ECONOMA PBLICA

PROGRAMA DE TECNOLOGA EN GESTIN

PBLICA CONTABLE

JOS SILVA RUIZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN

PBLICA, ESAP

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA

Director
HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO

Subdirector acadmico
CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE

Decano de pregrado
JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO

Coordinador Nacional de A.P.T y Programas de Tecnologas

JOSE SILVA RUIZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA

JOS SILVA RUIZ
Bogot D.C., Diciembre de 2008

INTRODUCCIN GENERAL AL MDULO

La Economa como disciplina se ha ocupado tradicionalmente del estudio del
sector privado de la economa (de sus agentes econmicos individuos,
empresas y economas domsticas); es decir, del mercado. Sin embargo, el
crecimiento del sector pblico y su incidencia en las actividades econmicas
privadas, aunado a sus caractersticas particulares de decisin poltica,
condujeron a la constitucin de una disciplina autnoma para su anlisis. Esta
disciplina, denominada en principio finanzas pblicas, ha empezado a
designarse, desde los aos setenta del siglo XX, economa pblica. Los temas,
su importancia relativa y las tcnicas o instrumentos de anlisis, en esencia
provienen de la economa.
En principio trat los mismos problemas de las finanzas pblicas, pero ms all de
las limitaciones presupuestales de ingresos, gastos y deuda pblica. Ampliando
de este modo, su campo de anlisis a los bienes pblicos, a la incidencia de los
impuestos y gastos en el bienestar, a los efectos de las regulaciones pblicas, los
derechos de propiedad, el problema de las externalidades, los procesos de toma
de decisiones pblicas, el diseo de polticas pblicas, y la gestin de agencias
pblicas, evaluacin y control pblicos.
La economa pblica en general ha experimentado una evolucin significativa
desde la segunda mitad del siglo XX. En esta evolucin ha incidido el estudio de
los bienes pblicos y su anlisis integracionista de los ingresos (tributacin) y del
gasto a partir del paradigma Wicksell-Lindhal-Mugrave-Samuelson. Esta
evolucin tambin ha estado ligada a los desarrollos de la sociedad, del Estado,
de la misma economa como disciplina y de la forma de analizar y resolver los
problemas.
El mdulo esta dividido en cuatro unidades. En la unidad uno se presenta una
introduccin muy somera sobre el objeto, mtodo e instrumentos de la economa,
los cuales son utilizados a su vez para el anlisis de la economa pblica. la
unidad dos corresponde a una perspectiva histrica de economa pblica desde
la economa clsica hasta los desarrollos recientes del paradigma dominante en
la economa (neoclsico) y en el anlisis de las finanzas pblicas y la economa
pblica (el enfoque normativo y positivo). la unidad tres hace referencia a la
evolucin histrica de la teora de los bienes pblicos, donde en trminos
generales se observa que las decisiones sobre bienes y servicios pblicos en
ltimas se toman a travs de un proceso poltico (concejo municipal, asamblea
departamental, congreso de la repblica, juntas directivas de empresas pblicas,
consejo de ministros, etc.). finalmente, en la unidad cuatro se muestra la
problemtica de las externalidades (costos y beneficios sociales no
contabilizados y que perjudican o favorecen a terceras personas que no
participan en decisiones sobre los mismos), y en general los problemas sobre la
contaminacin ambiental y los principales dispositivos para tratar de encontrar
solucin a la misma. son temas que corresponden a un curso de economa
pblica, y no de economa de mercado.

PROGRAMA DE TECNOLOGA
CONTABLE (TGPC).

EN

GESTIN

PBLICA

1 DE LOS NCLEOS TEMTICOS Y PROBLEMTICOS

El programa de tecnologa en gestin pblica contable tiene diferente formas de
interpretar la realidad que ha definido como su objeto especfico de estudio. En
esta medida se considera fundamental que el programa de tecnologa en gestin
pblica contable tenga en cuenta tres puntos que se consideran indispensables
dentro del proceso de construccin de conocimiento partiendo de cuatro ncleos
problemticos que contienen las asignaturas por desarrollar, teniendo en cuenta
lo siguiente:
La formacin de tecnlogos debe conducir al desarrollo de las capacidades de
comprensin y reflexin.
La posibilidad del desarrollo de las capacidades de reflexin y comprensin
exige abordar el conocimiento en s mismo como objeto de estudio.
La Gestin Pblica Contable, como parte de la disciplina Administracin
Pblica, debe enmarcarse en los fundamentos conceptuales y metodolgicos de
las ciencias sociales.

Desarrollo
y Gestin

Territorial

TECNOLOGA

EN

GESTIN PBLICA
CONTABLE, TGPC

Economa
de lo
Pblico

Formacin
Bsica

Estado
y
Poder

Organizaciones
Pblicas y
Gestin

1.1 Ncleo Economa de lo Pblico

La denominada economa pblica se refiere a la manera como se priorizan y
satisfacen, con recursos escasos, los bienes y servicios de inters colectivo; de
cmo se asignan de manera eficiente los recursos sociales, con la participacin
activa de la sociedad civil en una relacin ms estrecha con el Estado.

La globalizacin de la economa, los avances cientficos y tecnolgicos en la

informacin y las telecomunicaciones, los avances de la electrnica, la frecuencia
del cambio tecnolgico, desataron nuevos retos y procesos sociales que deben
ser compartidos entre el Estado y el sector privado generando as una nueva
reconceptualizacin de lo pblico. Estos nuevos problemas se evidencian en el
incremento de la competencia internacional, en los acelerados cambios de las
preferencias de los consumidores y en el produccin de nuevos bienes y
servicios, en la renovacin de la tecnologa, en las nuevas formas de distribucin
del riesgo y de los costos de la investigacin y desarrollo de productos y
procesos.
La administracin pblica es el eje fundamental para la aplicacin de los
preceptos de la nueva economa de lo pblico. La enseanza de la economa de
lo pblico para la formacin de Tecnlogos en Gestin Pblica Contable recoge
herramientas bsicas como las asignaturas integrales de pensamiento
econmico, la microeconoma, la macroeconoma, las finanzas pblicas, le
presupuesto pblico, la contabilidad y el anlisis financiero del sector pblico.
Igualmente, aporta a otras asignaturas como las de planeacin, poltica
econmica, social y ambiental, en proyectos de desarrollo, enfoques del
desarrollo y desarrollo territorial; y de una manera indirecta en las dems
asignaturas del plan de estudios, pero tambin recibe aportes de otras reas
problemticas como las de problemtica de lo pblico, gestin y desarrollo
territorial. Todo esto como proceso hacia un conocimiento integral u holstico.
Resulta pertinente hacer la aclaracin en relacin a la denominacin del ncleo en
trminos de economa de lo pblico, en tanto que economa pblica hace relacin
restrictiva a la dicotoma Estado-Sociedad Civil, mientras que economa de lo
pblico remite a la corresponsabilidad de la trada Estado, Mercado y Sociedad
Civil para el agenciamiento de los asuntos del bien comn.
Del universo de problemas propio de la economa pblica el programa de
Tecnologa en Gestin Pblica Contable abordan las asignaturas siguientes:

Economa Pblica.
Contabilidad I, II, III y IV.
Hacienda Pblica Territorial.
Costos y Costeo.
Presupuesto Pblico Territorial.
Contabilidad de Costos.
Contabilidad Sistematizada I y II.
Auditora Financiera.
Auditora Fiscal.
Anlisis Financiero.

Estas asignaturas buscan aportar al Tecnlogo en Gestin Pblica Contable las

teoras econmicas, herramientas conceptuales y operativas que le permitan
identificar de manera problmica la complejidad de la economa de lo pblico en

sus diferentes vertientes, permitindole la formacin de criterios para la toma de

decisiones en el marco del fenmeno administrativo pblico que contribuyan a la
construccin de una sociedad equitativa, justa y democrtica.
1.2 EL TRABAJO DEL TUTOR
El tutor tendr libertad de ctedra en cuanto a su posicin terica o ideolgica
frente a los contenidos del mdulo, pero el desarrollo de los contenidos de los
mdulos son de obligatorio cumplimiento por parte de los tutores. Los Tutores
podrn complementarlos los mdulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio
para el estudiante frente a la evaluacin del aprendizaje son los contenidos de los
mdulos; es decir, la evaluacin del aprendizaje deber contemplar nicamente
los contenidos de los mdulos. As mismo, la evaluacin del Tutor deber
disearse para dar cuenta del cubrimiento de los contenidos del mdulo.
El Tutor debe disear, planear y programar con suficiente anticipacin las
actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesin de
tutora (incluyendo la primera), y disear las actividades para todas las sesiones
(una sesin es de cuatro horas tutoriales). Tambin debe disear las estrategias
de evaluacin del trabajo estudiante que le permita hacer seguimiento del proceso
de autoaprendizaje del estudiante. Los mdulos (asignaturas) de TGPC son de
dos crditos (16 horas de tutora grupal presencial por crdito para un total de 32
horas), tres crditos (48 horas de tutora grupal presencial) y de 4 crditos (64
horas de tutora grupal presencial
El mdulo de Economa Pblica es de tres (3) crditos, equivalente a sesenta y
cuatro horas de tutora grupal presencial, distribuidas as:
MDULO DE ECONOMA PBLICA (3 crditos)
No. max.
No. mnimo
Horas
Total
sesiones
de
No. de
Horas
por
horas
por
encuentros
sesiones
por
crdito
Tutora
encuentro
tutoriales*
sesin
Grupal
2
16
32
8
4
2
8
3
16
48
12
4
3
12
4
16
64
16
4
4
16
* El nmero de encuentros se programara de acuerdo con las distancias y costos de
transporte de la Sede Territorial al CETAP, por ejemplo para los casos de los
CETAP de Leticia, San Andrs, Mitu, Puerto inirida y Puerto Carreo, se podrn
programar un mnimo de dos encuentros para un mdulo de 2 Crditos (16 horas
por encuentro), tres encuentros para un mdulo de 3 crditos y cuatro encuentros
para un mdulo de 4 crditos.
Encuentro: nmero de veces que se desplaza un Tutor a un CETAP para
desarrollar un mdulo.
Sesin: nmero de horas por cada actividad tutorial, por ejemplo: 8-12 a.m., 2-6
p.m., 6-10 p.m.

No.
Crditos

TABLA CONTENIDO

1
2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7

1
2
3
4
5
6
6.1
6.1.1
6.1.2
6.1.3
6.1.4
6.2
6.4
6.3.1
6.3.2
6.4
7
8
9
10
1
2

DE
LOS
NCLEOS
TEMTICOS
Y
PROBLEMTICOS
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIN GENERAL AL MDULO
UNIDAD 1. INTRODUCCIN SOBRE PRINCIPIOS,
INSTRUMENTOS Y GENERALIDADES DE LA
ECONOMA
INTRODUCCIN
PRINCIPIOS,
INSTRUMENTOS
Y
GENERALIDADES DE LA ECONOMA
DEFINICIN DE ECONOMA
OBJETO Y MTODO DE LA ECONOMA
ESCASEZ Y PRODUCCIN
DEFINICIN DE MERCADO
FUNDAMENTOS
DE
LA
ECONOMA
DE
MERCADO
LA PRODUCCIN MERCANTIL CAPITALISTA,
LA ECONOMA DE MERCADO Y LA FORMA DE
PENSAR DESDE EL PARADIGMA DOMINANTE
DE LA ECONOMA.
UNIDAD 2. PERSPECTIVA HISTRICA DE LA
ECONOMA PBLICA
INTRODUCCIN
OBJETIVOS
IDEAS CLAVE
MAPA CONCEPTUAL
TEXTO DE CONTEXTUALIZACIN
DESARROLLO DE CONTENIDOS: PERSPECTIVA
HISTRICA DE LA ECONOMA PBLICA
GASTO PBLICO
Economa Clsica
El anlisis marginal
Las externalidades y Pigou
El anlisis normativo de los bienes pblicos
LA TRIBUTACIN
FINANZAS PBLICAS POSITIVA Y NORMATIVA
Finanzas pblicas normativa
Finanzas pblicas positiva
LA ECONOMA PBLICA MODERNA
ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIN
SNTESIS O RESUMEN
BIBLIOGRAFA
UNIDAD 3. BIENES PBLICOS
INTRODUCCIN
OBJETIVOS

Pag.
7
8
10
10
10
10
11
13
15
15
16
16
21
21
23
23
24
25
26
27
28
30
31
32
33
37
37
39
41
43
44
45
47
50
50
52

3
4
5
6
6.1
6.2
6.3
6.3.1
6.3.2
6.3.3
6.3.4
7
8
9
10
1
2
3
4
5
5.1
5.2
5.3
5.4
5.4.1
5.4.2
5.4.3
5.4.4
5.4.5
5.4.6
6
7
8
9
10

IDEAS CLAVE
MAPA CONCEPTUAL
TEXTO DE CONTEXTUALIZACIN
DESARROLLO DE CONTENIDOS: LA TEORA DE
LOS BIENES PBLICOS
EL ENFOQUE WICKSELL LINDAHL
EL PARADIGMA MUSGRAVE SAMUELSON
AMPLIACIONES Y ANLISIS ALTERNATIVOS
SOBRE BIENES Y SERVICIOS PBLICOS,
SOCIALES O COLECTIVOS
Bienes impuros o mixtos
Necesidades preferentes (bienes preferentes, de
necesidad o de mrito)
El anlisis positivo
El anlisis neoinstitucional (los bienes comunes)
ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIN
SNTESIS O RESUMEN
BIBLIOGRAFA
UNIDAD 4. EXTERNALIDADES
INTRODUCCIN
OBJETIVOS
IDEAS CLAVE
TEXTO DE CONTEXTUALIZACIN
DESARROLLO DE CONTENIDOS
COSTOS PRIVADOS Y COSTOS SOCIALES
BENEFICIOS SOCIALES Y COSTOS SOCIALES
EXTERNALIDADES: ALGUNAS DISTINCIONES
SOLUCIONES
PARA
EVITAR
LAS
EXTERNALIDADES.
Autorregulacin: soluciones privadas para evitar las
externalidades
Intervenciones estatales
Comparacin entre la regulacin y las multas
Eleccin entre las multas, las subvenciones y la
regulacin
Las problemticas de la compensacin
El sistema jurdico en la solucin de las
externalidades
ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIN
SNTESIS O RESUMEN
BIBLIOGRAFA
GLOSARIO DE TRMINOS

52
53
54
55
56
62
77
78
81
82
84
86
87
89
91
93
93
94
94
95
96
96
97
98
100
101
103
108
108
111
111
114
115
118
119
119

UNIDAD 1. INTRODUCCIN SOBRE PRINCIPIOS,

INSTRUMENTOS Y GENERALIDADES DE LA ECONOMA
1 INTRODUCCIN
La economa capitalista o economa de mercado, se fundamenta en la propiedad
privada sobre los medios de produccin, en un alto grado de divisin y
especializacin del trabajo y en una fuerza de trabajo asalariada; y el salario es el
precio de esa singular mercanca cuyo nivel vara de acuerdo con la oferta
(existencia de individuos desposedos de los medios de produccin) y la demanda
(individuos dueos de medios de produccin que requieren comprarla).
El capital, como elemento definitorio de capitalismo, es un proceso de inversin
inicial de dinero y reinversin permanente (de parte de la ganancia) en medios de
produccin y fuerza de trabajo para la acumulacin constante de capital.
En las economas capitalistas modernas, en las economas de mercado, el Estado
desempea un papel esencial: defensa interna y externa, provisin de bienes y
servicios pblicos, regulacin, emisin de dinero y administracin de un orden
jurdico para hacer respetar los contratos y derechos de propiedad. En trminos
generales, el Estado garantiza las condiciones para la existencia del sistema
capitalista mediante la produccin y reproduccin permanente de condiciones
sociales, polticas, sociales y culturales a travs de instituciones y organizaciones.
Y para cumplir sus funciones, los gobiernos, incurren en gastos, los cuales en
esencia provienen de diferentes clases de impuestos (sistema de tributacin).
Estas actividades a cargo del Estado y los gastos e ingresos pblicos, as como
su incidencia en la economa de mercado son estudiados por una disciplina
denominada Economa Pblica.
2 PRINCIPIOS, INSTRUMENTOS Y GENERALIDADES DE LA ECONOMA
2.1 DEFINICIN DE ECONOMA
La Economa es el estudio de las decisiones que toman los individuos cuando hay
escasez, es decir, cuando lo que podemos obtener es limitado; o en otros
trminos, es el estudio de la asignacin de los recursos escasos entre usos
alternativos. La escasez es una situacin en la que la cantidad de recursos que
son utilizados para producir bienes y servicios es limitada y, adems, pueden
utilizarse de diferentes maneras por lo que hay que sacrificar un bien o un
servicio para obtener otro.
La Escasez nos obliga a elegir. Las personas deben decidir a que van a dedicar
su tiempo; el municipio o la ciudad debe decidir cmo va a utilizar el suelo; y el
pas, tiene que decidir cmo va a repartir su poblacin entre diferentes actividades
sociales ya sean oficios, profesiones y disciplinas.

Las decisiones se toman en todos los niveles de la sociedad. Las personas

deciden qu productos o servicios van a comprar, cunto dinero ahorrar, a qu
profesin u oficio van a dedicarse. Las Empresas deciden qu productos o
servicios van a producir y cmo van a producirlos. Los Gobiernos previa consulta
a sus ciudadanos deciden qu proyectos y programas van a realizar y cmo van a
financiarlos. Las decisiones que tomen los individuos, las empresas y los
gobiernos responden a cuatro preguntas bsicas:
a) Qu producir? (decisiones sobre bienes y servicios)
b) Cuanto producir? (la cantidad a producir)
c) Cmo producir? (el uso de insumos o materias primas, tecnologa y de
trabajo)
d) Para quin producir? (el consumo a satisfacer).
2.2 OBJETO Y MTODO DE LA ECONOMA
2.2.1 El Objeto
Todo problema econmico proviene de la escasez, y la escasez es entendida
como una situacin en la cual no es posible satisfacer todas y cada una de las
necesidades humanas. Cuando ya no es suficiente la produccin meramente
natural, la produccin de la naturaleza externa al hombre, ste se ve forzado a
producir por s mismo elementos aptos para satisfacer sus necesidades, o sea,
forzado a trabajar. Cuando el proceso de produccin es social, que son muchos
hombres y mujeres los que deben trabajar, la escasez, entonces, obliga a un
proceso de divisin y especializacin social del trabajo. La escasez conduce,
pues, no slo a un proceso de produccin social sino simultnea e
indisolublemente a un proceso de distribucin de la sociedad humana, es decir, a
un proceso de distribucin social del producto obtenido. (Cuevas, 1993: 3-4).
Todo proceso de produccin social es un proceso de transformacin, e implica por
tanto un doble conjunto de relaciones, entre el hombre y la naturaleza, y del
hombre y los otros hombres, lo cual implica un conjunto de relaciones sociales
propiamente dichas. As, la economa se clasifica como una ciencia social, porque
el objeto de su estudio se enmarca dentro del segundo conjunto de relaciones a
que da lugar el proceso de produccin (relaciones sociales de produccin)
(Cuevas, 1993: 5).
2.2.2 El Mtodo
Las ciencias sociales en general, a diferencia de las naturales, no son
experimentales. La economa como ciencia social utiliza un procedimiento
analtico lgicamente riguroso que a partir de ciertas premisas, hiptesis o
supuestos, conducen a inferencias o conclusiones sobre la relacin entre
fenmenos, sobre su dinmica de causa y efecto y sobre sus implicaciones
finales. La validez de las conclusiones con respecto a las premisas iniciales
depende de que el anlisis lgico est libre de toda falla y, por ello, un

10

entrenamiento analtico riguroso es bsico en la formacin de todo economista

(Cuevas, 1993: 7).
La ciencia econmica recurre a la abstraccin, para poder aislar unos fenmenos
de otros y separar sus causas y efectos, procedimiento analtico que consiste en
dejar de lado, en el estudio de un fenmeno, todo lo que no sea esencial a su
naturaleza, a sus causas y a sus efectos. En realidad, la abstraccin es un
procedimiento analtico que los economistas crean en condiciones ideales en el
papel o en su proceso mental. El uso de la abstraccin le permite a las teoras
econmicas (y a los economistas) seleccionar algunas relaciones que constituyen
la realidad o la forma de ver la realidad, las premisas o hiptesis que considera
como relevantes y adecuadas para el anlisis de fenmenos particulares de la
teora. Dadas estas premisas, la deduccin de su dinmica interna, de sus
interrelaciones, de sus relaciones de causa a efecto y de sus implicaciones,
conduce a las conclusiones buscadas sobre los fenmenos en observacin. A
este conjunto de premisas, de relaciones internas entre ellas junto con sus
implicaciones, los economistas lo denominan frecuentemente modelo econmico.
(Cuevas, 1993: 7-8).
Un mtodo es un conjunto de condiciones y de elementos (premisas y supuestos)
que junto con sus relaciones internas e implicaciones conduce a una serie de
conclusiones sobre un determinado fenmeno econmico. El modelo cumple en la
teora econmica la funcin que las condiciones ideales de experimentacin
cumplen en las ciencias naturales, de ah su importancia metodolgica. Aunque
todo modelo est constituido por un conjunto de relaciones lgicas, y puede ser
formulado matemticamente, la presentacin matemtica no es imprescindible a
todo modelo. Con una buena dosis de verdad, aunque a veces ello se interprete
falazmente, suele decirse que la economa es la ciencia de los supuestos
(Cuevas, 1993: 8).
Un elemento fundamental para la construccin de modelo, es que las premisas o
supuestos bsicos en que se fundamenta un mtodo cientfico deben ser, una
reflexin de la realidad bajo estudio, lo cual puede ser alcanzado con un
determinado grado de conocimiento factual o emprico de dicha realidad. En
ltimas, este conocimiento factual, determina la validez o invalidez cientfica de un
modelo lgica e internamente consistente. Para obtener su informacin factual la
ciencia econmica debe recurrir a la Historia y a la Estadstica, que son sus
nicos instrumentos de observacin directa de la realidad primaria, de registros de
hechos reales bsicos sobre los cuales se fundamenta todo mtodo cientfico
(Cuevas, 1993: 9).
La Estadstica, como registro de hechos, es en s una forma de Historia y, por
ello, tambin es frecuente la observacin de que el mtodo de la ciencia
econmica es un mtodo histrico. O, para introducir en esta definicin del
mtodo el primer pilar lgico de que antes se habl, podra generalizarse o
sintetizarse lo expuesto en esta seccin diciendo que el mtodo de la ciencia
econmica es por fuerza de la necesidad de un mtodo histrico-deductivo. El
registro de fenmenos reales (historia-estadstica) acta como contenido de las
premisas en que se fundamenta un mtodo cientfico (mtodo histrico), y el

11

mtodo analtico-deductivo aplicado a tales premisas le permite a la ciencia

econmica hacer predicciones objetivas sobre el devenir de un fenmeno.
(Cuevas, 1993: 9).

El economista como ser humano y social, como otros profesionales y cientficos

sociales, aparece en una sociedad (con profesiones y disciplinas en este caso) ya
pensada y hecha por los hombres y mujeres, una sociedad con un lenguaje y
valores ticos, morales, estticos, filosficos, polticos, ideolgicos y religiosos, a
la cual el hombre debe inicialmente adaptarse y comprender para luego entrar a
criticar y contribuir a transformar. As, el hombre no se inventa la sociedad, pues
aparece en una sociedad ya inventada, pensada y creada por el hombre, una
sociedad de profesiones y disciplinas que en la evolucin misma de la sociedad
se van creando y fortaleciendo o van desapareciendo, con la participacin
individual y colectiva de sus miembros. La riqueza creativa en la sociedad y en las
profesiones y disciplinas esta en relacin directa con la libertad de pensamiento y
de credo, de ah las diversas escuelas y tendencias de pensamiento al interior de
la economa como disciplina: mercantilismo, fisiocracia, escuela clsica, teora
marginal (escuelas de Lousana, Austriaca y neoclsica), escuelas institucionales,
entre otras, y de grandes pensadores de la economa como Adam Smith, David
Ricardo, John Stuart Mill, Carlos Marx, Alfred Marshall y Wilfredo Pareto, John M.
Keynes, Joan Robinson, Paul Samuelson, Milton Friedman, Arrow, Coase, entre
otros (a estos pensadores se les critica tambin por su participacin poltica e
ideolgica).
2.3 ESCASEZ Y PRODUCCIN
El modelo de la economa clsica (Smith, Ricardo, Mill, Say) se construye a partir
de tres factores de produccin: tierra, trabajo y capital. La distribucin de la renta
en este modelo se genera de acuerdo con la participacin en cada uno de los
factores; es decir, la remuneracin de los factores se presenta as: la tierra
produce renta al terrateniente o propietario; el trabajo se remunera mediante
salarios a los asalariados y el capital proporciona ganancia al inversionista,
capitalista o empresario1.
Los economistas neoclsicos identifican ahora cinco factores de produccin que
se utilizan para producir bienes y servicios:
1) Recursos naturales: lo que proporciona la naturaleza y que se utilizan para
producir bienes y servicios.

Carlos Marx y los marxistas, considerado como uno de los maestros de la sospecha, considera
que el modelo clsico es una mera abstraccin de la realidad, alejado de esa realidad, pues la
tierra produce rboles, yerbas u otras especies pero no renta, ese es un invento social, que oculta
la divisin de la sociedad en clases sociales y su diferencia de renta de acuerdo con la posicin
social: El modelo a su vez oculta y legitima la apropiacin de la riqueza de la sociedad; es decir,
que unos se apropian de los medios de produccin y otros son desposedos y tan solo les queda
como opcin la venta de su fuerza de trabajo, ahora considerada como una mercanca ms en el
proceso de produccin.

12

2) Trabajo: esfuerzo humano, incluido tanto el fsico como el mental, que se

emplea para producir bienes y servicios.
3) Capital fsico: medios elaborados por los serenes humanos (construcciones,
mquinas y tecnologa) para producir bienes y servicios.
4) Capital humano: conocimientos y cualificaciones adquiridas por un trabajador
por medio de la educacin y de la experiencia y utilizados para producir bienes
y servicios.
5) Iniciativa empresarial. Esfuerzo utilizado para coordinar la produccin y la
venta de bienes y servicios.
2.4 DEFINICIN DE MERCADO
Un mercado es un mecanismo que permite a los compradores y a los vendedores
intercambiar cosas, es decir, intercambiar lo que tienen por lo que quieren. Por
ejemplo, un comprador intercambia dinero por un producto; un vendedor
intercambia un producto por dinero, el mercado de trabajo permite a los
trabajadores y a las empresas intercambiar tiempo y dinero. En general, se
intercambia automviles y dinero, trabajo y dinero, vivienda y dinero. La
mercanca dinero (dinero en efectivo, plstico, cheques, pagares, hipotecas) es un
medio gil de intercambio que facilita las transacciones econmicas.
Los mercados determinan los precios de los bienes y de los servicios a travs de
los mecanismos de oferta y demanda, y estos precios guan las decisiones sobre
qu, cuanto y cuando comprar y vender; es decir, las cantidades a ofrecer y
demandar y la calidad de los bienes y servicios.
Puede definirse el mercado como el conjunto de relaciones y condiciones que
hacen posible el intercambio de productos. El mercado no consiste en un mero
lugar geogrfico, sino que adems es necesaria la existencia de condiciones
sociales que hacen viable la existencia del mercado: trabajo asalariado, capital
dinero y una clase empresarial.
2.5 FUNDAMENTOS DE LA ECONOMA DE MERCADO
Las condiciones de la economa capitalista se fundamentan en la economa de
mercado. Para los primeros economistas, dada las condiciones de la poca, era
comn pensar que el intercambio de productos tena su causa en una
caracterstica de la misma naturaleza humana, que era un proceso de intercambio
natural. Adam Smith, por ejemplo, crea que el intercambio tena su origen en una
tendencia natural del hombre debido a las ventajas que tal cambio poda
proporcionarles. Sin embargo, un anlisis riguroso, por ejemplo en Marx, seala
que no puede existir intercambio sin dos condiciones sociales bsicas: a) divisin
social del trabajo; b) propiedad privada sobre los medios de produccin, de los
objetos e instrumentos de trabajo como la tierra, las materias primas, las
herramientas, mquinas, etc. (Cuevas, 1993: 15).

13

En primer lugar, el intercambio no puede existir sin divisin de trabajo, y la divisin

del trabajo tiene su origen en cierto grado de especializacin del trabajo en la
produccin de determinados productos (unos se dedican a producir trigo, otros a
producir vino, otros a producir herramientas de trabajo) y cada uno de esos
productos satisfacen necesidades diferentes, y para satisfacerlas se requiere el
intercambio de producto a travs del dinero, es decir, a la existencia del mercado.
Generalmente, la especializacin del trabajo incrementa la productividad del
trabajo (por ms conocimiento de la tierra, semillas, herramientas y tiempo de
cosecha), la mayor especializacin aumenta la produccin y la calidad del
producto, permitindole a la sociedad mayores ventajas de intercambio. Pero el
intercambio no puede existir sin la propiedad privada sobre los medios de
produccin, condicin necesaria para enajenar productos, para intercambiarlos.
De ah que, el sistema de sociedad capitalista defienda la libertad individual,
entendida como una sociedad hombres libres, libres para intercambiar
mercancas, incluida la fuerza de trabajo.
En segundo lugar, como lo seala la evidencia histrica el intercambio surge en
una fase determinada de desarrollo social, justo cuando se desarrolla la propiedad
privada sobre los medios de produccin, y con el surgimiento de la propiedad
privada desaparece la comunidad primitiva o comunismo primitivo. Las
sociedades esclavistas, feudal y capitalista y su antesala el periodo mercantilista,
descansan en la propiedad privada y en la permanente sofisticacin de las formas
de propiedad. Una de sus grandes contribuciones al pensamiento econmico de
Smith consisti en establecer una relacin directa entre la divisin del trabajo y la
existencia del mercado y, ms especficamente, en lo que se ha denominado ley
de los mercados de Smith, al establecer una relacin entre el grado de divisin
del trabajo y el tamao o amplitud del mercado. Es decir, el mercado slo se
amplia en la medida en que unos individuos, al especializarse en un determinado
producto (trigo), demandan los productos que no producen y que producen otros
(vino) que se han especializado en ese producto.
2.6 LA PRODUCCIN MERCANTIL CAPITALISTA
La economa capitalista, o economa de mercado, se caracteriza, entonces,
porque descansa en la propiedad privada de los medios de produccin, en un alto
grado de divisin y especializacin del trabajo y en la existencia y desarrollo del
trabajo asalariado (de la fuerza de trabajo, y el salario es el precio que se
establece en el mercado por esa mercanca). La economa de mercado desarrolla
la produccin mercantil hasta sus extremos con base a su vez en el desarrollo
permanente de la ciencia y la tecnologa. Para que exista el mercado de fuerza
de trabajo, como todo mercado, es necesario que exista una oferta, una demanda
y un precio de dicha mercanca. Este ltimo como ya se seal, es el salario. Y
para que exista la oferta de fuerza de trabajo es necesario, a su vez, que haya un
grupo de individuos que necesiten o deseen venderla. (Cuevas, 1993: 24).
El capital (el dinero inicialmente invertido y acumulado en medios de produccin y
fuerza de trabajo), como elemento esencial de capitalismo, no puede sino hacer

14

referencia a las caractersticas especficas que distinguen el capitalismo de otros

sistemas, es decir, al conjunto de circunstancias que determinan la existencia de
un mercado de fuerza de trabajo. Lo que distingue al capitalismo de otros
sistemas sociales es la existencia de una demanda de fuerza de trabajo, y por
tanto, la existencia de un grupo desposedo de los medios de produccin y que
tan slo les queda su fuerza de trabajo para subsistir, y de otra parte, un grupo de
individuos con la necesidad y la capacidad de comprar tal mercanca; individuos
propietarios de medios de produccin en una escala que sobrepase sus propias
capacidades de trabajo, medios de produccin suficientes para emplear
productivamente fuerza de trabajo ajena (Cuevas, 1993: 25).
2.7 LA ECONOMA DE MERCADO Y LA FORMA DE PENSAR DESDE EL
PARADIGMA DOMINANTE DE LA ECONOMA.
La Riqueza de las Naciones de Adam Smith (1723-1790) en el ao de 1776, se
considera como el inicio de la economa moderna. Sin embargo, Smith y el
mismo David Ricardo continuaron diferenciando entre valor y precio. Para Smith,
el valor de un bien significaba su valor de uso, mientras que el precio significaba
su valor de cambio. Al concepto del valor de uso se dedicaron los filsofos,
mientras los economistas se dedicaron al de valor de cambio (a la explicacin de
los precios relativos), pero el valor de cambio de los bienes viene determinada
por el costo de produccin. Y los costos de produccin, en Smith y Ricardo,
estaban determinados, fundamentalmente, por el costo del trabajo; entonces, la
teora del valor trabajo era esencial en ese anlisis.
2.7.1 Pensar en trminos marginales.
Entre 1850 y 1880, los economistas comenzaron a construir una alternativa
adecuada a la teora del valor trabajo, pero para esto deban resolver la paradoja
del valor de uso. No es la utilidad total de un bien la que determina su valor de
cambio, sino ms bien la utilidad de la ltima unidad consumida, as, los
economistas marginalistas volvieron a definir el concepto de valor de uso a partir
de la idea de utilidad general a un valor en funcin de la utilidad marginal o
adicional: la utilidad de una unidad adicional de un bien.
La definicin ms clara de estos principios marginales fue elaborada por el
economista ingls, Alfred Marshall (1842-1924) en sus Principios de Economa
publicado en 1890. Marshall sealo que la oferta y la demanda actuaban
simultneamente para determinar el precio. Este anlisis queda ilustrado en la
famosa cruz marshalliana de la figura 1. En el grfico, la cantidad adquirida de un
bien en un periodo se muestra en el eje horizontal, y el precio se muestra sobre el
eje vertical. La curva DD representa la cantidad demandada del bien en cada
periodo, a cada precio posible. La curva tiene pendiente negativa para reflejar el
pensamiento marginalista de que, a mediada que aumenta la cantidad, la gente
querr pagar cada vez menos por la ltima unidad adquirida. Es el valor de esta
ltima unidad el que fija el precio de todas las unidades adquiridas (Nicholson,
2004: 10).

15

La curva SS (oferta: cantidad producida de un bien) muestra cmo aumentan los

costos de produccin (marginales) a medida que se produce ms. Esto refleja el
creciente costo de produccin de una unidad ms a mediad que aumenta la
produccin total. La pendiente positiva de la curva SS refleja los costos
marginales crecientes, al igual que la pendiente negativa de la curva DD refleja un
valor marginal decreciente. Las dos curvas se cortan en p* y Q*. Se trata de un
punto de un punto equilibrio: tanto los comparadores como los vendedores estn
satisfechos con la cantidad intercambiada y el precio que se intercambia. Si una
de las curvas se desplaza, el punto de equilibrio se desplazar hasta otro punto.
As, el precio y la cantidad se determinan simultneamente por la relacin entre la
oferta y la demanda. En P* y Q*, segn Marshall, no es posible afirmar que sea la
oferta , o la demanda, la que determina por si sla el precio y que, por tanto, no se
puede afirmar que sean slo los costos, o la utilidad que obtienen los
compradores, los que determinan el valor de cambio (Nicholson, 2004:11).
Precio

D
S

P*

Q*

Cantidad por periodo

Figura 1. Curva m ars haliana de oferta y dem anda

Fuente: Nichols on, 2004.

El modelo marshaliano es un modelo de equilibrio parcial que considera tan solo

el mercado de un bien. Para responder a problemas ms generales del mercado
se debe recurrir a un modelo del conjunto de la economa que refleje de manera
ms adecuada las relaciones entre diversos mercados y agentes econmicos. El
economista francs Len Walras (1831-1910), construy las bases para la
comprensin de las relaciones implcitas en el anlisis del equilibrio general. El
anlisis del equilibrio general no slo se fijara en un solo mercado (harina de
trigo, por ejemplo) sino tambin en las repercusiones del aumento del precio de la
harina en otros mercados -pan, pizza, pasta, etc. (Nicholson, 2004: 13).
La frontera de posibilidades de produccin (figura 2) ofrece dos resultados del
equilibrio general que son evidentes en el modelo de oferta y demanda de
Marshall de un nico mercado. La Figura 2 muestra las posibilidades de
produccin de dos bienes, en vez de uno como en el modelo de Marshall, y por
tanto, se utiliza como punto bsico en los modelos de equilibrio general. La
frontera es como una curva de oferta de dos bienes: muestra el costo de
oportunidad de producir ms de un bien como la reduccin de la cantidad
producida del segundo bien (Nicholson, 2004: 15).
La figura 2, entonces, muestra la curva de posibilidades de produccin u
opciones de produccin de una economa, es decir, las diferentes combinaciones

16

de productos que puede producir. La figura bidimensional puede mostrar las

opciones de produccin con dos clases generales de bienes, bienes agrcolas y
bienes industriales o bienes de capital y bienes de consumo, viviendas y
automviles, etc.
100
90
80

Candidad de bienes industriales por ao

a
b

50

20

10

10
20
50
Cantidad de bienes agrcolas por ao

70

80 90 100

Figura 2. Curva de posibilidades de produccin

La curva de posibilidades de produccin muestra, adems, el concepto de

escasez. La economa dispone en un momento dado del tiempo de una cantidad
fija de cada factor de produccin. Eso significa que slo es posible producir una
cantidad mayor de un producto si se produce una menor de otro. Para producir
ms bienes agrcolas, dedicamos menos recursos a la produccin de bienes
industriales, y esto significa que la cantidad de bienes industriales disminuye. Por
ejemplo, si nos desplazamos del punto c al punto e de la curva de posibilidades
de produccin de la Figura 2, sacrificamos 40 unidades de bienes industriales (5010 unidades) para obtener 20 unidades ms de bienes agrcolas (90-70
unidades).
2.7.2 Tipos de anlisis econmico: Microeconoma y Macroeconoma. El
paradigma dominante en economa es el neoclsico. Desde esta y otras
perspectivas, los economistas, como muchas otras disciplinas sociales, utilizan
esquemas y supuestos para simplificar las cosas (mapas, modelos). Los
supuestos son abstracciones de la realidad.
En el anlisis econmico con frecuencia tambin se utilizan variables para tratar
de averiguar cmo influyen mutuamente unas sobre otras (por ejemplo, gasto,
empleo, produccin, demanda, desempleo). Una variable es una medida de algo,
que puede tomar diferentes valores: salario y nmero de horas trabajadas,
produccin y empleo cantidad de trabajo empleado-, demanda y precio.
En economa, las palabras Ceteris Paribus quieren decir que todas las dems
variables se mantienen fijas; son palabras latinas que significan mantenindose
todo lo dems constante. A veces se postula este supuesto y se aade
explcitamente una advertencia: un descenso del precio de los salarios eleva la
cantidad trabajadores empleados, Ceteris Paribus. En este contexto, significa
mantenindose fijas otras variables.

17

Los economistas con frecuencia analizan cmo cambia una variable cuando otra
experimenta una pequea variacin del valor, lo cual se denomina Variacin
marginal. La pregunta marginal es la siguiente: Si aumentamos una variable en
una unidad, cunto variar la otra? La caracterstica fundamental de esta
pregunta marginal es que una de las variables slo aumenta una unidad. Par el
estudiante al que le interesa la renta, la pregunta marginal es: si trabajo una hora
mas a la semana, cunto aumentara mi renta? (Sullivan y Sheffrin, 2004: 12).
Desde esta perspectiva, existen dos tipos de anlisis econmico: la
microeconoma y la macroeconoma. Los modelos microeconmicos y
macroeconmicos a veces no son ms que descripciones escritas; en la mayora
de los casos se basan en las matemticas. Una de las ventajas de la utilizacin
de las matemticas reside en que obliga a asegurarse de que los modelos no
tienen errores lgicos (Blanchard, 2000: 1).
En qu se diferencia la macroeconoma de la microeconoma?. La respuesta se
encuentra en sus races griegas: macro: significa grande y micro, pequeo. La
Macroeconoma estudia las variables econmicas agregadas, como la
produccin de la economa en su conjunto (la produccin agregada) o el precio
medio de todos los bienes (el nivel agregado de precios). En cambio, la
microeconoma estudia la produccin y los precios de mercados especficos
(Blanchard, 2000: 1).
2.7.2.1 La Microeconoma.
La Microeconoma estudia la produccin y los precios de mercados especficos.
La microeconoma simplifica el anlisis con base en las curvas de oferta y
demanda de cada una de las unidades econmicas, es decir, el agente
econmico o empresa. La microeconoma es el estudio de las elecciones
econmicas que hacen los individuos y las empresas, y como estas elecciones
crean mercados; o tambin, el estudio de las decisiones que toman los individuos,
las familias, las empresas y el Estado y de las consecuencias de estas decisiones
para los mercados de bienes y servicios.
Una de las razones para estudiar Microeconoma es comprender mejor cmo
funcionan los mercados. Una vez que sabemos cmo funcionan stos, podemos
utilizar el anlisis econmico para predecir las variaciones del precio de un bien y
las de la cantidad vendida de este bien. El anlisis microeconmico responde a
muchas preguntas prcticas sobre los mercados y sobre el modo en que
funcionan, por ejemplo, cmo afecta el impuesto a la gasolina su consumo?
(Sullivan y Sheffrin, 2004: 13).
La microeconoma se puede utilizar para toma de decisiones econmicas de los
individuos o personas (costos de oportunidad de tiempo y dinero, inversiones),
toma de decisiones de las empresas (demanda de sus productos, oferta de
insumos, anlisis de costos, de precios, y de la eficiencia), y tambin, se utiliza
para evaluar problemas generales de poltica gubernamental.

18

2.7.2.2 la Macroeconoma.
La Macroeconoma se convirti en una rama independiente de la Economa en los
aos treinta, perodo en el que haba en todo el mundo un enorme desempleo.
Sabiendo Macroeconoma, podemos comprender todos los tipos de debates
sobre poltica econmica, debate sobre el acierto de las medidas que pretenden
reducir la tasa de desempleo, incremento de la produccin, la demanda, el
desempleo, la inflacin, el dficit presupuestario, la poltica fiscal, la poltica
monetaria y el dficit comercial. La Macroeconoma explica por qu las
economas crecen y cambian y por qu el crecimiento econmico a veces se
interrumpe. La macroeconoma es el estudio de la economa de un pas en su
conjunto (Sullivan y Sheffrin, 2004: 15).
Dada la complejidad de la disciplina, la labor de la Macroeconoma es encontrar la
manera de simplificar, con el fin de explicar la conducta de las variables
agregadas. Los macroeconomistas simplifican suponiendo que el mundo es
mucho ms sencillo de lo que realmente es. Por ejemplo, en lugar de seguir la
pista a los numerosos bienes y los mercados en los que se venden, normalmente
recurren a la ficcin de que solo hay un bien, como nica curva de demanda y
nica curva de oferta, que se comercializa en un mercado. De esta forma, en
lugar de seguir la pista a los millones de curvas de demanda y de oferta que
existen en realidad, solo necesitan pensar en la curva de la demanda y la curva
de oferta del bien. Una vez realizadas esas simplificaciones, se pueden construir
sencillas estructuras para estudiar e interpretar la economa. Estas se denominan
modelos. Los modelos macroeconmicos son instrumentos lgicos, internamente
coherentes, para describir el funcionamiento de las economas (Blanchard, 2004:
1).
2.7.3 Economa positiva y normativa
En trminos generales, la divisin entre economa positiva lo que es y
normativa lo que debera ser, realizada por Keynes (1891), se lleva a
conceptos e instrumentos analticos de los problemas y del proceso de toma
decisiones. John Maynard Keynes (1891) es quien mejor resume su manera de
pensar como economista: la teora de la economa no suministra un conjunto de
conclusiones definitivas inmediatamente aplicables a la poltica econmica. Es un
mtodo mas que una doctrina, una construccin mental, una tcnica de anlisis
que ayuda al que la posee a extraer conclusiones correctas. (citado por Sullivan
Sheffrin, 2004: 9).
El anlisis de la Economa Positiva responde a las preguntas de qu es o de
qu ser. El razonamiento econmico moderno ortodoxo es de tipo positivo. El
enfoque Positivo se ocupa del anlisis de los fenmenos que afectan a la
actividad econmica y predice las consecuencias de distintos cursos de accin.
Algunas de las preguntas a las que responde la economa positiva:
1) Cmo afectar una subida de los tipos de inters la demanda de vivienda?

19

2) Qu parte del aumento de los precios de la gasolina incide en el aumento de

precios de la canasta familiar?
3) Cmo afectar una subida del precio del acueducto y alcantarillado el acceso
al nmero de usuarios, y su capacidad de gasto en relacin con su ingreso?
4) Cmo afectar una subida del transporte de pasajeros urbanos a las empresas
prestadoras del servicio y a los usuarios?
5) Qu parte del aumento de impuestos afectara el ahorro y el consumo en
general?
El anlisis de la Economa Normativa responde a la pregunta de qu debera
ser. El anlisis normativo esta ms ligado a la economa del bienestar. Las
preguntas de la Economa Normativa son del estilo:
1) Debe subir el Gobierno el precio de la gasolina?
2) Debe intervenir la Junta del Banco de la Repblica cuando flucta el precio del
dlar?
3) Debera financiarse los servicios pblicos domiciliarios con impuestos o con
tarifas?
4) Debe pagar el Gobierno rescate por secuestrados liberados o a las personas
que proporcionan informacin?
5) Debe el Gobierno entregar dinero a los bancos que entran en bancarrota?
2.7.4 El Estado en una economa de mercado
En la mayora de las sociedades modernas, en las economas de mercado, el
Estado tiene cinco responsabilidades generales (Sullivan y Sheffrin, 2004: 61):
1.- Suministrar bienes y servicios. El Estado suministra todo tipo de bienes y
servicios, pblicos puros (defensa nacional, justicia), bienes de mrito y
preferentes (salud, educacin), bienes no puros o mixtos (agua potable,
alcantarillado, aseo, electricidad, telecomunicaciones), autopistas, parques,
investigacin y desarrollo.
2.- Redistribuir la renta. En una Economa de mercado, algunas agentes ganan
mucho ms que otras y el Estado redistribuye la renta a favor de los pobres a
travs del gasto pblico y su financiacin mediante impuestos.
3.- Tributacin. El Estado utiliza los impuestos sobre distintos bienes y servicios
para financiar sus programas de gasto y para estimular o desestimular la
produccin.
4.- Regulacin de las prcticas empresariales. El Estado utiliza diferentes tipos
de regulacin (reglamentaciones) para controlar la contaminacin, fomentar la
competencia entre las empresas, la produccin de monopolios y de los servicios
pblicos.
5.- Poltica Comercial. El Estado utiliza diversas medidas para controlar el
comercio internacional, fomentar algunos tipos de comercio y restringir otros.

20

2.7.5 Justificacin Econmica a la Intervencin del Estado.

Antes de 1914, los gastos pblicos eran inferiores al 15% de la renta nacional. En
Francia y en los principales Estados del mundo, oscilaban normalmente entre el
10 y el 15%. Actualmente los gastos pblicos alcanzan y sobrepasan, en general,
el 30% de la renta nacional a pesar de que los medios tcnicos y el desarrollo de
la produccin han elevado mucho el nivel de ste (Duverger, 1980: 1-2). Y para
que el Estado desempee un papel importante en la Economa de mercado, los
impuestos son necesarios. La cuestin prctica es saber cul es el mejor sistema
tributario.
El concepto desarrollado por Pigou de fallas de mercado, en el contexto del
Estado benefactor de la economa del bienestar, sera la principal justificacin en
la economa neoclsica de la intervencin del Estado en la economa. Pueden
identificarse cinco fuentes o clases de deficiencia o fallas de mercado:
externalidades y bienes pblicos, fallo de la competencia monopolio-,
rendimientos crecientes, mercado de seguros, mercados complementarios,
asimetras de informacin. Los bienes pblicos y las externalidades se analizan
en las unidades 2 y 3 respectivamente.
En relacin con las externalidades, Samuelson, segn Coase, retoma el anlisis
de Pigou y afirma que ste sostiene que el equilibrio de una economa bajo
competencia es correcto, salvo donde existen economas tecnolgicas externas o
deseconomas (1994, 26), estos ltimos conceptos se remplazan por el trmino
externalidades, con el cual se justifica la intervencin gubernamental.
Sin embargo, para Coase, este anlisis es incapaz de descubrir los factores que
determinan si la accin gubernamental es deseable y de qu tipo, pues ignora
otros cursos posibles de accin. El concepto de externalidad impone una
intervencin gubernamental (impuesto, multas y regulacin), antes de que puedan
considerarse otras opciones entre las que destacan la no accin gubernamental,
el abandono de una accin anterior, o dejar libremente el desarrollo de las
actividades y transacciones del mercado.
Coase propone un nuevo instrumento conceptual, los costos de transaccin
(costos de bsqueda de informacin, costos de arreglos y decisiones), concepto
que considera clave para entender el funcionamiento del sistema econmico. En
este sentido, Coase entiende los mercados como instituciones que existen para
facilitar el intercambio, es decir, existen para reducir los costos que implica la
realizacin de las transacciones y que el lmite del tamao de la empresa est
definido por la situacin en la que los costos de organizar una transaccin igualan
a los costos de llevarla a cabo a travs del mercado (Coase, 1994: 14).
A partir de estas consideraciones, Coase entra a criticar el corazn de la Teora
Marginalista que fundamenta la intervencin reguladora del Estado. Su punto de
referencia es la formulacin de Samuelson respecto de la funcin de optimizacin
de los costos marginales: Slo cuando los precios de los bienes igualan a los

21

costos marginales, la economa obtiene, a partir de sus escasos recursos y

limitada tecnologa, la mxima produccin. El costo marginal tiene esta propiedad
maximizadora y puede, con cierto cuidado, ser utilizado para detectar ineficiencias
en cualquier montaje inicial. As, para Samuelson y la teora marginalista, un
precio igual al costo marginal producir ingresos suficientes para cubrir los costos
totales si los costos medios aumentan con el crecimiento de la produccin; en
condiciones de competencia. La existencia de costos marginales decrecientes,
implica que el precio medio no permite el autofinanciamiento y hara necesario, en
concepto de Samuelson, la intervencin gubernamental, a travs de un subsidio
hasta alcanzar los costos totales.
Coase, no comparte el pago del subsidio, pues, a su juicio, si se paga un
subsidio, al gobierno le interesar reducir su valor y, por tanto, querr ejercer
influencia sobre la administracin del servicio subsidiado, lo que tender a la
sustitucin de la empresa privada por la estatal (Coase, 1994: 26). Adems,
Coase considera que la accin estatal tambin tiene costos, si suponemos que el
gobierno no corresponde a los ideales de Pigou, sino que, sencillamente, es una
autoridad pblica corriente, sujeta a presiones y corrupta (Coase, 1994: 28).

3. BIBLIOGRAFA.
BLANCHARD, Olivier; PEREZ, Daniel (2000 ). Macroeconoma, Teora y Poltica
Econmica con aplicacin a Amrica Latina. Buenos Aires: Editorial Prentice-Hall,
Tercera Edicin.
COASE, R. H. (1994). La empresa, el mercado y la ley. Madrid: Alianza Editorial.
CUERVAS, Homero (1993). Introduccin a la Economa. Bogot: Universidad
Externado de Colombia, Quinta Edicin.
SHEFFRIN, Stiven M.; OSULLIVAN, Arthur (2004). Economa, Principios e
Instrumentos. Madrid: Editorial Prentice-Hall, Tercera Edicin.
NICHOLSON, Walter (2004). Teora Microeconmica. Madrid: Thomson Editores.
NICHOLSON, Walter (2001). Microeconoma Intermedia. Bogot: Mc Graw Hill.

22

UNIDAD 2. PERSPECTIVA HISTRICA DE LA ECONOMA PBLICA

1 INTRODUCCIN
Desde Adam Smith, los estudiosos de la tributacin han estado interesados en las
cualidades de un buen sistema de impuestos. Tal requerimiento, tradicionalmente
exige que la carga de impuestos sea distribuida de una manera equitativa. Este
requerimiento ha tomado dos formas, una exige que la tributacin corresponda
con los beneficios recibidos, y la otra que la tributacin corresponda con la
capacidad de pago (Musgrave, 1987).
La Economa como disciplina se ha ocupado tradicionalmente del estudio del
sector privado de la economa (de sus agentes econmicos individuos,
empresas y economas domsticas); es decir, del mercado2. Sin embargo, el
crecimiento del sector pblico y su incidencia en las actividades econmicas
privadas, aunado a sus caractersticas particulares de decisin poltica,
condujeron a la constitucin de una disciplina autnoma para su anlisis.
Esta disciplina, denominada en principio finanzas pblicas3, ha empezado a
designarse, desde los aos setenta del siglo XX, economa pblica. En principio
trat los mismos problemas, ms all de las limitaciones presupuestales de
ingresos, gastos y deuda pblica. Ampliando de este modo, su campo de anlisis
a los bienes pblicos, a la incidencia de los impuestos y gastos en el bienestar, a
los efectos de las regulaciones pblicas, los derechos de propiedad, el problema
de las externalidades y los procesos de toma de decisiones pblicas.
Subyace un rasgo comn a las mltiples definiciones de finanzas pblicas: la
delimitacin de sus actividades a los componentes presupuestarios de ingresos,
gastos y deuda pblica. El Libro V de La riqueza de las naciones de Smith4 se
constituye en la base de los tratados modernos de las finanzas pblicas. Smith, al
estudiar los problemas econmicos pblicos, contempla tres temas referentes a
los gastos pblicos, los ingresos pblicos y las deudas pblicas.
El enfoque metodolgico de las finanzas pblicas no presenta mayor diferencia
con los criterios generalmente considerados para la ciencia econmica en
general. As, para Musgrave (1959, p. 3):
2

La diferencia entre la economa pblica y privada es, fundamentalmente una distincin legal. La
distincin entre el principio del presupuesto y el principio del mercado es una distincin entre dos
mtodos de organizacin econmica. Es cierto que en la economa pblica el principio del
presupuesto es el predominante, mientras que en la economa privada predomina el principio del
mercado. Publicado en National Tax Journal; Septiembre de 1948, Por qu la Hacienda
Pblica? Traduccin al espaol en Hacienda Pblica Espaola, No. 1, 1970.
3
En la literatura anglosajona se utiliza el trmino Finance Public, que en nuestro medio se
traduce como Finanzas pblicas, los espaoles traducen y adoptan el trmino con el nombre de
Hacienda Pblica.
4
SMITH, Adam. Sobre la Naturaleza y causas de la Riqueza de las Naciones (1776). As el Libro V
se titula De los ingresos del Soberano o de la Repblica y se divide en tres Captulos: ingresos,
gastos y deuda pblica.

23

Al conjunto de problemas que se centran en torno al proceso de ingreso-gasto

del Estado se le denomina tradicionalmente Finanzas Pblicas. Siguiendo este
convenio, se emplea el mismo trmino en el titulo de este volumen, pero con
mucha vacilacin. An cuando las operaciones del erario pblico suponen flujos
monetarios de ingresos y gastos, los problemas bsicos no son cuestiones
financieras. Por tanto, debemos considerar nuestra tarea como una investigacin
sobre los principios de la economa pblica. O, ms exactamente, sobre aquellos
aspectos de la poltica econmica que surgen en las operaciones del
presupuesto pblico.

La economa pblica, en una concepcin ms amplia, se constituye en el anlisis

del sector pblico, lo cual incluye los ingresos, la deuda y los gastos del sector
pblico como componentes del presupuesto y, a su vez, base del anlisis de las
finanzas pblicas. Cubre, adems, todas las actuaciones del sector pblico:
actividades presupuestarias, de regulacin, de diseo de polticas pblicas, de
gestin de agencias pblicas y de evaluacin y control pblicos.
Sin embargo, algunos autores prefieren mantener la tradicin ortodoxa y han
titulado sus trabajos como The Theory of Public Public Finance, caso (Musgrave
1959) y Buchanan (1976). Otros consideran equivalentes los trminos economa
pblica y finanzas pblicas5. A partir del trabajo de Musgrave (1959), se
encuentra que autores como Kolm (1964) y Johansen (1970) reemplazan el
concepto de finanzas pblicas por uno ms amplio: economa pblica. Los
autores ms recientes y reconocidos en este campo han titulado sus manuales
como Economa pblica: Atkinson y Stigltz (1988), Auerbach (1987), Laffont
(1990), Jha (1998) o Economa del sector pblico: Boadway y Wildasi (1986),
Brown y Jackson (1986) y Stigltz (1988).
Las finanzas pblicas y la economa pblica en general han experimentado una
evolucin significativa desde la segunda mitad del siglo XX. En esta evolucin ha
incidido el estudio de los bienes pblicos y su anlisis integracionista de los
ingresos (tributacin) y del gasto a partir del paradigma Wicksell-LindhalMugrave-Samuelson, e incluso desde los cambios en los manuales de la
disciplina propiciados por el mismo Musgrave. Al mirar la evolucin de los
trabajos de investigacin y el contenido de los manuales, puede observarse que
han cambiado los temas, su importancia relativa y las tcnicas o instrumentos de
anlisis, en esencia provenientes de la economa. Esta evolucin tambin ha
estado ligada a los desarrollos de la sociedad, del Estado, de la misma economa
como disciplina y de la forma de analizar y resolver los problemas.
Esta unidad trata la historia del pensamiento en economa pblica a travs de los
temas del gasto pblico (economa clsica, anlisis marginal, externalidades,
anlisis normativo), la tributacin (Smith, Edgeworth, Pigou, Ramsey), la
economa pblica moderna, finalizando con el anlisis normativo y positivo.

Hacienda Pblica en la traduccin espaola.

24

2 OBJETIVOS
2.1 GENERAL
Mostrar una perspectiva histrica de la evolucin de la Pensamiento en
Economa Pblica a travs sus principales escuelas y autores.
2.2 ESPECFICOS

Exponer la evolucin histrica del pensamiento de la economa pblica en

relacin con el gasto pblico y los bienes pblicos a travs de sus principales
escuelas y autores.

Sealar la evolucin histrica en el tratamiento del problema de la tributacin

desde la concepcin de diferentes escuelas y autores.

Resaltar la evolucin y el trnsito del concepto de finanzas pblicas por el

economa pblica.

3 IDEAS CLAVE
Las economa Pblica puede ser la rama ms antigua de la economa. A sta
contribuyeron los escolsticos (siglo XVI), los mercantilistas (siglo XVII), los
cameralistas, los fisicratas, los clsicos, marginalistas, neoclsicos, la escuela
del bienestar, la escuela de la eleccin pblica, los marxistas, Keynes, etc..
Adam Smith examina porque ciertos servicios deben ser provistos por el Estado.
Esto incluye el sostenimiento de la corte, defensa, polica y educacin bsica para
los pobres. Beneficio que no sera compensado por el gasto de algn individuo.
Desde Adam Smith, el pensamiento tributario ha puesto su atencin sobre dos
importantes temas: la equidad y la eficiencia. La discusin del criterio de equidad,
ha seguido dos direcciones histricas, la del principio del beneficio y la del
principio de capacidad de pago.
El pensamiento marginalista consider que as como el consumo de bienes
privados se gua por la regla de igualacin de la utilidad marginal con el precio, de
igual manera el consumo de bienes pblicos se orientara por dicha regla. As, el
presupuesto entr a hacer parte de los modelos walrasianos de equilibrio general.
La teora moderna de los bienes pblicos o sociales, descansa en buena parte en
el paradigma Musgrave Samuelson, que a su vez parte del enfoque Wicksell
Lindhal.
La economa pblica (finanzas pblicas) naci en el siglo XIX y se enriqueci con
un continuo flujo de estudios y actividades despus de la mitad de los aos 1960.
En los aos 1980, se comenz a usar el trmino de finanzas pblicas por el de
economa pblica o nueva economa pblica.

25

4. MAPA CONCEPTUAL
PERSPECTIVA HISTRICA
ECONOMA PBLICA
ECONOMA PBLICA

ECONOMA DE
MERCADO

FINANZAS PBLICAS
Cameralisatas, Fisiocratas, Petty,
Hobbes, Locke, Hume

ECONOMA PBLICA
CLASICA

ECONOMA CLSICA
- Smith (1776)
- Malthus (1799)
- Ricardo (1817)
- Mill (1848)

ADAM SMITH, JOHN STUART MILL

Impuestos (tributacin)

Gasto pblico

Deuda Pblica
Equidad, eficiencia, beneficio,
capacidad de pago

TEORA MARGINALISTA
Escuelas:
Lausana: Menger, BohnBawerk, Sax, Wicksell, Lindahl
Austriaca: Walras, Pareto,
Mazzola, Pantaleoni
Neoclsica: Jevons, Marshal,
Pigou, Edgeworth

FINANZAS PBLICAS
GASTO PBLICO Y TRIBUTACIN:
EN LTIMA
INSTANCIA
LAS
DECISIONES
SE TOMAN
MEDIANTE
UN PROCESO
POLTICO

ESCUELA MARGINALISTA
DUPUIT, JENKIN, MAZZOLA,
PANTALEONI, WICKSELL, LINDAHL

ESCUELA NEOCLSICA
MARSHALL, PIGOU, EDGEWORTH

ENFOQUE NORMATIVO
BERGSON, SAMUELSON,
MUSGRAVE

ENFOQUE POSITIVO
BLACK, BUCHANAN,

ECONOMA
PBLICA MODERNA
KOLM (1964), JOHANSEN
(1970), ATKINSON, A. B., y STIGLITZ,
STIGLITZ.

DECISIONES MEDIANTE
UN PROCESO POLTICO

VARIABLES:
Presupuesto pblico (Tributacin
impuestos-, gasto pblica, deuda
pblica), bienes y servicios pblicos
provisin, produccin, financiacin,
transferencias-, descentralizacin
fiscal, fundamentos ticos; las
donaciones colectivas, redistribucin
y transferencias pblicas;
externalidades; poltica
macroeconmica y poltica fiscal;
anlisis microeconmico de las
fallas del mercado, fallas del
gobierno, precios pblicos,
educacin, salud, medio ambiente.

26

5 TEXTO DE CONTEXTUALIZACIN / CUESTIONES PARA REFLEXIONAR.

El proceso de toma de decisiones sobre los bienes pblicos en el sector pblico
es de carcter poltico, y en l interviene una multiplicidad de agentes con
intereses diversos (cuando no contrapuestos). Tal situacin ha permitido que en el
estudio del proceso poltico se recurra cada vez ms a los instrumentos habituales
del anlisis econmico dentro del campo de la economa pblica.
Respecto del proceso poltico, Samuelson (1969, 204) pregunta a dnde lleva el
anlisis de la votacin tal y como lo present Wicksell? en relacin a los
problemas de distribucin, de capacidad de pago y la asignacin segn el
principio de beneficio, como lo comprendieron Wicksell, Musgrave, Johansen y
Dorfman cuando sacan el problema de la economa de mercado y lo llevan al
campo poltico o parlamentario dominado por la teora de los juegos. Musgrave
(1992, 59) argumenta que para esta provisin se debe usar un proceso poltico: 1)
para obtener revelacin de preferencias es decir, para decir al gobierno qu
bienes sociales deben suministrarse y 2) proporcionarle los recursos fiscales
necesarios para pagarlos. Esto se hace mediante la votacin sobre las decisiones
relativas a impuestos y gastos.
5.2 PREGUNTA O PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.
Qu debe hacer el gobierno?.
Esta es una gran parte del problema para lo cual la economa pblica comienza
por proveer algunas soluciones, con el entendimiento ms amplio del gobierno, y
no limitando su alcance a los actos implementados.
Por qu se necesita un sector pblico?
Con un sector pblico utilizando ms del 30 por ciento del PIB en los pases
occidentales, ms las regulaciones del sector y la regulacin macroeconmica
global del mercado, el alcance de la economa pblica es de una vasta prioridad.
Qu reglas deberan emplearse para su conduccin?.
Segn Musgrave (1987), para responder a estos interrogantes se requieren unos
principios de economa del sector Pblico. Ellos provendrn tanto de la economa
del bienestar como de la ciencia poltica y de las ciencias sociales. La historia del
pensamiento econmico en relacin con la produccin de bienes pblicos (o
colectivos) y los problemas de la tributacin y el gasto pblico, confirman la
relevancia de estos aportes en la formacin de aquellos principios.

27

6 DESARROLLO DE CONTENIDOS:
ECONOMA PBLICA6

PERSPECTIVA HISTRICA DE LA

Las Economa Pblica (finanzas pblicas) puede ser la rama ms antigua de la

economa. A sta contribuyeron los escolsticos (siglo XVI), los mercantilistas
(siglo XVII), los cameralistas y los fisicratas con su propuesta de Limpt
unique. En Gran Bretaa las contribuciones de Petty, Hobbes, Locke y Hume,
precedieron el libro V de la Riqueza de las Naciones de Smith, segn Musgrave
(en Palgrave, 1987), es el primer planteamiento moderno de las Finanzas
Pblicas; Ricardo y Mill continuaron el pensamiento clsico.
En la escuela neoclsica, Marshall y Pigou tambin dejaron su estampa en el
pensamiento britnico de la economa de las finanzas pblicas. Sin mencionar el
impacto de Keynes y la emergencia de la estabilizacin como una meta de la
poltica presupuestaria. La economa fiscal tambin se adiciona al cuerpo general
del anlisis econmico, su inters no esta limitado por los efectos de las
operaciones fiscales sobre el mercado y las respuestas del mercado a l
(Musgrave en Palgrave, 1987).
Aqu se plantean dos interrogantes bsicos: por qu se necesita un sector
pblico?, y, qu reglas deberan emplearse para su conduccin?. Segn
Musgrave (1987), para responder a estos interrogantes se requieren unos
principios de economa del sector Pblico. Ellos provendrn tanto de la economa
del bienestar como de la ciencia poltica y de las ciencias sociales. La historia del
pensamiento econmico en relacin con la produccin de bienes pblicos (o
colectivos) y los problemas de la tributacin y el gasto pblico, confirman la
relevancia de estos aportes en la formacin de aquellos principios. La siguiente
sntesis es una presentacin esquemtica de dicha historia.
6.1 EL GASTO PBLICO.
En relacin con el gasto pblico, la pregunta central es por qu ciertos bienes y
servicios deben ser provistos a travs del presupuesto?. Estos bienes y servicios
pueden ser producidos por el sector pblico o privado. En trminos de propiedad,
no interesa quien produce los bienes en cuestin, nos dice Musgrave (1987). El
punto crucial es que a los consumidores no se les impone una carga directa por el
acceso a dichos bienes. Dada la suposicin general que la preferencia de los
consumidores sera la de pagar por la compensacin (quid pro quo) del mercado,
por qu estaran eligiendo la provisin presupuestaria en el caso de los bienes
pblicos? (Musgrave en Palgrave, 1987). Desde una perspectiva histrica muy
somera, mostraremos algunas respuestas a la pregunta central.

Las principales fuentes orientadoras empleadas en la elaboracin de esta unidad corresponde a

Public Finance escrita por Richard Musgrave, y Public Economics escrita por Serge-Christophe
Kolm, ambas publicadas en The New Palgrave a Dictionary of Economics (1987), a Classics in
the theory of finance public de Richard Musgrave y Alan Peacock (1958), y a los textos clsicos
de Adam Smith y John Stuart Mill.

28

6.1.1

La Economa Clsica.

Diferentes respuestas a los interrogantes planteados se encuentran en la

literatura britnica de los siglos XVIII y XIX. Autores clsicos como los escoceses
David Hume y Adam Smith, y los ingleses John Stuart Mill y David Ricardo,
aportaron su punto de vista que ha orientado la literatura desde entonces.
6.1.1.1 David Hume (1711-1776)
Una moderna respuesta fue anticipada por el discernimiento temprano de Hume.
En su Tratado de la Naturaleza Humana (1739), Hume menciona cmo dos
vecinos podran acordar el drenaje de un pantano limtrofe, pero un arreglo similar
no podra ser alcanzado por un millar de personas ya que cada una buscara
descargar el peso de las negociaciones sobre el resto. La dificultad sera resuelta
por la sociedad poltica a travs de magistrados que representaran el inters
pblico (Musgrave en Palgrave, 1987).
6.1.1.2 Adam Smith (1723-1790)
Adam Smith tambin examina porque ciertos servicios deben ser provistos por el
Estado. Esto incluye el sostenimiento de la corte, defensa, polica y educacin
bsica para los pobres. Mas general, el Estado debe proveer aquellas
instituciones y empresas pblicas a travs de las cuales se pueden tener altas
ventajas para una gran sociedad, son, sin embargo, de tal naturaleza que el
beneficio nunca sera compensado por el gasto de algn individuo (Musgrave en
Palgrave, 1987). La razn del porque la provisin privada no funcionara
permanece an sin contestar.
El libro V de la riqueza de la Naciones de Smith (1776) se ttula De los ingresos
del Soberano o de la Repblica. El captulo 1 trata de los gastos, el captulo 2
Sobre las fuentes de donde proceden los ingresos pblicos, y el captulo 3 De
las deudas pblicas.
A su vez, el captulo de los gastos est organizado en cuatro partes: I. De los
Gastos de Defensa. Segn Smith (1776, p. 614), La primera obligacin del
Soberano, que es la de proteger la sociedad contra la violencia y de la invasin de
otras sociedades independientes, no puede realizarse por otro medio que el de la
fuerza militar. Los gastos requeridos por la fuerza militar son diferentes en
periodos distintos.
II. De los gastos de Justicia. La segunda obligacin del Soberano, que consiste
en proteger, hasta donde sea posible, a los miembros de la sociedad contra las
injusticias y opresiones de cualquier otro oponente de ella, o sea el deber de
establecer una recta administracin de justicia, implica dos clases diferentes de
gastos en periodos distintos de la sociedad (Smith 1176, p. 628): defensa de la
institucin de la propiedad y la proteccin de la persona (desigualdades fsicas y
sociales). Para garantizar la independencia del poder judicial se debe dotar a los
tribunales con ingresos derivados de la propiedad; pues, el poder judicial no

29

solamente debera estar separado sino ser independiente del poder ejecutivo
(Smithh 1776, p. 639).
III. De los gastos en obras e instituciones pblicas. La tercera y ltima obligacin
del Soberano y del Estado es la establecer y sostener aquellas instituciones y
obras pblicas que, an siendo ventajosas en sumo grado a toda la sociedad,
son, no obstante, de tal naturaleza que la utilidad nunca podra recompensar su
costo a un individuo o a un corto nmero de ellos, y, por lo mismo, no debe
esperarse que stos se aventuren a fundarlas ni a mantenerlas (Smith 1776, p.
639). Principalmente, se refiere Smith, a las instituciones para facilitar el comercio
y fomentar la instruccin.
IV. De los gastos para sostener la dignidad del Soberano. Los gastos destinados
a sostener la dignidad del soberano crecen en la medida que se incrementan los
gastos del pueblo y son mayores en una monarqua que en una repblica (Smith
1776, p. 716).
6.1.1.3 John Stuart Mill (1806-1873)
John Stuart Mill contina la orientacin general de Adam Smith, y en uno de sus
aportes hace referencia a las funciones ordinarias del Gobierno, entre estas la
provisin del sistema legal. El autor considera aquellas situaciones en las cuales,
a pesar del inters pblico por determinados servicios, los individuos no
encuentran inters en adelantarlos. Mill anticipa as la discusin de las fallas del
mercado debido a la inaplicabilidad de la exclusin, pues, la exclusin sera
ineficiente, igualmente si fuera aplicada, e ilustra la situacin con el caso de los
faros y la dificultad para cobrar peajes.
En los Principios de Economa Poltica, John Stuart Mill, titula el Libro Quinto,
Sobre la Influencia del Gobierno, y lo divide en once captulos. En el captulo
once hace referencia a los lmites de las atribuciones del gobierno, la cuestin de
a que materias puede o debe extenderse la intervencin gubernamental en los
asuntos de la sociedad, adems de aquellas que forzosamente le incumben (Mill
1848, p. 804). Y aqu mismo nos dice que la intervencin puede extenderse hasta
el control de la libertad de accin de los individuos (p. 805).
El primero de los deberes es la proteccin de la persona y la sociedad, lo cual se
relaciona de manera directa con las buenas cualidades o defectos de un sistema
legal (administracin de justicia). La intervencin puede ser facultativa o
discrecional. Segn Mill, la intervencin gubernamental se requiere en casos
como la educacin oficial (espiritual o secular), la regulacin de las horas de
trabajo, el cuidado pblico de los pobres, etc. (1848, p. 805).
Las diversas objeciones que presenta Mill a la intervencin del gobierno apuntan
precisamente a las excepciones a la mxima prctica de que los asuntos de la
sociedad pueden realizarse mejor por la accin privada y voluntaria (p. 835), en
el entendido, que los individuos son los mejores jueces de sus propios intereses

30

cuando un individuo intenta decidir ahora de manera irrevocable qu ser ms

conveniente para sus intereses en algn futuro ms o menos remoto (p. 820).
6.1.2 El Anlisis Marginal.
En esta seccin se presentan las contribuciones de los italianos Pantaleoni y
Mazzola y de los suecos Wicksell y Lindahl.
La discusin tomo un nuevo giro en 1880, cuando el anlisis de la utilidad bas
la teora del valor por el lado de la demanda. Los servicios pblicos no menos
que los privados son provistos para satisfacer las preferencias de los
consumidores individuales, eso fue muy debatido, y esta provisin a travs del
presupuesto puede ser vista en analoga al mecanismo de cambio del mercado.
Los impuestos pueden ser vistos como un pago de precio, ofrecido por el
consumidor. As un modelo de intercambio voluntario emerge del proceso
impuesto-gasto (Sax 1887, Mazzola 1890) (Musgrave en Palgrave, 1987, p.
1055).

El pensamiento marginalista consider que as como el consumo de bienes

privados se gua por la regla de igualacin de la utilidad marginal con el precio, de
igual manera el consumo de bienes pblicos se orientara por dicha regla. El
presupuesto entr a hacer parte de los modelos walrasianos de equilibrio general.
6.1.2.1 Pantaleoni
El economista Italiano Pantaleoni (1883), seala dos aspectos centrales en la
discusin y aprobacin del presupuesto: 1) que en ltimas, las decisiones sobre
bienes y servicios pblicos, y sobre impuestos (tributacin) y gasto pblico son de
tipo poltico y se resuelven en el parlamento, y 2) la presencia del anlisis
marginal en la discusin presupuestal:
En ltimo anlisis es el Parlamento quien decide acerca de la distribucin del
gasto pblico en nuestro pas. Aqu el estudio de la asignacin de los recursos
presupuestales disponibles as como de un monto dentro de ciertos lmitesrefleja la opinin sostenida por la inteligencia promedia reunida en el Parlamento
acerca de la escala de las utilidades marginales de los diferentes gastos. Esta
afirmacin puede parecer algo enigmtica a un lector no familiarizado con la
teora econmica del grado de utilidad, desarrollada por Jevons y por Walras
(Pantaleoni 1883, p. 16; en Musgrave and Peacock, 1958)

A Pantaleoni le preocupa, cmo en la contribucin de recursos de la carga de

tributacin sobre la capacidad de los contribuyentes, hay an una gran carencia
de algn mtodo o gua cientfica, y entonces, el ministerio de finanzas deber
juzgar de entre las ms variadas indicaciones cual ser el grado de perturbacin
causado a la produccin nacional. Se debe reconocer que cuando el presupuesto
es presentado al Parlamento, a fin de que su estructura pueda ser finalmente
decidida, hay un inmenso trabajo de preparacin realizado, con lo cual el
Parlamento tendra nicamente que modificar los detalles. El Parlamento es uno
de los principales factores, al cual el ministerio de finanzas tiene en cuenta

31

cuando estima la tolerancia del pas a considerar para la tributacin (Pantaleoni

1883, p. 27).
6.1.2.2 Mazzola.
De Mazzola (1890) se toman dos contribuciones esenciales: 1) el modelo de
cambio voluntario que emerge del proceso impuesto-gasto, y 2) el problema de la
indivisibilidad de los bienes pblicos. La igualdad entre el precio y la utilidad final
de los bienes pblicos recibi de Mazzola el nombre de Ley suprema de la
economa fiscal.
El precio y la utilidad final de los bienes pblicos son iguales no solo por virtud
del carcter complementario de estos. Esta suprema ley de la economa fiscal es
confirmada por la circunstancia objetiva del uso y consumo de bienes pblicos.
Dos rasgos son caractersticos del consumo de bienes pblicos: la indivisibilidad
de su uso y la consolidacin de necesidades (Mazzola 1890, p. 42; en Musgrave
y Peacock, 1958).

Y en relacin con la individualidad de los bienes pblicos, Mazzola seal (1890,

p. 42):
Los servicios relacionados con la ley y el orden, la salud pblica, etc. contribuyen
a la satisfaccin privada, pero aunque estos servicios se consumen en relacin
con cada satisfaccin, las cantidades individuales de consumo no pueden
dividirse y medirse y su participacin exacta en satisfacciones separadas no es
conocida. Esta indivisibilidad del consumo constituye una razn tcnica que
previene el establecimiento de un nico precio de mercado. () el precio es fijado
para cada consumidor de acuerdo con el mximo que pueda pagar determinado
por el grado de utilidad final que los bienes (pblicos) le reportan. Esta
indivisibilidad de los servicios pblicos tambin explica porque, cuando el
consumo de algn bien pblico puede ser averiguado caso por caso y cuando tal
consumo tiene cierta, determinada e identificable caracterstica individual, la
economa pblica recurre a un artificio muy similar a los precios de la economa
privada, es decir, precios diferenciales.

Mientras los bienes privados se venden a un precio uniforme, y los demandantes

individuales igualan la utilidad marginal al precio ajustando las cantidades. Para el
caso de los bienes pblicos el mismo comportamiento no es posible. Una misma
cantidad de bienes pblicos est a la disposicin de cada consumidor, y para esa
misma cantidad de bienes pblicos las utilidades marginales de los consumidores
difieren, entonces, el criterio de igualacin de utilidades marginales y precios
requiere la existencia de precios diferenciales. Estos precios diferenciales
denotaran lo que los consumidores estn dispuestos a pagar por los bienes
pblicos. Esta perspectiva de los impuestos se conoce con el nombre de enfoque
del beneficio o principio del beneficio (en este principio la relacin entre el
contribuyente y el Estado se considera, en trminos de quid pro quo, puesto que
la relacin es una relacin de cambio).
6.1.2.3 Knut Wicksell (1851 1926)

32

Wicksell (1896) rechaz el modelo de intercambio voluntario de Sax (1887) y de

Mazzola (1890), en el cual los impuestos son vistos como pagos de precios.
Mientras la provisin pblica estara en lnea con las preferencias individuales, no
podra ser implementada segn el intercambio voluntario (Musgrave 1987). Y
segn Hume, el intercambio no operara para el caso de un gran nmero de
personas. Puesto que el nivel de servicios pblicos disponibles para A no ser
afectado significativamente para su propia contribucin, por consiguiente, A no
revelara sus preferencias por los servicios pblicos, el consumidor aqu acta
como un free rider (gorrn, colinchado).
Para Wiksell (1896, p. 82):
Si el individuo ha de gastar su dinero para usos privados y pblicos de forma que
su satisfaccin se lleve al mximo, obviamente no pagar nada en absoluto para
los fines pblicos (por lo menos si no tenemos en cuenta las tasas y cargas
similares. Tanto si paga mucho como poco, afectar tan ligeramente al alcance
de los servicios pblicos que para todos los fines prcticos el mismo no lo notara
en absoluto. Naturalmente, si todo el mundo hiciera lo mismo, el Estado pronto
cesar sus funciones. La utilidad y la utilidad marginal de los servicios pblicos
(los bienes pblicos segn Mazzola) para el individuo dependen, pues, en el ms
alto grado de cuanto contribuyen los dems, pero poco de cuanto contribuye l
mismo.

Un proceso poltico de determinacin presupuestal por votacin, combinada con

una sancin legal de su cumplimiento, se requiere para que las preferencias sean
reveladas. As, las bases fueron puestas para la moderna discusin de la eleccin
pblica y de las reglas de votacin, por la cual una solucin eficiente puede ser
aproximada (Musgrave, 1987).
6.1.2.4 Erik Lindahl.
Aunque la hiptesis simplista del intercambio voluntario fuera rechazada por
Wicksell, la formulacin del intercambio voluntario fue desarrollada por Lindahl
(1919). Con alguna provisin dada de servicios pblicos disponibles para A y B, la
curva de demanda de A puede ser vista por B como una curva de provisin. El
equilibrio es entonces alcanzado donde la curva vertical de demanda agregada de
A y B intersectan la provisin programada para el producto; por ejemplo, donde
los precios impuestos pagados por los dos consumidores alcanzan el costo social
del servicio (Musgrave, 1987).
En su trabajo de 1919 denominado Tributacin justa: una solucin positiva,
Lindahl comienza con una ilustracin, que se considera clsica en las finanzas
pblicas. Aqu el autor supone slo dos categoras de contribuyentes: una A,
relativamente acomodada, y otra, B, relativamente pobre. Dentro de cada
categora todos los individuos deben pagar el mismo precio de su participacin en
el consumo pblico. El problema est en la relacin de los dos precios; por
ejemplo, la distribucin entre los dos grupos del costo total de los bienes
colectivos (Lindahl 1919, p. 168)

33

Adems, supone Lindahl, que la cuestin ha de resolverse mediante un acuerdo

entre los dos grupos, y considera el proceso como un tipo de intercambio
econmico. Sin embargo, nota que tanto los conceptos de oferta y demanda como
el objeto del intercambio son de una naturaleza especial. En ltimas, la oferta y la
demanda no se refieren a los mismos bienes colectivos, sino a participaciones en
ellos.
El acuerdo entre las dos categoras de contribuyentes se alcanzara en la
interseccin de las dos curvas de demanda (A y B), determinando as el tamao
del presupuesto de bienes pblicos. Entre ms participe la categora A en el
costo, menor ser la participacin de la categora B. En la solucin de equilibrio,
cada categora paga un precio impositivo (posteriormente llamado precio Lindahl),
que es igual al valor de la utilidad marginal derivada del acceso a los bienes
pblicos; y la suma de los dos precios impositivos es igual al costo de los bienes
pblicos suministrados.
Seala Lindahl (1919, p. 169), que la suma de las contribuciones que estn
dispuestos a pagar los interesados por la consecucin de algunos bienes
colectivos excede el costo total de stos. Entonces, se pregunta lindahl,
Debemos concluir que el problema no admite una solucin puramente
econmica?.
Para la aprobacin de los gastos pblicos por parte de los contribuyentes, resulta
ms natural hacerlo de manera simultnea, es decir, todos los gastos a la vez. En
otros trminos, la forma de cubrir el costo de los servicios pblicos ms
importantes no se determina por separado, sino junto con los servicios menos
importantes y en ambos casos segn los mismos principios. Ahora, si algn
interesado lograse que se distribuya el costo de los servicios pblicos ms
importantes de una forma ms favorable que el costo de los marginales, esto
indicara que el interesado ha defendido sus propios intereses mejor que otros
interesados y, por tanto, que la distribucin del poder poltico no es igualitaria
(Lindahl, 1919).
6.1.3 Las Externalidades y Pigou (1877-1959)
Segn Musgrave (1987), la prxima fase de desarrollo de la teora de los bienes
pblicos aparece en La Economa del Bienestar de Pigou (1920), con el anlisis
de las externalidades. Los costos externos y los beneficios quedan no
contabilizados por el mercado y esto requiere su correccin por la poltica pblica.
El aporte de Pigou renueva la discusin fiscal, esta vez en relacin con las
externalidades al diferenciar entre costos privados y costos sociales. Los
gobiernos recurriran a los instrumentos fiscales para compensar los efectos de
dichas externalidades.
En el tratado de las finanzas pblicas de Pigou (1928), la esfera de los servicios
pblicos es definida slo en trminos generales, por extensin al punto donde el
costo social marginal y los beneficios sern iguales. Sin embargo, el concepto de
beneficios externos podra ser ampliado fcilmente a los bienes pblicos, para

34

que las externalidades aparezcan no como un subproducto de ganancias internas

cuando todos los beneficios son externos.
Musgrave (1985) recuerda cmo los aportes realizados por los pensadores de
Europa continental sobre finazas pblicas (bienes y servicios pblicos, tributacin
y gasto pblico) fueron ignorados en la literatura fiscal anglosajona, hasta que l
hizo referencia a stos en su trabajo del ao 1939.
6.2 LA TRIBUTACIN.
Desde Adam Smith, el pensamiento tributario ha puesto su atencin sobre dos
importantes temas: la equidad y la eficiencia. La discusin del criterio de equidad,
ha seguido dos direcciones histricas, la del principio del beneficio y la del
principio de capacidad de pago. Estos dos principios fueron claramente expuestos
por Adam Smith en su discusin de los requerimientos de un buen sistema
tributario. El requerimiento de Smith sobre la eficiencia de la tributacin,
encontrara nuevos seguidores en los precursores del marginalismo tal como se
muestra ms adelante (Musgrave, 1987).
6.2.1 Adam Smith
En el captulo 2, Sobre las fuentes de donde proceden los ingresos pblicos, del
libro V de la riqueza de la Naciones (1776), Adam Smith seala que toda renta
proviene de estas dos fuentes:
1) La propiedad perteneciente al Soberano (Estado), con dos fuentes de ingresos:
-

Rentas derivadas del capital (en dinero o en inmuebles): generan intereses y

beneficios.
Rentas derivadas de la propiedad en tierras (ventas de tierras, arriendos).

2) El ingreso del pueblo (ingresos privados de los individuos):

-

Rentas: impuesto sobre la renta de la tierra.

Beneficios: impuestos sobre el beneficio (inters y excedente), sobre las
utilidades provenientes del capital y sobre el valor patrimonial de la tierra, de
las casas y de los capitales.
De los salarios

Segn Smith (1776, pp. 726-7), existen cuatro mximas con respecto a los
impuestos en general: 1) igualdad (equidad), 2) certidumbre, 3) comodidad del
pago y, 4) economa de la recaudacin (eficiencia).
El principio del beneficio tiene la ventaja que enlaza los dos lados del presupuesto
(impuesto y el gasto) y as los relaciona con la teora de los bienes pblicos. Por
su parte, el principio de capacidad de gasto (pago) se concentra en el lado de los
ingresos atendiendo a la distribucin de la carga tributaria. El precio Lindahl,
despus de todo, fue un impuesto al beneficio por excelencia. Sin embargo, las

35

finanzas de los precios fijos o de cuotas, relacionados con el nivel de consumo

individual de bienes pblicos interfieren con su provisin eficiente. El principio del
beneficio tampoco admite el uso redistributivo del proceso fiscal (Musgrave,
1987).
Por su parte, el principio de la capacidad de pago tiene la desventaja que mira la
distribucin de la carga de impuestos (o la carga resultante en la distribucin del
impuesto sobre rentas) como independiente del lado del gasto del presupuesto.
No obstante, sta aproximacin ha recibido bastante atencin (Musgrave, 1987).
Finalmente, Adam Smith resume en cuatro las fuentes de ineficiencia tributaria:
una administracin tributaria costosa, una carga tributaria que obstruya las
actividades econmicas, una tributacin excesiva y de tal naturaleza que estimule
la evasin, y una fiscalizacin excesiva de los contribuyentes. Estas fuentes de
ineficiencia podran, segn Smith tener como resultado paradjico que, los
impuestos llegan a ser con frecuencia mucho ms gravosos para el pueblo que
ventajosos para el Soberano (Musgrave, 1987).
6.2.2 John Stuart Mill
En sus Principios de economa poltica (1848), del libro V sobre la influencia del
Gobierno, dedica 5 de sus 11 captulos a la tributacin. Segn Mill, Adam Smith
ha resumido en cuatro mximas o principios, las cualidades que son de desear en
un sistema de impuestos, desde el punto de vista econmico, y como los
siguientes autores han estado de acuerdo con ellas, puede decirse que han
llegado a ser clsicas (1848, p. 686). Estos principios son:
1. Los sbditos de cada Estado deben contribuir al sostenimiento del gobierno en
una proporcin lo ms cercano a sus respectivas capacidades (equidad).
2. El impuesto que cada individuo est obligado a pagar debe ser fijo y no
arbitrario (certidumbre).
3. Todo impuesto debe recaudarse en la poca y en la forma en la que es ms
probable que convenga su pago al contribuyente (conveniencia o comodidad en el
pago).
4. Todo impuesto debe planearse de modo que la diferencia entre lo que se
recauda y lo que ingresa en el tesoro pblico del Estado sea lo ms pequea
posible (eficiencia o economa en la recaudacin).
Siguiendo a John Stuart Mill (1848, p. 704), los impuestos son directos e
indirectos. Los impuestos directos recaen sobre el ingreso o sobre el gasto
(cuando se imponen de manera directa al consumidor). Los impuestos indirectos
son los impuestos al consumo (gasto) y a los derechos de aduana.
La igualdad debe prevalecer en materia de impuestos porque as debe actuar el
Gobierno en todas las cosas, y porque la justicia en la tributacin no es para Mill

36

un tema presupuestal sino una cuestin de justicia social. La igualdad en la

tributacin, como una mxima poltica, significa, por tanto, igualdad en el
sacrificio. John Stuart Mill aparece as como un defensor del principio de
capacidad de pago y como un crtico del principio del beneficio.
Con J. S. Mill, la tributacin fue mirada como la imposicin de un sacrificio y el
problema era cmo distribuir este sacrificio de una manera equitativa. La justicia
requiere que la gente en igual posicin este tributando igual as como padeciendo
un sacrificio igual. La gente en igual posicin, sin embargo, est pagando sumas
desiguales de impuestos, diferenciando y distorsionando un igual sacrificio.
6.2.3 Francis Y. Edgeworth y Cecil Pigou
El subsiguiente refinamiento de Edgeworth (1897) y Pigou (1928) diferenciando
entre sacrificios: total o absoluto igual, proporcional igual, y marginal igual (total
mnimo). El sacrificio marginal igual requiere proveer un mximo de progresin
slo cuando el programa de utilidad esta decreciendo. El sacrificio total o absoluto
requiere una proporcin progresiva o tributacin regresiva, dependiendo de si la
elasticidad marginal del ingreso cae por debajo, es igual, o excede la unidad.
Ninguna regla simple, finalmente puede ser dada para el caso del sacrificio
proporcional (Musgrave, 1987).
La regla del sacrifico marginal igual exige que el sacrifico total sea el mnimo, y
entonces, se le puede considerar tambin como una regla de eficiencia. De
acuerdo con la visin utilitarista, en lugar de hablar de sacrificio mnimo, podra
hablarse tambin de maximizacin del bienestar.
Edgeworth (1897) dentro de un contexto diferente al de Mill, prosigui con el
anlisis de igualdad del sacrificio. Edgeworth parte del criterio de Bentham
segn el cual toda accin debera orientarse a la obtencin de la mayor suma total
de utilidad. El principio de la mayor felicidad, es el examen de la accin del
gobierno, al menos con respecto a la tributacin. Y mas adelante nos dice
Edgeworth (1897, p. 121) que,
si la desigualdad de las fortunas es considerable con respecto a la suma
especfica de tributacin, ah la tributacin no puede estar dando bastantes
vueltas, por decirlo as. La solucin del problema debera ser reducirla a un
cierto nivel. () La solucin de este problema en abstracto es que los ricos
deberan tributar para beneficio de los pobres hasta el punto en el cual se
alcance la igualdad completa de las fortunas. () Pero este resultado
inmediatamente incorpora dudas y reservas.

Autores como Edgeworth y Pigou, con base en Bentham (1802) han optado por la
regla del sacrificio marginal igual, dada la premisa utilitaria que el menor sacrificio
total (o un mximo nivel de bienestar permanente) sera la meta de la conducta
racional. Dado el supuesto adicional de iguales niveles de utilidad, la formulacin
exige moverse hacia una igual distribucin (Musgrave, 1987).

37

Pigou (1928) volvi sobre la discusin de Edgeworth en relacin con el principio

de menor sacrificio total como gua de tributacin, avalando la regla de igual
sacrificio marginal.
6.2.4 El anlisis de los marginalistas y la teora de la tributacin ptima.
La mxima de Smith de la eficiencia fue retomada por los autores marginalistas.
Jules Dupuit (1804-1866) quien en 1844 anticipara los conceptos acerca de la
demanda, la utilidad y la prdida de bienestar debida a la tributacin, se considera
entre los precursores de sta mxima.
H. Jenkin en 1871 fue el primero en plantear el problema de cmo la carga de un
impuesto llega exceder el monto del recaudo, y tambin, el primero en utilizar las
herramientas de la oferta y la demanda para el anlisis de la incidencia tributaria.
La perdida muerta7 o la prdida de excedente del consumidor como un
triangulo bajo la curva de demanda fue anticipada por Dupuit (1844) y Jenkin
(1871), y fue desarrollada posteriormente por Marshall (1890). La moderna
discusin de prdida muerta comenz con el tratamiento de los efectos de las
vallas de avisos de Pigou (1928). Asumiendo que el ocio es fijo, la solucin
ptima (la cual minimiza la prdida muerta) exige que todos los productos estn
tributando a una tasa de valor uniforme, pero el problema es ms difcil si el ocio
se le permite variar. Dado que el ocio como tal no puede ser tributado, la
tributacin de productos complementarios al ocio debe tomar su lugar. Cmo lo
mostr primero Ramsey (1927), la prdida muerta se minimiza por imponer
tasas de valores diferenciales, semejante a reducir la produccin de todas las
mercancas en igual proporcin. Despus de un intervalo cercano a los
cincuenta aos, esta regla puso las bases para la teora de la tributacin ptima
(Diamond y Mirrlees, 1971), (Musgrave, 1987 p. 1059).

Con Alfred Marshall (1890), en sus principios de Economa, el concepto de

excedente del consumidor alcanz su mayor nivel de desarrollo. Marshall
relacion las prdidas de bienestar debidas a la tributacin con las elasticidadesprecio de la demanda y la oferta. Por consiguiente, las prdidas de bienestar
asociadas a la tributacin seran mayores en el caso de bienes con elasticidades
precio de la demanda altas que en el caso de bienes con elasticidades precio de
la demanda bajas.
El anlisis de los impuestos en trminos de las curvas de oferta y demanda y
sus elasticidades fue tratado primero por Jenkin (1871), desarrollado por
Marshall (1890), y ampliado en detalle por Edgeworth (1897). Como concluy
ms tarde (U. Hicks, 1947), un impuesto debera ser dividido entre compradores
y vendedores en relacin inversa con las elasticidades de sustitucin de oferta y
demanda (Musgrave 1987)

Perdida muerta: prdidas del excedente del consumidor y del productor, que no se
transfieren a otras partes. A veces, esta prdida se denomina carga excesiva de un impuesto, y
representa las prdidas adicionales que sufren los consumidores y los productores como resultado
de un impuesto, por encima de los ingresos tributarios reales que se han pagado (Nicholson,
2001).

38

En cuanto a la teora de la Tributacin ptima, sta se desarrolla a partir de las

contribuciones de Pigou (1927) y Ramsey (1927). A partir del instrumental
analtico de Marshall, argument Pigou (1927, 1947 p. 105) que el mejor medio
de obtener un cierto recaudo, en el sistema tributario bajo el cual las tasas se
vuelven progresivamente ms altas en la medida en que pasamos de usos de
demanda muy elstica (u oferta muy elstica) a usos donde la demanda o la
oferta son progresivamente menos elsticas.
El aporte de Ramsey (1927) consisti en descubrir las condiciones de un sistema
tributario ptimo, es decir, las tasas tributarias sobre los bienes a gravar, cuyo
efecto sobre el bienestar de las personas fuera el mnimo. A partir de la que
posteriormente se llam la regla de Ramsey, descubri Ramsey que la prdida
de bienestar asociada a la tributacin se minimiza por medio de la imposicin de
un conjunto de tasas tributarias diferenciales y ad valorem de tal forma que la
produccin de todos los bienes se reduzca en esa misma proporcin.
6.3 ECONOMA PBLICA (FINANZAS PBLICAS) POSITIVA Y NORMATIVA
A partir de los planteamientos de John Keynes y Milton Friedman, para el estudio
y anlisis de las finanzas pblicas, Musgrave plantea la distincin clsica entre
finanzas pblicas normativa y positiva. Las define, respectivamente, como
economa del bienestar aplicada anlisis de los criterios para ordenar
situaciones econmicas alternativas de mejor a peor y anlisis de los efectos de
la toma de decisiones del sector pblico.
En trminos ms generales, la divisin entre economa positiva lo que es y
normativa lo que debera ser, realizada por Keynes (1891), se lleva a
conceptos e instrumentos analticos para distinguir entre finanzas pblicas
normativa y finanzas pblicas positiva. Por su parte, las finanzas pblicas positiva
analiza los criterios que guan la toma de decisiones pblicas y los efectos en la
economa de la decisin de intervencin del sector pblico. Las finanzas pblicas
normativa, con base en el anlisis de la poltica e instrumentos de la intervencin
del sector pblico en las actividades econmicas, disea las polticas pblicas
que puedan resultar ms eficaces para alcanzar los objetivos propuestos de esas
intervenciones.
6.3.1 Economa Pblica (finanzas pblicas) normativa. La teora normativa de
las finanzas pblicas delimita aquellos mbitos en los que la intervencin pblica
puede mejorar la asignacin y la distribucin de los recursos y proporciona las
reglas que deben guiar esa actuacin. Las finanzas pblicas normativa pretende
resolver dos tipos de asuntos: el diseo de criterios para la racionalidad de los
programas de gastos e ingresos pblicos y valida la intervencin del sector
pblico enmarcndola en una economa de mercado.
El pensamiento econmico ortodoxo parte del supuesto de que el mercado
conduce a un funcionamiento ptimo del sistema econmico. En ese sentido, al
Estado se le asigna un papel complementario y subsidiario: slo podr intervenir
en la economa cuando el mercado no funcione de manera eficiente y cuando le

39

corresponda actuar, lo deber hacer de la forma como lo habra hecho de manera

eficiente el mercado.
El criterio o Principio de Pareto (Casahuga, 1985) es el mecanismo bsico para
evaluar la eficiencia en la asignacin de recursos. De acuerdo con el Principio
Pareto, una situacin es eficiente si en ella es posible mejorar la situacin de
algn individuo sin empeorar la de otro. La asignacin eficiente demanda la
utilizacin de todos los recursos posibles, por cuanto si existieran posibilidades
de produccin o de recursos no utilizados, sera factible realizar un aumento del
bienestar de un individuo sin perjudicar a otros.
6.3.1.1 La teora de la eleccin social o colectiva. El origen de la teora de la
eleccin social se remonta a la Ilustracin: John Locke y Jean-Jacques Rousseau
fijaron posicin en relacin con las dificultades para establecer un contrato social
y Charles de Borda y el Marqus de Condorcet se manifestaron acerca de las
contradicciones de las reglas de votacin (Taylor, 1999).
Con base en la eleccin individual, la teora de la eleccin social analiza de
manera sistemtica cmo se expresan los procesos de decisin colectiva, o en
qu consiste el proceso de adopcin de las decisiones colectivas. El problema de
encontrar una funcin de eleccin social que satisfaga ciertos criterios normativos
resulta ser muy parecido al de establecer un equilibrio con diferentes
procedimientos de votacin (Mueller 1997, 1979).
Amartya Sen, con la pretensin de ser el terico de la eleccin social ms
destacado del mundo despus de Arrow, ha publicado varios escritos en
economa y en temas que la desbordan. Tales documentos han hecho avanzar el
programa de la eleccin social, para luego tratar de aplicarlo a la medicin de la
pobreza y la distribucin del ingreso. La eleccin social aborda el tema de la
desigualdad porque, dada la inconsistencia entre las decisiones individuales y
sociales, la sociedad debe buscar los medios que permitan mejorar la situacin de
las minoras. Al lado de la desigualdad econmica aparecen otros tipos de
desigualdades: de oportunidades, de educacin, de participacin, etc.
Sen (1970) propone la funcin de decisin social (FDS) que debe cumplir las dos
primeras condiciones de la FBS. Y como solucin al problema de la tercera
condicin, Sen seala que, en lugar de la transitividad, basta con que la FDS sea
cuasi transitiva: x P y & y P z entonces x P z. As, la FDS puede responder a
reglas que garantizan la consistencia entre las decisiones individual y social, al
superar las trabas que haban conducido al Teorema de Imposibilidad de Arrow
(Gonzlez, 2002). Entonces, la eleccin social se expresa en la funcin de
bienestar social (FBS) de Arrow y en la funcin de decisin social (FDS) de Sen.
6.3.1.2 Federalismo y descentralizacin fiscal. La definicin del nivel de
gobierno se ha constituido en un aspecto importante del anlisis normativo. En
casi todos los pases, el Estado se estructura en varios niveles de gobiernos con
competencias territoriales: central-local o central-regional-local.

40

La Teora del federalismo fiscal estudia en esencia la organizacin del proceso

de las decisiones de ingresos y gastos pblicos en un Estado descentralizado. La
descentralizacin en general implica establecer competencias entre los distintos
niveles de gobierno y las relaciones entre ellos. El federalismo fiscal se reconoce
como una perspectiva econmica enmarcada dentro del campo de la hacienda
pblica. Es un modelo derivado del trabajo del profesor Musgrave y desarrollado
con mayor profundidad por otros cientficos sociales8 (Oates, entre otros). Aunque
Musgrave (1985, p. 9) considera que la teora del federalismo fiscal se desarroll
basada en una teora de los clubs de Buchanan (1965).
Una de las contribuciones de Musgrave (1959) consisti en dividir las funciones
fiscales del Estado en tres clases: estabilizacin macroeconmica, redistribucin y
asignacin de recursos. La primera funcin es, de manera precisa,
responsabilidad del nivel nacional que cuenta con los instrumentos de poltica
monetaria y fiscal. La segunda, objeto de controversia, de manera tradicional se
ha considerado responsabilidad del nivel nacional, pero se ha abierto la
posibilidad de que sea desempeada por los gobiernos subnacionales.
Finalmente, la funcin de asignacin, que comprende la provisin de bienes y
servicios pblicos, otorga una distribucin entre niveles de gobierno en atencin a
la naturaleza de dichos bienes, pues los beneficios de algunos bienes slo
alcanzan una poblacin local mientras que otros bienes benefician a una regin o
al conjunto del pas.
La importante distincin creada por Richard Musgrave (1959) entre las
decisiones del gobierno que afectan a la asignacin y las que afectan a la
redistribucin, estn presentes en Wicksell (Mueller, 1979, p. 17). Y la distincin
de Wicksell, segn Mueller, constituye la frontera que separa la eleccin pblica
de carcter positivo y normativo. La eleccin pblica y el gasto pblico tienen
predecesores comunes: Wicksell y Lindahl. En tanto, la eleccin social encuentra
su antecedente ms reciente en Arrow (1951) y Sen (1970).
El anlisis ms tradicional de las instituciones polticas estudiaba los procesos de
toma de decisiones a partir de dos fuentes de inspiracin distintas, Una era la
perspectiva normativa de la eleccin social (social choice) y la otra, la perspectiva
positiva de la escuela de la eleccin pblica (public choice), (Saiegh y Tommasi,
1998 p. 22).
6.3.2 Finanzas pblicas positiva. Uno de los aspectos fundamentales del
anlisis positivo de las finanzas pblicas es la incidencia de las polticas de
ingresos y gastos pblicos. Y en el anlisis de la incidencia, a su vez se estudian
los efectos econmicos y sociales que tienen los programas pblicos en la
distribucin del bienestar; es decir, cmo se induce el comportamiento de los
agentes econmicos por cambios en las polticas de ingresos y gastos pblicos
8

En resumen, el sector pblico tiene tres problemas econmicos primarios que resolver para que
el sistema logre el optimo de bienestar: conseguir la distribucin ms equitativa de la renta (el
problema de la distribucin); el mantenimiento de un alto nivel de empleo con precios estables (el
problema de la estabilizacin); y el establecimiento de un patrn eficiente en el uso de los recursos
(el problema de la asignacin) (Oates, 1977).

41

(los efectos econmicos de incentivos o desincentivos que estas polticas

provocan).
El anlisis de la incidencia impositiva busca precisar quin o quienes van a
disminuir su renta por la aplicacin de los impuestos, pues, el sujeto de un
impuesto directo puede trasladar la carga tributaria de manera parcial o total a los
consumidores finales o a otros agentes econmicos a travs de los precios. Por lo
tanto, se pude analizar la incidencia impositiva entre agentes econmicos, entre
consumidores, por tipos de rentas, por sectores de industrias o por regiones.
El anlisis del gasto pblico trata de establecer la distribucin de beneficios del
gasto por niveles de renta y, en particular, los beneficiarios de los bienes y
servicios recibidos para determinar la valoracin de su renta por efecto de los
mismos. La medicin de la incidencia del gasto se realiza principalmente a travs
del anlisis costo beneficio y del anlisis de eficiencia.
La medicin de la incidencia de la aplicacin de impuestos se puede realizar de
forma absoluta, que consiste en medir la prdida total de bienestar ocasionado
por el pago de impuestos; o de forma diferencial, que mide la variacin del nivel
de bienestar por el pago de cada uno o de diferentes impuestos.
Adems, los anlisis de incidencia se pueden efectuar con las herramientas de
equilibrio parcial o general. El anlisis de equilibrio parcial, pese a sus
limitaciones, permite colegir que la imposicin recae en los factores cuyas ofertas
son ms inelsticas, y que la distribucin de la carga tributaria entre oferentes y
demandantes es independiente de quin sea el sujeto responsable de pagar el
impuesto.
Los anlisis de equilibrio general sirven para examinar los efectos de la
imposicin en mercados interrelacionados. Los alcances finales dependern de
una serie de factores entre estos el grado de competencia de los mercados, la
movilidad y sustituibilidad de los factores y las preferencias de los consumidores,
entre otros.
Eleccin Pblica. Adems de la eleccin social, el otro gran aporte de la teora
econmica a los temas de eleccin colectiva ha sido la investigacin que se inicia
en las dcadas de 1940 y 1950 sobre los fracasos del mercado. Aqu, el inters
se centra en establecer las condiciones de asignacin eficaz cuando existen
bienes pblicos, externalidades y economas de escala; lo cual conduce al estudio
de los procedimientos ajenos al mercado para la revelacin de preferencias
individuales (Mueller 1997, 1979).
La eleccin pblica puede definirse, como el estudio econmico del proceso
poltico, o, simplemente, como la aplicacin de la teora econmica (metodologa)
a la ciencia poltica. Al igual que en teora econmica, los postulados bsicos de
conducta de la eleccin pblica son los referentes al individuo considerado como
un ser egosta, racional y maximizador de la utilidad.

42

La eleccin pblica y las finanzas pblicas (la teora del gasto pblico),
encuentran autores comunes como Knut Wicksell (1896), Eric Lindahl (1919),
Buchanan (1962) y Olson (1965). As, desde el comienzo ha existido una estrecha
relacin entre las finanzas pblicas y la eleccin pblica. El trabajo de Lindahl ha
tenido gran influencia sobre la teora de bienes pblicos; el de Wicksell sobre la
eleccin pblica y la hacienda pblica.
El origen de la eleccin pblica se remonta al siglo XVIII, a partir de las
investigaciones sobre las propiedades de las reglas de votacin emprendidas por
dos matemticos franceses, Jean-charles Borda (1781) y el marques de
Condorcet (1785). A finales del siglo XIX, la importante contribucin en 1896 del
economista sueco Knut Wicksell, que si bien se considera un clsico en finanzas
pblicas, tambin tiene una significante y directa influencia en el desarrollo de la
eleccin pblica a travs del trabajo de James Buchanan (Mueller, 1997).
Si embargo, el surgimiento de la eleccin pblica como disciplina no ocurri sino
hasta despus de la II guerra mundial con la aparicin de tres ensayos de tres
economistas Duncan Black (1948a, 1948b), James Buchanan (1949), y Kenneth
Arrow (1950) (Mueller, 1997 p.2).
6.4 LA ECONOMA PBICA MODERNA.
La economa pblica (ciencia econmica) es el estudio de la economa pblica
(economa de un pas). Qu debe hacer el gobierno?, es por consiguiente una
gran parte del problema para lo cual la economa pblica parte por proveer
algunas soluciones, con el entendimiento ms amplio del gobierno, y no
limitando su alcance real en cuanto a los actos implementados (Kolm, 1987).
El gasto pblico, impuestos, regulaciones de varios tipos, produccin y precios
pblicos, dinero y deuda pblica, etc., son algunas de sus variables a ser
elegidas. Con un sector pblico utilizando ms del 30 por ciento del PIB en los
pases occidentales, ms las regulaciones del sector y la regulacin
macroeconmica global del mercado, el alcance de la economa pblica es de
una vasta prioridad. Pero donde el sector pblico debe, o no debe, poner sus
manos es la primera cuestin de la economa pblica (no para intervenir a una
posible solucin al problema de lo que hace o como lo hace). La disciplina ayuda
a proveer especficas y cientficas respuestas a este problema, ms bien que
dejarlas a las ideologas. De hecho, la mayor parte de la economa pblica ha
estado interesada con la interfase entre los sectores pblico y privado, buscando
analizar su lugar y estructura e informacin acerca de l (Kolm, 1987).
Siguiendo a Kolm (1987), la economa pblica naci en el siglo XIX y se
enriqueci con un continuo flujo de estudios con lo cual experimento una
explosin de actividades despus de la mitad de los aos 1960, y un tiempo de
rpido crecimiento en los pases de occidente. Este desarrollo an era de la vieja
economa pblica, la cual fue reemplazada en los aos 1980 por la nueva
economa pblica. Ambas engranadas en refinados anlisis de relaciones
econmicas. Pero la parte tica de la primera fue elemental o incompleta

43

(optimalidad de Pareto) o inaceptable (funcin de bienestar social); de hecho no

era an explcitamente pensada para ser tica, y esto seriamente desvirtuaba la
aceptacin prctica y la utilidad de sus ideas. Por contraste, la nueva economa
pblica toma en cuenta las propiedades relevantes de la cuestin tica (un
desarrollo que era influenciado por el incremento simultneo en el anlisis de la
tica social en filosofa poltica, la cual tomara mucho de ella misma prestado de
la economa).
El trmino economa pblica, del mismo modo que sus ideas originales, parece
haber sido acuado en Francia, una economa de mercado dotada por una
historia con un gran sector pblico, importantes empresas pblicas, un servicio
civil e instituciones ticas, una ideologa que favoreca un papel econmico para
el Estado, y cuerpos de inteligencia-pblica matemticamente orientada a la
direccin del Estado. Los Fondements de lEconomie Publique, introduction la
thorie du role economique de lEtat de Kolm (1964) probablemente el primero en
usar el trmino en impreso, y la Public Economics (1965) de Leif Johansen, le
sigui pronto. Pero, de hecho, la precedente Theory of Public Finance (1959) de
Richard Musgrave fue economa pblica y una crucial marca en este campo.
Desde 1966, provino bajo el rotulo de economa pblica, regulares reuniones, una
asociacin y una revista fundada por A. B. Atkinson (Kolm, 1987).
La existencia y el anlisis del consumo e inters colectivo, y de los bienes
pblicos, son centrales en la economa pblica. Un inters colectivo es algo que
interesa a varias personas o agentes. Algo que satisface a varias personas a la
vez lleg a ser llamado bien pblico por ellos (consumo conjunto). Si los
desagrada es un mal pblico, la disminucin del mismo es un bien pblico para
ellos. En particular estos bienes puede ser un genuino bien o servicio en el
sentido econmico, y entonces all hay un consumo colectivo (final o intermedio o
ambos a la vez). La no rivalidad en el consumo es el trmino algunas veces usado
(Musgrave) para caracterizar la diferencia con los bienes privados (Kolm, 1987).
Kolm (1987) seala que la economa de los bienes pblicos es tan antigua como
la de los bienes privados (sin considerar la literatura cmo la de David Hume
sobre los bienes pblicos). En seguida, Kolm (1987) muestra como la historia de
las ideas nos gua a travs de la buena perspicacia de la escuela italiana de las
finanzas pblicas (Mazzola, Pantaleoni), y de las proposiciones de tributacin
justa de Wicksell y Lindahl, ambas basadas, sobre una clara concepcin de
consumo conjunto y cantidad ptima, y del injustificado esquema fiscal. Una
perspectiva moderna de los bienes pblicos comienza a partir de Bowen,
Samuelson y Musgrave.
Finalmente, la economa pblica, aparte de la problemtica de los bienes pblicos
tiene que ver con otras variables esenciales como los fundamentos ticos; las
donaciones colectivas, redistribucin y transferencias pblicas; externalidades;
deuda pblica; poltica macroeconmica y poltica fiscal; anlisis microeconmico
de las fallas del mercado; tributacin y gasto pblico; precios pblicos, impuestos
y produccin. As, la economa pblica es por muchas razones el campo ms

44

paradjico de la economa. Especializada en lo que ha sido siempre el problema

central de la disciplina: qu debe hacer el mercado, qu lo pblico, y cmo?.

7 ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
7.1 PROPUESTA DE ACTIVIDAD PARA RESOLVER EN GRUPO (FORO)
Antes de 1914, los gastos pblicos eran inferiores al 15% de la renta nacional. En
Francia y en los principales Estados del mundo, oscilaban normalmente entre el
10 y el 15%. Actualmente los gastos pblicos alcanzan y sobrepasan, en general,
el 30% de la renta nacional a pesar de que los medios tcnicos y el desarrollo de
la produccin han elevado mucho el nivel de ste (Duverger, 1980 pp. 1-2).
En Colombia el presupuesto del gobierno central es cercano al 40% del PIB.
- Consulte en www.dnp.gov.co o en www.minhacienda,co el monto total del
presupuesto nacional y valor del PIB del ao 2007 y establezca el porcentaje
respectivo. Participa en el foro a partir de una reflexin sobre las siguientes
preguntas:
- Est bien distribuido el monto del presupuesto nacional?
-

Para qu se necesita un sector pblico?

7.2 ACTIVIDAD DE PIENSA UN MINUTO

La evolucin de Hacienda Pblica es la consecuencia y el reflejo de la evolucin
del Estado. La ciencia de la Hacienda clsica, cuyos principios fueron enunciados
por el barn Louis; Len Say o Gastn Jze, estaba ligada al Estado liberal del
siglo XIX, al Estado polica de los economistas discpulos de Adam Smith, al
Estado-burgus de los marxistas. El Principio fundamental era, ante todo, el de
limitar al mnimo las actividades del Estado, circunscribindolas en lo posible, a
las tradicionales funciones de polica, justicia, ejercito y diplomacia, reservando
todo lo dems a la actividad privada (Duverger, 1980 p. 1).
Con base en este texto, reflexione sobre las siguientes preguntas:
Qu debe hacer el gobierno?.
Por qu se necesita un sector pblico?
Qu reglas deberan emplearse para su conduccin?.

45

8 ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIN
8.1 PREGUNTAS DE RESPUESTA BREVE.
Escribe la palabra o palabras que consideras que faltan en esta afirmacin
(puntuacin: 1 punto c/u):
8.1.1 El libro V de la Riqueza de las Naciones de Smith, trata: ______
8.1.2 El economista Italiano Pantaleoni (1883), seala dos aspectos centrales en
la discusin y aprobacin del presupuesto: _______________________
8.1.3 Segn Wicksell, para que las preferencias sean reveladas, se requiere:
_________________________________________________________
8.1.4 Segn Samuelson, la diferencia entre los bienes privados y los bienes
pblicos se genera en: _______________________________________
8.1.5 Musgrave distingue dos caractersticas fundamentales y mutuamente
independientes en la definicin de los bienes pblicos puros: _________
8.1.6 Desde Adam Smith, el pensamiento tributario ha puesto su atencin sobre
dos importantes temas:______________________________________
8.1.7 La discusin del criterio de equidad, ha seguido dos direcciones
histricas:_________________________________________________
8.1.8 Segn Smith, existen cuatro mximas con respecto a los impuestos en
general: __________________________________________________
8.2 PREGUNTA DE ELECCIN MLTIPLE
8.2.1 Siguiendo a Kolm (1987), la economa pblica naci en el siglo:
1. XVIII;
2. XIX;
3. XX; 4. Ninguna de las anteriores
8.2.2
El trmino economa pblica, del mismo modo que sus ideas originales,
parece haber sido acuado en:
1. Reino Unido;
2. Alemania
3. Francia; 4. Estados Unidos.
8.3 PREGUNTAS ABIERTAS
8.3.1 Segn Lindahl: cuando la suma de las contribuciones que estn dispuestos
a pagar los interesados por la consecucin de algunos bienes colectivos excede
el costo total de stos Debemos concluir que el problema no admite una
solucin puramente econmica?.
8.3.2 Qu debe hacer el gobierno?

46

8.3.3 La economa pblica, aparte de la problemtica de los bienes pblicos

tiene que ver con otras variables esenciales. Cules son esas variables?.
8.3.4 En esencia que estudia la teora del federalismo fiscal?
RESPUESTAS:
8.1.1 Gasto, tributacin y deuda pblica
8.1.2 Que en ltimas: 1) las decisiones sobre bienes y servicios pblicos, y sobre
impuestos (tributacin) y gasto pblico son de tipo poltico y se resuelven en el
parlamento, y 2) la presencia del anlisis marginal en la discusin presupuestal.
8.1.3 Un proceso poltico de determinacin presupuestal por votacin, combinada
con una sancin legal de su cumplimiento.
8.1.4 La indivisibilidad de los bienes pblicos.
8.1.5 La no exclusin y la indivisibilidad o no rivalidad en el consumo.
8.1.6 La equidad y la eficiencia.
8.1.7 La del principio del beneficio y la del principio de capacidad de pago
8.1.8 Estas mximas o principios son: 1) igualdad (equidad), 2) certidumbre, 3)
comodidad del pago y, 4) economa de la recaudacin (eficiencia).
8.2.1 Siglo XIX
8.2.2 Francia
8.3.1 Revise el numeral 6.1.2.4.
8.3.2 La respuesta la encontrar en el numeral 6.3.
8.3.3 Los fundamentos ticos; las donaciones colectivas, redistribucin y
transferencias pblicas; externalidades; deuda pblica; poltica macroeconmica y
poltica fiscal; anlisis microeconmico de las fallas del mercado; tributacin y
gasto pblico; precios pblicos, impuestos y produccin.
8.3.4 Estudia la organizacin del proceso de las decisiones de ingresos y gastos
pblicos en un Estado descentralizado
9 STESIS O RESUMEN
En el anlisis del gasto pblico se encuentran dos tradiciones (Musgrave, 1959,
1992): la britnica y la continental (Alemania, Suecia e Italia). La tradicin
britnica contempla la visin individualista de Locke y Hume y la idea de libertad
natural de los individuos, y reduce el papel del Estado a la correccin de los fallos
de mercado en la provisin de bienes pblicos. Esta concepcin de Estado,
perpetuada en los modernos estudios sobre el gasto pblico (Musgrave, 1992),
tiene su origen en Smith quien limit los "deberes del soberano" a la
administracin de justicia, a la defensa nacional, a las relaciones externas, al
mantenimiento del orden interno y a procurar ciertas obras y servicios pblicos
que el sector privado no poda suministrar.
El problema de la financiacin de los bienes de consumo conjunto haba sido
anticipado por Hume y de su formulacin rigurosa se encargara el marginalismo.
Mill J. S., con base en la obra de Smith, identific las situaciones en las que

47

podra intervenir el Estado: la regulacin de los monopolios y los casos en los

cuales la incapacidad de los individuos impide valorar la utilidad de determinados
bienes, la educacin de los nios, por ejemplo.
A partir de una concepcin organicista del Estado, la tradicin continental
encuentra un fundamento filosfico distinto (Musgrave, 1992). Le asigna un papel
impulsor de la actividad econmica y considera que lo pblico y lo privado deben
cooperar en el proceso de creacin de riqueza y en el logro del bienestar general.
As, pensadores como Lorenz Von Stein y Wagner ("ley de expansin de la
actividad estatal") asignaron al Estado unas funciones ms amplias que las
contempladas en la tradicin britnica.
Pensadores como Sax, Pantaleoni, Mazzola, Wicksell y Lindhal desarrollaron a
finales del siglo XIX una teora econmica de los bienes pblicos a partir del
anlisis de la utilidad subjetiva. A diferencia de Smith, el gasto pblico no se
justifica a partir de los "deberes del soberano", sino como producto de la demanda
del consumidor individual. El principio de igualacin de la utilidad marginal al
precio y la indivisibilidad de los bienes pblicos obliga a cargar a los
consumidores precios diferentes por su provisin principio del beneficio. De
aqu se desprenden dos problemas: 1) la revelacin de preferencias individuales
sobre el consumo de bienes pblicos y 2) la justicia social como distribucin de la
renta. En la solucin de estos dos problemas, Wicksell y Lindahl (musgrave 1958)
formularon aportes significativos, que despus retomaran Musgrave, Samuelson,
Buchanan y Downs.
Con Pigou y su estudio de las divergencias entre el producto privado y el producto
social de la realizacin de una determinada actividad, se abri otra perspectiva en
el estudio y justificacin del gasto pblico como mecanismo para corregir los
efectos externos causados por ciertas actividades del mercado.
La aceptacin definitiva del anlisis de los bienes pblicos y del gasto pblico
encuentra su referente a partir de los trabajos de Samuelson (1954, 1955, 1958,
1969) quien los integra en las condiciones de eficiencia paretiana, a pesar de los
trabajos de Adam Smith de finales del Siglo XVIII.
El anlisis normativo del gasto pblico se fundament a partir de los trabajos de
Samuelson y Pigou. La intervencin pblica en programas de educacin, sanidad
y medio ambiente permite justificar y corregir estas externalidades. Asimismo, la
extensin del modelo de Samuelson aparece ligada al problema de revelacin de
las preferencias individuales. Las preferencias por el consumo de bienes pblicos
no son directamente observables. Al seguir el principio del beneficio, en la
financiacin de la provisin de bienes pblicos, los individuos no tendrn
incentivos para subvalorar los beneficios que les reporta el gasto; caso contrario,
la tendencia ser a sobrevalorar los beneficios si la financiacin se desliga de la
revelacin de preferencias por el consumo del bien pblico.
Tiebout (1955) intent solucionar este problema de revelacin de preferencias; as
se originaron los anlisis de la descentralizacin del Estado, bajo el supuesto de

48

que los beneficios generados por los bienes pblicos estn limitados
espacialmente. Los individuos revelaran sus preferencias por los bienes pblicos
al tomar su decisin en relacin con la localidad de residencia. La competicin
para la provisin de bienes pblicos, por parte de los gobiernos locales, atraer
ciudadanos a su jurisdiccin, lo cual sera ms eficiente que la provisin igual para
todo el territorio por parte del gobierno central.
La teora normativa del gasto pblico estudia tres problemas fundamentales: los
fallos de mercado provocados por la existencia de rendimientos crecientes a
escala en la produccin de ciertos bienes, los mercados incompletos y las
actividades redistributivas y de provisin de bienes meritorios.
De acuerdo con Musgrave (1992), en la provisin de los bienes sociales se debe
utilisar un proceso poltico; es decir, la provisin se hace mediante una votacin
para tomar las decisiones relativas a impuestos y gastos. Para servir como
mecanismo eficiente de revelacin de preferencias, el proceso de votacin debe
vincular las decisiones relacionadas con impuestos y gastos. De manera habitual,
los impuestos y los gastos se realizan de modo independiente. El mecanismo
poltico se considera imperfecto y slo puede aproximarse a lo que sera la
eleccin presupuestaria ptima. Sin embargo, el mecanismo poltico se constituye
en la mejor, o ms bien en la nica, tcnica disponible y debe ser diseada y
utilizada de la mejor manera posible.
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51

UNIDAD 3: LA TEORA DE LOS BIENES PBLICOS Y SERVICIOS

PBLICOS.
1 INTRODUCCIN
La pregunta fundamental del pensamiento econmico ortodoxo, desde la
Economa Clsica ha sido: cul es la produccin ptima de bienes y servicios
pblicos, o simplemente, la provisin pblica ptima?, o en otros trminos, Qu
servicios pblicos debera ser ofrecidos por el sector pblico y en qu cuanta?
La respuesta debe buscarse inicialmente en la literatura clsica sobre las finanzas
pblicas, es decir, en los problemas del gasto pblico y su financiacin (impuestos
y deuda pblica). El problema financiero clsico (Smith y Ricardo) consista en no
sobrepasar un lmite mnimo que el gasto debera alcanzar y financiarlo dentro de
los parmetros de equilibrio econmico y neutralidad impositiva.
Sin embargo, hasta la denominada era de Marshall en el Reino Unido (1890), el
gasto pblico haba desbordado el principio del lmite mnimo propuesto por la
ortodoxia clsica de las finazas pblicas. Adolfo Wagner lo constat observando
como en las economas de los pases occidentales el gasto pblico mostraba una
tendencia constante al crecimiento, coincidiendo con el desarrollo de esos pases,
observacin que aumento el inters por el estudio de la provisin pblica a travs
de las finanzas pblicas. En todo caso, la literatura y realidad econmica haban
cambiado bastante, pero la literatura econmica y financiera continuaba sin
respuestas satisfactorias sobre la provisin ptima de bienes y servicios pblicos.
En la era de Marshall la economa contaba con una teora capaz de explicar la
oferta y la demanda de bienes privados, su produccin y consumo. Pero a pesar
de la importancia que haba alcanzado la produccin pblica en las economas
nacionales, no se contaba an con una teora paralela para los bienes y servicios
pblicos que complementara la ya disponible para los bienes privados.
En las finanzas pblicas de la era de Marshall se mostraba ms bien la
preocupacin por analizar las reacciones de consumidores y empresas ante el
aumento de la imposicin. Frente a la ausencia de una teora de los bienes y
servicios pblicos, de cmo el Estado deba administrar la provisin pblica, la
economa de la era Marshall observ al menos negativamente las funciones del
Estado. El papel del Estado se redefini a travs de las fallas del mercado en la
provisin de bienes privados: 1) imperfecciones de la competencia, entre estas la
de costos decrecientes, 2) desigualdades en la distribucin de la renta, 3)
divergencias entre los costos sociales y privados, 4) divergencias entre los
beneficios sociales y privados; estos dos ltimos debidos a los efectos externos economas o deseconomas externas-.
Los economistas y estudiosos de las finanzas pblicas de Europa continental
elaboraron una perspectiva diferente a la anglosajona, la que se convertira en la
base del anlisis de la problemtica de los bienes pblicos. El enfoque de esta

52

teora proclamaba el carcter individualista de las necesidades pblicas que al

igual que en los bienes privados, las necesidades totales se forman a partir de las
necesidades individuales. La satisfaccin de las necesidades pblicas al igual que
las necesidades privadas, se seleccionan y ordenan en funcin de la utilidad
marginal; es decir, las necesidades pblicas tambin deben ordenarse por su
valoracin marginal para los diferentes individuos. La utilidad marginal que genera
la satisfaccin de las necesidades pblicas debe igualar a la desutilidad marginal
de su pago, lo que implica que se debe igualar y tratar de manera simultnea el
gasto pblico que permite satisfacer las necesidades pblicas con el ingreso
pblico que se obtiene a travs de los impuestos.
Los impuestos para la satisfaccin de las necesidades pblicas, de manera
paralela, vienen a ser los precios que los individuos pagan por la adquisicin de
bienes privados; es decir, precios-impuesto. El enfoque continental trata de
buscar un cambio voluntario de bienes pblicos contra impuestos, por lo cual no
es pertinente separar las dos partes que componen toda la actividad financiera:
los ingresos pblicos (impuestos) y el gasto pblico.
Lo anterior no significa para los autores de este enfoque, que no existan
diferencias entre los bienes pblicos y los bienes privados, pues todos sus
autores coinciden en afirmar que no cabe tal identificacin. La diferencia, entre los
bienes pblicos y los privados radica en la indivisibilidad de los bienes pblicos,
diferencia que identifica a todos los autores del anlisis marginalista de las
finanzas pblicas: Pantaleoni y Mazzola (de la escuela italiana de las finanzas
pblicas), Emil Sax (profesor de Wicksell), y de la escuela de Estocolmo Wicksell
(1896) y su discpulo Lindahl (1919 y 1928) a quien se le reconoce como el autor
de la ms completa exposicin durante muchos aos de la teora del cambio
voluntario. Esta literatura permaneci ignorada en los pases anglosajones, hasta
que Musgrave (1939, 19589), Bowen (1943) y posteriormente Samuelson (1954)
retomaron el concepto de bien pblico.
Samuelson (1954), desde la perspectiva de la economa del bienestar anlisis
normativo- toma el concepto de bien pblico como punto central para una nueva
teora del gasto pblico y al lado de la otra figura de las finanzas pblicas,
Richard Musgrave, convierten la teora de los bienes pblicos en uno de los
programas de investigacin ms importantes, la cual alcanzara su punto ms alto
en la conferencia de Biarritz (1966) organizada por la International Economic
Association.
La denominada teora de los bienes pblicos, o sociales, descansa en buena
parte en el paradigma Musgrave Samuelson, que a su vez parte del enfoque
Wicksell Lindhal.

Musgrave y Peacock (1958), en Classics in the Theory of Public Finance, editan los trabajos de
estos autores sobre los problemas de la tributacin e imposicin.

53

2. OBJETIVOS
2.1 OBJETIVO GENERAL
Mostrar una perspectiva histrica que permita un acercamiento a la evolucin de
la problemtica: qu bienes o servicios pblicos deberan ser ofrecidos por el
sector pblico y en qu cuanta?
2.2 ESPECFICOS
Aproximar una evolucin histrica de la teora de los bienes pblicos, sociales
o colectivos desde las principales escuelas y autores del anlisis econmico.
Mostrar la interdependencia entre la teora de los bienes pblicos y las teoras
de la tributacin y del gasto pblico.
Relacionar los problemas y tensiones entre los principios de equidad y
eficiencia, capacidad de pago y beneficio, impuestos y tarifas.
Sealar las diferencias, crticas y ampliaciones de la teora de los bienes
pblicos.
3. IDEAS CLAVE
Desde la economa clsica (Adam Smith) se pregunta por qu ciertos bienes y
servicios pblicos deben ser provistos por el Estado?. Los deberes del soberano
son: defender a la sociedad de las invasiones extranjeras; proteger a cada
miembro de la sociedad de injusticia provocada por cualquier otro miembro;
proporcionar algunas instituciones y obras pblicas.
Tambin desde la economa clsica el pensamiento tributario ha puesto su
atencin sobre dos importantes temas: la equidad y la eficiencia. La discusin del
criterio de equidad, ha seguido dos direcciones histricas, la del principio del
beneficio y la del principio de capacidad de pago.
La teora marginalista sealo que as como el consumo de bienes privados se
gua por la regla de igualacin de la utilidad marginal con el precio, de igual
manera el consumo de bienes pblicos se orientara por dicha regla. As, el
presupuesto entr a hacer parte de los modelos de equilibrio general.
La teora moderna de los bienes pblicos o sociales a partir de la economa del
bienestar (enfoque normativo) descansa en buena parte en el paradigma
Musgrave Samuelson, que a su vez parte del enfoque Wicksell Lindhal.
Los bienes pblicos o sociales presentan dos caractersticas mutuamente
independientes: la inexcluibilidad y la indivisibilidad o no rivalidad en el consumo.

54

4 MAPA CONCEPTUAL
TEORA DE LOS
BIENES PBLICOS

ECONOMA CLSICA
- Smith (1776)
- Ricardo (1817)
- Mill (1848)

TEORA MARGINALISTA
Escuelas:
- Lausana
- Austria
- Neoclsica

ECONOMA DEL BIENESTAR

- H. Sidgwick (1883)
- F. Edgeworth (1881)
- A. C. Pigou (1920)
- H. G. Dalton (1921)

TEORA DEL CAMBIO VOLUNTARIO

Escuelas de Viena y
Estocolmo

- E. Sax (1883)
- K. Wicksell (1896)
- E. Lindahl (1919)

TEORA NORMATIVA
Bienes Pblicos, Sociales o Colectivos
(bienes mixtos y bienes preferentes)
- Richard Musgrave
- Paul Samuelson

Escuela Italiana
Scienza delle Finanze

- M. Pantaleoni (1883)
- U. Mazzola (1890)
- A. Di Viti (1888)

TEORA POSITIVA

- Buchanan
- Tullock

Elaborado con base en la grafica de Fuentes Quintana (en Musgrave, 1959)

55

5 TEXTO DE CONTEXTUALIZACIN / CUESTIONES PARA REFLEXIONAR

La economa de mercado, cuando se satisfacen determinadas condiciones, sirve
para asegurar el uso eficiente de los recursos en la provisin de los bienes
privados. Los consumidores compiten por los bienes que desean comprar, y de
esta manera revelan sus preferencias a los productores. A su vez, los productores
al producir lo que desean los consumidores intentan maximizar sus beneficios, y
la competencia los har producir al mnimo costo. La competencia asegurar que
la combinacin de los bienes producidos responda a las preferencias de los
consumidores.
Lo anterior, si embargo, es un panorama altamente idealizado de la economa de
mercado. En la realidad el sistema de mercado no es un proveedor tan ideal de
los bienes privados, pues de hecho presenta diversas fallas e imperfecciones,
entre estas, imperfecciones de la competencia que conduce a los monopolios; la
produccin puede estar sujeta a costos decrecientes; los consumidores pueden
carecer de informacin o ser engaados por la propaganda; el mercado genera
desigualdades en la distribucin de la renta y divergencias entre los beneficios
sociales y privados como consecuencia de efectos externos -economas o
deseconomas externas-; el mercado no funciona eficazmente en presencia de
externalidades, o sea, en situaciones en las que los beneficios del consumo son
compartidos y no puede ser limitados a consumidores concretos, o en los que los
costos sociales no son pagados por el productor o el consumidor que los causa;
se generan permanentes problemas de inflacin, desempleo y crecimiento
econmico, que no se resuelven de manera automtica; el mercado no puede
satisfacer la provisin de bienes pblicos, colectivos o sociales. En este escenario
el mercado falla y se hace necesaria una poltica presupuestaria que se resuelve
a travs de un proceso poltico y social.
Los bienes pblicos presentan dos caractersticas mutuamente independientes, la
inexcluibilidad o no exclusin y la indivisibilidad o no rivalidad en el consumo,
opuestas a la de los bienes privados (consumo rival y exclusin). En este caso se
presenta dos fallas del mercado: 1) Cuando el consumo es no rival, el consumidor
no manifiesta sus preferencias al productor, la exclusin es inapropiada o
inaplicable, y se hace necesario un proceso poltico de determinacin
presupuestaria; 2) cuando el consumo es rival, pero la exclusin an siendo
apropiada no es factible (Musgrave, 1992 pp. 53-5).
(1) Cmo se puede definir analticamente los bienes que son consumidos
colectivamente, eso es por qu no hay distincin significativa entre consumo
individual y total?
(2) Cmo se puede caracterizar una asignacin ptima de recursos para la
produccin de tales bienes?
(3) Qu se puede decir acerca del diseo de un eficiente y justo sistema tributario
el cual financiara los gastos del sector pblico?

56

6. DESARROLLO DE CONTENIDOS: LA TEORA DE LOS BIENES PBLICOS.

La denominada teora de los bienes pblicos (Samuelson), sociales (Musgrave) o
colectivos (otros analistas), descansa en buena parte en el paradigma Musgrave
Samuelson, que a su vez parte del enfoque Wicksell Lindahl.
Segn Sandmo (1987, p. 1061) el desarrollo de la moderna teora de los bienes
pblicos por Samuelson (1954, 1955) debe ser registrado como uno de los
mayores adelantos en la teora de las finanzas pblicas. En estos dos cortos
ensayos Samuelson plante y en particular resolvi el problema central de la
teora normativa del gasto pblico:
(1) Cmo se puede definir analticamente los bienes que son consumidos
colectivamente, eso es por qu no hay distincin significativa entre consumo
individual y total?.
(2) Cmo se puede caracterizar una asignacin ptima de recursos para la
produccin de tales bienes?.
(3) Qu se puede decir acerca del diseo de un eficiente y justo sistema tributario,
el cual financiara los gastos del sector pblico?.
Agrega Sandmo (1987) que, ninguna de estas preguntas fue enteramente nueva
en la literatura de las finanzas pblicas. Realmente, 250 aos antes David Hume
(1739) sealo que haba actividades en las cuales, aunque rentables para realizar
por un solo individuo, an sera rentable para la sociedad como un todo, y la cual
solo podra ser realizada por tanto a travs de la accin colectiva. El progreso
hecho en los siguientes siglos, ciertamente con la mirada en los problema (1) y
(2), fue, sin embargo, ms bien modesto. Desde el punto de vista de la historia de
las ideas, esto probablemente no es sorprendente. Lo requerido es una teora
satisfactoria de falla del mercado. Pero esto presupone un claro entendimiento de
las propiedades de optimalidad de la asignacin de recursos del mercado, y esto
no fue realizado hasta el moderno desarrollo de la economa del bienestar
Paretiana la cual comenz reciente en los aos 1930 (Sandmo, 1987).
Fue ms, sin duda, en concepto de Sandmo (1987) lo realizado con respecto al
problema (3), reflejando el hecho que los problemas de la incidencia de la
tributacin ha sido un rea central de anlisis terico desde los tiempos de los
economistas clsicos, y que el criterio de la tributacin justa se ha desarrollado
independientemente de algn anlisis del lado del gasto del presupuesto pblico.
An, la formulacin de Samuelson fue un gran salto hacia adelante, presentando
una solucin integrada para todos los tres problemas, y determinando la agenda
de investigacin para los aos por venir. Parece natural por consiguiente empezar
por mostrar los elementos bsicos de su modelo, no sin antes analizar sus
antecedentes partir de los enfoques tericos en WicksellLindahl-Musgrave.

57

6.1 El ENFOQUE WICKSELL - LINDAHL

El enfoque Wicksell Lindahl descansa en la perspectiva de la utilidad marginal y
del subjetivismo, proclamaba el carcter individualista de las necesidades
pblicas que al igual que en los bienes privados, las necesidades totales se
forman a partir de las necesidades individuales. La satisfaccin de las
necesidades pblicas al igual que las necesidades privadas, se seleccionan y
ordenan en funcin de la utilidad marginal; es decir, las necesidades pblicas
tambin deben ordenarse por su valoracin marginal para los diferentes
individuos. La utilidad marginal que genera la satisfaccin de las necesidades
pblicas debe igualar a la desutilidad marginal de su pago, lo que implica que se
debe igualar y tratar de manera simultnea el gasto pblico que permite satisfacer
las necesidades pblicas con el ingreso pblico que se obtiene a travs de los
impuestos (Musgrave, 1958, 1985).
Los impuestos para la satisfaccin de las necesidades pblicas, de manera
paralela, vienen a ser los precios que los individuos pagan por la adquisicin de
bienes privados; es decir, precios-impuesto. El enfoque continental trata de
buscar un cambio voluntario de bienes pblicos contra impuestos, por lo cual no
es pertinente separar las dos partes que componen toda la actividad financiera:
los ingresos pblicos (impuestos) y el gasto pblico. As, los economistas y
estudiosos de las finanzas pblicas de Europa continental elaboraron una
perspectiva diferente a la anglosajona, la que se convertira en la base del
anlisis de la problemtica de los bienes pblicos. La ruptura se produjo en la
dcada de los aos 1880.
Lo fundamental de este enfoque consista en mostrar que dadas las preferencias
individuales, el bienestar se maximiza igualando la utilidad marginal al precio.
Esta regla de eficiencia se aplica tanto a los bienes privados como a los pblicos
(Musgrave, 1985 p. 5). La diferencia en el caso de los bienes privados, es que
estos se venden a un precio uniforme, igualando los consumidores individuales
precio y utilidad marginal por medio de un ajuste en la cantidad. En el caso de los
bienes pblicos, la caracterstica fundamental es la indivisibilidad, la cual exige
que la misma cantidad est disponible para todos los consumidores. Como la
utilidad marginal de una misma cuanta varia entre ellos, el proceso igualitario
requiere fijar precios diferenciales. As, la imposicin segn el beneficio se
convierte en la ley suprema de la economa fiscal (Musgrave y Peacock, 1958,
p. 81).
Para Musgrave (1985), una vez vinculados los gastos pblicos a la evaluacin del
consumidor, se haba establecido la base para la moderna teora de los bienes
pblicos. Sin embargo, al formular la regla de eficiencia en trminos de la
imposicin de acuerdo con el beneficio, se desvi de la exacta especificacin de
cmo influye la indivisibilidad sobre las condiciones de eficiencia, condiciones que
pueden satisfacerse con o sin la financiacin segn el beneficio. Adems, al
centrarse en la regla del beneficio como anloga fijacin de precios en el
mercado, la atencin se desvi del proceso poltico, ajeno al mercado, necesario

58

para lograr una solucin eficiente. Aunque la analoga con una solucin de
mercado era fundamental, el concepto de un proceso poltico competitivo estaba
tambin presente.
Los principios marginalistas fueron utilizados por el enfoque continental
(Pantaleoni, Mazzola, Viti Di Marco, Sax, Wickssel y Lindahl), para suministrar un
fundamente racional a la actividad financiera apoyndose en la nueva teora
subjetiva del valor, Esta aproximacin se conoce como teora del cambio
voluntario. Constituyen sus puntos fundamentales: a) la determinacin simultnea
de los ingresos y gastos; b) la actividad financiera pretende satisfacer las
necesidades pblicas, cuya valoracin se realiza en trminos de la utilidad
marginal, que determina el impuesto que cada consumidor debe pagar por los
bienes y servicios que el Estado le suministra; c) la aplicacin de los principios de
la teora subjetiva del valor a la satisfaccin a las necesidades pblicas exige
partir de una distribucin justa de la renta nacional (aspecto puramente financiero
del impuesto cuando el problema exige una imposicin mediante el gravamen
progresivo aspecto poltico-social del impuesto-; d) la caracterstica esencial de
las necesidades pblicas es que resulta imposible aplicarles el principio de
exclusin (esta caracterstica plantea la necesidad vital de crear un mecanismo
poltico para inducir a que los individuos a revelen sus preferencias por los
servicios pblicos, con el fin de que pueda aplicarse la teora subjetiva del valor
para determinar su cantidad y cubrir su costo) (Fuentes Quintana, en Musgrave
1959: XX).
6.1.1 Wicksell Knut. Wicksell escribi en el ao de 1896 un ensayo, desde la
perspectiva de la utilidad marginal y del subjetivismo, el cual titulo un nuevo
principio de tributacin justa. Reconoce Wicksell que en el ensayo adopt una
actitud algo heterodoxa en relacin con las doctrinas tradicionales de la poca, y
que adems, el ensayo no contiene un nuevo principio de tributacin justa, sino
ms bien un mtodo para asegurar que se consiga una medida de justicia como la
que en realidad se puede conseguir en la prctica. El principio como tal es en
realidad nada ms que el del beneficio (1896, p. 72).
Segn Wicksell, en el ensayo trata de extender el alcance y la aplicabilidad del
principio del beneficio a dos puntos: 1) Aplico el concepto moderno de utilidad
marginal y valor subjetivo a los servicios pblicos y a las contribuciones
individuales de esos servicios. Y luego, relaciona el principio del impuesto con la
forma de la administracin tributaria, especficamente con la aprobacin
parlamentaria de los impuestos. 2) Existe una zona de actividad pblica en la que
no es aplicable el principio de beneficio y para la cual el concepto orgnico del
Estado es ms apropiado. En esta zona hay justificacin solamente para una
tributacin basada a priori en el principio de capacidad de pago y del sacrificio
proporcional (1896, p. 73).
Para Wicksell, hay esencialmente dos principios bsicos opuestos, tributacin de
acuerdo con el beneficio y tributacin segn la capacidad de pago.
Prevaleciendo el segundo, para la poca, porque se aduca que estaba ms en
correspondencia con las propias funciones del Estado y porque sus defensores

59

proclamaban que la teora del sacrificio tena sus races en un concepto ms alto
del Estado que el de la teora opuesta (1896, p. 73).
Wicksell con base en los conceptos de utilidad marginal y valor subjetivo defiende
el principio del beneficio, especficamente para el caso de los servicios pblicos.
Si la utilidad fuera cero para cada miembro individual, la utilidad total no puede
ser ms que cero. Si no se puede medir la utilidad para el individuo, parecera ser
por lo menos tan difcil medir la utilidad total para la comunidad incluso para fines
de comparacin con el sacrificio total o principio de capacidad de pago (Wicksell,
1896 p. 77).
Sin embargo, contina Wicksell, se hacen tales comparaciones, pues en otro caso
las deliberaciones de las asambleas que aprueban los impuestos, y la
negociacin entre el Gobierno y el Parlamento, sobre s ste o aquel gasto pblico
se han de aceptar o rechazar careceran completamente de propsito. Esto es
evidentemente una dificultad terica, que se tiene que resolver si ha de haber
alguna ciencia de las finanzas pblicas en el verdadero sentido de la palabra ()
la tributacin en el Estado moderno cada vez ms depende de la asamblea
legislativa, la cual no es nada si no es representativa de los intereses de los
contribuyentes (Wicksell, 1896 p. 77).
John Stuart Mill, segn Wicksell, fue uno de los firmes oponentes del principio del
beneficio, o como Mill deca, el principio de quid pro quo (compensacin). Se
tiene que decir que Mill supone que los <principios de justicia> son idnticos a la
teora del <sacrificio igual>. El ms slido argumento de Mill contra el impuesto
segn el beneficio es el siguiente: <se tiene que considerar al gobierno como una
empresa de todos, determinar quienes estn ms interesados en ella carece de
importancia> (Wicksell, 1896 p. 77).
Argumenta Wicksell, que lo anterior talvez se podra aceptar para las actividades
ms elementales del Estado. Wicksell defiende el principio de tributacin de
acuerdo con el beneficio porque a su juicio, el principio del beneficio se puede y
se debe aplicar a todas aquellas actividades del Estado que envuelven el
problema de una delimitacin racional de los gastos estatales independientes; es
decir, para el caso de un servicio pblico, el principio del beneficio es
completamente apropiado al caso marginal. En este caso la distribucin de los
impuestos no puede ser influida, por cualquier otra nocin de justicia, nadie se
opondra si obtiene un beneficio que considera ser, al menos, igual al precio que
tiene que pagar. Sin embargo, cuando los individuos o los grupos se encuentran
con que la utilidad marginal de un servicio pblico dado no llega a igualar la
utilidad marginal con que ellos tienen que contribuir, entonces esos individuos o
grupos, se sentirn sobrecargados.
El anlisis de los planteamientos de Mazzola, le permite concluir a Wicksell que
es correcto decir que la eficacia exige una aproximada igualdad entre utilidad
marginal y precio (o impuesto pagado). Sin embargo, el alcance real del servicio
pblico no se determina por la valoracin de un solo individuo, sino por la de
todos los miembros del grupo (o por lo menos de todos los que voten). La

60

igualdad entre la utilidad marginal de los bienes pblicos y su precio, por tanto, no
se puede establecer por el individuo aislado, sino que se tiene que lograr por
consultas entre l y otros individuos, o sus delegados (1896, p. 82).
El ejecutivo y el legislativo se consideran como rganos de la colectividad, aunque
los lmites de sus respectivas esferas de autoridad no estn todava claramente
trazadas en lo relacionado con las finanzas pblicas. No son rganos puros de la
comunidad sin ms pensamiento que promover el bienestar comn. El ejecutivo
persigue, ms o menos egostamente, sus propios fines dinsticos y busca su
propia ventaja econmica privada (). La tarea principal del gobierno entonces
ser ganar y retener una mayora parlamentaria para los propios intereses del
ejecutivo. El camino para ese fin verdaderamente va por la senda de la
negociacin y el compromiso, pero esa clase de compromiso va en contra de los
intereses del Estado y del pueblo, y casi con toda certeza, se realizar a costa de
una tercera parte (Wicksell, 1896 p. 86).
A su vez, para Wicksell, los miembros del cuerpo representativo en su mayor
parte estn interesados en el bienestar general de sus electores como en ellos
mismos. En el mejor de los casos, son representantes de una mayora dentro de
la poblacin y las decisiones se toman por una mayora dentro de la misma
legislatura. En todo caso, las decisiones se toman regularmente en contra de la
voluntad de algn grupo mayor o menor de la poblacin; lo cual significa
necesariamente sobrecargar a esos grupos con los impuestos (Wicksell, 1896 p.
87).
Para superar los problemas de las mayoras y minoras, Wicksell piensa que los
impuestos deben descansar en el principio del consentimiento voluntario y de la
unanimidad, y su realizacin prctica requiere en primer lugar que ningn gasto
pblico sea aprobado por el voto sin la determinacin simultnea de los medios
para atender su costo. Es una condicin necesaria que los gastos y los medios de
financiarlos se aprueben simultneamente. Sin embargo, reconoce Wicksell que
se ha sealado varias veces que el principio de unanimidad aproximada en la
aprobacin de los impuestos no se puede aplicar en todos los casos (1896, p.
108). Seala Wicksell, que el principio es inaplicable si la cantidad de un gasto
est predeterminada por obligaciones previas hacia terceras personas. En la
literatura ms reciente, se considera inoperante la exigencia de la unanimidad por
los requerimientos de tiempo y recursos para su aplicacin.
En resumen, para Wicksell la provisin de los bienes pblicos debera hacerse
con el fin de maximizar la satisfaccin individual, y que la regla de beneficio lo
cumplira aunque no la consider una opcin realista. La analoga con el mercado
careca de aplicacin puesto que los individuos no revelaran sus preferencias sin
la inyeccin de un proceso poltico. En trminos ideales, se pedira a los
consumidores que votaran sobre conjunto de opciones que combinan un espectro
completo de presupuestos y cuotas impositivas, basndose la oferta en el
conjunto que tuviera el apoyo unnime. Puesto que la situacin ideal es imposible
de realizar, Wicksell acepta una regla de unanimidad aproximada, pero resalta la
necesidad de proteger los derechos minoritarios (Musgrave, 1985).

61

6.1.2 Erik Lindahl. Lindahl discpulo de Wicksell, escribi dos ensayos orientados
tambin a defender el principio del beneficio: 1) Imposicin justa: una solucin
positiva (1919), en el cual sigue la teora impositiva de Wicksell e intenta aplicar
la teora de la utilidad marginal al rea de las finanzas pblicas, y 2) Algunas
cuestiones debatibles en la teora de la imposicin (1928).
En el ensayo de 1919, Lindahl inicialmente supone dos categoras de
contribuyentes (figura 1): una, A, relativamente acomodada, y otra, B,
relativamente pobre. Dentro de cada categora todos los individuos deben pagar
el mismo precio de su participacin en el consumo pblico. El problema est en la
relacin de los dos precios; por ejemplo, la distribucin entre los dos grupos del
costo total de los bienes colectivos (Lindahl 1919, p. 168). Lindahl, adems,
considera que la forma de cubrir el costo de los servicios pblicos ms
importantes no se determina por separado, sino junto con los servicios menos
importantes, y en ambos casos segn los mismos principios, aunque en algunos
casos es posible separar la aprobacin de los gastos pblicos ms y menos
importantes.
Y
A

U
R

Q P
S

Figura 1: Precio Lindahl (imposicin segn el beneficio)

Para determinar el equilibrio de la distribucin de los costos del servicio pblico,

Lindahl inicialmente supone que ambas categoras de contribuyentes estn de
acuerdo sobre el tamao de la actividad pblica. Sin embargo, posteriormente nos
dice, que en realidad no existe tal acuerdo. En primer lugar, porque las
necesidades colectivas no tienen el mismo orden de prioridad para todos. En
realidad las varias clases sociales tienen intereses muy dispares en las varias
ramas de la actividad pblica, y por este motivo el conflicto puede resolverse slo
mediante la especializacin del presupuesto.
Los conflictos por los aportes, podrn resolverse satisfactoriamente para todos
slo si existe una distribucin igualitaria del poder poltico. Lo cierto es que las dos
categoras supuestas de contribuyentes no tienen el mismo poder poltico; y el
presupuesto refleja la capacidad que tienen ciertos interesados de defender sus
intereses mejor que los otros interesados. El movimiento resultante desde la
posicin estndar de equilibrio de las finanzas pblicas est en proporcin directa
con ciertas preponderancias de poder (Lindahl, 1919 p. 174).
En resumen, Lindahl representa en la figura 1 a dos consumidores que tienen que
compartir el costo de un bien pblico. Cuanto ms pague A, menos tendr que

62

pagar B. Dado el costo del producto, la curva de oferta de A puede desde el punto
de vista de B, transformarse en curva de demanda, y viceversa. Se trazan ambas
curvas y su interseccin determina la cantidad a ofrecer (la solucin de la
interseccin se logra slo en el supuesto de igual poder de negociacin). En
esta solucin cada uno paga un precio impositivo: el famoso precio Lindahl (es
decir, la imposicin segn el beneficio), que es igual al valor de la utilidad
marginal que obtiene siendo la suma de ambos precios el costo del producto.
En el ensayo de 1928, nos dice Lindahl que, desde el punto de vista econmico,
las actividades de los gobiernos centrales y de las autoridades locales constituyen
un eslabn en la cadena del afn del hombre de satisfacer sus necesidades. El
cubrir el costo de estas actividades por medio de la imposicin significa convertir
la propiedad privada en propiedad pblica y, de esta forma, servir con ms
eficacia la satisfaccin de ciertas necesidades generales. Como cualquier otra
actividad econmica, esta actividad colectiva tambin debe seguir principios
econmicos. (1928, p. 214).
Para Lindahl existen cuatro problemas principales de las finanzas pblicas: 1) qu
necesidades deben satisfacerse con los bienes pblicos; 2) la seleccin entre
varias maneras alternativas de utilizar una suma asignada para la satisfaccin de
cierta necesidad; 3) cul es el costo total de cada rama de la actividad pblica, y
4) cmo distribuir estos costos entre los contribuyentes (1928, p. 220).
Al respecto, segn Lindahl, son posibles varias soluciones. La diferencia ms
grande entre la economa privada y la economa pblica es que la segunda tiene
el poder de la coaccin. Esto posibilita que las contribuciones a los gastos
pblicos se graden segn la capacidad de pago del individuo. () en general la
imposicin ha de corresponder a las valoraciones individuales, pues depende de
estas valoraciones (de los servicios pblicos).
Consideraciones de este tipo llevaron a Wicksell a considerar primario el
principio del beneficio. Yo mismo segu este principio. Mantuve que la justicia
impositiva esta ntimamente ligada a la justicia en la distribucin de la
propiedad, ya que obviamente sera ilgico hablar de <una porcin justa de un
total injusto>. La imposicin justa pues, implica que, habiendo una estructura
justa de la propiedad, los impuestos se distribuyen de acuerdo con esta
estructura, y que una estructura injusta de la propiedad necesita un ajuste
previo si no por otros modos, mediante la imposicin- , de modo que la carga
tributaria (restante) pueda distribuirse de acuerdo con la mejorada estructura de
la propiedad (Lindahl, 1928 p. 227).

Entonces, en Lindahl se ha demostrado que en general la imposicin depende de

las valoraciones individuales y que existen tres programas o teoras de la
imposicin: 1) la imposicin econmicamente correcta, 2) el principio de la
capacidad de pago y, 3) el principio del beneficio que defiende Wicksell y Lindahl.
1) La imposicin econmicamente correcta. Segn Lindahl no es la utilidad total,
sino la marginal lo que se puede medir con exactitud (1928, p. 215). Es muy
posible que la meta sea la satisfaccin de las necesidades de la comunidad

63

entera, midiendo las necesidades de cada individuo segn las de todos los dems
(). Un sistema de imposicin que corresponda primariamente a esta meta es
<econmicamente correcto> (1928, p. 230).
2) El principio del beneficio. El principio del beneficio es general y es el principio
de las ventajas objetivas, y esto significa que la norma impositiva debe basarse en
su valor y no en la capacidad de pago del contribuyente. El principio del beneficio
es ms apropiado para los servicios pblicos, en particular, para los servicios e
impuestos municipales, y segn Lindahl, con lo que l llama imposicin justa,
basado en que la imposicin, siendo un fenmeno econmico, debe organizarse
primariamente de acuerdo con principios econmicos (1928, p. 230).
3) El principio de capacidad de pago. El principio de capacidad de pago es una
norma prctica para cubrir el costo de ventajas subjetivas, y as, puede ir unido al
principio del beneficio. El principio de capacidad de pago es ms apropiado para
las actividades del Gobierno central que estn relacionadas de alguna manera
con la renta y el patrimonio, y con el problema de la equidad.
6.2 EL PARADIGMA MUSGRAVE SAMUELSON.
La literatura de Europa continental permaneci ignorada en los pases
anglosajones, hasta que Musgrave (1939, 195810), Bowen (1948) y
posteriormente Samuelson (1954) integro de manera rigurosa el concepto de los
bienes pblicos o sociales en las condiciones de eficiencia paretiana11. El
desarrollo de la economa del bienestar paretiana permiti el anlisis moderno de
los bienes sociales (Musgrave, 1985 p. 1).
6.2.1 El modelo de Samuelson. La aportacin de Samuelson se encuentra en
una serie de trabajos de los aos 1954, 1955, 1958 y 1969 (conferencia de
Biarritz 1966), en este ltimo trabajo, adems de constituirse en una revisin de
sus trabajos anteriores, polemiza con Musgrave y otros participantes.
La formulacin del modelo de Samuelson surge como respuesta a la bsqueda de
una solucin normativa a los problemas de asignacin (eficiencia) y distribucin
(equidad) de recursos a travs del gasto pblico. El modelo pretende integrar los
bienes pblicos en un modelo de equilibrio general competitivo que permitiera
conducir a un ptimo social a travs de un ptimo de Pareto. Surge, entonces,
una nueva orientacin de la economa pblica en sus aspectos normativos junto
con los criterios de eleccin social y fallos del mercado y como continuidad de la
teora marginal.
6.2.1.1 Artculo de 1954: Una teora pura del gasto pblico. Samuelson
(1954, p.165) supone la existencia de dos categoras de bienes: 1) bienes puros
10

Musgrave y Peacock (1958), en Classics in the Theory of Public Finance, editan los principales
trabajos de estos autores.
11
La eficiencia de Pareto exige que los bienes pblicos se suministren hasta el punto en el que la
suma de las relaciones marginales de sustitucin sea igual a la relacin marginal de
transformacin.

64

privados (X1,,Xn) que pueden dividirse entre diversos individuos (1, 2, ,i, ,
y, 2) los bienes de
S) de acuerdo con las relaciones de suma:
consumo pblico colectivo (Xn+1,,Xn+m) que todos los sujetos disfrutan en
comn en el sentido que cada consumo de un individuo de tales bienes no se
sustrae de cualquier otro consumo realizado por otro individuo de estos mismos
bienes, de modo que su cantidad total puede definirse por las relaciones de
igualdad: Xnj X nj , ecuacin que se cumple simultneamente para todos y cada
uno de los i simo individuos y cada bien de consumo pblico.
i

A continuacin presenta un conjunto de ecuaciones, en el cual, en la ecuacin (1)

simboliza aquel conjunto de relaciones que definen la utilidad ptima de Pareto y
que, por s mismas, representan lo que considera la versin innecesariamente
estrecha, lo que ha sido llamado reiteradamente <<nueva economa del
bienestar>>.

El nuevo elemento aadido aqu, continua Samuelson (1954, p. 166), es el

conjunto (2), que constituye el contenido de una teora pura del gasto pblico para
orientar el consumo de bienes pblicos. Por s mismos (1) y (2) definen el
conjunto infinito (s 1) de los puntos de la frontera de utilidad slo cuando el
conjunto de condiciones normativas interpersonales equivalentes al sistema (3) se
aaden, somos capaces de definir un <<mejor>> estado sin ambigedades.
Desde que se formul la condicin (2) hace algunos aos, por los escritos
publicados y no publicados de Musgrave, deduce Samuelson (1954, p. 166) que
la lgica esencial se contiene en las llamadas teora del <<cambio voluntario>> de
las finanzas pblicas del tipo de Sax-Wicksell-Lindhal-Musgrave, condicin que
tambin ha sido expuesta por Howard Bowen. Lo anterior puede tener validez si el
consumo pblico no es cero, y en su lugar se supone que sus valores ptimos se
determinan explcitamente por (1), (2) y (3).
Sin embargo ningn sistema descentralizado de precios puede servir para
determinar ptimamente estos niveles de consumo pblico. Tendran que
utilizarse otras clases de <<votacin>> o <<sealizacin>>. Pero, y este es el
punto sentido por Wicksell pero quiz no apreciado completamente por Lindhal,
el inters egosta de cada persona lo llevar a dar seales falsas, para
pretender tener menos inters en una actividad de consumo pblico que el
inters que realmente tiene, etc. Deseo subrayar este punto: tributando de
acuerdo a la teora del beneficio de ningn modo puede resolverse el problema
del clculo en la forma de descentralizacin en que se realiza para la primera
categora de bienes <<privados>> a los que se aplica el precio ordinario de

65

mercado y que no tiene los <<efectos externos>>, bsicos a la nocin de los

bienes pblicos de consumo (Samuelson 1954, p. 167).

La conclusin final de Samuelson (1954, p. 167)) es que: las <<economas

externas>>, la <<demanda conjunta>>, caractersticas de los bienes pblicos,
hace imposible el funcionamiento de las ecuaciones que definen la situacin de
ptimo a travs del mecanismo de la competencia: La ciberntica del mercado no
resuelve tericamente el consumo ptimo de bienes pblicos.
6.2.1.2 Artculo de 1955: Exposicin grfica de una teora del gasto
pblico. Como respuesta a algunas crticas, en especial de Margolis12 y Colm13,
Samuelson elabora un segundo artculo en el ao de 1955, en el cual amplia y
explica el problema a travs de una exposicin grfica y literaria. Comienza
explicando que su planteamiento de bienes privados puros (como el pan) y de
bienes pblicos puros (como la defensa nacional, o un circo al aire libre) son
casos extremos, as como el gran modelo de Walras, de equilibrio general de
competencia perfecta, es uno de tales casos polares extremos, el cual se podra
formular tan estrictamente que no le quede papel econmico al Estado. En
seguida, interroga y responde: Qu caso polar extremo utilizar el estudioso del
gasto pblico frente a esa economa privada pura de Walras?. Una posibilidad es
formular un modelo en el que se admita la existencia de una mentalidad de grupo
por encima de los individuos. Mi alternativa es ligeramente ms sofisticada, pero
es an intencionalmente- un caso polar extremo. Es consecuente con el
individualismo, aunque al mismo tiempo introduce explcitamente las
interdependencias externas vitales sin las que no puede formularse ninguna teora
del Estado (Samuelson 1955, p. 168).
La hiptesis bsica es una clara distincin entre dos clases de bienes:

Samuelson subraya la notable propiedad de dualidad de los bienes privados y

pblicos. Los bienes privados cuyos totales se suman tales como:

12

Margolis cuestion la condicin de costo marginal cero para casos concretos de servicios
pblicos como educacin, salud hospitales-, carretera, entre otros. Adems, califica como un
error, la divisin presupuestaria en un sector poltico-social o distributivo y otro tcnico o de
asignacin, divisin heredada de Lindahl. Para Margolis, la visin de Samuelson de los servicios
pblicos es producto de una imagen econmico liberal del Estado, y su visin de la economa de
mercado como la condicin natural de la sociedad, es tpica de la economa neoclsica.
13
Colm sugiri la intervencin del individuo a travs del voto como proceso poltico (en lnea con
Wicksell), en el que los grupos y organizaciones desbordaban la nocin estrecha de poltica
referida, por exclusin al Estado. Adems, a juicio de Colm, el modelo de Samuelson no explicara
sus interrelaciones y, por supuesto los llamados bienes pblicos intermedios o mixtos no son
suficientemente analizados.

66

El nivel de bienestar social de la ltima unidad de cualquier bien privado asignado

a los individuos privados tiene que ser el mismo para todos y cada uno de los
sujetos.
Los bienes pblicos cuyos totales satisfacen una relacin de igualdad simultnea,
tales como:
La condicin de ptimo de Pareto, que hace el costo social marginal relativo igual
a la suma de las relaciones marginales de sustitucin de todas las personas, se
asegura ya en virtud del hecho que el punto de mximo bienestar se encuentra en
la frontera de utilidad (Samuelson, 1955 p. 172).

Figura 2. Frontera de utilidad de los puntos de eficiencia ptimos de Pareto (Samuelson 1955, p. 171)

A travs de la figura 2 frontera de utilidad de los puntos de eficiencia ptimos de

Pareto y su tangencia a la curva de bienestar social ms alto que puede
alcanzarse-, explica Samuelson (1955, p. 171) que la llamada frontera de utilidad
de los puntos ptimos de Pareto viene dada por pp; la infinidad de puntos
<<ineficientes>>, que no son ptimos de Pareto, est dada por la zona
sombreada; la lnea pp pasa desde el noroeste al sureste para reflejar el
antagonismo inevitable de los intereses, que caracterizan cualquier lugar de la
curva de contrato. Y continua explicando que, las curvas de trazado grueso,
reflejadas por U, U, U, resumen todo lo que es apropiado en la funcin de
bienestar social suministrada Evidentemente la sociedad no puede nunca estar
mejor situada que cuando se halla en la frontera de utilidad (p. 172). Esto sucede
en g, donde pp toca tangencialmente, sin cortar, el nivel de bienestar social ms
alto que pueda obtener, U. Este es el punto ptimo, la mejor de todas las
soluciones posibles.
En sus reflexiones finales, argumenta Samuelson (1955, p. 175) que su trabajo
es un esfuerzo para demostrar cuanta razn tenia Wicksell al preocuparse de la
dificultad poltica inherente de tener que conseguir que los hombres revelen sus
gustos para alcanzar el ptimo definible. Este problema es intrnsicamente un
problema de <<la teora de los juegos>>. Samuelson comparte la crtica sobre si
la mayora de las funciones del Estado pueden ajustarse adecuadamente en su
categora extrema de bien pblico, o si algunos servicios como el de la
educacin, tribunales, defensa pblica, construccin de carreteras, bomberos se
pueden incluir en esa rgida categora de <<un bien pblico disponible para

67

todos>>. Pero negar que la mayor parte de las funciones pblicas corresponden
con la funcin extrema de bien pblico, explica Samuelson (1955, p. 176), no es
conceder que son encuadrables en la categora lgicamente extrema de bien
privado.
6.2.1.3 Artculo de 1958: Aspectos de las teoras de los gastos pblicos.
Segn Samuelson (1958, p.189), el modelo en los artculos de los aos 1954 y
1955, tambin es el modelo que Sax, Wicksell, Lindhal, Musgrave, Bowen y otros
economistas han considerado bajo la denominacin de <<teora del cambio
voluntario de las finanzas pblicas>>, es el modelo natural que debera formularse
dando un mayor nfasis a los efectos externos:
Supongamos que algunos bienes como el pan, se consumen privadamente: esto
significa que el total del pan puede considerarse como la suma de los productos de
pan de cada individuo. Pero junto con tales bienes puramente privados, supngase
bienes pblicos como la defensa nacional- que entran simultneamente en las
funciones de utilidad de muchos individuos. Entonces, suponiendo que no existe el
grupo como unidad distinta de los individuos, sino solamente una serie de gustos
individuales y una funcin de bienestar social tica que depende de esos gustos y
que los clasifica en orden de merecimientos, podemos probar que el modelo de
mercado de competencia perfecta no funcionar ptimamente para ordenar el
consumo de esos bienes pblicos. Tambin podemos probar que existe una
configuracin ineficaz, ya que todos los individuos pueden estar mejor, y una
frontera de puntos eficientes en la que son posibles movimientos ventajosos
universalmente: de la infinidad de tales puntos eficientes puede definirse uno
socialmente ptimo a partir de una funcin de bienestar normativa especificada
(Samuelson 1958, p. 189).

Una de las objeciones al modelo es por la falta de realismo, pues la mayora de

los bienes pblicos van mas all de los casos extremos, es decir, son bienes
mixtos, intermedios o impuros. Para Samuelson, el caso mixto tiene elementos de
ambos, no necesariamente una mezcla de las propiedades de los dos polos. Se
puede por algn mecanismo (por ejemplo en la televisin por suscripcin), limitar
o hasta excluir del consumo a un usuario, pero esto no lo hace un bien privado.
Samuelson (1958, p. 190) interroga por los verdaderos costos marginales de tener
un usuario ms, y su respuesta es cero. Pero el conocido principio ptimo de que
los bienes deberan tener como precio los costos marginales no se dara para el
caso del ejemplo, pues, este no es por naturaleza, un caso de produccin ptima.
Es un caso de costos decrecientes.
Ciertamente, cuando se trata de analizar porque los servicios pblicos son
servicios pblicos, y por qu ciertas actividades (como ferrocarriles, suministro de
agua, electricidad y correos) pueden caer en cualquiera de las dos categoras, de
empresa pblica o empresa privada, se vera generalmente que hay alguna
desviacin importante de los rendimientos estrictamente constantes a escala
(Samuelson 1958, pp. 190-191).

Como ha insistido Hotelling, nos dice Samuelson (1958, p.191), el precio ptimo
(segn el costo marginal) es un caso prima facie de subsidio pblico, ya que no se

68

cubriran los costos totales si la norma ptima de precios = costos marginales se

sigue. Para Samuelson, esta es una funcin que el Estado debe atender.
6.2.1.4 Artculo de 1969: La teora del gasto pblico y la tributacin. Este
artculo fue presentado por Samuelson en la conferencia de Biarritz14 (1966)
convocada por la Internacional Economic Association, el autor trata de manera
conjunta los problemas del gasto pblico y la tributacin en relacin con los
principios del beneficio y de capacidad de pago; vuelve sobre el tema de los
bienes pblicos, variando su primera definicin, y controvierte con la otra gran
figura de la poca, el profesor Musgrave15 (1959 y 1969). Samuelson reconoce
que su anlisis sigue la tradicin de las teoras tributarias del cambio voluntario de
Wicksell y Lindahl, una de mis principales conclusiones ha sido la falsedad de
esa teora confiando en el voluntarismo16 (1969, p. 196).
Samuelson (1969, pp. 199-200) plantea que nada objet a las crticas de sus
trabajos anteriores, sobre que la mayor parte de la realidad caa entre esos polos
extremos, y que en su lugar sugiri que esos casos reales podran ser
probablemente analizados con fruto como una mezcla de los dos casos polares.
Y que la mayor parte de los casos presentados como ajenos a uno u otro polo, en
realidad pueden considerarse formalmente como pertenecientes al polo de bien
pblico en vez de tener que considerarse como una mezcla entre los dos polos.
Un bien pblico es aquel que figura en las funciones de utilidad de dos o ms
individuos, segn Samuelson esta es la definicin de bien pblico que considera
en su trabajo de 1969 (p. 200), y la que debera haber definido como tal en sus
artculos anteriores. Qu nos queda?, se pregunta Samuelson, y su respuesta
es: tenemos de un lado un polo, el caso de un bien privado, y de otro lado todo el
resto del mundo integrado en el terreno del bien pblico en razn de la presencia
de algn <<efecto externo de consumo17>>: Es decir, por una parte los bienes
privados puros en los que el mecanismo del mercado funciona de manera ptima,
y de otra parte todo el amplio campo cubierto por los efectos externos de
consumo, o sea, los bienes pblicos.
En relacin con los problemas de distribucin, de capacidad de pago y la
asignacin segn el principio de beneficio, como lo comprendi Wicksell,
Musgrave, Johansen y Dorfman, cuando sacan el problema de la economa de
mercado y lo llevan al campo poltico (o parlamentario dominado por la teora de
14

Muchas de mis crticas son atendidas por las reformulaciones de Musgrave en su ponencia
para esta conferencia; y de las conversaciones con personas afines que se que estamos en la
mayor parte de las cuestiones en acuerdo bsico (Samuelson 1969, p. 194).
15
Musgrave: The principles of Public Finance (1959) y Provision for Social Goods (1969
Biarritz 1966-).
16
Para Samuelson, Wicksell merece crdito por su exposicin del absurdo del voluntarismo de
Lindahl. A su vez critica a Wicksell por su fe segn la cual de alguna forma dentro del Parlamento
o de la democracia poltica se puede encontrar un movimiento unnime y eficaz para el ptimo de
Pareto. El ptimo de Pareto es una definicin y no un destino inevitable.
17
Samuelson (1969, p. 201, pie de pgina 21) comenta que en esa misma conferencia de Biarritz
(1966), en su actual ensayo Musgrave usa la expresin algo curiosa de <<no rivalidad de
consumo>> para referirse a lo que yo denomino <<efectos externos de consumo.

69

los juegos), Samuelson (1969, p. 204) se pregunta a dnde lleva el anlisis de la

votacin tal y como lo presento Wicksell? En relacin con el criterio de Galbraith
el sector pblico es demasiado pequeo comparado con el sector privado?,
qu papel juegan los polticos en ese proceso?
Segn Samuelson (1969, p. 207), una nueva versin del problema del bien
pblico se presenta cuando el precio de costo marginal no cubre los costos
totales. En la generalidad de los casos, cuando no es posible financiar una
subvencin por impuestos, el ptimo factible implica mayores discrepancias entre
los precios y los costos marginales cuando la demanda es inelstica. Lo anterior
en alusin a los fenmenos de costos decrecientes interpretados como bienes
pblicos.
6.2.2 El modelo Musgrave. Para el anlisis de la problemtica de los bienes
pblicos o sociales de Musgrave, consideramos los trabajos de los aos 1959,
1969 (conferencia de Biarritz 1966), 1973 (1992) y 1985. En su definicin de los
bienes pblicos o sociales, Musgrave distingui dos caractersticas mutuamente
independientes: la inexcluibilidad y la indivisibilidad o no rivalidad.
La inexcluibilidad es aquella caracterstica de los bienes colectivos que hace que
una vez suministrada una determinada cantidad del bien colectivo no sea posible
excluir o impedir a ciertos consumidores su uso o consumo, o que se apropien de
los beneficios derivados de dicho bien. La excluibilidad, por el contrario es aquella
caracterstica de los bienes privados por la cual las personas que no pagan por el
bien o servicio privado pueden ser excluidas del disfrute de los beneficios
derivados de su consumo.
La indivisibilidad es otra caracterstica de los bienes colectivos, particularmente
destacada por autores como Musgrave, Samuelson y Buchanan. Esta
caracterstica permite aumentar el nmero de consumidores sin aumentar los
costos totales de suministro. En otras palabras, la indivibilidad es la caracterstica
que permite que una vez producida la unidad de un bien colectivo pueda hacerse
disponible para todos. Es sta la caracterstica concreta de los bienes colectivos
que determina las condiciones de optimalidad de su suministro derivadas por
Samuelson, a saber, RMS = RMT. Head denomina esta caracterstica por
oferta conjunta, Samuelson por externalidades en el consumo, Shoup consumo
colectivo, Musgrave no rivalidad y Baumol inagotabilidad. Tampoco la
indivisibilidad es un concepto absoluto, sino que bienes distintos, presentaran
grados distintos de indivisibilidad. Puesto que, al parecer, la mayora de bienes
caen dentro de la caracterstica de bienes impuros, no es de extraar que la
mayor parte de la literatura que ha investigado esta propiedad se haya
concentrado en los bienes colectivos impuros o mixtos (Casahuga 1979, p. 304).
Con estas dos caractersticas de los bienes inexcluibilidad e indivisilidad- puede
definirse un espacio bidimensional que permite representar a todos los bienes,
cuya posicin exacta vendr determinada por el grado de inexcluibilidad o
indivisibilidad que muestren. En un origen de este espacio (divisibilidad y
excluibilidad perfectas) se sitan los bienes privados puros, mientras que en el

70

otro (indivisibilidad o inexcluibilidad perfectas) se representarn a los bienes

colectivos puros (Casahuga 1979, p. 305).
El ideal del taxonomista econmico consistir entonces en definir y delimitar
<<zonas>> de este espacio de bienes segn la eficiencia - equidad de las
distintas formas o mecanismos de suministro, de manera que a priori fuera posible
especificar la forma <<ptima>> de suministro de un bien identificando
simplemente la posicin del bien en cuestin en este espacio (es decir,
conociendo el grado de indivisibilidad, excluibilidad, irrechazabilidad, etc.), es
decir, la <<zona de suministro>> en que se inscribe (Casahuga 1979, p. 305).
La localizacin exacta de un determinado bien en este espacio bidimensional (o
multidimensional) depende de la preferencias de los consumidores, de la
tecnologa productiva, de la distribucin de la renta y la riqueza, de los
mecanismos asignativos colectivos existentes, de las relaciones de
complementariedad y sustituibilidad entre bienes, etc. La incidencia de estos
factores deja muy en claro que la localizacin de un bien en el espacio de la
indivisibilidad excluibilidad resultara inestable con el transcurso del tiempo. En
otras palabras, los bienes estaran cambiando de localizacin dentro de este
espacio, y consecuentemente pasarn tambin de una <<zona de suministro>> a
otra, a medida que se vayan produciendo cambios tcnicos, econmicos y
sociales. Por consiguiente, es imposible conseguir una tipologa estable de los
bienes segn su forma ptima de suministro (Casahuga 1979, p. 305).
Sin embargo, la tarea taxonmica es til puesto que la informacin obtenida
mediante este tipo de anlisis es de gran importancia como gua a la poltica
pblica, ya que facilita la consideracin de los pros y contras de las distintas
formas de suministro para cada bien, considerando caso por caso y en unas
circunstancias tcnicas, econmicas y sociales especficas. Adems, esta
informacin es, por supuesto, muy superior a la que dispondramos si, siguiendo
la recomendacin de Samuelson, nos hubiramos limitado a operar nicamente
con la dicotoma bien colectivo-bien privado (Casahuga 1979, p. 306).
6.2.2.1 El texto de 1959 (la teora de las finanzas pblicas). El primer
elemento que integra la teora de Musgrave (1959, p. XXXIII) lo constituyen las
finalidades a las que sirven los programas de ingresos y gastos pblicos. Como al
respecto no existen principios ni reglas uniformes que puedan aplicarse a la
gestin de la Economa pblica, en lugar de ello nos enfrentamos a un cierto
nmero de funciones, separadas que requieren soluciones distintas: 1) asignacin
de recursos (servicios), 2) distribucin de la riqueza, y 3) mantener la estabilidad
econmica.
La satisfaccin de necesidades sociales y preferentes constituye el verdadero y
fundamental problema que plantea la actividad financiera. Determinar las
condiciones ptimas para satisfacer esas necesidades es el propsito de la rama
de servicios de Musgrave (1959, p. XXXVIII). El punto de partida lo constituyen los
conceptos de necesidades sociales y de bienes pblicos (con los que se
satisfacen las necesidades sociales).

71

En la definicin de bienes pblicos puros, Musgrave (1959) distingue dos

caractersticas fundamentales y mutuamente independientes: la no exclusin y la
indivisibilidad o no rivalidad en el consumo. La caracterstica de la inexcluibilidad
recibe a veces la denominacin de economa externas y otras de demanda
conjunta. La inexcluibilidad es la caracterstica fundamental que define los bienes
colectivos; pero quienes resaltan la importancia de esta caracterstica,
implcitamente suelen dar por descontado que los precios de mercado constituye
el mecanismo de exclusin, adems del mecanismo de exclusin espacial
(Tiebout, 1956).
La indivisilidad tambin ha sido destacada por Musgrave, Samuelson y Buchanan
entre otros. Esta caracterstica permite aumentar el nmero de consumidores sin
aumentar los costos totales de suministro, una vez producida una unidad de un
bien colectivo puede hacerse disponible para todos. Es esta la caracterstica
concreta de bienes colectivos que determina las condiciones de optimalidad de
su suministro, derivadas por Samuelson como RMS = RMT y que denomina
externalidad en el consumo y Musgrave no rivalidad. Tampoco la indivisibilidad es
un concepto absoluto, sino que bienes distintos presentarn grados distintos de
indivisibilidad. Si se expresa el grado de indivisibilidad mediante un coeficiente ,
y si = 0 tendremos el bien privado puro, mientras que si = 1 nos hallamos ante
un bien colectivo puro en el sentido de Samuelson. Si 0<<1 tendremos bienes
colectivos impuros o mixtos. Puesto que la mayora de los bienes cae dentro de
esta categora, de ah que autores como Musgrave, entre otros, le haya dedicado
un buen espacio de sus investigaciones.
La asignacin eficaz de recursos requiere que la oferta de todo producto o
servicio se lleve al punto en el que se hacen iguales el costo marginal CMg y el
precio o ingreso medio IM. Si se ofrece menos, el precio exceder del costo
marginal: los consumidores estarn dispuestos a pagar ms por una unidad de
producto adicional que lo que cost producirla. Por lo tanto, existe una ventaja
para la sociedad en que se produzca ms (1959, p. 141).

La condicin de CMg = IM se satisface por el mercado en el caso de la

competencia perfecta. En condiciones de monopolio, IM es mayor que CMg.
Resulta una asignacin de recursos ineficiente, y tienen que tomarse en
consideracin medidas polticas que obliguen a las empresas a producir a un
volumen de produccin ptimo, para el que IM es igual a CMg (1959, p.141).
En el caso de las industrias para las que la mxima eficiencia tcnica se alcanza a
un volumen de produccin mayor que el que puede soportar el mercado, resulta
un monopolio, pero el problema no consiste simplemente en obligar a una
produccin de competencia. El costo medio CM ser mayor que IM en el nivel de
produccin para el que IM se iguala a CM. Trabajar a un nivel eficiente de
produccin implica, por tanto, una prdida para el productor. A fin de obtener un
volumen de produccin ptimo tendr que darse un subsidio al productor privado,
o se tendrn que ofrecer los bienes por una empresa pblica que trabaje con
prdida. La argumentacin parece correcta hasta que empieza a investigarse

72

precisamente cmo deber recaudarse el subsidio y qu nivel de capacidad

debera establecerse en primer lugar (1959, pp. 141-2).
P

B eneficio po r unidad =
diferencia entre el precio y el co sto medio
A
PA
G

PB

CM

B eneficio de
mo no po lio

CM g
E
IM g

Q1

Q*

D (IM )

Qo

P ro ducci n

Figura 3. P o ltica de fijaci n de precio s para un mo no po lio co n co sto s decrecientes

Fuente: Nicho lso n Walter (2001, 2004), Train (1994), M usgrave (1959)

En nuestro sistema eficiente, los costos de los servicios pblicos, proporcionados

por la rama de servicios, se imputan a los miembros de la comunidad en
consideracin a sus esquemas de preferencias sociales. Al aproximarse a esta
solucin ideal, el plan de impuesto-gasto se determina mediante el proceso
poltico (1959, p. 145).
Para Musgrave, algunas cuestiones que tienen influencia directa sobre la
eficiencia de la poltica presupuestaria comprenden el uso de las polticas de
subsidio e impuesto para obtener una produccin eficiente en las empresas que
trabajan con costos decrecientes, correcciones presupuestarias anlogas en las
industrias que llevan consigo costos o economas externas importantes y el tan
discutido problema del exceso de carga en la imposicin (1959, p. 141). Mientras
que el anlisis ms antiguo del argumento de la capacidad de pago se haca en
trminos de posibilidad, el anlisis ms moderno se hizo cada vez ms en
trminos de renta. (1959, p. 166).
6.2.2.2 Artculo de 1969 (Provision for Social Goods). A los bienes que no
son privados ni pblicos puros, en su artculo presentado a la conferencia de
Biarritz, Musgrave los denomin bienes mixtos y Samuelson (1969) denomin
externalidades en el consumo. Mientras en Samuelson (1954) se encuentra una
derivacin matemtica rigurosa de las condiciones relevantes de optimalidad, en
los trabajos de Musgrave se encuentran unas interpretaciones grficas menos
complejas de estas condiciones.
Musgrave (1969, p.133) frente a la crtica de Samuelson (1969) por la separacin
de las funciones entre asignacin y distribucin, plantea que permanece
convencido que la separacin ofrece aspectos para una aproximacin ms til a
la teora de las finanzas pblicas, a pesar del nfasis del profesor Samuelson en
el artculo precedente. Musgrave aqu, ilustra el problema de la provisin social
con tres casos mixtos: A) bienes sociales con efectos externos limitados, B)
Bienes sociales con efectos externos no sustitutivos, y C) bienes sociales con
beneficios mixtos. El anlisis de los casos A y B, segn Musgrave (1969, p. 141),

73

pueden ser incorporados a la moderna teora. La derivacin de la condicin de

optimalidad de Samuelson por consiguiente puede ser adaptada, la parte de
subsidio del costo puede ser equiparado con la suma de las tasas de sustitucin
de A y B y el resto con precios de mercado.
Para Musgrave (1969, p.141), el hecho que los gobierno tpicamente provean
bienes sociales donde un 100 por ciento de subsidio es requerido, pero raramente
donde una menor tasa es indicada, muestra una rigidez en el comportamiento
social el cual conduce a resultados ineficientes. Si muchos bienes son
efectivamente del tipo mixto un conjunto extensivo de subsidios en las tasas
variadas seran requeridos.
6.2.2.3 La polmica Musgrave - Samuelson (conferencia de Biarritz 1966).
Segn Musgrave (1969, p. 142), el profesor Samuelson en su artculo que
presento a la misma conferencia rechaza su taxonoma18 y propone que se
debera trazar tan sola una lnea entre el concepto del bien privado puro y todo el
resto de bienes.
Musgrave (1969) argumenta que, todo esto, de hecho, es completamente
compatible con el reclamo del profesor Samuelson que su formulacin general
cubre todos estos casos en su modelo formal. Ciertamente, nos dice Musgrave,
fue mi buen propsito subrayar que anlisis similares pueden ser aplicados a
situaciones mixtas. Pero la semntica, como la historia del pensamiento
econmico as lo muestra, no es un asunto trivial; yo permanezco convencido que
la explicacin sistemtica de una situacin no polar ser til, si esto puede ayudar
para una solucin poltica diferente.
Finalmente, a manera de conclusin, digamos que aunque los modelos de
Samuelson y Musgrave parezcan alternativos, esto no es as, pues en realidad,
por ejemplo, en relacin a los enfoques de equilibrio parcial y general, cuyo
contenido esta en la misma base de la economa ortodoxa, ambos lejos de ser
incompatibles se implican mutuamente. Ambos anlisis, al definir bienes sociales
definidos sobre la base de la soberana del consumidor se reducen a la
consideracin de efectos externos en el consumo (y por extensin, tambin a la
produccin).
6.2.2.4 Texto de Musgrave 1973 (versin en espaol, 1992). Musgrave (1992,
p. 51) plantea que, nuestra tarea en este captulo, es extender el principio
econmico del uso eficiente de los recursos al sector pblico. Algunos creen que
esto es una tarea imposible y sostienen que la determinacin de la poltica
presupuestaria es solamente cuestin de poltica, que no responde al anlisis
econmico, punto de vista que resulta indebidamente pesimista.
18

Musgrave (1969) se refiere a la exposicin del caso I (bienes sociales con

desparramiento limitado, p.135), despus de definir la funcin de utilidad para el caso del bien
social (UA = UA(XA, Y) y UB = UB(XB, Y) donde Y es el bien social), plantea que, antes de tratar
con una situacin particular, es til desarrollar una taxonoma de desparramiento parcial, lo cual
proporciona un puente entre los bienes puramente privados y bienes puramente sociales (pp.
135-6). Al respecto presenta 7 casos.

74

- Provisin de bienes sociales. La teora de los bienes sociales, o pblicos,

proporciona razones para la funcin de asignacin de la poltica presupuestaria.
Aunque difcil de resolver, tiene importancia fundamental para la economa del
sector pblico, del mismo modo que las teoras del consumidor y de la empresa
son importantes para la economa del sector privado (Musgrave 1992, p. 51).
Si el consumo es no rival y la exclusin es inapropiada o inaplicable se produce
un fallo del mercado. Al respecto, Musgrave (1992, p. 53) nos plantea que, la
exclusin es inapropiada en el caso de bienes sociales porque su consumo es no
rival. Es decir, son bienes en los que la participacin de A en los beneficios del
consumo no reduce los beneficios obtenidos por todos los dems. Los mismos
beneficios estn a disposicin de todos y sin mutua interferencia. Por lo tanto, no
resultara eficiente aplicar la exclusin, incluso en el caso en que se pudiera hacer
con facilidad. El empleo eficiente de los recursos requiere que el precio sea igual
al costo marginal, pero en este caso el costo marginal (el costo de admitir un
usuario adicional) es cero, y ste debera ser el precio.
Pero aunque el costo marginal de admitir usuarios adicionales es cero, el costo de
proporcionar el servicio no lo es. Este costo tiene que cubrirse de algn modo y
debe determinarse la cantidad de servicio que se debe proporcionar. Si la exclusin
es inapropiada, incluso si es factible, esta tarea no puede ser llevada a cabo
mediante el modo usual del mercado de venta a los consumidores individuales. La
provisin a travs del mercado no puede funcionar y se hace necesario un proceso
poltico de determinacin presupuestaria, proceso que permite a los consumidores
expresar sus preferencias a travs del proceso poltico y tambin les obliga a
contribuir (Musgrave 1992, p. 54).

Un segundo ejemplo de fallo del mercado es segn Musgrave (1992, p. 54), el

que se presenta cuando el consumo es rival, pero la exclusin an siendo
apropiada no es factible. Aunque la mayor parte de los bienes rivales tienden por
si mismos a la exclusin, ciertos bienes rivales pueden no hacerlo.
Pinsese, una vez ms, en por qu la ausencia de exclusin causa el fallo de
mercado. Si la participacin en el consumo no se supedita al pago, la gente no se
vera forzada a revelar sus preferencias al pujar por los bienes sociales. Tal es, al
menos, el caso si el nmero de participantes es grande. Puesto que el nivel total de
provisin no se ver afectado significativamente por cada persona en particular, el
consumidor individual encontrar que le interesa participar como usuario gratuito
(free-rider) en la provisin realizada por otros. Al actuar todos los consumidores de
esta forma no hay demanda efectiva alguna de los bienes. El sistema de subasta del
mercado se derrumba y, una vez ms, se hace preciso un mtodo distinto de
provisin (Musgrave 1992, p. 54).

- Provisin presupuestaria. Musgrave (1992, p. 59) argumenta que para esta

provisin, se debe usar un proceso poltico: 1) para obtener revelacin de
preferencias (es decir, para decir al gobierno qu bienes sociales deben
suministrarse) y 2) proporcionarle los recursos fiscales necesarios para pagarlos.
Esto se hace mediante la votacin sobre las decisiones relativas a impuestos y
gastos. Para servir como mecanismo eficiente de revelacin de preferencias, el

75

proceso de votacin debe vincular las decisiones sobre impuesto y sobre gasto.
Habitualmente, los impuestos y gastos son realizadas independientemente. El
mecanismo poltico es imperfecto y slo puede aproximarse a lo que sera la
eleccin presupuestaria ptima. Pero el mecanismo poltico es la mejor (o la
nica) tcnica disponible y debe ser diseada y utilizada tan bien como sea
posible.
- Los mtodos de beneficio y de capacidad de pago:
El mtodo del beneficio. Segn Musgrave (1959, p. 64), en este mtodo la
relacin entre el contribuyente y el Estado se considera, en trminos de quid pro
quo. Puesto que la relacin es una relacin de cambio, se considera que las
reglas de la hacienda pblica son ms o menos las mismas que las del mercado.
En el mtodo de la capacidad de pago, la contribucin adecuada de los servicios
pblicos se considera como un trabajo independiente, completamente separado
de los beneficios recibidos. Se ve a los impuestos como pagos obligatorios, y el
proceso ingreso-gasto se considera como un problema de planificacin que no
est sujeto a solucin mediante el funcionamiento automtico del mercado.
Si consideramos el principio del beneficio como una norma de equidad, tal como lo
hicieron los primeros autores, persiste la cuestin vital de cmo han de determinarse
exactamente los beneficios. Si pensamos que el principio de beneficio est
instrumentado por un mecanismo de mercado, como hicieron los autores posteriores,
tenemos que admitir el supuesto nada realista, de que el principio de exclusin y, por
lo tanto, el principio del cambio voluntario, son aplicables a la satisfaccin de
necesidades pblicas. Adems, esta solucin pasa por alto la dificultad de determinar
la produccin ptima en el caso de las necesidades sociales, incluso si se manifiestan
las preferencias (1959, pp. 64-65).

De acuerdo con Musgrave (1992, p. 282), el principio de beneficio tiene la ventaja

de vincular los gastos e impuestos de la poltica presupuestaria, pero su puesta
en prctica no es fcil, ya que las autoridades en materia de impuestos no
conocen la valoracin que el consumidor hace de los servicios pblicos, y sta
debe ser revelada a travs del proceso poltico. Adems, el principio del beneficio
tal como se aplica a la financiacin de los servicios pblicos excluye las
consideraciones redistributivas y supone que stas deben tratarse en otra parte
del proceso presupuestario.
El mtodo de la capacidad de pago. Este mtodo tiene el mrito de reconocer la
naturaleza obligatoria de la imposicin y de considerar la determinacin de los
gastos e ingresos pblicos como un problema de planificacin (Musgrave 1959, p.
65).
Este enfoque niega la posibilidad de imputar a los individuos participaciones en el
beneficio. Por tanto, un principio diferente tiene que sustituir la solucin quid pro quo.
Las lneas de desarrollo son menos claras aqu, porque nos encontramos con un
grupo heterogneo de escritores que adoptaron puntos de vista completamente
diferentes sobre el principio de capacidad (Musgrave 1959, p. 93).

76

Pueden distinguirse tres tipos de enfoques de la capacidad de pago. Un primer

punto de vista se dirige solamente a la distribucin de los pagos de impuestos. El
lado del gasto del presupuesto se considera como dado o determinado de
acuerdo con principios que tienen nada que ver con las participaciones de los
impuestos. Las participaciones en los impuestos son establecidas por el Estado
de una manera equitativa o justa. Los principios de la imposicin nos dicen cmo
han de definirse estas exigencias de equidad, y cmo han de reflejarse en una
tarifa especfica de tipos impositivos. Un segundo punto de vista considera la
distribucin de los pagos de impuestos como una cuestin de la economa del
bienestar, ms que de justicia, pero sigue omitiendo el aspecto del gasto.
Finalmente, un tercer punto de vista mantena el mtodo del bienestar para la
determinacin de las participaciones en los impuestos, pero extenda el
argumento al lado del gasto del presupuesto (Musgrave 1959, pp. 93-4).
El principio de capacidad de pago es ms general que el mtodo del beneficio, ya
que nos permite incluir la satisfaccin de las necesidades preferentes lo mismo
que la de las sociales. Finalmente, este enfoque tiene la ventaja de hacer resaltar
la naturaleza poltica, o no de mercado, del problema (Musgrave 1959, pp. 118119).
El principio de capacidad de pago exige una distribucin de la carga tributaria de
acuerdo con la capacidad econmica del contribuyente, una distribucin de la
carga tributaria de acuerdo con la equidad horizontal (contribuyentes con igual
capacidad de pago deberan contribuir por igual) y vertical (contribuyentes con
desigual capacidad deberan contribuir con las correspondientes cantidades
diferentes) (Musgrave 1992, p. 282).
6.2.3 Sntesis y aspectos generales de los modelos de Samuelson y
Musgrave. El modelo de Samuelson tiene como objetivo, encontrar una solucin
normativa a los problemas de asignacin y distribucin de los recursos mediante
una poltica presupuestaria (tributacin y gasto pblico), y que a su vez permita
conducir a travs de un ptimo de Pareto a un ptimo social. As, junto a los
criterios de fallas del mercado y de la eleccin social, se orientaron las bases para
la nueva orientacin de la economa pblica.
La formulacin inicial de Samuelson implicaba la condicin de consumo no rival, o
de costo marginal cero. En este caso, la eficiencia exigira, que una vez optado
por el criterio de Pareto, que la relacin marginal de transformacin (RMT) fuera
igual a la suma de las relaciones marginales de sustitucin (RMS) en el consumo
para los individuos A y B:
. Al modelo de Samuelson, se le
critica por ser por tener tal nivel de abstraccin que pierde toda idea de
interaccin entre teora y prctica, al no incorporar un proceso poltico, el cual ya
Wicksell haba incorporado como mecanismo de revelacin de preferencias. En
parte, las deficiencias del modelo de Samuelson fueron reformuladas en el
modelo de Musgrave a travs de una formulacin grfica (1973).
Al poner de manifiesto las implicaciones de la indivisibilidad y del consumo
conjunto para la eficiencia de Pareto, Samuelson dio por supuesta la existencia de

77

un rbitro omnisciente para quien resultan conocidas las preferencias individuales.

Con base en esta informacin, y dados los recursos y la tecnologa, el arbitro
determina un conjunto de soluciones ptimas, cada una de las cuales representa
una combinacin de bienes privados y sociales en el resultado, as como un
reparto de los primeros entre los consumidores (Musgrave, 1985).
Cada solucin refleja posiciones diferentes para consumidores concretos, siendo
la solucin ptima o <punto de mxima felicidad> (en la frontera de la utilidad),
elegida por la aplicacin de una funcin de bienestar social. El conjunto de
soluciones eficientes satisface la condicin de igualdad entre la suma de
diferentes tasas marginales de sustitucin en el consumo y tasas de
transformacin en la produccin. As, los bienes pblicos o sociales son
susceptibles de someterse a los mismos principios de eficiencia que los bienes
privados, tratndose como un subcaso de la regla paretiana. Samuelson (1969),
despus de determinar el conjunto de soluciones eficiente, resuelve el problema
de distribucin mediante la aplicacin de una funcin de bienestar social. La
distribucin ptima se determina en funcin de las posiciones de bienestar
(Musgrave, 1985).
Para Musgrave (1992), en el mundo real no existe un planificador omnisciente al
cual poder revelar las preferencias y que obtenga una solucin ptima a partir de
las mismas. Tampoco sera realista sustituir dicho supuesto por una revelacin
voluntaria de los individuos, pues, esta solucin sera problemtica en presencia
de un gran nmero de votantes, ya que aparecera el problema de los usuarios
gratuitos (fre-riders). Para conseguir una visin ms operativa del presupuesto, el
modelo debe ampliarse incorporando una teora sobre el proceso de votacin. El
objetivo consiste en disear un sistema de votacin que asegure la revelacin de
preferencias y un sistema eficiente de determinacin de ingresos y gastos. Esto
es lo mejor que se puede hacer en criterio de Musgrave; sin embargo, el proceso
de votacin, por su propia naturaleza, no puede asegurar un resultado perfecto.
Unos procedimientos sern mejores que otros y el objetivo consiste en encontrar
el ms apropiado.
A juicio de otros analistas, el principal obstculo del modelo de Samuelson est
en la revelacin de preferencias, pese a las propuestas posteriores para
resolverlo, y muestran como irrelevante el concepto de ptimo paretiano, aunque
pueda serlo el de ptimo social.
El sistema y los procesos de votacin son objeto de anlisis por las teoras de la
eleccin social y de la eleccin pblica. Los problemas de revelacin de
preferencias y de los usuarios gratuitos (free-riders) son analizados por la teora
de la accin colectiva y la teora de juegos.
Para separar el problema de la asignacin eficiente del de la distribucin, los
economistas han desarrollado un concepto ms restringido de eficiencia.
Denominado eficiencia paretiana en honor al economista italiano que lo propuso,
se define de la siguiente manera: una asignacin econmica es eficiente si
resulta imposible conseguir otra asignacin que mejore la situacin relativa de
alguien sin empeorar la posicin de otros (Musgrave 1992, p. 74).

78

Para la asignacin eficiente de los bienes sociales se necesita un proceso poltico

en el que los consumidores expresen sus preferencias a travs de sus votos y
sobre la base de una distribucin dada de la renta (Musgrave 1992, p. 83). En
concreto, el objetivo consiste en disear un sistema de votacin que asegure la
revelacin de preferencias y un sistema eficiente de determinacin de ingresos y
gastos. La pretensin es la de realizar una asignacin similar a la del mecanismo
de mercado para los bienes privados. Pero, para Musgrave, los aspectos de
asignacin y distribucin en la poltica presupuestaria deben determinarse
simultneamente en un marco de equilibrio general. Aunque la eficiencia en la
asignacin de los recursos y la distribucin justa son problemas distintos, un
planificador omnisciente debera resolverlos simultneamente (Musgrave 1992, p.
87).
Para Musgrave (1992, pp. 103-4), las consideraciones de equidad pueden ser
aplicadas entre generaciones, as como entre individuos. Entre los posibles
criterios sobre lo que constituye un estado justo de distribucin, pueden ser
considerados los siguientes: criterios basados en la dotacin (sancionan la
distribucin de la renta determinada por la propiedad y redistribucin de los
factores), criterios utilitaristas (exigen una distribucin del bienestar que maximice
la satisfaccin total), criterios igualitarios (distribuiran la renta de forma que se
igualara la situacin de bienestar de todos los individuos, o bien de forma que
maximizara la del que esta peor) y criterios mixtos (dotacin, utilitarista e
igualitarios).
El problema de la distribucin justa, junto con el de la eficiencia, es una parte
esencial del ms amplio problema de la utilizacin ptima de los recursos, y las
consideraciones de equidad pueden ser aplicadas entre generaciones, as como
entre individuos (Musgrave 1992, pp. 103-4).
6.3 AMPLIACIONES Y ANLISIS ALTERNATIVOS SOBRE BIENES Y
SERVICIOS PBLICOS, SOCIALES O COLECTIVOS.
El enfoque Wicksell-Lindahl y el paradigma Samuelson-Musgrave, ha inspirado
trabajos posteriores o bien como adiciones, ampliaciones o diferencias e incluso
trabajos crticos.
La ampliacin del modelo de bienes pblicos puros se ha centrado en los temas
y/o problemas siguientes:
Bienes pblicos impuros, no puros o mixtos (la congestin y los efectos externos
positivos).
El anlisis pigouniano de los efectos externos, y en particular, de los costos
externos, como temas centrales de la economa del medio ambiente y la
contaminacin.

79

El anlisis de los bienes pblicos locales y las implicaciones de la limitacin

espacial del beneficio, se inicio a partir de la hiptesis de votacin con los pies
de Tiebout, la cual fue estudiada, ampliada y ensayada empricamente por Oates
(1972) en la teora del federalismo fiscal en la que tambin tuvo bastante
incidencia la teora de los clubs de Buchanan (1965).
6.3.1 Necesidades preferentes (bienes preferentes, de necesidad o de
mrito). Los servicios pblicos destinados a satisfacer las necesidades
preferentes incluyen partidas tales como los almuerzos escolares servidos con
carcter pblico, la vivienda barata y la educacin bsica primaria gratuita; la
satisfaccin de las necesidades preferentes, implica una interferencia en las
preferencias del consumidor (Musgrave, 1959). Los bienes que el Estado obliga a
consumir, como los cinturones de seguridad y la educacin elemental, se
denominan bienes preferentes (Stiglitz, 1995: 85).
Las necesidades preferentes se atienden por servicios sujetos al principio de
exclusin y se satisfacen por el mercado dentro de los lmites de la demanda
efectiva. Se convierten en necesidades pblicas si se consideran tan preferentes
que se provee a su satisfaccin mediante el presupuesto pblico La
satisfaccin de las necesidades preferentes, por su misma naturaleza, implica
una interferencia en las preferencias del consumidor (Musgrave, 1959: 13).

La definicin de bienes de mrito, originalmente en Musgrave, hablaba de bienes

econmicos cuyo consumo era considerado tan meritorio (deseable, preferente)
que era proporcionado pblicamente, en cantidad (superior o inferior) a la que los
individuos hubieran elegido al actuar libremente en el mercado. En realidad, se
satisfacen necesidades que podran ser satisfechas por medio del mercado, pero
no lo son, puesto que los consumidores deciden gastar su dinero en otras cosas.
Por consiguiente, la no satisfaccin o satisfaccin insuficiente de algo,
considerado con un criterio <superior> como bueno (o malo) definira la tica de la
intervencin del Estado. La interferencia en las preferencias del consumidor
distinguira, bsicamente, este tipo de necesidades merit wants- de las definidas
como sociales social wants- (Fernndez-Cainzos, 1979 p. 72).
La clasificacin de un bien como de tipo preferente permita sostener, en concepto
de Musgrave, un argumento a favor del control pblico de la produccin
correspondiente, con el fin de evitar la falta de eficiencia en la asignacin, como
consecuencia de un estado dado de distribucin, consecuencia, a su vez, del
supuesto de la divisin en ramas de la planificacin presupuestaria. En el caso de
ventas pblicas la designacin de necesidad preferente es la nica que puede
justificar, en el sistema eficiente, las ventas estatales con prdidas, con el fin de
subvencionar al comprador de ciertos productos, por ejemplo, vivienda de bajo
costo o sociales. Sin embargo, control pblico no significa obviamente, produccin
pblica y, por tanto, el costo total de la decisin no interfiere en el beneficio
privado, aunque s, probablemente, en los precios y en el propio presupuesto
pblico (Fernndez-Cainzos, 1979 p. 73-4).
Musgrave propondra ms adelante (1973) la distincin de dos conceptos de
bienes preferentes:

80

1) Para Musgrave (1973-1992), los bienes de mrito son aquellos en los que se
manifiestan preferencias impuestas por algn grupo dirigente o, ms
simplemente, por quienes toman decisiones. Los bienes de mrito se caracterizan
por la presencia de externalidades de naturaleza psiquica definidas por la
sociedad al considerar unos determinados bienes como deseables, o buenos
para el individuo y alentar en consecuencia su consumo. En el caso de bienes
preferentes (e indeseables) se trata de actuaciones del gobierno para interferir en
la soberana individual, con el fin de proveer (o disminuir su consumo) de dichos
bienes en una mayor o menor cuanta (salud-educacin en un caso o el consumo
de drogas y alcohol, en otro caso).
2) El concepto de bienes de necesidad nos sita en la presencia del presupuesto
de distribucin, donde, los ciudadanos, va gobierno, han decidido, en este caso,
que desean distribuir la renta por clases y que la redistribucin tomar la forma de
transferencias en especie con preferencia a monetarias, precisamente a travs de
los bienes de necesidad, lo cual implica, la definicin de una prioridad de
necesidades (vivienda, alimentacin, escuelas, servicios mdicos, etc.). Los
bienes de necesidad no deben confundirse con los bienes de merito; los bienes
de necesidad son una forma de transferencia en especie, que permite restringir
los bienes de mrito. Subsidiar la promocin de objetos de arte, por ejemplo,
puede hacerse sin relacin alguna con una distribucin dada de la renta en la
sociedad. De esta forma estaramos ante un bien de mrito y no ante un bien de
necesidad. Lo decisivo no es que existan efectos redistributivos que por
supuesto estn presentes en la provisin de multitud de bienes preferentes-. La
finalidad expresa es incrementar la produccin artstica y no aumentar la renta del
artista, aunque ste sea realmente pobre (Fernndez-Cainzos, 1979: 75).
El concepto de bienes de necesidad creado por Tiebout y Houston aspiraba a
responder a las exigencias de distribucin, y se ignoraba todo contenido
redistributivo a los bienes de mrito, lo cual resultaba inexplicable porque las
consideraciones sobre bienes preferentes apuntaban no al principio de beneficio
sino de capacidad de pago (en la tradicin financiera asociado con los problemas
distributivos). Para Musgrave, ambos aspectos deben tenerse en cuenta, puesto
que el proceso fiscal es utilizado al mismo tiempo para proveer bienes sociales y
para corregir el estado de distribucin. En todo caso, concluye Fernndez-Saenz
(1979: 97) la provisin de bienes de mrito coloca el problema distributivo en un
primer plano, se acepte o no el concepto de bienes de necesidad. Los efectos
redistributivos son inherentes a este tipo de bienes pblicos, existan o no otros
objetivos que permitan efectuar una diferenciacin alternativa.
La diferencia entre los bienes sociales, pblicos o de consumo colectivo y los
bienes preferentes est en el carcter de las externalidades de cada uno de ellos.
En el caso de los bienes sociales, la solucin de mercado es insatisfactoria,
precisamente a causa de las externalidades. En el caso de bienes preferentes, se
trata de actuaciones del gobierno para interferir en la soberana individual con el
fin de proveer o disminuir el consumo de ciertos bienes.

81

Las necesidades sociales son aquellas necesidades satisfechas por medio de

servicios que han de ser consumidos en cantidades iguales por todos. Las
personas que no pagan los servicios no pueden ser excluidas de los beneficios
que resultan de ellos; y puesto que no pueden ser excluidas de los beneficios,
no se comprometern a pagos voluntarios. Las necesidades sociales deben
satisfacerse por medio del presupuesto. El mecanismo del mercado debe ser
sustituido por un proceso poltico, y debe hacerse que los individuos se adhieran
a la decisin del grupo (Musgrave, 1959: 8-11).

6.3.2 El anlisis positivo. A diferencia de las consideraciones normativas

(Musgrave-Samuelson), paralelamente surgi una teora positiva del
comportamiento del gobierno en Buchanan y Tullock (1962). El papel del gobierno
no se considera como el de un servidor de las preferencias de la mayora sino
como un actor egosta interesado en su propio beneficio. La atencin se desplaza
hacia una teora de los <fallos del gobierno> y la necesidad de limitar el sector
pblico, contrarrestando el inters inicial (externalidades pigounianas y teora de
los bienes pblicos), con los fallos del mercado y la necesidad de remediarlos
mediante la accin pblica (Musgrave, 1985).
James Buchanan y Gordon Tullock, en El Clculo del Consenso (1962), estudian
las propiedades de las instituciones gubernamentales que son diseadas por los
ciudadanos para alcanzar sus intereses comunes. Su aproximacin contractual al
gobierno lo gua a investigar como en la optimalidad de Pareto de las elecciones
democrticas, justo como en la optimalidad de Pareto, es utilizada como el punto
de referencia normativo en muchas de las economas.
Una posible explicacin en una democracia, es que los ciudadanos desean
diferentes cantidades de servicios del gobierno en diferentes pases o en el
mismo pas a travs del tiempo. Para medir esto, una aproximacin en la eleccin
pblica ha sido el empleo del teorema del votante mediano y luego se estima la
demanda por servicios del gobierno para el votante mediano. Otros modelos
estiman las suposiciones probabilsticas acerca del comportamiento del votante y
el peso de de las preferencias de todos los votantes y grupos. Tales
aproximaciones permiten especificar con precisin las caractersticas de los
votantes que explicara las diferencias de gastos del gobierno.
Probablemente ciudadanos y estudiosos del gobierno no creen que los resultados
del gobierno reflejen solo las preferencias de los votantes. Las preferencias de
aquellos en el gobierno tambin cuentan. Aqu de nuevo la aplicacin directa del
razonamiento de la eleccin pblica: aquellos en el gobierno tiene particulares
objetivos que buscan alcanzar (Mueller, 1997 p. 13)
El supuesto implcito en esta literatura es que la cantidad de bienes pblicos
demandada, una vez seleccionada de forma colectiva, va a ser producida de
forma automtica. Varios observadores, sin embargo, han detectado la presencia
de distintos escapes entre los labios del votante y el flujo de productos
procedentes de la copa del Gobierno. Para comprender la existencia de tales
escapes debemos examinar la conducta del Gobierno. Tal es el objetivo de una

82

fraccin pequea, pero en rpido crecimiento, de la literatura de eleccin pblica.

(Mueller, 1979 p. 160).
Gran parte de la literatura de la Eleccin Pblica se ocupa de las propiedades
positivas y normativas de los procesos de revelacin de preferencias sobre los
bienes pblicos (definidos en un sentido amplio).
La teora de la eleccin pblica positiva comienza por el individuo, antes de que
pueda analizarse el colectivo, ste debe ser formado, al menos conceptualmente.
Hay que afrontar la decisin de qu individuos lo componen y de qu temas
puede resolver (Mueller, 1979 pp. 273-4).
Siguiendo a Mueller (1979, pp. 272-3), la eleccin pblica positiva se ocupa de la
adopcin de decisiones en la etapa parlamentaria o legislativa bajo las reglas
establecidas en la etapa constitucional. Si los valores entran en proceso de
eleccin pblica entran en la etapa constitucional (la del contrato social). La regla
de mayora, el intercambio y comercio de votos, la votacin por puntos, los
procesos de revelacin de demanda, etc., son procedimientos examinados en la
literatura positiva sobre eleccin pblica, en trminos de su eficiencia para revelar
las preferencias individuales y sus posibilidades de alcanzar un equilibrio en la
frontera de Pareto. Como sucede con la regla de mayora, se requieren supuestos
adicionales sobre la clase de los temas tratados y sobre el proceso de proporcin
y enmienda de los mismos, para garantizar un contenido normativo adicional en el
resultado alcanzado, o incluso, en algunos casos, para garantizar que ste es
ptimo en el sentido de Pareto. Por tanto, y en ltimo trmino, las caractersticas
de los resultados de las distintas reglas de votacin estn vinculadas a los
supuestos realizados sobre la etapa constitucional del proceso de decisin,
aunque esta etapa no sea el principal objeto de inters de la literatura positiva
(Mueller, 1879 pp. 272-3).
Algunos de los primeros y fundamentales colaboradores de la eleccin pblica
como James Buchanan y Mancur Olson fueron entrenados en las finanzas
pblicas, profesores y escritores en este campo tanto como en la eleccin pblica.
As, desde el comienzo ha existido una estrecha relacin entre las finanzas
pblicas y la eleccin pblica. El nfasis sobre el enfoque normativo del gobierno
en la primera literatura, y sobre la explicacin de por qu el gobierno debe existir,
permite una estrecha conexin entre el lado del gasto de las finanzas pblicas y la
eleccin pblica. Sin embargo, la tributacin fue abandonada por largo tiempo por
los eruditos de la eleccin pblica. Walter Hettich y Stanley Winer fueron entre
otros los primeros en comenzar a remediar esta deficiencia (Mueller 1997, p. 9).
La literatura econmica sobre el federalismo fiscal, como la literatura sobre los
bienes pblicos, es uno de los temas que ha sido tratado tradicionalmente como
parte de las finanzas pblicas. La influencia del artculo de Charles Tiebout sobre
el voto con los pies podra ser mirada como uno de los primeros clsicos en la
eleccin pblica, y tambin como una seminal contribucin a las finanzas
pblicas. Pero, como la tributacin, la literatura sobre el federalismo fiscal ha
tenido un considerable desarrollo como parte de las finanzas pblicas.

83

Una particular oleada de investigaciones puede estar relacionada con el libro de

Mancur Olson (1965), en particular con los grupos de inters, considerados
actores importantes en poltica; sin embargo, el trabajo de Olson es la aplicacin
pionera del anlisis de la eleccin pblica para el estudio de los grupos de inters
(Mueller, 1997 pp. 6-7).
6.3.3 El anlisis neoinstitucional (los bienes comunes). Los bienes comunes
se refieren a los bienes que un grupo, comunidad o sociedad utilizan en comn
(Ostrom, 1990 p. 25). Elionor Ostrom analiza la problemtica de los bienes
comunes, los recursos de uso comn, RUC, desde una perspectiva
neoinstitucional, en especial, sus procesos de autoorganizacin y autogestin. Su
pregunta central es cmo un grupo de causantes que se encuentran en una
situacin de interdependencia pueden organizarse y gobernarse a s mismo para
obtener beneficios conjuntos ininterrumpidos, a pesar de que todos se ven
tentados a gorronear (free-ride), eludir responsabilidades o actuar de manera
oprtunista? (Ostrom 1990, p. 65).
El trmino recurso de uso comn, RUC, alude a un sistema de recursos naturales
o hechos por el hombre que es lo suficientemente grande como para volver
costoso (pero no imposible) excluir a destinatarios potenciales de los beneficios
de su uso. Y para efectos de la comprensin de los procesos de organizacin y
gobierno de los RUC, distingue entre sistema de recursos y el flujo de unidades
de recurso producidas por el sistema. Entre los ejemplos de recursos de uso
comn estn las reas de pesca, cuencas subterrneas, reas de pastizales,
canales de riego, puentes, estacionamientos, computadoras centrales, ros, lagos,
ocanos y otros cuerpos de agua. Las unidades de recurso son lo que los
individuos se apropian o usan de los sistemas de recursos; se tipifican por las
unidades de pescado que se capturan en un terreno de pesca, los acres o metros
cbicos de agua que se extraen de un manto acufero o de un canal de riego, las
toneladas de forraje que consumen los animales de un rea de pastizal, el
nmero de veces que se cruza un puente por ao, los lugares de estacionamiento
ocupados (Ostrom 1990, pp. 66-7).
Para los recursos renovables, mientras el ritmo promedio de sustraccin no
exceda el ritmo promedio de reabastecimiento, un recurso renovable se conserva
a travs del tiempo. El acceso a un RUC puede limitarse a un solo individuo o
empresa, o bien mltiples individuos o grupos de individuos que usan el sistema
de recursos al mismo tiempo. Ostrom estudia los RUC usados por mltiples
individuos o empresas (Ostrom 1990, p. 67).
Para limitar el uso de los bienes y recursos naturales y asegurar su viabilidad
econmica a largo plazo, se han planteado diferentes maneras de control y
promovido prescripciones de poltica a travs de estas: 1) regulacin central
(gobierno nacional, regional o local); 2) privatizacin y procesos de regulacin y
autorregulacin en cabeza de los interesados. Sin embargo, el Estado ni el
mercado han logrado tener xito para que los individuos mantengan un uso

84

productivo de largo plazo de los sistemas de recursos naturales para evitar su

destruccin.
Ostrom (1990, 26) argumenta que an no se cuenta con las herramientas o
modelos intelectuales necesarios para comprender los problemas asociados con
la regulacin y administracin de los sistemas de recursos naturales. As, su libro
es un esfuerzo orientado a 1) criticar los fundamentos del anlisis poltico tal como
se aplica a muchos recursos naturales, 2) presentar ejemplos empricos de
esfuerzos exitosos y desafortunados de regulacin y administracin de esos
recursos, y 3) iniciar un esfuerzo para desarrollar mejores instrumentos a fin de
comprender las capacidades y limitaciones de las instituciones de autogobierno
en la regulacin de los distintos recursos.
Para desarrollar estos tres puntos, comienza con la descripcin de los tres
modelos, a su juicio, utilizados con ms frecuencia para fundamentar la
recomendacin de soluciones estatales o de mercado. Luego plantea alternativas
tericas y empricas a estos modelos para ilustrar la diversidad de soluciones que
van ms all de los estados y los mercados. Finalmente, utilizando una forma de
anlisis institucional, intento explicar la manera en que las comunidades de
individuos inventan distintas formas de administrar los bienes comunes (1990, p.
26).
Los tres modelos a los que denomina influyentes son: la tragedia de los
comunes de Garrett Hardin (1968); el juego del dilema del prisionero
(formalizado por Trucker, pero uno de los ms usados es el de Luce y Raiffa,
1957); y la lgica de la accin colectiva de Mancur Olson (1965).
La tragedia de los comunes, el dilema del prisionero y la lgica de la accin
colectiva son conceptos estrechamente relacionados en los modelos que definen
el modo en que la perspectiva de uso general enfoca muchos de los problemas
que los individuos enfrentan cuando intentan lograr beneficios colectivos. En el
corazn de cada uno de estos modelos est el problema del gorrn (free rider).
Cuando una persona no puede ser excluida de los beneficios que otros procuran,
esta motivada a no contribuir en el esfuerzo comn y a gorronear los esfuerzos
de los otros. Si todos los participantes eligieran gorronear no se producira el
esfuerzo comn. La tentacin de beneficiarse con el trabajo ajeno puede dominar
el proceso de decisin, y as todos terminaran donde nadie quera estar. De
manera alternativa algunos pueden cooperar mientras otros no cooperan, por lo
que se obtiene un nivel de provisin del beneficio colectivo menor que el ptimo.
Por ello, estos modelos son muy tiles para explicar como individuos racionales
pueden producir, en ciertas circunstancias, resultados irracionales a la vista de
quienes participan (Ostrom 1990, p. 32).

Estos tres modelos y sus diversas variantes se constituyen en interpretaciones

diferentes de una teora ms amplia y an en desarrollo de la accin colectiva.
El problema de la accin colectiva, designado tambin como el problema del
hombre indiferente que se desentiende de todo o como el problema de la
provisin voluntaria de bienes pblicos es profundo y muy general. El
autointers racional de los individuos puede llevarlos a conducirse de manera

85

que son colectivamente desastrosas. Para salvar esta situacin las personas
pueden abdicar su poder a favor del Estado pero tambin pueden llevar a la
cooperacin valindose de medios descentralizados y no coercitivos. Las
soluciones descentralizadas son ms importantes que las centralizadas puesto
que la sumisin a disposiciones es ella misma un problema de accin colectiva
(Elster 1989, p. 31).

Para Ostrom (1999, p. 60), dada la similitud entre muchos de los problemas de
RUC y los de proveer bienes colectivos de pequea escala, las principales
conclusiones que se puedan establecer para los RUC pueden contribuir a una
mejor comprensin de las aptitudes de los individuos, para organizar acciones
colectivas relacionadas con la generacin de bienes o servicios pblicos locales.
La investigacin de Ostrom esta orientada a contribuir al desarrollo de una teora
empricamente respaldada de las formas de autoorganizacin y autogestin de la
accin colectiva a travs, precisamente de la observacin emprica de campo de
algunos RUC en diversos pases. La estrategia usada es el nuevo
institucionalismo, con la utilizada por los bilogos para sus observaciones
empricas a partir de la identificacin del organismo ms simple en el que tiene
lugar un proceso, que en el caso del estudio, es un tipo de situacin humana,
llamada RUC. A partir del anlisis de los casos seleccionados se desarrollan
conjeturas razonadas sobre como es posible que algunos individuos se
autoorganicen para gobernar y administrar los RUC mientras que otros no.
Finalmente, se compara las instituciones utilizadas en casos exitosos y en los
fracasos para identificar los factores internos y externos que pueden impedir o
aumentar las aptitudes de los individuos para usar y administrar los recursos de
uso comn.
6.4 UNA APROXIMACIN A LA TEORA DE LOS BIENES PUBLICOS
IMPUROS O MIXTOS: LOS SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS
LOCALES, SPD.
Hasta ahora el anlisis en esta unidad ha estado enfocado a los bienes pblicos
puros, pero curiosamente, los bienes intermedios, impuros o mixtos, son los que
ms se prodigan en la realidad, y ofrecen la posibilidad, de compatibilizar la
existencia de una oferta tanto pblica como privada de los mismos. Estos bienes
se puede decir que son aquellos bienes que, siguiendo la extensin del modelo de
Samuelson (1954, 1955), no cumplen en algn grado, una de las dos
caractersticas que definen el bien pblico puro, y conservan una caracterstica
tanto del bien privado como del pblico. Los casos ms frecuentes de bienes
pblicos presentan imperfeccin en la indivisibilidad de los beneficios que generan
y, a su vez el nmero de usuarios de los mismos tampoco es indefinido. Aqu es
donde se manifiestan los efectos de congestin.
Entre los extremos de bienes puramente privados y bienes puramente sociales,
pblicos o colectivos, se sealan diversos casos mixtos19, los cuales se financian
19

Los bienes pblicos impuros: bienes que Musgrave en su artculo de la conferencia de Biarritz
denomin bienes mixtos y Samuelson denomin externalidades en el consumo (Head, 1976).

86

mediante una combinacin de pagos privados y subvenciones (entre cero y el

cien por ciento). Tales casos mixtos incluyen bienes privados que generan
externalidades de beneficios o costos, que requieren su correccin mediante
impuestos o subsidios. Otros casos mixtos surgen en el contexto de la congestin
o en situaciones en las que se pueden satisfacer necesidades particulares
mediante formas alternativas de provisin20 privada o pblica. Aunque la teora,
tanto de los bienes privados como de los bienes sociales, se basa en la premisa
de la soberana del consumidor, se seala el papel de las preferencias
comunitarias y de los bienes preferentes (Musgrave 1992: 71-2).
En concreto, desde un marco ms amplio de los bienes pblicos aparecen los
bienes denominados club as como los bienes pblicos locales o territorializados,
categoras que responden a la cuestin de la localizacin en cuanto a la provisin
de estos bienes pblicos. Ambos tipos de bienes reflejan una caracterstica
comn que los diferencia de la caracterizacin de los bienes pblicos puros: el
tamao del grupo es una variable endgena, lo que genera la necesidad de
establecer mecanismos de exclusin para la provisin ptima de los mismos (en
el caso del agua potable, aunque se pretende la cobertura universal, quien no
paga el consumo no tiene el servicio).
Olson (1965-1971, 1998) reconoci que las asociaciones permiten explotar las
economas de escala y compartir el uso de los bienes pblicos. A partir del tipo de
bienes pblicos y del tamao de las asociaciones identifica dos tipos de grupos: el
inclusivo que comparte bienes pblicos puros donde no existe restriccin de
tamao y el exclusivo que comparte bienes pblicos impuros y limita el tamao
del grupo. Esta caracterizacin incorpora la imagen social dentro de los criterios
valorativos que tiene el individuo para pertenecer a una asociacin y consumir
bienes club.
Los bienes club representan un conjunto de bienes a los que es posible aplicar el
principio de exclusin, de manera que slo aquellos agentes que estn dispuestos
a compartir los costos de provisin y mantenimiento se beneficiaran del output
obtenido como consecuencia de la operacin entre ellos. Sin embargo, el
compartir siempre conduce a una rivalidad parcial de los beneficios en tanto que,
a ms nmero de miembros, mayor es la congestin, causando una disminucin
de la calidad de los servicios ofrecidos. No obstante, a mayor nmero de
miembros, los beneficios que resultan son consecuencia de una reduccin del
costo compartido para la provisin asociada con el bien intermedio. En otras
palabras, el beneficio (reduccin de pagos) obtenido por los miembros por el
aumento en el nmero de participantes supera los costos (cogestin) que traen
consigo este incremento en nmero. Otra caracterstica de estos bienes es la
decisin dual, sta se manifiesta en la manera como la decisin de ser miembro

20

Musgrave 1992, p. 55 pie de pgina-. El trmino <<provisin>>, tal como se entiende aqu, se
refiere al proceso de eleccin y pago, ms bien que a si los productos o servicios son producidos
por el gobierno tales como los servicios de los funcionarios pblicos o por empresas privadas
(tales como las empresas privadas de construccin contratadas para construir las carreteras
pblicas).

87

afecta la provisin y la provisin afecta al miembro. Ninguna de las dos decisiones

puede ser determinada independientemente (Buchanan 1965).
Los bienes pblicos locales tambin conocidos como bienes mixtos o intermedios
o territorializados, tienen la caracterstica comn al tipo de bienes club en lo
referente a la posibilidad de instrumentar mecanismos de exclusin, pero por otra
parte, contienen aspectos peculiares que los hacen diferentes: el tamao territorial
de los gobiernos locales y por otra parte, la cantidad del bien pblico local
compartido es fijo y distinto para cada jurisdiccin o territorio delimitado. A travs
de este mecanismo descentralizado se puede alcanzar un nivel superior, si no
ptimo paretiano, de eficiencia asignativa en la provisin de bienes pblicos
locales (Tiebout21, 1956). No obstante lo anterior, los modelos de club, que se
fundamentan en modelos de monopolio de provisin de un bien mixto, no
presentan el grado de eficiencia que los modelos de competencia suponen, y los
bienes locales tienen la caracterstica de ser bienes club y tambin
territorializados.
Kurz (en Aumann y Hart, 1994) presenta tres caractersticas de lo bienes pblicos
puros: no exclusin, libre disposicin y no congestin. En tanto que, los "bienes
pblicos locales", diferentes a los bienes pblicos puros, son generalmente
definidos como bienes pblicos con exclusin, pero la exclusin esta casi siempre
asociada con el carcter espacial del bien. En la mayora de los casos la teora
sugiere que el conjunto de consumidores (o jugadores) estn divididos, y como
miembros de cada conjunto de la divisin estn asociados con jurisdicciones,
comunidades, localidades, etc., todas con un carcter espacial. Un bien pblico
local es un bien pblico confinado a una localidad dada y que tiene un nmero
finito ptimo de usuarios. Desde la perspectiva de la teora de juegos una
particin de los consumidores (jugadores) en "comunidades" tiene la misma
estructura formal como la formacin de una estructura de coalicin. Para Kurz,
Muchos escritores asumen que los bienes pblicos locales son exclusivos a una
localidad dada sin efectos (o externalidades a travs de las localidades) lo cual
representa una utilidad o interacciones de produccin a travs de las
comunidades. Los bienes pblicos locales pueden o no ser sujetos de congestin
y pueden ser adems excluidos dentro de la localidad. El problema del equilibrio
en la economa de los bienes pblicos locales ha sido controversial. Esta teora es
cercana a la teora de los "clubs" y las dos han generado una sustancial literatura
con diversos y frecuentes contradictorios conceptos, suposiciones y conclusiones
(Kurz, 1994: 1177).
6.4.1 CARACTERISTICAS DE LOS SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS
La falla de mercado relacionada con los sectores de servicios pblicos agua
potable y alcantarillado, energa, transporte y telecomunicacin es una estructura
de costos ligada a la existencia de redes, economas de escala y de alcance que
lleva a una situacin de monopolio. La duplicacin de la red sera ineficiente, pues
21

A este modelo se le conoce tradicionalmente en la literatura de la Finanzas Pblicas como

modelo de votar con los pies, puesto que los individuos deben desplazarse hacia donde est la
provisin de bienes pblicos locales que se ajusta a sus preferencias.

88

la estructura de costos medios decrecientes en un monopolio significa que una

empresa que quisiera ofrecer el bien o el servicio a un precio competitivo incurrira
en un dficit correspondiente a los costos fijos. Debido a esos problemas, a la
necesidad de grandes inversiones en infraestructura y a la importancia poltica de
estos sectores, se argument durante mucho tiempo que estos servicios deban
ser prestados por entidades pblicas, de ah el nombre de servicio pblico
(Frdric Boehm, 2005).
Ms tarde, ante los problemas crecientes del sector pblico, las teoras de las
fallas del gobierno empezaron a cuestionar la capacidad de produccin y
planificacin del Estado, y a preguntar si los intentos de corregir las fallas del
mercado no generan daos an peores. Con los cambios tecnolgicos y la
voluntad poltica para introducir reformas, las privatizaciones y liberalizaciones a
gran escala se iniciaron en el Reino Unido y en Chile a principios de los ochenta.
Estas reformas se extendieron a todo el mundo y la tendencia an se mantiene.
La Unin Europea denomin servicios de inters econmico general a los
servicios pblicos, para subrayar que si bien son de inters general no tienen que
ser prestados por entidades pblicas (Frdric Boehm, 2005).
Tres caractersticas fundamentales proveen el punto inicial de anlisis de la
problemtica del sector de los servicios pblicos domiciliarios: a) requieren
tecnologas especficas e inversiones no recuperables con alto grado de activos
hundidos; b) presentan aspectos de monopolio que incluyen altas economas de
escala y alcance22 y, c) sus productos son de consumo masivo, usualmente por
consumidores cautivos, en el sentido de la dificultad de los consumidores de
contratar para adquirir los servicios dentro de un mercado libre, y por consiguiente
su provisin y fijacin de precios (tarifa) tiende a ser polticamente muy sensible.
Estas tres caractersticas separan a los servicios pblicos de otros servicios, ya
sean prestados por el sector pblico o el privado. Los servicios como los del agua,
electricidad y gas natural, y en cierta medida las telecomunicaciones, presentan
estas tres caractersticas (CRA, 2001; Spiller 1993, 1999 y 2000; Savedoff y
Spiller 1999).
6.4.1.1 Monopolio. La caracterstica de monopolio es generalmente atribuido a
industrias de servicios (electricidad, telecomunicaciones, gas natural, agua
potable y alcantarillado) y transporte (ferrocarriles, canales). En esas industrias, la
entrada libre de empresas podra resultar en duplicacin de costos por duplicacin
de redes de transmisin entre otros (por ejemplo, lneas de conduccin,
alcantarillado, vas o lneas frreas). El monopolio generalmente se refiere a una
propiedad de tecnologa productiva, frecuentemente asociada con la demanda del
mercado, tal que una sola firma es capaz de servir al mercado a menos costo que
dos o ms empresas. As, el monopolio bsicamente es debido a economas de
escala. Los rendimientos crecientes a escala pueden ocurrir hacia niveles altos de

22

Las economas de alcance existen cuando resulta ms econmico prestar dos servicios pblicos
por la misma empresa, que montar dos empresas, por ejemplo de acueducto y alcantarillado; y las
economas de escala que efectivamente existen en las tecnologas de produccin, se reflejan en la
productividad del trabajo.

89

produccin que son relativamente significativos para evaluar la demanda del

mercado a precios que cubren los costos de la empresa.
Los servicios pblicos domiciliarios son actividades en la cuales generalmente no
hay competencia, y normalmente estn sujetas a regulacin de los Gobiernos en
pro del inters pblico. Sin embargo, en algunos servicios parecen funcionar ms
eficientemente como monopolios (como el agua y alcantarillado). La presencia de
monopolio es frecuentemente identificada con la regulacin del gobierno sobre
tarifas (precio), servicios (calidad), inversiones, externalidades y barreras de
entrada. No obstante, la identificacin de rendimientos crecientes a escala
describe un poco ms la tecnologa productiva (Heyman, 1995; Phillips Jr., 1993).
Para maximizar los beneficios, un monopolio decidir producir un nivel de
produccin para el cual el ingreso marginal sea igual al costo marginal, y puesto
que el monopolio enfrenta una curva de demanda inclinada hacia abajo
(pendiente negativa) para su producto, el ingreso marginal ser inferior al precio
de mercado (esto es conocido como el principio de optimizacin). Para vender
una unidad adicional, el monopolio debe reducir el precio de todas las unidades
que va a vender, con el fin de generar la demanda adicional para adsorber esta
unidad adicional.
La curva de costo medio y la curva de demanda de un monopolio pueden ser
representadas como lo muestra la figura 3. En la representacin del monopolio se
suponen unos niveles de produccin en los cuales la empresa obtiene un
beneficio. El mximo nivel de produccin para alcanzar el beneficio sin
subvenciones es (Q*) en el que la curva de demanda corta a la de costo medio.
Esta interseccin se designa como punto de beneficio nulo y a la poltica que la
hace posible se la denomina de segundo ptimo o segundo mejor.
La eficiencia se expresa en la igualdad entre el precio (PB) y el costo marginal
(punto E, con una cantidad de produccin Q0), pero fijar un precio igual al costo
marginal llevara a una perdida dado que el costo medio se encuentran por encima
del marginal.
Como las empresa operan con costo medio de largo plazo estas podran
subvalorar sus costos para presionar un alza en las tarifas, dados unos costos
marginales bajos o nulos. La empresa monopolista al no tener problemas de
competencia, puede cobrar un precio (PA) que maximiza sus beneficios (A) con
una produccin Q1; es decir, con unos beneficios de monopolio dado por el
espacio G-PA-A-C de la figura 3.
Las caractersticas econmicas de los servicios pblicos domiciliarios como los de
aseo, energa elctrica, telefona pblica bsica conmutada, telefona mvil rural y
distribucin de gas natural, acueducto y alcantarillado (abastecimiento,
tratamiento y redes de distribucin) son las grandes inversiones en infraestructura
que se requieren y que por lo general se convierten en costos hundidos. Las
redes de distribucin tipifican el elemento del monopolio, pues, resultara
demasiado costoso e inoficioso instalar dos o ms redes en las calles de la

90

ciudad. Las implicaciones de altos niveles de inversin y costos hundidos

conducen a que los contratos se establezcan para periodos de largo plazo. Un
monopolio surge de dos fuentes: economas de escala y economas de alcance.
6.4.1.2
Costos hundidos.
Los costos hundidos representados en las
inversiones de capital irreversibles y costos de ajuste, impide la capacidad de los
agentes econmicos para adaptarse a cambios de las condiciones del mercado.
El mercado responde a los costos hundidos y acompaa los riesgos con contratos
a largo plazo. Los contratos a largo plazo suministran un incentivo por el riesgo de
participacin y esto puede as permitir un incremento de las inversiones de capital.
Los beneficios de este incremento en inversiones productivas, crea a su vez
incentivos para la formacin de relaciones contractuales de largo plazo: El
mercado determina la forma o trminos del contrato, el nmero de acuerdos
contractuales, y el precio de cada contrato. Sin embargo, hay elementos del
contrato que no son plenamente descritos como el desempeo y los trminos de
negociacin.
6.4.1.3 Economas de escala y de alcance. La presencia de economas de
escala y las caractersticas del servicio en calidad de bien pblico, son
frecuentemente dadas como justificacin para la intervencin del gobierno en la
economa.
Precio (Tarif a)

PA

F
E

PR

CM g
D
Q

IM g
QA
Figura 4. Regulacin de la t arif a para un monopolio con cost os decrecient es
Fuent e: Nicholson Walt er (2001, 2004)

CM

QR

Las economas de escala existen, si una cantidad dada de un bien puede ser
producida por una empresa al menor costo total que si ese bien fuera producido
separadamente por varias empresas. Las economas de escala existen cuando el
costo medio de produccin decrece mientras aumenta la cantidad de produccin.
La curva de costo medio se inclina hacia abajo indicando que el costo medio cae
mientras la cantidad producida aumenta. La declinacin del costo medio significa
que el costo marginal esta por debajo del costo medio. Cuando el precio se pone
en el costo marginal segn lo requerido por la optimalidad, la empresa pierde
dinero por cada unidad vendida. La figura 4 ilustra el problema. La empresa
pierde la cantidad G-F-PR-E: la cantidad por la cual el costo medio excede el
precio PR. Una empresa no puede perder dinero indefinidamente y permanecer en
el mercado. En teora, la empresa podra ser subsidiada por la cantidad de su
perdida en cada periodo.

91

Las economas de escala se refieren al total de ganancias de costos alcanzados

por la unificacin de la produccin. Cuando existen economas de escala, la
fijacin de precios de costo marginal no rendir los ingresos suficientes para
cubrir el total de costos. Los precios de costo medio no transmiten las seales
correctas para los consumidores acerca de los costos marginales de la empresa.
La principal implicacin de las economas de escala es que la fijacin de precios
de costo marginal resulta en prdidas para la empresa. Un asunto generalizado
en la evaluacin de la regulacin es que la fijacin de precios de costos marginal
o incremental no cubre los costos en presencia de economas de escala. En
ausencia de subsidios, la asignacin del mercado no ser ptima (Spulber, 1989).
La regulacin es con frecuencia propuesta como un medio de capturar los
beneficios de economas de escala mientras mitiga acumulacin de rentas de
monopolio para un solo productor. Esta es la justificacin frecuentemente dada
para la regulacin de monopolios en electricidad, comunicaciones, alcantarillado y
acueducto. La regulacin tiene dos componentes, en primer lugar, las
restricciones a la entrada son impuestas para prevenir la entrada de nuevas
empresas, y en segundo lugar, los controles a los precios y a la calidad son
impuestos para eliminar las rentas de monopolio creadas por las barreras de
entrada.
As, las economas de escala presentan dos dilemas para los economistas.
Primero, la fijacin de precios de costo marginal no rendira suficientes ingresos
para cubrir los costos, mientras la fijacin de precios de costos medio u otras
reglas de fijacin de precios pueden ocasionar desviaciones de los niveles del
producto social ptimo. Estos problemas estn presentes si los precios son
elegidos de manera privada por la empresa o si son impuestos por la agencia
reguladora. Segundo, porque la produccin por una sola empresa ocasiona
ahorro de costos, la competencia podra conllevar a altos costos de produccin o
duplicacin de instalaciones. La regulacin de precios y las barreras de entrada
con base en rendimientos crecientes a escala debe ser diseada para resolver
estos dos dilemas.
Las economas de alcance se refieren a las ganancias de costos alcanzados por
la produccin conjunta de dos o ms productos, tal es el caso de la empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Bogot, EAAB, que presta los dos servicios, en
cuyo caso se deben reducir los costos de administracin (personal e instalaciones
y costos de facturacin entre otros).
6.5 LAS TEORAS DE LA REGULACIN Y LA PRIVATIZACIN DE LOS
SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS, SPD.
La regulacin econmica es una forma de intervencin pblica que impone
restricciones y que condiciona el comportamiento e influye en las decisiones de
los agentes econmicos regulados; es decir, la regulacin econmica justifica la
intervencin pblica para orientar las acciones de los individuos y de las
empresas. La teora econmica del bienestar o normativa justifica la intervencin
pblica debido a la falla de sus dos teoremas bsicos. Las asignaciones eficientes

92

o eficiencia en el sentido de Pareto (constituye el primer teorema de la Economa

del Bienestar). Como sta asignacin eficiente en el sentido de Pareto no dice
nada sobre la distribucin inicial de la renta, el segundo teorema del bienestar
afirma que si no nos gusta la distribucin de la renta que genera el mercado
competitivo, lo nico que debemos hacer es redistribuir la riqueza inicial y dejar
actuar al mercado competitivo, al mecanismo de mercado descentralizado.
En general, los objetivos de la regulacin en los pases desarrollados (Estados
Unidos, Canad, el Reino Unido y los pases de Unin Europea) podran
enumerarse as (Stern y Cubbin 2003, citado por Caballero, Jadresic y Ramirez,
2004):
a) Aumentar la eficiencia y la calidad del servicio
b) Reducir los costos, tanto de inversin como de operacin
c) Reducir los precios a los consumidores finales, de tal manera que estos
correspondan a los costos de suministrar el servicio.
d) Permitir que las compaas y los inversionistas tengan la expectativa de una
tasa adecuada de retorno ( para los segmentos monoplicos regulados)
e) Promover la competencia y prevenir situaciones de abuso de posicin
dominante en los segmentos competitivos
f) Reducir excesos de capacidad instalada
g) Lograr la prestacin universal del servicio.
Los objetivos de la regulacin no son muy diferentes en los pases en desarrollo.
La diferencia est en que mientras a los reguladores en los pases avanzados se
les juzga por su capacidad para evitar inversiones excesivas que resultan
improductivas y para mantener simultneamente precios bajos y buena calidad,
en los pases en desarrollo se considera que la inversin adicional es necesaria y
se debe incentivar, para mejorar la calidad del servicio y para extender la
cobertura de los servicios a ms personas y a nuevas reas.
De otra parte, en muchos pases en desarrollo los precios finales en algunos
servicios (en acueducto para consumidores pequeos y en energa en algunos
pases) se ubican por debajo de su costo de largo plazo, por lo cual aumentar los
precios puede ser el resultado de un proceso efectivo de regulacin. Con todo,
siempre debe tenerse presente que los objetivos ltimos de la regulacin son el
aumento de la eficiencia, la calidad y la cantidad (cobertura) de los servicios.
En Colombia se parti de la base de que la regulacin independiente protegera a
los consumidores de abusos en el poder monoplico y garantizara los niveles
adecuados de servicio. Al mismo tiempo, la regulacin ofrecera las garantas
requeridas por los inversionistas en el sentido de que sus inversiones no seran
expropiadas por el comportamiento oportunista de los gobiernos. Este ltimo
riesgo se materializa, sin embargo, en el cambio frecuente de las reglas de juego
una vez hechas las inversiones, lo cual atenta contra la realizacin de nuevas
inversiones o la reduccin del costo de las mismas. De ah la importancia de que
a las tareas propias de la regulacin, que ya se han mencionado, se sumara el
requisito de una delimitacin y control de la discrecionalidad gubernamental,

93

tanto en la tarea inmediata de tarificacin y acceso, como en cuanto a que el

ejecutivo y el legislativo puedan cambiar o superar los entes reguladores
(Caballero, Jadresic y Ramirez, 2004).
La regulacin econmica tiene su principal origen en las fallas del mercado
(enfoque normativo). Sin embargo, cuando el Estado interviene para corregir las
estas fallas surgen problemas debido al manejo de informacin, de captura del
regulador y de ineficiencia (enfoque positivo). Existen tres teoras bsicas de la
regulacin econmica: 1) la regulacin en funcin del inters pblico (normativo),
2) la regulacin en funcin del inters privado o la captura del regulador (positivo)
y, 3) la nueva economa de la regulacin (enfoque de la nueva economa
institucional).
6.5.1 La regulacin en funcin del inters pblico (enfoque normativo). En
este enfoque, el objetivo de la regulacin es la promocin del inters pblico. La
intervencin regulatoria se justifica en funcin del inters pblico, inters que vara
con el tiempo, el lugar y los valores sociales. Sin embargo, desde este enfoque es
posible la regulacin en los casos en que se producen fallas de mercados que
afectan los hechos de la realidad: la competencia imperfecta (monopolios),
informacin asimtrica y las externalidades; es decir, para corregir prcticas
mercantilistas ineficientes o inequitativas. La regulacin no es la solucin nica,
sino quiz un segundo mejor, tambin expuesto a problemas que se conocen
como fallas regulatorias (Solanes, 2000).
6.5.2 La regulacin en funcin del inters privado (enfoque positivo). Los
cuestionamientos a la regulacin comenzaron en los aos sesenta. Se argumenta
que la regulacin no alcanza los objetivos por diferentes razones: falta de claridad
en los aspectos polticos y legales entre el regulador y regulado, la racionalidad
econmica del proceso regulatorio y de la intervencin estatal, captura de las
actividades de inters pblico por parte de los grupos de inters particulares
(sindicatos, gremios empresariales e industriales, asociaciones de empresas,
etc.), informacin y experiencia concentrada en las empresas (contaminadores),
control de los reguladores a travs de pleitos y litigios judiciales. El problema
consiste, entonces, en la posibilidad de la captura de los reguladores por parte de
los grupos de inters, y de esta manera, las decisiones del sector pblico pueden
terminar por favorecer a los grupos ms influyentes en el proceso regulatorio:
individuos y/o firmas.
El enfoque positivo de la regulacin, observa un proceso de compensaciones
entre las partes que intervienen en la actividad econmica regulada, donde la
decisin final del regulador, tendr por objetivo no la maximizacin de una funcin
de bienestar social, sino la de un beneficio poltico que va a favorecer a los
intereses individuales. Entre los principales autores exponentes de este enfoque
se encuentran Stigler (1971), Jordan (1972), Posner (1976), Joskow y Rosen
(1989). De este enfoque se desprenden a su vez varas teoras econmicas:

Las teoras de la regulacin Econmica. Stiglir (1971) limita su anlisis

al problema de la industria y observa que el objetivo de la regulacin es descubrir

94

por qu una industria es capaz de usar el Estado para alcanzar sus fines, o es
utilizada por el Estado para fines particulares. Se busca el poder del Estado, por
su poder de coercin para imponer y sancionar determinadas polticas, con lo
cual el Estado puede proporcionar o reducir algunos beneficios, y sugiri cuatro
instrumentos de poltica: 1) subsidios directos, 2) control al ingreso, 3)
mecanismos que afectan sustitutos y complementos, y 4) fijacin de precios
administrados.
La teora de Stiglir (1971) pretende mostrar cmo funciona la regulacin dirigida a
proteger la produccin, y explicar los beneficios o cargas de la regulacin y las
formas y los efectos sobre la asignacin de recursos, en la cual las transacciones
entre oferentes de inters propio y demandantes, determinan el resultado
regulatorio.
Para Jordan (1972) de manera similar a Stiglir, el objetivo de la regulacin es
proteger a los productores. El trabajo de Posner (1974) se orienta al anlisis del
caso del monopolio natural, en el cual la demanda de un mercado relevante se
puede satisfacer al costo ms bajo posible por una empresa en vez de dos o ms,
pero a medida que se fusionan las empresas, la competencia tiende a
desaparecer, y por tanto, se requiere que esta caracterstica indeseable se corrija
y controle mediante la regulacin.

Teoras de la maximizacin de servicios. Los partidarios de esta teora

consideran que la regulacin es el resultado de las elecciones racionales de
funcionarios pblicos que buscan maximizar los servicios. Esta teora presenta
dos enfoques (Peltzman 1976, Porter y Sagansky 1976):
1) el enfoque de quin toma las decisiones ms relevantes, y las personas que
estn en capacidad de tomar decisiones son, el regulador como poltico (quien
pretende sobrevivir al definir polticas regulatorias que sirven a grupos que ms
adelante pueden garantizarle su apoyo y, entonces, toma la decisin con base en
las consideraciones de tamao del grupo, los posibles beneficios que le reportar
y los costos o cargas y tamao de los grupos opositores); y el regulador como
burcrata, o sea la mxima autoridad de la agencia reguladora, cuya meta puede
ser la eficiencia econmica pero puede ver afectada sus decisin por varios
factores: informacin limitada, oportunidades de su propia sobrevivencia, presin
ejercida por las empresas u operadores que regula, presiones de los usuarios y
de los polticos.
2) El enfoque de la regulacin de la conducta de las empresas, tiene como
objetivo determinar cmo regular todos los aspectos y las modalidades permitidas
de comportamiento de las empresas en el inters pblico, entendida la regulacin
como el medio que dispone la agencia reguladora para establecer los incentivos
que conduzca a la empresa privada (o pblica) a maximizar el beneficio social, en
una situacin donde los intereses son divergentes y la informacin es asimtrica a
favor de la empresa regulada.

95

Este enfoque de la regulacin de la conducta de las empresas es central en el

anlisis de la regulacin al considerar problemas como el de la regulacin de
precios de acceso, la regulacin de comportamientos no relacionados con los
precios, regulacin de la calidad de los servicios y la regulacin ambiental, y
sugiere incentivos para mejorar la eficiencia, innovar la tecnologa y promover la
competencia. Joskow (1974) y Minick (1974) estudian y sugieren elementos
conceptuales que pueden aplicarse para comprender la relacin entre el agente
regulador, los operadores de los servicios y los usuarios.
6.5.3 La nueva economa de la regulacin. Tiene su origen a partir de la
crticas de Coase (1960) a la teora de las externalidades pigounianas. Coase
sostiene que el concepto externalidad es innecesario y que es ms til el de
efectos perjudiciales, los cuales se podran contemplar como cualquier otro
factor de produccin el cual algunas veces se puede considerar y en otras no.
Coase no es partidario de la accin estatal, pues considera que sta tiene costos
elevados, y es posible que a la mayora de las externalidades se les deba
permitir existir si se quiere maximizar el valor de la produccin.
Para Coase (1994, 27), el concepto de externalidad impone una intervencin
gubernamental (impuesto y regulacin), antes de que puedan considerarse otras
opciones entre las que destacan la no accin, el abandono de una accin
gubernamental anterior o, simplemente, la facilitacin de las transacciones
mercantiles.
La nueva economa de la regulacin se ocupa del problema de agencia que surge
como consecuencia de una estructura asimtrica entre el principal y el agente; es
decir, que la regulacin es una aplicacin de la metodologa principal agente a
la relacin contractual entre el regulador y el agente regulado (Laffont, 1994). El
principal es el Estado (la agencia reguladora), que no posee la informacin y que
detenta los derechos de propiedad de un activo o la funcin administrativa ms
relevante, y el agente regulado es el operador del servicio que administra la
propiedad de los activos y por tanto, es la es la parte informada sobre los detalles
de sus contenidos especficos (insumos, tecnologa y estructura de costos). As, el
problema de la regulacin esta relacionada con los costos de transaccin, los
problemas de economa poltica e informacin incompleta (Laffont, 1994).
En el modelo principal agente, dos elementos son esenciales: informacin e
incentivos, y el diseo eficiente de los contratos. El principal debe encargarse del
diseo de mecanismos de monitoreo e incentivos para que la agencia sea
eficiente y que a su vez permita al agente la maximizacin de sus beneficios;
pues, un diseo inadecuado puede generar inapropiadas relaciones entre el
principal y el agente que se puede traducir en una mala asignacin de recursos y
prdida de eficiencia, elevados costos de transaccin asociados con el monitoreo
de contratos, estructuras de incentivos inadecuados que no estimulen a un
desempeo eficiente del agente. En consecuencia, si existe un entorno
institucional adecuado las relaciones entre el principal y agente no generan
fricciones.

96

Para Goldberg (1974) la regulacin no se justifica porque existan condiciones de

monopolio, sino por la necesidad de administrar la relacin contractual; en su
modelo regulador, la agencia reguladora es un principal que administra un
contrato de largo plazo en procura de los intereses colectivos de los grupos
sociales, y este modelo permite analizar los problemas que se presentan para
administrar el contrato de largo plazo en situaciones de incertidumbre e
igualmente la relacin de comportamiento del principal y sus implicaciones. En
ltimas, la regulacin de un monopolio descansa sobre la necesidad de
administrar el servicio para determinar las inversiones, la tecnologa, los costos y
los precios (tarifas).
Williamson (2001) analiza la estructura del contrato de regulacin, en relacin con
la estructura de las fallas de la organizacin (como consecuencia de factores
humanos y ambientales) que explican la eficacia de la contratacin. Los factores
humanos se relacionan con la racionalidad limitada y el oportunismo, y los
factores ambientales con la incertidumbre y la complejidad. Adems, se debe
considerar los costos, ya sean ex ante (redaccin, negociacin y salvaguarda del
contrato) o ex post (derivados de desviaciones respecto a lo acordado, costos de
arbitraje), los cuales pueden proporcionar una razn fundamental para la
regulacin del monopolio.

Regulacin e informacin. Segn Laffont y Tirole (1993), existen tres

tipos de restricciones que condicionan la regulacin: la restriccin informacional,
la transaccional y la poltica-administrativa. Por lo general, se consideran tres
clases de problemas de informacin incompleta: Riesgo moral, Seleccin adversa
y existencia de mercados incompletos.
El riesgo moral se presenta cuando una de las partes de una transaccin puede
realizar ciertas acciones que afectan la valorizacin de la transaccin que efecta
la otra parte, pero que el regulador no puede ni observar ni controlar
perfectamente. Como mecanismo de solucin se sugiere utilizar incentivos, de
modo que la parte que realiza las acciones, impulsada por su propio inters,
emprenda las acciones que exige el regulador.
La seleccin Adversa ocurre como consecuencia de que los agentes tratan de
aprovechar las diferencias de informacin para obtener beneficios adicionales, y
su solucin consiste en la bsqueda de una adecuada transmisin de informacin
a travs del mercado o de otros mecanismos.
En relacin con la existencia de mercados incompletos, se presenta porque no
existen mercados ni contratos que cubran todos los riesgos inherentes a los
intercambios presentes y futuros. Como los servicios pblicos se consideran cuasi
mercados, la informacin es mucho ms incompleta, y por lo tanto, no se pueden
clasificar todos los riesgos para las valoraciones de cada agente.

Restricciones Transaccionales. Coase (1937) muestra que en ausencia

de costos de transaccin no existe fundamento econmico para la existencia de la

97

empresa: si el mecanismo de precios es gratuito, no sera rentable crear esas

reas de planificacin dentro de organizaciones.
Segn Coase (1988, p. 13) para explicar porque existen las empresas y las
actividades que realizan tuve que introducir el concepto que denomine <<el
costo por utilizar el mecanismo de precios>>, <<el costo por llevar a cabo
transacciones por medio del intercambio en el libre mercado>>. Para expresar la
misma idea, en mi artculo sobre <<el problema del costo social (1960)>> utilice
la frase <<los costos de transaccin del mercado>>. Estos se denominan por lo
general, en la literatura econmica, <<costos de transaccin>>. <<Dahlman
cristalizo el concepto de costos de transaccin describindolos como costos de
bsqueda de informacin, costos de arreglos y decisiones, costos de accin de
polica>>. Pero quiz la adaptacin ms importante a la existencia de los costos
de transaccin sea la aparicin de la empresa.

Segn Coase (1960), el mundo que analiza la economa neoclsica sin costos de
transaccin es inexistente, los mercados perfectos con costos de transaccin
nulos no existen, el mundo real es un mundo con costos de transaccin,
derivados de problemas como los de informacin asimtrica o los de accin
colectiva, free rider por ejemplo. En contraste, la Nueva Economa Institucional
considera una realidad econmica caracterizada por costos de transaccin
positivos y racionalidad limitada del individuo, donde los derechos de propiedad y
los mercados van a ser incompletos, y las instituciones tienen gran importancia
(North, 1981).
La economa del costo de transaccin plantea la cuestin de la organizacin
econmica como un problema de contratacin. Debe realizarse una tarea
particular, la que puede organizarse en varias formas alternativas. A cada una de
ellas se asocia un mecanismo explcito de contrato y apoyo. La mayora de las
relaciones de contratacin explcitas se toman en cuenta en este caso, al igual
que muchas implcitas (Williamson 1985: 387).
Coase (1960) tambin sealo que los costos administrativos pueden ser tan altos
que puede llegar a ser imposible manejarlos dentro de una sola empresa. Un
mecanismo alternativo puede ser la regulacin directa a cargo del principal, quien
puede establecer regulaciones que estimulen o restrinjan lo que debe o no hacer
el agente y los mecanismos de cumplimiento. Sin embargo, plantea el mismo
Coase (1960) que todas las soluciones tienen costos (la mquina administrativa
del gobierno puede ser muy costosa), y adems, se deben considerar los costos
sociales de los diferentes arreglos sociales, as como el costo de emplear un
nuevo sistema; es decir, se debe considerar siempre los efectos totales.
En el cuadro 1 se relaciona los enfoques de la regulacin y sus caractersticas, de
una manera muy somera, que permita al estudiante un mayor nivel de
comprensin del problema de las externalidades y su posible correccin a travs
del dispositivo de la regulacin y sus diferentes perspectivas tericas.
En trminos generales, en gran parte, las normas de cualquiera de los sistemas
de regulacin buscan resolver las disfunciones de los mercados a travs de

98

acciones concretas o prohibir las conductas perjudiciales, como en el caso de los

monopolios a los que se les prohbe abusar de su posicin monoplica en cuanto
a concentracin excesiva del poder de mercado o porque que carecen de
competencia.
Cuadro 1. Los enfoque regulatorios y sus caractersticas
Enfoque
Caractersticas
Regulatorio
Inters pblico
Autores ms influyentes: Pigou, Marshall, Samuelson, Baumol
(enfoque normativo)
Existencia de un regulador benevolente que da respuesta a los
-fallas del mercadointereses pblicos, haciendo mxima una funcin de bienestar
social.
Autores ms influyentes: Buchanan, Joskow, Jordan,
Stubblebine, Stigler, Posner, Peltzman, Becker.
Segn este enfoque, la regulacin puede presentar fallas de:
captura de los reguladores por parte de los grupos de presin
Inters privado
(las decisiones del sector pblico puede favorecer a los grupos
(enfoque positivo)
ms influyentes)
-grupos de presin y
- Existencia de un regulador no benevolente que intentar
fallas del Gobiernomaximizar cierto bienestar poltico que va a favor de sus
beneficios.
- Proceso de compensacin entre las partes que intervienen en
la actividad econmica que va ser regulada.
Autores ms influyentes: Coase, Williamson, Laffont, Martimort,
Pablo Spiller, Levy, Stern, Goldberg, Weingast, Moe.
Nueva economa de La nueva economa de la regulacin se ocupa del problema de
agencia que surge como consecuencia de una estructura
la regulacin
asimtrica entre el principal y el agente. La regulacin es una
(enfoque
aplicacin de la metodologa principal agente a la relacin
institucional, NEI)
contractual entre el regulador y el agente regulado. En el
-caractersticas
modelo principal agente, dos elementos son esenciales:
transaccionalesinformacin e incentivos, y el diseo eficiente de los contratos.
Enfoques de la regulacin de precios:
Sistemas de
- Tasa de retorno o tasa de beneficio regulacin por costo
Regulacin de
del servicio- (Estados Unidos).
Fijacin de Precios
- Precios Cap -precios techo, precios mximos- (Inglaterra,
Chile)
- Participacin en beneficios.

6.5.4 Enfoques de la regulacin de precios a partir de la caracterstica de

monopolio. El objetivo de la regulacin econmica es proteger a los usuarios de
los abusos que pueden resultar de un mercado de monopolio. Existe, pues, el
peligro de que haya dos tipos de ineficiencia: a) en cuanto a la prestacin del
servicio, en el sentido de que los costos de las empresas sean excesivamente
altos, y b) en cuanto al consumo del servicio, en el sentido que los precios
cobrados no reflejen el costo econmico del servicio. La variable fundamental,
mediante la cual la regulacin pretende remediar estos dos tipos de ineficiencia,
es la tarifa, en la cual cabe distinguir dos tipos de aspectos: su nivel absoluto y su
estructura (Foster, 2001; Spiller, 2001).

99

El nivel absoluto de la tarifa depende del nivel de costos de la empresa y del nivel
de subsidios recibidos por la empresa. Existen dos modos de implementar la
regulacin del nivel absoluto de tarifas; estos se conocen por los sistemas de: a)
tasa de retorno (rate of return), que es el sistema desarrollado en los Estados
Unidos, y b) tope de precios (price cap), que es el sistema desarrollado en
Inglaterra (Foster, 2001; Spiller, 2001).
Bajo el modelo tasas de retorno, las tarifas se ajustan frecuentemente para
reflejar los cambios en las condiciones econmicas bajo los cuales opera la
empresa. Tanto la empresa como el regulador tienen la discrecin de pedir una
revisin de precios cuando les parezca necesario. Estas revisiones, que suelen
suceder anualmente, se basan sobre los datos respectivos del ltimo ao.
Colombia adopt el modelo de regulacin de tasa de retorno (cuadro 2), segn
el cual el prestador del servicio recibira anualmente una tasa de rendimiento
sobre el capital, calculado como el total de las inversiones recibidas. Y la
metodologa tarifaria se baso en el reconocimiento de los costos medios de largo
plazo que debera enfrentar la empresa prestadora en sus componentes de
administracin, operacin, inversin y tasas ambientales.
Bajo el modelo precio tope, las revisiones de tarifas se realizan cada cuatro o
cinco aos, pero no es admisible ajustar los precios durante este periodo por
mucho que cambien las condiciones econmicas que afectan a la empresa. As,
se crea un rezago entre variaciones de costos y la revisin de precios. Esta es la
idea tras el conocido mtodo de Precios Mximos (Price Cap) utilizado en
Inglaterra y Chile, donde luego de un proceso de revisin de tarifas, ests se fijan
por un periodo de cinco aos. Para complementar el sistema de precios mximos,
en Inglaterra se usa tambin el sistema de eficiencia comparativa (o competencia
por comparaciones), que equivale a utilizar los costos operativos de los
operadores para determinar los costos eficientes de cada empresa. En Chile se
usa el mtodo de empresa modelo, que en trminos simples se puede resumir
como el uso de opinin de consultores expertos para determinar los costos
eficientes. Lo importante de sealar es que ambos mtodos (competencia por
comparaciones y empresa modelo) se usan en un contexto de precios mximos.
En trminos generales, la regulacin de los monopolios como el de agua potable,
y gas natural, que permite que estas industrias funcionen de la manera deseada
es un problema prctico importante y del mbito del anlisis econmico aplicado,
en especial este tiene que ver con las polticas de fijacin de precios.
Muchos economistas creen que es importante que los precios que cobran los
monopolios regulados reflejen con precisin los costos marginales de la
produccin. As se puede minimizar la prdida muerta. El principal problema que
plantea una poltica impuesta de fijacin de precios en funcin del costo marginal
es que exige que los autnticos monopolios operen con prdidas. Los
monopolios, por definicin, presentan costos medios decrecientes en un amplio
rango de niveles de produccin (Nicholson 2004, p. 523).

100

Las curvas de costos de una empresa de este tipo sern parecidas a las que
muestra la figura 2. Si no hay ninguna regulacin, el monopolio producir el nivel
QA de produccin y cobrar un precio PA por su producto. Los beneficios en esta
situacin vienen dados por el rectngulo PAABC. Una agencia reguladora podra,
por el contrario, fijar un precio igual a PB para el monopolio. A este precio se
demanda QR, y el costo marginal de producir este nivel de produccin tambin es
PB para el monopolio. Por lo tanto, se ha logrado la funcin de precios en funcin
del costo marginal. Sin embargo, dada la naturaleza decreciente de la curva de
costos medios de la empresa, el precio PR (= costo marginal) esta por debajo del
costo medio. Con este precio regulado, el monopolio tiene que operar con unas
prdidas iguales a GFEPR.
Puesto que ninguna empresa puede funcionar con prdidas de manera indefinida,
esto plantea un dilema para la agencia reguladora: o bien la empresa abandona
su objetivo de fijar los precios en funcin del costo marginal, bien, el gobierno
tiene que subsidiar tambin de manera indefinida al monopolio.
6.6 ALGUNOS MECANISMOS PARA LA FIJACIN DE PRECIOS DE LOS
SERVICIOS PBLICOS
La estructura de la tarifa, el diseo, presenta dos impactos: a) promover la
eficiencia en cuanto al consumo, y b) define los aspectos distributivos del
consumo. Ambos tienen que ver con la existencia de micromedidores
(contadores) que permitan que los consumos sean cobrados de acuerdo con su
nivel de uso, y la tarifa por unidad de consumo que corresponde al costo
econmico marginal de abastecimiento.
En mercados caracterizados por monopolios regulados, las autoridades
reguladoras con frecuencia asumen la responsabilidad por la seleccin de
precios. Dependiendo de la informacin disponible respecto a la tecnologa de la
empresa y la demanda del mercado, los reguladores pueden elegir entre un
dispositivo de polticas de fijacin de precios, las cuales pueden ser establecidas
en orden de su complejidad creciente: (a) fijacin de precios costos-base, (b)
fijacin de precios segundo-mejor, (c) discriminacin de precio segundo-mejor y
fijacin de precio no lineal, y (d) fijacin de precio ptimo y tarifas perfectamente
discriminatorias -discriminacin de precios23- (Spulber 1989, p. 5).
Los punto F y E de la figura 2, representan dos conceptos diferentes o
definiciones de optimalidad. El bienestar total es tan alto como posible en E,
donde el precio iguala al costo marginal. Esto es llamado el producto mejorprimero o la fijacin de precios mejor-primero, para indicar que ningn otro
resultado provee el ms grande excedente. Entre todas las posibilidades este es
el resultado que al regulador le gustara alcanzar. En el caso de monopolio
natural, la empresa obtiene ingresos bajo la fijacin de precios mejor-primero
que son insuficientes para cubrir los costos. En el punto F (el precio iguala al
costo medio), el total de excedente es mas grande que con algn otro resultado
23

La posibilidad de vender un producto idntico a precios distintos se conoce como discriminacin

de precios.

101

que permite a la empresa obtener al menos cero beneficios. Este es el llamado

segundo-mejor producto, reflejando el hecho de que provee menos excedente
que el producto mejor-primero. Al regulador le gustara alcanzar el segundomejor si el primero no es factible ((Train, 1994).
6.6.1 Fijacin precios costo - base. La fijacin del precio costo-base se refiere
a la poltica de fijacin de precios que cuenta con las caractersticas tecnolgicas
de la empresa. Con la presencia de rendimientos crecientes a escala, el escenario
de precios igual al costo marginal de largo plazo no permite a la empresa alcanzar
el punto de equilibrio. La fijacin de precios costo-base selecciona los precios
(lineal) que cubren los costos. Una importante clase de precios costo-base es el
conjunto precios sin subsidio. Esto es el conjunto de precios tal que los ingresos
generados por algn subconjunto de niveles de produccin no excede el costo de
produccin autosuficiente para esos niveles de producto. Alternativamente, los
ingresos generados por algn subconjunto de niveles de produccin al menos
cubren los costos incrementales de produccin de ese producto. En este sentido,
la fijacin de precios sin subsidio es relacionado para la fijacin de precios de
costo incremental.
La discusin de los procesos reguladores enfatiza la formacin de coaliciones de
consumidores y de empresas para realizar objetivos a travs de la asignacin de
recursos administrativos. Esta aproximacin es particularmente aplicable al
problema de fijacin de precios segundo-mejor.
Con la regulacin de precios, entrada de nuevas empresas y calidad del servicio
en las industrias de servicios, como electricidad, telecomunicaciones, agua,
alcantarillado, se intenta dirigir las imperfecciones de la competencia con barreras
de entrada. La regulacin ambiental dirigida a la polucin del aire y agua o de los
recursos naturales agotables apunta a las externalidades, donde las
transacciones generan costos para terceras partes. Finalmente, la regulacin de
la calidad del servicio, de exigencias de inversiones y trminos de los contratos es
dirigido a la internalidades, eso es, costos o beneficios de las transacciones del
mercado que no son reflejadas en los trminos de intercambio (Spulber, 1989: 6).
6.6.2 Discriminacin de precios segundo-mejor. La poltica de fijacin de
precios costo-base no considera el bienestar del consumidor. Sin embargo, la
eliminacin de todos los subsidios a travs de los bienes puede eliminar algunos
precios que son convenientes en trminos de bienestar social. La seleccin de
precios que maximizan el bienestar social y permiten a la empresa alcanzar el
equilibrio son los precios Pareto ptimo segundo-mejor los cuales se pueden
analizar con o sin transferencias de ingreso interpersonal y participacin en los
beneficios. Un anlisis general de la fijacin de precios segundo-mejor fue
presentado primero por Boiteux (1951, 1956).
6.6.2 Precio segundo-mejor y tarifas discriminatorias. Aunque las economas
de escala y los costos complementarios generan ganancias de produccin
conjunta, la fijacin de precios uniforme puede no crear incentivos para los
consumidores a cooperar. Con la fijacin de precios uniforme por clase de

102

consumidores, los consumidores marginales tienen la buena voluntad a pagar el

mismo nivel o precios iguales. Aunque esto puede fracasar para capturar
variaciones de la voluntad de los consumidores marginales a pagar por los costos
fijos de la capacidad productiva. Sin embargo, con los servicios pblicos puede
ser conveniente aumentar los ingresos a travs de de la discriminacin de
precios.
La discriminacin de precios puede conducir al mejoramiento del bienestar a
travs de la fijacin de precios de diferentes formas. Por ejemplo, para las
distintas clases de consumidores (comercial, empresarial y residencial y al
interior de estos-), los servicios pblicos pueden cargar diferentes precios para
similares servicios, y as capturar rentas a travs de grupos de consumidores, que
pueden ser la fijacin de precios para cada clase de consumidores y tarifas de
dos niveles o partes (estos dos tipos de discriminacin de precios son
comnmente observados en mercados suministrados por empresas servicios
pblicos regulados).
Dada la presencia de economas de escala, el mejoramiento de bienestar para los
consumidores a travs de la fijacin de precios puede ser realizado por las tarifas
de dos niveles o partes. El precio fijo permite a la empresa cubrir algn excedente
del consumidor y as es una forma de discriminacin de precios de segundogrado. La fijacin de precios de cantidad o carga fija (precios de entrada) en las
tarifas de dos niveles permiten alguna recuperacin de los costos fijos. Sin
embargo, la tarifa de dos niveles segundo-mejor no necesariamente conduce a la
fijacin de precios de costo marginal. La carga fija o precios de entrada tiene dos
efectos. Primero, el precio de entrada afecta las compras de los consumidores en
el mercado a travs del efecto ingreso, as afecta la variable ingresos. Segundo,
los precios de entrada pueden excluir a algunos consumidores de comprar el bien
en conjunto, y as afectar los precios de entrada que son recaudados. Un
consumidor marginal es un consumidor con beneficios netos de intercambio igual
a cero dado la tarifa de dos niveles.
6.7 LA PROVISIN Y FINANCIACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS
DOMICILIARIOS, SPD: TARIFAS, COSTOS, SUBSIDIOS E IMPUESTOS.
En Colombia, la poltica de prestacin de los servicios pblicos domiciliarios
cambi radicalmente a partir de 1991. La Constitucin de 1991 y las leyes 142 y
143 de 1994 generaron un nuevo modelo para la provisin de los servicios
pblicos domiciliarios. La funcin del Estado proveedor dio paso a la del Estado
regulador, que controla y supervisa la provisin por parte de los agentes u
operadores del SPD con el supuesto de proteger el bien comn y el inters
pblico. Este modelo de privatizacin de los SPD fue acompaado por un nfasis
en los subsidios a la demanda y orientado por los de eficiencia econmica,
suficiencia financiera, solidaridad, redistribucin, simplicidad, transparencia y
neutralidad. Adems, se hace necesario considerar la base de la tarifa (medicin
del consumo) y los subsidios.

103

La financiacin de los SPD, bien sea a travs de tarifas y/o impuestos muestra
las tensiones que se presentan entre los principios de eficiencia y equidad, y entre
los principios de de beneficio y de capacidad de pago (cuadro 2).
6.7.1 Exclusin y rivalidad. La provisin masiva de los servicios pblicos
domiciliarios, SPD, es un fenmeno de los procesos de urbanizacin y una
caracterstica estructural de la sociedad moderna, y su proceso de produccin,
financiacin y gestin obliga a pensarlos desde la nocin de bien pblico. Esto
implica observar sus dos caractersticas, la rivalidad y la exclusin, pero tambin
el problema de la financiacin a travs de impuestos o tarifas (cuadro 1). Puesto
que los SPD son esenciales para la vida cotidiana, lo ideal sera que en la medida
de lo posible se asimilaran a un bien pblico. Nadie debe estar excluido y la oferta
debe realizarse de tal manera que la rivalidad se reduzca lo mximo posible. El
primer paso es lograr la no exclusin. (CID, 2004).
La no exclusin esta relacionada con la cobertura y la equidad de acceso a los
SPD. La no exclusin se logra a partir de una cobertura total de los SPD. Aunque
el costo de la no exclusin ha sido un aumento de la participacin de las tarifas en
el ingreso de los hogares. Esta inclusin no ha sido equitativa. La forma como se
ha realizado la inclusin no ha favorecido la progresividad. (CID, 2004: 12). La
inclusin no ha sido equitativa porque para los pobres las tarifas de los SPD,
representan un porcentaje ms alto en relacin con su ingreso que a las familias
ricas.
Una vez lograda la no exclusin, deben crearse condiciones que disminuyan la
rivalidad, o que premien el uso del servicio a las horas no-pico. La congestin
puede ser castigada con una tarifa ms alta. La dinmica privatizadora que se
fortaleci en los noventa ha aumentado la cobertura a costa de una mayor
tarifa, y de una creciente inequidad. (CID, 2004: 12)

6.7.2 La financiacin de los SPD. La financiacin de los SPD a travs de tarifas

(y subsidios) y/o impuestos, ponen en evidencia las tensiones que se desprenden
de las relaciones entre la eficiencia y la equidad y entre la capacidad de pago y el
principio de beneficio.

Los principios de equidad y eficiencia. Es posible hacer compatibles

estos dos principios?; es decir, pueden existir los dos principios al mismo tiempo,
pues a simple vista parecen mutuamente excluyentes.
Para separar los problemas de asignacin eficiente y de distribucin, los
economistas han desarrollado un concepto ms restringido de eficiencia,
denominado eficiencia paretiana. As, resulta imposible en esta situacin
cambiar el sistema de produccin, la combinacin de bienes producidos o el
tamao del sector pblico, de manera que se pueda beneficiar a A sin perjudicar
a B o C. Por otro lado, si dicho cambio es posible, la asignacin existente resulta
ineficiente y puede conseguirse una mejora en trminos de eficiencia a travs del
cambio (Musgrave 1992: 74).

104

En el mbito de la economa, la eficiencia hace referencia a un juicio acerca de

la relacin entre los medios empleados (input) y los fines obtenidos (output); se
trata por lo tanto, de un concepto econmico que viene justificado por la escasez
de recursos susceptibles de empleo en usos alternativos. Es un concepto relativo,
que se obtiene por comparacin con otras alternativas disponibles, considerando
los recursos empleados en la consecucin de resultados. No tiene un carcter
absoluto, ya que viene determinado por las alternativas existentes.
Farrell (1957), inspirado en los trabajos de de Koopmans (1951) y Debreu (1951),
aadi al concepto de eficiencia tcnica un nuevo concepto, el de eficiencia
asignativa, que l llamo eficiencia en precios. As, para Farell la eficiencia
productiva se divide en deficiencia tcnica y eficiencia asignativa, y su gran
contribucin, consiste en proponer la forma de medir empricamente la eficiencia.
La eficiencia asignativa consiste para Farell (1957) en elegir, de entre las
combinaciones de inputs y outputs tcnicamente eficientes, aquella que resulte
ms barata segn los precios de los inputs. La eficiencia tcnica requiere un
adecuado aprovechamiento de los recursos, de tal forma que no sea posible
obtener mayor produccin, sin aumentar el empleo de los factores.
La teora econmica nos muestra cul es el comportamiento eficiente (las
distintas funciones de produccin, costos y beneficios) pero stas resultan
desconocidas en la prctica. Farell propuso considerar como referencia eficiente
la mejor prctica observada de entre la muestra de empresas objeto de estudio, y
calcular as los ndices de eficiencia de cada una por comparacin con las que
presenten un mejor comportamiento econmico. De esta forma se obtiene una
medida de eficiencia que tiene un carcter relativo, es decir, depende de la
muestra objeto de estudio. Las empresas que constituyen el comportamiento
eficiente, pasan a constituir lo que se denomina la frontera eficiente. Este
trmino alude al hecho de que no es posible ser ms eficiente que las empresas
situadas en dicha frontera.
Desde Farell, se han desarrollado dos lneas de trabajo o modelos: 1) modelo
parmetricos, con base en el empleo de la estimacin economtrica y parten de la
forma particular de la funcin (Cobb-Douglas), y 2) modelos no paramtricos que
utiliza tcnicas de programacin lineal y que no imponen ninguna forma definida
previamente a la funcin (anlisis envolvente de datos DEA-). Un buen anlisis
de las posibilidades que ofrecen ambas tcnicas pueden encontrarse en Coelli,
Battese y Rao (1998) y en Coelli, Estache, Perelman y Trujillo (2003).
La anterior nocin econmica de eficiencia, utiliza una metodologa comparativa
(caso DEA), de la empresa prestadora del servicio con otras empresas de
caractersticas similares o, tambin, se puede comparar el desempeo de la
empresa frente a un modelo ideal de empresa. Para el caso de las organizaciones
del sector pblico se pueden explicitar otras alternativas; una consiste en
considerar la eficiencia en relacin con los objetivos y el logro de los mismos por
parte de una organizacin pblica, y la otra, a travs de la construccin de
indicadores externos e internos.

105

El principio de equidad tiene relacin directa con el problema de la distribucin

de la renta, la cual, lejos de ser un problema econmico es ms de decisin social
y poltica, que en parte se cubre con impuestos, transferencias y gasto social
(bienes y servicios pblicos bsicos, educacin, salud, vivienda y proporcin de
alimentos bsicos). El problema de la distribucin justa desde la perspectiva de
los economistas, es abordado con base en algunos posibles criterios, entre estos:
1) criterios basados en la dotacin (en factores y precios de los factores de
produccin); es decir, recibe lo que cada uno puede ganar en el mercado a travs
de su participacin en los factores, bien sea a travs del salario, de la renta o de
la ganancia; pero en ltimas, esta participacin depende de la dotacin inicial, de
las capacidades iniciales de los individuos y de las familias (educacin salud). 2)
criterios utilitaristas: distribucin de la renta de modo que se consiguiera la
mayor cantidad total de felicidad para que cada uno o todos los individuos
alcancen la mxima satisfaccin (Bentham). 3) criterios igualitarios: de
pensadores como Rousseau (igualdad de los individuos) y Marx (de cada uno de
acuerdo con su capacidad, a cada uno de acuerdo con su necesidad); y el otro
criterio lo proporcion Rawls a travs de su regla de justicia (una poltica de
distribucin tal que maximice la renta en la parte inferior de la escala). 4) criterios
mixtos: la generacin actual puede afectar el bienestar de las generaciones
futuras, bien de manera positiva (ahorro, investigacin) o negativa (deuda
pblica, deterioro del medio ambiente) (Musgrave 1992: 93).

Los principios de capacidad de pago y de beneficio. La nocin de

capacidad de pago desde el punto de vista del consumo no es igual a la nocin
del principio fiscal de capacidad de pago. La nocin fiscal de capacidad de pago
parte de un principio elemental: el servicio es financiado por las personas que lo
puedan pagar. Y el principio de capacidad de pago aplicado a la teora del
consumidor tiene relacin directa con la disponibilidad de recursos para adquirir
los bienes y servicios pblicos. El concepto de capacidad de pago remite a la
idea de transaccin e intercambio. El hecho de pagar implica que hay una relacin
monetaria. El anlisis de la capacidad de pago permite captar los cambios que
tienen lugar en la estructura de consumo de los hogares cuando se modifican los
precios o el ingreso. Las variaciones son sensibles a las caractersticas del hogar.
El ingreso que es uno de los componentes de la capacidad de pago, est
ntimamente relacionado con el empleo y el salario. Los anlisis de la capacidad
de pago deben tener presente la progresividad y la equidad. El tema de la
progresividad es especialmente relevante en el caso de las tarifas de servicios
pblicos. Desde la perspectiva de la capacidad de pago, la tarifa es progresiva si
su participacin en el gasto del hogar aumenta con el nivel de ingreso. Se
distingue aqu la capacidad de pago de la capacidad adquisitiva. La capacidad de
pago es igual a la capacidad adquisitiva cuando todos los bienes que consume el
hogar han sido adquiridos en el mercado. Pero en realidad es muy difcil que la
familia tenga que ir al mercado a conseguir absolutamente todos los bienes (CID,
2004: 10).
Bajo un rgimen de imposicin segn el principio de beneficio, cada
contribuyente sera gravado de acuerdo con su demanda de servicios pblicos.
Segn Musgrave (1959: 64), en este mtodo la relacin entre el contribuyente y el

106

Estado se considera, en trminos de quid pro quo (compensacin). Puesto que la

relacin es una relacin de cambio, se considera que las reglas de la hacienda
pblica son ms o menos las mismas que las del mercado. En el mtodo de la
capacidad de pago, la contribucin adecuada de los servicios pblicos se
considera como un trabajo independiente, completamente separado de los
beneficios recibidos. Se ve a los impuestos como pagos obligatorios, y el proceso
ingreso-gasto se considera como un problema de planificacin que no est sujeto
a solucin mediante el funcionamiento automtico del mercado.
Cuadro 2. RELACIONES Y TENSIONES ENTRE LA EQUIDAD Y LA EFICIENCIA
Y ENTRE LOS PRINCIPIOS DE CAPACIDAD DE PAGO Y BENEFICIO
EQUIDAD

EFICIENCIA

CAPACIDAD DE PAGO

Impuesto

BENEFICIO

Tasa

Tarifa
Precio

Costo Marginal

Fuente: CID, 2004

De acuerdo con Musgrave (1992: 282), el principio de beneficio tiene la ventaja de

vincular los gastos e impuestos a la poltica presupuestaria, pero su puesta en
prctica no es fcil, ya que las autoridades en materia de impuestos no conocen
la valoracin que el consumidor hace de los servicios pblicos, y sta debe ser
revelada a travs del proceso poltico. Adems, el principio del beneficio tal como
se aplica a la financiacin de los servicios pblicos excluye las consideraciones
redistributivas y supone que stas deben tratarse en otra parte del proceso
presupuestario.
Tarifas (precio = costo medio y marginal), subsidios e impuestos. Las
tensiones entre los principios de eficiencia y equidad, y entre los principios de
capacidad de pago y de beneficio son esenciales para el diseo de polticas
publicas en lo econmico, poltico y social de los SPD. Sin embargo, aqu nos
interesa ms las tensiones que se presentan entre la eficiencia (determinacin de
los costos medio y marginal), el principio de beneficio, las tarifas y los impuestos,
para las tres clases de usuarios (residencial estratos-, comercial y empresarial)
(ver cuadro 1), lo cual pasa por las relaciones entre las agencias reguladoras, los
usuarios y los operadores de los servicios pblicos domiciliarios (cuando los
operadores son pblicos tambin interviene el ente pblico respectivo municipioque por lo general preside la junta directiva del operador pblico). En ltimas, la
decisin sobre tarifas y subsidios, es un problema que se resuelve en lo poltico
(llmese Concejo, Asamblea, Congreso o autoridad ejecutiva respectiva), mucho
ms que un problema de orden tcnico.
En la parte derecha del cuadro 2 se observa una falta de sincrona entre el
principio de beneficio y la eficiencia, porque la tarifa no tiene una relacin

107

subptima con la eficiencia, puesto que la relacin ptima estara dada por la
identidad entre el precio y el costo marginal (cuadro 1); la tarifa es un cuasiprecio
como caracterstica de los bienes pblicos no puros, impuros o mixtos que
admiten la exclusin o la rivalidad. El valor del servicio no puede determinarse en
el punto de corte de las curvas de ingreso y el costo marginal (ya sea por razones
del tipo del bien, la reglamentacin o monopolio) (ver figuras 1 y 2). El precio es
reemplazado por cuasi-precios (tarifas en este caso). La financiacin de los
servicios pblicos siempre combina ambos principios: capacidad de pago y
beneficio. No es posible que la totalidad de los recursos se obtenga totalmente
de una sola fuente de financiacin. () El impuesto es la expresin concreta de la
capacidad de pago, y la tarifa del principio de beneficio. La tasa ocupa un lugar
intermedio entre el impuesto y la tarifa porque conjuga elementos propios de la
capacidad de pago y del beneficio. (CID, 2004: 13).
En su definicin de los bienes pblicos, Samuelson (1954) diferencia el precio
del cuasi-precio. A medida que el bien tiene caractersticas ms cercanas a un
bien pblico (no exclusin y no rivalidad), el distanciamiento de los precios es
mayor. Si el bien es pblico puro el precio desaparece. La financiacin del
servicio debe realizarse a travs de los impuestos. Los tributos no tienen
relacin con los precios por dos razones fundamentales. La primera es la
personalizacin del impuesto frente a la impersonalidad de los precios. Y la
segunda es la imposibilidad de determinar las interacciones constitutivas del
principio de beneficio. (CID, 2004: 14).

El nuevo marco regulatorio (ley 142 de 1994), con subsidios a la demanda, busca
la suficiencia financiera de las empresas, lo cual implica que la tarifa debe ser
igual al costo real de la prestacin del servicio. Adems de la eficiencia de las
empresas, el nuevo marco estipula tener en cuenta la capacidad de pago de los
hogares, para lo cual el sistema prev el otorgamiento de subsidios financiados
con los sobreprecios a los estratos 5 y 6, y a los sectores empresarial y comercial,
y con fondos pblicos cuando los sobreprecios no sean suficientes. Si bien se
reconoce que estos principios redistributivos son positivos no alcanzan a ser
equitativos, porque los hogares pobres destinan al pago de los servicios pblicos
un porcentaje de su ingreso considerablemente mayor que el de los hogares
ricos. En la prctica cuenta poco la capacidad de pago de los hogares, y ha
prevalecido los criterios de suficiencia financiera y de eficiencia sobre la equidad
(CID, 2006).

7 ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
7.1 PROPUESTA DE ACTIVIDAD PARA RESOLVER EN GRUPO (FORO)
El captulo 2 de la Constitucin Poltica establece los derechos sociales,
econmicos y culturales de los colombianos. Son deberes del Estado la
prestacin y garanta de los servicios pblicos, entre otros de: Educacin,
seguridad social, salud y saneamiento ambiental. Adems, la Constitucin
Poltica garantiza la proteccin nacional, la convivencia pacfica y la vigencia de
un orden justo.

108

El captulo 5 de la Constitucin Poltica se denomina de la finalidad social del

Estado y de los servicios pblicos (artculos 365 a 370). El artculo 365 establece
que los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es
deber del Estado asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional, y que podrn ser prestados por el Estado, directa o
indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el
Estado mantendr la regulacin, el control y la vigilancia de dichos servicios.
- Complete la lista de bienes y servicios pblicos, sociales o colectivos que son
inherentes a la finalidad social del Estado: de esa lista, cules se consideran
bienes pblicos puros, impuros o mixtos, bienes preferentes, bienes comunes?
- Cules de estos bienes corresponden la mbito local, departamental o
nacional?
- En su concepto, cuales son los principales problemas que se presentan en la
prestacin de los servicios pblicos?
7.2 ACTIVIDAD DE PIENSA UN MINUTO
7.2.1 De los aportes iniciales de Samuelson (1954, 1955), se pueden destacar,
en primer lugar, la definicin de bien colectivo y su diferenciacin con los bienes
privados; en segundo lugar, el planteamiento normativo y la derivacin de las
condiciones necesarias para la optimalidad paretiana en un sistema en el que
existan bienes colectivos puros; y en tercer lugar, su conclusin de que todava se
desconocen los mecanismos asignativos que aseguren la consecucin de la
eficiencia asignativa en el suministro de bienes y servicios pblicos. Entonces, ni
el mercado ni el suministro colectivo centralizado es de esperar que conduzcan a
un ptimo en la asignacin de bienes pblicos.
Con base en este texto, reflexione sobre las siguientes preguntas:
Qu caractersticas diferencia a los bienes privados de los bienes pblicos?
Qu se entiende por ptimo de Pareto y cmo se alcanza?.
En que consiste la eficiencia paretiana en la asignacin de bienes pblicos?
7.2.2 La provisin masiva de los servicios pblicos es un fenmeno de los
procesos de urbanizacin y una caracterstica estructural de la sociedad moderna,
y sus procesos de produccin, financiacin, gestin, manejo y control han pasado
tanto por un sector privado y descentralizado como por un sector pblico y
centralizado.
Con base en este texto, reflexione sobre las siguientes preguntas:
Qu es ms conveniente: Qu la provisin de los SPD sea pblica o privada ?

109

En su concepto, Cules son las ventajas y desventajas de una y otra alternativa?

8 ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIN
8.1 PREGUNTAS DE RESPUESTA BREVE.
Escribe la palabra o palabras que consideras que faltan en esta afirmacin
(puntuacin: 1 punto c/u):
8.1.1 desde la economa clsica el pensamiento tributario ha puesto su atencin
sobre dos importantes temas: __________________________
8.1.2 Los economistas y estudiosos de las finanzas pblicas de Europa
continental elaboraron una perspectiva diferente a la anglosajona, la que se
convertira en la base del anlisis de: ____________________________
8.1.3 La diferencia, entre los bienes pblicos y los privados radica en la: __
8.1.4 Lo fundamental del enfoque continental consista en mostrar que dadas las
preferencias individuales, el bienestar se maximiza:_________________
8.1.5 La teora moderna de los bienes pblicos puros o sociales a partir de la
economa del bienestar (enfoque normativo) descansa en : ____________
8.1.6 La formulacin del modelo de Samuelson surge como respuesta a la
bsqueda de una solucin normativa a los problemas de:_____________
8.1.7
Musgrave (1969) distingui dos caractersticas fundamentales y
mutuamente independientes en la definicin de los bienes colectivos puros:___
8.1.8 Los bienes pblicos no puros. Impuros o mixtos (servicios pblicos) se
puede decir que son aquellos bienes que, siguiendo la extensin del modelo de
Samuelson (1954, 1955), no cumplen en algn grado: _______________
8.1.9 La falla de mercado relacionada con los sectores de servicios pblicos
agua potable y alcantarillado, energa, transporte y telecomunicacin es una
estructura de costos ligada a la existencia de:______________________
8.1.10 Existen tres teoras bsicas de la regulacin econmica:________
8.1.11 La financiacin de los SPD, bien sea a travs de tarifas y/o impuestos
muestra las tensiones que se presentan entre: _______________________
8.1.12 En la prctica cuenta poco la capacidad de pago de los hogares, y ha
prevalecido los criterios de: ______________________________________
8.2 PREGUNTA DE ELECCIN MLTIPLE

110

8.2.1 La teora moderna de los bienes pblicos fue desarrollada por:

1. Pigou; 2. Musgrave; 3. Samuelson; 4. Ninguna de las anteriores
8.2.2 La regulacin econmica tiene su principal origen en las fallas de:
1. Servicio; 2. Gobierno; 3. Usuarios; 4. Mercado.
8.2.3 Los cuestionamientos a la regulacin comenzaron en los aos:
1. Veinte; 2. Cincuenta; 3. Sesenta; 4. Ninguna de las anteriores
8.2.4 El concepto de eficiencia asignativa fue desarrollado por:
1. Samuelson; 2. Musgrave; 3. Coase; 4. Farrel.
8.2.5 El principio de equidad tiene relacin directa con el problema de:
1. Subsidios; 2. Impuestos; 3. Tarifas; 4. Distribucin de la renta.
8.3 PREGUNTAS ABIERTAS
8.3.1 Tres caractersticas fundamentales proveen el punto inicial de anlisis de la
problemtica del sector de los servicios pblicos domiciliarios: Cules son?
8.3.2 Por qu y cuando ocurren las fallas del mercado?
8.3.3 Existen dos modos de implementar la regulacin del nivel absoluto de
tarifas: stos se conocen por los sistemas de?:
8.3.4 La estructura de la tarifa, el diseo, presenta dos impactos: cuales son?
8.3.5 Es posible hacer compatibles los principios de eficiencia y equidad?
RESPUESTAS:
8.1.1 La equidad y la eficiencia.
8.1.2 La problemtica de los bienes pblicos.
8.1.3 La indivisibilidad de los bienes pblicos
8.1.4 Igualando la utilidad marginal al precio.
8.1.5 En el paradigma Musgrave Samuelson, que a su vez parte del enfoque
Wicksell Lindhal.
8.1.6 Asignacin (eficiencia) y distribucin (equidad) de recursos a travs del
gasto pblico.
8.1.7 La inexcluibilidad y la indivisibilidad o no rivalidad..
8.1.8 Una de las dos caractersticas que definen el bien pblico puro, y conservan
una caracterstica tanto del bien privado como del pblico.
8.9 Redes, economas de escala y de alcance que lleva a una situacin de
monopolio.
8.1.10 1) la regulacin en funcin del inters pblico (normativo), 2) la regulacin
en funcin del inters privado o la captura del regulador (positivo) y, 3) la nueva
economa de la regulacin (enfoque de la nueva economa institucional).
8.1.11 Los principios de eficiencia y equidad, y entre los principios de de
beneficio y de capacidad de pago.

111

8.1.12 Suficiencia financiera y de eficiencia sobre la equidad.

8.2.1
8.2.2
8.2.3
8.2.4
8.2.5

Samuelson (1954-1955).
Mercado.
Beneficios marginales sociales
Farrell 1957.
Distribucin de la renta.

8.3.1 a) requieren tecnologas especficas e inversiones no recuperables con alto

grado de activos hundidos; b) presentan aspectos de monopolio que incluyen
altas economas de escala y alcance y, c) sus productos son de consumo masivo
8.3.2 Las fallas del mercado ocurren cuando ciertas circunstancias o condiciones
impiden que el mercado sea eficiente en el sentido de Pareto; es decir, los
mercados pueden no producir resultados eficientes. Las fallas del mercado sirven
para justificar la intervencin del Estado.
8.3.3 a) tasa de retorno (rate of return), que es el sistema desarrollado en los
Estados Unidos, y b) tope de precios (price cap), que es el sistema desarrollado
en Inglaterra.
8.3.4 a) promover la eficiencia en cuanto al consumo, y b) define los aspectos
distributivos del consumo?
8.3.5 Ver numeral 1.6.6.2.
9 STESIS O RESUMEN
La exposicin de los elementos bsicos del modelo de bienes pblicos de
Samuelson puede ser usado para poner su contribucin en perspectiva histrica.
Los primeros escritores sobre finanzas pblicas, por ejemplo Mazzola (1890), Sax
1924 y Pigou (1928), en efecto aplicaron la teora de la utilidad marginal al
problema del suministro ptimo de bienes pblicos enfatizando la regla de
optimalidad que el beneficio marginal en el ptimo sera igual al costo marginal.
Ellos fallaron, sin embargo, en desarrollar una definicin de bienes pblicos la
cual podra ser usada para cauterizar la diferencia entre tales bienes y los bienes
privados. Por la misma razn ellos tambin fueron vagos acerca de la naturaleza
del beneficio marginal y como medir en ausencia de precios de mercado.
Finalmente, si bien hay mucha discusin interesante por los viejos escritos de la
capacidad de pago y las teoras del beneficio y la tributacin, el aspecto de la
eficiencia de la tributacin jugo una parte muy mnima en sus escritos, y as
fueron ellos incapaces para mostrar el problema bsico de cmo reconciliar los
objetivos de una distribucin justa y la eficiencia econmica. Con la formulacin
de Samuelson todos estos temas han sido clarificados, y las bases han sido
dejadas a adicionales progresos (Sandmo, 1987).
Frente a las objeciones de Margolis (1955) y de Colm (1955) en relacin con sus
dos trabajos iniciales, Samuelson (1958, 1969) seal que su definicin y modelo
de bienes pblicos era evidentemente un caso extremo opuesto a la categora
igualmente extrema de los bienes privados. Adems, en estos trabajos demuestra
Samuelson, que fenmenos tan generalizados en el mundo real, como pueden
ser las externalidades y los costos decrecientes, presentaban inevitablemente

112

varias de las propiedades analticas de su extremo modelo de los bienes pblicos,

y que a su vez este modelo poda servir para analizar situaciones reales menos
extremas (por ejemplo los bienes mixtos). Y en su polmica con Musgrave (1959,
1969 Biarritz 1966-) sobre la separacin de aspectos distributivos y asignativos
en el suministro de bienes pblicos, Samuelson (1969 Biarritz 1966-) ha
sostenido la imposibilidad de esta estricta separacin.
La formulacin del modelo de Samuelson (1954, 1955), junto a los criterios de
eleccin social y fallos del mercado, muestra la preocupacin por encontrar una
solucin normativa a los problemas de asignacin y distribucin de los recursos a
gastos pblicos, y en como integrar los bienes pblicos en un modelo de equilibrio
general competitivo y conducir, a travs de un ptimo de Pareto, a un ptimo
social. La definicin de los bienes pblicos de Samuelson implicaba en su
formulacin del caso polar, la condicin de consumo no rival o de costo marginal
cero. En este caso, la eficiencia exigira (una vez optado por el criterio de Pareto)
que la relacin marginal de transformacin (RMT) fuera igual a la suma de
relaciones marginales de sustitucin (RMS) en el consumo para dos sujetos A y
B.
RMS + RMS = RMT
Condicin diferente de ptimo de Pareto para bienes privados que se define
como:
RMS = RMS = RMT
Musgrave (1959) advierte algunos problemas a nivel de realismo en el modelo de
Samuelson, pues, la abstraccin es tal que, frente a las opciones que incorporan
el proceso de votacin poltica, se pierde toda idea de interaccin entre teora y
mundo real. Segn Musgrave, la formulacin del modelo es relevante para
determinar las condiciones de optimalidad, pero irrelevante para la actuacin
poltica por excluir la revelacin de preferencias, y por no contemplar el proceso
conjunto de imposicin gasto.
Musgrave, con base en sus escritos anteriores (en especial 1959 y 1969) y de los
desarrollos de Samuelson, formul un modelo presupuestario (1973), bajo la
forma grfica, con el fin de demostrar como podan satisfacerse los criterios de: 1)
un estado de distribucin de la renta, 2) la imposicin para proveer los bienes
pblicos y distribuir su costo entre los individuos, y 3) proveer un mecanismo de
revelacin de preferencias, incorporando as el proceso poltico de votacin en el
modelo.
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116

UNIDAD 4. LAS EXTERNALIDADES Y LA REGULACIN DE LA

CONTAMINACIN AMBIENTAL
1 INTRODUCCIN
Pigou (1920 y 1928) introduce una nueva perspectiva de anlisis, el concepto de
externalidades, como distincin entre producto neto privado y social. As, aparece
una nueva fase de desarrollo de la economa pblica y de la teora de los bienes
pblicos con el anlisis de las externalidades. Los costos externos y los beneficios
quedan no contabilizados por el mercado y esto requiere su correccin por la
poltica pblica. El aporte de Pigou renueva la discusin fiscal, esta vez en
relacin con las externalidades al diferenciar entre costos privados y costos
sociales. Los gobiernos recurriran a los instrumentos fiscales para compensar los
efectos de dichas externalidades (Musgrave, 1987).
Los costos y beneficios adicionales que no se recogen en la transaccin de
mercado se denominan externalidades, y estas en consecuencia pueden ser
positivas o negativas. Siempre que una empresa o persona realiza actividades
que produce efectos sobre otra empresa o persona que no paga ni es pagada se
denomina externalidad. Las externalidades se consideran como una de las fallas
del mercado; es decir, costos y beneficios que no se reflejan en su totalidad en el
precio del mercado.
En economa se distinguen varias categoras de externalidades. Unas tienen
consecuencias beneficiosas para otros y se denominan Externalidades Positivas
(cuando los individuos disfrutan de beneficios adicionales que no han pagado, por
ejemplo, la investigacin y el desarrollo); otras tienen consecuencias perjudiciales
y se llaman Externalidades Negativas (los individuos sufren costos adicionales
que no han asumido, y las ms conocidas son la contaminacin del aire y del
agua).
En la ltima dcada del siglo XX y en lo corrido del siglo XXI, los gobiernos
nacionales y locales en Colombia han desempeado un papel cada vez de mayor
control de la calidad del medio ambiente, se creo el Ministerio del Medio
Ambiente, y con la coordinacin de ste se han diseado las polticas pblicas
ambientales y las normas que lo restringen y regulan. A su vez, las universidades
y centros de investigacin nacional e internacional estn investigando las
diferentes problemticas que afectan el medio ambiente.
Esta unidad se fundamenta desde la perspectiva econmica; en primer lugar,
sealamos lo que los economistas entienden por externalidades, dispositivos que
se utilizan desde los mercado privados para encontrar soluciones, los lmites de
esos dispositivos, y en consecuencia el por qu puede ser necesaria la
intervencin del Estado. Entre los dispositivos que utiliza el Estado para buscar
soluciones a la problemtica de las Externalidades estn: los impuestos, la
regulacin, las multas, las subvenciones, la coordinacin de acciones negociadas
entre los afectados, y en ltimas el sistema judicial como solucin a los litigios.
2. OBJETIVOS

117

2.1 OBJETIVO GENERAL

Mostrar una perspectiva histrica y conceptual de la teora de las externalidades,
que permita al estudiante de los programas de pregrado de la ESAP un
acercamiento al anlisis de la problemtica en Colombia y en particular en su
localidad y regin.
2.2 ESPECFICOS
Mostrar los dispositivos de intervencin del mercado y/o del Estado para
solucionar los problemas de las externalidades (impuestos, multas, subvenciones,
regulacin, coordinacin de acciones negociadas entre los afectados, resolucin
de litigios a travs del sistema judicial).
Relacionar los problemas y tensiones entre los costos y beneficios privados y
los costos y beneficios sociales.
Sensibilizar a los estudiantes sobre la responsabilidad que deben tener los
administradores de lo pblico en la conservacin del medio ambiente.
3. IDEAS CLAVE
En el anlisis de las externalidades de Pigou (1920), los costos externos y los
beneficios quedan no contabilizados por el mercado y esto requiere su correccin
por la poltica pblica. El aporte de Pigou renueva la discusin fiscal, esta vez en
relacin con las externalidades al diferenciar entre costos privados y costos
sociales. Los gobiernos recurriran a los instrumentos fiscales para compensar los
efectos de dichas externalidades
Los costos privados difieren de los costos sociales cuando las personas que
toman las decisiones terminan asumiendo un monto menor de los costos plenos
en que incurren, mientras otras personas les corresponde asumir parte de estos
costos (externos) sin estar en capacidad de ejercer ninguna influencia sobre estas
decisiones, esta situacin se considera como un problema de externalidades.
Una economa externa se presenta cuando el costo marginal social de una
actividad determinada es menor que su beneficio marginal social, en una situacin
de equilibrio entre el costo marginal y el beneficio marginal privado. Una
deseconoma externa se presenta cuando el costo marginal social es mayor que
el beneficio marginal social, en una situacin de equilibrio entre el costo marginal
y el beneficio marginal privado. Cuando ocurre cualquiera de estos dos
conceptos, no se satisface la condicin de Pareto, y entonces, existe la posibilidad
de realizar algn reordenamiento de la produccin y/o del consumo, que
finalmente llevara a que se presentara un incremento de la satisfaccin total de
las personas que hacen parte de la economa.

118

4 TEXTO DE CONTEXTUALIZACIN / CUESTIONES PARA REFLEXIONAR

La teora de las externalidades tiene su origen en Arthur Cecil Pigou (1928). En
esencia, la recomendacin de Pigou consiste en gravar con un impuesto
(subsidio) igual al valor de la deseconoma (economa) externa a quien genere las
externalidades. De esta forma se internalizan los costos externos, de tal forma
que los costos (beneficios) privados se igualen a los costos (beneficios) sociales.
El origen del debate moderno sobre externalidades tiene lugar con la contribucin
de Coase (1960), que es un debate a la ortodoxia pigouviana. Coase desarrolla
un nuevo instrumento conceptual, los costos de transaccin, y con base en estos,
pasa a criticar el corazn de la Teora Marginalista que fundamenta la
intervencin reguladora del Estado. Su punto de referencia es la formulacin de
Samuelson respecto de la funcin de optimizacin de los costos marginales: Slo
cuando los precios de los bienes igualan a los costos marginales, la economa
obtiene, a partir de sus escasos recursos y limitada tecnologa, la produccin
mxima. El costo marginal tiene esta propiedad maximizadora y puede, con cierto
cuidado, ser utilizado para detectar ineficiencias en cualquier montaje inicial
(citado en Coase, 1994: 26). As, un precio igual al costo marginal producir
ingresos suficientes para cubrir los costos totales si los costos medios aumentan
con el crecimiento de la produccin. Para alcanzar este resultado basta con la
competencia. Pero si existen costos marginales decrecientes, el precio medio no
permite el autofinanciamiento y har necesario, segn Samuelson, la intervencin
del Estado.
Coase (1994: 26) no comparte esta poltica de subsidios porque conduce a un
derroche en gran escala, a su juicio, si se paga un subsidio, al gobierno le
interesar reducir su valor y, por tanto, querr ejercer influencia sobre la
administracin del servicio subsidiado, lo que tender a la sustitucin de la
empresa privada por la estatal. Segn Coase (1994: 26), Samuelson retoma el
anlisis de Pigou y afirma que ste ltimo sostiene que el equilibrio de una
economa bajo competencia es correcto, salvo donde existen economas
tecnolgicas externas o deseconomas, reemplazando estos ltimos conceptos
por el trmino externalidades, que constituyen, prima facie, un caso de
intervencin gubernamental.
Para Coase (1994, 27), el concepto de externalidad impone una intervencin
gubernamental (impuesto y regulacin), antes de que puedan considerarse otras
opciones entre las que destacan la no accin, el abandono de una accin
gubernamental anterior o, simplemente, la facilitacin de las transacciones
mercantiles.
Coase no es partidario de la accin estatal, pues considera que sta tiene costos
elevados, y es posible que a la mayora de las externalidades se les deba
permitir existir si se quiere maximizar el valor de la produccin. Adems, porque
en concepto de Coase, suponemos que el gobierno no corresponde a los ideales
de Pigou, sino que, sencillamente, es una autoridad pblica corriente, sujeta a
presiones y corrupta (Coase, 1994: 28). Con base en estos argumentos, Coase

119

sostiene que el concepto externalidad es innecesario y que es ms til el de

efectos perjudiciales, los cuales se podran contemplar como cualquier otro
factor de produccin el cual algunas veces se puede considerar y en otras no.

5 DESARROLLO DE CONTENIDOS: LAS EXTERNALIDADES

Pigou a travs de dos de sus textos (Economa del bienestar, 1920; y Estudio en
Finanzas Pblicas, 1928), introduce una nueva perspectiva de anlisis, el
concepto de externalidades, como distincin entre producto neto privado y social.
El producto privado neto mide los beneficios y costos internalizados que se
registran en los precios de mercado. El producto social neto ser mayor cuando
nuevos beneficios van a parar a personas distintas a las que toman parte en las
transacciones comerciales y ser menor cuando los costos recaen en terceras
personas, costos que no se resarcen y que, por tanto, no se reflejan en el precio.
Donde los beneficios sociales superan a los privados, debe pagarse una prima
por los beneficios adicionales (externos) que no se reflejan en la demanda del
mercado. Donde los costos sociales superan al costo privado, conviene
establecer un impuesto. All donde es adecuada una subvencin, su cuanta
depender del grado de alejamiento entre producto privado y social. As, los
instrumentos fiscales se convierten en un mecanismo para regular las
externalidades, bien sea de tipo costo o beneficio (Musgrave, 1985: 12).
As, aparece sta nueva fase de desarrollo de la economa pblica y de la teora
de los bienes pblicos en La Economa del Bienestar de Pigou (1920), con el
anlisis de las externalidades. Los costos externos y los beneficios quedan no
contabilizados por el mercado y esto requiere su correccin por la poltica pblica.
El aporte de Pigou renueva la discusin fiscal, esta vez en relacin con las
externalidades al diferenciar entre costos privados y costos sociales. Los
gobiernos recurriran a los instrumentos fiscales para compensar los efectos de
dichas externalidades (Musgrave, 1987).
En el tratado de las finanzas pblicas de Pigou (1928), los servicios pblicos son
definidos en trminos generales, por extensin al punto donde el costo social
marginal y los beneficios sern iguales. Sin embargo, el concepto de beneficios
externos podra ser ampliado a los bienes pblicos, para que las externalidades
aparezcan no como un subproducto de ganancias internas cuando todos los
beneficios son externos.
5.1 COSTOS PRIVADOS Y COSTOS SOCIALES (EXTERNALIDADES
ORIGINADAS EN LOS DERECHOS SOBRE LA PROPIEDAD)
Por lo general los costos privados difieren de los costos sociales, y esto sucede
porque el recurso del cual se est haciendo uso o abuso no es de propiedad de la
persona que est causando el dao a dicho recurso. La polucin del aire y a las
fuentes de agua de propiedad pblica, son los ejemplos clsicos de
externalidades originadas en los derechos sobre la propiedad.

120

Los costos privados difieren de los costos sociales cuando las personas que
toman las decisiones terminan asumiendo un monto menor de los costos plenos
en que incurren, mientras otras personas les corresponde asumir parte de estos
costos (externos) sin estar en capacidad de ejercer ninguna influencia sobre estas
decisiones, esta situacin se considera como un problema de externalidades. En
la Figura 1 se analiza este problema, para lo cual se ha dibujado una curva de
oferta para el producto x. La curva de oferta (OO) es equivalente a la suma
horizontal de todas las curvas individuales de costo marginal e incluye, por lo
tanto, solamente los costos internos o privados. La interseccin de las curvas de
demanda (DD) y oferta (OO) se presentar a un nivel de precios Pe, siendo Qe la
cantidad correspondiente. As mismo, es necesario asumir que en la produccin
del bien x se incluyen costos externos que las empresas privadas no toman en
cuenta (externalidades) (Stiglitz, 1998: 639).
Precio del bien x
D

O' = MC so cial
O = MC privado

P1
Pe

O'
O

B eneficio M arginal

Q1

Qe Cantidad del bien x po r perio do de tiempo

Figura 1. Igualaci n de co sto s privado s y co sto s so ciales (pro ducci n excesiva: ext. neg.)
Fuente: Stiglitz Jo seph 1998.

Generalmente los costos sociales de producir el bien x son mayores que los
costos privados. Esta situacin se muestra en la figura 1, donde la curva de oferta
(O'O') se ubica por encima de la curva de oferta original (OO), porque en O'O'
se incluyen tanto las externalidades como los costos privados o internos, es decir,
se incluyen los costos econmicos plenos de producir el bien. As, el precio
correcto de equilibrio del mercado sera P1, mientras que la cantidad demandada
y ofrecida sera Q1. De acuerdo con la figura 1, la toma de decisiones inicial
termina finalmente en una situacin caracterizada por un mayor precio y una
menor cantidad producida y consumida del bien. En una conclusin ms general,
podra decirse que cuando los costos econmicos no son asumidos por los
agentes que han originado directamente estos costos, el precio es demasiado
bajo (Pe), y la cantidad producida es excesiva (Qe) (Stiglitz, 1998: 639-40).
5.2 BENEFICIOS SOCIALES Y COSTOS SOCIALES
Segn Stiglitz (1998: 638), los costos sociales incluyen todos los costos privados,
tanto explcitos como implcitos, en los cuales incurren las partes que intervienen
en una transaccin; adems, se deben incluir los costos adicionales impuestos en
los que incurren otros individuos. As, el costo social incluye los costos privados
(generados en una transaccin) y los costos adicionales en que incurren aquellas
personas que se ven afectadas por esa transaccin. Cuando los costos externos
a la transaccin permanecen no tenidos en cuenta por las personas que toman

121

las decisiones, es porque existe alguna barrera para que se realicen

negociaciones entre las partes externas afectadas, por un lado, y aquellos
agentes de los cuales proviene dicha externalidad, por el otro. Cuando es posible
realizar una negociacin entre estas dos partes, los costos externos seran
internalizados. Sin embargo, resulta bastante improbable, por no decir imposible,
que los empresarios individuales tengan en cuenta todos los costos sociales.
En un mercado competitivo privado los empresarios buscarn maximizar sus
ganancias, igualando el precio con los costos marginales privados. Pero si de lo
que se trata es tambin de la maximizacin del bienestar de la sociedad, los
costos marginales privados deben ser iguales a los costos marginales sociales.
Para maximizar las ganancias privadas, todas las actividades de la empresa
individual deben considerarse de tal manera que el ingreso marginal privado sea
igual a los costos marginales privados, o donde los costos y los beneficios
marginales privados se igualen. Y para maximizar el bienestar social, debe
considerarse a su vez, tanto los beneficios sociales como los costos marginales
sociales. El bienestar mximo slo se podr alcanzar cuando se consideran todos
estos factores que intervienen en la produccin (Stigltz, 1998: 638).
Es en ste contexto que se explican los conceptos de economas y deseconomas
externas. Una economa externa se presenta cuando el costo marginal social de
una actividad determinada es menor que su beneficio marginal social, en una
situacin de equilibrio entre el costo marginal y el beneficio marginal privado. Una
deseconoma externa se presenta cuando el costo marginal social es mayor que
el beneficio marginal social, en una situacin de equilibrio entre el costo marginal
y el beneficio marginal privado. Cuando ocurre cualquiera de estos dos
conceptos, no se satisface la condicin de Pareto, y entonces, existe la posibilidad
de realizar algn reordenamiento de la produccin y/o del consumo, que
finalmente llevara a que se presentara un incremento de la satisfaccin total de
las personas que hacen parte de la economa (Stiglitz, 1998: 638).
Las fallas del mercado ocurren cuando ciertas circunstancias o condiciones
impiden que el mercado sea eficiente en el sentido de Pareto. Las fallas del
mercado sirven para justificar la intervencin del Estado; es decir, el Estado
puede desempear un papel econmico cuando los mercados no producen
resultados eficientes. Los mercados pueden no producir resultados eficientes por
varias razones (fallas24 del mercado):
1. Falla de la competencia del mercado (existencia de monopolios);
2. Bienes pblicos (asignacin, produccin, provisin, financiacin);
3. Externalidades (economa y deseconomas externas);
4. Mercados incompletos (mercados de seguros, mercado de capitales);
5. Asimetras de la informacin (informacin incompleta),
6. Desequilibrios en la economa (inflacin, desempleo).
5.3 EXTERNALIDADES: ALGUNAS DISTINCIONES
24

En el contexto del Estado benefactor, el concepto desarrollado por Pigou de fallas de mercado
sera la principal justificacin en la economa neoclsica de la intervencin pblica en la economa.

122

Las externalidades se presentan cuando los individuos y empresas no tienen que

pagar todas las consecuencias de sus actos; es decir, los costos y beneficios
adicionales de una transaccin no se reflejan totalmente en el precio de mercado;
o tambin, que los costos y beneficios adicionales no se recogen en la
transaccin de mercado.
En economa se distinguen varias categoras de externalidades. Unas tienen
consecuencias beneficiosas para otros y se denominan Externalidades
Positivas (cuando los individuos disfrutan de beneficios adicionales que no han
pagado, por ejemplo, la investigacin y el desarrollo); otras tienen consecuencias
perjudiciales y se llaman Externalidades Negativas (los individuos sufren costos
adicionales que no han asumido, por ejemplo, contaminacin del aire y del agua).
Un vecino que mantenga su vivienda en buen estado, genera una externalidad
positiva. Un fumador o una empresa que contamine el aire, impone una
externalidad negativa a todas las personas que lo respiran. Cada una de las
personas recibe un beneficio directo por sus acciones a cambio del cual no
obtiene ninguna retribucin (Stiglitz, 1995: 238).
Precio del bien x
D

Costo social marginal

de producir el bien x

P1

Costo privado
marginal

P2

D
Benef icio marginal de
consumir el bien x
Q1
Q2
Cantidad del bien x
Figura 2. Exceso de of erta cuando hay externalidades negativas
Fuente: Stiglitz Joseph 2001.

La figura 2 (externalidades negativas) muestra que la curva de costo social

marginal de produccin del bien x se encuentra por encima de la curva de costo
privado marginal. Al igualar los costos sociales marginales y los beneficios
sociales marginales, el nivel de produccin del bien x econmicamente eficiente
ser menor (Q1) que si slo hubiera costos privados, en cuyo caso el nivel de
produccin sera (Q2). Por lo tanto, el nivel de produccin del bien x, que genera
externalidades negativas, ser demasiado elevado en un mercado libre.
Entonces, si los costos en que incurre la sociedad son ms elevados
(contaminacin) los costos sociales son superiores a los costos privados. Si no se
obliga al productor a tener en cuenta estos costos adicionales, la produccin es
Q2, es decir, mayor que Q1, donde el precio P1 es igual al costo marginal social, y
la cantidad producida es superior a aquella en la que el costo marginal es igual al
beneficio marginal de la sociedad en su conjunto (Stiglitz, 2001: 514).
La figura 3 muestra la curva de demanda de equipos adicionales para la
eliminacin de la contaminacin de una empresa en ausencia de regulacin. La
demanda del equipo es bastante baja debido a que ste reporta un escaso

123

beneficio a la empresa; es decir, el beneficio privado marginal que reportan a la

empresa los gastos destinados a la compra de equipo de eliminacin de la
contaminacin es pequeo. La empresa fija un beneficio privado marginal igual al
costo marginal de la eliminacin de la contaminacin, lo que le da como resultado
un nivel de gasto en eliminacin de la contaminacin en E. En la figura 3 tambin
se puede observar que el beneficio social marginal de la eliminacin de la
contaminacin, es mucho mayor que el beneficio privado marginal. La eficiencia
exige que el beneficio social marginal sea igual al costo marginal, lo que ocurre en
el punto E' (Stiglitz, 2001: 515).
Precio del Equipo para eliminar la contaminacin
Curva de of erta
(costo marginal)

E'
P2

Curva de demanda
de la sociedad

P1

(benef icio social mg)

Curva de demanda de la empresa

(Benef icio privado Marginal)

Q1

Q2

Cantidad del bien x

Figura 3. Oferta ins uficiente cuando hay externalidades pos itivas

Fuente: Stiglitz Jos eph 2001.

En conclusin, la compra de equipos para eliminar la contaminacin por parte de

la empresa genera una externalidad positiva y genera un beneficio social mayor.
Si la empresa slo tiene en cuenta el beneficio privado, se encontrar en el punto
E, en el que se utilizar menos equipo que en el punto en el que los beneficios
marginales son iguales a los costos de la sociedad en su conjunto (E') (Stiglitz,
2001: 515).
Algunas externalidades son generadas por los productores, otras, por los
consumidores. Mientras que actualmente la mayor parte de la contaminacin del
aire y del agua es industrial (industria de las curtiembres, floricultores, ladrilleras,
industria de la comida, para mencionar solo algunas). Una persona que fume en
un recinto cerrado causa una externalidad negativa que es vivamente sentida por
las que no fuman. Algunas externalidades, como las que afectan la calidad del
aire, son ambientales y, por lo tanto, afectan todo el que utiliza el medio ambiente.
Otras son ms directas. Si una persona deja la basura esparcida por su csped,
slo experimentar la externalidad su vecino inmediato (Stiglitz, 1995: 238).
5.4 SOLUCIONES PARA EVITAR LAS EXTERNALIDADES (SECTORES
PRIVADO Y PBLICO)
Las soluciones para evitar las externalidades pueden presentarse por los
generadores de las mismas; es decir, por el sector privado (productores o
consumidores), y cuando esto no es posible, entonces debe intervenir lo pblico
(estatal o no estatal) a travs de diversas acciones colectivas e incluso
individuales.
5.4.1 Autoregulacin: soluciones privadas para evitar las externalidades

124

Una de las formas en que el sector privado puede resolver las externalidades sin
la ayuda de la intervencin directa del Estado consiste en internalizarlas,
formando unidades econmicas que tengan suficiente tamao como para que las
consecuencias de sus acciones ocurran dentro de la unidad (Stiglitz: 1995: 241).
El uso de los desarrollos tecnolgicos contribuye a disminuir de manera
significativa la contaminacin. Por ejemplo, en la industria de las curtiembres se
pueden recuperar y volver a utilizar los qumicos inicialmente empleados, para no
verterlos en las aguas de los ros; y los industriales en general, pueden contribuir
a la conservacin del medio ambiente al utilizar tecnologas e insumos no
contaminantes.
5.4.1.1 Derechos de propiedad. Para limitar el uso de los bienes y recursos
naturales, por ejemplo, y asegurar su viabilidad econmica a largo plazo, se han
planteado diferentes maneras de control y promovido prescripciones de poltica a
travs de estas: 1) regulacin central (gobierno nacional, regional o local); 2)
procesos de privatizacin y, 3) procesos de regulacin y autorregulacin en
cabeza de los interesados. Ostrom (1990) sostiene, que pese a lo anterior, ni el
Estado ni el mercado han logrado tener xito para que los individuos mantengan
un uso productivo de largo plazo de los sistemas de recursos naturales para evitar
su destruccin. Entre los ejemplos de recursos de uso comn estn las reas de
pesca (en un lago de dominio pblico o en un ro), las cuencas subterrneas, las
fuentes de agua, las reas de pastizales, canales de riego, puentes,
estacionamientos, ros, lagos, ocanos y otros cuerpos de agua. Se hace uso
excesivo de estos recursos de dominio pblico porque los individuos no tienen
que pagar un canon por el derecho a los mismos (Ostrom, 1990: 66-7).
En estos casos, las externalidades pueden resolverse asignando debidamente
derechos de propiedad, que se otorgan a una comunidad, colectivo de
personas, organizaciones o a una determinada persona, el derecho a controlar
algunos recursos y a cobrar por el uso de los mismos. El hecho de no tener los
derechos de propiedad para controlar el acceso a determinados recursos de uso
comn o pblicos, como la pesca, extraccin de oro o de esmeraldas, o un
yacimiento de petrleo, era la razn por la que se haca uso excesivo de esos
recursos (renovables y no renovables); adems, que se generan problemas de
violencia como es el caso de la extraccin del oro y las esmeraldas en Colombia.
Cuando un yacimiento de petrleo es controlado por un colectivo, empresa o
persona, stas tienen un incentivo para asegurarse de que se perfora el nmero
adecuado de pozos. As, cuando los derechos de propiedad de un recurso comn
se asignan a una sola persona, empresa o colectivo, sus poseedores suelen
unificar su produccin, reduciendo as las posibilidades de que se perforen
demasiados pozos, y los pescadores que utilizan las mismas aguas pueden
unirse para establecer restricciones mutuamente acordadas que impidan que se
pesque excesivamente (Stiglitz, 1995: 241-2).

125

5.4.1.2 El teorema de Coase (1960). A partir de este teorema tiene origen el

debate moderno sobre las externalidades. La contribucin seminal de Coase
cuestiona la teora de las externalidades pigouvianas, desde diferentes
perspectivas. En primer lugar, el teorema sostiene que desde la perspectiva de la
asignacin de recursos, la poltica ptima para internalizar externalidades no se
reduce a los impuestos en caso de deseconomas externas o externalidades
negativas, y de subsidios en caso de economas externas. La internalizacin
voluntaria de externalidades por medio del mercado constituye una alternativa
Pareto Superior. Adems, los subsidios en caso de deseconomas externas y los
impuestos en caso de economas externas conseguirn los mismos efectos
asignativos que la propuesta de Pigou. En otro trminos, el teorema de Coase
sostiene que desde la perspectiva de la asignacin de recursos es inmaterial que
los derechos de propiedad se asignen inicialmente a los contaminadores o a sus
victimas, pues el mercado conducir a los mismos resultados asignativos.
En esta perspectiva, es posible interpretar el teorema de Coase como una
especie de paradigma que justifique las subvenciones a las empresas que
generan externalidades, con el fin de que las minimicen a travs de la compras de
equipos y tecnologas anti-contaminantes o desgravaciones fiscales con el mismo
objetivo.
El segundo cuestionamiento de Coase consisti en sealar la posibilidad de la
existencia de varios ptimos locales, y por tanto, la carencia de certeza sobre la
efectividad de los impuestos pigouviuanos como una poltica ptima.
En tercer lugar, Coase cuestiona los problemas de informacin que presenta la
implementacin ptima de los impuestos pigouvianos, pues se requiere que los
responsables de la poltica dispongan de la informacin necesaria de los insumos
que generan la contaminacin de las empresas y los costos de los efectos
ambientales, como los problemas de valoracin de estos efectos si los individuos
carecen de un marco institucional que le permita revelar sus preferencias, como
sucede con el caso de las externalidades pblicas.
Resumiendo, entonces, la afirmacin de que siempre que hay externalidades, las
partes afectadas pueden unirse y llegar a un acuerdo por el que se internalice la
externalidad y se garantice la eficiencia se llama teorema de Coase (Stiglitz,
1995: 242). Los neopigouvianos trataron de minimizar la relevancia del teorema
de Coase, y sus efectos en las soluciones voluntarias.
Los fumadores pueden llegar a acuerdos con los no fumadores para fumar en un
recinto o sala de fumadores (vagn de tren, aeropuerto, estacin del metro,
terminal de transporte), o los no fumadores pueden unirse y sobornar a los
fumadores (o compensar en el lenguaje que suelen usar los economistas) para
que se abstengan de fumar. Naturalmente, la determinacin de quien compensa
es muy importante para saber qu consecuencias distributivas tiene la
externalidad; la situacin de los fumadores es claramente mejor en el rgimen en
el que se permite fumar, a menos que se les pague para que no fumen, que en el
rgimen en que est prohibido fumar, a menos que se compense a los que no

126

fuman (Stiglitz, 1995: 242). Sin embargo, este es un ejemplo de difcil aplicacin
en nuestro medio por problemas de intolerancia social, y por ello se requiere de
campaas sociales de sensibilizacin paralelamente con la expedicin de normas
que restrinjan de manera directa a los no fumadores.
5.4.1.3 Sanciones Sociales. El individuo como miembro de una comunidad, no
slo se motiva por las caractersticas anteriores. Es necesario contar tambin, con
las normas sociales25 como fundamento de diversos comportamientos. Es
necesario destacar que la variedad de motivaciones existentes hace posible que
se alcance un elevado grado de accin colectiva que rompa las estructuras de
comportamiento tradicionales. Las normas de comportamiento social se deben
interpretar, entre otras formas, como las reacciones de la propia sociedad para
compensar los fallos del mercado, entre estos las externalidades. No hay
sociedad que sea viable sin unas normas y reglas de conducta. Estas se harn
necesarias para la viabilidad de campos donde los estrictos incentivos
econmicos estn ausentes o no puedan ser creados.
Las sanciones sociales y la inculcacin de valores sociales a travs de la familia y
del grupo social son esenciales para evitar comportamientos o conductas
indeseables (externalidades negativas), como el arrojar basura a la calle, orinar
en la calle, gritar, fastidiar o molestar a sus conciudadanos.
5.4.2 Intervenciones estatales.
Es necesaria la intervencin del Estado cuando los mercados privados pueden
internalizar las externalidades? Si la respuesta es negativa; entonces, por qu
los acuerdos de cooperacin no han sido capaces de resolver tantas
externalidades? Para Stiglitz (1995: 243) existen esencialmente tres razones por
las que es necesaria la intervencin del Estado: 1) la provisin de bienes pblicos,
2) los costos de transaccin, y 3) las ineficiencias generadas en los derechos de
propiedad.
1) Provisin de bienes pblicos26: bienes pblicos como el aire puro, el agua
limpia, el medio ambiente o el bienestar en general presentan diversas
externalidades. No se puede excluir a una persona que disfrute de los beneficios
de estos bienes; adems, puede resultar muy costosa su exclusin. Los
problemas de la bsqueda voluntaria de acuerdos que conduzcan a una solucin
eficiente pueden ser an mayores si la informacin es imperfecta; es decir, si
existen asimetras de la informacin, o porque una de las partes intente sacar
mayores beneficios de la negociacin.

25

Las normas sociales son reglas de comportamiento impuestas por los grupos humanos a sus
integrantes. A diferencia de la accin racional, segn la cual el individuo se ve atrado por algn
premio presente o futuro, las normas sociales lo impulsan como efecto de algn acontecimiento
pasado (valores sociales).
26
En su definicin de los bienes pblicos o sociales, Musgrave distingui dos caractersticas
mutuamente independientes: la inexcluibilidad (no exclusin) y la indivisibilidad o no rivalidad.

127

2) Costos de transaccin27: Coase (1994: 14) desarrolla un instrumento

conceptual, los costos de transaccin; es decir, los costos de bsqueda de
informacin, de arreglos y decisiones, concepto que considera fundamental para
entender el funcionamiento del sistema econmico. Aplicado a la empresa,
implica que el lmite al tamao de la empresa est definido por la situacin en la
que los costos de organizar una transaccin igualan a los costos de llevarla a
cabo a travs del mercado y aplicado a los mercados, segn Coase, son
instituciones que existen para facilitar el intercambio; es decir, existen para
reducir los costos que implica la realizacin de las transacciones.
Sin embargo, resulta costoso conseguir que los individuos lleguen a acuerdos
voluntarios para asumir o internalizar las externalidades. La misma organizacin
y/o administracin pblica de estos servicios se considera como un bien pblico.
Cuando no es posible llegar a acuerdos voluntarios, se requiere la intervencin
del Estado como mecanismo social creado por los individuos, entre otras
funciones para internalizar las externalidades o reducir de alguna otra forma la
prdida de bienestar ocasionada por la externalidad.
3) ineficiencias de los derechos de propiedad28: los mercados normalmente
pueden no resolver satisfactoriamente el problema de las externalidades, y esto
por cuanto, los derechos de propiedad establecidos generan frecuentemente
ineficiencias, causados por la incertidumbre y los costos en que se incurre de
hacer cumplir los derechos de propiedad o de reclamar por los perjuicios
causados por otro agente ante el sistema judicial.
Sin embargo, el recurrir al Estado como mecanismo para resolver las
externalidades tiene la ventaja de que ahorra costos de transaccin (por cuanto
no hay que crear una organizacin adicional para resolver cada uno de los tipos
de externalidades que ocurren) y de que evita los problemas del polizn (gorrn,
colinchado o free rider) que plantean generalmente los bienes pblicos. Entre las
desventajas se encuentran: el mecanismo poltico dista de ser un mercado
perfecto para asignar los recursos, ya que puede ser manipulado por los grupos
de intereses especiales. Por otro lado, las reglamentaciones y las normas
elaboradas en el sector pblico han de ser aplicadas por una burocracia, con
todas las limitaciones que sta tiene y que ya hemos sealado antes (Stiglitz,
1995: 244-5). Entre los principales dispositivos o instrumentos con los que cuenta
27

Costos de transaccin, entendidos como costos de bsqueda de informacin, costos de

arreglos y decisiones. En las relaciones econmicas contratos, firmas, y mercados-, las razones
de la falla del teorema de Coase ha terminado siendo costos de transaccin, utilizando el trmino
en un sentido amplio y generalizado: alguna cosa que impida la especificacin, monitoreo, o
aplicacin de una transaccin econmica es un costo de transaccin. El trabajo de Williamson y
otros en las ltimas dos dcadas nos ha dado un buen entendimiento de la naturaleza y los
efectos de estos costos, y Williamson (1989) ha dado un buen resumen de la taxonoma y anlisis
de costos de transaccin en el contexto de la organizacin industrial. La economa del costo de
transaccin es un enfoque institucional comparado para el estudio de la organizacin econmica
donde se convierte la transaccin en la unidad bsica de anlisis.
28
Derechos de propiedad, entendidos como las capacidades que tienen los individuos para
efectuar sus elecciones sobre bienes en busca de satisfacer sus necesidades, permite a los
individuos realizar transacciones, es decir, transferencias de de derechos de propiedad, y en estas
transferencias incurren en costos de transaccin (Eggertsson, 1990).

128

el Estado para solucionar el problema de las externalidades estn las multas, los
impuestos, las subvenciones y la regulacin.
5.4.2.1 Las multas. A toda persona, empresa u organizacin que contamine el
agua o el aire debe imponerse una multa, y las multas pueden constituirse en un
instrumento adecuado para remediar la ineficiencia que generan las
externalidades negativas; es decir, con las multas tambin se pretende que la
empresa gaste una cantidad socialmente eficiente en la reduccin de la
contaminacin. Reducir la contaminacin tiene un costo; manteniendo constante
el nivel de produccin, cuanto mayor sea la contaminacin que quiera reducirse,
mayor ser el costo.
Precio de la contam inacin (multa)
Cos to m arginal de reduccin
de la contam inacin

m*
Costo marginal
de eliminacin de la
contaminacin

Nivel de reduccin de la contaminacin C*

Figura 4. Control eficiente de la contam inacin
Fuente: Stiglitz Jos eph 1995.

En la figura 4 se parte del supuesto que el costo de la contaminacin es creciente.

El eje de las abscisas mide la reduccin de la contaminacin. La eficiencia exige
que los beneficios sociales marginales derivados de un mayor gasto en la
reduccin de la contaminacin sean exactamente iguales a los costos sociales
marginales, punto C* de la figura 4. Si a la empresa se impone una multa m*,
igual al costo social marginal de la contaminacin, sta dedicar a su reduccin el
nivel de gasto eficiente (tambin debe quedar claro que las empresas trataran de
reducir la contaminacin de la forma menos cara ms eficiente- posible, lo que
puede entraar no solo la realizacin de gastos directos en dispositivos para
controlarla, sino tambin la modificacin de la combinacin utilizada de factores
productivos y otros cambios en el proceso de produccin) (Stiglitz, 1995: 247-8).
En la figura 4, el nivel eficiente de contaminacin puede alcanzarse, o bien
imponiendo a las empresas una multa, m*, por unidad de contaminacin o
regulando la empresa de manera que tenga un nivel de reduccin de la
contaminacin C*.
Una multa calculada correctamente muestra al individuo o a la empresa los
verdaderos costos o beneficios de sus actos. El principio bsico en que se basa la
imposicin de multas para controlar las externalidades negativas es sencillo: en
general, siempre que hay una externalidad, existe una diferencia entre el costo
social y el privado y entre el beneficio social y el privado (Stiglitz, 1995: 246).
5.4.2.2 Los impuestos. Los impuestos tienen el propsito de igualar los costos
privados marginales a los costos sociales marginales y los beneficios privados

129

marginales a los beneficios sociales marginales. As, los efectos de las

externalidades se pueden moderar a travs de los impuestos (que pueden llegar a
considerarse como multas) y las subvenciones.
Como a las empresas privadas slo les preocupa sus costos marginales privados
y no los costos marginales sociales (la diferencia entre ambos son los costos
marginales de la contaminacin), la produccin es excesiva. Al establecer un
impuesto o una multa igual al costo marginal de la contaminacin, se igualaran
los costos privados marginales y los costos sociales marginales.
Precio del bien x
D

Costo social marginal

(incluido el costo marginal

O'

de la contaminacin)

o
P1

Pe

Costo privado marginal

Impuesto unitario sobre la

contaminacin = costo
marginal de la contaminacin

O'

D=
O

Benef icio Marginal

Q1
Qe
Cantidad del bien x
Figura 5. Equilibrio del mercado con o sin multas
Fuente: Stiglitz Joseph 1995.

En la figura 5, suponiendo que la cantidad de la contaminacin es proporcional al

nivel de produccin y el costo de cada unidad es fijo; entonces, imponiendo una
multa fija por unidad de produccin, igual al costo social marginal de la
contaminacin, se inducir a la empresa a producir la cantidad socialmente
eficiente. La distancia EA de la figura 5 representa el impuesto sobre la
contaminacin por unidad producida, y el rea EAPeP1 la cuanta total de los
impuestos pagados por contaminar. Si no se grava la contaminacin, el productor
cobrar un precio igual al costo privado marginal. Habr un exceso de produccin
en Qe. Estableciendo un impuesto igual al costo marginal de la contaminacin, se
alcanza la eficiencia (Stiglitz, 1995: 246-7).
5.4.2.3 Las subvenciones. En caso contrario, cuando se presenta una
externalidad positiva el Estado debe conceder subvenciones. Son poco
frecuentes los casos en que el Estado subvenciona de hecho el consumo de una
mercanca (generalmente a travs del sistema impositivo) porque se considera
que se genera una externalidad positiva. Un caso es la conservacin de espacios
residenciales histricos, el Estado a travs de los municipios conceden rebajas
(en impuestos y servicios pblicos) o el no pago del impuesto predial por la
conservacin de la vivienda, o en general de los monumentos histricos, porque
se consideran patrimonio histrico nacional de beneficio general.
Igualmente puede lograrse un resultado eficiente cuando el Estado en vez de
imponer una multa o de gravar la contaminacin, puede subvencionar los gastos
que se efectuaran para reducirla. Al conceder una subvencin igual a la diferencia
entre el beneficio social marginal de la reduccin de la contaminacin y el

130

beneficio privado marginal de la empresa, podra lograrse el nivel eficiente de

gasto en la reduccin de la contaminacin como se muestra en la figura 5 (Stiglitz,
1995: 248).
En la figura 6, el Estado en lugar de gravar la contaminacin, podra subvencionar
los gastos que se efectuarn para reducirla. Concediendo una subvencin (para
la compra del equipo necesario para eliminar la contaminacin) igual a la
diferencia entre el beneficio social marginal de la reduccin de la contaminacin y
el beneficio privado marginal de la empresa, puede lograrse un nivel eficiente de
gasto en la reduccin de la contaminacin. Al disminuir la contaminacin,
disminuye el beneficio social marginal de su eliminacin, pero en una situacin
real puede darse cualquiera de los dos casos (Stiglitz, 1995: 248-49).
Precio

Beneficio s ocial m arginal

Costo marginal de la
eliminacin de la
Benef icio privado marginal

contaminacin

de la eliminacin de la

Subvencin

contaminacin

Cantidad de equipo para reducir la contaminacin Qr

Figura 6. Subvenciones a la reduccin de la contam inacin
Fuente: Stiglitz Jos eph 1995.

En el propsito de reducir la contaminacin, los contaminadores prefieren las

subvenciones antes que las multas porque los beneficios son mayores con el
primer sistema que con el segundo. Los dos sistemas tienen efectos distributivos
que implican a las empresas contaminantes y a sus accionistas, a los
consumidores y contribuyentes. Con el sistema de multas, la empresa (y sus
accionistas) pagan las multas, se incrementan los costos de produccin, subirn
los precios, la produccin ser menor, y los consumidores de los productos de la
empresa contaminante resultarn perjudicados. El sistema de subvenciones se
paga con la reduccin de impuestos para las empresas contaminantes por reducir
la contaminacin, y los que tienen que pagar impuestos para financiar las
subvenciones a la reduccin de la contaminacin pueden resultar ms
beneficiados por la reduccin de precios de los productos. Esto depende de
diferentes situaciones, porque por lo general son los consumidores los que en
ltimas deben asumir los costos de mayores impuestos y/o precios (Stiglitz, 1995:
250).
5.4.2.4 La regulacin. Con la pretensin de reducir las externalidades negativas
el Estado expide normas, en lugar de imponer sanciones por la contaminacin o
subvencionar los gastos realizados para reducirla; entre estas: el control de
emisin de gases de los vehculos, vertidos de productos qumicos txicos,
restricciones para los fumadores, y restricciones a la pesca y la caza para reducir
la ineficiencia resultante de la excesiva utilizacin de estos bienes comunes.

131

Dos clases importantes de regulacin se deben diferenciar en el caso de la

contaminacin: 1) la determinacin de niveles mximos de contaminacin y el
control sobre las empresas para cumplirlo; 2) el control que hace el Estado sobre
el proceso de produccin de las empresas (prohibir el uso de determinados
insumos o el uso de ciertos tipos de carbn, obligar a las empresas a utilizar
depuradores, construir chimeneas de una determinada altura, el uso de
silenciadores, de pitos en vez de cornetas en los vehculos, todo orientado a
eliminar la contaminacin (Stiglitz, 1995: 251).
Sin embargo, por lo general, la empresa como ejecutante de su proceso de
produccin conoce mucho ms que el Estado cul es la mejor forma de reducir la
contaminacin y al menor costo posible. Como en algunos casos resulta ms fcil
controlar los mtodos de produccin que medir el nivel de contaminacin, el
Estado ha recurrido frecuentemente a su regulacin; aunque, la eleccin del
mtodo regulador tambin se ha visto condicionado por consideraciones polticas.
En ltimas, el inters de la sociedad no es por la forma como se produce la
contaminacin sino por el nivel de la misma. Cuando es viable regular
directamente el control de la contaminacin, es preferible a la regulacin de los
mtodos de produccin.
5.4.3 Comparacin entre la regulacin y las multas.
Con la regulacin se obliga a las empresas a la utilizacin de determinados
insumos y tecnologa para prevenir y corregir la contaminacin. Las multas son
una accin del Estado de sancin a posteriori, una vez sucedida la contaminacin,
aunque tambin tienen el carcter de correctora de la misma a futuro. El Estado
puede lograr por medio de la regulacin todo lo que puede lograr por medio de
multas cuando no existen costos de supervisin y todos los costos y beneficios
derivados de la contaminacin y de su control son conocidos. Si la eficiencia
social exige que no se emita en el aire ms de un determinado nmero de
unidades de contaminantes por tonelada de acero producida, el Estado puede
imponer esto por la va de la regulacin, en lugar de fijar un nivel de multas que
genere el grado de contaminacin socialmente eficiente (Stiglitz, 1995: 252).
En caso de regular solo los mtodos de produccin, se puede lograr un nivel
eficiente de gasto en la reduccin de la contaminacin por parte del regulador,
pero no el nivel eficiente de produccin del bien contaminante. Entonces, la
regulacin tendra el mismo efecto que las subvenciones, aunque en menor grado
(Stiglitz, 1995:252).
La figura 7 muestra que aunque se regule la reduccin de la contaminacin no se
logra un nivel eficiente de la produccin, por cuanto las empresas no consideran
el costo social de la contaminacin permitida.
5.4.4 Eleccin entre las multas, las subvenciones y la regulacin. Segn
Stiglitz (1995: 254-5), cuando las externalidades son negativas puede lograse una
asignacin de los recursos eficientes en el sentido de Pareto por medio de un
sistema de multas, pero no por medio de la regulacin o de las subvenciones. Los

132

tres sistemas tienen consecuencias distributivas muy distintas. Las empresas

(propietarios, consumidores y trabajadores) resultan ms perjudicadas por las
multas que por la regulacin y menos an por las subvenciones. Mientras con un
sistema de multas, los que salen ganando podran compensar en principio a los
que salen perdiendo, raras veces en la prctica se logran esas compensaciones.
Precio del bien x
Demanada
Costos sociales marginales
costos privados marginales
despus de la regulacin
costos privados marginales
antes de la regulacin

Produccin
Q1
Q2
Q3
Figura 7. La ef iciencia con subvenciones a la reduccin de la contaminacin
Fuente: Stiglitz Joseph 1995.

Las diferencias potenciales y sus consecuencias distributivas de los tres sistemas

analizados han generado diversas controversias en relacin a cual sistema es el
ms apropiado para controlar la contaminacin; adems de otras
consideraciones, entre estas: 1) los costos de transaccin distintos de cada
sistema, 2) se requiere una informacin diferente para ponerlos en prctica
eficientemente; 3) su xito depende de que tanto los costos y los beneficios
varen; 4 ) polticamente puede servir a grupos de intereses especiales y ah
tambin difieren los costos.
1) Los costos de transaccin de cada sistema. Se requieren diferentes tipos de
seguimiento estatal para la regulacin y el sistema de multas. Ninguna empresa
esta interesada en revelar su verdadera informacin sobre cunta contaminacin
produce. A los usuarios o consumidores tampoco les interesa que se impongan
multas como consecuencia de una contaminacin excesiva, puesto que los gastos
que se realicen en la adquisicin de dispositivos para controlarla, finalmente
terminan por trasladarse al usuario. Este es un problema clsico de bienes
pblicos, colectivamente todos estn interesados en reducir la contaminacin,
pero individualmente nadie est dispuesto a pagarla. La responsabilidad del
seguimiento debe recaer en el Estado. Un sencillo sistema de regulacin requiere
nicamente que el Estado averige si una empresa ha traspasado el nivel de
contaminacin permitido, tarea que puede ser mucho menos costosa que
averiguar con precisin el nivel exacto de contaminacin, como exige el sistema
de multas (Stiglitz, 1995: 255).
2) La informacin necesaria. Cada sistema de control de las externalidades
exige una informacin distinta. De hecho la empresa privada posee ms
informacin que el Estado sobre los costos sociales marginales puesto que los
stos conocen mejor la tecnologa de sus industrias que el gobierno, aunque es
posible que el Estado pueda tener una estimacin correcta de los costos sociales
marginales de la contaminacin. Los empresarios no tienen incentivos para

133

revelar su informacin al gobierno, y por el contrario, trataran de persuadirlo que

la tecnologa para eliminar la contaminacin es extraordinariamente difcil de
desarrollar o que es muy costarla adquirirla, por lo que no resultara posible
cumplir una normativa excesivamente rigurosa. Ahora, si el gobierno impone la
normativa, pero concede un periodo de tiempo para desarrollar la tecnologa
necesaria, es posible que las empresas no tengan incentivo alguno para cumplirla
y asumirn el riesgo poco probable de que el gobierne cierre la industria si no se
ha adquirido o desarrollado la tecnologa adecuada cuando venza el plazo. Sin
embargo, el riesgo estara en no lograr acuerdos con otras empresas para no
cumplir con las normas, puesto que si algunas si lo hacen, el gobierno puede
sancionar a las que no logren alcanzar el cumplimiento de estas normas (Stiglitz,
1995: 255).
Si el gobierno evala errneamente los costos del control de la contaminacin en
un sistema regulador, el nivel de contaminacin ser ineficiente. Si subestima los
costos y dicta una normatividad rigurosa, es posible que las empresas tengan que
gastar abundantes recursos para cumplirla. En el margen, el costo del
cumplimiento ser superior al beneficio social. En una economa competitiva,
estos costos se trasladan a los usuarios del producto (Stiglitz, 1995: 256).
Para la implementacin de un sistema de multas, el gobierno investiga cules son
los costos sociales marginales de la contaminacin. La empresa por su parte
decide si los costos de los dispositivos necesarios para controlarla son superiores
a los beneficios del control medidos por las multas, aplicables si no se controla.
Las empresas evalan las acciones de sus competidores y gobierno. Si el
gobierno no estima correctamente los costos sociales marginales de la
contaminacin, se generarn ineficiencias tanto en un sistema regulador como de
multas.
3) Variabilidad de los costos y beneficios marginales. Para Stiglitz (1995:
256), los costos (y los beneficios) marginales del control de la contaminacin
pueden variar de un lugar a otro, de una poca a otra y de una empresa a otra. El
beneficio social marginal del control de la contaminacin puede ser muy diferente
segn ocurre en una gran ciudad o en una regin boscosa. El costo puede variar
de un insumo a otro, y se deben considerar estas diferencias tanto en la
regulacin como las multas. Por lo tanto, las normas deben ser flexibles,
adaptables a un conjunto de diferentes situaciones o de circunstancias. Por tanto,
si los costos sociales marginales de la contaminacin varan de una situacin a
otra, tambin debe variar la multa adecuada (tabla de multas) que establezca el
gobierno.
4) La poltica y los problemas para resolver las externalidades. El tipo de
regulacin que se adopte depender no solo de las consideraciones anteriores,
sino tambin de los costos econmicos y del poder de los diferentes grupos de
intereses que se consideren afectados. Un grupo de presin polticamente
poderoso puede impedir que no se expida o no se aplique la norma. En ltimas la
regulacin depende de una serie de consideraciones polticas, por cuanto los

134

costos para las empresas y para el mismo regulador (gobierno) pueden llegar a
ser bastante considerables.
5.4.5 Las problemticas de la compensacin
Aunque el sistema de multas puede ser eficiente en el sentido de Pareto, los otros
dos sistemas (regulacin y subvenciones) pueden tener ventajas superiores para
algunos. En principio los que salen ganando con uno u otro sistema podran
compensar a los que salen perdiendo. Sin embargo, en raras ocasiones se paga
la compensacin; adems, porque en muchos casos es difcil identificar a los que
deben ser compensados (Stiglitz, 1995: 258).
5.4.6 El sistema jurdico en la solucin de las externalidades
El sistema jurdico presenta algunas ventajas para resolver las externalidades.
Cuando la parte perjudicada por las externalidades asume la responsabilidad de
la defensa de sus intereses, puede resultar ms eficiente por cuanto conoce ms
que el Gobierno el costo de los perjuicios. Aunque el costo esta en relacin
directa con la ineficiencia del sistema judicial en nuestro medio, donde los litigios
de este tipo pueden durar aos con un resultado incierto. Los procesos judiciales
para resolver las externalidades encuentran algunas limitaciones, entre estas:
1) Los litigios presentan elevados costos de transaccin. Los costos recaen en los
particulares y no en el Gobierno, y stos son a su vez consecuencia de tiempo,
dinero, costos de oportunidad, e incertidumbre del fallo, por cuanto si es una
empresa o un conjunto de empresas con poder poltico es probable que no
prospere la reclamacin, lo mismo puede suceder en caso contrario.
2) Si los que producen externalidades saben que los litigios son costosos,
pueden tender a generarlas hasta llegar al punto en que compense a la parte
perjudicada poner una demanda, lo que evidentemente genera muchas
ineficiencias (Stiglitz, 1995: 259).
3) La incertidumbre existente sobre la magnitud del dao, la ambigedad sobre el
resultado de la mayora de los pleitos y los elevados costos de los litigios, tambin
induce a los particulares a no recurrir al sistema judicial para resolver las
externalidades. Esto a su vez implica que puede existir no igualdad de
oportunidades para acceder a la bsqueda de soluciones legales
Finalmente, cuando existe un gran nmero de partes afectadas, pueden generar
acciones colectivas judiciales que de manera individual no tendra xito, tanto por
el tamao del dao como por el costo del litigio judicial. Sin embargo, pueden
surgir problemas como el de free rider (polizn, gorrn o colinchado) que espera
que otros resuelvan el problema para posteriormente beneficiarse sin aportar. O
esperar el xito o fracaso de una demanda para salir ganando utilizando los
resultados precedentes, lo cual reduce los costos considerablemente y podra
forzar a una negociacin directa de manera ms rpida (Stiglitz, 1995: 260).

135

5.5 LAS EXTERNALIDADES (CONTROL A LA CONTAMINACIN) Y LOS

ENFOQUES DE LA REGULACIN29.
La regulacin econmica tiene su principal origen en las fallas del mercado
(enfoque normativo). Sin embargo, cuando el estado interviene para corregir las
estas fallas surgen problemas debido al manejo de informacin, de captura del
regulador y de ineficiencia (enfoque positivo).
Los principales enfoque de la regulacin son tres: 1) la regulacin en funcin del
inters pblico (normativo), la regulacin en funcin del inters privado o la
captura del regulador (positivo) y la nueva economa de la regulacin (enfoque de
la nueva economa institucional).
5.5.1 La regulacin en funcin del inters pblico. La intervencin regulatoria
se justifica en funcin del inters pblico, inters que vara con el tiempo, el lugar
y los valores sociales. Sin embargo, desde este enfoque es posible la regulacin
en los casos en que se producen fallas de mercados que afectan los hechos de la
realidad. La regulacin no es la solucin nica, sino quiz un segundo mejor,
tambin expuesto a problemas que se conocen como fallas regulatorias.
5.5.2 La regulacin en funcin del inters privado. Los cuestionamientos a la
regulacin comenzaron en los aos sesenta. Se argumenta que la regulacin no
alcanza los objetivos por diferentes razones: falta de claridad en los aspectos
polticos y legales entre el regulador y regulado, la racionalidad econmica del
proceso regulatorio y de la intervencin estatal, captura de las actividades de
inters pblico por parte de los grupos de inters particulares (sindicatos, gremios
empresariales e industriales, asociaciones de empresas, etc.), informacin y
experiencia concentrada en las empresas (contaminadores), control de los
reguladores a travs de pleitos y litigios judiciales. El problema consiste,
entonces, en la posibilidad de la captura de los reguladores por parte de los
grupos de inters, y de esta manera, las decisiones del sector pblico pueden
terminar por favorecer a los grupos ms influyentes en el proceso regulatorio.
Este enfoque positivo de la regulacin, observa un proceso de compensaciones
entre las partes que intervienen en la actividad econmica regulada, donde la
decisin final del regulador, tendr por objetivo no la maximizacin de una funcin
de bienestar social, sino la de un beneficio poltico que va a favorecer a los
intereses individuales.
5.5.3. La nueva economa de la regulacin. Tiene su origen a partir de la
crticas de Coase (1960) a la teora de las externalidades pigounianas. Coase
sostiene que el concepto externalidad es innecesario y que es ms til el de
efectos perjudiciales, los cuales se podran contemplar como cualquier otro
factor de produccin el cual algunas veces se puede considerar y en otras no.
Coase no es partidario de la accin estatal, pues considera que sta tiene costos
29

El lector podr encontrar un anlisis y un cuadro ms amplio y detallado en el mdulo de

Gestin de los servicios pblicos.

136

elevados, y es posible que a la mayora de las externalidades se les deba

permitir existir si se quiere maximizar el valor de la produccin.
Para Coase (1994, 27), el concepto de externalidad impone una intervencin
gubernamental (impuesto y regulacin), antes de que puedan considerarse otras
opciones entre las que destacan la no accin, el abandono de una accin
gubernamental anterior o, simplemente, la facilitacin de las transacciones
mercantiles. Las fallas principales de la intervencin estatal tiene que ver con
problemas de: informacin e incentivos, falta de consistencia en las decisiones a
travs del tiempo.

Enfoque
regulatorio

Cuadro 1. Los enfoque regulatorios y sus caractersticas

Caractersticas

Autores ms influyentes: Pigou, Marshall, Samuelson, Baumol

Existencia de un regulador benevolente que da respuesta a los
intereses pblicos, haciendo mxima una funcin de bienestar
Inters
social.
pblico
Principales mecanismos de regulacin:
(enfoque
- Tasa de retorno o tasa de beneficio.
normativo)
- Precios Cap (precios techo, precios mximos)
- Participacin en beneficios.
Autores ms influyentes: Buchanan, Buchanan y Stubblebine,
Stigler, Posner, Peltzman, Becker.
Segn este enfoque, la regulacin puede presentar fallas de:
Inters
captura de los reguladores por parte de los grupos de presin (las
privado
decisiones del sector pblico puede favorecer a los grupos ms
(enfoque
influyentes)
positivo)
- Existencia de un regulador no benevolente que intentar
maximizar cierto bienestar poltico que va a favor de sus beneficios.
- Proceso de compensacin entre las partes que intervienen en la
actividad econmica que va ser regulada.
Autores ms influyentes: Coase, Williamson, Laffont, Pablo Spiller,
Levy, Stern.
Nueva
Desde la perspectiva de la asignacin de recursos es inmaterial
economa
de
la que los derechos de propiedad se asignen inicialmente a los
contaminadores o a sus victimas, pues el mercado conducir a los
regulacin
mismos resultados asignativos. Se presenta fallas por:
(enfoque
institucional) - Informacin de incentivos
- Consistencia en las decisiones a travs del tiempo

1) informacin e incentivos. Considerando que el regulador establece los

diferentes mecanismos regulatorios de acuerdo con la informacin en costos que
le proporciona la empresa regulada, la consecuencia inmediata es que se
establecen relaciones de agencia entre el regulador (principal) y la empresa
regulada (el agente).
2) Consistencia en las decisiones a travs del tiempo. Este problema surge
debido al conflicto que enfrenta el regulador para la operacionalizacin de las
polticas ptimas en diferentes periodos de tiempo, lo cual conduce a relaciones

137

de dificultades con el pblico que pueden generar un equilibrio no ptimo; es

decir, que las decisiones a travs del tiempo pueden ser inconsistentes.
En el cuadro 1 se relaciona los enfoques de la regulacin y sus caractersticas, de
una manera muy somera, que permita al estudiante un mayor nivel de
comprensin del problema de las externalidades y su posible correccin a travs
del dispositivo de la regulacin y sus diferentes perspectivas tericas.
6 ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
6.1 PROPUESTA DE ACTIVIDAD PARA RESOLVER EN GRUPO (FORO)
ACTIVIDAD 1:
El captulo 3 de la Constitucin Poltica establece los derechos colectivos y del
ambiente. De conformidad con el artculo 79 de la Constitucin Poltica, todas las
personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizar la
participacin de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
El artculo 80 de la Constitucin establece que el Estado planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar el desarrollo
sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin. Adems deber prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y
exigir la reparacin de los daos causados.
- Investigue sobre el desarrollo de Leyes, Decretos y Resoluciones que se han
expedido para controlar la contaminacin del medio ambiente en Colombia.
- Cules son los dispositivos de intervencin estatal para reducir la
contaminacin?
- Por qu el Estado debe intervenir para corregir las externalidades?
- En su concepto, cuales son los principales mecanismos a utilizar para reducir
la contaminacin en Colombia?
ACTIVIDAD 2:
A los nios se les debe ensear en el colegio y en los hogares que no es
adecuado tirar la basura. El nio debera aprender a asumir el pequeo costo
conservar en su mano la envoltura hasta que encuentre un recipiente donde
depositarlo, debe asumir ese costo que es menor que el que impone a otras
personas el tener que ver basura desagradable, ms los costos de recoleccin de
las mismas, y la consecuente contaminacin y deterioro del medio ambiente.
-

Qu hacemos en nuestros hogares para ensear a los nios un

comportamiento de conservacin del medio ambiente?

138

Qu acciones asumimos como adultos para la conservacin del medio

ambiente?

6.2 ACTIVIDAD DE PIENSA UN MINUTO

En la segunda mitad del siglo XX y en lo transcurrido del siglo XXI, el Estado ha
venido desempeado un papel cada vez mayor en el control de la calidad del
medio ambiente. Se han aprobado normas que limitan y controlan las emisiones
de gases de los vehculos y para que se genere un nivel admisible de
contaminacin industrial del aire y del agua. Antes de expedir licencias para
proyectos de infraestructura industrial, comercial o de vivienda debe obtenerse la
licencia ambiental con el objeto de prevenir las repercusiones negativas en el
medio ambiente. Tambin se han impuesto rigurosos reglamentos sobre los
vertidos de sustancias qumicas txicas.
Con base en este texto, reflexione sobre las siguientes preguntas:
Qu externalidades generan los vehculos en las calles de las ciudades?
Cmo contribuye el control de gases de los vehculos a reducir la
contaminacin?.
Cules son las principales fuentes generadoras de externalidades en su
municipio?
Si usted fuera el Alcalde de su municipio, cmo solucionara del problema de las
externalidades negativas?
7 ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIN
7.1 PREGUNTAS DE RESPUESTA BREVE.
Escribe la palabra o palabras que consideras que faltan en esta afirmacin
(puntuacin: 1 punto c/u):
7.1.1 Pigou a travs de dos de sus textos (1920, 1928), introduce una nueva
perspectiva de anlisis : __________________________________
7.1.2 Los instrumentos fiscales se convierten en un mecanismo para regular las
externalidades, bien sea de tipo: ______________________________
7.1.3 Los costos privados difieren de los costos sociales, y esto sucede porque el
recurso del cual se est haciendo uso o abuso: ___________________
7.1.4 Las fallas del mercado ocurren cuando ciertas circunstancias o condiciones
impiden que:_______________________________________________
7.1.5 Las externalidades se presentan cuando los individuos y empresas no
tienen que pagar: ___________________________________________

139

7.1.6 En economa se distinguen varias categoras de externalidades:___

7.1.7 La afirmacin de que siempre que hay externalidades, las partes afectadas
pueden unirse y llegar a un acuerdo por el que se internalice la externalidad y se
garantice la eficiencia se llama:______________________________
7.1.8 Existen esencialmente tres razones por las que es necesaria la intervencin
del Estado: ______________________________________________
8.1.9 El enfoque normativo de la teora de los bienes pblicos trata de buscar una
solucin a la integracin de cuatro principios fundamentales:________
8.1.10 La discusin del criterio de equidad, ha seguido dos direcciones histricas:
7.2 PREGUNTA DE ELECCIN MLTIPLE
7.2.1 La teora moderna de las externalidades se desarrolla en el siglo:
1. XVIII;
2. XIX;
3. XX; 4. Ninguna de las anteriores
7.2.2

El autor que dio comienzo a la teora de las externalidades fue:

1. Smith; 2. Ricardo; 3. Marshall; 4. Pigou.

7.2.3 Para que se obtenga un mximo bienestar, los costos marginales sociales
deben ser iguales a los:
1. Costos marginales privados;
2. Beneficios marginales privados;
3. Beneficios marginales sociales; 4. Ninguna de las anteriores
7.2.4 El nivel optimo de control de la contaminacin ambiental se presenta en
aquel punto en el cual los beneficios marginales sociales se igualan con los:
1. Costos marginales privados;
2. Beneficios marginales privados;
3. Beneficios marginales sociales; 4. Ninguna de las anteriores.
7.2.5 El Estado puede intervenir para solucionar las externalidades a travs de:
1. Multas;
2. Impuestos;
3. Subvenciones;
4. Regulacin;
5. Todas las anteriores
7.3 PREGUNTAS ABIERTAS
7.3.1 Por qu los costos privados difieren de los costos sociales?
7.3.2 Por qu y cuando ocurren las fallas del mercado?
7.3.3 Cundo y por qu se presentan las externalidades?
7.3.4 Cules son las diferencias entre externalidades positivas y negativas?
7.3.5 Cules son las soluciones privadas para remediar las externalidades?

140

7.3.6 Cules son las soluciones estatales para remediar las externalidades?
7.3.7 Cul puede ser el mejor sistema?
RESPUESTAS:
7.1.1 El concepto de externalidades, como distincin entre producto neto privado
y social.
7.1.2 De tipo costo o beneficio.
7.1.3 no es de propiedad de la persona que est causando el dao a dicho
recurso.
7.1.4 El mercado sea eficiente en el sentido de Pareto.
7.1.5 Todas las consecuencias de sus actos; o porque los costos y beneficios
adicionales de una transaccin no se reflejan totalmente en el precio de mercado;
o tambin, que los costos y beneficios adicionales no se recogen en la
transaccin de mercado.
7.1.6 Unas tienen consecuencias beneficiosas para otros y se denominan
externalidades positivas (cuando los individuos disfrutan de beneficios adicionales
que no han pagado); otras tienen consecuencias perjudiciales y se llaman
externalidades negativas.
7.1.7 Teorema de Coase.
7.1.8 1) la provisin de bienes pblicos, 2) los costos de transaccin, y 3) las
ineficiencias generadas en los derechos de propiedad.
7.2.1
7.2.2
7.2.3
7.2.4
7.2.5

Siglo XX (1920 a partir de los planteamientos de Pigou)

Pigou, aunque tambin se reconoce el aporte de su maestro, Marshall.
Beneficios marginales sociales
Beneficios marginales sociales.
Todas las anteriores

7.3.1 Porque las personas que toman las decisiones terminan asumiendo un
monto menor de los costos plenos en que incurren, mientras otras personas les
corresponde asumir parte de estos costos (externos) sin estar en capacidad de
ejercer ninguna influencia sobre estas decisiones, esta situacin se considera
como un problema de externalidades..
7.3.2 Las fallas del mercado ocurren cuando ciertas circunstancias o condiciones
impiden que el mercado sea eficiente en el sentido de Pareto; es decir, os
mercados pueden no producir resultados eficientes. Las fallas del mercado sirven
para justificar la intervencin del Estado.
7.3.3 Las externalidades se presentan cuando los individuos y empresas no
tienen que pagar todas las consecuencias de sus actos; es decir, los costos y
beneficios adicionales de una transaccin no se reflejan totalmente en el precio de
mercado; o tambin, que los costos y beneficios adicionales no se recogen en la
transaccin de mercado.
7.3.4 Las Externalidades Positivas ocurren cuando los individuos disfrutan de
beneficios adicionales que no han pagado; y las Externalidades Negativas,
cuando los individuos sufren costos adicionales que no han asumido.

141

7.3.5 Soluciones privadas: definicin de derechos de propiedad, costos de

transaccin, sanciones sociales.
7.3.6 Intervencin estatal: impuestos, multas, subvenciones, regulacin.
7.3.7 Revise del numeral 5.4.3 en adelante para buscar esta respuesta.
8 STESIS O RESUMEN
En el ao de 1960 Ronald Coase pblica un artculo sobre los costos sociales, y
hasta ah los economistas compartan y defendan la idea de Arthur Cecil Pigou
(sucesor de Alfred Marshall en la ctedra de Cambridge), de que la mejor solucin
para resolver el problema de las externalidades era ponerles un impuesto: quien
contamina debe pagar. A ese impuesto se le llama impuesto pigouviano en
honor a Pigou.
En ausencia de externalidades el sistema de mercado alcanza asignaciones
eficientes, es decir, si todos los costos y todos los beneficios del intercambio
recaen sobre las personas o agentes que intervienen en la operacin. Cuando
esto no sucede as es porque existen externalidades, o sea, costos o beneficios
que recaen sobre personas o agentes que no han intervenido en la operacin. Y
las externalidades pueden ser positivas o negativas.
Cuando los costos recaen sobre terceros que no han intervenido en la operacin
se denomina externalidades negativas, y las ms conocidas son la contaminacin
del aire y del agua. Las externalidades positivas se presentan cuando terceras
personas reciben beneficios de la misma manera. Aqu los ejemplos ms
conocidos es lo que sucede con la mayora de los bienes pblicos o colectivos
como la educacin, la seguridad, los servicios de salud pblica, programas de
investigacin y desarrollo.
En trminos generales, cuando existen externalidades el sistema de mercado por
s mismo no da lugar a asignaciones ptimas, y para poder alcanzarlas se tiene
que recurrir a la intervencin gubernamental en el mercado, mediante un proceso
conocido como internacin de las externalidades. Desde la perspectiva de Coase
y de la Nueva Economa Institucional, las externalidades se producen por la
indefinicin de los derechos de propiedad o por los grandes costos de
negociacin, y por lo tanto, una forma de alcanzar los ptimos sociales sera la de
actuar en el origen del problemas, definiendo derechos de propiedad o reduciendo
costos de negociacin.
Para el caso de la problemtica de las externalidades, existen tres razones que
justifican la intervencin del Estado: 1) la provisin de bienes pblicos, 2) los
costos de transaccin, 3) las ineficiencias generadas en los derechos de
propiedad. Estas, ms otras razones se conocen como fallas del mercado. Los
instrumentos que utiliza el Estado para solucionar el problema de las
externalidades son los impuestos, las multas, las subvenciones y la regulacin.
9 BIBLIOGRAFA

142

COASE, R. H. (1970), The Theory of Public Utility Pricing and its Application, Bell
Journal of Economics, vol. 1, pp. 112-128, disponible en http://www.jstor.org/view
COASE, R. H. (1994). La empresa, el mercado y la ley. Madrid: Alianza Editorial.
CORNES, Richard and SANDLER, Todd (1989). The Theory of Externalities, Public
Goods and Club Goods. Cambridge University Press.
MUSGRAVE, Richard (1985). A Brief History of Fiscal Doctrine. In: Hand Book of Public
Economic, pp. 1-59.
MUSGRAVE Richard (1987). Public Finance. In: The New Palgrave a Dictionary of
Economics. Edited by: EATWELL, John; MILGATE, Murray; NEWMAN; Peter. The
Macmillan Press Limited, London.
OSTROM, Elionor (1990). El Gobierno de los Bienes Comunes. Versin en espaol,
Mxico: Fondo de Cultura Econmica (2000).
PIGOU, A. (1920): The Economics of Welfare. Edit. Mcmillan, Londres. Edicin castellana
publicada por el Instituto de Estudios Fiscales.
PIGOU, A. (1928). A Study in Public Finance. Edit. Macmillan, Londres (versin
castellana de la tercera edicin (1947) del Instituto de Estudios Fiscales, Madrid).
SAMUELSON, Paul (1954). The Pure Theory of Public Expenditure. Review Economics
and Statistics, vol. 36, noviembre.
SAMUELSON, Paul (1958). Aspectos de las teoras de los gastos pblicos. Versin en
Espaol en: Revista de Hacienda Pblica Espaola, No. 5, 1970.
STIGLITZ, Joseph (1995). La Economa del Sector Pblico. Barcelona: Antoni Bosch,
2da. Edicin.
STIGLITZ, Joseph (1998). Microeconoma. Barcelona: Edtitorial Ariel.
STIGLITZ, Joseph (2001). Microeconoma. Madrid: Edtitorial Ariel.

10. GLOSARIO DE TRMINOS

Costos Sociales. Todos los costos privados de una determinada accin, ms los
costos en los que deben incurrir terceras partes (que no han tomado parte en la
decisin), como resultado de dicha accin. O tambin, costos de produccin que
incluyen tanto los costos de los insumos como los de las externalidades que
pueda causar esa produccin.
Derechos de propiedad. Especificacin legal de quien posee un bien y de las
negociaciones que el propietario puede hacer con ese bien.
Externalidades. Efecto de las actividades econmicas de una parte sobre otra
parte, que el sistema de precios no tiene en cuenta.
Externalidades tcnicas. Externalidades que tienen lugar debido a la
indivisibilidad de los procesos de produccin o a los rendimientos de escala.
Externalidades originadas en los derechos sobre la propiedad. Son las que
tienen lugar debido a que los derechos sobre la propiedad se encuentran
pobremente definidos o simplemente no existen; son problemas relacionados con
la propiedad comn.
Externalidades asociadas con los bienes pblicos. Externalidades que surgen
debido a la naturaleza de los bienes pblicos; los costos de controlar y cobrar las
unidades marginales del bien pblico son prohibitivamente altos.
Fallas del Mercado. Situacin en la cual la solucin del mercado no conduce a la
obtencin de un ptimo de Pareto.
Impuesto pigouviano. Impuesto o subsidio sobre una externalidad que lleva a la
igualdad de los costos marginales privados y sociales.

143

Optimo de Pareto. Las asignaciones de los recursos que tienen la propiedad de

no poder mejorar el bienestar de ninguna persona sin empeorar el de alguna otra.
Propiedad comn. La propiedad que pertenece a todos los individuos y, por lo
tanto, a ninguno. O tambin, propiedad que cualquier puede utilizar sin costo
alguno.
Teorema de Coase. Si la negociacin no tiene costo, el costo social de unas
externalidad ser tenido en cuenta por las partes y la asignacin de recursos ser
la misma, independientemente de la forma en que se asignen los derechos de
propiedad.

144

JOS SILVA RUIZ

Profesor de Planta ESAP
Administrador Pblico
Administrador de Empresas
Especialista en Teora y Poltica Econmica
Magster en Economa
Magster en Educacin
Candidato a Doctor en Economa
josesilva46@gmail.com

145