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Novos caminhos para a participao social na administrao pblica brasileira: a experincia da 1

Conferncia Nacional de Segurana Pblica


Mariana Siqueira de Carvalho Oliveira
mariana.carvalho@enap.gov.br e marianasiqcarv@hotmail.com
Mestre em Estado, Direito e Constituio FD/UnB
Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental
Assessora da Coordenao-Geral de Pesquisa
Diretoria de Comunicao e Pesquisa
Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP

rea Temtica: Cincias Sociais e Desenvolvimento


Resumo
Aps a Constituio Federal de 1988, o Brasil viveu um profundo processo de redemocratizao. Passados
mais de 20 anos, o pas continua sua busca por um amplo sistema participativo de gesto compartilhada de
polticas pblicas. Dentro desse sistema, as conferncias nacionais so espaos institucionalizados de
participao social nos quais sociedade civil e Estado mobilizam-se, dialogam e deliberam sobre determinada
poltica pblica, produzindo resultados a serem incorporados nas agendas e aes governamentais.
Para anlise emprica desses mecanismos de participao, o presente estudo examina a 1 Conferncia
Nacional de Segurana Pblica 1 Conseg, experincia indita promovida por um setor historicamente
complexo e impermevel participao social. Essa investigao traz subsdios para uma reflexo crtica
sobre aspectos positivos e negativos das conferncias nacionais. Se por um lado tal experincia demonstra,
por exemplo, a ampliao de temas da agenda governamental e a incluso de novos atores no processo
decisrio, por outro lado traz questionamentos acerca da sua efetividade e impacto nas polticas pblicas e
nas estruturas de governo e da sociedade, bem como acerca da real correspondncia de seus resultados s
demandas sociais. A anlise de impasses, limites e possibilidades de aprimoramento em conferncias
nacionais um importante passo para o aumento de seu teor democrtico e poder de influenciar efetivamente
as escolhas governamentais.
Palavras-chave: Democracia. Participao Social. Administrao Pblica Federal. Conferncias Nacionais.
Segurana Pblica. 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica.
Abstract
After the Federal Constitution of 1988, Brazil underwent a profound process of democratization. More than
20 years later, the country continues its search for a broad participatory system of shared management of
public policies. Within this system, national conferences are institutionalized spaces for social participation
in which civil society and state are mobilizing, dialoging and deliberating on specific public policy,
producing results to be incorporated into the agendas and government actions.
For empirical analysis of participation mechanisms, this article reviews the 1st National Conference on
Public Safety - 1st Conseg, unprecedented experience promoted by a historically complex sector, impervious
to social participation. This research contributes to a critical reflection about positive and negative aspects of
national conferences. On the one hand, the experience shows, for example, the expansion of government
agenda and the inclusion of new actors in the decision process. On the other hand, it raises questions about
effectiveness and impact on both public policies and government and society structures, not to mention the
real connection between the results of the conference and social demands. The analysis of deadlocks, limits
and possibilities of improvement in national conferences is an important step towards increasing its level of
democracy and its power to effectively influence governmental choices.
Keywords: Democracy. Social Participation. Federal Public Administration. National Conferences. Public
Safety. 1st National Conference on Public Safety.

1. Introduo
Democracia possui significados diferentes a depender de povo, tempo e lugar. Ela descontnua,
avana e retrocede. No de sua natureza pretender-se hermtica e conceituvel. Como j ponderou Dahl
(2001:13), Se democracia significou diferentes coisas em pocas diferentes, como poderemos ns
concordar sobre o que signifique hoje?. Para alm de se querer definir, tempo de uma reflexo profunda
sobre democracia. preciso examinar seu funcionamento, limites e possibilidades, sem deixar de captar seu
carter histrico.
A sociedade contempornea exige um sistema poltico que consiga suportar complexidades
crescentes. A democracia o regime eleito por mais da metade do mundo, mas sua real aplicao encontra
grandes diferenas entre os pases. Apesar das diferenas, a democracia representativa, baseada em eleies
peridicas de representantes escolhidos pelo povo, o carro-chefe das sociedades democrticas atuais.
Devido s inmeras redes de relaes scio-poltico-econmicas que compem essa sociedade complexa,
ainda h uma tendncia de se pensar que a melhor (em alguns casos, a nica) forma possvel de exercer a
democracia hoje seja por meio da representao formalmente eleita.
Esse modelo hegemnico de democracia mostra-se limitado para resolver os problemas de qualidade
da democracia, entre eles a patologia da participao (grande abstencionismo) e a patologia da representao
(grau nfimo de identificao entre representante e representado) (Santos & Avritzer, 2002). Vm
aprofundando-se os questionamentos acerca da suficincia do modelo democrtico exclusivamente
representativo, tentando-se retomar uma participao mais ampla dos cidados nas decises polticas. H um
resgate da discusso sobre a importncia de mecanismos de democracia direta e/ou participativa no mbito
do sistema poltico. Experincias exitosas de espaos e processos participativos demonstram que, apesar do
tamanho das populaes nacionais e da multiplicidade de atores e problemas, possvel crer em solues
alternativas. Contudo, a participao social no o oposto da representao poltica. No h antagonismo:
representao no implica em no-participao e vice-versa (Progrebinschi, 2010).
Mais espaos e processos participativos, mais atores envolvidos e mais questes democratizadas so o
fio condutor para as mudanas necessrias no exerccio democrtico do setor pblico. preciso, ento,
adotar nova forma de se ver a democracia. A complexidade e a celeridade das transformaes so
incompatveis com sistemas inflexveis e conservadores. Santos & Avritzer (2002) apontam uma recente
onda democrtico-participativa e levantam as seguintes teses para sua consolidao: fortalecimento da
demodiversidade1; fortalecimento da articulao contra-hegemnica entre o local e o global, e ampliao
do experimentalismo democrtico2.
O Brasil insere-se nesse processo mundial de democratizao da democracia. O sistema poltico
nacional composto hoje por espaos e processos participativos de realizao da democracia, ainda em
construo e/ou aperfeioamento, carregados de falhas, mas tambm de realizaes positivas.
O presente artigo prope-se a analisar as conferncias nacionais, processos participativos setoriais
inseridos na co-gesto de algumas polticas pblicas brasileiras, com foco na 1 Conferncia Nacional de
Segurana Pblica, experincia realizada em setor que ainda engatinha na gesto compartilhada de suas
aes, realizando sua primeira conferncia apenas em 2009.
Essa experincia evidencia que os processos participativos no Brasil chegaram a um patamar de
consolidao e institucionalizao nunca visto e que, exatamente por isso, tempo de reflexes sobre as
falhas, lacunas e acertos dos modelos e regras que atualmente vigem no sistema participativo nacional.

Para Santos & Avritzer (2002:78), demodiversidade a coexistncia pacfica ou conflituosa de diferentes modelos e prticas
democrticas.
2
(...) as novas experincias bem-sucedidas se originaram de novas gramticas sociais nas quais o formato da participao foi
sendo adquirido experimentalmente. (Santos & Avritzer , 2002:78)

O estudo fruto de pesquisa bibliogrfica e documental, mas principalmente da observao


participante da autora, que fez parte tanto da equipe que concebeu o pr-projeto da 1 Conferncia Nacional
de Administrao Pblica 1 Conseg (final de 2007/incio de 2008), como da secretaria executiva da
conferncia (2008 e 2009).
2. Democracia, Estado Brasileiro e Gesto Pblica
Hoje no Estado brasileiro formas diversas e no estanques de exerccio democrtico interagem e se
complementam (ou possuem potencial de interao e complementariedade ainda no exercido). Todas elas
encontram-se dentro de trs dimenses: sistema representativo, tomado pelos procedimentos eleitorais,
atuao partidria e representantes formalmente eleitos; sistema participativo, formado por espaos e
processos participativos nos quais vigora a participao social de cidados na gesto de polticas pblicas; e
sistema de controles da burocracia, composto por instrumentos de monitoramento e fiscalizao da
burocracia. , portanto, um sistema multidimensional, que no pode se reduzir a nenhuma dessas trs
possibilidades (S e Silva et al., 2010).
Entretanto, ainda hoje no h tantas pontes construdas entre as trs perspectivas de exerccio
democrtico. Talvez no haja muitas tenses e polarizaes entre elas; talvez elas no se retraiam nem se
defendam umas das outras, porm no h a olhos nus identificao real de canais de comunicao e
influncia slidos, em que pese esforos para identificar interseces entre a atuao das diferentes esferas
representativas, participativas e de controle burocrtico (veja alguns exemplos dados em S e Silva et al.,
2010 e uma pesquisa mais ampla da relao entre poder legislativo e conferncias nacionais em
Progrebinschi, 2010).
Com relao ao foco do presente estudo, o Brasil tem apostado no modelo de democracia
participativa para a construo e a gesto de polticas pblicas. A demanda por participao social compunha
o eixo principal das reivindicaes dos diversos movimentos sociais da dcada de 1980, no momento prconstituinte. A proposta era tornar o ciclo das polticas pblicas mais democrtico, transparente e responsivo
s demandas da populao.
Aps a Constituio Federal de 1988, o pas viveu um profundo processo de redemocratizao.
Passados mais de 20 anos, o pas continua sua busca por amplo sistema descentralizado e participativo
(Moroni, 2009) de gesto compartilhada de polticas pblicas, em especial durante o Governo Lula (20032010) com o fomento criao, reformulao e fortalecimento de canais de participao, destacando os
conselhos e conferncias3.
O estudo no pretende dissecar os diversos espaos e processos participativos organizados no mbito
da administrao pblica. Registra-se, porm, a diversidade de formatos, funcionamento, composio e
atuao. Podem focar questes pontuais, como as audincias pblicas e consultas pblicas virtuais (a
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Anvisa, por exemplo, realiza sistematicamente consultas em seu
portal sobre atos normativos que produz). Podem estar institucionalmente vinculados ao rgo pblico do
setor a que se referem, possuindo estrutura prpria e atuao continuada, como os conselhos de polticas
pblicas. Podem ser processos periodicamente convocados com etapas e regras especficas, como as
conferncias nacionais e as consultas para a construo do Plano Plurianual (PPA).
Dessa forma, a administrao pblica, que se pretende ser um sistema dinmico e adaptativo, tem de
se adequar a essas novas formas de gesto das polticas pblicas, j que a sociedade cada vez mais reivindica
o papel de corresponsvel. um aprendizado para o governo lidar com a complexidade das relaes sociais e
das decises coletivas. No se alcanam solues efetivas para problemas sociais complexos com atuao de
3

Para reforar esse posicionamento pr-participao, o governo federal criou, no mbito da Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica, a Secretaria Nacional de Articulao Social que tem como atribuies principais: I - coordenar e articular as relaes
polticas do Governo com os diferentes segmentos da sociedade civil; e II - propor a criao, promover e acompanhar a
implementao de instrumentos de consulta e participao popular de interesse do poder executivo. Mais informaes no site
oficial da SNAS/SG-PR: http://www.secretariageral.gov.br/art_social .

somente um ator. As definies dos problemas e de seus respectivos remdios so construdas coletivamente
por atores mutuamente dependentes. O governo, ento, tem o seu papel ampliado: alm de executor de
polticas pblicas, visto tambm como articulador, coordenador e mobilizador de processos participativos
de gesto.
Apesar de parecer irreversvel e positiva a necessidade de rgos pblicos serem abertos e inclusivos,
ainda h resistncia de alguns gestores principalmente devido a uma percepo ainda arraigada de que a
gesto de polticas pblicas uma questo tcnica, s para especialistas, como se a sua implementao fosse
algo totalmente desvinculado do que se emana dos espaos no-estatais. Alm disso, tais gestores queixam-se
de que a incluso de novos atores no ciclo de gesto, em especial representaes da sociedade civil, traz um
timing diferente para a implementao das polticas, que a opo por democratizar gera novos prazos, custos,
pactuaes e redesenhos. S que o fato de o fluxo se apresentar mais complexo torna a gesto pblica mais
legtima e mais conectada s demandas reais da sociedade.
3.

Notas sobre Conferncias Nacionais de Polticas Pblicas

No mbito da administrao pblica, as conferncias nacionais so processos institucionalizados de


participao social nos quais sociedade civil e Estado mobilizam-se, dialogam e deliberam sobre determinada
poltica pblica, produzindo resultados a serem incorporados nas agendas e aes governamentais. Com essa
configurao, traduzem o movimento democrtico-partipativo que o Estado brasileiro vivencia nos ltimos
anos. Para Moroni (2009:11), as conferncias so espaos institucionais de deliberao das diretrizes gerais
de determinada poltica pblica. Para o autor, possuem carter de mobilizao social e permitem a
construo de espaos de negociao, a construo de consensos e dissensos, o compartilhamento de poder e
a corresponsabilidade entre Estado e sociedade civil.
De acordo com os dados oficiais da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica4, de 1941 a 2010,
foram realizadas 113 conferncias nacionais, das quais 74 ocorreram entre 2003 e 2010 abrangendo 40 reas
setoriais em nveis local, municipal, regional, estadual e nacional, mobilizando cerca de cinco milhes de
pessoas no debate de propostas para as polticas pblicas. Observa-se, ento, que durante o governo do
presidente Luiz Incio Lula da Silva, houve um exponencial aumento do nmero de conferncias, o que
desencadeou maior frequncia dos processos, aumento de pessoas e movimentos sociais envolvidos e novos
temas debatidos na esfera pblica federal (Silva, 2009).
Em regra, so convocadas pelo poder executivo, mais especificamente pelo rgo que abriga a
poltica pblica em debate. Isso j d uma pista dos seus limites organizacionais e de produo de resultados,
o que ser discutido mais adiante. Quanto periodicidade, o prazo varivel a depender do setor. O que se
pode afirmar que, uma vez institucionalizada, o rgo convocador obrigado a organiz-la na
periodicidade estabelecida.
Tradicionalmente, estruturam-se nos trs nveis governamentais, isto , as conferncias municipais e,
em seguida, as estaduais so pressupostos da grande conferncia nacional, apesar de atualmente novas etapas
vm sendo experimentadas como as conferncias virtuais, conferncias livres5 etc. Todas as etapas so
desenvolvidas diretamente ou com o apoio do ministrio ou secretaria especial referente ao setor e seguem
temrio proposto pelo governo federal. As propostas oriundas das etapas prvias so levadas etapa nacional
para um amplo processo de deliberao e definio de diretrizes para a agenda da poltica pblica em
discusso.
A composio padro de uma conferncia paritria em relao sociedade civil e ao Estado. Em
alguns casos, h diviso tripartite, incorporando o segmento Trabalhadores. Em regra, os participantes so
4

Dados atualizados at 2010 disponveis em http://www.secretariageral.gov.br/art_social/conselhosconferencias (visitado em 25 de


julho de 2011). Nesse mesmo endereo, podem-se acessar duas tabelas: as conferncias nacionais realizadas (1941-2010) e as
conferncias nacionais previstas (2011-2012).
5
Ao analisar o processo da 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica, essas etapas inovadoras sero mencionadas.

eleitos durante as etapas prvias ou, no caso do Poder Pblico, so oficialmente indicados pelos rgos de
origem. H tambm alguns membros natos, como os conselheiros nacionais da poltica pblica, e geralmente
h convidados e observadores nacionais e internacionais.
Apesar de possurem alguns pontos em comum, no h como negar a heterogeneidade dos processos
conferenciais, a depender do setor em que se inserem, do grau de desenvolvimento das polticas pblicas e da
maturidade dos atores envolvidos.
Contudo, em que pese as diferenas, as conferncias nacionais foram e so mecanismos relevantes
para o fortalecimento da democracia brasileira, o que se pode perceber com a consolidao de uma agenda
nacional em importantes polticas pblicas, como a sade. As conferncias cumprem tambm o papel de
estabelecer uma agenda mnima de negociao entre o Estado e a sociedade civil em setores essenciais
(Avritzer, 2010). Contudo, a questo que paira no ar : como priorizar e implementar essas agendas?
(Avritzer, 2009).
4. 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica: o desafio da participao social em terreno
rido
4.1.
Antecedentes e Ineditismo
Segurana pblica um campo espinhoso, tradicionalmente fechado e reativo a mudanas. No por
acaso, at o ano de 2009 esse era o nico direito social previsto na Constituio Federal de 1988 em que no
havia, na sua efetivao por meio de polticas pblicas, espaos de participao social institucionalizados em
mbito federal para gesto compartilhada. Com relao a conferncias, h registro de experincias pontuais
subnacionais como a 1 Conferncia Estadual de Segurana Pblica do Rio Grande Sul (2000), a 1
Conferncia Municipal de Segurana Pblica de Porto Alegre/RS (2006) e a 1 Conferncia Estadual de
Segurana Pblica de Pernambuco (2008).
Os motivos levantados para essa ausncia de participao so geralmente: ambiente marcado pelo
conflito entre as corporaes policiais e entre estas e a sociedade civil; gestores e profissionais da segurana
pblica sem conhecimento e formao sobre gesto pblica; baixo acmulo por parte dos movimentos sociais
e das organizaes da sociedade civil que militam no setor; concepes sobre o tema reativas, punitivas e de
curto prazo etc. (Kopittke et al., 2009). Quando se trata de segurana pblica, choro e ranger de dentes so a
reao primeira. Pautas propositivas do espao a denncias, posturas reativas dos atores envolvidos e falta
de interlocuo.
A Constituio Federal de 1988 no enfrentou o tema com a disposio que abordou outros direitos
sociais; no avanou num real debate com a sociedade sobre qual modelo de segurana pblica deveria ser
construdo. Diferentemente do direito sade, por exemplo, no qual a participao dos movimentos sociais
foi essencial para a construo do Sistema nico de Sade e o desdobramento contnuo das polticas pblicas
do setor, o direito segurana no rompeu com definies pr-democrticas de organizao das corporaes
policiais brasileiras e do sistema nacional de segurana pblica como um todo. Em que pese definir
segurana pblica como direito fundamental social (art. 6), o Texto Constitucional no atrelou a esse direito
a diretriz da participao social a nortear a gesto pblica das aes do setor.
Nos ltimos anos, com o fortalecimento da democracia, o pas vem observando mudanas
significativas na gesto das polticas pblicas de segurana. Algumas delas: concepo de atuao integrada
de instituies e de governos; aproximao com outras polticas sociais; investimentos em aes preventivas;
qualificao da represso; modelos de gesto orientados por resultados; melhorias na produo de
conhecimento; formao e valorizao dos profissionais ((Kopittke et al., 2010).
Houve avanos na poltica de segurana pblica, em especial em mbito nacional com a consolidao
de uma percepo do tema como questo social complexa que culminou com a criao do Programa
Nacional de Segurana Pblica (Pronasci) no mbito do Ministrio da Justia. Institudo pela Lei n 11.530,
de 25 de outubro de 2007, o programa caracteriza-se pela articulao de polticas de segurana com aes
sociais, priorizando a preveno e buscando atingir as causas que levam violncia, sem abrir mo das

estratgias de ordenamento social e segurana pblica6. No rol de diretrizes, h a previso, entre outras, da
observncia dos princpios e diretrizes dos sistemas de gesto descentralizados e participativos das polticas
sociais e das resolues dos conselhos de polticas sociais e de defesa de direitos afetos ao Pronasci e da
garantia da participao da sociedade civil (art. 3, XII e XVII).
Os processos participativos, ento, alcanam papel estratgico e legitimador das polticas em
redesenho. No final de 2007, nesse ambiente favorvel para se democratizar o setor na administrao pblica
federal, foram dados os primeiros passos para a implementao de espaos participativos no mbito do
Ministrio da Justia, pasta que abriga a Secretaria Nacional de Segurana Pblica (rgo responsvel pela
execuo das polticas pblicas federais de segurana). Com a conformao de uma nova equipe a partir da
chegada de ministro com histrico de promoo de processos participativos em sua trajetria poltica
municipal e federal, e na esteira da criao do Pronasci (importante passo para ampliar a restrita percepo de
que segurana apenas um tema de especialistas focado na represso), surgiu uma ambincia propcia para
se repensar o modelo de gesto vigente.
A primeira constatao foi de que o Conselho Nacional de Segurana Pblica Conasp estava
desativado desde 2003 (os ltimos registros de sua existncia datam desse ano) e, formalmente, possua
atribuies e composio dissonantes dos demais conselhos de polticas pblicas que, principalmente aps a
Constituio Federal de 1988, gerem de forma compartilhada outros setores como sade, meio ambiente,
direitos humanos etc. Diferente dos demais, o Conasp, mesmo sendo institudo ps-1988 (o Decreto n
98.936/1990 aprovou o Protocolo de Intenes que o institucionalizou; foi objeto de nova regulamentao
pelo Decreto n 2.169/1997), no possua abertura para participao de trabalhadores do setor e de
representantes da sociedade civil, nem detinha competncias relacionadas efetiva co-gesto da poltica
nacional de segurana pblica.
4.2.
Organizao da 1 Conseg: primeiros passos
Para iniciar a construo efetiva de espaos de co-gesto das polticas de segurana, o Ministrio da
Justia idealizou a 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica ( 1 Conseg). Devido inexperincia e ao
ineditismo da tarefa em mbito intra-ministerial, optou-se por um amplo espectro de aes e espaos
preparatrios7.
Assim, foi institudo grupo de trabalho intraministerial (GT/MJ) para definir as linhas mestras do
projeto. Representantes de todos os rgos do MJ, facilitados por consultores externos especializados em
gesto participativa, discutiram questes iniciais como representao dos segmentos sociais, objetivos,
ideias-fora, obstculos, lema etc.
Paralelo a isso, o GT/MJ tambm organizou quatro grupos de convidados, com especialistas em
segurana pblica, especialistas em democracia participativa, representantes de redes e movimentos da
sociedade civil na rea penitenciria, e trabalhadores da rea da segurana pblica, cujas discusses
produziram subsdios para o pr-projeto apresentado pelo grupo s autoridades ministeriais cujo contedo j
trazia cenrios sobre etapas, temas, fluxos e atores a serem envolvidos..
Com a aprovao do pr-projeto, houve a designao da Coordenao Executiva da 1 Conseg,
formada por servidores graduados com perfil tcnico, mas tambm com uma viso poltico-estratgica do que
estava em jogo, o que teve um papel essencial para a boa governana da conferncia. A Coordenao era
dotada de recursos oramentrios, materiais e humanos para desenvolver adequadamente o projeto. Possua
um coordenador geral, uma secretria executiva e outra adjunta, todos destacados de funes estratgicas
dentro do Ministrio para atuar unicamente na concretizao da conferncia, o que demonstrou desde o incio
a importncia que se deu ao processo intramuros. Dividia-se tambm em coordenaes temticas:
Coordenao de Metodologia (responsvel pela formulao e execuo do projeto metodolgico de todas as
6

Mais informaes no site oficial http://portal.mj.gov.br/pronasci


O Relatrio Final da 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica uma boa fonte para se entender todas as etapas e projetos
realizados ao longo do processo (Anjos & Oliveira (orgs.), 2009). A autora extraiu dados sobre o processo deste documento.
7

etapas, projetos e aes), Coordenao de Mobilizao (responsvel por capilarizar as aes de coordenao
da Conferncia e de articular a coordenao federal com as coordenaes estaduais e, em alguma medida,
com as coordenaes locais das etapas eletivas), Coordenao de Informao e Comunicao (responsvel
pelo processo de divulgao e informao), Coordenao de Projetos Especiais (responsvel por aes e
projetos formulados para estimular o engajamento de setores especficos como a juventude, a Academia, o
sistema penitencirio etc.), Coordenao de Capacitao (responsvel pela promoo de cursos presenciais e
de ensino a distncia para facilitao do dilogo e construo de conhecimento) e a Coordenao de
Infraestrutura (responsvel por servios e solues ligadas logstica).
A primeira providncia tomada foi a realizao de oficinas de planejamento para a elaborao
coletiva das aes a serem realizadas pela equipe durante o processo da Confernica, o que rendeu o
planejamento estratgico da 1 Conseg (dividido em pr-Conseg, Conseg e ps-Conseg). Ficou decidido que
a conferncia seria realizada em 2009, j que 2008 era um ano de eleies municipais e que isso poderia
deturpar o desenvolvimento das etapas do processo em algumas localidades (por exemplo, as etapas locais
poderiam ser utilizadas como palanques).
Com o objetivo de ouvir as mais diversas percepes e sugestes sobre a iniciativa e de alguma forma
conferir legitimidade s aes que vinham sendo desenvolvidas ainda apenas intramuros, instalou-se o Frum
Preparatrio Nacional, em julho de 2008, composto por mais de 150 entidades (conselhos nacionais
vinculados a vrias polticas pblicas; governos federal, estaduais e municipais; poderes legislativo e
judicirio; ministrio pblico; trabalhadores da rea de segurana pblica; especialistas e institutos de
pesquisa; universidades; redes da sociedade civil; movimentos sociais; entidades religiosas; mdia; setor
produtivo; organismos internacionais; fundaes de partidos etc). Essa instncia orientou em linhas gerais a
preparao e a construo da 1 Conseg, e qualificou a mobilizao e a discusso. A consulta a uma gama
heterognea de atores que o frum promoveu trouxe reflexes e crticas ao projeto, mas especialmente
celebrou a abertura democrtica do setor para a participao social. A instncia foi convocada mais uma vez
em verso mais ampliada (cerca de 250 entidades representadas) para o lanamento oficial da Conferncia
em dezembro de 2008 (assinatura do decreto presidencial) e para contribuir com a elaborao do Texto-Base.
A Coordenao Executiva, cuja funo precpua era de prestar assistncia tcnica e apoio operacional na
execuo de atividades relacionadas organizao da Conferncia, empenhou-se tambm em definir uma instncia
decisria plural para a organizao da conferncia. Fruto das discusses e da composio do Frum
Preparatrio, foi criada a Comisso Organizadora Nacional (CON), instncia principal de deliberao para a
organizao da 1 Conseg. Instalada em setembro de 2008, atuou de forma decisiva na formulao e
regulao dos diversos aspectos e etapas. A CON aprovou o Regimento Interno da Conferncia, decidiu os
eixos temticos, elaborou resolues importantes para o processo etc. Reuniu-se formalmente por oito vezes
para deliberar sobre o processo participativo e, mais uma vez, para avali-lo ps-etapa nacional, alm das trs
reunies extraordinrias realizadas durante a etapa nacional da Conferncia. As memrias das reunies, bem
como os demais documentos e decises emanados pela Comisso, foram publicizados durante toda a sua
existncia.
Durante todo o processo, os membros da CON foram porta-vozes e garantidores das regras e
metodologias da 1 Conseg; pacificadores/mediadores polticos; articuladores para o bom andamento das
etapas; fiscais do processo; interlocutores com as delegaes estaduais, entre outros papis. Ou seja, ser
membro da CON exigia comprometimento com o projeto da Conferncia e uma necessidade de mobilizar as
suas entidades e redes para a participao efetiva nas mais diversas etapas do processo.
Composta de forma tripartite por 37 cadeiras distribudas entre os segmentos Sociedade Civil,
Trabalhadores da rea de Segurana Pblica e Poder Pblico (ver Tabela 1 abaixo), a CON era um
microcosmo do pblico a ser envolvido no processo da 1 Conseg. No incio, era um cenrio pouco favorvel
formado por atores que historicamente esto em plos opostos e possuem reivindicaes contrrias. No
processo de composio da CON, alguns parmetros foram adotados:

Sociedade civil Prioridade para as redes e/ou organizaes e movimentos com considervel
capilaridade e potencial de articulao, com reconhecido acmulo de discusso especfica sobre
segurana pblica. A inteno era envolver entidades que de fato possuam uma agenda propositiva
para o setor, alm da Academia e outras instncias da sociedade com atuao relevante para a
segurana pblica;
Trabalhadores da rea de segurana pblica Maior diversidade possvel de associaes com
legitimidade nacional, bem como das categorias internas da corporao de cada uma das cadeiras
previstas na CON. Isso gerou o compartilhamento de cadeiras entre duas ou trs entidades
representativas (veja na Tabela 1 as cadeiras 14, 16, 17 e 18);
Gestores Participao expressiva dos agentes polticos das trs esferas da federao (Unio, Estados
e municpios) que exercem responsabilidades de gesto pblica em rgos do executivo envolvidos
diretamente na rea de segurana pblica, alm do alto comando das corporaes policiais;
Demais poderes Representantes do poder judicirio, poder legislativo e ministrio pblico.
bem verdade que a constituio do processo foi no padro top-down. No houve, por exemplo,
presses sociais para que o Ministrio da Justia se organizasse para a sua promoo. Tambm no houve
presses internas de gestores que se ressentiam da ausncia de instrumentos de gesto compartilhada para as
suas polticas pblicas. A Conferncia desenrolou-se para exatamente auxiliar na construo dessas novas
(ou renovadas) instncias, com o intuito maior e a mdio prazo de consolidao de um sistema participativo
de gesto das polticas de segurana.
4.3.
A concretizao do projeto 1 Conseg
Aps profundo amadurecimento sobre os caminhos possveis, foi convocada a 1 Conferncia
Nacional de Segurana Pblica (1 Conseg), espao deliberativo aberto a trs segmentos: sociedade civil,
poder pblico e trabalhadores da rea de segurana pblica, cujo objetivo foi, alm de definir princpios e
diretrizes para a poltica nacional, democratizar a sua gesto, partindo da premissa de que o dinamismo da
participao social se traduz cada vez mais em polticas pblicas inclusivas e ampliadoras da cidadania.
Desde o incio, tinha-se noo da complexidade de promover espao de amplo debate entre atores que
tradicionalmente no dialogavam e, em regra, no se enxergavam como interlocutores legtimos. Nesse
sentido, algumas aes foram tomadas: estratgias metodolgicas especialmente construdas ou adaptadas
para o processo; mobilizao, sensibilizao e capacitao dos diversos segmentos sociais interessados;
atividades consultivas e deliberativas em todas as etapas da conferncia; instalao de instncias plurais
coordenadoras do processo etc.
Optou-se por elaborar um texto-base que orientasse as discusses em todas as etapas. Muitas questes
balizavam a produo desse documento e exigiam cuidado maior nos contedos que seriam abordados, tais
como a existncia de debates meramente corporativos; baixo acmulo da sociedade sobre o tema; alto
potencial de conflito existente entre as corporaes policiais e a sociedade, e tambm intra-corporaes e
inter-corporaes; abordagens motivadas pela dor, pelo medo e pela excepcionalidade da violncia,
principalmente dos movimentos sociais. Construdo a vrias mos8, o texto-base apresentava uma primeira
parte com um panorama sobre a segurana pblica no pas, alm de trazer uma sistematizao inicial do novo
paradigma que emergia, e no segundo discorria sobre cada um dos sete eixos temticos da conferncia, que
versavam sobre gesto democrtica, financiamento, valorizao profissional, represso qualificada,
preveno social, sistema penitencirio e sistema de preveno, atendimento emergencial e acidentes.
Sobre os participantes com direito a voz e voto no processo da conferncia, a lgica tripartite dos
segmentos representados foi replicada nas etapas municipais, estaduais e nacional da 1 Conseg: 40% de
sociedade civil (representantes eleitos nas etapas municipais e estaduais), 30% de trabalhadores da rea
8

Uma consultora especialista foi contratada para costurar todas as propostas apresentadas ao texto-base e conferir fluidez ao
documento.

(representantes eleitos nas etapas municipais e estaduais, dentro das 11 categorias arroladas no regimento
interno: agentes e delegados da polcia civil; praa e oficial da polcia militar; polcia federal; polcia
rodoviria federal; guarda municipal; bombeiro militar; perito oficial de natureza criminal; agente
penitencirio, e ouvidor de polcia) e 30% de poder pblico (representantes indicados pelas categorias:
gestores das trs esferas de governo, alto comando das corporaes policiais, defensoria pblica, ministrio
pblico, poder judicirio e poder legislativo).
O segmento Sociedade Civil, que no havia requisitos ou categorias pr-definidos, englobou uma
gama diversificada de atores. H registros de participantes dos mais diversos movimentos sociais,
organizaes e redes, cujo foco de atuao toca direta ou indiretamente a questo da segurana pblica
(movimentos de vtimas, movimento pr-desarmamento, LGBT, movimento negro, de mulheres, de direitos
humanos, religiosos, juventude etc). Alm disso, havia espao para a Academia e para outras representaes
que foram eleitas nas conferncias municipais e estaduais, conforme regimento interno.
Quanto ao segmento Trabalhadores, o engajamento foi surpreendente, j que a maioria das
associaes e demais entidades participou de forma ativa, realizando conferncias livres, produzindo
documentos prprios para orientar seus membros para a Conferncia etc. Isso gerou o alcance de importantes
resultados no processo e no documento final da 1 Conseg (diretrizes favorveis ao segmento foram as mais
bem votadas). A constatao de que o segmento era o menos articulado e inexperiente em termos de
participao em espaos democrticos, e com a 1 Conseg deu um salto em termos de articulao. No incio
do processo, poderamos caracteriz-lo como um conjunto de atores em geral pouco mobilizados que se
caracterizavam pela fragmentao e pela pouca estruturao da representao de interesses, o que
evidenciava uma limitao para alcanar acordos estveis com as organizaes estatais. Essa mudana no
segmento ficou evidente no estudo Redes Sociais, mobilizao e segurana pblica: Evoluo da rede de
atores da segurana pblica no processo preparatrio da 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica
(PAVEZ et al., 2009).
Sobre o segmento Gestores, importante entender que, alm das entidades representativas das
secretarias de segurana pblica nos trs nveis (registra-se que o conselho de secretrios municipais de
segurana pblica foi criado a partir e durante a mobilizao da 1 Conseg) e dos departamentos federais,
tambm havia os representantes do alto comando das corporaes policiais. Assim, alm do baixo escalo da
polcia e dos oficiais (segmento Trabalhadores), tambm participavam do processo, com os mesmos
direitos de voz e voto, representantes altamente graduados do comando policial. Essa horizontalidade na
relao entre baixo e alto escalo das corporaes, por si s, foi uma situao indita promovida pela 1
Conseg.
Diversas etapas compuseram a Conferncia9. Alm das tradicionais conferncias municipais (127
realizadas) e estaduais em todos os estados da federao (ambas chamadas de eletivas, uma vez que nelas
eram eleitos os representantes da sociedade civil e dos trabalhadores) 10, havia etapas preparatrias que,
apesar de no elegerem representantes para a etapa nacional, suas propostas eram enviadas diretamente para
a deliberao final: seminrios temticos, conferncia virtual e conferncias livres, alm de projetos especiais
(concurso de monografia, festival de msica, mostra de cinema, conferncias nas escolas etc.).
O que se pretendia era expandir as etapas para alm das tradicionais. As etapas preparatrias
possuam carter mobilizador e propositivo, alcanaram um pblico diferenciado e conseguiram capilarizar a
discusso. As conferncias livres surgiram na Conferncia Nacional da Juventude em 2007 e foram
replicadas na 1 Conseg com algumas modificaes. So mecanismos que ampliam, simplificam e
diversificam a participao dos atores interessados no processo de determinada conferncia, na medida em
que qualquer grupo social pode organizar um espao para discutir questes, com base nos eixos temticos
propostos pelo governo federal, que so incorporadas na sistematizao das propostas para a etapa nacional
9

Fluxograma das etapas da 1 Conseg encontra-se anexo (Figura 1).


As conferncias municipais eram consideradas eletivas quando realizadas em municpios com mais de 200 mil habitantes e/ou
que participavam do Pronasci. As demais foram consideradas etapas preparatrias.
10

com o envio de relatrio padro. Foram realizadas 1.140 conferncias livres dentro de presdios, batalhes,
universidades, ONGs, conselhos etc. e por atores os mais diversos: estudantes, policiais, profissionais do
sexo, operadores da justia, ativistas de direitos humanos etc. A conferncia virtual foi uma etapa indita
idealizada pela Coordenao da 1 Conseg. As propostas consolidadas nos fruns de discusso e enquetes
virtuais foram tambm incorporadas no Caderno de Propostas.
Cursos de capacitao presenciais e de ensino a distncia sobre o tema Convivncia e Segurana
Cidad e Democracia Participativa e Segurana Pblica foram realizados com a participao de quase 2
mil pessoas do Brasil inteiro. Pesquisas e estudos foram financiados para subsidiar e qualificar alguns
debates especficos, como a Consulta Nacional aos Policiais, uma radiografia indita sobre perfil, opinies e
valores dos policiais brasileiros, que envolveu mais de 64 mil operadores da segurana pblica.
A inteno era ampliar o debate, aprofundar os temas e diversificar o pblico participante. Toda essa
mobilizao culminou numa etapa nacional plural, representativa e heterognea, o que tambm se refletiu em
seus resultados. O Caderno de Propostas11, documento que consolidou 1.359 relatrios de todas as etapas
eletivas e preparatrias e que orientou os debates dos grupos de trabalho no momento final da conferncia,
foi fruto de um sofisticado processo de sistematizao, com a anlise de contedo de cada uma das propostas
por uma equipe e a gerao de snteses com respectivos cdigos (para que o participante conseguisse
identificar quais propostas originais foram ali sintetizadas e de que relatrios elas tinham vindo).
Sobre o desenho metodolgico da 1 Conseg, ousadia e inovao foram sua marca registrada. A
equipe da Coordenao de Metodologia j acumulava experincias em processos participativos em outras
reas e tentou reparar alguns problemas j detectados em outras iniciativas, bem como replicar aes que
deram certo em outros contextos. Alguns elementos inovadores: voto cruzado entre os segmentos
sociedade civil e trabalhadores nas etapas eletivas (ou seja, os representantes eleitos recebiam votos tanto do
seu segmento quanto do outro; representantes do poder pblico no votavam, j que eram indicados);
excluso do tradicional e exaustivo momento de votao plenria do regimento interno antes do incio de
cada etapa; aumento e diversificao das etapas preparatrias; definio prvia do nmero mximo de
propostas para as etapas preliminares (7 princpios e 21 diretrizes) e para a etapa nacional (10 princpios e 40
diretrizes), garantida pelo uso obrigatrio de relatrio padro; realizao de momentos interativos para a
definio das propostas que iriam compor o relatrio final (momentos pautados pela priorizao de propostas
e valorao de ideias, em vez da votao com crachs em plenria final esse ponto ser aprofundado
frente).
Essas inovaes, em que pese a necessidade de alguns ajustes, em especial quanto consolidao dos
resultados da deliberao final na etapa nacional, contriburam para a qualificao das discusses realizadas e
para o dilogo entre atores que no se reconheciam como interlocutores.
4.5.

Etapa nacional da 1 Conseg: o desafio estava posto


A etapa nacional da 1 Conseg aconteceu em Braslia (DF) de 27 a 30 de agosto de 2009, com mais de
1.900 participantes com direito a voz e voto, alm de convidados e observadores nacionais e internacionais.
Sobre os atores envolvidos, como j previsto desde o incio do processo, paralelo aos ganhos de
interlocuo e reconhecimento que foram acumulados ao longo de todas as etapas prvias, havia uma tenso
permanente no ar. Conflitos histricos no se desatam da noite para o dia. Interesses corporativistas
pautavam a participao dos representantes, em especial das categorias de trabalhadores de segurana
pblica. Algumas organizaes da sociedade civil tambm se mostraram reativas ao processo, tendo seu
pice em plenria preparada por representantes durante a etapa nacional em reao revitalizao do
11

Para uma anlise sobre o contedo das propostas, em especial com relao ao sistema penitencirio, veja S e Silva, 2010.
Alguns pontos considerados pelo autor: abordagem de questes mais evidentes do setor, mas tambm de temas que no foram
ainda devidamente problematizados pela poltica nacional de segurana pblica (voto do preso; aproximao do preso e famlia
etc); preocupaes bastante estratgicas (incluso de temas tidos como tipicamente estruturantes de uma poltica); propostas com
contornos sistmicos; criatividade.

10

Conselho Nacional de Segurana Pblica (Conasp). Apesar disso, a etapa desenvolveu-se bem e as
deliberaes fluram.
Durante essa etapa tambm ocorreram atividades para alm dos espaos oficiais de discusso e
deliberao, entre elas atividades culturais12 e a Feira de Conhecimento em Segurana Pblica. Esta ltima
tinha a inteno de fazer um contraponto s feiras tradicionais que geralmente ocorrem em eventos
relacionados segurana pblica (exposio ou venda de produtos como viaturas e armas, por exemplo).
Aps um processo pblico de seleo, boas prticas em segurana pblica foram selecionadas para
exposio, o que representou um importante espao de divulgao e troca de experincias. importante que
em processos de conferncias haja vlvulas de escape com ambientes e atividades mais ldicas para que os
participantes possam se distanciar das tenses dos debates, que muitas vezes so longos e difceis. Tais
espaos tambm so estrategicamente utilizados para articulaes e encontros aps o encerramento das
atividades oficiais de deliberao.
Quanto aos espaos deliberativos, ao todo foram 40 grupos de trabalho (GTs) onde se discutia os
princpios para a poltica nacional e as diretrizes especficas de um determinado eixo (somente se discutia o
que estava consolidado no Caderno de Propostas). De acordo com o projeto metodolgico da 1 Conseg,
princpios eram entendidos como valores que orientam uma poltica ou organizao (ex.: Segura Pblica
s se faz com cidadania e participao social) e diretrizes eram compreendidas como meios de
implementar/desenvolver um conjunto de aes (ex.: Potencializar os conselhos de segurana pblica nas
esferas municipal, estadual e nacional). Cada participante optava pelo eixo temtico que iria debater ao
longo de toda a etapa nacional.
Sobre a atuao dos participantes, vale dizer que representantes do poder pblico, trabalhadores e
sociedade civil debateram os temas propostos de forma horizontal, divergiram em muitas questes,
alcanaram consensos em outras e aliaram-se para aprovar e reprovar propostas. Essa a forma como as
discusses no mbito das conferncias se desenrolam e os atores se comportam. As regras que conduzem os
processos de discusso conferem prerrogativas iguais para todos, independentemente do segmento ou da
provenincia. H uma horizontalizao do poder nos espaos de deliberao - argumentao, negociao e
capacidade de convencimento so as ferramentas para que grupos consigam emplacar propostas ou rejeitlas.
Apesar das regras uniformes de funcionamento dos GTs, a dinmica utilizada pelos grupos variou.
Com isso, houve plenrias organizadas, que seguiram o fluxo de discusses e terminaram seus trabalhos nos
prazos previstos; outras nas quais a confuso foi generalizada e as discusses elevaram a temperatura do
ambiente. Houve grupos mais conservadores, outros mais radicais. Participantes exaltados, outros auxiliando
no processo de mediao. Esse cenrio a realidade das conferncias e apresenta como as deliberaes (os
nomes dados a esses espaos especficos so variados: plenrias temticas, grupos de trabalho etc.) se
desenrolam em espaos participativos. No caso da 1 Conseg, foi contratada equipe especializada em
facilitao de trabalhos de grupo, o que conferiu um dinamismo maior aos espaos deliberativos.
O primeiro momento de discusso referia-se aos princpios. O segundo momento de discusso referiase s diretrizes: cada grupo deveria entregar no mximo 10 diretrizes referentes ao eixo temtico escolhido. O
processo de sistematizao das propostas foi realizado por uma equipe tcnica contratada para essa funo
(com a liderana da Coordenao de Metodologia da 1 Conseg) que produziu snteses de ambas as listagens
com a consolidao dos trabalhos das 40 salas 26 princpios e 377 diretrizes.
Aps a sistematizao, as propostas foram submetidas a todos os participantes com direito a voz e
voto durante o Momento Interativo Etapa 213. Para a realizao desse momento, as propostas eram afixadas
12

Um rico rol de atividades, entre elas: Exposio Fotogrfica Atravs das Lentes: retratos da realidade penitenciria (com
trabalhos de presidirios), Feira de Artesanato (produzidos por presidirios), Mostra de Desenhos (resultado do processo de
mobilizao nas escolas), Festival de Msica, Mostra de Vdeos da 1 Conseg etc.
13
A Etapa 1 do Momento Interativo realizada um dia antes focou no levantamento de comentrios dos participantes sobre o
contedo debatido at aquele momento por todos os GTs. A ideia era permitir que cada participante pudesse visualizar o
andamento dos debates dos 40 GTs e incluir comentrios que poderiam ser contemplados na fase final das discusses dos grupos.

11

em oito grandes painis um para os princpios e os demais para cada um dos sete eixos temticos. Cada
participante recebia 16 adesivos (identificados por painel) e deveria necessariamente distribuir dois deles
para cada um dos painis14. A ideia era realizar um momento deliberativo no qual os participantes, de forma
interativa e at mesmo ldica, poderiam olhar para as propostas de todos os eixos temticos, permitindo uma
percepo mais ampla e completa do setor. O resultado final foi a obteno dos 10 princpios e das 40
diretrizes mais pontuadas15, levado plenria final para conhecimento e consagrao por parte do pblico,
num momento em que tambm foram votadas moes16.
Ao final da etapa nacional foram definidos princpios e diretrizes orientadores da Poltica Nacional de
Segurana Pblica, que apontavam para a necessidade de um novo patamar de discusso sobre o tema. Um
novo paradigma que consiga abranger reas de atuao que extrapolam a ao policial e demandam polticas
preventivas para a rea, ao mesmo tempo em que desenha um novo lugar para as polcias na poltica de
segurana, reconhecendo na violncia e na criminalidade expresses graves da desigualdade que vitima a
sociedade brasileira.
Como a metodologia diferenciada no focava na produo de consensos forados - vale dizer que
era o primeiro debate nacional sobre segurana pblica com a ampla participao dos trs segmentos - o rol
final de princpios e diretrizes apresentou as contradies das percepes dos atores envolvidos. O espao de
concertao poltica indito no setor evidenciou pautas pouco ntidas, interesses corporativistas, anseios dos
gestores que no casavam com os dos demais etc. A 1 Conseg teve o mrito de conseguir articular esse
caldeiro de atores e interesses, trazendo suas pautas para uma arena nica. Convergncias existiram, porm
os dissensos ficaram expostos.
A despeito da riqueza de se evidenciar os dissensos, como se dar a implementao de propostas
contraditrias? Como lidar com isso para avanar nas polticas pblicas de segurana? A opo metodolgica
de se trabalhar com a priorizao e valorao de propostas, que se mostrou adequada para a fluidez e
substancialidade das deliberaes, gerou impasses, mas tambm uma oportunidade para se aperfeioar os
procedimentos que regem as conferncias nacionais.
Sobre os responsveis pela implementao dos resultados, h propostas que, para serem implementadas,
bastam iniciativas do Ministrio da Justia; outras que dependem de aes dos rgos gestores da segurana
pblica dos trs entes federados. Algumas delas necessitam de aes intersetoriais dentro do prprio poder
executivo. H propostas destinadas a outros poderes, o que extrapola o mbito deliberativo da Conferncia.
H, ainda, aquelas que precisam de esforo conjugado de aes de dois ou trs poderes do Estado (executivo,
legislativo e judicirio), alm do Ministrio Pblico, da sociedade civil e de outros atores.
O grau de exequibilidade tambm varia: h propostas amplas que apenas marcam uma posio
poltica, mas no descrevem uma ao especfica para o setor; enquanto h outras pontuais que tecem
pormenores para sua implementao. Ao lado de demandas focadas nas polticas pblicas para o setor de
forma mais ampla e harmnica com os princpios do sistema, h diversas propostas que se destinam a grupos
e interesses especficos. Como as conferncias so cada vez mais momentos de visibilidade de interesses
segmentados, a fragmentao parece ser coerente e at mesmo necessria. Contudo, gera tambm uma
situao de impasse quanto priorizao e viabilidade de sua incorporao na agenda governamental. Como
chegar ao equilbrio entre novas demandas, complexidade crescente da sociedade e propostas factveis com a
realidade do setor?
14

Tentou-se fazer essa valorao com a utilizao de controles remotos e contagem eletrnica de pontos, porm a tecnologia
apresentou problemas para ser adaptada ao ambiente da 1 Conseg e tambm gerava altos custos adicionais.
15
Sobre as diretrizes, o ranking final foi assim definido: as trs mais pontuadas de cada eixo temtico (totalizando 21) seguidas das
19 mais pontuadas no ranking geral das diretrizes, independentemente do seu respectivo eixo. Essa estratgia tinha como objetivo
assegurar que pelo menos trs diretrizes de cada eixo temtico estivessem na lista final de diretrizes priorizadas.
16
No mbito das conferncias, moes so textos aprovados com opinies consensuadas pelos participantes, e dizem respeito a
outros assuntos que no aos eixos temticos propostos ou instncia onde est sendo discutida. Tm um carter mais poltico,
geralmente apresentando uma posio de aplauso ou de repdio". Aps sua aprovao, devero ser encaminhadas instncia
devida.

12

Os resultados produzidos sofreram uma srie de crticas de analistas. Sapori (2010), renomado
especialista em segurana pblica (com experincia na gesto pblica do setor), escreveu um interessante
texto a respeito, reconhecendo que o produto final da 1 Conseg assemelhava-se a uma colcha de retalhos:
No h um direcionamento poltico e estratgico ntido no conjunto dos princpios e diretrizes votados. Eles
no se complementam de modo sistmico, havendo contradies em alguns momentos.
O autor notou que 1/3 das diretrizes versavam sobre demandas especficas das associaes e
sindicatos dos trabalhadores da rea, inclusive as trs mais votadas. Para Sapori, alm do corporativismo,
contribuiu para a aparente inconsistncia do resultado final a fragilidade propositiva dos movimentos
sociais. Um espao de participao como a 1 Conseg exigia dos representantes da sociedade civil uma
postura menos denunciativa e crtica, mais propositiva e engajada, com foco no encaminhamento de solues
para os problemas do setor.
Apesar das crticas, Sapori, assim como outros analistas e atores dos trs segmentos envolvidos na 1
Conseg, reconhecem o avano que foi a abertura para participao social de tema conhecidamente rido e
avesso a mudanas. Para ele, a 1 Conseg representou a insero na segurana pblica de mecanismos de
governana democrtica e que a vantagem disso a disseminao de uma conscincia coletiva mais
direcionada para a busca de solues para os problemas vivenciados (2010: 161).
O que se pode dizer que a experincia foi inovadora, desafiadora e, principalmente, transformadora.
Discutir segurana na esfera pblica, no mais como uma emergncia diante de alguma situao de grave
comoo social, era algo novo. O esforo comum entre Estado e sociedade para construir a Conferncia foi
um passo simblico, mas tambm materialmente relevante, no processo de abertura democrtica da gesto da
segurana pblica.
A 1 Conseg desencadeou a reestruturao do Conselho Nacional de Segurana Pblica Conasp,
rgo colegiado deliberativo sobre a Poltica Nacional de Segurana Pblica. Com a publicao do Decreto
n 6.950, de 26 de agosto de 2009, de modo bastante simblico no primeiro dia da etapa nacional da 1
Conferncia Nacional de Segurana Pblica, o novo Conasp agrega trs elementos de teor altamente
democrtico: participao dos trs segmentos gestores, trabalhadores da rea e sociedade civil, realizao
de indito processo eleitoral para escolha de conselheiros e carter deliberativo. O Conasp alm de ser
reativado, passou a incorporar bases mais representativas e capacidade decisria (Kopittke et al., 2010).
O Conasp j se movimenta para a convocao da 2 Conferncia Nacional de Segurana Pblica, a ser
realizada em 2012. Os desafios esto colocados mesa. O esforo de se avanar na organizao
(metodolgica, temtica, estrutural etc.) pode ser agora avaliado e reformulado numa nova edio desse
processo que marcou uma mudana profunda na forma de gerir a segurana pblica, bem como na forma
como os atores envolvidos se articulam17 e os temas prioritrios so levados esfera pblica.
5. Concluses Que caminhos seguir?
A abertura da administrao pblica brasileira para espaos e processos participativos parece ser um
movimento que no tem volta. Nas ltimas dcadas, houve o fomento, a institucionalizao e a consolidao
desses canais na formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas. H, ento, uma ambincia
propcia para reflexo sobre seus limites, necessidade de correes de rota e balano sobre suas reais
contribuies.
A inteno aqui , luz da 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica, trazer alguns elementos
para subsidiar discusses sobre o tema, em especial sobre a efetividade desses processos. Avritzer questiona
Tem sido possvel sociedade civil pautar as polticas pblicas no nvel federal de governo por meio dos
mecanismos participativos? (2010: 179).

17

Sobre a evoluo da rede de atores mobilizados durante o processo da 1 Conseg (foco na Comisso Organizadora Nacional), ver
PAVEZ et al., 2009.

13

A pesquisadora Nuria Grau (2011), ao estudar participao social na administrao pblica


brasileira18, detectou dficits de governana democrtica que afetam os modelos organizacionais dos rgos
pblicos federais, ou seja, constatou que h problemas a serem enfrentados com a ampliao e fortalecimento
da esfera pblica. Em alguma medida, necessrio rearticular as relaes Estado-sociedade tendo em vista a
ampliao da influncia poltica direta da cidadania (sociedade portadora de direitos polticos) sobre o Estado
e, em particular, sobre a administrao pblica. Para a autora, mais especificamente, est pendente uma
deciso poltica a respeito de qual o papel que deve ser potencializado nos conselhos e nas conferncias.
No se quer aqui sugerir a padronizao de fluxos, etapas, metodologias, composio e
funcionamento. Os setores tm suas trajetrias institucionais e evolues histricas prprias. No
corresponde, portanto, esperar que pode funcionar eficazmente uma poltica uniforme de fortalecimento da
governana democrtica na APF [administrao pblica federal] (GRAU, 2010: 11). Contudo, h premissas
bsicas que podem servir para orientar e aperfeioar os processos, sem anular a heterogeneidade tpica da
administrao pblica.
O que uma conferncia? O que no uma conferncia?19 Conferncias so espaos de dilogo,
debates e proposies sobre polticas pblicas; so instncias de concertao poltica onde se mapeiam e se
explicitam consensos e dissensos. Convocada e coordenada por determinado(s) rgo(s) do poder executivo,
tem nesse elemento os limites do seu poder de interveno direta. No so espaos de debates acadmicos
(apesar de a Academia ser um ator bem-vindo), de deliberaes sobre reivindicaes corporativistas (salrio,
plano de carreira etc.), nem locus de demandas individuais. Em aspectos funcionais, conferncias no so
espaos isentos de regras, no so assembleias soberanas. Esse ponto importante pelo seguinte
desdobramento: os resultados das conferncias no se impem como verdade absoluta de execuo imediata.
Tm seu tempo de incorporao, maturao e confrontao com decises tomadas em outros foros legtimos
de tomada de deciso pblica (outros espaos participativos, instncias do poder executivo, poder legislativo
e outros).
Os marcos jurdico-institucionais tambm existem para ser compreendidos como limites para a atuao
dos espaos participativos. Como executar aquilo que inconstitucional? Como levar a cabo propostas que
no condizem com o sistema legal-institucional definido para o setor? Um processo participativo pode
desencadear mudanas no ordenamento, mas isso no cabe somente ao rgo do poder executivo que o
coordenou. E no algo simples, envolve outros poderes, outras decises poltico-administrativas. Algo que
preciso desmistificar a fora e o imediatismo dos resultados das conferncias.
Quanto aos resultados de conferncias que extrapolam o setor coordenador do processo, estes
intervm em polticas de outros setores e muitas vezes se sobrepem a resultados de outras conferncias
nacionais. preciso construir uma estratgia de coordenao horizontal (Silva, 2009) entre esses espaos
para que polticas intersetoriais complexas sejam construdas com base no conjunto de deliberaes ocorridas
nos espaos participativos dos diversos setores que as compem. Essa percepo tambm traz limites aos
produtos de conferncias de um nico setor se a resoluo versa sobre uma ao a ser articulada com outras
reas, a sua execuo no responsabilidade somente da pasta que convocou o processo; ser preciso, ento,
articular-se com os demais rgos, checar recorrncias de resultados que convergem (e tambm divergem)
com a resoluo e definir qual ser a linha de atuao do governo20.

18

Grau fez uma pesquisa sobre Os modelos organizacionais, controle poltico, controle social e participao, componente de um
estudo maior sobre Taxonomia dos Modelos Organizacionais da administrao pblica brasileira (financiado pelo Ministrio de
Planejamento, Oramento e Gesto, Banco Mundial e PNUD). Os resultados produzidos so fruto de uma exaustiva investigao
documental e emprica sobre alguns canais de participao, incluindo as conferncias nacionais (veja na Bibliografia informaes
sobre a publicao).
19
Reflexo inspirada num exerccio feito pela coordenao da 1 Conseg e registrado no Relatrio Final (2009: 27-29).
20
Silva, em estudo sobre as conferncias nacionais, identifica que do total de proposies finais de 30 conferncias nacionais
analisadas, 45% (3.624) demandavam encaminhamentos de competncia exclusiva do ministrio responsvel pela realizao da
conferncia; 55% (4.423) eram de competncia compartilhada (2009).

14

Por isso, que cada vez mais haver demanda por processos participativos interministeriais. Quando
se fala em segurana pblica, por exemplo, no se podem desconsiderar aes no setor da sade, dos direitos
humanos, da educao etc. Para alm de compartimentar ainda mais as polticas pblicas, os processos
participativos podem ser espaos de construo coletiva de decises que desencadeiem respostas mais
completas aos problemas da sociedade.
J h um esforo, ainda tmido, de se fazer processos intersetoriais. Como exemplo, houve a 1
Conferncia Nacional de Economia Solidria (2006) que foi coordenada pelos Ministrio do Trabalho e
Emprego, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome. A 3 Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador tambm foi coordenada por trs ministrios:
Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio da Sade e Ministrio da Previdncia Social.
Grau (2011) tambm coloca em xeque o carter deliberativo das conferncias. O que de fato importa:
vinculao das decises ou relevncia dos temas deliberados? Se numa conferncia deliberativa no se
consegue chegar a um rol factvel de resolues com contedo relevante, o que adianta conferir-lhe carter
deliberativo? O elevado nmero de proposies (contedos e amplitude diversos) uma barreira para o
prprio teor deliberativo dos processos conferenciais. A priorizao das demandas facilita a incluso de
temas na agenda do rgo realizador das conferncias e nos demais rgos envolvidos. Essa questo refora a
necessidade de delimitao do temrio, bem como da forma, quantidade e contedo dos resultados finais de
uma conferncia.
A no incorporao de resultados no rol de aes da pasta envolvida gera frustrao e ceticismo por
parte dos segmentos participantes. Os atores se envolvem, deliberam e finalmente decidem. Para qu? Para
quem? Num regime democrtico as relaes polticas entre Estado e sociedade se caracterizam tambm pelo
mtuo comprometimento, isto , pelo grau de confiana entre esses dois entes na fora executria de decises
pblicas (S e Silva et al., 2010). A mobilizao de centenas de milhares de pessoas num processo
participativo amplo gera um documento final, a soma de horas e horas de discusses. Esse documento um
acordo selado entre os segmentos representados e entre eles sempre est o poder pblico, inclusive (e
especialmente) representantes legtimos do setor que convocou o espao deliberativo.
Chega-se, ento, questo do papel do poder pblico nos espaos participativos. Decidir pela
democracia, pela democratizao da gesto de polticas pblicas especficas, uma tarefa complexa para
qualquer gestor. Convocar uma conferncia nacional traz responsabilidades nos mais variados nveis parte
do poltico, passa pelo social e desemboca no oramentrio-financeiro. Os custo so grandes, porm os
ganhos so maiores. Optar pela abertura da gesto um exerccio que traz para perto da poltica pblica as
reais demandas sociais, alm de conferir maior legitimidade para as aes dos rgos pblicos. Por isso, os
rgos governamentais precisam ser representados nas conferncias (e em outros espaos de participao,
como os conselhos) por agentes pblicos que de fato possuam poder de deciso e dominem os temas
debatidos.
Sobre metodologia, a experincia metodolgica de priorizao, utilizada na 1 Conseg, traz em seu
desenho vrias potencialidades para se melhorar os exerccios deliberativos das conferncias. Mais ainda:
um forte contraponto s metodologias que se pautam em decises plenrias nas quais h srios vcios e
lacunas de participao (plenrias esvaziadas, conduo inadequada de votaes, crachs equivocadamente
distribudos etc.). H, porm, pontos a serem aperfeioados. Os momentos interativos de priorizao, por
exemplo, podem ser mais efetivos se houver mecanismos de excluso de propostas contraditrias.
Todavia, tambm necessrio salientar que se duas propostas contraditrias ficaram no rol de
propostas mais bem votadas, talvez seja uma sinalizao de que o tema ainda no consensual e que as
discusses sobre o assunto continuam, sob pena de se influenciar o governo a tomar decises precipitadas
sobre temas polmicos e muitas vezes ainda em construo.
Democracia pressupe conflito e nem sempre o exerccio democrtico, com base na ao comunicativa
e no poder argumentativo, chega a resultados consensuais. E esse no o nico objetivo desses processos.
Evidenciar pautas e externar conflitos pode ser bons resultados, e no necessariamente chegar a propostas
estanques, superficialmente discutidas, que se apresentam como decises finais. Na medida em que a

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democracia avana e que as conquistas bsicas de direitos j se desdobraram em polticas pblicas, o


movimento natural de que tambm se avance na sofisticao e complexidade das decises a serem tomadas
nas arenas polticas, bem como das aes a serem desenvolvidas pelo poder pblico para atender s novas
demandas.
Mais ainda, importante perceber que os processos participativos tm como um dos principais
objetivos derrubar barreiras entre interlocutores que muitas vezes no se reconhecem como tal. Num
processo indito como a 1 Conseg, no qual os atores envolvidos comumente no se (re)conheciam, muito
menos dialogavam, um dos principais resultados foi estreitar laos e tornar os atores reconhecveis. Propiciar
a alteridade um pressuposto dos espaos participativos. Se os atores no se reconhecem, como alcanar
legitimidade para as decises coletivas? Como perceber o produto desses processos como a posio de um
coletivo sobre determinada poltica pblica? E como esse coletivo far presso para a consecuo das suas
decises se no se enxerga como co-autor do produto final do processo?
Assim, ao lado de resultados que intervm diretamente na poltica pblica em discusso, h resultados
que se traduzem no aumento da legitimidade dessas polticas, solidariedade social, reconhecimento entre os
atores e mobilizao para desenvolvimento do setor.
Nessa busca por aperfeioamento das conferncias para torn-las mais efetivas, um importante fator
a criao de mecanismos de monitoramento dos encaminhamentos e da implementao dos resultados dos
processos. H uma tendncia a enxergar o final da conferncia como a realizao da sua etapa final.
Geralmente, no uma h estratgia montada para o ps-conferncia. Geralmente no so feitas avaliaes
imediatas da prpria conferncia (anlise da execuo das etapas, projetos e objetivos propostos), muito
menos definies sobre como se desenvolver o monitoramento dos resultados.
A 1 Conseg inovou nesse sentido. Alm de ter desde o incio colocado o ps-Conseg como etapa do
processo conferencial com a realizao de momentos avaliativos com a equipe coordenadora e com a
Comisso Organizadora Nacional, foi criado grupo de trabalho para analisar e fomentar a implementao
dos princpios e das diretrizes emanados da 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica e preparar as
bases para estruturao de um sistema de acompanhamento de resultados. Um relatrio final dos trabalhos
do GT foi apresentado com um mapeamento de rgos que j possuam aes que direta ou indiretamente
lidavam com a implementao das diretrizes21. Hoje est sendo montada uma cmara tcnica no Conselho
Nacional de Segurana Pblica para continuar o trabalho permanente de monitoramento.
Enfim, avanos ocorreram no que tange democratizao da administrao pblica e s relaes entre
Estado e sociedade. Como Avritzer assinala, em nvel federal de governo:
Vemos avanos importantes na organizao da participao social, mas no possvel
ainda aferir impactos nas polticas pblicas e na organizao do governo, (...).
preciso, agora, dar o passo adicional de torn-la [a participao social] efetiva a ponto
de que a participao passe a pautar a produo e a implementao de polticas
pblicas no nvel federal. (2010: 179-180)
O desafio est posto para a administrao pblica e a sociedade: realizar processos participativos com
centenas de milhares de pessoas envolvidas para discutir um tema complexo e produzir resultados de
polticas pblicas que sejam efetivamente implementados. Os canais de democracia participativa so grandes
aliados na construo das polticas pblicas brasileiras. Ao se tornar cada vez mais aberta e inclusiva s
contribuies dos mais diversos interlocutores pblicos e privados, a administrao pblica permite que a
poltica amadurea, corrigindo falhas, reavaliando pontos crticos e fortalecendo as aes.

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Informaes disponveis no site oficial do Conasp http://portal.mj.gov.br/conasp/.

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2009.
Anexos
Figura 1 Fluxograma da 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica

Fonte: ANJOS, Fernanda A. dos & OLIVEIRA, Mariana S. de C. (orgs.). Relatrio Final da 1 Conferncia Nacional de
Segurana Pblica. Ministrio da Justia. Braslia, 2009.

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Tabela 1 - Lista de Entidades da Comisso Organizadora Nacional


SOCIEDADE CIVIL
1 Frum Brasileiro de Segurana Pblica
2 Rede Desarma Brasil
3 Rede F4
4 Ordem dos Advogados do Brasil OAB
5 Movimento Nacional de Direitos Humanos MNDH
6 Frum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos - FENDH
7 Viva Rio
8 Instituto Sou da Paz
9 Instituto So Paulo Contra a Violncia (Frum da Cidadania Contra a Violncia de So Paulo e Frum Metropolitano de
Segurana Pblica)
10 Conselho Nacional de Igrejas Crists do Brasil - CONIC
11 Rede Nacional de Altos Estudos em Segurana Pblica - RENAESP
12 Grande Oriente do Brasil
13 Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria - CNPCP
TRABALHADORES
14 Associaes Nacionais da Polcia Federal
ADPF - Associao Nacional dos Delegados de Polcia Federal
APCF - Associao Nacional dos Peritos Criminais Federais
FENAPEF - Federao Nacional dos Policiais Federais
15 Federao Nacional dos Policiais Rodovirios Federais
16 Associaes Nacionais da Polcia Militar
AMEBRASIL - Associao Nacional dos Oficiais Militares Estaduais
ANASPRA - Associao Nacional de Entidades Representativas de Praas Policiais e Bombeiros
FENEME - Federao Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais
17 Associaes Nacionais da Polcia Civil
ADEPOL - Associao dos Delegados de Polcia do Brasil
COBRAPOL - Confederao Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis
18 Associaes Nacionais da Polcia Tcnico-Cientfica
ABC - Associao Brasileira de Criminalstica
ABML - Associao Brasileira dos Mdicos Legistas Civis
FENAPP - Federao Nacional dos Papiloscopistas Policiais
19 Liga Nacional de Corpos de Bombeiros Militares do Brasil - LIGABOM
20 Conselho Nacional das Guardas Municipais
21 Sindicato dos Agentes Penitencirios Federais SINDAPEF
22 Frum Nacional de Ouvidores de Polcia
23 Associao Nacional dos Defensores Pblicos - ANADEP
GESTORES
24 Ministrio da Justia Coordenao Executiva da 1 CONSEG
25 Ministrio da Justia Departamento de Polcia Federal
26 Ministrio da Justia Departamento de Polcia Rodoviria Federal
27 Governo Federal
Secretaria Geral da Presidncia da Repblica - SEGES
Secretaria Especial de Direitos Humanos - SEDH
28 Colgio Nacional dos Secretrios de Segurana Pblica
29 Conselho Nacional de Comandantes Gerais das Polcias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares

19

30 Conselho Nacional de Chefes da Polcia Civil


31 Conselho Nacional dos Secretrios de Estado da Justia, Cidadania, DH e Administrao Penitenciria
32 Conselho de Dirigentes dos rgos Periciais do Brasil
33 Frente Nacional de Prefeitos
34 Gabinetes de Gesto Integrada Municipal
DEMAIS PODERES
35 Conselho Nacional de Justia
36 Ministrio Pblico
Conselho Nacional do Ministrio Pblico
Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais do Ministrio Pblico dos Estados e da Unio
37 Comisso de Segurana Pblica da Cmara dos Deputados
Fonte: ANJOS, Fernanda A. dos & OLIVEIRA, Mariana S. de C. (orgs.). Relatrio Final da 1 Conferncia Nacional de
Segurana Pblica. Ministrio da Justia. Braslia, 2009.

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