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06. El presupuesto: concepto y funcin. Principios

presupuestarios (L21)

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Configuracin histrica del presupuesto del

Estado
De sus orgenes a la etapa constitucional
En sentido actual, los Presupuestos son la Ley por la que cada ao el
legislativo autoriza al ejecutivo a realizar los gastos pblicos, con los
fines y los lmites que la propia ley seala.
Sus orgenes se remontan a la propia institucin parlamentaria,
cuando en el siglo XII ciertas monarquas, ante la insuficiencia de la
Hacienda real, convocan a las Cortes medievales con el fin de que
voten subsidios o contribuciones extraordinarias para la Corona.
Con la llegada del Estado liberal y del movimiento constitucionalista
del siglo XIX, asentado sobre la divisin de poderes, adquiere pleno
sentido el instituto presupuestario, entendiendo ya como autorizacin
del legislativo al ejecutivo de los ingresos y los gastos que en cada
ao ste puede recaudar y realizar.

El presupuesto en el estado liberal

A lo largo del siglo XIX, el asentamiento del Estado liberal de Derecho,
basado en la separacin de poderes y el predominio del legislativo,
como expresin de la voluntad general, convierten al Presupuesto en
un instrumento bsico del Estado constitucional.

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Se acua en esa etapa los principios presupuestarios clsicos,

alumbrados siglos atrs pero que adquieren todo su significado en el
marco de la separacin de poderes, entre ellos figuran:
Unidad presupuestaria: Se aprobar un presupuesto nico para
todos los rganos del estado.

Contenidos
1 Configuracin histrica del
presupuesto del Estado
1.1 De sus orgenes a la etapa
constitucional
1.2 El presupuesto en el estado
liberal
2 La Ley de Presupuestos en el
ordenamiento espaol
2.1 Configuracin normativ a
2.2 Naturaleza j urdica
2.3 Configuracin por el TC
3 El presupuesto en el Estado
contemporneo
3.1 La programacin econmica y
la Ley de Presupuestos
3.2 El reequilibrio de poderes
entre legislativ o y ej ecutiv o en el
marco presupuestario
4 Los principios presupuestarios
4.1 Los principios de unidad y
univ ersalidad presupuestarias
4.2 El principio de temporalidad
de los presupuestos
4.2.1 Crditos excepcionales
desde la perspectiv a temporal
4.2.2 La prrroga de la Ley de
Presupuestos
4.3 El principio de especialidad
presupuestaria
4.4 El principio de estabilidad
presupuestaria

Universalidad: se incluirn en el presupuesto todos los gastos e ingresos estatales.

Especialidad: Los gastos consignados en el Presupuesto tienen destino especfico, sin que el
Gobierno pueda alterarlo ni destinarlo a otros fines.

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Condiciones de Uso

Equilibrio: Habr igualdad cuantitativa entre el total de ingresos y de gastos aprobados.

Temporalidad: La Vigencia del presupuesto ser de un ao, sin poder excederlo.
Durante la segunda mitad del siglo XIX, la evolucin de las haciendas pblicas va a conllevar cambios
radicales en el alance del presupuesto como instituto jurdico. La consolidacin del tributo como sistema
ordinario de financiacin pblica, a diferencia de la antigua hacienda patrimonial del monarca, permite que
la generalidad de Estados europeos articulen sistemas tributarios, Espaa desde 1845, aprobados
mediante leyes del parlamento.
Los presupuestos no han de autorizar cada ao la recaudacin, que estar sujeta a leyes permanentes,

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sino la autorizacin de los gastos. Esto supone que el presupuesto sea una previsin contable de los
ingresos pblicos, sin efectos jurdicos sobre ellos, con el mero objeto de explicar cmo se financian los
gastos que en l se autorizan.
El presupuesto aparece hoy configurado como la Ley anual de autorizacin del gasto pblico, mediante la
que se fija su importe, su destino y se aprueban las reglas que ha de observar la Administracin en su
erogacin.
Dado que la CE organiza al Estado en tres niveles de Hacienda Pblicas, cada una contar con su propio
presupuesto, pero manteniendo todos ellos esa nota definitoria de ser la norma jurdica que aprueba y
autoriza el gasto pblico que puede desarrollar la correspondiente administracin en cada ejercicio.

La Ley de Presupuestos en el ordenamiento espaol

Configuracin normativa
Dos son las normas principales reguladoras del presupuesto del estado en el
ordenamiento espaol. La primera el art. 134 CE, que prescribe su contenido y las
competencias del legislativo y del ejercicio en torno al mismo. La segunda, la Ley
presupuetaria, nacida en 1977 y cuyo texto vigente es la ley 47/2003, regulando
todo el ciclo presupuestario, que incluye las fases de elaboracin, aprobacin,
ejecucin y control y a ella habra que aadir la propia ley de presupuestos de cada
ao, que por su rango de ley ordinaria puede hacer salvedad para cada ejercicio de
lo dispuesto por la LGP. De este marco legislativo se extrae:
1. Los presupuestos generales del Estado, art. 32 LGP, son la expresin cifrada,
conjunta y sistemtica de los derechos y obligaciones a liquidar durante el
ejercicio. Se trata del plan de actuacin financiera de los entes pblicos para
cada ao, autorizando sus gastos con carcter limitativo y previendo los
ingresos.

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2. El presupuesto es un instituto constitucional, en cuyo seno refleja el equilibrio

y la separacin de poderes. El 134.1 CE atribuye al Gobierno su elaboracin y
ejecucin y al legislativo su aprobacin.
3. La CE consagra, el principio de reserva de ley en materia financiera, al
disponer la aprobacin del Presupuesto por las Cortes y por la otra, confirma
la posicin preeminente del legislativo en el diseo de la Hacienda Pblica,
al recaer sobre el mismo rgano la aprobacin de los gastos pblicos, el
establecimiento de tributos y la regulacin del crdito pblico y de los
ingresos patrimoniales.
4. En tal medida, el Presupuesto es una norma atributiva de competencia, por
cuanto al autorizar los gastos, con su lmite y su destino, el legislador permite a la administracin
perseguir ciertas finalidades, pudiendo disponer de los fondos previstos.
Es esa autorizacin de gastos la que condensa los efectos jurdicos del presupuesto,
denominndose crdito presupuestario cada cifra consignada en los mismos que se autoriza a
gastar con ciertos lmites:
Cualitativo: art. 42 LGP, los crditos para gastar se destinarn exclusivamente a la finalidad
especfica para la que hayan sido autorizado por la ley de presupuestos, o a las que resulte
de las modificaciones aprobadas conforme a esta ley.
Cuantitativo: art. 46 LGP, al prohibir que la Administracin puede adquirir compromisos de
gastos por cuanta superior al importe de los crditos autorizados.
Temporal: art. 49.1 LGP, al ordenar que con cargo a los crditos de cada presupuesto slo
podrn contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y dems
prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario.

Naturaleza jurdica
De modo anloga a como las leyes tributarias vieron negada su naturaleza de norma jurdica hasta bien
entrado el siglo XX, la ley de presupuestos fue considerada durante decenios como ley meramente en
sentido formal pero no como ley material.
A lo largo del siglo XX, la extensin de lo jurdico a cualquier regulacin de la vida social, incluida la
administrativa, y la consolidacin de la ley como expresin democrtica de la organizacin social y de
control popular del poder ha permitido superar la dicotoma entre ley formal y material, y se reconoce el

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carcter ordinario de ley. Es decir norma jurdica.

El art. 66 CE atribuye a las Cortes Generales, la potestad legislativa y presupuestaria, se debe de entender
no como diferenciacin, sino como especificacin y relevancia.
El art. 134 CE, que regula la Ley de Presupuestos atribuye a las Cortes su examen, enmienda y aprobacin.

Configuracin por el TC
Desde sus primeros pronunciamientos, el TC fue edificando una lnea constante que afirmaba que la ley de
presupuestos tiene una funcin y un contenido especfico que le asigna la CE. Lo que no impide que dicha
ley contemple otras materias relacionadas directa o indirectamente con los ingresos y gastos pblicos o
incluso con fines de poltica econmica, pues se trata de una ley plena, en sentido material, que se erige en
vehculo de la poltica econmica del gobierno.
Pero esto trajo abusos, se inclua muchas materias en la Ley de presupuesto y el TC tuvo que salir al paso,
ya que esta ley contiene unos procedimientos especiales que le otorga la CE, y se hurtaba el debate del
parlamento.
Segn la nueva posicin, la Ley de Presupuestos tiene un contenido mnimo, necesario y especfico, que le
otorga el art. 134 CE, consistente en la aprobacin de los ingresos y gastos pblicos del ejercicio. A ello
pude aadirse otras materias, pero siempre que guarden relacin directa con los ingresos y gastos del
Estado, respondan a polticas econmica del Gobierno o sirvan a una mayor inteligencia o ejecucin del
presupuesto.
Por ello, el TC entre otros aspectos, rechaza que pueda modificarse la LGT o la regulacin general de los
tributos por la Ley de presupuestos, pues ello se traduce en una variacin de los ingresos ni es expresin
de la poltica econmica para el ejercicio. Pero admite, que pueda aprobarse por la Ley de Presupuesto una
norma que concreta un tipo penal que protege los intereses recaudatorios de la HP, al apreciar la relacin
directa con los ingresos pblicos.
Para evitar los efectos de esta nueva orientacin del TC, se presento, junto a la ley de Presupuestos, una
ley denominada Ley de Medidas que se tramita en paralelo y con las mismas limitaciones temporales y
parlamentarias, dando as al origen a las llamadas Leyes de Acompaamientos a la de Presupuestos,
aunque se ha interpuesto contra ella un recurso de inconstitucionalidad por el posible fraude constitucional
que significa esta tcnica legislativa.

El presupuesto en el Estado contemporneo

Dos tendencias registradas durante las ltimas dcadas en los Estados occidentales han confluido en
alterar la significacin y la propia regulacin jurdica de los presupuestos. Por una parte, la expansin del
intervencionismo, determinando un crecimiento constante del gasto pblico y su extensin a necesidades y
fines de nueva asuncin por los poderes pblicos. Por otra la prepotencia que ha ido adquiriendo el
ejecutivo en las democracias occidentales frente a las competencias parlamentarias.

La programacin econmica y la Ley de Presupuestos

Junto a los efectos generales que ha supuesto para el Presupuesto la expansin del gasto pblico y su
diversificacin, un aspecto concreto ha merecido mayor atencin: el de las relaciones y posible
subordinacin de la Ley de presupuestos a las leyes previas que fijan programas de gastos o que en
dcadas anteriores aprobaban planes econmicos globales. Surge la duda de si la ley del plan vinculaba a
la de presupuesto o por el contrario, sta poda negar los crditos necesarios para la aplicacin de aqulla,
alterando por ende sus previsiones.
Basndonos en la CE no prima ninguna de las dos normas respecto a la otra, aun teniendo un cometido
especfico limitado, la nica conclusin aceptable debe de ser la de mantener los efectos de la Ley de
Presupuestos respectos a la Ley del Plan, en trminos idnticos a los que despliega con respecto a
cualquier otra ley preexistente.
Atendiendo a la divisin entre obligaciones econmicas o financieras y obligaciones de pago, es obvio que
si la ley aprueba el programa es susceptible de hacer nacer obligaciones econmicas para la HP, la
efectividad queda pendiente de que exista crdito presupuestario para atenderlas. De manera que slo la
Ley de presupuesto permite que una obligacin econmica para la HP pueda hacerse efectiva, mediante la
realizacin del correspondiente gasto en ella previsto de acuerdo con el procedimiento administrativo de
ejecucin de presupuestos.
Cuestin diferente a la pretendida vinculacin de la Ley de presupuesto por la que aprob el programa, es
la de que sta, en cuanto ley dotada de plena vigencia, s obliga al ejecutivo, por lo que a la hora de elaborar
los presupuestos no puede sustraerse este ltimo a la inclusin de los crditos necesarios para su

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aplicacin. Hoy ordenados los gastos por programas, es obvio que las previsiones presupuestarias han de
ajustarse a los programas vigentes y al conjunto del ordenamiento.
Si no fuese as, y se esgrimiera que el ejecutivo puede suprimir del Proyecto de Ley crditos o cuantas
indispensables para financiar gastos ya previstos por una ley anterior, se estara dotando al ejecutivo de
potestad para una derogacin espuria e impropia del ordenamiento vigente, al poder dejar sin aplicacin
una ley existente aos tras aos.
Distinta de esa supeditacin del ejecutivo a las leyes preexistentes es la posibilidad de que la Ley de
Presupuestos, aun incluidos por el Gobierno los crditos necesarios para cumplirlas, no aprueba esas
dotaciones. En tal caso, no es defendible que las Cortes estn vinculadas por la legislacin anterior, dado
el carcter de la Ley de Presupuestos como ley plena, sin perjuicio de que al negar los crditos para la
efectividad del ordenamiento vigente, sin haberlo modificado, pudiera incurrirse en supuestos de
responsabilidad patrimonial del Estado legislador por los daos directos que esa actuacin provocara o
bien que el interesado que obtuviera el reconocimiento de su derecho pudiera hacerlo efectivo mediante la
ejecucin de sentencias.
Finalmente desde la ley de Estabilidad presupuestaria, la elaboracin de los presupuestos de todo el
sector pblico, estatal, CCAA y local se vinculan al objetivo de estabilidad fijado por el Gobierno y aprobado
por las Cortes, referido a los tres ejercicios siguientes, con lo que se disminuye ms la relevancia de la Ley
de Presupuesto ante decisiones previas, ahora vinculantes, conforme al art. 28 LGP, desarrollado cada ao
por una orden que concreta los escenarios presupuestarios plurianuales.

El reequilibrio de poderes entre legislativo y ejecutivo en el marco presupuestario

En cuanto a la competencia parlamentaria en la aprobacin de los presupuestos, destacan entre todas, las
restricciones a la iniciativa parlamentaria, ya incorporada en las Constituciones en el segundo tercio del
siglo XX y recogidas en nuestra CE.
Entre ellas, la limitacin del derecho de enmienda, al exigirse la conformidad del Gobierno para la
tramitacin de aquellas que supongan un aumento de gastos o minoracin de ingresos, debindose
compensar los aumentos de gastos con una disminucin en la misma seccin presupuestaria.
La prohibicin de crear tributos por Ley de Presupuestos, que slo podr modificarlos si lo autoriza la ley
sustantiva, art. 134.7 CE.
La posibilidad de prrroga de los Presupuestos si no se han aprobado el primer da del ejercicio,
permitiendo al ejecutivo proseguir su actuacin aunque las Cortes hayan negado su aprobacin a los
crditos de los gastos (art. 134.4 CE).
Finalmente una serie de disposiciones contenidas en los reglamentos de las Cmaras sobre la
ordenacin de los debates presupuestarios, lo que constituye a rebajar considerablemente la significacin
que la aprobacin parlamentaria de los presupuestos encerraba en sus orgenes.
En lo que respecta a las potestades del ejecutivo para la gestin y ejecucin del Presupuesto, dos datos
hay que subrayar:
1. Que frente a la inicial habilitacin concedida para cada ao por la ley de presupuestos, en la
actualidad es la Ley General Presupuestaria la que define, regula y atribuye al ejecutivo las facultades
con que cuenta para la ejecucin del presupuesto, confirindole as una habilitacin permanente.
2. Consiste en las denominadas facultades exorbitantes del ejecutivo respecto a ciertos crditos y que
concebidas al principio como quiebras o excepciones a los principios presupuestarios, han adquirido
hoy carta de naturaleza. Potestades que alteran el carcter limitativo con que era concebido el crdito
en el Presupuesto clsico.

Los principios presupuestarios

Los principios de unidad y universalidad presupuestarias
Se trata de principios complementarios referidos al mbito y a la estructura de los Presupuestos, lo que ha
permitido que algunos autores prefieran entenderlos como aspectos o manifestaciones de un nico
principio. Es posible diferenciarlos, teniendo el de unidad una proyeccin ms cercana en la forma, con
exigencia de un presupuesto nico y el de universalidad, sobre el contenido, ordenando que se incluyan
todos los ingresos y gastos pblicos en ese presupuesto, extendindose a la no afectacin recproca entre
unos y otros.
El de unidad vela principalmente por asegurar el control de toda la actividad financiera pblica por parte del
rgano legislativo. Con ello se evita la incoherencia de aprobar unas grandes cifras para el Estado que
resultara poco significativa si se multiplicaran posteriormente presupuestos diferenciados, que podra

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llegar a alterar el presupuesto inicial.

El de universalidad, al proyectarse en las reglas contables de no afectacin entre
ingresos y gastos y de presupuesto bruto, cmputo de ambos por su importe
ntegro, sin compensacin entre ellos, permite que los presupuestos sean fiel
expresin del grado de solidaridad alcanzado, reflejando en su globalidad la
contribucin al sostenimiento del gasto pblico y los criterios en que se ha basado,
sin que ciertos ingresos puedan entenderse circunscritos a financiar un gasto
determinado, pues es el conjunto de aquellos el que debe cubrir el conjunto de
gastos. Desde el punto de vista financiero se evita que los dficit y supervit de los
distintos entes pblicos puedan dificultar el conocimiento por el legislador de la
verdadera situacin de la Hacienda Pblica, que ser apreciada en su resultado
final.
La CE dispuso que los PGE incluirn la totalidad de los gastos e ingresos del
sector pblico estatal (art.134.2 CE).
Los principios de unidad y de universalidad presupuestaria gozan de plena
recepcin en nuestro ordenamiento positivo, por previsin directa de la CE.
Tales principios registran matizaciones:
1. Los crditos extraordinarios y suplementos de crdito, que son rogados por
el Gobierno a las Cortes para atender necesidades sobrevenidas a la
aprobacin de los presupuestos para las que stos no haban previsto
crdito o resultare insuficiente. Deben indicarse los recursos con los que se
cubrirn, y por tanto se tienen que ajustar a las previsiones para ese ejercicio,
equilibrio, dficit o supervit cuantificados, y por tanto afectan al principio de
unidad y universalidad.
2. Aun integrados en los PGE, las sociedades mercantiles, los organismos
autnomos, las entidades pblicas empresariales, la seguridad social,
cuentan con presupuestos propios en los que se determinan los gastos e ingresos jurdicamente
imputables como derechos y obligaciones de cada uno de estos entes pblicos.
3. Ciertos crditos presupuestarios pueden sustraerse a la exigencia genrica de la no afectacin entre
ingresos y gastos, se permite que por Ley se establezcan. El art. 53 LGO prev la existencia de
generaciones de crditos y admite la reposicin de crditos por reintegro de los pagos indebidos
realizado con cargo a los mismos.

El principio de temporalidad de los presupuestos

Concebida la institucin presupuestaria desde sus orgenes como habilitacin del legislador al ejecutivo
para la realizacin de gastos, es obvio que el alcance temporal de dicha autorizacin ha de ser limitado. El
art. 134.2 CE ordena que los Presupuestos tendrn carcter anual.
Dada la estructura del procedimiento de gasto, que abarca diversas fases sucesivas en el tiempo, la
articulacin concreta del principio permite dos sistemas presupuestarios, segn se imputen los gastos en
el momento en que jurdicamente nace la obligacin para la HP o por el contrario, se est al momento en
que se hacen efectivos.
Si se imputa los gastos en el momento que nace la obligacin, se habla de Presupuestos de competencia
o de ejercicio, imputndose a los crditos presupuestarios de un ao las obligaciones nacidas o
reconocidas durante el mismo, independientemente de cuando se pague.
Si se imputa cuando se hace efectivo, estamos ante el denominado Presupuesto de gestin o de Caja,
siendo lo relevante para producir la imputacin que se haya materializado durante el ao el flujo monetario.
La Ley G Presupuestaria, basada en el criterio del devengo, arbitraba un periodo de ampliacin del
ejercicio, que permita imputar al presupuesto las obligaciones reconocidas hasta cierta fecha del ao
siguiente.
Suprimido en 1984, se reintrodujo en 1997, habindose suprimido nuevamente a partir de 2003.
Es el art. 34 LGP el que recoge el principio de temporalidad del Presupuesto. El ejercicio presupuestario
coincidir con el ao natural y a l se imputarn los derechos liquidados durante el ejercicio, sea cual sea
el periodo del que deriven y las obligaciones reconocidas hasta el fin de diciembre, siempre que
correspondan a obras o prestaciones recibidas antes de expirar el ejercicio presupuestario. Se impide
reconocer obligaciones con cargo a los estados de gastos del Presupuesto si no es por obras o servicio
recibidos durante el propio ejercicio presupuestario.

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Tambin existen flexibilidad en este principio:

Crditos excepcionales desde la perspectiva temporal
Los gastos plurianuales, al admitir los compromisos de gastos que hayan de extenderse a ejercicios
futuros con los requisitos fijados por la ley, esto es, que su ejecucin se inicie en el propio ejercicio y se
respeten los porcentajes que se fijen. Se autoriza al Gobierno para modificar los porcentajes prefijados, el
importe de cada ao y el nmero de anualidades a que podrn extender estos gastos plurianuales, as
como a contratarlos sin crdito inicial en el ejercicio.
Un segundo grupo gira en torno a cierto tipo de gastos, permitindose su imputacin a ejercicio posteriores
al de su devengo, o incluso que provoquen crditos en ejercicios sucesivos al de su nacimiento. Se pueden
imputar, atrasos retributivos del personal, resoluciones judiciales, compromisos de gastos adquiridos en
ejercicio anteriores y pagos por compras de inmuebles superiores a seis millones de euros y por contratos
de obras con abono total del precio. Pero sobre todo son las incorporaciones de remanentes las que se
erigen en excepcin al lmite anual del crdito presupuestario. Cantidades de crditos presupuestarios que
al finalizar el ejercicio no estn afectadas a ninguna obligacin. El art. 49 LGP, impone su anulacin de
pleno derecho, impidiendo que sea trasvasados a los mismos conceptos en el presupuesto siguiente, no
obstante el 58 admite la incorporacin de tales remanentes cuando se refieran a algunos de los crditos
que en l se enumeran.
Una tercera excepcin viene constituida por aquellas previsiones que, en lugar de retrasar ciertas
imputaciones, como en los casos anteriores, tienden a adelantarlas, es decir, a posibilitar la contraccin de
obligaciones sin tener que esperar a que en el ejercicio siguiente se aprueben los crditos oportunos. Se
tratan de crditos extraordinarios y suplementos de crditos, as como la anticipacin de tesorera, con un
lmite del 1% de los crditos, siempre que se trate de gastos inaplazables y se deriven de una ley o se
soliciten con cargo a stos cuando an no han sido aprobado por las Cortes pero s favorablemente
informados por el Consejo de Estado.
La prrroga de la Ley de Presupuestos
Una medida excepcional cabe destacar en relacin con el habitual lmite temporal,
se trata de la prrroga automtica de los Presupuestos del ejercicio anterior
cuando el 1 de enero de un determinado ao an no han sido aprobados los de
ese ejercicio. El precepto se limita a disponer el carcter automtico de la prrroga
y su duracin hasta la aprobacin de los nuevos presupuestos.
De la regulacin de la prrroga presupuestaria puede concluirse, que opera con
carcter automtico, sin procedimiento especfico que la declare y que se extiende
su alcance al conjunto de la Ley presupuestaria, texto articulado, salvo normas con
vigencia indefinida, que rebasan la prrroga y estados de gastos e ingresos, pero
sin abarcar las modificaciones o crditos extraordinarios y suplementos de
crditos que a lo largo del ejercicio se hubieran producido, la prrroga se extienda
a las cuantas iniciales del ejercicio y tampoco alcanzar a los gastos destinados a
programas o servicios que finalizaren en el ejercicio cuyos presupuestos se
prorrogan.

El principio de especialidad presupuestaria

Concebido Como exigencia de que el gasto pblico se oriente al destino aprobado
por la Ley de presupuestos, este principio condensa el sentido de autorizacin
parlamentaria al ejecutivo.
Ha podido subrayarse una triple proyeccin del principio de especialidad,
coincidente con la triple limitacin que conlleva la consignacin de una cifra de
gasto como crdito presupuestario: la cualitativa, que manifiesta la concreta
finalidad que se quiere perseguir, la cuantitativa, que indica el volumen mximo
que puede gastarse. Dejando aparte la vinculacin temporal, pero hay
excepciones:
La cuanta y finalidad de los crditos contenidos en los presupuestos slo podrn ser modificados durante
el ejercicio, dentro de los lmites y con arreglo al procedimiento establecido mediante:
transferencias.
Generaciones.
Ampliaciones.
Crditos extraordinarios y suplementos de crditos.

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incorporaciones.
El aspecto cuantitativo se recoge en el art. 46 LGP, que impone la nulidad de aquellos compromisos de
gastos contrados sin que exista crdito presupuestario suficiente para cubrirlos.
Se reconoce la posibilidad de realizar determinados gastos que exceden de la cuanta inicialmente
aprobada, por un lado los casos de generacin, reposicin e incorporacin de crditos, as como los
anticipos de Tesorera, mecanismos que permite disponer de una cantidad mayor que la prevista.
Tambin los crditos ampliables, se trata de crditos especficos a los que la propia ley presupuestaria
confiere ese carcter.
Atendiendo a la dimensin cualitativa tambin se encuentra establecido como regla general en la LGP, que
fija la vinculacin de cada crdito exclusivamente a la finalidad especfica para la que hayan sido
autorizados, si bien se reconoce la posibilidad de modificaciones aprobadas conforme a esta ley.
Dos son principalmente las excepciones a esta regla:
1. La previsin de un denominado Fondo de Contingencia de ejecucin presupuestaria. Su importe es
un 2% del total de gastos no financieros y se financiarn nicamente las ampliaciones de crditos, los
extraordinarios y suplementos de crditos y las incorporaciones de crditos.
2. Ms significativa, consiste en las transferencias de crdito, mediante las cuales puede el ejecutivo no
ya complementar la decisin de las Cmaras respecto al destino de ciertos gastos, sino modificarla y
alterarla, disponiendo su empleo para fines distintos a los que han sido aprobados por el legislativo.
No se pueden trasvasar fondos de operaciones financieras o de capital a favor de las operaciones
corrientes, ni entre distintas secciones del Presupuesto, no con cargo a crditos extraordinarios o
suplementarios. Salvo que se deban a traspasos de competencias a CCAA, a convenios de
colaboracin entre departamentos u organismos autnomos y a la ley del Patrimonio histrico o del
programa de imprevistos. Se reconoce tal potestad al Consejo de Ministros, del Ministro de Hacienda
y de los titulares de los Departamentos ministeriales para acordar tales transferencias y a los
Presidentes de los Altos rganos Constitucionales.
Desde la inicial intervencin exclusiva del parlamento autorizando al ejecutivo para gastar, se ha caminado
hacia una progresiva extensin de las facultades de ste en la ordenacin del gasto pblico, de modo que
la decisin sobre el empleo de los recursos pblicos no puede considerarse ya agotada por el
pronunciamiento legislativo al aprobar la Ley de Presupuestos. La ley de presupuesto deja de considerarse
como ley de autorizacin o habilitadora, para entenderla como una ley de regulacin o de ordenacin
jurdica del gasto pblico.

El principio de estabilidad presupuestaria

Desde finales del siglo XVIII, los economistas liberales propugnaban la conveniencia de lograr el equilibrio
entre ingresos y los gastos pblicos, aunque no se reconoci como principio presupuestario. Con la
expansin del intervencionismo, acentuada desde 1930, el principio fue arrumbado, y form parte el dficit
pblico, como factor de estmulo del crecimiento econmico y sobre todo de la redistribucin y la justicia
social.
El ordenamiento espaol acoge como principio jurdico vinculante la estabilidad en los Presupuestos del
sector pblico, presentndose como consecuencia del pacto por la Estabilidad y el Crecimiento adoptado
por la UE en 1997.
Se extiende a todo el sector pblico, entendindose como tal el estatal, el autonmico y el local, incluido los
entes y sociedades dependientes de cada administracin territorial.
Entendiendo como exigencia de equilibrio o supervit, a lo largo del ciclo econmico, en los presupuestos
de las Administraciones cuyos ingresos no son mayoritariamente comerciales y como equilibrio financiero
en las entidades en que los ingresos comerciales son los mayoritarios.
El Gobierno, previa consulta bilateral a las CCAA y con informe del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera y
la comisin nacional de administracin local, fijar cada ao el objetivo de estabilidad presupuestaria para
el conjunto de gastos pblicos, para cada nivel territorial y cada grupo diferenciado, referidos a los tres
ejercicios siguientes.
A partir de 2007, existe una correlacin ms precisa entre estabilidad presupuestaria y el crecimiento
econmico. El Gobierno, previo informe del Consejo de poltica fiscal y financiera y la Comisin nacional de
Administracin local, fijar las tasas de variacin del PIB para los tres ejercicios siguientes, determinando
un umbral por debajo del cual podrn presentarse presupuestos con dficit si el crecimiento previsto es
inferior, debiendo ser equilibrados si el crecimiento est entre las tasas de variacin y debiendo presentar
supervit cuando el crecimiento sea superior al umbral mximo. La propia ley fija dichas tasas de variacin
en el 2% y 3% para los tres primeros ejercicios de vigencia de las modificaciones.

10/02/2015 7:21

06. El presupuesto: concepto y funcin. Principios presupuestarios (L21) ... http://derecho.isipedia.com/segundo/derecho-financiero-y-tributario-i/06-...

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Se permite no obstante, que haya dficit si es para financiar programas de intervenciones productivas, con
los lmites y requisitos que seala el propio precepto en cuanto al volumen del PIB.
En resumen, en las leyes del 2001 el principio de estabilidad presupuestaria significaba prohibicin total
del dficit pblico, con amplias potestades del Gobierno para fijar y controlar ese objetivo presupuestario, lo
que provoc que varias CCAA presentaran recurso de inconstitucionalidad contra aquella normativa. Tras la
modificacin de 2006 la estabilidad presupuestaria se entiende de forma ms fiable, admitiendo el dficit si
se reequilibra en cierto marco temporal o como consecuencia de ciertas intervenciones y fijndose los
objetivos presupuestarios por el gobierno tras una mayor intervencin de las Haciendas territoriales.
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