre a ordem econmica e a referida proteo,
com um de seus princpios mais evidentes, o de que os rejeitos se compatibilizam a
viabilidade econmica do projeto, pondo sob responsabilidade do empreendedor a

44

adoo das medidas de proteo, como o submete a restries que lhe so impostas,
sendo que as atividades consideradas mais poluentes, relacionadas em regulamento,
so passveis de prvia autorizao, quer pelo Conselho Nacional de Proteo ao
Meio Ambiente, como ao Conselho dos Atentados Proteo Ambiental, em nvel dos
Condados, os Conselhos Regionais, com as vigilncias feitas pelas autoridades
municipais, atravs dos servios de sade pblica, focados para a poluio do ar,
guas e rudos.

Compete aos Tribunais a apreciao dos


casos concretos em que se impe a reparao do dano causado ao meio ambiente,
fixando formas e indenizaes, como na esfera administrativa ao Conselho de
Atentados, com grau recursal no Ministro da Agricultura.

OUTROS

Na ESPANHA, o Decreto n 888

de

13.04.1972, criou a Comisso Delegada do


Governo para o Meio Ambiente, com fito de coordenar as programaes de todas as
aes de defesa do meio ambiente, cujos trabalhos continuam sem significncia at
os dias de hoje, diante de um sistema de governo em que diversos ministrios e
outros setores tm a incumbncia de tratar de facetas da matria ambiental, quer da
contaminao das guas, da atmosfera, degradao do
solo, rejeitos industriais e etc.

A legislao ARGENTINA tem bases na

45

Lei sobre preveno e contaminao


atmosfrica e numerosos outros dispositivos entranhados em outras leis, competindo
a Secretaria de Estado dos Recursos Naturais e Meio Ambiente, gerir toda

matria, sendo que esta entidade est submetida ao Ministrio da


Economia, o que lhe prende a esse campo, vinculando interesses.

GRCIA dispe desde de 1976, de

Conselho

Nacional

de

Urbanismo,

da

Organizao do Territrio e do Meio Ambiente, cujas funes assemelham-se ao do


CONAMA do Brasil, tendo em 1986, criado um rgo colegiado para nortear as aes
do Estado nas questes da proteo do meio ambiente, com um Ministrio formado
no ano de 1980, cuja denominao atual Ministrio do Meio Ambiente, da
Ordenao Territorial e dos Trabalhos Pblicos, cujas atribuies so as dos servios
do meio ambiente natural e do servio do meio ambiente cultural; o controle da
atmosfera de Atenas; a qualidade ambiental quanto as fontes de gerao de poluio
(indstria, automveis, aquecimento das edificaes e outros).
Este Ministrio, por Resoluo, pode transferir para os prefeitos municipais, as suas
competncias legais.

PORTUGAL,

dispe

de

previso

constitucional da matria ambiental, em


vrios artigos da Carta Magna, em especial o de n 66, bem como da Lei Bsica
do Ambiente de n 11 de 07.04.1987, cujo conceito tem consonncia com as demais
legislaes vigentes no primeiro mundo. A preveno, como a reparao do bem
ofendido, como dos danos causados ao meio ambiente, atravs de aes judiciais

46

ao popular de prerrogativa tanto do Estado, como das sociedades em geral,


quer pelo seu cidado individualmente, como pelas associaes de defesa do meio
ambiente. As competncias so concorrentes, como no caso do Brasil, sendo as
inferiores mais restritivas em relao a superior, que o Estado.

Cita-se ainda mais outros pases, que


tratam

da matria ambiental em suas

Constituies, tais como a da Colmbia (artigo 79); do Paraguai (artigo 7), do Peru
(artigo 67); da Iugoslvia (artigos 80 a 87); a Austraca (artigo 491); da Polnia (artigo
71); das Filipinas (artigo 12), onde suas linhas e orientaes seguem, basicamente, o
que j se comentou acima, consignando que a Carta paraguaia muito inspirada na
brasileira.

IV. natureza do direito mineral, sua higidez e tutela

47

O direito mineral, ou melhor colocando, o


ordenamento para o aproveitamento dos bens minerais, atravs da sua extrao e
beneficiamento, para proveito do cidado isoladamente na ponta final dos bens da
advindo, passando pelo interesse da sociedade como um todo, encontra um inteiro
respaldo no interesse maior, representado pelo Estado, politicamente organizado,
como adentrando para o sentido da Nao, quer na proteo desses bens e direitos,
como no seu aproveitamento econmico ento gerado. Somam-se a estes aspectos o
da soberania, est eleito pela Constituio Federal, de onde nasce e reside a
natureza do enfocado direito mineral, quer no Brasil, como nos demais pases onde
essa atividade tem importncia contextual.

Ao se reportar aos aspectos histricos


dessa atividade e sua formao, retorna-se ao reconhecimento dos aspectos
abrangentes para as sociedades, desde a pr-histria, vindo para remotas civilizaes
(assrios, fencios), chegando-se a era crist, at atingir os nossos dias, aps passar
pelas eras medievais, feudais. Notcias se tem que, o estabelecimento de normas de
conduta e regras para o funcionamento das instituies minerrias -- como a fixao
de direitos e deveres -- foram lanados em compndios legais, dos mais diversos
motes, nos idos dos sculos X a XII, na herica Albion (Inglaterra) e na Alemanha,
tendo uma maior nfase no sculo XVIII, quando passaram a integrar as Cartas
substantivas dos Reinados e dos Imprios, e na seqncia, nas constitucionais, nos
Estados que se formaram sob a gide democrtica, das mais das diversas
sociedades.
Assim,

realidade

da

maior

preponderncia econmica, poltica, social e estratgica do Estado, o direito sobre as

48

minas e jazidas foi objetivado sob o ponto de vista constitucional, emanando da a sua
natureza. No Brasil, como j visto, desde as disposies Manuelinas e Afonsinas,
como pelo Regimento de 1702 e a Carta Rgia de 1817, adentrando para a
Constituio de 1824 e, nesse diploma permanecendo at os dias de hoje, retratado
que est nos artigos 20 e 176 da Carta de 1988, transpassada para uma legislao
infra-constitucional, recepcionada por aquela, que lhe d fluidez.

A higidez desse direito, respaldada nas


disposies que se comentou suporta-se, tambm, no aspecto do interesse pblico
da sua existncia e realizao, aspecto objeto de texto legal, contido no Decreto Lei
n 3.365 de 1941, ex vi do artigo e letra :
art. 5 - Consideram-se casos de utilidade pblica ...
f - O aproveitamento industrial das minas e jazidas minerais, das guas e da
energia hidrulica.

Por seu turno, o Cdigo de Minerao de


1967, trazido pelo Decreto Lei n 227, teve traduzida a inteno do legislador da
poca, no sentido de preservar a atividade minerria, expressando :
art. 87 - No se impedir por ao judicial de que quer que seja o prosseguimento
da pesquisa ou lavra.
pargrafo nico - Aps a decretao do litgio, ser procedida

necessria

vistoria ad perpetuam rei memoriam a fim de evitar-se soluo de


continuidade dos trabalhos.

prosseguindo com a regulamentao do citado Cdigo, dada pelo Decreto n


62.934/68, que afirma :
art. 112 - A propositura de qualquer ao ou medida judicial no poder impedir
o prosseguimento dos trabalhos de pesquisa ou lavra.

49

pargrafo nico - Instaurada a instncia judicial, ser processada a necessria


vistoria ad perpetuam rei memoriam, a fim de evitar-se soluo de
continuidade dos trabalhos em realizao.

Os direitos emanados das disposies


invocadas, a sua tutela circunscreve-se no campo das competncias da Unio
Federal, quer atravs de sua Advocacia Geral, quer como do rgo gestor da
atividade -- Departamento Nacional de Produo Mineral, na condio de autarquia
federal e, ainda at pelo Ministrio Pblico Federal, seja em razo de defesa dos
seus direitos patrimoniais, face a dominialidade e propriedade, trazidos pela Carta
Magna de 1988, seja pela administrao e controle das concesses, como da prpria
atividade,

alm

do

evidenciado

interesse

econmico,

estratgico

de

desenvolvimento social.

O domnio da Unio, trazido da forma como


foi pela ltima Carta constituicional, demonstra uma maior preocupao com as
transformao do depsito mineral em riquezas do que com a mera titularidade l
consagrada, que se mantm, mesmo com a figura da concesso, que se cinge
apenas a este direito. O domnio sempre ser detido pela Unio.

Para o Direito Minerrio, como e tambm,


para a Unio, o subsolo mineralizvel, contrariamente ao solo ou subsolo estril
(regido pelo Cdigo Civil), objeto de seu interesse, pela expresso econmica e, em
casos estratgica, o que justifica a proteo legal.
O interesse na tutela desses direitos,
tambm, de forma indireta, pode ser atribuda aos Estados e Municpios diante da

50

sua direta participao nas receitas tributrias e em especial na contribuio de


compensao da extrao mineral CFEM, criada pela Lei Federal n 7.990/89
cujos recursos destinados aos mesmos Estados e Municpios objetivam a
colaborao destes na fiscalizao da atividade como um todo.

A tutela adentra, tambm, para a sociedade


da defesa do direito dentro do interesse difuso, face aos enfoques dos resultados que
para esta fluem, como do interesse coletivo, por interagir com a sociedade, da macro
regio onde se situa a extrao, chegando ao individual homogneo, pela afetao a
micro regio da lavra. Estes aspectos independem dos interesses do privado,
representando pelo concessionrio do direito, outorgado pela Unio, segundo os
diplomas mencionados, como pelo superficirio (proprietrio do solo), do stio
minerrio.

Numa anlise mais acurada desse elenco


de dispositivos legais, diante do interesse por ele provocado, no se pode afastar a
figura de que se embutiria nessa atividade, do interesse difuso. A sociedade como um
todo e de forma indistinta e indeterminada, obtm direto proveito dos bens minerais
extrados, pelos produtos que diretamente ela aufere, como se comentar em outro
tpico, valendo as colocaes quanto a este mote, como diz em seu obra, FREIRE,
1996, pg.18 :
O interesse pblico emergente da explorao mineral, face aos benefcios
econmicos e sociais que proporciona ao Brasil, indubitavelmente vocacionado
para esse segmento industrial em razo das reservas acumuladas em seu subsolo,
fez com que o legislador cuidasse de oferecer expressamente, uma proteo
especial a essa atividade. Inseriu os arts. 57 e 87 no Cdigo de Minerao, que se

51

complementam na funo de resguardar a atividade mineral de procedimentos que


lhe possam causar prejuzo ou paralisao.
...
desinfluente que a ao verse ou tenha por objeto atos administrativos, ttulos
minerrios, subsolo ou superfcie. No h como prejudicar ou paralisar os
trabalhos de pesquisa ou lavra. Ao explorar o subsolo, o minerador exerce um
direito e uma obrigao e, por isso, est resguardado em razo de um interesse
pblico maior na continuidade da atividade mineral.

Comentrio com propriedade o de


ALFREDO RUI BARBOSA2, consultor do Ministrio das Minas e Energia, quanto a
natureza do direito, com o qual se encerra este tpico :
A legislao mineral um instrumento bsico para a fixao da poltica de
desenvolvimento econmico de um pas. No sem razo que os mais recentes
trabalhos legislativos no setor mineral foram altamente influenciados pelas
diretrizes proclamadas pela Resoluo 1.803/61 da Comisso Permanente de
Soberania sobre os Recursos Minerais das Naes Unidas. Essa resoluo a
pedra angular da Declarao sobre o estabelecimento de uma Nova Ordem
Econmica dos Estados, ambos adotados pela Assemblia Geral da ONU em 1974.
Como resultado direto desse importante documento, a grande maioria das
legislaes posteriores a 1975 passaram a estabelecer que os recursos minerais
pertencem ao Estado e no ao proprietrio do solo.

V. natureza do direito ao meio ambiente, sua higidez e tutela

in Revista Brasil Mineral, n 82, outubro de 1990, pg. 36.

52

O artigo 225 da Constituio ptria de


1988, elegeu como bem de uso comum do povo, o direito ao meio ambiente
ecologicamente

equilibrado,

considerando-o

conceituao vem emprestada da Lei

como

um

direito

difuso,

cuja

n 8.078/90 -- Cdigo de Defesa do

Consumidor que afirma serem os direitos transindividuais, de natureza indivisvel,


de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato.
Corrobora com aquele artigo, outras disposies constituicionais contidas no inciso
LXXIII do artigo 5; nos incisos III, VI e VII do artigo 23 e nos incisos VI, VII e VIII do
artigo 24.

Da

definio

sistemtica,

extra-se

as

principais caractersticas dos interesses ou direitos difusos. Por primeiro tem-se a


caracterstica

da

transindividualidade.

meta-individualidade

sobrepe-se

individualidade, extrapola a simples titularidade individual para afetar todos como


integrantes de uma coletividade, resultando da, a indeterminao de sua
individualidade, tornando o meio ambiente, um ente de todos e de cada um ao
mesmo tempo, fazendo com que, diante da impossibilidade da sua mensurao
individual, reflita na indivisibilidade, impregnando em todos os membros da
coletividade, para quem, ento, atribuir-se- a sua titularidade.

Apesar de que possa, o direito difuso, ser


gozado individualmente, no pode haver a exclusividade no seu desfrute. Nota-se,
tambm, se caracterizar a indisponibilidade dos direitos e interesses difusos, levando
a haver a recomendao de que sua tutela jurisdicional ocorra de forma orbital,
trazendo o benefcio para toda a coletividade interessada ou que dele

53

usufrua, dentro do espectro do erga omnes.

A tutela de tais interesses e direitos, reside


na legislao ptria, basicamente nas aes coletivas, promovidas por quem
legitimidade detiver para tal, e o diploma mais abrangente est configurado na Lei n
7.347/85 - Ao Civil Pblica - onde no s receita da necessria legitimidade, como
fornece os instrumentos para se chegar ao resultado pretendido, tudo atravs dos
seus articulados, entre os quais os que, minudenciadamente, dizem :
art. 1 - Regem-se pelas disposies desta Lei, sem prejuzo da ao popular, as
aes de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:
I - ao meio ambiente;
II - ao consumidor;
III - a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico;
IV - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
V - por infrao da ordem econmica.

art. 5 - A ao principal e a cautelar podero ser propostas pelo Ministrio


Pblico, pela Unio, pelos Estados e Municpios. Podero tambm ser
propostas por autarquia, empresa pblica, fundao, sociedade de economia mista
ou por associao que:
I - esteja constituda h pelo menos um ano, nos termos da lei civil;
II - inclua entre suas finalidades institucionais a proteo ao meio ambiente, ao
consumidor, ordem econmica, livre concorrncia, ou ao patrimnio
artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico;
1 - O Ministrio Pblico, se no intervier no processo como parte, atuar
obrigatoriamente como fiscal da lei.
2 - Fica facultado ao Poder Pblico e a outras associaes legitimadas nos
termos deste artigo habilitar-se como litisconsortes de qualquer das partes.
3 - Em caso de desistncia infundada ou abandono da ao por associao

54

legitimada, o Ministrio Pblico ou outro legitimado assumir a titularidade


ativa.
4 - O requisito da pr-constituio poder ser dispensado pelo juiz, quando haja
manifesto interesse social evidenciado pela dimenso ou caracterstica do
dano, ou pela relevncia do bem jurdico a ser protegido.
5 - Admitir-se- o litisconsrcio facultativo entre os Ministrios Pblicos da
Unio, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos interesses e direitos
de que cuida esta Lei.
6 - Os rgos pblicos legitimados podero tomar dos interessados compromis
so de ajustamento de sua conduta s exigncias legais, mediante
cominaes, que ter eficcia de ttulo executivo extrajudicial.

cabente neste tpico, colocar a questo


da competncia jurisdicional para as pendncias cujas origens advenham das
questes do meio ambiente. A referenciada Lei da Ao Civil Pblica, enfocando o
aspecto da racioni loci, deixou entendimento que esta estaria atrelada s Justias
Estaduais, quando estabeleceu em seu bojo esta questo, dizendo :
art. 2. As aes previstas nesta lei, sero propostas no foro do local onde ocorrer
o dano, cujo juzo ter competncia funcional para processar e julgar a
causa.

tendo restado divergncias no acatamento, nas hipteses em que a Unio Federal e


ou alguns de seus rgos, como a autarquia representada pelo Departamento
Nacional da Produo Mineral - DNPM, estivessem colocados em um dos plos na
pendenga, o que poderia lev-la, a com exclusividade, para a Justia Federal. Pela
Smula n 183 do Superior Tribunal de Justia, a matria foi pacificada, com a fixao
:
Compete ao Juiz Estadual, nas comarcas que no sejam sede de Vara da Justia
Federal, processar o julgar ao civil pbl, ainda que a Unio figure no processo.

55

pondo termo a discusso, tambm, quando as discusses fossem oriundas da


explorao mineral.

Na questo da legitimidade ativa, para a


defesa do meio ambiente, a Constituio Federal, em seus artigos 127 e inciso III do
129, d ao Ministrio Pblico sem distino do Federal ou Estaduais o
revestimento necessrio, o que faz com que seja de sua incumbncia a promoo
dos necessrios procedimentos (inqurito civil e ao civil pblica), para os
comentados desgnios, in verbis :
art. 127 - O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do
regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis.
art. 129 - So funes institucionais do Ministrio Pblico :
III - promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio
pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

A tutela pode vir a ser buscada ainda por


meio de outra ferramenta legal, diante de eventual inrcia dos legitimados pela Ao
Civil Pblica, atravs da iniciativa de qualquer cidado, perquirindo pelo rito da Ao
Popular, agindo na defesa dos elencados pelo inciso LXXIII do artigo 5 da
Constituio de 1988 :
Qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise anular ato
lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe,
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural,
ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento das custas judiciais e do nus da
sucumbncia.

como contra o ato do administrador pblico, obtendo o resultado almejado por via

56

mais tortuosa, com o uso do citado instituto, previsto na Lei n 4.717 de 29.06.1965,
alterado que foi pela Lei n 6.513 de 20.09.1977, cujo contedo satisfaz inteiramente
a pretenso, contando com as seguintes posturas :
art. 1 - Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a anulao ou a decla
rao de nulidade de atos lesivos ao patrimnio da Unio, do Distrito
Federal, dos Estados e dos Municpios, de entidades autrquicas, de sociedades de
economia mista (Constituio, art.141, 38), de sociedades mtuas de seguro nas
quais a Unio represente os segurados ausentes, de empresas pblicas, de
servios sociais autnomos, de instituies ou fundaes para cuja criao ou
custeio o tesouro pblico haja concorrido ou concorra com mais de 50%
(cinqenta por cento) do patrimnio ou da receita nua de empresas incorporadas
ao patrimnio da Unio, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municpios e de
quaisquer pessoas jurdicas ou entidades subvencionadas pelos cofres pblicos.
1 - Consideram-se patrimnio pblico para os fins referidos neste artigo, os
bens e direitos de valor econmico, artstico, esttico, histrico ou turstico.
2 - Em se tratando de instituies ou fundaes, para cuja criao ou custeio
o tesouro pblico concorra com menos de 50% (cinqenta por cento) do
patrimnio ou da receita nua, bem como de pessoas jurdicas ou entidades
subvencionadas, as conseqncias patrimoniais da invalidez dos atos lesivos tero
por limite a repercusso deles sobre a contribuio dos cofres pblicos.
3 - A prova da cidadania, para ingresso em juzo, ser feita com o ttulo
eleitoral, ou com documento que a ele corresponda.
4 - Para instruir a inicial, o cidado poder requerer s entidades a que se
refere este artigo, as certides e informaes que julgar necessrias,
bastando para isso indicar a finalidade das mesmas.
5 - As certides e informaes, a que se refere o pargrafo anterior, devero ser
fornecidas dentro de 15 (quinze) dias da entrega, sob recibo, dos respectivos
requerimentos, e s podero ser utilizadas para a instruo de ao popular.
6 - Somente nos casos em que o interesse pblico, devidamente justificado,
impuser sigilo, poder ser negada certido ou informao.

57

7 - Ocorrendo a hiptese do pargrafo anterior, a ao poder ser proposta


desacompanhada das certides ou informaes negadas, cabendo ao juiz,
aps apreciar os motivos do indeferimento e salvo em se tratando de razo de
segurana nacional, requisitar umas e outras; feita a requisio, o processo
correr em segredo de justia, que cessar com o trnsito em julgado de sentena
condenatria.
art. 2 - So nulos os atos lesivos ao patrimnio das entidades mencionadas no
artigo anterior, nos casos de:
a) incompetncia;

b) vcio de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistncia dos

motivos; e) desvio de finalidade.


pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nulidade observar-se-o as
seguintes normas:
a) a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas atribuies
legais do agente que o praticou;
b) o vcio de forma consiste na omisso ou na observncia incompleta ou irregular
de formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violao de
lei, regulamento ou outro ato normativo;
d) a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito, em
que se fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente
inadequada ao resultado obtido;
e) o desvio da finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim
diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia.
art. 3 - Os atos lesivos ao patrimnio das pessoas de direito pblico ou privado,
ou das entidades mencionadas no art. 1, cujos vcios no se
compreendam nas especificaes do artigo anterior, sero anulveis, segundo as
prescries legais, enquanto compatveis com a natureza deles.

Dentro do elenco de meios jurisdicionais

58

para a tutela do meio ambiente, inteira cabncia tem o remdio processual do


Mandado de Segurana Coletivo, pelo que prev o inciso LXX do mesmo artigo 5
da referida Carta Constitucional, que preleciona :
O mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por :
a) partido poltico com representao no Congresso Nacional;
b) organizao sindical, entidades de classe ou associao legalmente constituda e
em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus
membros ou associados.

tendo-se que na matria ambiental, estariam excludos da legitimao os sindicatos


e entidades de classe, que cingem-se a defesa do interesse de seus associados,
cabendo e tendo legitimidade todos os demais elencados, pois estes deteriam a
capacitao da defesa dos interesses supraindividuais ou difusos, seguindo-se a
propositura pelos caminhos dados e segundo o preceituado na Lei n 1.533 de
31.12.1951.

Supera-se a questo prevista nessa citada


lei quanto ao direito lquido e certo que exige para a propositura e admissibilidade do
mandamus, pois estes so trazidos pelo prprio texto constitucional, do previsto pelo
j mencionado artigo 225, onde todos tem assegurado, constitucionalmente, a
deteno e o direito da necessria certeza e liquidez, de disporem de um meio
ambiente

ecologicamente

equilibrado,

ficando

apenas

necessidade

da

demonstrao do que reza o inciso II do artigo 7 daquela vigente lei federal.

Restaria ainda, se que se pudesse admitir


um esgotamento das ferramentas processuais, inteiramente cabente, a figura do

59

Mandado de Injuno, previsto no inciso LXXI do artigo 5 do Constituio Federal de


1988, que assim prev :
Conceder-se-

mandado

de

injuno

sempre

que

falta

de

norma

regulamentadora torne invivel o exerccio de direitos e liberdades constitucionais


e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania.

arrimando a pretenso pretendida no que preceitua o artigo 225 da mesma Carta,


quando trata do meio ambiente ecologicamente equilibrado, como um direito de cada
um e de todos os componentes da sociedade, ao mesmo tempo, dando cabncia a
este caminho, diante da falta de norma regulamentadora de qualquer disposio de
lei, em todos os seus nveis, quer afetem ou impea que se atinja o preceituado pelo
referido artigo 225 da compilao constitucional.

Tem

injuno

caracterizao

de

coatividade e imperatividade ditada por norma constitucional, com capacidade de


superar e suplantar, como suprir as lacunas e omisses, de todas as demais
disposies legais, infra constitucionais.

60

VI . aspectos dos princpios da :


Alguns princpios basilares de ambas as
matrias de que trata este trabalho (minerao e meio ambiente), merecem serem
vistos, para a composio do entendimento do que se coloca :

VI a. supremacia do interesse pblico.

Dvidas no restam quanto ao interesse


pblico que emerge dos dois campos que se elencam nestas anotaes, constitudos
da matria minerria e da ambiental.

A atividade mineral, por primeiro, recebeu


este reconhecimento at por texto legal, inserido que foi no Decreto Lei n 3.365 de
1941, atualizado pela Lei n 6.602, de 7.12.1978, , ex vi do artigo e letra :
art. 5 - Consideram-se casos de utilidade pblica ...
f - O aproveitamento industrial das minas e jazidas minerais, das guas e da
energia hidrulica.

e, continuou com seu consagramento, nas disposies legais que seguiram, includa
a da Carta Magna, que diz no 1 do artigo 176 :
A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que
se refere ao caput deste artigo somente podero ser efetuados mediante
autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional...

tudo arrimado no aspecto das necessidades humanas de disporem dos produtos da


advindos, para a sua prpria subsistncia, em que pese ser sutil a determinao dos
seus aspectos de coletivo ou difuso, dado o tom econmico que a atividade traz, por

61

parecer que h exclusiva fruio, de tais bens,

pelo cidado ou indivduo em

particular, concessionrio do direito exploratrio, em detrimento para com aqueles.

Por outro lado, a questo ambiental,


reveste-se do mesmo interesse pblico, com maior amplitude, sem sutilezas, j que
extravasa o individual, o individual homogneo, o coletivo e adentra para o difuso, por
sua indeterminao dos tantos que tem o direito ao meio ambiente sadio, a
totalmente desligado de qualquer conotao de ordem econmica, e que no so
frudos por nenhum cidado de modo particular, seno por todos de forma indistinta.

Dois interesses com conotaes distintas


da querncia pblica, mas que se encontram at pela interdependncia e da
coexistncia, por um interagir no outro, de forma direta, mas os primeiros passos
foram dados pelas disposies minerrias no resguardo dos interesses difusos e
coletivos no campo ambiental.

No Cdigo de Minerao de 1934, em seu


artigo 67, a previso era de que :
No caso em que as guas dos mananciais, dos crregos ou dos rios forem
poludas por efeito da minerao, suscitando reclamao dos proprietrios e
populao vizinha, o governo, ouvidas as reparties competentes de Sade
Pblica e outras, providenciar instrues e medidas que forem necessrias para
evitar os males pblicos, tendo em vista, quando possvel, as condies
econmicas da lavra da mina.

e na ordenao de 1940, a previsibilidade vinha no artigo 34 :


inciso X - Dar as providncias necessrias para evitar a poluio e intoxicao

62

das guas e do ar, que possam resultar dos trabalhos de minerao e


tratamento do minrio.
inciso XII - No caso das jazidas de guas minerais, proteger e conservar as fontes e
utilizar as guas segundo os preceitos tcnicos aprovados pelo DNPM,
ouvido, ainda o Departamento Nacional da Sade Pblica.

e quando da edio do Cdigo de Minerao de 1967, as questes do meio ambiente,


abstrada esta rotulao, vieram com o artigo 42 desse diploma, ex vi :
art. 42 - A autorizao ser recusada se a lavra for considerada prejudicial ao bem
pblico ou que comprometer interesses que superem a utilidade da
explorao industrial, a juzo do Governo...

As questes do meio ambiente, acabaram


por obter uma supremacia sobre a minerrias, dado o interesse, desconstitudo do de
ordem econmica, eminentemente pblico, que prevalecem sobre os de natureza
privada, adicionado ao mote da preservao ambiental de fator essencial para, em
ltima instncia, assegurar a existncia da vida em sociedade. Diante da evidncia de
uma degradao ambiental, no se ter ferido apenas o interesse difuso ou coletivo,
distante e longnquo, mas atenta contra os interesses pessoais concretos, o que traz
a primazia dos interesses pblicos, elencado como princpio basilar em nossa Carta
Magna.

No cotejamento dos interesses, ambos


pblicos, da minerao e do meio ambiente, e gerada a dvida sobre a aplicao da
norma em caso concreto, a corrente dominante a que deve prevalecer aquela que
proteja os interesses da sociedade como um todo, um bem maior.
Nessa

aplicao,

tem

sucumbido

os

argumentos que, a justificar os resultados degradante ao meio ambiente, dizem que

63

so desenvolvimentistas sociais e econmicos, contentores do crescimento dos


ndices de desemprego e da degenerao social, represador do aumento dos demais
ndices anti-sociais (furto, roubo, trfico, prostituio e etc.).

As mais acirradas das defesas em prol da


minerao, quando discutem a questo da eventual supremacia das do meio
ambiente, trazem em sua defesa o argumento bsico do

direito adquirido pelo

minerador trazido pelo ttulo de concesso, falando inclusive da irretroatividade das


leis ambientais na atividade minerria.

Respaldam com o argumento de que,


sendo os recursos minerais, existentes no solo e subsolo, bens da Unio, portanto
pblicos, so de uso especial, j que sua utilizao no facultada indistintamente e
sim, apenas determinadas pessoas, com base em um ttulo particular, outorgado
por ato administrativo unilateral, com origem em acordo de vontade entre a autoridade
e o interessado, e assim considerando-se as autorizaes de pesquisa, as portarias
de lavra, os licenciamentos.

Esta posio teria arrimo no que diz JOS

CRETELA JR.3 :

Ningum tem o direito natural ao uso especial de bem pblico, mas qualquer
indivduo ou empresa poder obt-lo mediante contrato ou ato unilateral da
Administrao, na forma autorizada por lei ou regulamento, ou simplesmente
consentida pela autoridade competente

Dos bens pblicos no Direito Brasileiro, Saraiva, 1969, pg. 72

64

O direito adquirido com a concesso, salvo


os casos de revogao previstos no Cdigo de Minerao (Dec. Lei n 227/67),
somente poder ser retirado do concessionrio pela via da desapropriao em caso
que o aproveitamento da mina seja de interesse da Unio, como prev o j citado
Decreto Lei n 3.365/41, que na matria estabelece :
art.1 - A desapropriao por utilidade pblica regular-se- por esta Lei, em todo
territrio nacional.
art.5 - Consideram-se casos de utilidade pblica:
...
f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das guas e da
energia hidrulica;

ganhando inteira fora, a rotulao quando da aquisio do direito, que tem ainda em
seu socorro, o aspecto de que no seriam as posturas legais de ordem aliengena
mineral, as autorizadas a sustar ou interromper esta atividade, nem sequer decises
do Poder Judicirio, como diz o artigo 57 do Decreto Lei n 227/67 (Cdigo de
Minerao) :
No curso de qualquer medida judicial no poder haver embargo ou seqestro
que resulte em interrupo dos trabalhos de lavra.

Contrariamente a estas colocaes h de


se ponderar que a

concesso e explorao minerria, em que pese o interesse

pblico, cinge-se na ordem econmica e fixa-se dentro do campo dos direitos


individuais ou privados, prprio das ordenaes do nosso Cdigo Civil (sob o qual
teve inspirao este de Minerao). Esta atividade, no tem qualquer sorte de liame,
vnculo, forma e ou pretenso que possa vir a dar qualquer caracterizao de direito
ou interesse difuso (entes no individualizados ou identificados) ou coletivo (de um
contexto macro), exatamente porque aqueles s interessam a Unio Federal

65

enquanto entidade proprietria e detentora da dominialidade de um bem fungvel


(quando a Constituio diz : so bens da Unio...) e ao concessionrio ou licenciado
pela explorao, ultrapassando-se este limite de relao direta, apenas com mais a
figura do eventual superficirio, que participa no tringulo do aproveitamento
econmico do bem. O interesse coletivo falado antigamente, vinha da conotao de
que a produo mineral gerava riquezas sociedade e atendia as suas necessidades
e etc.

Assim, todas as disposies que regem a


matria no estariam isoladas no mundo jurdico, devendo ser interpretadas e
aplicadas dentro da sistematizao de todo o nosso ordenamento. O legislador
pacificou a questo da atividade minerria que choca-se com as questes ambientais,
ao determinar no artigo 18 da Lei n.7085/89 que aditou o Cdigo de Minerao (Dec.
Lei n 227/67), ex vi :
Os trabalhos de pesquisa ou lavra que causarem danos ao meio ambiente so
passveis de suspenso temporria ou definitiva, de acordo com parecer do rgo
ambiental competente.

A supremacia das disposies ambientais


se faz presente pelos ditames constitucionais e na norma retro citada e, na hiptese
de atingir a minerao, o far enquanto e apenas o exercimento da atividade e no
quanto ao direito embutido no ttulo representado pela concesso. Havendo interesse
pblico de que tal atividade no possa ser exercida, a exemplo de qualquer outro
bem, dever ser desapropriada pelo Estado, utilizando exatamente o Decreto Lei n
3.365/41, mas no sentido inverso dos argumentos de defesa da intocabilidade do
direito explorao mineral.

66

VI b. indisponibilidade do interesse pblico

A questo do meio ambiente e, este


ecologicamente

equilibrado,

no

se

perfila

entre

os

bens

suscetveis

de

disponibilidade pelo Estado, contrariamente o que ocorre com a questo mineral, que
a adentra para o aspecto de ordem econmica, em que pese o interesse pblico que
a envolve, como j visto.

O comando constitucional contido no


artigo 225, deixa claro que ao Estado no somente vedado dispor em matria
ambiental, mas antes, constitui dever indeclinvel seu, agir em defesa do meio
ambiente, evitando agresses que se lhe faam os particulares ou mesmo quaisquer
entidades de direito pblico. Ao dever constitucional l previsto, soma-se as
prerrogativas da Administrao Pblica, entre as quais o Poder de Polcia ou, com a
nova terminologia, o Poder de Implementao, caracterizando-se num verdadeiro
poder dever que tem a orientar o Estado na defesa do meio ambiente, indo a Carta
Magna, mais adiante, quando distribui o dever de proteo para as trs esferas
governamentais (Unio, Estados, Municpios), dele no se eximindo qualquer uma
delas, somando a este rol dos que tem tais obrigaes, a funo institucional do
Ministrio Pblico.

Assim,

na

defesa

das

questes

ambientais, estabelecida a providncia para a sua tutela, atravs das ferramentas


apropriadas, como j se comentou no tpico V, o princpio da indisponibilidade, que
rege o processo de controle normativo abstrato, impede -- por razes exclusivamente

67

fundadas no interesse pblico -- que o autor da ao venha a desistir do pedido quer


da medida cautelar, por ele talvez formulado, como do fulcro principal, restando-lhe
seguir at os ulteriores tramites, que eventualmente poder passar pelo ajustamento
de conduta, como previsto no 6 do artigo 2 da Lei da Ao Civil Pblica, sem no
entanto perder a objetividade e o fim pretendido.

VI c. preveno do dano (precauo) :

Toda a conduta humana deve pautar-se


pela precauo lato sensu, o que, alis, j curial dos seres chamados de irracionais
que compem todo o nosso ecossistema. Nas questes ambientais, a preveno o
quesito mais importante, superando sobejamente, quer a reconstituio, como a
reparao e mesmo indenizao de dano que j tenha ocorrido. Esta questo
basilar, vem aparecendo, de soslaio, na legislao ptria de h muito, mas ganhou
nfase mais recentemente, como as previses contidas no Decreto Lei n 1.413/75,
regulamentado pelo Decreto n 75.389/75, que dispe sobre o controle da poluio do
meio ambiente provocadas por atividades industriais, onde se incluem a indstria
mineradora, diz em sua abertura :
art. 1 - As indstrias instaladas ou a se instalarem em territrio nacional so
obrigadas a promover as medidas necessrias a prevenir ou corrigir os
inconvenientes e prejuzos da poluio e da contaminao do meio-ambiente.
pargrafo nico. As medidas a que se refere este artigo sero definidas pelos
rgos federais competentes, no interesse do bem-estar, da
sade e da segurana das populaes.

Neste ngulo, as disposies minerrias,

68

tem a preveno dentro dos aspectos da engenharia da explorao, elencando os


itens da precauo no plano de aproveitamento e conduta, de forma genrica, voltada
para que haja uma regular e profcua atividade extrativa. Aos olhos do legislador de
1967, as questes ambientais, como as de interesse coletivo, tiveram uma percepo
ainda pouco acurada, mas o suficiente para lhe permitir prever alguns cuidados,
como os prelecionados no artigo 47 do Cdigo de Minerao (Dec. Lei n 227/67),
colocados que foram dentro as obrigaes do ttulo minerrio, entre outras :
responder pelos danos e prejuzos terceiros, que resultarem direta ou indiretamente da
lavra;
promover a segurana e a salubridade das habitaes existentes no local;
evitar o extravio de guas e drenar as que possam ocasionar danos e prejuzos aos
vizinhos;
evitar poluio do ar, ou da gua, que possa resultar dos trabalhos de minerao;
proteger e conservar as Fontes, bem como utilizar as guas segundo preceitos tcnicos...

mas, todos com a possibilidade de mensurao de qualquer sorte.

Por outro lado, nas questes do meio


ambiente, os danos e a degradao nem sempre so passveis de correta e extensiva
mensurabilidade, uma vez que tem repercusses em vrios campos, quer da
atividade humana, como animal, vegetal e etc. Tem correta colocao a afirmativa de
que, em muitas vezes, as leses ao meio ambiente, conforme o recurso (ar, gua,
floresta) atingido, so irreversveis, a despeito de toda a tcnica da engenharia
hodierna e, menos ainda, diante da possibilidade do ressarcimento, pelo agressor, do
dano causado.

69

No direito positivo brasileiro, tem-se que a


proteo por preveno veio com de prescrita na Constituio Federal, nos incisos do
1 do artigo 225, em que posta as disposies com o uso dos verbos preservar,
conservar e proteger, transmitindo estes comandos para a Lei da Poltica Nacional
do Meio Ambiente de n 6.938 de 31.08.1981, com nova redao que foi pela Lei n
7.661/88, que fixa :
art. 2 - a Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservao,
melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando
assegurar, no pas, condies de desenvolvimento socioeconmico, aos interesses
da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana atendidos os
seguintes princpios :
I - ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico, considerando o
meio ambiente como um patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado
e protegido, tendo em vista o uso coletivo.
...
IV - proteo dos ecossistemas, com a preveno de reas representativas.
...
IX - proteo de reas ameaadas de degradao.

sem se olvidar do contido nos incisos III e IV do artigo 23 da Constituio de 88,


seguindo-se com o Decreto Legislativo de n 1 de 03.12.1994, que promulgou a
Conveno Quatro das Naes Unidas, que em seu artigo III -- Princpios -- d maior
nfase a este aspecto, em seu n 01, quando diz :
As Partes devem proteger o sistema climtico em benefcio das geraes presentes
e futuras da humanidade com base na eqidade e em conformidade com as
responsabilidades comuns mas diferenciadas e respectivas capacidades. Em
decorrncia, as Partes pases desenvolvidos devem tomar iniciativa no combate a
mudana do clima e seus efeitos negativos.

e mais recentemente, com o Decreto n 2.519/98, ocorreu a promulgao da

70

Conveno da Diversidade Biolgica, que entre muitas das suas disposies,


abundante nortear o princpio da precauo, iniciando-se pelo Artigo 6 :
Medidas Gerais para a Conservao e a Utilizao Sustentvel.
Cada Parte Contratante deve, de acordo com suas prprias condies e
capacidades :
a) desenvolver estratgias, planos ou programas para a conservao e a utilizao
sustentvel da diversidade biolgica ou adaptar para esse fim estratgico,
planos ou programas existentes que devem refletir, entre outros aspectos, as
medidas estabelecidas neste Conveno concernente Parte interessada; e
b) integrar, na medida do possvel e conforme o caso, a conservao e a utilizao
sustentvel da diversidade biolgica em planos, programas e polticas setoriais
ou intersetoriais pertinentes.

A cada pormenor que se elenca, mais e


mais, fica configurada a necessidade da preveno, que se antecipa a eventuais
agresses ao meio ambiente, mas no valendo esta mesma preveno, como
justificativa para se inibir as atividades minerrias, absolutamente indispensveis
vida sobre este planeta. Diante do perigo, potencial ou iminente, de dano ambiental,
dever do Poder Pblico, sem se alijar o particular, de agir evitando o surgimento da
agresso, estancando de pronto os efeitos danosos, se j iniciados.

A Administrao Pblica dispe de meios e


ferramentas, para com o uso do seu Poder de Implementao (fomento) e o de
Polcia (coero), para atingir este mister de prevenir ou estacar o dano e a
degradao ingente, que podem chegar a determinao da paralisao da atividade
atacada. Por seu turno, o Ministrio Pblico, as entidades relacionadas pela lei,
dispem da ao civil pblica e o particular, que tem via ao popular, meios para

71

atingir o mesmo desiderato, atravs de provimento liminar, que suste, de pronto, a


atividade lesiva. A Lei n 6.905/98, que ora vige, sistematizou todos estes meios.

Estes instrumentos esto ao alcance para


garantir a atividade de preveno ao meio ambiente, antes que se instale, em
definitivo, o dano, deixando assinalado, inequivocamente, que o coletivo tem mais
resultados quando age com antecipao, contrariamente, do quando o faz, no
aguardo para buscar eventuais ressarcimentos.

Na

preveno,

alguns

princpios

se

mostram indispensveis para a correta defesa de toda a gama de interesses,


especialmente, o pblico que se extravasa no metaindividual, quer nas questes
ambientais, quanto nas minerais e, assim se poderia falar do da :
prudncia ou cautela :
que se consubstancia no cuidado do planejamento da atividade, j que muitas so as
oportunidades em que a cincia no tem como oferecer aos operadores do direito
a certeza de que determinadas medidas ou posturas iro evitar conseqncias
danosas para o meio ambiente ou para a explorao mineral, podendo-se afirmar
que aquilo que parecer incuo ou insubsistente hoje poder ser danosa amanh e
vice e versa.
do equilbrio :
este princpio exige dos operadores, quer dos planos ambientais, como minerais e do
direito, a necessidade de pesar as conseqncias previsveis da adoo de
determinadas medidas e suas repercusses, na proporo de que estas possam
ser vlidas e aproveitveis para a sociedade como um todo, dentro da

72

difusalidade dos interesses.


do limite :
que se encontra no inciso V do 1 do artigo 225 da Carta Magna de 1988, quando
determina que se estabeleam o controlar a produo, a comercializao e o emprego
de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e
o meio ambiente,

princpio este que est, tambm, embutido no Cdigo de

Minerao (Dec. Lei n 227/67), quando da receita dos procedimentos a serem


observados na lavra mineral, no j citado artigo 47.

Na

compatibilidade

das

questes

ambientais e minerrias, a natureza coloca o homem em constante desafio, ao foralo a encontrar o correto equacionamento para a subsistncia de ambas, pois sem o
meio ambiente ecologicamente equilibrado no h vida e, sem grande parte dos
produtos minerrios, no subsistem as espcimes (homem, animal, gua, floresta),
tais quais como as conhecemos.

VI d. responsabilidade objetiva :

No

aspecto

da

responsabilidade

interessante voltar-se a origem ou histria da formao do termo, valendo ento


trazer os comentrios feitos por MACHADO, Paulo Affonso Leme, ob. cit., pg. 225) :
A responsabilidade no campo civil concretizada em cumprimento da obrigao
de fazer ou de no fazer e no pagamento de condenao em dinheiro. Em geral,
essa responsabilidade manifesta-se na aplicao desse dinheiro em atividade ou
obra de preveno ou de reparao do prejuzo.

73

O termo "responsabilidade" est ausente no direito romano. Ele no aparece nas


lnguas europias seno no fim do sculo XVIII, afirma o prof. Michel Villey, da
Universidade de Direito, Economia e Cincias Sociais de Paris. (in Esquisse
historique sur l mot responsable, La responsabiliia iravers les Ages, pp, 75-89).
Contudo, encontra-se o termo "responsvel" depois do sculo XIII, atravs dos
termos responsum, derivado de respondere.
A razo de estarmos interessados na origem do vocbulo e no seu conceito est
na necessidade de se saber se a responsabilidade jurdica era ou no ligada idia
de culpa, isto , de inteno, de imprudncia, de negligncia ou de impercia do
responsvel. ''Respondere leva a sponsio, instituio que tinha um lugar central no
direito romano arcaico e a spondere. O sponsor um devedor: o homem que no
dilogo da "estipulao", por uma resposta afirmativa questo do "estipulante",
futuro credor, engajava-se em alguma prestao. O responsor era especialmente a
cauo; em uma segunda troca de palavras, ele se obrigava a "responder" sobre a
dvida principal de outrem.
"Quanto ao termo "responsvel" (responsabilis) ele no aparece seno na Idade
Mdia'', consoante a lio do prof. Villey. O termo aplica-se questo ou petio
que suscetvel ou no de uma resposta. Conclui o autor citado que na origem de
"responder" ou "ser responsvel'' no h, de forma alguma, a culpa. Prossegue o
jurista da Universidade de Paris: "O fundamento do regime romano de reparao
de danos no a culpa, mas a defesa de uma justa repartio entre os bens
partilhados entre as famlias, isto , de um justo equilbrio. Suum cuique tribuere,
aequabilitas. Quando intervm uma ruptura deste equilbrio, um prejuzo
contrrio ao direito e justia (damnum injuria datum), entra em jogo a justia
chamada "corretiva", cuja funo ser reduzir o desequilbrio''. A noo de culpa
era utilizada especificamente para os crimes. Por fim, menciono a adequada
anlise do professor francs: "A doutrina do sculo XIX elabora a teoria da
responsabilidade civil, fundada no princpio do art. 1.382 do Cdigo Civil. Esta
parte do curso de direito privado - inteiramente colocada sob a gide da
responsabilidade moral - um produto acadmico, um produto de extravasamento
do esprito do sistema, alicerada sobre o modelo das ''Construes da escola

74

histrica alem, ressentindo-se da influncia da filosofia kantiana".

O legislador ptrio, deteve-se com mais


ateno nos aspectos da responsabilidade, paralelamente a reparao dos danos
causados ao meio ambiente, diante da ofensa aos interesses difusos da sociedade,
fazendo adotar pelo nosso ordenamento jurdico, a teoria da responsabilidade
objetiva, cujo enfoque recai sobre a imposio de se fazer a reparao do dano,
independentemente da apurao quanto a culpabilidade do agente agressor.

O crescimento, a

necessidade

e a

importncia das questes ambientais, includas no elenco dos interesses difusos,


coletivos e metaindividuais, no mundo de hoje, obrigou ao legislador, de todos os
cantes, a adoo da responsabilidade civil fundada no risco integral, como forma de
tornar eficaz a reparao e ou o ressarcimento, com a prerrogativa da inverso do
nus da prova, ou seja, no tendo a parte lesada, in casu a sociedade, que provar
que o agressor agiu dolosa ou culposamente, diferentemente da responsabilidade
subjetiva, onde aquela prova se impe.

Uma tendncia que vem se manifestando

em todos os pases, a da ampliao e alargamento do conceito de culpa, com a


inteno de que prevalea os interesses do meio ambiente (vtima), sobre os do autor
do dano.

Na legislao brasileira, apareceu pela


primeira vez a colocao da responsabilidade objetiva, que se contrape a subjetiva,
com a edio do Decreto n 79.437 de 28 de maro de 1977, que aprovou a
Conveno Internacional sobre Responsabilidade Civil em Danos Causados por

75

Poluio por leo, concluda em Bruxelas em 29 de novembro de 1969, patrocinada


pela ONU, que fixa :
art. III - 1. Salvo o disposto no pargrafos 2 e 3 deste artigo, o proprietrio
do navio no momento do incidente, ou se o incidente consiste de uma
sucesso de fatos, no momento do primeiro fato, ser responsvel por qualquer
dano por poluio causado por leo que tenha sido derramado ou descarregado de
seu navio como resultado do incidente.

no mesmo ano, com a promulgao da Lei n 6.453 de 17 de outubro, que dispe


sobre a Responsabilidade Civil por Danos Nucleares e a Responsabilidade Criminal
por Atos Relacionados com Atividades Nucleares, fixando :
Captulo II - Da Responsabilidade Civil por Danos Nucleares (artigos 4 a 18)
art. 4 - Ser exclusiva do operador da instalao nuclear, nos termos desta
Lei, independentemente da existncia de culpa, a responsabilidade
civil pela reparao de dano nuclear causado por acidente nuclear.

figura da responsabilidade objetiva,

independentemente da caracterizao da culpa, adentrou para o especfico


ordenamento ambiental pelo artigo 14 do Lei n 6.938/81 - Poltica Nacional do Meio
Ambiente, que prescreve e em especial o seu 1, in verbis :
art. 14 - Sem prejuzos das penalidades definidas pela legislao federal, estadual
e municipal, o no cumprimento das medidas necessrias a preservao
ou reparao dos inconvenientes e danos causados pela degradao da qualidade
ambiental sujeitar os transgressores : ... (elenca vrios apenamentos) ...
1 - Sem obstar a aplicao das penalidade previstas neste artigo, o poluidor
obrigado, independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou reparar
o danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade.

mantendo-se na seqncia pelo legislador constituinte de 1988, que a lanou no 3


do artigo 225 daquela carta maior, que dispe sobre a responsabilidade do agente

76

pelas condutas lesivas ao meio ambiente, impondo-lhe a reparao do dano causado,


sem prejuzo das demais, quer no mbito criminal, como administrativo, assim
redigido :
3 - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro
os

infratores,

pessoas

fsicas

ou

jurdicas,

sanes

penais

administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados.

Este princpio, do qual defendem vrios


operadores do direito, est ratificado em termos constitucionais, quando a Carta
Magna diz, no contexto da ordem econmica, de que os exerccios das atividades
produtivas est condicionado a adoo de comportamentos tecnicamente aceitveis,
de modo a que se adote todas as providncias e precaues para que se evite a
degradao e dano ambiental, demonstrando que foi recepcionado pela mesma
Carta, toda a legislao ambiental pretrita, dispensando-lhe, a partir de ento,
tratamento especial em termos de garantias oferecidas sociedade, tanto no que se
refere ao ressarcimento dos prejuzos causados, como nos casos de interveno
preventiva do Estado.

Alm da contemplao de que se coloca


acima, o direito brasileiro o faz em vrias outras oportunidades, como nas hipteses
fundadas na responsabilidade sem culpa, tais como as previstas nos artigos 160 e
1.518 e seguintes do vigente Cdigo Civil, em que se trata das relaes interpessoais.
Se assim o neste campo, com muito mais nfase se o tem no dos direitos difusos e
coletivos, pois com muito mais razo a adoo da responsabilidade objetiva se impe,
quando se est diante de prejuzos causados toda coletividade.

77

Os que exercem atividades, que tm


potencialidade de virem a causar degradao e ou danos ao meio ambiente, sujeitarse-o a reparao do prejuzo, independentemente, de dolo ou culpa, isto dentro do
princpio da responsabilidade objetiva que o nosso ordenamento jurdico vigente
colocou. O entendimento jurisprudencial nesta linha, tem se firmado a cada dia.
Assim, o nexo de causalidade ou de imputao, reside to somente na idia do
chamado risco criado, oriundo da atividade susceptvel de causar leso a higidez do
meio ambiente.

Dvidas

subsistem

quanto

esta

colocao, como diz TOSHIO MUKAI, ob. cit., pg. 68, quando analisa o 1 do artigo
14 da Lei n 6.938/81 :
Tal como est redigida, confessamos, a disposio esclarece se o Direito positivo
brasileiro abraou a teoria da responsabilidade objetiva do risco (que admite as
excludentes da culpa da vtima e da fora maior) ou a do risco integral (que
inadmite excludentes).

Neste mote da responsabilidade objetiva,


h de se colocar a questo do chamado delito continuado diante dos atos deletrios
praticados contra o meio ambiente que se perpetuam ao longo do tempo. Aqui a
minerao tem um enquadramento quase que ajustado, j que se trata de uma
atividade que repercute por largo espao temporal, normalmente sem soluo de
continuidade, valendo dizer que, poderia ela ser atingida por dispositivos legais, mais
severas, que passem a ter vigncia mesmo posteriormente ao incio de suas
atividades, tese que vem sendo entendida pela doutrina e jurisprudncia.

78

Especificamente

no

campo

do

Direito

Minerrio, encontra-se caracterizada a responsabilidade objetiva, ditada por um


elenco de obrigaes, responsabilidades e sanes, todos elencados nos : 1 do
artigo 16; artigo 20; inciso IV do artigo 22; artigo 27; artigo 47 e artigo 63 do Cdigo de
Minerao (Dec. Lei n 227/67).

Este tpico somente poderia ser terminado


aps citao a respeito do princpio do poluidor-pagador, matria que est tratada na
Lei n 6.938/81, em dois pontos :
artigo 4 - inciso VII :
implantao, ao poluidor dos recursos ambientais, da obrigao de recuperar
e/ou indenizar os danos causados e, ao usurio da contribuio pela utilizao de
recursos ambientais com fins econmicos.

artigo 14 - 1 :
Sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste artigo, o poluidor
obrigado, independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou reparar os
danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade.....

Esta regra,

tambm, est estabelecida

mesmo que de forma mais plida, no Cdigo de Minerao, no inciso VIII do artigo
47, mas com o mesmo contedo do aspecto da independncia da culpa :
responder pelos danos e prejuzos a terceiros, que resultarem, direta ou
indiretamente, da lavra.

onde o termo terceiro genrico, podendo-se incluir no seu contexto os interesses


metaindividuais, em que repousa as questes do meio ambiente.

No campo doutrinrio, de valia o

79

conceito dado por HERMAN BENJAMIN, in Dano (ob. cit, pg. 228) :
O princpio poluidor-pagador aquele que impe ao poluidor o dever de arcar com
as despesas de preveno, reparao e represso da poluio. Ou seja, estabelece
que o causador da poluio e da degradao dos recursos naturais deve ser o
responsvel principal pelas conseqncias de sua ao ( ou omisso).
Em sntese, numa acepo larga, o princpio que visa imputar ao poluidor os
custos sociais da poluio por ele causado, prevenindo, ressarcindo e reprimindo
os danos ocorridos, no apenas a bens e pessoas, mas tambm prpria
natureza.

Mais recentemente, a promulgao da Lei


n 9.433 de 08.01.1997, que institui a Poltica Nacional do Recursos Hdricos e cria o
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, que regulamenta o inciso
XIX do artigo 21 da Constituio de 1988, incisivo na caracterizao da
responsabilidade objetiva, bem como deixa patente, com claros contornos, o princpio
poluidor-pagador. As responsabilidades ali tratadas, extravasam as objetivas,
somando as solidrias, envolvendo os agentes da administrao e os Conselhos
gerenciadores que, por ela, foram criados.

VI e. responsabilidade solidria :

Na seqncia a este rtulo da matria


tratada, e no tpico da responsabilidade objetiva, de valia comentar-se quanto a
responsabilidade solidria da administrao pblica e de seus agentes, nas questes
de que se tratou neste trabalho.

Extrai-se da Constituio Federal o arrimo

80

a este aspecto, especialmente, do decantado artigo 225 que fixa de forma precisa em
seu comando : impondo-se ao Poder Pblico e a coletividade o dever de defend-lo e
preserv-lo para...,

quando se trata da matria ambiental, inexistindo figura tipificada

para o atividade minerria, a no ser a vala comum da legislao, de que se fala


abaixo.

O Poder Pblico, pode ser chamado a


responsabilidade, quer pelo comando acima, como por outro fixado na mesma Carta
Magna, estabelecido no 6 do artigo 37, que preleciona :
A administrao pblica direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e, tambm, ao
seguinte :
6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de
servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos
casos de dolo ou culpa.

A responsabilidade do Estado, no direito


brasileiro, normalmente, objetiva e decorrente do risco administrativo, bastando
para aperfeioar-se a existncia do dano e a comprovao do nexo causal entre a
ao ou omisso do Poder Pblico e o dano, independentemente de culpa.

Em sua obra, o Prof. MEIRELLES, 1994


ob. cit., pg. 560, assim se coloca quanto a este dispositivo constitucional :
O exame desse dispositivo revela que o constituinte estabeleceu para todas as
entidades estatais e seus desmembramentos administrativos a obrigao de

81

indenizar o dano causado a terceiros por seus servidores, independentemente da


prova de culpa no cometimento da leso. Firmou, assim, o princpio objetivo da
responsabilidade sem culpa pela autuao lesiva dos agentes pblicos e seus
delegados.

Em

edies

anteriores,

influenciados

pela

letra

da

norma

constitucional, entendemos excludas das aplicaes desse princpio as pessoas


fsicas e as pessoas jurdicas que exeram funes pblicas delegadas, sob a forma
de entidades paraestatais ou de empresas concessionrias ou permissionrias de
servio pblico. Todavia, evolumos no sentido de que tambm estas respondem
objetivamente pelos danos que seus empregados, nessa qualidade, causarem a
terceiros, pois como dissemos procedentemente (cap. VI, item I), no justo e
jurdico que a s transferncia da execuo de uma obra ou de um servio
originalmente pblico a particular descaracterize sua intrnseca natureza estatal e
libere o executor privado das responsabilidades que teria a Poder Pblico se o
executasse diretamente, criando maiores nus de prova ao lesado.

A atribuio do Poder de Polcia, ou como


j se colocou, a nova designao, Poder de Implementao, impe ao Poder Pblico,
nas trs esferas e concorrentemente, o dever de disciplinar, acompanhar, fiscalizar e,
se necessrio interditar, paralisando as atividades que estejam causando dano
ambiental. Para tanto os rgos criados nas diversas esferas de governo, integrantes
4

do SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente , e sob o comando das


resolues do CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente e, amparados no que
diz a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, como nas leis estaduais, tem

O SISNAMA, criado pela Lei n 6.938/81 formado por rgos e entidades da Unio, Distrito
Federal, Estados, Municpios, Territrios e fundacionais, responsveis pela proteo e melhoria
da qualidade do meio ambiente, constitudo de rgo superior (Conselho de Governo), rgo
consultivo e deliberativo (Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA); rgo central
(Secretaria do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica); rgo executor (IBAMA) e rgos
seccionais e locais.

82

estrutura para o controle de atividades poluidoras e competncia para licenciar,


autorizar, fiscalizar tais atividades. Diante de eventual inoperncia do Poder Pblico,
em exercer o seu munus determinado pela Carta Magna, assume o risco de sua
inao.

que

caracteriza

responsabilidade

estatal a falta do servio pblico, em uma das modalidades, seja a de no


funcionamento, seja a de mau funcionamento ou ainda a de funcionamento tardio.
No lhe basta, entretanto, a atribuio legal de exercer o poder de polcia sobre a
atividade poluidora, nem a existncia de um aparelho administrativo destinado a esse
mister, para que o Estado seja responsabilizado solidariamente. Impe-se que o dano
causado ao meio ambiente tenha se dado com a concorrncia da culpa do Estado
diante de sua omisso e ou da sua ausncia de vigilncia, para que da, faa nascer o
dever de reparao deste.

Em seus escritos, TOSHIO MIKAI (ob. cit.


pgs. 63 e segs.), elenca uma vasta anlise a respeito da responsabilidade objetiva do
Poder Pblico, grafando-os com Responsabilidade solidria da Administrao por
danos ao meio ambiente assentando seus argumentos no j citado 6 do artigo 37
da Constituio de 1988, fazendo-o por vrios tpicos :
A responsabilidade civil do Estado por ato ou omisso da Administrao,
relacionando um grande nmero de juristas que trataram da matria, praticamente
esgotando-a, mas sem adentrar para a matria nova que a do meio ambiente,
deixando fixado entre tantas colocaes, as que se mostram mais enfticas, a
saber :

83

- a teoria do risco integral, adotado em outros pases mais adiantados, no est acolhida
no Brasil, da ser possvel a excluso da responsabilidade civil do Estado, em havendo
culpa da vtima ou motivo de fora maior.
- a teoria da faute du service public ou seja da culpa annima do servio

est

profusamente acolhida entre ns, especialmente em nossa jurisprudncia.


- embora haja autores que entendam que desde 1946

somente

falar

em

responsabilidade objetiva da Administrao, parte da doutrina e macia jurisprudncia


demonstram que continua ser culpa, seja do funcionrio (em termos amplos), seja do
servio (no funcionou, funcionou mal ou tardiamente).

A responsabilidade civil do Estado por fato de outrem e o exerccio do poder de


polcia administrativa em que coloca :

somente os danos produzidos por terceiros, em que a administrao possa ter atuado com
culpa grave, omisso injustificvel, que podem vir a empenhar a responsabilidade estatal.
Nesse sentido a lio de Celso A. Bandeira de Melo : Os acontecimentos suscetveis de
acarretar responsabilidade estatal por omisso ou atuao insuficiente so os que no o
teria obstado (p.ex. casos de alagamentos por falta de saneamento), como o comportamento
de terceiros que no foram impedidos, embora pudessem e devessem s-lo.

A responsabilidade civil do Estado por ato administrativo quando trata dos


atos da administrao, legais ou ilegais, concluindo :
Assim, vemos que a responsabilidade civil do Estado, decorrente de atos administrativos
ilcitos, pode ou no emergir : de atos ilegais que sejam inescusveis, que indicam que o
servio tenha funcionado anormalmente; de atos ilegais atribuveis a um funcionamento
normal dos servios (atos ilegais escusveis) desde que dem lugar a um sacrifcio especial
(como ocorre nos atos lcitos); de atos ilegais, nas condies acima, mas em que deles no
decorra um sacrifcio especial, inexistindo ento (onde existe a margem de tolerabilidade)
a responsabilidade da Administrao. Aplicam-se tais regras somente nas hipteses de
danos ao meio ambiente emergentes de atividades e ou empreendimentos diretamente
relacionados com expedies de licenas pelo Poder Pblico.

Responsabilidade solidria da Administrao por danos ao meio ambiente citando


como suporte para essa caracterizao :

84

Em tema de meio ambiente, Paulo Affonso Leme Machado assevera : Para compelir, contudo,
o Poder Pblico a ser prudente e cuidadoso no vigiar, orientar e ordenar a sade ambiental
nos casos em que haja prejuzo para as pessoas, para a propriedade ou para os recursos
naturais, mesmo com a observncia dos padres oficiais, o Poder Pblico deve responder
solidariamente com o particular (Direito Ambiental Brasileiro, Revista dos Tribunais, 1982,
p.93).

dando fechamento a colocao sobre este mote.

Havendo ento, negligncia do Poder


Pblico, omitindo-se em tomar as devidas precaues para evitar a ocorrncia do da
degradao e ou do dano ao meio ambiente, seja pela no definio e ou
implementao de uma poltica preventiva em relao poluio, seja pela omisso,
a luz dos regramentos, em exigir mecanismos de controle ou procedimentos
antipoluentes, seja pela autorizao indiscriminada de novas fontes, impe-se que
sejam os entes pblicos responsabilizados solidariamente com os causadores diretos
do dano.

Como ficou assinalado acima, a doutrina


e a jurisprudncia tem acolhido a teoria do risco administrativo, relegando a teoria do
risco integral, gerando ento o aspecto de que a Administrao no responde por
danos ocorridos por culpa da vtima ou por motivo de fora maior, bem como quando
o dano venha a ser causado pela atividade absolutamente clandestina, que
momentaneamente foge dos tentculos do Estado,

caracterizando-se estas

colocaes como sendo uma excludente da responsabilidade solidria da


Administrao e de seus agentes.

85

VI f. responsabilidade - questo da criminalizao da conduta :

Complementando

questo

da

responsabilidade ou da responsabilizao, importante se torna colocar algum


comentrio sobre a questo da criminalizao das condutas, matria que j era
enfocada no nosso direito positivo, mas que, em matria ambiental tomou maior vulto
com a promulgao da Lei n 9.605/98

No mbito da minerao a conduta da


extrao mineral sem as devidas autorizaes e ou concesses, alm das sanes
de ordem administrativa, j comentado no caput deste tpico, fica submetida as de
ordem criminal com o apenamento previsto no artigo 21 da Lei n 7.805 de
18.07.1978, que aditou e modificou o Cdigo de Minerao (Dec.Lei n 227/67), que
prescreve :
A realizao de trabalhos de extrao de substncias minerais, sem a competente
permisso, concesso ou licena, constitui em crime, sujeito a pena de recluso de
3 (trs) meses a 3 (trs) anos e multa.

que se adiciona, isolada ou concorrentemente, com o que estabelece o artigo 2 da


Lei n 8.176 de 08.02.1991, que ao definir os crimes contra a ordem econmica,
assim fixando :
Constitui crime contra o patrimnio, na modalidade de usurpao, produzir bens
ou explorar matria-prima pertencentes Unio, sem autorizao legal ou em
desacordo com as obrigaes impostas pelo ttulo autorizativo. Pena - deteno de
um a cinco anos e multa.

Estes posicionamentos legais, em especial

86

o primeiro, foi trazido para o bojo da Lei n 9.605 de 12.02.1998, na seo III -- da
poluio e outros crimes ambientais -- pelo seu artigo 55, assim redigido :
Executar pesquisa, lavra ou extrao de recursos minerais sem a competente
autorizao, permisso, concesso ou licena, ou em desacordo com a obtida.

e, para justificar a colocao deste dispositivo na seo que o fez, o legislador


emendou-o com o aspecto ambiental, lanando este texto no seu Pargrafo nico :
Nas mesmas penas incorre quem deixar de recuperar a rea pesquisada ou
explorada,

nos

termos

da

autorizao,

permisso,

licena,

concesso

ou

determinao do rgo competente.

No encontrada uma

clara resposta,

neste momento, quanto a questo de que se este dispositivo legal (caput do artigo)
absorve os dois dispositivos citados acima, quer pelo da revogao da lei antiga pela
nova, como e especialmente, por esta ser mais benevolente para com o agente ou o
imputado, ou se mantm a possibilidade da cumulao, como se tem em alguns
casos fluem por nossos E. Tribunais, onde a definio do processo, em seu mrito,
est distante da tipificidade da conduta.

O questionamento passa por ter que se


obter uma definio do termo matria prima constante da Lei n 8.176/91, se
aplicvel para os minerais. Juridicamente ou judicialmente no h definies.

No campo tcnico, da engenharia de minas


e industrial,

o entendimento de que so coisas distintas, se consideradas as

substncias minerais ainda in natura ou seja, sem beneficiamento ou transformao,


que se lhe preste para aplicao aos fins que se destina. J beneficiadas se

87

transformam em matria-prima. Questo que este posicionamento no responde o


que diz respeito as substncias de emprego imediato na construo civil (areia, pedra,
brita e etc.), que no recebem aquele tratamento, mas tambm, no comporo outros
produtos, portanto, aparentemente, ainda restam como substncias minerais.

Estes aspectos tornam a criminalizao das


condutas que se comenta, um exerccio para maior conhecimento da matria mineral
e suas questes tcnicas e, menos no mbito jurdico.

A aplicabilidade deste apenamento traz


outro forte questionamento que se mantm controvertido no mbito da Justia
Federal, quando se trata da explorao mineral das substncias de emprego imediato
na construo civil (areia, pedra, argila), cuja atividade exercida sob licenciamento
que se d por autoridade municipal, na forma da Lei n 6.567/78, documento este,
no levado a registro no Departamento Nacional da Produo Mineral, como exige
aquela Lei, ou se levado, no efetivado, quer por conflito de
rea prioritria5 (sobreposies), quer pela ausncia do licenciamento ambiental.

Alguns entendimentos judiciais enfocam


que o crime formal, pois o ato administrativo complexo (licena e seu registro), e
na ausncia da complementao ele estaria cometido. Esta corrente defendida pelo

A prioridade no Cdigo de Minerao est prevista na letra a do art. 11 e, reconhecida para


quem, em primeiro, requer o direito pesquisa mineral, cuja figura diferente do licenciado pela
autoridade local da jazida.

88

Ministrio Pblico Federal. J outra corrente de entendimento tem posicionamento


diferenciado, firmando que o ato de registro da licena municipal
cartorial e, o crime no se configuraria, pois o agente j est licenciado, j dispe
do diploma, s que por bices outros no lhe deu complementao. Teria cometido o
ilcito administrativo (minerrio), mas no o criminal.

Diferentemente e j tipificada est a


conduta prevista no artigo 44 da mencionada Lei n 9.605/98, onde a extrao de
minrios tida como conduta lesiva, no em relao aos bens da Unio, mas sim
pelos crimes contra a flora, ex vi :
Extrair de florestas de domnio pblico ou consideradas de preservao
permanente, sem prvia autorizao, pedra, areia, cal ou qualquer espcie de
minerais.

Adentrando

para

campo

do

meio

ambiente, valeria dizer que as penas contra prticas irregulares j existiam no Cdigo
de Hamurabe, como citado na parte histrica deste trabalho, tendo-se com um saldo
na histria, as penas ao tempo do Brasil colnia, com o desterro para
terras dAfrica, aos cometedores dos danos flora e fauna.

Mais recentemente, a legislao brasileira


produziu vrios dispositivos de condo contravencional e penal para determinadas
condutas, punveis com penas de restrio de liberdade, entre os quais :
Lei n 4.771/65 - Cdigo Florestal Brasileiro (de cunho contravencional);
Lei n 5.197/67, alterada pela Lei n 7.653/88 - da proteo da fauna;
Lei n 6.766/79 - parcelamento do solo;

89

Lei n 6.894/86 - que trata de fertilizantes e corretivos do solo;

Lei n 6.938/81 - da Poltica Nacional do Meio Ambiente;


Lei n 7.679/88 - que regulamenta a pesca;
Lei n 7.802/89 - que trata da questo dos agrotxicos;
Lei n 7.803/89 - que cobe o uso de moto-serras;
Lei n 7.805/89 - que altera o Cdigo de Minerao;

Mas foi sob os auspcios da Constituio de


1988, que foi introduzida na Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, a
criminalizao das condutas, quer do agente particular, como do pblico, com a
redao dada pela Lei n 7.804/89, em vrios de seus artigos, em especial o do
artigo 15, que aponta para o particular, quando diz :
O poluidor que expuser a perigo a incolumidade humana, animal ou vegetal, ou
estiver tornando mais grave a situao de perigo existente, fica sujeito pena de
recluso de 1 (um) a 3 (trs) anos e multa de 100 (cem) a 1.000 (mil) MVR.

sendo que para os comportamentos do agente pblico a prescrio est no 2 do


mencionado artigo :
Incorre no mesmo crime a autoridade competente que deixar de promover as
medidas tendentes a impedir a prtica das condutas acima descritas.

de valia citar que, provocado pela


Conveno das Naes Unidas de 1994, na cidade do Cairo no Egito, os pases
Partes, absorveram a orientao de disporem de uma lei sistematizada sobre os
crimes contra o meio ambiente, tendo o Brasil se alinhado a esta postura com a
Comisso formada por determinao do Sr. Ministro da Justia, que desaguou na
comentada Lei n 9.605/98, que ora passa a viger.

90

Num

pro-memoria

dos

entendimentos

sobre este aspecto da responsabilidade criminal, de valia lembrar a adrede viso


trazida pelos comentrios de COSTA JR. e GREGORI (ob. cit., 1981, pg. 46) :
A previso de crime especificamente ecolgico, esteja ela compreendida no Cdigo
Penal ou expressa em leis especiais , de qualquer modo, a nica forma para
assegurar aos valores ambientais aquela proteo imediata de que necessitam no
momento atual, surgindo assim, que no direito penal recente, uma tipologia de
seus interesses ecolgicos que se apresentam sempre, em todas as experincias
legislativas que se vm a fazer na matria.
A complexidade e a precariedade da matria penal ecolgica tornam no sempre
fcil a exata individualizao do bem jurdico tutelado por determinada proposio
incriminadora. Na atualidade, em todas as ordenaes penais que se mostram
amadurecidas, existe um complexo de normas que, mesmo diferindo em seu objeto
especfico, referem-se todas elas ao bem jurdico que integra a categoria
segurana da conservao do ambiente natural. Tudo isso se reveste de grande
importncia um ponto de vista sistemtico

Antes da vigncia da nova lei criminal (n


9.605/98), muitos foram os comentrios e os entendimentos doutrinrios sobre esta
matria, que aqui poderiam ser compilados, mas permissa venia e com respeito aos
subscritores, a grande maioria perdeu um pouco do sentido, diante
da promulgao da mencionada lei.

O elenco de tipificaes e compilaes


dela constantes parece, num primeiro instante, ter abraado todo o arcabouo da
questo,

lamentando-se

apenas

os

vetos

dados

responsabilizaes

independentemente de culpa e a questo das queimadas para fins agrcolas, mas o


que se teve foi o da aprovao do possvel, dentro de um decisivo passo no caminho

91

de se dispor de um diploma que realmente enfoque e enquadre todas as principais


condutas que afetam o princpio constante do artigo 225 da Carta Magna de 1988,
cujo contedo uma clusula ptrea na sua essncia.

Os operadores do direito que iro trabalhar


com esta nova legislao, com certeza daro os revestimentos necessrios aos fins
que a mesma se destina, como as necessidades da sociedade, onde o maior dos
desafios perquirir pela teoria do risco e pelo nexo de causalidade, especialmente,
quando se analisar o ato praticado pela pessoa jurdica.

Uma das questes mais polmicas desta


nova lei, j objeto de vrios debates, a que diz respeito a ausncia de previses
procedimentais, havendo a

necessidade de se socorrer do Cdigo de Processo

Penal para sua aplicabilidade e, a uma das primeiras barreiras, estar na


incapacidade de se abortar atividades causadoras de danos ambientais, face a
ausncia de mecanismos naquele Cdigo, para a adoo de decises in limine, que
atingissem tal designo.

Assim, as normas administrativas, ainda,


dispe de mecanismos mais eficazes, como a determinaes de suspenso,
paralizaes e interdies, como as vigentes nas plagas paulistas, na Lei Estadual n
997/97 e do Decreto n 8.468/97 e a nova Lei de poltica ambiental de n 9.509 de
20.03.97, pendente de regulamentao, cuja aplicao no interfere e pode ser
concomitante aplicada com a mencionada Lei n 9.605/98.

92

Outro ponto ainda obscuro, diz respeito a


investigao e o processo criminal contra a pessoa jurdica onde, para este, seriam
aplicadas as penas de multa, restritivas de direitos e a prestao de servios a
comunidade, restando as privativas de liberdade contra as pessoas elencadas no
artigo 2 do diploma, com dependncia preponderante do nexo de causalidade, para
a devida imputao e obteno de efetivos resultados.

Alm fronteiras, a responsabilizao da


pessoa jurdica, a exemplo da Frana, vige desde o ano de 1994, encravada no
Cdigo Penal, atingindo a todos os nveis funcionais da empresa, mas ainda
apresentando algumas dificuldades, como as elencadas acima,

No Estados Unidos a punio, prevista em


lei especfica, somente aplicvel quando a deciso, do ato atacado, tenha sido
tomada por executivo de escales igual ou superior ao nvel de gerncia.

Na Alemanha o sistema vigente aparece


como hbrido, ou seja, pendente das ordenaes administrativas e das penais, no
apenamento da pessoa jurdica, que ao ser condenada, dever reparar o dano,
readaptar seus equipamentos e indenizar as populaes atingidas.

O Brasil, com a vigncia desta comentada


lei, est mais prximo do sistema alemo, a exceo da indenizao s populaes,
ainda no previsto, mas a hibridez se iguala.

93

VI g. desenvolvimento sustentado :

O tema de fulguroso debate mundial e,


no relatrio Nosso Futuro Comum da Comisso Mundial sobre Ambiente de
Desenvolvimento, patrocinado pelas Naes Unidas, editado em 1987, encontra-se a
afirmao de que :
mesmo no sentido mais estreito do termo, o desenvolvimento sustentado
pressupe uma preocupao de eqidade social entre as geraes, preocupao
que deve estar presente, logicamente, numa mesma gerao...

J da Declarao do Rio de Janeiro de


1992 (ECO/92), foram lanados, nesse mote mais de uma dezena de princpios,
valendo dar nfase ao de n 4, que assim preleciona com a redao :
A fim de alcanar o desenvolvimento sustentado, a proteo ao meio ambiente
deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento e no pode ser
considerado de forma isolada.

A usual conceituao de desenvolvimento


sustentado, diz que o comportamento que atende as necessidades da gerao
presente, sem que se comprometa e mesmo que se mantenha, as potencialidades de
todos os motos, para suprimento das geraes futuras.

As

atividades

econmicas,

como

as

minerrias podem e devem ser objeto de aplicabilidade sustentada, no s no tocante


ao aspecto do esgotamento das reservas, como quanto a questo ambiental. Nesta
linha de anlise para o que, aparentemente, poderia se apresentar como uma
conflituosa relao : minerao x meio ambiente, os comentrios de HERMANN V

94

BENJAMIM in Dano Ambiental, ob. cit. , pgs. 12/3, so de inteira valia, o que importa
assinal-los :
A proteo jurdica do meio ambiente aparece, ento, como exigncia desta
situao de sufocante degradao da qualidade de vida. Fatores mltiplos - como
o esgotamento dos recursos naturais do planeta, a contaminao de alimentos e
das reservas de gua potvel, o desaparecimento contnuo das espcies, a
destruio da camada de oznio, a multiplicao dos depsitos de lixo txico e
radioativos, a eroso dos solos frteis, o efeito estufa, a devastao do patrimnio
ecolgico, histrico e turstico - provocaram uma alterao do rumo da viso
clssica de desenvolvimento e no prprio Direito. No processo de criao de
solues para esta situao sufocante- contexto e molde das normas legais
ambientais - duas rupturas podem ser enxergadas.
A primeira fratura desmontou o falso antagonismo defesa do meio ambiente x
desenvolvimento, que caracterizou originariamente o movimento ambiental.
Realmente, na dcada de 70 - exatamente quando o Direito Ambiental recebia
contornos mais precisos -, era comum ver-se o debate sobre poltica ambiental ser
posto em termos de crescimento econmico versus meio ambiente. A idia bsica
era que ou se tinha crescimento econmico - medido pelo aumento da renda per
capita - ou se melhorava a qualidade ambiental. Qualquer composio entre os
dois envolveria uma troca - mais qualidade ambiental significaria menos
crescimento econmico e vice e versa.
Ora, tal antagonismo mostrou-se, no decorrer dos anos 80, incorreto, j que as
relaes entre economia e meio-ambiente no tm, necessariamente, quer ser
conflitivas.
O segundo rompimento - diretamente relacionado com o primeiro - autuou sobre o
binmio desenvolvimento econmico x crescimento econmico a qualquer custo. Este
ltimo parmetro, como notrio, embora totalmente insensvel questo
ambiental, balizou, por sculos, a evoluo da humanidade.
A pretensa impossibilidade de convivncia entre o desenvolvimento e a proteo do
meio-ambiente , em verdade, incompatvel entre esta e o crescimento econmico.
Como muito bem acentua Eros Roberto Grau importando a consumao de

95

mudanas de ordem no apenas quantitativa, mas tambm, qualitativa, no pode


o desenvolvimento ser confundido com a idia de crescimento. Este, meramente
quantitativo, compreende uma parcela da noo de desenvolvimento, deixando de
fora, evidentemente, qualquer preocupao com o meio-ambiente.
Atualmente, j se fala em ecodesenvolvimento ou em desenvolvimento sustentado
(ou sustentvel), como sntese no apenas conveniente, mas necessria entre
meio-ambiente. um debate este que tende a alterar o foco da questo, de
crescimento versus meio-ambiente para um que se refira complementaridade
potencial entre crescimento e meio-ambiente.
Rodeado

de

to

desenvolvimento

grande
x

polmica

preservao

do

(ou

dilema),

de

meio-ambiente,

um

de

lado

outro,

antepondo
crescimento

econmico x ecodesenvolvimento, compreensvel, ento que o Direito, como


produto das foras sociais, voltasse seus olhos para a questo ambiental.

Retomando a questo minerria, o aspecto


do esgotamento de reserva cotejado com o princpio de explorao sustentvel, que
como afirma o Prof. JOS AFONSO DA SILVA, pois se h recursos no renovveis, os
minerais so os tpicos, de sorte que devem ser utilizados de forma a evitar o perigo de seu
esgotamento futuro

, mostra-se com alguma peculiaridade para ser inteiramente

implementada.

Nesse mote, a Lei n 8.876 de 02.05.1994,


que transforma o Departamento Nacional da Produo Mineral - DNPM, em autarquia
federal, entre outras disposies, estabelece em seu artigo 3 e incisos :
A autarquia DNPM, ter como finalidade promover o planejamento e o fomento da
explorao e do aproveitamento dos recursos minerais, e ... , ... competindo-lhe
em especial :
...
IV - formular e propor diretrizes para a orientao de poltica mineral;

96

V - fomentar a produo mineral e estimular o uso racional e eficiente dos


recursos minerais.

denotado a preocupao legislativa no princpio de sustentabilidade da atividade.

Sem se adentrar para os detalhes de


ordem da engenharia exploratria e, cingindo-se ao campo do direito, impe-se olhar
com o enfoque do aproveitamento econmico do jazimento, transformado em mina,
constante do comando do Cdigo de Minerao, mas levando-se em conta que este
esgotamento no necessariamente o trmino da reserva do minrio e, sim uma
simbiose entre a quantidade de minrio que pode ser extrada tecnicamente -- quer
em termos de reservas minerais, quer em termos das condies morfolgicas do stio
de jazimento e por este das ambientais -- com a quantidade que pode ser lavrada
economicamente.

A questo de se deixar reservas para as


futuras geraes est na razo direta de se dispor de materiais suficientes para as
atuais geraes e a sua necessidade de consumo para atender a sua subsistncia,
bem como do desenvolvimento tecnolgico das sociedades, que dia a dia,
desenvolvem novos produtos que provocam um menor consumo de minrios e at o
que tornam despicientes o uso de alguns deles.

Neste

elenco

poder-se-ia

relatar

uma

infinidade de substncias minerais que eram de suma importncia, no incio da


revoluo industrial e que hodiernamente no mais so usadas, restando
abundantemente na natureza, como um exemplo mais recente da mica de

97

importantssima valia na poca da segunda guerra mundial e, hoje no mais tem


qualquer finalidade, fato que poder ser reversvel em algum lugar do futuro, quando
se lhe encontrar utilidade. Outros so os minrios destinados construo das
habitaes, na antiga forma da transformao da rocha em cimento, areia e outros
subprodutos feitas em nosso pas, que vem sendo, paulatinamente, substitudo por
outro procedimento, como vigamentos de ao, aglomerados de pelots de madeira e
painis de plstico, como se faz na Amrica do Norte, Japo e outros tantos pases.

O entendimento que nos traz o artigo 225


da Constituio de 1988 de cunho inegavelmente progressista, acabando por adotar
a tica do desenvolvimento, que se pode rotular de desenvolvimento sustentado, ao
repetir o conceito definido pela Comisso Mundial que diz :
O desenvolvimento que atende as necessidades do presente, sem comprometer a
capacidade das futuras geraes atenderem as suas prprias necessidades

que se soma e aglutina com o constante do artigo 170 da mesma Carta Magna, que
trata da ordem econmica, pregando a poltica desenvolvimentista, fundada na livre
iniciativa, com a proteo da produo capitalista e, na valorizao do trabalho
humano,

limitante do capitalismo selvagem, com atrelamento ao que preceitua o

inciso VI, quanto a defesa do meio ambiente.

As colocaes feitas por SARDENBERG6


mostram a convergncia entre as reas, quando diz :

Ronaldo Mota Sardenberg, in Folha de So Paulo, pg. 3 de 24/4/95 sob o ttulo Ordenao
territorial e desenvolvimento sustentvel.

98

A implementao do conceito de desenvolvimento sustentvel, conforme definido


durante a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento, realizado no Rio de Janeiro em 1992, pressupe a convergncia
de objetivos das polticas de desenvolvimento econmico, social, cultural e de
proteo ambiental.
A busca e a conquista de um ponto de equilbrio entre o desenvolvimento social,
o crescimento econmico e a utilizao dos recursos naturais exigem um adequado
planejamento territorial que tenha em conta os limites da sustentabilidade. O
critrio do desenvolvimento sustentvel deve valer tanto para o territrio nacional
na sua totalidade, reas urbanas e rurais, como para a sociedade, para o povo,
respeitadas as necessidades culturais e criativas do Pas.
A metodologia para a definio de parmetros de sustentabilidade se baseia nos
princpios da teoria de sistemas. Considera a inter-relao das partes, e destas
com o todo, e seus fluxos de entrada e sada. Introduz na anlise tradicional dos
processos econmicos a dimenso territorial, como suporte fsico concreto, do qual
fazem parte quer os recursos naturais, quer os resduos decorrentes de sua
explorao.

O enfoque dado pelo legislador no artigo


225 da Carta de 1988, mereceu de DAVID ARAJO (Rev. AASP, 1992, pg. 67), a
precisa e clara colocao que importante ser repetida :
A insero deste princpio significa que nenhuma indstria que venha a
deteriorar o meio ambiente pode ser instalada ? A resposta negativa. A eficcia
da norma consiste em fixar uma interpretao que leve a proteo ao meio
ambiente. Todo o esforo da ordem econmica deve ser voltado para a proteo do
meio ambiente, ao lado de outros valores citados no art. 170 e seus incisos.

o que permite encerrar este tpico, sem nenhuma pretenso de se ter esgotado o
assunto, diante da sua vastido.

VI h. poder de polcia sobre estas atividades :

99

Segundo

SCHIERA ,

pensador

poltico

italiano, comenta sobre o poder de polcia :


No possvel identificar precisamente a origem do termo polcia, embora haja um
certo consenso quanto a sua origem na lngua poltica bolonhesa. Inequvoco,
contudo, que, em seus primrdios, o poder de polcia estava vinculado vontade
soberana dos prncipes sobre os seus sditos. Inicialmente, o poder de polcia era
a expresso exterior de uma autoridade que a exercia sem freios e limites impostos
pelo ordenamento jurdico. Tal fato decorreu da inexistncia de uma clara diviso
entre os diversos ramos da atividade estatal, ficando o poder concentrado em um
nico rgo de governo, o prprio prncipe ou soberano. Esta concepo foi
superada pela moderna concepo do Estado Democrtico de Direito

Assim que, a desagregao dos poderes


feudais e ditatoriais e, em contra partida, o robustecimento dos Estados de direito,
provocaram a radical transformao do poder de polcia, face a ampliao do
interesse pblico e na necessidade de se regular as diversas atividades das
sociedades, sendo de valia a colocao de ANTUNES (1996, pg..80) :
As transformaes jurdicas e polticas que se seguiram ao ascendo revolucionrio
da classe burguesa implicaram uma efetiva e gradual modificao do contedo do
conceito que ora est sub examen. Marcelo Caetano8 observa que a palavra polcia
possui, hodiernamente, um significado muito diverso daqueles que lhe eram
atribudos at o sculo XIX. Aponta, ainda o jurista portugus que a Revoluo
Francesa logrou substituir o Estado de polcia, arbitrrio em suas bases, pelo

Sociedade de Estado de ordens ou corporativas, in Hespanha, Antnio - Poder e instituio na


Europa do antigo regime, Lisboa, 1984.

Marcelo Caetano - Manual de Direito Administrativo, Coimbra, Almedina, 1986, pg. 1145.

100

Estado de Direito, fundando na lei e em princpios jurdicos claros e definidos


previamente. Nos princpios jurdicos adotados pelo Estado Democrtico prevalecem
a impessoalidade e a generalidade. A lei no mais vontade singular de um
governante ou grupo autocrtico, a lei passa a ser concebida como fruto e
conseqncia da prpria nao que nela expressa a sua vontade, tida como
vontade geral.

Dos comentrios do jurista CAIO TCITO ,


obtm-se uma orientao clara quanto a esta questo, quando aduz :
A expresso police power ingressa, pela primeira vez, na terminologia legal, nos
Estados Unidos, no julgamento da Suprema Corte, no caso Brown versus
Maryland e reaparece em outros julgados, a partir de 1927, como limite ao direito
de propriedade para subordin-lo aos interesses respeitveis da comunidade, como
no caso Noble versus Haskell, decidido por extenso, quando a Suprema Corte,
asseverou : It maybe said oin a general way that de police power extends to all the
grest public needs. (Pode ser dito, de uma forma geral, que o poder de polcia se
estende at todas as grandes necessidades pblicas). A expanso do police power
no Direito norte-americano ocorreu com as batalhas judiciais, nas quais foi
necessrio dobrar a resistncia da Suprema Corte, cujo conceito, naquela poca,
assim poderia ser entendido : o Judicirio, de inspirao conservadora, assume
supremacia poltica, implantando o chamado governo de juzes, que nos anos da
dcada de 90 (do sculo XIX) forma a aliana do juiz com o capitalismo, sob os
auspcios dos grandes advogados da poca.

No trabalho de TOSHIO MUKAI, ob. cit.,


pg. 39, o enfoque no difere de todo o entendimento doutrinrio, como diz, e nesta se
resume :
O poder de polcia uma faculdade inerente do Estado. Com efeito, desde que a

Caio Tcito - Poder de Polcia e seus limites, in R.D.A. 27/01

101

inteligncia humana concebeu a idia de Estado, j ligou a ele outra idia : a de


que deveria fazer parte do seu prprio conceito a existncia nele de um poder
superior a todos os membros da coletividade, que, afinal, no seria seno o que se
denominou de poder de polcia, ao lado de outros poderes. Essa faculdade
constitui-se no atributo de que dotado o Estado de limitar, restringir, o uso da
propriedade, das liberdades e atividades dos particulares individualmente
considerados, em benefcio da coletividade.

O conceito de Poder de Polcia, vem se


alterando com passar dos tempos diante da evoluo do Estado e da sociedade,
alm do seu crescimento vertiginoso, que torna mais e mais premente a presena do
rgo regulador do inter-relacionamento e interesses metaindividuais (difusos,
coletivos e individuais homogneos). Esta evoluo, faz com que alguns
doutrinadores, como ANTNIO HERMAN V. BENJAMIN, passaram a preferir a
denominao desse poder, com o termo de Poder de Implementao, pelo seu
aspecto de maior abrangncia em relao a colocao tradicional.

Esta amplitude

est no fato de que o

Poder de Implementao, no se cinge somente a regulao/coero e fiscalizao


do Estado sobre a atividade de seus administrados, adentrando para os aspectos de
fomento e direcionamento das mesmas atividades, com a absoro de princpios do
Direito norte-americano, consistente no poder regulamentar (rule marking power) e o
poder de planejamento (directing power), onde o Estado liberal, se converte em
Estado Social.

Mas a terminologia poder de polcia, traz

102

no seu bojo a conotao polcia=farda=fora deixando, se genrica, um rastro de


ausncia de identificaes. Assim em Estudos de Direito Administrativo (LAZZARINI,
1996, pg. 75), encontra-se melhor colocao, com :
A dicotomia polcia administrativa e polcia judiciria tem gerado confuses no
legislador, como disputas entre instituies, mas sabemos que ambas so
exteriorizaes de atividade tipicamente administrativa. A polcia administrativa
preventiva, regida por nossos princpios de Direito Administrativo, enquanto que a
polcia judiciria repressiva, exercendo uma atividade tipicamente administrativa
de simples auxiliar da represso criminal, que a exercida pela Justia Criminal,
mas este poder ser ecltica, exercendo as atividades preventiva e repressiva.

Exerce o Poder de Polcia, o Estado


quando, na prtica da fiscalizao das atividades, d formas coercitivas ao
procedimento, agindo rigidamente na aplicao das sanes receitadas pela lei, sem
a preocupao da orientao.

Exerce o Poder de Implementao, quando este

mesmo Estado, d rumos a uma micro ou macro regio e nas polticas globais para
cada atividade, indicado as formas de seu melhor aproveitamento e de
compatibilizao dos interesses naturais, industriais, econmicos, trabalhistas, sociais
e ambientais, entre outros.

Nesta

linha

de

colocao,

esta

implementao extravasa as fronteiras nacionais, diante de necessidade de


harmonizao dos comportamentos e necessidades, especialmente ambientais,
valendo os tratados, acordos, protocolos, como meio para o exercimento dessa
atividade fim, como se o tem pela Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, a Conveno sobre Diversidade Biolgica, como pela Conveno

103

Quatro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, todas do Rio de Janeiro em
1992. Assim, o Estado, atravs de seus entes e ou rgos, efetiva sua real funo,
percolando nas posturas e normas legais, pelas atividades que esto para serem
exercidas e ou as que j se perpetuaram.

Na rea de minerao, o Estado exerce o


seu poder de polcia ou de implementao, no aspecto adrede, quando define as
polticas minerrias para o Pas, no seu todo e para as macro e micro regies,
buscando o fomento dentro dos critrios globais dos interesses retro comentados.
Exerce-o, tambm, quando no caso concreto, analisa a possibilidade da autorizao
da pesquisas de determinada substncia mineral em um identificado stio, avanando
sua atividade, na oportunidade da anlise do plano de aproveitamento mineral e
econmico da jazida descoberta, ajustando definies e interesses do particular com
os do Estado, nestes comportamentos, seguindo assim os ditames do Dec. Lei n
227/67 -- Cdigo de Minerao, nos seus artigos 14 e seguintes e 36 e seguintes.

Exerce o poder de implementao, a


posteriori, a com conotao de polcia coercitiva, quando exerce a fiscalizao das
atividades em si, coibindo as prticas ambiciosas e delituosas, impondo sanes e
defendendo o interesse patrimonial e o de regulador do Estado diretamente, no poder
de tutela, e o da sociedade, por conseqncia.

Na rea ambiental, da mesma forma, o


poder de implementao, vem desde as polticas gerais e regionais, definies sobre
as atividades possveis de serem desenvolvidas, como as de preservao e de

104

incentivo a recuperao e restaurao. Adentra para esse poder, no caso especfico,


quando d diretriz e ou referncia para a elaborao de um projeto ambiental, tipo um
EIA/RIMA, e na seqncia o analisa, ajusta e aprova, mesmo quando adiciona
recomendaes complementares aos comportamentos propostos, agindo dentro das
orientaes dadas pela vasta legislao vigente, que se citou acima, complementada
por resolues, normais, instrues e etc., ditadas pelos
rgos analisadores.

O Estado prtica o arcaico poder de polcia


com liame das pocas feudais, quando cinge-se ao poder coercitivo, da mera
fiscalizao e apenamento, at com o uso de fora. Assim se d, quando o agente
pblico do rgo minerrio paralisa uma atividade extrativa por imputao de
clandestina (extra legis) ou irregular (ambiciosa ou predatria), como qualifica as
distantes dos projetos aprovados e mesmo seguindo os ditames constantes do
mesmo citado Cdigo e leis complementares, como a exemplo os artigos 16 e 21 da
Lei n 7.805/89 e artigo 2 da Lei n 8.176/91, que qualificam como crime a extrao
mineral sem as devidas licenas, quer ambiental, como minerria.

Da mesma forma o faz, quando o agente


ambiental, limita-se na imposio das multas, retenes ou paralisaes, diante de
uma atividade que mesmo autorizada, no est sendo procedida dentro das normas e
ou tcnicas aceitveis, seguindo a legislao acima indicada, com nfase para o
artigo 15 da Lei n 6.938/81, que parece substitudo pelas disposies da
Lei n 6.905/98 alm dos diplomas estaduais e municipais.

105

VII . consideraes sobre impacto, poluio, degradao


e
dano ambiental e na minerao
A doutrina, a jurisprudncia ptria, como
inmeros trabalhos tcnicos, alm de manifestaes de rgos ambientais,

tem

tratado os termos : impacto, poluio, degradao, e dano ambiental, quase como


sinnimos, especialmente quando tratam da questo minerria, dando similaridades
inexistentes. Assim, h de se socorrer dos compndios tcnicos de engenharia, para
se ter o correto entendimento de tais terminologias, o que se impe para que se obter
a aplicabilidade das disposies legais com mais eficincia.

A definio de impacto ambiental est,


unicamente, contida na Resoluo CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente)
de n 01 de 23.01.1986, de condo legal, assim expressada :
art. 1 - Considera-se impacto ambiental qualquer alterao das propriedades
fsicas, qumicas e biolgicas do meio ambiente, causadas por qualquer
forma de matria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou
indiretamente, afetam : a sade; a segurana e o bem-estar da populao; as
atividades sociais e econmicas; a biota; as condies estticas e sanitrias do
meio ambiente e a qualidade dos recursos naturais.

Resultante dessa disposio normativa, dirse-ia que impacto ambiental admite ser visto como parte de uma reao de causa e
efeito, podendo ser considerado como a diferena entre as condies ambientais que

106

existiriam com a ao do homem ou com a implantao de um projeto proposto e as


condies ambientais encontradas no estado imediatamente anterior a essa ao.

Da deflui que no se estaria distante se


dividisse o impacto em dois campos absolutamente distintos :

impactos positivos, que so os resultantes da aes engendradas pelo homem,


que alteram as condies no sentido de sua melhoria sob diversos aspectos e ou
recuperao de situao pretrita causada pela ao da prpria natureza, a
exemplo das queimadas de matas, terremotos e etc.

impactos negativos, que so os produzidos pela ao humana, que trazem uma


alterao in pejus ou a deteriorao e a piora, com a perda das condies
ambientais, com evidentes prejuzos para todo o ecossistema, redundando desse
termo, as demais qualificaes que so comumente denominadas de degradao,
poluio e dano ambiental.

A legislao ptria, atravs da Lei da


Poltica Nacional do Meio Ambiente (n 6.938/81, com redao dada pela Lei n
7.804/89), traz as definies, que bem enfoca cada tipificao, quando o faz em seu
artigo 3, que se reproduz :
Para os fins previstos nesta lei, entende-se por :
I - Meio ambiente, o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem
fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida de todas as suas
formas;
II - Degradao da sua

qualidade ambiental, a

alterao

adversa

das

107

caractersticas do meio ambiente;


III - Poluio, a degrada da qualidade ambiental resultante de atividade que
direta ou indiretamente :
a) prejudique a sade, a segurana e o bem estar da populao;
b) criem condies adversa s atividades sociais e econmicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condies estticas ou sanitrias do meio ambiente;
e) lancem matrias ou energia em desacordo com os padres ambientais
estabelecidos;

O entendimento deflui de forma meridiana


quanto a terminologia de poluio e degradao, sendo a segunda resultante da ao
da primeira, restando uma melhor colocao quanto ao termo do dano, que exige
uma maior reflexo e para a qual este trabalho se socorre das lies de DIS
MILAR in Tutela Jurdico-civil do Ambiente - Revista do Meio Ambiente n 0 - RT pg. 26 e segs. :
2. O dano ambiental
Dano e ambiente so expresses cobertas de ambigidade. De qualquer modo,
podemos dizer

que dano ambiental

a leso aos recursos ambientais com

conseqente degradao - alterao adversa ou in pejus - do equilbrio ecolgico.


O dano ambiental, modalidade de gravosidade prpria da sociedade industrial, tem
caractersticas prprias, que acabam por orientar o tratamento que as vrias
ordens jurdicas a ele conferem.
Em primeiro lugar, o dano ambiental se caracteriza pela pulverizao de vtimas. O
dano tradicional, um acidente de trnsito, p. ex., atinge, como regra, uma pessoa
ou um conjunto individualizado ou individualizvel de vtimas. O dano ambiental,
diversamente, pela conformao que o Direito d ao bem ambiental (bem de uso
comum do povo) afeta, necessariamente, uma pluralidade difusa de vtimas,
mesmo

quando

certos

aspectos

particulares

da

sua danosidade atingem

individualmente certos sujeitos. Por isso mesmo, podemos identificar, no Direito

108

brasileiro, uma bifurcao do dano ambiental : a) o dano ambiental pblico e b) o


dano ambiental privado. Aquele, quando cobrado, - sempre por ao civil pblica tem eventual indenizao destinada a um Fundo. Este, diversamente, d ensejo
indenizao dirigida recomposio do patrimnio individual das vtimas.
Ademais, o dano ambiental de difcil reparao. Da que o papel da
responsabilidade civil, especialmente, quando se trata de mera indenizao
sempre insuficiente. A preveno nesta matria - alis, como em quase todos os
aspectos da sociedade industrial - a melhor, quando no a nica soluo.
certo que, em alguns casos, o dever de reparar alcana os objetivos que dele se
espera. Assim, por exemplo, na hiptese de repovoamento de um rio que, pela
contaminao circunstancial por resduos perde a populao de peixes que o
caracteriza. Mas em outros tantos casos, a mera reparao pecuniria
claramente

impossvel

ou

de

utilidade

efetiva

duvidosa.

Tome-se

desaparecimento de uma espcie, mais ainda quando se tratar de uma daquelas


que no gozam propriamente da ateno do homem (um rptil). Como seria
possvel reparar, efetivamente, tal modalidade de dano ?
Finalmente, o dano ambiental de difcil valorao. Ou seja, mesmo que levado
avante o esforo reparatrio, nem sempre possvel, no estgio atual do
conhecimento, o clculo da totalidade do dano ambiental. Aqui, neste ponto,
aproveitando o exemplo acima referido, cabe perguntar : quanto vale, em
parmetros econmicos, uma espcie que desapareceu ?

seguindo-se outros doutrinadores e juristas na mesma linha de entendimento, da qual


nos resta a filiao.

109

VIII . conflitos entre os interesses minerrios e ambientais


A atividade da extrao de minrios tem,
por si s, forte poder impactante, que pode chegar ao degradante e at o causador de
danos, como se deflui dos comentrios do tpico anterior em que se tipificou algumas
resultantes.

O exercimento da lavra mineral aparentase

aos olhos menos acurados, que se trata de

uma atividade deletria

iminentemente degradante e danosa ao meio ambiente, pelo simples fato de provocar


a remoo das camadas de solo e de todo o material depositado sobre o mesmo,
afugentamento das espcimes da fauna e etc., esquecendo estes mesmos olhos de
um aspecto de rara importncia que a minerao nica atividade de tem o condo
de fazer retornar, ao estado anterior, toda a biota ento tocada, com o
reafeioamento do solo e seus componentes, comportamento no encontrado em
qualquer outra atividade humana, que ao tocar em qualquer stio, dar-lhe- nova
formatao ou composio, como a implantao de uma cidade, de loteamentos, de
um complexo industrial ou mesmo de lazer, pois estes assim restaram pelos tempos,
ampliando-se constantemente.

Poucos

so

os

estudos,

como

si

acontecer em nosso pas, que realmente dimensionam a minerao, o que mostra a


importncia de haver a necessidade de uma maior dedicao a esta matria e
conflito, mas o Relatrio do Brasil para a Conferncia das Naes Unidas sobre o
Meio Ambiente e Desenvolvimento, com o rtulo de Desafio do Desenvolvimento

110

Sustentado10, d uma plida noo, quando afirma :


O potencial mineral do Brasil, pas de grande diversidade geolgica e extenso
territorial, est longe se ser avaliado com preciso. Isso acontece mesmo no caso
da provncia mineral de Carajs, que dispe das maiores reservas mundiais de
ferro e importantes concentraes de mangans, cobre, estanho, nquel, bauxita e
ouro. Assim ainda, no perodo de 1950 a 1989, o valor da produo mineral
brasileira passou de US$ 230 milhes para US$ 9 bilhes, em valores constantes
em dlar de 1989.
As

jazidas minerais ocorrem, geralmente, em regies at ento desprovidas de

qualquer infra-estrutura para operao da mina e o escoamento da produo. A


minerao funciona, portanto, como um fator de deslocamento de investimentos,
uma vez que induz a extenso da rede de transporte e energia eltrica. A atividade
de minerao, quando mal conduzida, pode ser geradora de srios impactos
ambientais.
Impe-se medidas de proteo do meio ambiente na concepo ou operao de
empreendimentos minerrios, tais como a recomposio da rea minerada, a
eliminao de poluio atmosfrica pelo carreamento de poeiras no transporte de
minrios, as barragens de decantao para armazenamento dos rejeitos de
beneficiamento e a substituio de ustulao por processos mais modernos e
limpos.
A minerao no Brasil envolve ainda um amplo segmento informal de garimpo.
Trata-se de atividade intensiva em mo-de-obra de baixo volume de investimento.

seguindo num maior detalhamento dessa atividade informal, tendo-se desse texto o
quanto no se sabe da minerao e o quanto h de ser feito em estudos e
posicionamentos antes de se condenar como fonte de poluio irreversvel e a ser
banida da atividade humana.

A Carta Constitucional de 1988, no 2


10

emitido pela Presidncia da Repblica, CIMA, 1991, pg. 45/46

111

do artigo 225, determina que :


Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente
degradado, de acordo com soluo tcnica exigida pelo rgo pblico competente,
na forma da lei.

levando a algumas reflexes de mote do direito.

Quando o empreendedor originrio na


explorao, indubitvel a aplicao deste comando, j que partiria dele a iniciativa
de alterar o estado da coisa, para implantao do seu projeto. Mas quando o
autorizado explorao adentra em rea j anteriormente explorada e degradada,
mas abandonada, por concesso nova, sem liame com a anterior, teria este mesma
obrigao ? respondendo ento por dano causado por terceiro ?

A resposta negativa ao se submeter a


questo ao ordenamento jurdico ptrio, gerando da, mais uma pendncia para to
intrincada relao. Situao que se inverte quando ocorre a assuno da explorao
por quaisquer outras formas jurdicas, como a sucesso comercial, o arrendamento e
etc., onde a responsabilidade objetiva do sucessor inquestionvel.

O estudioso da matria MACHADO, Paulo


Affonso Leme, in Direito Ambiental, 5 ed. (ob cit,, pg. 436), assim se reporta a
questo ora tratada :
H impactos ambientais significativos causados pelas atividades de minerao,
entre os quais se acentuam :
- desmatamento nas reas de operao, abrangendo ncleo de minerao
constitudo da mina, bancadas de estril, deposio de rejeitos, estradas de
servios, usinas e reas de apoio social e infra-estrutura.

112

- alterao do padro topogrfico conseqente da deposio de estreis;


- alterao do padro topogrfico na abertura da cava de exausto.
Em geral, so obras de solo, em que as atividades esto relacionadas com as aes
de escavao, desmonte, rebaixamento de lenol, transporte e bota-fora de
materiais, construo de drenagens, estradas e praas de trabalho.

denotando-se que, ao abrir a discusso sobre o tema, a colocao j se faz pelo


aspecto mais gravoso possvel, dentro do que se comentou acima.

evidente

que

exercimento

das

atividades que conflitam com os interesses dos parques florestais; das reservas
biolgicas; das estaes ecolgicas; das reas de proteo ambiental (APAs); das
reas tombadas; das reas de preservao permanente; das reservas florestais
obrigatrias e das cavidades naturais subterrneas, tem o condo de promover um
forte impacto negativo, com danos significativos.

No entanto o exercimento de tais atividades


em reas diversas das citadas acima e, seguindo projetos de explorao e
recuperao eficientes, os resultados cingir-se-o a degradao (alterao do stio
explorado) e, que podero ser recuperadas com o reafeioamento e recomposio,
como previsto nos especficos projetos.

IX . consideraes finais :

113

Colocados os informes e entendimentos


nos mais diversos enfoques sobre a matria no qual este trabalho se debruou, ou
seja, a minerao e o meio ambiente, tendo se dado na medida do possvel algo alm
de que um plido tratamento -- sem no entanto um aprofundamento de cada aspecto,
j que cada um destes exigiriam um nico trabalho -- que se iniciou na histria de
cada matria, passando pela tutela do direito e indo as pormenores outros, faz-se
agora na seqncia o que se poderia chamar de comentrio final, com alguns
questionamentos que se pauta sobre as tendncias , esgotamento de modelo, e
seguindo, sem maiores pretenses, a proposta na busca do aperfeioamento.

As colocaes, longe de se apresentarem


como uma nica verdade, que no o so, buscam mais concitar a reflexo, repetindose o que j foi feito em vrias oportunidades deste trabalho, todos os doutos
estudiosos, aos operadores do direito e aos que diretamente tratam das questes do
direito

minerrio, bem como da sua operacionalidade e, conseqentemente, se

defrontam com as ambientais j que se tratam de matrias de absoluta


essencialidade vida e ao comportamento humano.

A situao atual da legislao ambiental se


constitui numa estrutura formada por grande e esparsa quantidade de dispositivos
legais, que passa da casa da centena, mas que carece de uma melhor sistematizao
ou sintetizao, pois a ambigidade se faz presente em muitas oportunidades.
Instantes se tem dispositivo muito pormenorizado, chegando ao casusmo, momentos
outros se d a ausncia de uma inteligvel definio. A formulao dos dispositivos
legais impe a soma dos conhecimentos jurdicos com o tcnicos e, nesse instante

114

em que ocorrem muitas das perdibilidades do que at ento foi promulgado. Estes
aspectos resvalam na legislao minerria.

IX a . das tendncias da minerao

A estabilizao por que passa este pas,


quer da economia, como da poltica, e especialmente das instituies democrticas,
associadas com as reformas constitucionais recm produzidas e seus efeitos na
legislao mineral, constituem no mvel gerador das novas tendncias no campo da
explorao mineral. A principal modificao na Carta Magna, que se deu no conceito
de empresa nacional, a abertura para a globalizao, com o conseqente
avolumamento da entrada de capitais externos, que incrementaro fortemente a
economia aumentando substancialmente a capacidade de investimentos de todos os
setores e, por via de conseqncia, a necessidade da perfeita compatibilizao do
ordenamento tcnico e jurdico de cada um com o ambiental.

Este enfoque representa um forte impulso e


motor de novos empreendimentos de grande porte, principalmente no campo da
extrao mineral, quer os existentes como os que se daro incio, retirados dos
escaninhos dos projetos principalmente no campo da extrao de substncias
minerais ferrosas, de alumnio, de ouro e outros metlicos, que tm forte ocorrncia
no pas, denotando-se isto j como uma tendncia para os prximos anos, que se
aliam ao aumento dos investimentos pblicos nas reas de infra estrutura viria,
saneamento bsico e habitacional.

115

Este arcabouo aumentar ainda mais o


conhecimento geolgico, resultante dos investimentos em pesquisas minerais, que
com certeza redundar na ampliao das reservas minerais conhecidas. E deste
trabalho o aparente conflito com o meio ambiente ficar muito mais exposto, pois as
reservas devem situar-se em reas distantes dos adensamentos habitacionais, e no
raras as vezes, incrustadas dentro de reas hoje j rotuladas como de preservao,
nas suas diversas formas jurdicas e, como j dito, aumentar em muito o desafio e a
sapincia do homem em compatibilizar todas estas necessidades basilares (extrao
e conservao).

comentada

globalizao

vem

mostrando como imprime uma maior competitividade entre as empresas de toda a


sorte de atividade, com as atualizaes tecnolgicas, com todos perquirindo na
obteno das certificaes ISO, o que provocar ainda, a internao nas empresas
das gestes e gerenciamento ambiental na busca do ISO 14000, que lhe retirar as
eventuais barreiras comerciais que o mundo mais conscientizado possa vir a impor,
como hodiernamente j vem sendo observado.

Neste caminho o Estado como um ente que


contempla todos esses enfoques e os que j esto relacionados nas clusulas
ptreas da Carta Magna, quer por legislaes

mais abrangentes, como pelo

aprimoramento de seus organismos de controle, licenciamento e fiscalizao,


formado pelo seu Sistema Nacional de Meio Ambiente, integrando com estas novas
tendncias e comportamentos, aprimorando as formas de gesto e auditoria

116

ambiental, de que se falar mais adiante, dando a instrumentalidade que o pleno


desenvolvimento da sociedade est a exigir.

IX a a. esgotamento do modelo atual de gerenciamento.

O modelo de gerenciamento governamental


na questo mineral, atravs da autarquia federal formada pelo Departamento
Nacional da Produo Mineral, no mais se presta para a atual condio do mercado
exploratrio e, com maior nfase se mostrar ineficiente diante do incremento, como
esperado.

Os entraves e a demora no processamento


dos requerimentos de pesquisas e nas concesses e das autorizaes para a
explorao mineral, que pode demandar cerca de seis a dez

anos para se

concretizar, faz com que haja retardo no desenvolvimento do setor.

Como resultado desta demora, alm de se


perder o panorama mineral do Pas, o incentivo a clandestinidade tem se acentuado -adicionado a complexidade da obteno dos licenciamentos ambientais, como se
comenta mais frente -- especialmente nas reas do garimpo, que por sua
peculiaridade uma atividade realizada sem formalismos e dentro do esprito
aventureiro, como ha milnios se conhece, como da retirada dos minerais de
emprego imediato, ou sem uma manipulao na elaborada e ou da industrializao,
ou mesmo um beneficiamento mais acurado, como acontece com os destinados

117

construo civil (areia, pedra, argila e etc), ou outros, como os de corretivo de solo
(calcrio), atividades estas que, tambm, so clandestinas em termos ambientais.

IX a b. inadequao do uso.

Das colocaes acima e o que pode ser


observado na sociedade brasileira, o que se tem vigente nesta oportunidade, a
exemplo de inmeras atividades que percolam pela economia nacional, o do
desperdcio to forte como o no setor alimentcio. Na minerao este resultado
mais agravado, diante do aspecto de se tratar de um recurso no renovvel e o seu
aproveitamento deve se dar pela inteira maximizao, atravs de comportamentos
tecnolgicos, com inteiro conhecimento

do jazimento, o correto planejamento da

lavra e a utilizao da melhor tcnica de extrao, complementado com uma


recuperao efetiva.

desperdcio

aproveitamento

deficiente dos recursos minerais acontece em todos os setores dessa atividade, com
diferentes indicadores, sendo mais acentuado quando se trata da lavra predatria, a
realizada s com o aproveitamento da poro mais econmica da mina. Exemplo se
tem com a explorao de algumas jazidas de ferro no Estado de Minas Gerais, onde
os finos

no so aproveitados pelas formas existentes -- peletizao e

depositados se forma desordenada no solo, sendo carreados


para os cursos dgua, tornando forte fonte de poluio.

so

118

Este desperdcio se acentua quando no


se tem notcias, quer da sociedade como do Estado, da reciclagem dos produtos
industriais gerados de matrias-primas minerais, como o vidro, o plstico, o alumnio e
etc.. Todos comportam-se como se as riquezas naturais e minerais, em todos
seguimentos e ngulos fossem inesgotveis, ou como se houvesse uma auto
reproduo e recomposio dos estoques.

IX a c. aspectos que aperfeioariam o modelo.

soluo passaria

por uma maior

flexibilizao e autonomia da autarquia controladora, que dentro da nova concepo


da administrao pblica poderia passar para a figura da Agncia de fomento e
controle, como e tambm, por uma reviso das disposies do Cdigo de Minerao
(Decreto Lei n 227/67), para que se lhe d maior simplificao e desregulamentao
ampliando ainda mais as j realizadas pelas Leis n 7.805/89 e 9.314/91, cujos
plidos efeitos positivos j vm sendo sentidos, e entre elas, com as modificaes,
da forma como o :
direito de prioridade contido no artigo 16 do diploma legal, que passaria do atual
enfoque sobre a rea reservada pesquisas, para o minrio pretendido, deixando
abertura para que ocorresse a consorciao de mais interessados sobre a mesma
rea, mas com substncias minerais diferenciadas, podendo estes segundos,
cingirem-se nas substncias de emprego imediato na construo civil, por exemplo.
a reduo de tempo para a realizao das pesquisas, com maior rapidez da
entrada na rea a ser pesquisada, alterando-se o processo avaliatrio prvio, no
caso da no concordncia do superficirio, para o indenizatrio, precedido por um

119

termo de ajustamento a ser assinado quando do pedido de pesquisa, que


forneceria garantias tanto ao rgo gestor, como a terceiros, como no caso do
superficirio, sendo que ambos dele se aproveitariam para a obteno dos
eventuais ressarcimentos.
simplificao dos projetos de aproveitamento tcnico, econmico e jurdico, para os
quais se adicionaria a responsabilidade dos profissionais subscritores dos projetos
em cada uma das reas especficas, que por sua vez, tem fiscalizao dos seus
rgos de classe e a co-responsabilizao trazida pela Lei n 9.605/98.
necessria rapidez na obteno do licenciamento ambiental, de que se falar no
tpico adiante, sendo que ao tempo das pesquisas, o rgo competente expediria
de uma declarao de no impedimento para a citada atividade naquele stio, que
contrariamente, abortaria de plano o processo, extinguindo-o e elidindo os gastos
administrativos do Estado, com todo o processamento.
obrigatoriedade da auditoria externa independente, quanto a tecnicidade da
explorao e a correio fiscal/econmica e legal, a exemplo de outros
seguimentos como os bancos, que anualmente forneceriam ao rgo estatal seu
circunstanciado relatrio, cujo contedo poderia vir at a ensejar a caducidade do
direito, e aqui tambm, com a co-responsabilizao que trouxe a Lei n 9.605/98.
concesso do ttulo minerrio, aps a formalizao do termo de ajustamento de
conduta, onde se teria inteiramente caracterizao das responsabilizaes de que
se tratou acima ( objetiva, criminal e etc.), como a garantia da devidas indenizaes
pelos desvios, representadas pelo ttulo executivo.

Estas proposies formuladas h algum


tempo, foram objeto de apresentao no Congresso de Minerao promovido pelo

120

IBRAM - Instituto Brasileiro de Minerao, realizado no Rio de Janeiro nos dias 3 e 4


deste ms de abril, onde foi ampliada com as idias da : criao de uma Agncia
reguladora; da outorga de um ttulo minerrio diante do simples requerimento e
averbado a cada fato novo; a auditagem anual realizada por pessoas autnomas e
outros temas que revolucionariam todo o sistema, numa demonstrao de que se
teria acordado para uma burocracia mais dinmica e para um Brasil novo.

IX b. tendncia das questes do meio ambiente.

crescimento

populacional,

com

conseqente exigncia de uma maior e mais ampla quantidade de recursos naturais


para sustent-lo, com a contrapartida da rapidez com que se esgotam tais recursos,
provocam a necessidade do acirramento dos controles e meios de conduo, para
uma inteira a compatibilizao desses dois aspectos ou plos, que no tem
encontrado uma coerente hamonizao, estando a exigir das sociedades e seus
componentes, um maior esforo na superao das dificuldades existentes e que se
mostram crescentes.

Leis, normais, posturas so instrumentos


indispensveis, mas a conscientizao, que trar os efetivos resultados e, esta
tendncia ainda se mostra tnue.

IX b a - esgotamento do modelo atual de gerenciamento.

121

A perda da capacidade de administrao


pelo Estado matria que dispensa maiores comentrios, pois se encontra
fartamente discutida na maioria dos peridicos de quase todos os pases deste
planeta, mais especialmente, nestes nossos brasis e, esta viso dada pela simples
verificao do vasto elenco da legislao sobre a matria, como se teve a
oportunidade de relatar em tpico anterior deste trabalho, quando se elencou algumas
delas, que com certeza

deve ter omitido mais algumas vigentes, onde a

assistematizao aspecto dominante.

No bastasse todo esse compndio, temse a multiplicidade de rgos a serem ouvidos sobre cada uma das facetas de todo o
processo de licenciamento, mesmo com o avano ocorrido no Estado de So Paulo
com a criao do balco nico que se mostra com a essa unicidade apenas para a
apresentao do requerimento, trazendo a desarticulao entre os diversos membros
de um mesmo corpo e as lacunas que j se comentou, uma verdadeira perdibilidade
para a sociedade como um todo, quer pela descapitalizao do seu patrimnio
ambiental (lato sensu), como pela reduo da qualidade de vida, representada pela
ausncia do pleno emprego, do custo excessivo dos bens e etc.

Se as perdas se do no mbito geral, mais


especialmente estas se mostram na rea da minerao, que em So Paulo,
ultrapassam os 50% de todos os processos de licenciamento ambiental, que fluem no
organismo especializado que, em condies normais, demanda cerca de 4 ou 5 anos
para se manifestar e expedir o complexos de licenas previstas na legislao, desde a
prvia at a de operao.

122

sobreposio e algumas vezes a

indefinio de atribuies fator que muito interfere no processo de licenciamento e


controle ambiental, constatando que vrios rgos que tm as competncias
sobrepostas, muitas das vezes no trabalham de maneira articulada, sendo
necessrio que o empreendedor percorra cada um deles para a obteno das
licenas especficas. Esta desarticulao, alm de gerar a dificuldade na concluso
do processo, o mais grave ainda, gera conflito pela falta de definies de critrios,
mesmo diante de textos legais muito claros. O que se dir quando o legislador no foi
muito feliz na redao do documento legal que deveria amparar uma atividade. O
resultado sempre pela negativa quanto ao que se pretende, como a tnica da
soluo perfeita, em prol da administrao ou seu agente.

Um exemplo bem prprio o que diz


respeito a explorao mineral em reas de proteo ambiental, para as quais o
IBAMA no promulgou qualquer definio quanto a possibilidade de desmatamento -lembrando-se que temporrio, pois ocorrer a recomposio de que j se tratou
neste trabalho -- para o desenvolvimento exploratrio, que se apresenta como
necessrio em muitos casos, como os de carncia e ou raridade da substncia
mineral, alm do aspecto da sua realizao diante do interesse e utilidade pblica.
Confronta com esta ausncia, as permisses para as atividades agrcolas nessas
mesmas reas, dando-se tratamentos sem a devida isonomia constitucional.

Subsiste

mesma

indefinio

conseqente impedimento quando se trata das reas de preservao permanente,

123

passveis de serem mineralizadas. Diante da especialidade da questo, no se


encontra justificao para as curiais negativas, mesmo considerada a recuperao e
o reafeioamento que podero ser implementados. O Cdigo Florestal -- Lei n
4.771/65 -- prev a figura das devidas compensaes, para estes casos.

Ainda no campo das indefinies para os


licenciamentos ambientais, tem-se o caso do patrimnio espeleolgico, que em sua
maioria no receberam a definio legal e ou mesmo tcnica de quais as cavernas
que so objeto de proteo permanente, impedidas de destruio, dada a sua
importncia para o patrimnio natural e cultural. A discusso e definio fica relegada
para cada caso isoladamente, atravs dos estudos e projetos tcnicos (EIA/RIMA), o
que tem gerado deturpaes sem razo de ser, pois sabido que em muitas
substncias (como a calcrea), a existncia de ocos nos corpos minerrios, so de
formao comum e constante, provocados pelo desfazimento da massa de minrio,
gerada com a movimentao dos lenis aqferos, sem que estes se constituam
numa caverna, dentro da concepo tcnica cientfica. A ausncia de diretriz geral,
tem gerado solues isoladas, sempre com perdas para todos os lados do problema.

Dentro da complexidade do processo de


licenciamento ambiental, tem-se os projetos tcnicos a embas-lo, exigidos pelo
artigo 225 da Constituio Federal, depois trazidos para a legislao infra
constitucional e pela normatizao dada pelo CONAMA (Conselho Nacional do Meio
Ambiente), que vo desde os mais amplos, como o EIA/RIMA (Estudo de Impacto
Ambiente e Relatrio de Impacto ao Meio Ambiente), aos mais simplificados,
dependendo da atividade, sem que para a minerao observa-se o contido nas

124

Resolues do CONAMA de ns 09, 10 e 13, todas de 06.12.90, alm da primitiva de


n 01 de 23.01.86, rotulados dos PCA-Plano de Controle Ambiental e RCA-Relatrio
de Controle Ambiental.

Estes escritos, tem demostrado, que


esto se caracterizando em peas de retrica tcnica, e meramente burocrticos,
prestveis para instruir os processos e no para nortear as atividades, como para as
devidas recomposies e ou recuperaes. Isto tem acontecido em quase todos os
Estados da Federao diante da incapacidade do Estado de lhes dar a devida
ateno, anlise, acompanhamento da implantao e da conduo, ficando tudo a
nvel de gabinetes.

Como esta legislao veio ao mundo


jurdico somente h pouco mais de uma dcada, o legislador encontrou soluo para
as empresas em funcionamento quando daquele evento e determinou a realizao do
PRAD - Plano de Recuperao de reas Degradadas, exatamente para resgatar o
passivo ambiental ento existente. Tais projetos ambientais restam depositados nas
prateleiras dos rgos estaduais, sem qualquer anlise e, obviamente, sem que se
tenha a comprovao da suas implementaes.
Esses projetos ambientais, em que pese a
sua importncia para todo o contexto, tem se mostrado desvinculados dos projetos e
das

anlises

tcnico-econmica-jurdica

dos

empreendimentos

minerrios,

apresentando sempre uma dicotomia entre o projeto de aproveitamento econmico


(PAE) exigido pelo Cdigo de Minerao, como o projeto ambiental que impe a
legislao especfica.

125

Conceitualmente os projetos ambientais


tm consonncia com os impactos que so gerados pela atividade minerria -- que
como j se comentou, com aparncias de forte conflito -- sendo que os estudos de
viabilidade, planejamento e projeto executivo de um empreendimento minerrio deve
ter sempre o escopo ambiental, pois o trato desta matria, desde a manipulao das
coisas do meio ambiente, como e especialmente, a recomposio de todo o stio
lavrado, com o reafeioamento do solo, interfere direta e objetivamente no custo do
empreendimento, e haver casos em que, este custo, tornar-se- invivel a
perquirio

do

projeto,

abortando-o.

Assim

Plano

de

Aproveitamento

Econmico(PAE) exigido pelo Cdex Minerrio deveria ser absolutamente integrado


com o Projeto Ambiental (EIA/RIMA, PCA, RCA, PRAD e outros), numa interao que
a lgica e a coerncia exige.

No se estaria distante da verdade ao se


afirmar que pela vontade da Resoluo CONAMA n 01 de 1986, que deu a
primeira forma e diretriz do estudo ambiental, atendendo ao comando da Lei n
6.938/81 -- Poltica Nacional do Meio Ambiente -- que antecedentemente a
Constituio de 1988, j tinha esta viso, mas que lamentavelmente, ficou
adstrita ao texto frio da norma.

Este trabalho se alinha a corrente dos que


entendem e vem de que, tanto do projeto ambiental, como o projeto de
aproveitamento minerrio, ha uma evidente maior importncia para o empreendedor,
do que para os rgos de controle dessas atividades. Isto ser evidencia, pois so

126

eles, que em ltima instncia, garantiro o sucesso econmico do projeto, que


objetivo fim de toda a atividade econmica humana. Assim que, como j colocado,
na oportunidade do deferimento do pedido de pesquisas, dever-se-ia dispor da
assinalao da viabilidade ambiental, permissivo do prosseguimento do projeto, seja
dentro da colocao empresarial inicial ou ento reformulado, para atender a todos os
interesses envolvidos ou, ainda que fosse abortado, diante da inviabilidade ambiental.
Tal comportamento geraria enorme economia, para o Estado, para o empreendedor
e para a sociedade no seu todo.

Tais

enfoques,

hodiernamente,

so

aplicveis aos projetos exploratrios minerrios de um porte mdio para maior,


valendo assinalar que para os menores, como o garimpo e o aproveitamento das
substncias para emprego imediato (construo civil), tudo isto se constitui numa
fico, j que a falta de um suporte do Estado aliado a ausncia de sustentao
cultural/intelectual do empresrio desse nvel, mote para mant-los na
clandestinidade, por vezes justificada com a necessidade da subsistncia, tornandoos uns less de alguma coisa.

Numa e noutra das hipteses que acima


se elencou, o problema vem a tona somente diante de um acidente ambiental ou de
uma denncia motivada por descontentamento econmico.

IX b b . aspectos que aperfeioariam o modelo.

127

A forma de se encontrar uma soluo para


o que se elencou, somente vem de uma forte interveno do Estado, nas suas
diversas esferas, mas que no se constitui algo de carter hercleo, como possa
parecer.

As ferramentas j existem e esto no


planejamento territorial municipal. Alis esta a esfera em que tudo deveria ocorrer,
por estar diretamente ligada ao fato, ao problema e a soluo que dada pela
comunidade, como respaldado na Resoluo CONAMA n 237 de 19.12.1997

11

que,

entre outras determinaes, transfere aos municpios o licenciamento ambiental e,


alguns dos comportamentos poderia perquirir por :
a poltica minerria, como as diretrizes do setor seriam emanadas por uma Agncia
de mbito federal, como por esta seriam outorgadas as concesses
para toda a gama de minrios, com exceo para os de emprego imediato, como j
previsto pela Lei Federal n 6.567 de 1978.
o Municpio, onde h forte insurgncia de minrios explorveis, desenvolveria
dentro dos seus planos diretores e ou de uso do solo, ou isoladamente, leis de
distritos minerrios, onde se norteiam todas as formas procedimentais.
esses distritos minerrios seriam passveis do macro licenciamento ambiental,
respaldado em projetos de EIA/RIMA, com todas as diretrizes pertinentes e, na

11

esta Resoluo renormatiza toda a sistemtica de licenciamento ambiental, dando nfase


a capacitao dos municpios em faz-los, retirando o aspecto concorrente com o Estado e a
Unio de forma que apenas o licenciamento em uma nica esfera se far necessrio, sendo a
municipal com primazia.

128

seqncia, cada empreendimento ao adaptar-se a essas regras, faria seu projeto


mnimo de adequao e, obteria o seu especfico licenciamento.
necessariamente, o licenciamento ambiental passaria, concomitantemente, pelo
termo de ajustamento de conduta, onde se constitui o ttulo executivo extrajudicial
que d fora executria ao rgo controlador.
bis indispensvel e necessariamente, ter-se-ia a auditoria ambiental por empresas
absolutamente independente, alm de capacitada, e com responsabilidade objetiva
e independente de culpa, como preceitua o artigo 14 da Lei n 6.938/81 e as
mesmas co-responsabilidades previstas na Lei n 9.605/98, como acima colocado,
que forneceria informes ao organismo de controle, tudo distante do auto ou
monitoramento ambiental.

neste mote da auditoria ambiental, encontra-se no compndio da legislao


brasileira, apenas na Lei n 1.898/91 do Estado do Rio de Janeiro e na sua
Constituio, que a exige para algumas atividades (petrleo, portos, depsitos de
produtos txicos, fontes trmicas e radioativas, depsitos de lixo e indstrias
qumicas) e a Lei n 4.802/93 do Estado do Esprito Santo, com as mesmas
fundamentaes ambas, aparentemente, letras mortas de lei.

em Minas Gerais e no Rio Grande do Sul, j so adotados mtodos de


monitoramentos peridicos, realizado por consultores independentes, ao mesmo
tempo em que as licenas so concedidas por prazo determinados.
neste mote, o CONAMA, atravs da Resoluo n 257 j citada, definiu que as
licenas ambientais sero sempre expedidas com prazo de validade, entre 4 e 8
anos, ao cabo dos quais carecem de renovao e, obviamente, passando por

129

vistorias e reanlise dos procedimentos. Este comportamento j est incorporado


na Lei da Poltica Ambiental do Estado de So Paulo, j indicada, porm est h
mais de ano aguardando sua regulamentao.

o comportamento da periodicidade das licenas em contrapartida de

se

apresentar como soluo da fiscalizao, traz em seu bojo a instabilidade das


atividades, pois as disposies que j tratam da matria so omissas ao fato de a
renovao no se dar em tempo do vencimento da anterior, por culpabilidade do
Estado, hiptese na qual ficar o empreendimento e seus dirigentes submetidos ao
rigor da Lei n 9.605/98, comentada no item quanto a criminalizao das condutas.

o tema que se aborda encontrado, tambm, na Resoluo n 1.836/93 da ento


Comunidade Europia (hoje Unio Europia), mas nos Estados Unidos da
Amrica que esta norma um instrumento de poltica e de controle ambiental,
como de desenvolvimento econmico como, tambm, na Inglaterra, dada pela
norma BS 7.750/92.

de valia comentar que uma experincia


realizada no Estado de So Paulo, que enfocou as duas atividades como um todo,
trazendo-as para o seio do Distrito Minerrio. Este projeto lanado no municpio de
Araariguama, no instante que recm se emancipara de So Roque, teve flego para
sair do campo das idias e ir para o campo prtico. Os resultados j vem
demonstrando que o caminho pode produzir resultados concretos, diante do parcial
sucesso obtido, retardado que est, pela demora nas aprovaes e expedies dos
licenciamentos ambientais, mais gerado pelo viciado comportamentos do Estado, em

130

refazer tudo o que j fora feito, pois o funcionrio que deve assinar o documento de
licena buscar ter as suas prprias convices sobre a questo, desprezando as
lanadas no processo.

Este mesmo efeito se faz presente, mesmo


que palidamente, com a demora na implementao dos acordos com o Ministrio
Pblico, a serem formalizados nas aes civis pblicas judiciais que discutiram a
matria.

De outros rinces deste pas, notcias so


trazidas de que alguns municpios j perquiriram por estes mesmos caminhos, sendo
os mineiros os que mais avanaram, ao se debruaram por tais formulas,

com

resultados efetivos.

X - encerramento
No trmino das notas produzidas neste
trabalho, mostra-se indispensvel trazer a colao deste, duas afirmaes que,
pilhadas dos compndios lidos, expressam pensamento do qual nos filiamos :

131

Uma nave espacial que no tem passageiros, s tripulantes. Assim, no


planeta em que vivemos, cada um membro da tripulao. A velha idia de
ser passageiro, e de viver sem preocupaes, tudo isso acabou.
12

MC LUHAN

De uma coisa sabemos : A terra no pertence ao homem, o homem que


pertence a terra, disso temos certeza. Todas as coisas esto interligadas,
como o sangue que une uma famlia. Tudo est relacionado entre si. Tudo
quando agride a terra, agride os filhos da terra, no foi o homem que teceu a
trama da vida. Ele meramente um fio da mesma. Tudo que ele fizer terra,
a si prprio far.

Cacique Seattle da Tribo Duwanisk13

XI . bibliografia

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ANTUNES, Paulo de Bessa, Direito Ambiental, Lumen Juris, 1996

12

apud Paulo de Bessa Antunes, ob. cit., pgs. 175

13

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Ambiental - RT - julho/setembro 1996, apud Elio Figueiredo, Polticas para conservao acordadas com respeito a soberania nacional in Revista do Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul.

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