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ACCOUNTABILITY E CONTROLE SOCIAL

Celso Fraga Da Silva

Resumo
Este artigo uma reflexo sobre a nova fase da administrao pblica brasileira aps as reformas
da dcada de 1990, a criao das agncias reguladoras e a tentativa de consolidao da relao
das agncias reguladoras com os cidados. O foco do artigo tentar demonstrar que a
participao social nas decises das agncias reguladoras constitui-se em importante investimento
destinado a aperfeioar o processo de formulao e implementao de polticas pblicas
regulatrias. O artigo visa tambm esclarecer que a participao social um elo fundamental para
a boa governana, permitindo as agncias reguladoras obter novas fontes de ideias relevantes,
informaes e recursos para a tomada de decises. De igual importncia ressaltado que o
aumento da participao social amplia o espectro da contribuio do cidado e fortalece a
construo da confiana pblica nas agncias reguladoras. A TIC Tecnologia de Informao e
Comunicao provavelmente pode ser a soluo para a ampliao da participao cidad. Pases
da OCDE tm alcanado um alto nvel de participao social atravs da utilizao destas
tecnologias. O fator primordial posto em pauta neste artigo que o sucesso da implementao de
um Estado regulador depender principalmente de um maior envolvimento da populao em geral
nos assuntos regulatrios e na formulao e implementao de polticas pblicas regulatrias.

Palavras-chave: Democracia Participativa,


Participao Social, Accountability.

Reforma

Gerencial,

Ditadura

da

Tcnica,

Teoria weberiana acerca da administrao racional-legal versus reforma gerencial dos anos
90.
Ao analisar o Estado brasileiro Bresser Pereira (2000) explica que o Brasil passou por
transformaes nos seus paradigmas de gesto pblica. Segundo ele a primeira transformao foi
passagem do paradigma predominante patrimonialista, com nfase exclusivamente no poder
centralizado para o burocrtico. No paradigma patrimonialista o Estado era a extenso do poder do
soberano e a esfera pblica no era diferenciada da privada. O modelo patrimonialista foi derrotado
basicamente pelo advento do capitalismo e a necessidade de um sistema racional legal.
A teoria da burocracia de Weber baseada na ideia de um sistema racional legal surge na segunda
metade do sculo XIX como forma de combate ao patrimonialismo caracterstica de um Estado
que no possui distines entre os limites do pblico e os limites do privado. As principais
caractersticas do modelo weberiano de burocracia so: profissionalizao, ideia de carreira,
hierarquia funcional, impessoalidade, formalismo, legitima aplicao de regras, estatutos
racionalmente definidos e controles a priori. A administrao Pblica Burocrtica foi solidificada
com o advento do Estado Moderno, desenhando suas marcas em contraposio ao
patrimonialismo.

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A Administrao Pblica no Brasil comea na fase patrimonial com o advento do Estado


Patrimonial de Estamento, ou seja, aquele no qual um grupamento de funcionrios letrados,sob o
comando do soberano, passa a gerenciar o Estado e a responsabilizar-se pela justia e
elaborao de leis.Segundo Faoro (2001, p.63), esses estamentos no se tratavam de burocracia
moderna do sculo XX, mas sim de
... uma burocracia de carter aristocrtico, com uma tica e um estilo de vida particularizados, de
funcionrios de alto escalo governamental que tomavam para si o direito de governar, ainda que
sombra de um soberano, assumindo-se como detentores de cargos e do saber tcnico, colocandose acima das demais categorias sociais poca clero, nobreza , comerciantes(burguesia em
ascendncia) e sociedade em geral.(FAORO,2001,p.63)
Em consonncia ao grau elevado de poder, correspondiam aos privilgios e as honrarias que os
distinguiam socialmente como superiores. Nas duras palavras de Faoro (2001), podemos
caracterizar um modelo de governo no qual o rei o bom homem era cercado de um quadro de
funcionrios que ocupam lugar da velha nobreza, vivendo em um cenrio de consumo improdutivo.
Neste, o prestgio era um instrumento de poder entre os pares e o prncipe sobre as massas,
sugerindo grandeza, importncia e fora. Essa conjugao entre aristocracia estamental e
soberano configura um Estado que manipula a economia como um empresrio, alimentando-se de
receitas advindas da atividade comercial ultramarina. Essas razes que passaram a influenciar a
nossa Administrao Pblica a partir dos tempos coloniais.
Com a chegada da Corte portuguesa ao pas, consolidou-se aqui uma Administrao Pblica forte,
hierarquizada de forma difusa, complexa e fluda, na qual a lgica instaurada era a da apropriao
do pblico pelo privado, configurando um espao ambguo e de difcil discernimento entre um e
outro. O cargo pblico, por exemplo, era smbolo de status possibilitando benefcios e privilgios
aos seus ocupantes.
No entender de Azevedo (1963, p.225), em estudo clssico sobre a questo cultural brasileira, a
gnese da relao Estado e sociedade no Brasil tiveram incio poca de seu descobrimento pelos
portugueses, momento a partir do qual o Estado passou a ser visto e tomado como:

... uma providncia que precede os indivduos e a que se recorre como um sistema de amparo e
de proteo. O que se v, atrs da estrutura do Estado, no o interesse coletivo de que ou deve
ser a suprema expresso; no uma vontade objetiva que se desenvolve e refora a dos
indivduos, para que esta se possa realizar completamente; no a sociedade politicamente
organizada que, como um espelho mgico, transmite ao indivduo, como sua imagem, um poder
novo: so antes de tudo, as foras vivas, as personalidades que agem e tm em suas as alavancas
do comando. No so as instituies que se respeita, seja qual for o indivduo em que ela se
instalou; mas os personagens que detm o poder ou se agitam no cenrio poltico, envolvendo-se
numa aurola de prestgio. (AZEVEDO, 1963, p.225)

Assim, no perodo que vai do descobrimento at a revoluo de 1930,na histria da vida


sociopoltica do Brasil, possvel verificarmos a centralidade do Estado ao redor do qual foram
sendo decididos os nossos destinos econmicos, sociais e polticos .O predomnio oligrquico
rural, que configurava uma Administrao Pblica com fortes marcas patrimonialistas, comeou a

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ter seus dias contado a partir de 1922, tomado como o ano de incio da ruptura dessa ordem
dominante dada erupo de vrios movimentos contestatrios.
Na tentativa de entrada para o capitalismo atravs do processo de industrializao e fortalecimento
do poder da Unio sobre os estados federados, a partir de 1930 o Brasil adota o modelo
burocrtico racional-legal em sua gesto pblica em contraposio ao patrimonialismo,
clientelismo, e ao nepotismo vigente na poca. No primeiro governo Vargas no processo de
industrializao do pas, forma-se uma nova burocracia estatal para impulsionar o desenvolvimento
industrial. Novas tcnicas de administrao e coordenao so introduzidas na burocracia
revelando uma concepo de Estado forte e centralizador. Uma iniciativa das mais marcantes
desse novo perodo de reforma do Estado foi a criao do Conselho Federal do Servio Pblico,
em 1936, sendo transformado pelo Decreto-Lei n.579 de 30 de julho de 1938, no Departamento
Administrativo do Servio Pblico (DASP), rgo que ficou responsvel pela concepo, conduo
e execuo das mudanas pretendidas, o que representou a afirmao dos princpios
centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. Via DASP os conhecimentos relativos
cincia da Administrao foram introduzidos na gesto pblica. Ou seja, a profissionalizao das
mquinas estatais com vistas a atenuar as influncias de interesses polticos vinculados s prticas
de no distino entre o que seria pblico e privado.
Entretanto importante ressaltar que, se a burocratizao permite a profissionalizao tambm
possibilita o fortalecimento exacerbado do poder de detentores de altos cargos nas mquinas
burocrticas pblicas, dado o seu alto grau de conhecimento tcnico e dada a pose de
informaes. Assim surgem os tecnocratas, ou a tecnocracia pblica. Os tecnocratas
desenvolveram um crculo vicioso nocivo que dificultava a participao de diversos segmentos da
sociedade civil sobre as aes estatais. Isso porque os tecnocratas, em nome de seu carter
tcnico, passaram a praticar uma gesto na qual a populao, no detendo aquele mesmo saber,
fora isolada. Institucionalizando-se um tipo de conduta que descolava a sociedade civil do processo
decisrio, delegando tecnocracia, a responsabilidade pela definio e conduo das polticas de
governo.
A partir de 1950, no segundo governo de Getlio Vargas e no de Juscelino Kubistchek, foram
criadas diversas agncias estatais responsveis pela formulao e implementao de polticas
econmicas inerentes industrializao, configurando a gramtica do insulamento burocrtico
como a mais marcante. Esse perodo foi marcado pelo debate em torno do nacionaldesenvolvimentismo, em que as agncias insuladas se incumbiam de traar polticas isoladas das
instancias partidrias, tidas como clientelistas.
O Decreto-lei n 200, de 1967, o 2 marco do aspecto normativo do gerenciamento burocrtico na
administrao brasileira, baseados em princpios racionais-burocrticos. O sistema introduzido se
caracterizou como um prenncio de gerencialismo, com descentralizao administrativa e
centralizao poltica. Porm a administrao indireta se aproximava de um insulamento
burocrtico (NUNES, 1997).i

... foram criadas instituies corporativistas; ensaiou-se o insulamento burocrtico, atravs da


criao de novas agncias e empresas estatais; buscou-se instaurar o universalismo de
procedimentos, principalmente atravs de tentativas de reforma do servio pblico e da
implantao do sistema de mrito. Estas novas gramticas modernizantes interagiram com uma
antiga, o clientelismo, que foi traduzido para as instituies formais por meio da operao de um
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sistema poltico que beneficiava os grupos locais e estaduais remanescentes do perodo altamente
descentralizado da Repblica Velha. (NUNES, 1997, p.47)
A partir da dcada de 1980 durante o sculo 20, o Estado adotou um paradigma burocrtico para
gerenciamento dos servios pblicos. O plano nacional de desburocratizao foi um novo impulso
militar reformista que visava revitalizao das organizaes do Estado (BELTRO, 1984). Com
melhoria e simplificao dos processos administrativos, promoo da eficincia e foco no usurio
cidado. O paradigma gerencial passa a ser perseguido, com a adoo de estratgias de melhor
prestao de servio ao cidado.
O modelo burocrtico weberiano passou a sofrer forte criticas com o desenvolvimento de novos
modelos organizacionais para a administrao, no final do sculo XX. Os crticos argumentavam
que a organizao burocrtica era ineficiente, vagarosa, autorreferenciada e afastada das
necessidades dos cidados (BEETHAM, 1996, p.13). Em relao aos modelos organizacionais da
gesto pblica, h pelo menos trs importantes perspectivas tericas. Na primeira, a burocracia
pensada em termos weberianos, j mencionados (WEBER, 2004, p. 142-147). Na segunda,
pensada como um conjunto de organizaes compostas por indivduos que agem de forma
instrumental, motivados por interesses de maximizao de oramentos de suas reparties, o que,
no limite, e sem regras de incentivos adequadas, resulta em altos de nveis de ineficincia
(NISKANEN, 1971; TULLOCK, 1965; DOWNS, 1967). Por ltimo, h a abordagem que pressupe o
homem econmico racional, como um indivduo portador de valores e normas e, portanto,
orientado por princpios morais socialmente estimados, entre os quais o interesse pblico (WOOD;
WATERMAN, 1994; BEETHAM, 1996, p.29-42).
A ltima reforma administrativa do aparelho do Estado segundo Bresser Pereira (2000) emergiu
como resposta s disfunes tpicas das organizaes burocrticas do setor pblico, como:
centralizao, rigidez de procedimentos e padronizaes, apego as regras e reduzida orientao
por resultados. Bresser Pereira (2000) acredita que a burocracia uma barreira para a democracia
plural, por ser centralizadora e por pressupor ser a garantia da racionalidade absoluta.
Um dos atores fundamentais no processo de reforma foi criao do Conselho de Reforma do
Estado (CRE), com atuao efetiva at 1998. O conselho era uma instncia autnoma criada no
mbito do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), com o objetivo de discutir a
reforma. Composto por formadores de opinio, empresrios, intelectuais, nomeados pelo
Presidente da Repblica, o CRE realizava reunies peridicas e atuava por meio de
recomendaes encaminhadas ao Chefe do Executivo. Uma de suas contribuies mais
importantes foi formulao de um marco conceitual para as agencias reguladoras instituies
criadas para atuar de acordo com o novo modelo de regulao de mercados, resultante da quebra
dos monoplios e da mudana no papel de atuao do Estado na economia.
Baseados nestas premissas foram tomados 02 momentos distintos e marcantes da histria para
anlise retrospectiva dos movimentos de reforma da administrao pblica brasileira; o Decreto-Lei
200/67 e o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Enquanto o primeiro ajudou a
fortalecer a ao empresarial do Estado, dentro do paradigma do desenvolvimento por
substituies de importaes, o segundo trouxe um modelo de Estado regulador caracterizado pela
economia de servios e pela expanso do setor privado (NUNES, 1997).

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REFORMAS ADMINISTRATIVAS NO BRASIL


Dcada de 60 (Decreto Lei 200/67)

Dcada de 90 (PDRE)

Contexto
social,
poltico
e
econmico

Economia Industrial; substituies de


importaes; estatizao da economia;
implantao
de
princpios
da
administrao
cientfica
na
administrao pblica; planejamento
como
instrumento
para
o
desenvolvimento.

Economia de servios; abertura de


mercados; desestatizao da economia;
crise de governana; programas de
reforma institucional para obteno de
ajuste fiscal

Paradigma
de
moderniza
o

Administrao
cientfica/Taylorismo;
instrumentos de gesto privada no setor
pblico; formalismo; tecnoburocracia;
foco na eficincia; influncia da teoria
dos sistemas.

New Public Management; foco nos


resultados; avaliao de desempenho;
transparncia;
accountability;
permeabilidade a participao e ao
controle social; aplicao de tecnologia
de informao e de comunicao; foco
no cidado, influncia de teorias
polticas contemporneas.

Estratgias

Plano Geral de Governo Decreto Lei


200/67; descentralizao funcional;
flexiblizao; expanso da interveno
estatal; formao de elites profissionais
na
administrao
descentralizada;
insulamento
burocrtico;
institucionalizao do planejamento
normativo

Plano Diretor da Reforma do Aparelho


do Estado (PDRAE): mudanas na
dimenso institucional-legal (emendas
constitucionais); redesenho do aparelho
do
Estado;
funo
reguladora;
publicizao de servios sociais;
profissionalizao
do
ncleo
estratgico;
agncias
reguladoras;
organizaes sociais.

Fonte: Nunes (1997)

A reforma institucional, de cunho gerencialista, orientou-se por tornar a gesto pblica mais efetiva
em termos dos resultados das polticas, bem como os gestores mais responsivos perante a
sociedade. Em especial podemos destacar a estruturao da carreira das agncias reguladoras e o
fortalecimento do quadro de pessoal.
A questo crucial nesta anlise que a gesto pblica no Estado brasileiro atualmente,
principalmente na esfera federal opera em um modelo hbrido burocrata-gerencialista. Os debates
sobre a reforma do Estado provedor para o regulador so interminveis. A passagem do Estado
interventor-desenvolvimentista para o Estado regulador representou uma descentralizao do
poder executivo criando um predomnio de decises em base na tcnica e na negociao em
detrimento da poltica. Neste novo modelo de Estado h uma tendncia a separao entre polticos
e burocratas, entre assuntos polticos e assuntos tcnicos. Ainda no sabemos em qual estgio
estamos neste processo nem mesmo para onde vamos. O que posso observar que estamos em
um caminho irreversvel.

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Accountability e Controle Social


O conceito de accountability refere-se existncia de formas de atribuio de responsabilidade por
aes realizadas e sua respectiva prestao de contas. O conceito vincula a obrigao de agentes
pblicos permitirem ao pblico conhecerem suas aes e por meio disto atribuir responsabilidades
e resultados as aes produzidas. Portanto o accountability envolve um mecanismo de controle,
punies e recompensas. Uma das metas da reforma dos anos 90 foi tornar os gestores pblicos
mais accountables. Um dos desafios atuais ampliar e aprimorar os instrumentos de
accountability.
ODonnell (1998) cunhou um modelo que segmenta o accountability em duas dimenses: vertical e
horizontal. A primeira refere-se aos mecanismos disponveis aos cidados para controlar as aes
dos governantes e agentes pblicos. O accountability horizontal reporta-se aos tipos de controle
exercidos por outras organizaes no aparato do Estado, tais como tribunais de contas, e outros
mecanismos de frios e contrapesos.De acordo com Bresser Pereira (2006), o accountability, ou
responsabilizao pode tambm operar por cinco formas distintas

Responsabilizao por controles clssicos;


Responsabilizao por controle parlamentar;
Responsabilizao pela introduo da lgica dos resultados;
Responsabilizao por meio de competio administrada; e
Responsabilizao por meio de controle social.

A responsabilizao por meio de controle clssico se baseia na observncia as regras


procedimentais do direito administrativo. Neste mbito o controle exercido pelo judicirio,
tribunais de contas e controladoria geral da unio.
A responsabilizao por controle parlamentar aquela em que os gestores so controlados pelos
polticos, que em princpio so a fonte originaria principal das polticas pblicas implementadas
pelas agncias governamentais.
A responsabilizao pela introduo da lgica de resultados se exerce por meio da avaliao de
desempenho das organizaes (com bases em metas e objetivos formulados) na execuo das
polticas pblicas formuladas. Este modelo proporciona mais autonomia decisria aos gestores que
passam a ser responsabilizados por resultados obtidos.
A responsabilizao por meio de competio administrada insere-se mecanismos de concorrncia
norteados por ndices e metas contratualizadas entre o rgo governamental central e uma agncia
reguladora e os prestadores de servios pblicos, a partir dos quais os burocratas podem penalizar
recompensar ou buscar corrigir as falhas de mercado.
Por fim a responsabilizao por meio de controle social pode ser feita por cidados e organizaes
civis que controlam as aes dos agentes pblicos na formulao e implantao das polticas
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pblicas. Alguns autores denominam este modelo de accountability societal (SMULOVITZ;


PERUZZOTI, 2000; GRAU, 2000).
O accountability um instrumento eficiente para aprimorar os servios pblicos e desenvolver a
capacidade do Estado em responder as demandas dos cidados. Adotar mecanismos de controle
social como forma de accountability fortalece o espao pblico e estimula o engajamento cvico dos
grupos organizados da sociedade ampliando a qualidade dos canais de participao da sociedade
civil na esfera pblica e a conscincia republicana (BRESSER-PEREIRA; GRAU, 2006, p. 47).
O grande desafio do accountability redesenhar um modelo que permita e estimule a participao
social de grupos com menos propenso a participar. As dificuldades de adoo de formas
participativas assentam-se na falta de disposio dos cidados para discutirem, de forma ativa,
questes pblicas que no digam respeito diretamente aos seus interesses imediatos (FISCHER,
2009). necessrio criar uma cultura de colaborao em que os gestores pblicos vejam a
sociedade civil como parceira do processo de formulao e implementao de polticas pblicas. O
discurso de participao no deve ser usado apenas para legitimar decises previamente
concentradas e concertadas.
Herbert Finer (1941) delineou uma questo fundamental sobre accountability: necessrio que os
agentes pblicos estejam submetidos constantemente a controles externos formais?A retrica
reforma prega que precisamos confiar que os agentes pblicos emponderados tomaro decises
de acordo com o interesse pblico, restritas at certo ponto pela perspectiva do dia da
accountability, mas tambm em curto prazo pelo prprio senso de responsabilidade do agente
pblico em relao ao bem-estar pblico. Na viso de Cooper (1987) este senso deve passar por
quatro filtros: regra morais, princpios ticos, ensaio de defesas (como a ao proposta ser vista
caso se torne de conhecimento pblico?) e autoavaliao preventiva (como me sentirei se agir
assim?).
Organizaes at mesmo as mais coercitivas no podem funcionar bem somente na base da
obedincia e controles. O monitoramento constante do cumprimento de normas e regulamentos
demanda uma grande quantidade de energia por parte dos controladores. A teoria organizacional
invoca a confiana constante como condio bsica para a eficcia, uma espcie de verso
organizacional da famosa observao de Tolstoi de que os casamentos felizes so todos iguais.
O que faz do casamento moderno extraordinrio em suas ambies a expectativa de que essas
emoes sejam mantidas ao longo de toda uma vida com a mesma pessoa, e isto somente pode
acontecer se a instituio for compreendida como um processo dinmico. Em sentido amplo,
quando se confia que as pessoas agiro de modo responsvel so necessrios menos regras e
raramente sero requeridas sanes.
A accountabilty ampla, quando conta com integridade e a probidade do agente pblico. Um
ambiente em que os agentes pblicos internalizam um cdigo tico de conduta, o controle
exercido por meio informais, tais como opinio dos pares, conselhos de avaliao em que os
agentes pblicos prestam contas de suas aes e efeitos, justificando as decises e os resultados
internamente e externamente alcanados.

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A relao entre polticos e burocratas no Estado regulador.


Um dos grandes problemas da accountability o conflito potencial entre democracia e burocracia,
que decorre do grau de autonomia decisria dos especialistas burocratas que so tecnicamente
competentes para formulao e implementao de polticas pblicas regulatrias. Os burocratas,
na medida em que monopolizam grande parte da informao disponvel sobre os problemas das
polticas pblicas em curso, assim como a maior parte do saber tcnico necessrio para desenhar
alternativas, passaram a ter influncia preeminente sobre a evoluo da agenda de decises
(PUTMAN et al. 1982, p.244).Nesse sentido, um dos mais importantes desafios para os governos
instituir processos de formulao e implementao das polticas pblicas que efetivamente
traduzam os interesses da sociedade.
A relao entre polticos e burocratas e os recursos de poder utilizados pela burocracia que podem
alterar o objetivo visado na formulao e implantao de uma poltica pblica tem sido explorado
por diversos autores. Neste processo, polticos e burocratas se relacionam a partir de expectativas
relativas aos seus papis. O burocrata um ator relevante, a burocracia o elo entre os
formuladores da poltica e os cidados, principalmente se considerarmos a street level
bureaucracy (LIPSKY, 1972). A burocracia ao nvel da rua so servidores que interagem
diretamente com o pblico podendo influenciar ou modificar os rumos da formulao da poltica
pblica.
Uma das questes da democracia contempornea refere-se ao limite da neutralidade burocrtica.
Se acreditarmos que o modelo tpico ideal weberiano de impessoalidade, imparcialidade,
despolitizao e neutralidade do aparelho burocrtico possvel, cabe indagar como torn-la uma
caracterstica efetiva e consolidada do comportamento dos agentes da administrao pblica.
(RUA E AGUIAR, 1995)
A burocracia como agente do processo decisrio capaz de impor obstculos a implantao de
uma policy atravs de processos de ao e no-ao. Estas atitudes se caracterizam como um
recurso de poder dos burocratas. A discricionariedade ou o excessivo apego aos atos
administrativos vinculados a ao pautada pelo fiel cumprimento das leis, resolues, portarias e
normas podem mudar o rumo da formulao poltica ou retard-la. O grande problema do excesso
de discricionariedade a excluso dos polticos das policies. Por no serem eleitos pelo voto da
sociedade e no possurem um mandato de tempo determinado, os burocratas no possuem
legitimidade em sua ao, pois os mesmos no esto sobre ao raio do controle democrtico. Neste
caso os burocratas assumem um mandato em causa prpria. Uma provvel soluo deste
problema seria os polticos incorporarem a sociedade civil nos processos participativos de gesto
pblica, que tem como funo agir conjuntamente com o aparato estatal na elaborao e gesto de
polticas pblicas.
Conselhos participativos possuem poder de agenda e de interferncia nas aes e metas dos
governos, e conseqentemente poderes de controle sobre a atividade poltica. Outra provvel
soluo seria a responsabilizao pessoal dos burocratas pelas conseqncias polticas de
decises e aes executadas com base no poder e atribuies dos seus cargos. Considerando a
hiptese que agentes administrativos no so neutros, mas sim dotados de interesses prprios,
que tentam maximiz-los. Ento podemos inferir que agem como atores polticos, mostrando-se
capazes de mobilizar recursos polticos, como informao e apoio de grupos de interesse da
sociedade.

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Alm disso, possuem capacidade para desenvolver concepes prprias sobre as polticas
governamentais e sobre o seu prprio papel no jogo poltico, independentemente de consideraes
de natureza estritamente tcnica. Finalmente, so capazes no apenas de competir com os
polticos, mas de efetivamente entrar em conflito com eles, visando no somente decises
favorveis s suas propostas quanto a policies especficas, mas at mesmo disputando o controle
do processo poltico. (RUA E AGUIAR, 1995).

Outro recurso de poder da burocracia o controle das informaes e o desempenho de atividades


baseadas em conhecimentos especializados. A defesa de concepes ou projetos pode modificar a
arbodagem de implantao das decises polticas. Para que sua posio prevalea os burocratas
utilizam o argumento tcnico. O aparelho estatal possui nos seus quadros tcnicos o expertise e
competncia tcnica indispensvel ao processo de implementao das polticas pblicas.
A preservao da rotina burocrtica tambm uma caracterstica da burocracia que pode ser
considerada como um recurso de poder "by how they are accostumated to doing business, rather
than by what they would like to do" (PETERS, 1987). Uma caracterstica da burocracia ser dotada
de profissionais de carreira que operam em um regime de continuidade. Este fator pode explicar o
carter inercial dos atos burocrticos uma resistncia que a burocracia tem em relao
inovao. A burocracia tem a capacidade de ajustar as intenes governamentais aos
procedimentos e rotinas pblicas pr-estabelecidos.
Cabe indagar se a burocracia uma instituio monoltica que atua de forma integrada e utiliza
estes recursos de poder, ou ela um fraco conjunto de agncias administrativas desprovida de
projetos polticos encarregada de implementar as decises dos polticos ,onde certos atores
utilizam estes recursos de forma esparsa.

A ditadura da tcnica e a falta de participao social nas agncias reguladoras.


Vislumbra-se uma lacuna no que diz respeito regulao no Brasil, voltada para efetivao de
valores como transparncia e responsabilizao. Estes princpios bsicos no foram
adequadamente definidos por uma lei especfica no projeto de criao das agncias reguladoras, o
que ocasionou uma grande diferena entre as formas de atuao das agncias. Na maioria dos
casos no houve esclarecimento pblico sobre o papel dos rgos criados, o que aumenta a
dificuldade para os cidados monitorarem o seu desempenho. Configurou-se, portanto, uma total
ausncia de cultura regulatria no pas, apesar de algumas mudanas positivas nos ltimos anos.
Na experincia prtica de anlise de regulamentos formulados por uma agncia reguladora
percebemos que os mesmos esto longe de ser tecnicamente perfeitos. Logo aps a
implementao de um regulamento podem aparecer problemas impensados na fase de
elaborao. Isso significa que, novamente, pode haver a necessidade de negociao com os
diversos atores sociais afetados pelo regulamento. Por isto importante as recorrentes discusses
sobre independncia, controle e accountability das agncias reguladoras para garantia da
transparncia.
As complexas decises de uma agncia exigem tratamento tcnico especializado, que potencializa
um sentimento de incapacidade, ignorncia e paralisia no cidado comum. Diante deste dilema,
necessrio resposta para a seguinte questo: Como envolver os cidados comuns no processo de
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deciso de temas complexos e tcnicos?A verdade que o cidado comum no possui condies
tcnicas de opinar sobre diversos temas que exigem um conhecimento tcnico apenas pelo senso
comum ou pelo que divulgado pela imprensa. Por esse aspecto as decises das agncias
reguladoras se tornam s vezes inacessveis aos cidados comuns, h nestes casos a prevalncia
do tcnico sobre o cidado.
Essa tenso entre cidado e agncias reguladoras tm gerado muitas crticas no processo de
formulao e implementao de polticas regulatrias, pois demonstram de maneira contundente,
os limites e as dificuldades tcnicas que a sociedade civil encontra em participar dos processos de
deciso extremamente complexos de uma agncia reguladora.
H um longo caminho a ser percorrido para que se chegue a uma situao de plena participao
social na formulao e implementao de polticas regulatrias, caminho este diretamente
vinculado previso e concretizao da participao social nos processos regulatrios. Para a
viabilizao da participao social, os rgos reguladores devem trabalhar para que se satisfaam
os seguintes itens:

existncia de canais institucionalizados e condies para a participao dos consumidores;


transparncia de atos, procedimentos e processos decisrios;
acesso informao e resultados das aes dos rgos;
divulgao do rgo e mecanismos de contatos para os consumidores;
campanhas peridicas na grande mdia das funes e importncia das agncias reguladoras;
constante avaliao e monitoramento dos canais de contato do consumidor com os rgos
reguladores.

No fortalecimento de suas relaes com os cidados, as agncias reguladoras devem assegurar


que: a informao seja completa, objetiva, confivel, relevante e de fcil acesso e compreenso; a
participao proporcione tempo e flexibilidade suficientes para permitir a elaborao de novas
idias e propostas pelos cidados e de mecanismos para integr-las nos processo de formulao e
implementao das polticas regulatrias; alm de fornecer feedback e participar ativamente os
cidados das decises tomadas. A credibilidade e a legitimidade podero ser enfraquecidas se os
cidados perceberem que seus esforos de participao foram ignorados.
A participao ativa dos cidados pode ser fortalecida aproveitando o potencial das TIC
Tecnologias de Informao e Comunicao. Estas ferramentas so extremamente teis,
empreendendo esforos significativos para colocar as agncias reguladoras e os cidados em
contato direto on-line. As TIC tem grande potencial para engajar os cidados no processo de
formulao e implementao de polticas pblicas. Ultrapassar as barreiras digitais significa ampliar
a participao do cidado na esfera pblica. Experincias com ferramentas on-line, como por
exemplo, (grupos de discusso on-line, mdias interativas) podem potencializar o processo de
engajamento ativo e a participao de cidados na formulao e implementao de polticas
regulatrias.

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bom pensar, por outro lado, que a produo de controles eleva os custos burocrticos com mais
auditorias e sistemas de controles. Temos que tomar cuidado para ao invs de construirmos uma
nova lgica de organizao nas agncias reguladoras estejamos produzindo novos tipos de
controle e mais custos burocrticos para atingir os resultados almejados. Se considerarmos que a
eficincia, eficcia e a efetividade da ao pblica dependem dos controles, a reforma das
agncias reguladoras pode estar completamente equivocada em seu confronto com a realidade e
com o novo paradigma de administrao pblica. Somente o aumento de controles no constitui
uma maneira inteligente de reforma das agncias reguladoras. O ponto nodal reside em como criar
incentivos para que os cidados cooperem com um novo modelo de desempenho orientado pelo
grau de participao social nas decises administrativas e de formulao e implementao de
polticas regulatrias.
Isto significa que a reforma das agncias reguladoras brasileira no ser simples resultado de
modificaes legislativas, por mais importantes que estas modificaes sejam. Ela requer toda uma
mudana de cultura organizacional, todo um novo aprendizado da funo social e da importncia
da sociedade civil nas decises de formulao e implementao de polticas regulatrias, que
todos envolvidos neste processo de mudana tero que cumprir.O administrador pblico ter que
pensar e agir como o agente pblico-cidado que formula e implementa polticas pblicas para o
usurio-cidado .

Consideraes finais
Como podemos observar existe uma forte dificuldade de participao social dos cidados nas
decises das agncias reguladoras devido aos assuntos extremamente tcnicos tratados no mbito
das agncias. Esta ditadura da tcnica e a falta de interesse dos rgos reguladores traduzirem os
assuntos de modo que a populao consiga entender e participar das decises regulatrias produz
um hiato entre cidados e rgos reguladores.
Este fato evidncia a formulao de polticas regulatrias com pouca ou nenhuma participao
social, apesar dos mecanismos de consulta e audincia pblica. A TIC Tecnologia de Informao
e Comunicao provavelmente pode ser a soluo para a ampliao da participao cidad.
Pases da OCDE tm alcanado um alto nvel de participao social atravs da utilizao destas
tecnologias.
O fator primordial posto em pauta neste artigo que o sucesso da implementao de um Estado
regulador depender principalmente de um maior envolvimento da populao em geral nos
assuntos regulatrios e na formulao e implementao de polticas pblicas regulatrias.

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41

De acordo com Nunes (1997), na perspectiva da teoria organizacional contempornea,


insulamento burocrtico significa a proteo do ncleo tcnico do Estado contra interferncias
oriundas do pblico ou de outras organizaes intermedirias da sociedade. A estratgia consiste
em retirar organizaes cruciais do conjunto da burocracia tradicional e do espao poltico
governado pelo Congresso e partidos polticos, preservando-os das presses tradicionais
burocrticas ou redistribuitivas.

41

Lei n. 66 -B/2007, de 28 de dezembro (SIADAP), que estabelece o sistema integrado de gesto

e avaliao do desempenho na Administrao Pblica.

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