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Apresentao

UNIDADE 1
ESFERA

PBLICA E ESFERA PRIVADA

NO MUNDO CONTEMPORNEO

OBJETIVOS

ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de:


f

Diferenciar Administrao Pblica de Administrao de Empresas;

Conhecer as prerrogativas do Poder pblico sobre os agentes


privados e compreender suas razes e seu significado; e

Compreender a relao entre o Estado e os servidores pblicos como


distinta da relao entre empregadores e empregados no setor
privado.

Mdulo Bsico

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

INTRODUO
A extenso dos poderes do Estado e o papel da
Administrao Pblica na sociedade so temas que suscitam
grandes controvrsias e em torno dos quais no se pode,
rigorosamente, falar de consenso ou da existncia de uma posio
dominante. Por se tratar de questes que emanam do mago da
reflexo e da prtica polticas, as formulaes que venham a ser
produzidas a respeito carregaro, sempre, um forte vis ideolgico,
alimentadas por diferentes vises de mundo, concepes e valores
dos quais todos os indivduos das sociedades so portadores.
O reconhecimento desses vieses no nos deve desencorajar a
enfrentar a questo nem tampouco nos autoriza a fazer qualquer
tipo de formulao, numa espcie de vale-tudo. Ao longo de
sculos, a civilizao ocidental veio recorrentemente colocando-se
questes relativas ao Estado, ao exerccio do poder e s relaes
entre Estado e sociedade, e essa reflexo socialmente acumulada
deve nos servir de base para refletirmos sobre o papel dos gestores
pblicos na administrao do Estado brasileiro em todas as suas
esferas: municipais, estaduais e federal.
Da tradio ocidental deriva uma dicotomia que remonta
ao Direito Romano, que ganharia novos contor nos com o
desenvolvimento do Estado moderno, tal como o conhecemos
contemporaneamente, e que central para o desenvolvimento do
nosso tema: a dicotomia entre pblico e privado, da qual todos os
outros temas a serem tratados nesta disciplina decorrem
logicamente.

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

A DICOTOMIA PBLICO/PRIVADO
Toda dicotomia carrega um elevado grau de arbitrariedade
na medida em que pretende dar conta de todo o universo de
possibilidades. No caso da dicotomia pblico/privado, significa que
aquilo que est na esfera pblica deve necessariamente estar fora
da esfera privada, e tudo o que no se situar na esfera pblica deve
estar obrigatoriamente contido na esfera privada. De acordo com
essa lgica de ferro, um termo exclui necessariamente o outro, e
ambos recobrem a totalidade do existente e do imaginvel.
No entanto, no mundo real, as definies nem sempre so to claras
quanto no mundo dos conceitos.
Certamente voc deve estar associando, sem dificuldade, o
Estado esfera pblica e a empresa capitalista esfera privada.
No entanto, medida que vamos nos distanciando dos casos
extremos, a classificao vai se tornando menos bvia.

Por exemplo, em que esfera voc situaria a empresa pblica?


E os partidos polticos? E as Organizaes No Governamentais
(ONGs)? Antes de respondermos a essas perguntas, vamos
examinar os componentes de cada um dos termos, tentando
identificar o que fundamental em um e em outro?

A definio da esfera pblica uma construo, ao mesmo


tempo, intelectual e coletiva. Isso quer dizer que na substncia ou
na materialidade das coisas no h nada que nos permita situar,
inequivocamente, um bem ou um servio nela. A construo da
esfera pblica , na verdade, resultado de uma conveno social

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

especfica. Assim sendo, ir integrar a esfera pblica aquilo que


toda coletividade, e no apenas uma parte dela, pactuar, explcita
ou implicitamente, ser de interesse comum.

Tudo o que a coletividade chamada povo convencionar,


em um determinado momento de sua histria, ser de
interesse ou de propriedade comum, integrar a esfera
pblica, ficando todo o restante adstrito esfera
privada.

Disso se conclui logicamente que no h nada que seja


intrinsecamente pblico nem intrinsecamente privado, j que a
definio de ambos resulta de conveno coletiva.
Definidos os conceitos desta forma, voc logo ir perceber
que o pblico tem precedncia sobre o privado, pois a delimitao
da esfera pblica ir anteceder, temporal e logicamente, a
circunscrio da esfera privada. Isso quer dizer que o espao
pblico, e tudo o que nele se inserir, ser sempre explicitado
positivamente, ao passo que o espao privado ser delimitado de forma
residual, cabendo nele tudo aquilo que ficar de fora da esfera pblica.
A construo da esfera pblica ser tambm sempre
historicamente delimitada. Aquilo que em um determinado momento
histrico considerado como indubitavelmente pblico pode no
o ser em outro. Para explicitarmos esse ponto relevante, vamos ver
alguns exemplos.
Exemplo 1
Contemporaneamente, consideramos que a defesa da
coletividade das agresses externas, um bem claramente pblico,
encargo de uma instituio igualmente pblica o exrcito nacional,
ou mais genericamente, as foras armadas nacionais, regulares e
profissionais. No entanto, nem sempre foi assim. Durante a maior
parte da histria do Ocidente, essa funo foi delegada a exrcitos

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

de mercenrios; por tanto, a grupos privados contratados


pontualmente pelos governantes para a defesa dos seus territrios
e populaes.
Exemplo 2
A coleta de impostos , hoje, considerada uma funo
eminentemente pblica, que deve ser executada por agentes
pblicos. No entanto, durante a Idade Mdia, os impostos eram
cobrados por particulares daqueles que utilizavam as estradas ou
pontes situadas em terras sob o seu domnio.
Exemplo 3
Nas sociedades ocidentais contemporneas sejam elas
repblicas, como o Brasil e Portugal, ou monarquias constitucionais,
como o Reino Unido e a Espanha , o patrimnio e o oramento
pblicos esto inteiramente separados do patrimnio e do
rendimento dos governantes. No entanto, antes da formao do
Estado moderno, essa separao no existia, assim como continua
no existindo em outras localidades como o Sultanato de Brunei,
na sia, onde o patrimnio do Estado contabilizado como de
propriedade do sulto, o que faz do monarca de to diminuto pas
o indivduo mais rico do mundo.

A esfera pblica , por

Ficou mais claro agora?

excelncia, a esfera de
ao do Estado,

enquanto a esfera

privada a de ao dos

indivduos na sociedade
civil.

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Pois bem, a clara separao entre esfera pblica e esfera


privada a marca distintiva das sociedades capitalistas e
democrticas contemporneas em relao s demais. Dessa
separao fundamental decorrem todas as outras diferenciaes
relevantes no interior dessas sociedades, como a existente entre
um Direito Pblico e um Direito Privado; entre Estado e sociedade
civil; e entre poderes do Estado e direitos do cidado. Outra

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

diferena importante entre essas


sociedades e as demais encontra-se
na forma de administrar o Estado.
De acordo com o socilogo
alemo Max Weber, nas sociedades
tradicionais ou seja, antes que o
capitalismo tivesse se desenvolvido
plenamente nas sociedades ocidentais
predominava a administrao
patrimonial, caracterizada por uma
forma de gesto dos negcios pblicos
como se estes fossem assuntos
privados dos governantes.

Saiba mais

Maximillian Carl Emil Weber (1864 - 1920)


Socilogo, historiador e poltico alemo
que, junto com Karl Marx e mile
Durkheim, considerado um dos fundadores da Sociologia e dos estudos
comparados sobre cultura e religio.
Para Weber, o ncleo da anlise social
consistia na interdependncia entre

religio, economia e sociedade. Fonte: <http://


w w w. n e t s a b e r. c o m . b r / b i o g ra f i a s /
ver_biografia_c_1166.html>. Acesso em: 2 jul. 2009.

Seria apenas com o desenvolvimento do capitalismo, com a


formao do Estado moderno que o acompanharia e, finalmente,
com a democratizao dos Estados liberais que voc j estudou
na disciplina Estado, Governo e Mercado que iria se desenvolver
e se impor a administrao burocrtica, caracterizada por uma srie
de procedimentos administrativos, baseados na legalidade dos atos,
na impessoalidade das decises, no profissionalismo dos agentes
pblicos e na previsibilidade da ao estatal. Essa nova forma de
administrao foi estudada exausto por Weber.
Na esfera pblica, os indivduos so sempre concebidos
como cidados, seja na posio de agentes do poder pblico, isto
, de servidores do Estado, seja na condio de simples usurios
dos servios pblicos ou sujeitos submetidos s leis e normas
impostas pelo Estado.
J na esfera privada, os indivduos so concebidos como
pessoas fsicas procura da satisfao de seus interesses
particulares, podendo se associar e constituir pessoas jurdicas com
a finalidade de perseguir os mais diferentes objetivos econmicos,
polticos, religiosos, culturais etc. Mas, preste bem ateno:
a personalidade coletiva resultante dessa associao segue, no
entanto, sendo privada, e no se confunde, em momento nenhum,
com a associao e coletividade pblicas.

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

Mas, por que certas associaes tm carter pblico e outras


privado? Para responder a essa pergunta, vamos analisar, a
seguir, a diferena entre organizao e instituio, que
fundamental para a devida compreenso das diferenas
existentes entre esfera pblica e esfera privada nas sociedades
contemporneas.

Chamamos de organizao as associaes do setor privado.


Sua natureza, caractersticas e dinmica foram, e so,
exaustivamente estudadas pela teoria das organizaes, disciplina
central da administrao de empresas.

Que caractersticas so essas?

*Misso o mesmo que


objetivos principais. Fonte: Lacombe (2004).
*Objetivo um propsito,
em geral permanente, a
ser atingido por uma organizao.
Lacombe (2004).

Fonte:

A principal delas a de que as organizaes possuem


misso* e objetivos* que so autoatribudos pelos seus membros.
Nada obriga uma organizao a continuar perseguindo os mesmos
objetivos e nem mesmo a continuar existindo a no ser a vontade
dos seus prprios membros. Estes possuem inteira autonomia
respeitados os limites e imposies legais para definir e redefinir
a sua misso, estabelecer e modificar os seus objetivos, decidir por
sua expanso ou retrao, diversificao e reorientao de
atividades ou mesmo pela sua completa dissoluo.
Essas caractersticas das organizaes privadas, existentes
na sociedade civil, no encontram qualquer paralelo nas
organizaes estatais, que, por serem institudas pelo Estado para
desempenhar funes de interesse pblico, so mais frequentemente
chamadas de instituies. J as organizaes pblicas encontramse subordinadas ao Estado e tm sua misso e seus objetivos
determinados legalmente e no autonomamente, como nas
organizaes privadas.
Isso, no entanto, no quer dizer que organizaes pblicas
no possam gozar de cer ta autonomia. Por exemplo, na

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

Administrao Pblica brasileira, os rgos que integram a


administrao indireta, como autarquias e fundaes, esto
legalmente investidos de autonomia patrimonial, financeira e
administrativa em relao aos rgos centrais do governo, aos quais
se encontram formalmente vinculados. Mesmo os rgos que
compem a administrao direta federal possuem a prerrogativa
de planejar as suas atividades e estabelecer suas metas anuais. No
entanto, essa autonomia nunca ser mais que relativa.
Acabamos de mencionar que as organizaes do Estado
podem ser classificadas em duas categorias: as que compem a
Administrao direta; e as que integram a Administrao indireta.
No Quadro 1 podemos melhor visualizar as diferenas entre
essas duas categorias de Instituies Pblicas.
DESCRIO

DENOMINAO

Administrao direta

Administrao indireta

Servios integrados na estrutura administrativa da


Presidncia da Repblica e dos Ministrios (no caso
da administrao federal) e dos governos e secretarias (nos casos das administraes estaduais,
municipais e do Distrito Federal).
Organizaes dotadas de personalidade jurdica e
patrimnio prprio, que gozam de autonomia administrativa e financeira e se encontram vinculadas aos ministrios ou secretarias.

Quadro 1: Tipos de instituies pblicas


Fonte: Elaborado pelo autor

As organizaes que integram a Administrao indireta so


de diferentes tipos. No Quadro 2 voc encontrar uma breve
descrio e alguns exemplos dos tipos de organizaes da
Administrao indireta.

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

DESCRIO

EXEMPLOS

Pessoas jurdicas de direito pblico,


criadas por lei, incumbidas de servio
pblico tpico exercido de forma descentralizada, cujo pessoal se encontra regido pelo regime jurdico previsto pela lei da entidade-matriz.

Banco Central
Inmetro Instituto
Nacional
de
Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial

Pessoas jurdicas de direito pblico,


criadas por lei, destinadas a realizar
atividades no lucrativas e atpicas do
setor pblico, mas de interesse
coletivo, cujo pessoal pode tanto ser
regido pelo regime jurdico previsto
pela lei da entidade-matriz, quanto
pela CLT.

Universidades Pblicas
Fundao de Amparo ao Trabalhador Preso de So
Paulo

Empresas
pblicas

Pessoas jurdicas de direito privado,


criadas por lei, de patrimnio pblico, destinadas a realizar obras e servios de interesse pblico, cujos empregados tm suas relaes de trabalho regidas pela CLT.

Caixa Econmica
Federal
BNDES

Petrobras
Banco do Brasil

Sociedades
de economia
mista

Pessoas jurdicas de direito privado,


com participao do poder pblico e
de particulares no seu capital e na sua
administrao,
que
realizam
atividades econmicas outorgadas
pelo poder pblico e cujos empregados tm suas relaes de trabalho
regidas pela CLT.

DENOMINAO

Autarquias

Fundaes

Quadro 2: Tipos de organizaes da Administrao indireta


Fonte: Elaborado pelo autor

Organizaes

estruturam-se para

realizar ou defender

interesses parciais, em
colaborao ou

competio com outras


organizaes no
mercado.

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Contrariamente
s
organizaes

que
so
autorreferenciadas, tendo interesses prprios e objetivos variveis
com o tempo , as instituies tm objetivos permanentes a serem
perseguidos em favor de toda a coletividade e no dos membros
que a integram.
As organizaes agem e mudam conforme a lgica e
dinmica do mercado, seja para sobreviver e se adaptar s novas
condies de concorrncia, seja para dessas tirar o maior proveito
privado. J as instituies no agem para sobreviver ou se expandir,
aproveitando as condies de mercado, mas para influenciar,

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Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

regular ou mesmo substituir o mercado. Para evidenciar as funes


das organizaes, veja a seguir alguns exemplos.
Exemplo 4
As instituies pblicas de ensino atuam em uma rea
constitucionalmente aberta iniciativa privada. Sua existncia em
um mercado concorrencial, como o educacional, por exemplo, s
se justifica se:

X influenciar positivamente a qualidade da educao


em geral, por meio da oferta de um ensino pblico de
qualidade elevada, de forma a levar o setor privado
a ofertar um servio com qualidade equivalente a fim
de poder concorrer com o setor pblico como no
caso da educao superior; ou

X garantir o acesso de toda populao a um servio


considerado essencial e obrigatrio, cuja universalizao
no seria alcanada por meio do mercado como o
caso da educao bsica pblica e gratuita.
Exemplo 5
As agncias regulatrias, que tm por finalidade regular
diretamente as condies de concorrncia e de oferta de servios
em um determinado mercado, visando o benefcio de toda a
coletividade.
Exemplo 6
As organizaes que exercem suas funes de forma
monopolista, como:

X a Casa da Moeda, encarregada de emitir o meio


circulante;

X o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas (IBGE),


encarregado da produo de estatsticas oficiais;

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

X a Polcia Federal e polcias civis dos Estados, a quem


cabe a investigao de crimes e ilcitos; e

X os ministrios pblicos, federal e dos Estados,


incumbidos de propor aes penais.
Apesar das diferenas que podemos identificar entre as
organizaes privadas e as instituies pblicas, entre ambas existe
uma rea de dilogo e de influncias mtuas, que precisamente a
de gesto organizacional.
Observe que da mesma forma que a administrao
burocrtica surgiria no seio do Estado como forma de organizao,
estruturao e gesto das atividades pblicas e posteriormente iria
ser adotada pelas grandes organizaes privadas, como sindicatos,
partidos polticos e empresas capitalistas, muitas das inovaes
organizacionais e de gesto ocorridas no interior das empresas
privadas e sistematizadas pela teoria das organizaes iriam ser
adotadas pela Administrao Pblica.

Entre a administrao de empresas e a administrao


pblica existe, no mnimo, o substantivo administrao
em comum, o que indica que ambas no devam ser
consideradas como campos de reflexo e ao
inteiramente apartados.

No entanto os adjetivos pblico e privado (de empresa) no


podem ser simplesmente considerados como variaes da mesma
disciplina, pois no caso especfico da Administrao Pblica, o
adjetivo se constitui na sua parte estruturante. No por outra razo
nem por mero efeito estilstico que, j no nome desta disciplina,
pblico e privado ocupam o lugar de substantivos.
De tudo o que foi tratado at aqui, decorre, logicamente, a
primazia do pblico sobre o privado.
O Estado e suas instituies so as nicas instncias que
representam o todo em uma determinada sociedade, sendo todas

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Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

as demais organizaes representantes de partes. A relao entre


Estado e sociedade civil , portanto, uma relao entre desiguais,
em que a ltima se encontra subordinada ao primeiro. Isso no
quer dizer que o Estado possa, a todo momento, e sob qualquer
pretexto, intervir na sociedade civil, pois sua primazia significa
assimetria respaldada pelo Direito, e no arbitrariedade.
Como voc j viu nesta Unidade, a primazia do pblico sobre
o privado revela-se tambm na precedncia que o pblico tem sobre
o privado. Em primeiro lugar, porque o Estado, no exerccio de
sua funo legislativa, que ir determinar a esfera de atuao do
poder pblico. Em segundo lugar, porque somente depois, por
excluso e residualmente, que ser determinada a esfera privada.
Assim, a primazia e precedncia do pblico sobre o privado tero
efeitos diretos e decisivos sobre a lgica interna que rege os sistemas
normativos afetos a uma ou outra esfera: o Direito Pblico e o
Direito Privado.
Na sequncia examinaremos mais essa distino entre o
Direito Pblico e o Direito Privado que fundamental para
compreendermos as especificidades da gesto das instituies
pblicas em relao gesto das organizaes da sociedade civil,
tenham elas finalidade lucrativa ou no. Uma vez que a lei tenha
delimitado o espao pblico e, por excluso, definido tambm a
extenso da esfera privada, os particulares que nesta se encontrarem
sejam eles simples indivduos, associaes civis ou empresas
podero fazer tudo aquilo que a lei no proibir e deixar de fazer
aquilo que a lei no os obrigar. A essa liberdade e autonomia de ao
da sociedade civil convencionou-se chamar de liberdade negativa.

Voc deve estar se perguntando: Por que liberdade negativa?


Essa esfera de liberdade no parece suficientemente ampla
para ser vista positivamente?

Simplesmente porque essa esfera de liberdade de fato,


bastante extensa claramente delimitada por dois no:

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

X pode-se fazer o que a lei no proibir; e


X pode-se deixar de fazer o que a lei no obrigar.
Essa a regra geral que orienta todo o direito privado isto
, aquele que regula as relaes entre os entes privados na
sociedade, como os direitos Civil, Comercial, Penal etc.

Essa regra elementar no , entretanto, aplicvel ao Direito


Pblico, que regula o funcionamento interno do Estado e as suas
relaes externas com os agentes privados como os Direitos
Constitucional e Administrativo. Voc sabe por que no?

Exatamente porque, se gozasse de liberdade negativa, o


Estado, suas instituies e seus agentes poderiam se tornar tirnicos
com os cidados. Pois se para os indivduos que isoladamente
detm pouca fora a liberdade negativa pouca ou nenhuma
ameaa representa para a coletividade, para o Estado que detm
o monoplio do uso legtimo da fora a liberdade negativa
equivaleria tirania e ao completo cerceamento da liberdade dos
cidados.

Ficou mais claro agora por que razo o Estado e os agentes


pblicos no gozam rigorosamente de liberdade de ao?

Por isso e para assegurar que por meio da ao estatal o


interesse pblico seja atingido e a liberdade individual assegurada
o princpio que ir orientar o Direito Pblico ser o de que o Estado:

X ser obrigado a fazer exatamente aquilo que a lei


mandar; e

X s poder fazer o que a lei expressamente autorizar.

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

A compreenso da diferena entre liberdade negativa e


direito positivo de fundamental importncia para o gestor pblico.

A liberdade negativa delimita a esfera de liberdade


dos indivduos na sociedade civil, enquanto o direito
positivo determina a esfera de poder do Estado sobre
a sociedade.

A capacidade de buscar e encontrar brechas na lei, para


poder fazer aquilo que a organizao quer e necessita,
caracterstica valorizada e desejada nos administradores de
organizaes e empresas privadas, que agem na esfera em que
impera o princpio da liberdade negativa. Porm, essa capacidade
no , de modo algum, aceitvel para um gestor pblico que ter
todos os seus atos avaliados e julgados pela conformidade com o
que a lei obriga ou expressamente autoriza.

Preste bem ateno! Normativamente, a primazia do


pblico sobre o privado est fundamentada na
contraposio entre interesse coletivo e interesse
individual. O bem comum no resulta da soma dos bens
individuais, razo pela qual os interesses individuais
(privados) devem ser subordinados aos interesses
coletivos (o bem pblico).

Logo, a primazia e precedncia do pblico sobre o privado


vo fazer com que as fronteiras entre um e outro sejam sempre
mveis: ora o Estado avanando sobre a esfera privada, ora
recuando, tal como no movimento pendular estudado na disciplina
Estado, Governo e Mercado. Existem, porm, algumas atividades
que atualmente esto consagradas como exclusivas do poder

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

pblico; outras em torno das quais no existe qualquer consenso; e


outras ainda que suscitam os mais vivos embates.

Voc saberia listar algumas das atividades exclusivas do poder


pblico?

Pois bem, entre as aes consensualmente consideradas


como exclusivas do Estado, talvez voc tenha mencionado as
atividades legislativas, judicirias e das foras armadas e policiais.
No seria imaginvel que a elaborao de leis, que
determinaro as obrigaes e delimitaro a esfera de liberdade de
todos, fosse conferida a mos privadas. Por isso, a elaborao
legislativa normalmente conferida a corpos coletivos em que se
encontram representados todos os interesses da sociedade, de tal
forma que as leis por eles produzidas venham representar a vontade
coletiva ou, no mnimo, a vontade da maioria. Tampouco seria
admissvel que a funo de dirimir os conflitos entre as partes fosse
conferida a uma organizao privada. Por isso, a atividade judiciria
tambm conferida a tribunais, compostos por magistrados com
formao jurdica adequada e situados acima dos interesses das
partes, garantindo a imparcialidade.
Tambm no contestamos que a defesa das agresses
externas deva caber s foras armadas nacionais e que a segurana
e manuteno da ordem pblica internas devam ser asseguradas
pelas foras policiais. Por fim, tampouco questionamos que a
representao dos interesses de um Estado no exterior deva ser
encargo de diplomatas profissionais, mas se por uma razo qualquer
um Estado no contar com representao diplomtica prpria em
outro pas, admitido que os seus interesses sejam representados
por terceiros. Mas a partir desses pontos, os consensos comearo
a desaparecer e as divergncias, a emergir e se tornar mais claras.
A coleta de impostos considerada, no Brasil, como uma
atividade eminentemente pblica e executada por servidores
pblicos. No entanto, na Argentina chegou-se a considerar a

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

possibilidade de terceirizao do recolhimento de


impostos como forma de aumentar a arrecadao
para o Tesouro do Pas. No Brasil, o sistema
penitencirio pblico e administrado por
servidores pblicos, mas sob o governo da
primeira-ministra Margaret Thatcher, no Reino
Unido, a administrao penitenciria iria ser
privatizada por meio de licitaes.
H ainda outras atividades que so
consideradas de interesse pblico, mas que no
devem ou necessitam ser providas exclusivamente
pelo poder pblico. Entre essas, se encontra a
maior parte dos servios sociais, como os de
educao j referidos nesta Unidade e de
sade, que so oferecidos tanto por instituies
pblicas como privadas.

Saiba mais

Margaret Thatcher

Baronesa Thatcher, expoltica britnica, nascida em 1925. Foi primeira-ministra de seu pas,
de 1979 a 1990. Seus postulados principais foram
o

liberalismo

monetarismo estritos. Conseguiu reduzir a inflao, mas diminuiu a produo industrial, gerando desemprego e a quebra de empresas e bancos.
Thatcher recusou a unio social e poltica do Reino Unido com a Europa e
criou o imposto regressivo, o poll tax,
o qual sofreu uma violenta e vitoriosa

resistncia popular e a levou a perder


Nas sociedades capitalistas, considera-se que
o apoio de seu prprio partido. Fonte:
as atividades produtivas sejam, eminentemente,
<http://www.margaretthatcher.org />.
atribuio dos agentes privados. Em princpio, a
Acesso em 06 jul. 2009.
deciso de produzir um determinado produto para
comercializao no mercado seria exclusiva de
quem se propusesse a produzi-lo e, como tal, independente do Estado,
assim como tambm seria privativa do consumidor a deciso de
adquirir ou no um determinado produto ofertado no mercado.

No entanto, consideraes orientadas pelo interesse coletivo


acabariam levando o Estado a intervir tambm nessa esfera
tipicamente privada, acabando com a rgida delimitao das esferas
de atividade humana entre tipicamente pblicas e tipicamente
privadas.
Durante o sculo XX, at mais ou menos a dcada de 1970,
a expanso da ao do Estado sobre reas at ento consideradas
privativas da sociedade civil seria notvel. Essa interveno do
Estado iria se dar fundamentalmente sob trs formas:

X regulao pblica de relaes sociais at ento


consideradas exclusivas da esfera privada;

Mdulo Bsico

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

X prestao de servios sociais; e


X produo de bens considerados essenciais ou de
interesse coletivo.
Vejamos, resumidamente, cada uma delas.
A regulao das relaes de trabalho entre
empregadores e empregados pelo Estado seria, possivelmente, a
interveno do Estado que maior impacto causaria nas sociedades
ocidentais do incio do sculo XX, at ento culturalmente orientadas
pelo liberalismo, j estudado por voc na disciplina Estado, governo
e mercado. Essa doutrina considerava que as relaes econmicas,
entre as quais se encontram as relaes de trabalho, situavam-se
no mbito exclusivamente privado.
Com a organizao do movimento operrio e intensificao
da ao sindical e das lutas sociais na Europa, alimentadas pelas
ideologias socialistas e comunistas do sculo XIX, a rigidez liberal
gradualmente abriria espao interveno do Estado, at o
estabelecimento do que se convencionaria chamar de Estado de
Bem-Estar Social. Aps a grave crise econmica de 1929 e o perodo
de depresso que seguiria, os Estados passariam tambm a intervir
na regulao de outras esferas das atividades econmicas, de forma
a evitar outros perodos de crises econmicas e sociais to
profundas.
J a prestao de servios sociais pelo Estado seria,
ainda, outro componente importante da agenda do Estado de BemEstar Social. At ento, os servios sociais, hoje considerados de
interesse pblico, como sade, educao e assistncia social, eram
prestados por organizaes privadas, geralmente, por instituies
filantrpicas, confessionais ou laicas, com a notvel exceo da
oferta de educao primria, j provida por escolas pblicas desde
o sculo XIX. Ao longo do sculo XX, outros servios sociais
passariam ainda a ser oferecidos pelo poder pblico, como
transporte, habitao e lazer.
A interveno direta do Estado na produo de bens seria
outro componente importante do avano da esfera pblica sobre a

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

privada, sobretudo em sociedades da periferia do sistema capitalista,


que comearam a industrializar-se tardiamente, como o Brasil.
Partindo do pressuposto de que os capitais nacionais privados no
eram suficientes para os investimentos produtivos necessrios
industrializao do Pas, e sendo esta considerada um bem comum
e nica via de desenvolvimento nacional, o Estado brasileiro passou
a atuar como produtor de bens em reas consideradas estratgicas,
como siderurgia, minerao, produo de motores, de energia e de
combustveis, alm do financiamento das atividades produtivas
privadas. So exemplos disso a criao da(o):

X Companhia Siderrgica Nacional (CSN), em 1941;


X Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), em 1942;
X Fbrica Nacional de Motores (FNM), em 1943;
X Companhia Hidroeltrica do So Francisco, em 1945;
X Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
(BNDE), em 1952, posteriormente transformado em
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES); e

X Petrobras, em 1953.
Em tempos recentes, a participao do Estado na regulao
das relaes sociais, prestao de servios e produo de bens iria
refluir, no Brasil e no mundo, como tratado na disciplina Estado,
Governo e Mercado.
Para efeito desta disciplina, o impor tante estarmos
conscientes de que a fronteira entre o pblico e o privado sempre
flexvel, mutvel no tempo e no espao, de acordo com o que uma
determinada coletividade nacional julga ser de interesse coletivo,
ou no. Conforme Rousseau (1987, p. 50) sintetizaria, no Contrato
Social, a questo dos limites entre o pblico e o privado: [...]
perguntar at onde se estendem os direitos respectivos do soberano e
dos cidados perguntar at que ponto estes podem comprometer-se
consigo mesmos, cada um perante todos e todos perante cada um.

Mdulo Bsico

29

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

AS PRERROGATIVAS DO PODER PBLICO


SOBRE OS AGENTES PRIVADOS

Vimos, no tpico anterior, que as instituies pblicas gozam


de diversas prerrogativas em relao aos agentes privados, que
derivam logicamente da assimetria existente entre Estado e
sociedade civil. De acordo com o Direito Constitucional, existe toda
uma hierarquia de prerrogativas, que, exercidas pelos agentes
legalmente incumbidos, vo do poder soberano, que tudo pode, ao
poder limitado em diferentes graus.
O exerccio do poder soberano ocorre em momentos muito
especficos, geralmente em perodos de elaborao constitucional,
quando so definidas as regras bsicas que iro reger
permanentemente as relaes entre os agentes privados entre si e
entre estes e o Estado em uma determinada sociedade. Uma vez
elaborada e aprovada a constituio de um pas, a amplitude da
capacidade de mudar aquela relao passa a ser reduzida.
No exerccio do poder soberano, os constituintes brasileiros
que elaboraram a Constituio de 1988 previram alguns
mecanismos para a alterao das relaes entre Estado e sociedade.
No Ato das Disposies Transitrias, a Constituio de 1988
determinaria a realizao de um plebiscito para que os eleitores
pudessem decidir sobre a forma de Estado e de governo sob a qual
desejariam viver: Repblica ou Monarquia; presidencialismo ou
parlamentarismo. Em 1993, na data prevista pela Constituio, a
maioria dos brasileiros acabaria se manifestando pela manuteno
da Repblica e do regime presidencial vigentes no Pas.

30

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

No entanto, nos regimes democrticos contemporneos,


como o brasileiro, decises por participao popular direta tm mais
valor simblico do que importncia e poder efetivos.
Constitucionalmente, plebiscitos e referendos so mecanismos
concebidos para a populao decidir diretamente sobre questes
bem especficas e previamente delegadas pelo parlamento ao
eleitorado, sejam elas de ordem propriamente constitucional como
o plebiscito sobre a forma de Estado e de governo, realizado em
1993 ou simplesmente de ordem legal - como o referendo sobre a
Lei do Desarmamento, realizado em 2005.
Na verdade, to ou mais importante e frequentes que os
mecanismos de democracia direta para alterar as relaes entre
pblico e privado so as Emendas Constitucionais. Por meio delas,
os representantes do povo no Congresso Nacional podem quase
tudo, exceto pretender abolir:

X a forma federativa de Estado;


X o voto direito, secreto, universal e peridico;
X a separao dos Poderes; e
X os direitos e garantias individuais.
As Propostas de Emenda Constitucional (PECs) podem ser
aprovadas por maioria qualificada, isto , de 3/5 dos deputados
federais e 3/5 dos senadores, em votaes realizadas em dois turnos
em cada uma das casas do Congresso Nacional. Para a elaborao
e alterao das Leis Complementares, previstas pela Constituio,
requerida a aprovao da maioria absoluta dos representantes
da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, ou seja, 50% mais
um de todos os seus membros. J a aprovao de Leis Ordinrias
requer apenas maioria simples, quer dizer, de 50% mais um dos
presentes, em cada casa, nas sesses com qurum (50% mais um
de todos os representantes).
Aqui importante destacarmos que nos regimes
democrticos, as mudanas que alteram fundamentalmente as
relaes entre pblico e privado aquelas que criam obrigaes
para os cidados so incumbncia exclusiva do Poder Legislativo.

Mdulo Bsico

31

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

*Prebiscito manifestao da vontade popular,


ou da opinio do povo,
expressa por meio de votao, acerca de assunto
de grande interesse poltico ou social. Fonte:
Houaiss (2007).
*Referendo manifestao de um grupo mais ou
menos considervel de
pessoas, por meio de votao,

sobre

questo

submetida sua opinio.


Fonte: Houaiss (2007).

Este pode restituir ao povo que elegeu os seus membros a


prerrogativa de decidi-las diretamente, por meio de plebiscitos*
ou referendos*, mas no poder deleg-la ao Poder Executivo.
Em nenhuma hiptese, os agentes do governo podem impor
obrigaes e restries aos cidados que j no estejam previstas
em lei. Excetuando as decises direitas pelo voto popular que o
poder legislativo originrio que se do sempre por maioria simples,
as decises tomadas pelas instituies legislativas requerem maiorias
diferenciadas conforme o seu grau de importncia, como detalhado
no pargrafo anterior.
As prerrogativas de criar normas infralegais aquelas que
derivam das leis existentes e no criam novas obrigaes para os
particulares so do Poder Executivo. O presidente da Repblica,
os governadores de Estado e os prefeitos municipais tm o poder
de emitir Decretos, regulamentando as disposies legais. Os
Conselhos, criados por Lei, podem normatizar por Resoluo. E os
ministros e secretrios de Estado, por sua vez, podem exercer seu
poder normativo com efeitos externos, isto , sobre a sociedade,
por meio de Portarias. At o fim da linha hierrquica, o servidor
pblico, na qualidade de agente do Estado, ir exercer um conjunto
de poderes com efeitos sociais, que sero objeto de anlise
detalhada ainda nesta Unidade.
Ao Estado so ainda garantidas certas prerrogativas mesmo
quando estabelece contratos com os agentes privados embora
conceptualmente um contrato seja uma relao estabelecida entre
iguais. O Estado pode, por exemplo, alterar ou rescindir
unilateralmente os seus contratos, se assim requerer o interesse
pblico. Em contrapartida, o poder pblico fica obrigado a
compensar o agente privado pelo prejuzo que a alterao contratual
imposta vier a lhe causar, resguardado o equilbrio financeiro da
parte contratada.

O Estado pode agir unilateralmente porque ele


somente ele age no interesse pblico, atuando os
demais agentes privados lcita e legalmente na
defesa dos seus interesses privados.

32

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

Por essa razo, os contratos celebrados pelo Estado com os


particulares so regidos pelo Direito Administrativo. Na sociedade
civil, os contratos estabelecidos entre partes juridicamente iguais
so regidos pelo Direito Civil e s podem ser alterados mediante a
vontade expressa de ambas as partes contratantes. E no poderia
ser diferente. Como cada qual defende, legitimamente, seus interesses
privados, nenhum contrato pode ser alterado ou rescindido
unilateralmente.
O Estado tem ainda a prerrogativa de interferir num dos
direitos mais caros s sociedades liberais e capitalistas, que o
direito propriedade. O Estado pode, sem cometer qualquer
arbitrariedade, operar a transferncia compulsria de um bem de
um indivduo ou de uma empresa particular para o domnio pblico,
em carter temporrio ou permanente, conforme o caso, sempre
que houver um motivo de interesse pblico legalmente sustentado.
Essa interveno do poder pblico na propriedade privada imposta
de forma discricionria, mas sempre com nus para o Estado, que
deve indenizar a pessoa fsica ou jurdica que tiver o seu
patrimnio expropriado.
A lei faculta ao Estado desapropriar um particular quando
houver:

X Necessidade pblica, isto , quando a Administrao


Pblica se defrontar com situaes de emergncia que,
para serem satisfatoriamente resolvidas, exigem a
transferncia urgente de bens de terceiros para o seu
domnio e uso imediatos.

X Utilidade pblica, quando a transferncia de bens


de terceiros para a Administrao for conveniente,
embora no imprescindvel, como no caso de
expropriao de terras, urbanas ou rurais, para a
construo de vias pblicas.

X Interesse social, quando as circunstncias impuserem


a distribuio ou o condicionamento da propriedade
para o seu melhor aproveitamento, utilizao ou
produtividade em benefcio da coletividade ou de

Mdulo Bsico

33

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

categorias sociais que forem objeto do amparo


especfico do poder pblico, como nos casos de reforma
agrria.
Como podemos observar, as prerrogativas do Estado so
muitas, mas todas exercidas dentro da estrita legalidade e sempre
em benefcio pblico. Em caso contrrio, no caberia falar de
prerrogativas, mas de arbtrio, que seria o abuso do poder pblico.
Alm disso, na arquitetura institucional dos Estados democrticos
contemporneos no se encontram previstas apenas prerrogativas
para a ao do Estado, mas tambm deveres para este e direitos
para o cidado. dentro dessa perspectiva que so concebidos os
servios pblicos. Observe, no Quadro 3, uma das possveis formas
de classificarmos os servios pblicos.
CRITRIO

Quanto ao
prestador

Quanto ao
usurio

TIPO

DESCRIO

EXEMPLOS

T ipicamente
pblico

Imprescindveis sociedade e que no so


passveis de delegao

Polcia e

De interesse
pblico

Essenciais, mas passveis de delegao a terceiros

Transportes e comunicaes

Geral ou universal

No passveis de apropriao individual

Iluminao e pavimentao pblicas

Particular ou
individual

Passveis de apropriao individual

Ateno sade e
seguro-desemprego

defesa nacional

Quadro 3: Classificao dos servios pblicos


Fonte: Elaborado pelo autor

Em um Estado de Direito, os ser vios prestados pela


Administrao Pblica decorrem das funes constitucionais e legais
do poder pblico, no sendo nunca servios voluntariamente
ofertados por deciso autocrtica dos governantes ou por iniciativa
dos funcionrios do Estado. Na verdade, a prestao voluntria de
servios proibida na Administrao Pblica e aos servidores
pblicos, a no ser nos casos previstos por lei, e restrita esfera
privada.

34

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

norma do Direito Pblico, derivada da assimetria


entre Estado e sociedade civil, que ao Estado s cabe
fazer aquilo que a lei mandar, ou expressamente
autorizar. Portanto, somente lei caber determinar
quais servios sero prestados e quem ter ou no
acesso a eles. Assim, o princpio contemporneo de
cidadania determina que qualquer servio oferecido pelo
Estado seja ele gratuito ou pago deva ser
conscientemente executado pelo prestador como um dever
e usufrudo e percebido pelo usurio como um direito.

Nas sociedades com pouca experincia democrtica e,


consequentemente, limitada cultura de cidadania confunde-se,
com frequncia, gratuidade com caridade ou filantropia, assim como
servios pblicos com servios gratuitos e servios pagos com
servios privados. Essas noes no s so equivocadas como so
conflitantes com o conceito de cidadania e o seu desenvolvimento
na cultura poltica de uma sociedade, pois tanto o setor privado
pode oferecer servios gratuitos, sem que isso os torne servios
pblicos, quanto o setor pblico cobrar pelos servios que oferece,
sem que isso faa deles servios privados. Por isso necessrio
esclarecer devidamente essas diferenas.
O funcionamento dos servios privados e pagos o mais
facilmente compreensvel: so pagos por quem deles usufrui para
aqueles que os prestam e que arcam com os seus custos
operacionais. Assim funcionam os consultrios mdicos particulares,
em que o paciente paga ao mdico; as escolas privadas que no
recebem nenhum subsdio, em que os pais dos alunos pagam pela
educao que os seus filhos recebem; todas as empresas privadas de
prestao de servios, em que o cliente paga ao fornecedor.
J o funcionamento dos servios gratuitos no to fcil de
ser compreendido, pois nem sempre fica claro para o usurio quem
arca com os seus custos operacionais: se o Estado por meio de
impostos, como no caso do fornecimento de ttulo de eleitor; se o

Mdulo Bsico

35

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

setor privado, como no caso dos servios assistenciais prestados


por instituies particulares de caridade; se ambos, como o caso
de diversas Organizaes No Governamentais (ONGs), que
recebem dinheiro tanto do Estado quanto do setor privado para
custear os seus servios; ou ainda, se por uma composio de
recursos advindos do Tesouro e de contribuies sociais, como os
que compem o oramento da Seguridade Social, que uma das
fontes de financiamento do Sistema nico de Sade (SUS).
Existem ainda servios que so parcialmente pagos pelo
usurio e oferecidos pelo setor pblico, que arca com os demais
custos no cobertos pelas taxas cobradas, como os exames
vestibulares e as matrculas nas universidades pblicas. E existem
tambm servios pblicos inteiramente pagos, como os de inspeo
feitos pelas diferentes agncias reguladoras nas empresas e
instituies reguladas pelo Estado.

Ento, podemos afirmar que no existe qualquer relao entre


gratuidade e servios pblicos?

Conhea o ProUni

atravs do site <http://


prouni-

inscricao.mec.gov.br/

inscricao/>. Acesso em:


10 ago. 2009.

36

Se respondeu que sim, acertou, pois temos servios privados


que podem ser gratuitos e servios pblicos que podem ser pagos.
Logo, o que faz com que o poder pblico decida oferecer um
determinado servio gratuitamente a convenincia do poder
pblico ou a necessidade social. Por exemplo, conveniente ao
Estado oferecer gratuitamente iluminao pblica, j que seria
praticamente impossvel cobrar com justia dos usurios a
iluminao que beneficia a cada um. O mesmo vale para os servios
de segurana pblica e defesa de fronteiras. J como bom exemplo
de gratuidade por necessidade social figura o Programa
Universidade para Todos (ProUni), do Ministrio da Educao. Aos
estudantes cuja renda familiar per capita fique abaixo de uma
determinada quantia, considerada insuficiente para arcar com os
custos de uma mensalidade em um curso superior oferecido por
instituies privadas, so oferecidas bolsas de estudo integrais

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

portanto, h gratuidade; e aos que tm renda em um determinado


patamar que lhes permita arcar com parte dos custos das
mensalidades, so oferecidas bolsas parciais.
A distino entre o pblico e o privado, a delimitao da
fronteira entre uma e outra esfera e a extenso dos poderes e das
prerrogativas do poder pblico sobre os agentes privados so
derivadas da contradio existente entre interesse privado e interesse
pblico nas sociedades contemporneas. Se esses interesses fossem
coincidentes, como foram na Pr-Histria da humanidade, e ainda
so em algumas sociedades tribais existentes pelo mundo, inclusive
no Brasil, no haveria Estado, Administrao Pblica, Direito
Pblico nem Direito Privado.

At aqui, examinamos as complexas relaes que se


estabelecem entre pblico e privado nas sociedades capitalistas
contemporneas. A partir de agora, para aprofundar o
conhecimento do funcionamento da esfera pblica, faz-se
necessrio analisarmos em detalhes a relao que se estabelece
no interior do Estado entre poder pblico e servidor pblico.
Vamos l?

Mdulo Bsico

37

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

O ESTADO E O SERVIDOR PBLICO


A relao que o Estado estabelece com os seus servidores
seja na esfera federal, estadual ou municipal de natureza
inteiramente distinta da relao que se estabelece entre
empregadores e empregados no setor privado. Para o gestor pblico,
conhecer essa especificidade fundamental, e a melhor maneira
de explicit-la contrastando as relaes de trabalho na esfera
pblica com as da esfera privada. Como vimos ao comparar as
instituies pblicas com as organizaes privadas, nestas, o
empregador que tanto pode ser um indivduo, quanto uma
empresa capitalista ou uma associao sem fins lucrativos
estabelecer autonomamente os fins que ir perseguir, e para pr
sua organizao em funcionamento, contratar livremente no
mercado de trabalho os indivduos que bem entender, atribuindolhes as funes que lhe aprouver. Respeitados os limites impostos
pela lei, empregados e empregadores encontram-se na plenitude
do exerccio da sua liberdade negativa.

Agora para compreendermos melhor a amplitude da liberdade


negativa exercida pelos agentes privados e, por oposio, os
limites impostos ao Estado na gesto das suas instituies e
no trato com os seus servidores, imaginemos uma situao no
limite do absurdo.

38

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

Suponha que um empresrio qualquer decida lanar no


mercado um novo produto, como gua de torneira engarrafada. Se
observar e cumprir as normas estabelecidas pelos poderes pblicos
competentes, como as da Agncia de Vigilncia Sanitria e da
Secretaria Estadual de Sade, esse empresrio poder, legtima e
legalmente, lanar-se no seu empreendimento. Para tanto, ele poder
contratar quem quiser. Desde que respeite as determinaes da
legislao trabalhista, esse empresrio poder, se quiser, empregar
apenas mulheres negras, idosas e portadoras de deficincia fsica,
no necessitando justificar esse critrio perante ningum, por se
tratar de uma ao afirmativa que no contraria a lei. Poder ainda
organizar a produo e comercializao do seu produto da forma
que julgar mais conveniente, criando um departamento comercial
voltado para o mercado da regio do semirido nordestino e outro
departamento de exportao voltado para os pases do Saara. Se
nesses mercados o empresrio imaginrio encontrar compradores
para o seu produto, auferir lucros, sendo o seu empreendimento
revestido de pleno sucesso. Se aps algum tempo, ele quiser se
desfazer do seu empreendimento e mudar de ramo de atividades,
ningum poder impedi-lo. E se ao contrrio, aps ter acumulado
prejuzos e dilapidado o seu patrimnio pessoal, resolver encerrar
o empreendimento, poder faz-lo livremente, demitindo todos os
seus empregados mediante o pagamento do que a lei exigir.

Voc pode estar se perguntando: o que queremos enfatizar com


este exemplo?

Sobretudo que a liberdade de empreendimento, de


contratao e de demisso de empregados desse empresrio
imaginrio uma prerrogativa exclusiva do setor privado e
inexistente no setor pblico. Tipicamente, no setor privado,
empregadores e empregados estabelecem entre si relaes
contratuais no pleno exerccio de sua liberdade negativa. No setor
pblico, a relao que se estabelece entre Estado e servidor a de

Mdulo Bsico

39

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

representao, no sendo o servidor outra coisa seno agente do


poder pblico.

Neste ponto, voc ir provavelmente perguntar: o que quer


dizer servidor como representante do Estado e agente do poder
pblico?

So agentes do poder pblico todas aquelas pessoas fsicas


incumbidas de exercer as funes administrativas que cabem ao
Estado e que ocupam cargos ou funes na Administrao Pblica.

E o que vm a ser cargos?

Os cargos ou funes pertencem ao Estado, e no aos agentes


que os exercem, razo pela qual o Estado pode, discricionariamente,
suprimi-los ou alter-los. Os cargos so os lugares criados por lei
na estrutura da Administrao Pblica para serem providos por
agentes, que exercero suas funes na forma da lei. o cargo que
integra o rgo, enquanto o agente, como pessoa fsica, o ocupa
na condio de titular. A funo o encargo legalmente atribudo
aos rgos, cargos e seus agentes.
Por tanto, rgos, cargos e funes, existentes na
Administrao Pblica, so criaes legais que se encarnam nos
agentes, que so pessoas fsicas. Na estruturao do servio pblico,
o Estado cria cargos e funes, institui classes e carreiras, faz
provimentos e lotaes, estabelece vencimentos e vantagens, e
delimita deveres e direitos para os servidores:
Cargo pblico o lugar institudo na organizao do servio pblico, com denominao prpria, atribuies e responsabilidades especficas e estipndio correspondente, para
ser provido e exercido por um titular, na forma estabelecida
em lei. Funo a atribuio ou o conjunto de atribuies

40

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

que a administrao confere a cada categoria profissional


ou comete individualmente a determinados servidores para
a execuo de servios eventuais [...].

Os cargos so apenas os lugares criados no rgo para serem


providos por agentes que exercero as suas funes na forma legal.
O cargo lotado no rgo e o agente investido no cargo. Por a,
se v que o cargo integra o rgo, ao passo que o agente, como ser
humano, unicamente titulariza o cargo para servir ao rgo. rgo,
funo e cargo so criaes abstratas da lei; agente a pessoa
humana, real, que infunde vida, vontade e ao a essas abstraes
legais (MEIRELLES, 2008).
Assim como na Administrao Privada, aos diferentes cargos
so atribudas diferentes funes, e o acesso a esses cargos se d
por diferentes formas de investidura. Estas derivam da natureza
distinta das funes pblicas a serem exercidas por cada agente.
A investidura poltica d-se por eleio. No Brasil, esta a
forma de investidura para todos os cargos polticos no Poder
Legislativo, ou seja, para os cargos de representao popular, e
no para os postos administrativos, e para os mais altos cargos do
Poder Executivo em suas diferentes esferas federal, estadual e
municipal. Nas democracias, os cargos de maior poder tm essa
forma de investidura, que pode ser por eleio direta ou indireta.
No Brasil, a partir da vigncia da Constituio de 1988, todas as
eleies passaram a ser diretas, isto , os cidados escolhem
diretamente, atravs do voto, os ocupantes dos cargos de presidente,
governador, prefeito, senador, deputado federal, deputado estadual
ou distrital e vereador, cujos mandatos so temporrios e
rigidamente determinados.
No entanto, existem democracias em que o acesso a alguns
cargos ocorre por eleio indireta, ou seja, por intermdio de um
colgio eleitoral no qual os eleitores no so os cidados, mas seus
representantes, como nas eleies para o Senado na Frana e a
escolha dos primeiros-ministros nos regimes parlamentaristas. Em
outras democracias, h ainda alguns cargos de senador vitalcio,
como na Itlia, no Chile e no Peru.

Mdulo Bsico

41

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

Aos agentes polticos do Poder Executivo cabe,


legitimamente, a definio das diretrizes e das polticas de governo
a serem observadas por toda a Administrao Pblica. Os agentes
eleitos, assim como os agentes por eles nomeados nos primeiro e
segundo escales da Administrao Pblica, esto democrtica e
legitimamente investidos do poder de reorientar a ao do poder
pblico para a direo que lhes aprouver, respeitados os limites
das leis e da Constituio. Aos escales inferiores da Administrao,
cabe a observncia das diretrizes e orientaes de governo, no
devendo opor resistncia a estas orientaes.

Como cidado, o funcionrio pblico, em qualquer


nvel, pode votar em quem bem entender nas eleies,
mas, na condio de agente do poder pblico, ele
dever cumprir com exao as determinaes
superiores, sempre claro que essas forem legais.

A maioria dos agentes, investida pelas demais formas, no


tem seu exerccio nos cargos delimitado temporalmente, sendo a
forma mais comum de investidura originria o concurso pblico.
Os agentes assim investidos, aps o cumprimento e aprovao no
estgio probatrio, tornam-se agentes efetivos, adquirindo
estabilidade no servio pblico. Vulgarmente considerada como um
privilgio do servio pblico, j que inexistente no setor privado, a
estabilidade , na verdade, uma forma de proteo do servidor de
possveis presses de governantes temporrios e de compensao
de alguns deveres e restries que recaem exclusivamente sobre os
servidores pblicos, e no sobre os empregados do setor privado.
Alm de estabilidade, a investidura em alguns cargos
vitalcia, como nos casos de juzes, promotores e procuradores. Mais
uma vez, no se trata aqui de privilgio, mas de garantia de
independncia dos ocupantes dessas funes de presses oriundas

42

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

dos agentes polticos, que poderiam comprometer a imparcialidade


com que devem desempenhar suas funes.
Existe ainda a investidura por comisso, que sempre de
natureza transitria, para provimento de cargos de direo, chefia
e assessoramento. Os agentes investidos em cargo em comisso
podem ser exonerados a qualquer momento, j que so cargos de
livre nomeao e da confiana dos agentes pblicos
hierarquicamente superiores.
Diferentemente do setor privado, em que os cargos so
criados e as funes definidas discricionariamente pelo empregador,
assim como a admisso e demisso dos indivduos se d em bases
estritamente contratuais, no setor pblico, os cargos e suas formas
de investidura sero sempre criteriosamente determinados por lei
tendo em vista resguardar o interesse pblico.
Outra grande diferena entre os cargos no setor pblico e os
empregos na iniciativa privada que o Estado confere aos seus
servidores efetivos uma srie de garantias inexistentes no mercado
como a estabilidade e a irredutibilidade dos vencimentos. Apesar
dessas garantias, o poder pblico se reserva algumas prerrogativas,
sem as quais no poderia ajustar a Administrao Pblica s
mudanas da sociedade e dos interesses coletivos ao longo do tempo.
Por exemplo, se por um lado o Estado no pode demitir um
servidor estvel, por outro pode transformar ou extinguir o cargo
em que ele se encontra investido. No caso de extino, o servidor
ser posto em disponibilidade, recebendo remunerao proporcional
ao seu tempo de servio, sem trabalhar, at que a Administrao o
reaproveite em outro cargo.
Na reforma do Estado, iniciada em 1995, no plano federal,
uma srie de cargos foi extinta da estrutura administrativa, passando
os seus agentes efetivos a ocuparem cargos em extino, sem
perspectivas de ascenso funcional e salarial. Naquele momento,
os mentores da reforma administrativa julgaram que os cargos
extintos como os de motoristas, ascensoristas, estatsticos,
arquitetos e tantos outros no eram tpicos de Estado, no
devendo, por isso, mais existirem enquanto cargos pblicos.

Mdulo Bsico

43

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

Essa deciso discricionria no foi, entretanto, arbitrria, posto que


aprovada pelo Poder Legislativo por meio de Emenda Constituio.
Em outros casos menos drsticos, os servidores podem ainda
ser transferidos ex officio isto , compulsoriamente, no interesse
da Administrao Pblica, de uma localidade para outra ou ter
sua lotao transferida de um rgo pblico para outro, se assim
for do interesse da Administrao.
Embora o servio pblico e o emprego privado sejam de
naturezas inteiramente distintas, como demonstrado at aqui, os
direitos e benefcios usufrudos pelos servidores pblicos e pelos
empregados no setor privado passariam, com o tempo, a ser cada
vez mais convergentes.
Vejamos algumas situaes para ilustrar isso.

X H algumas dcadas, apenas os empregados do setor


privado tinham direito a receber um 13 salrio anual.
Atualmente, benefcio equivalente concedido aos
servidores pblicos federais sob o nome de gratificao
natalina.

X At bem pouco tempo atrs, os servidores pblicos


estveis da Unio podiam incorporar permanentemente,
e em cascata, aos seus vencimentos a remunerao
auferida por terem ocupado cargos em comisso por
um determinado tempo, privilgio desconhecido no
setor privado e excludo, em 1997, da lei que dispe
sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis
da Unio.
Apesar dessas convergncias, para uns e outros seguem
existindo ordenamentos jurdicos distintos: o Regime Jurdico nico
(RJU), para os servidores da Unio, e uma srie de outros regimes
jurdicos, no regidos por contrato, que dispe sobre as relaes dos
Estados e dos municpios com os seus servidores titulares de cargos
pblicos; e a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), para os
trabalhadores do setor privado e ocupantes de empregos pblicos. Vamos
examinar algumas das principais diferenas entre o RJU e a CLT.

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

A Constituio e o RJU garantem ao servidor federal que tenha


passado pelo perodo de estgio probatrio estabilidade na funo
pblica, obrigando-o a ela se dedicar integralmente e lhe impondo
limites de remunerao. Por outro lado, a CLT no garante estabilidade
ao trabalhador no emprego, mas lhe assegura um Fundo de Garantia
por Tempo de Servio (FGTS), alimentado por contribuio patronal
e a ser sacado pelo trabalhador no momento da sua aposentadoria,
em caso de demisso sem justa causa e em alguns outros casos
especiais previstos em lei, e no lhe impe limites de remunerao.
Sobre a adequao e justia das diferenas entre o RJU e a
CLT, no existe qualquer consenso, sendo elas frequentemente
questionadas pelos mais variados segmentos da sociedade:
imprensa, associaes profissionais, sindicatos patronais, de
trabalhadores e servidores e pelos sucessivos governos.
Independentemente das divergncias, o que importa aqui precisar
que diferenas jurdicas, conceituais e funcionalmente sustentadas
no devem ser confundidas com privilgios. Estes podem e devem
ser combatidos e eliminados, uma vez que conflitam com o princpio
bsico e fundamental de uma Repblica, que o da igualdade entre
os seus cidados. J as diferenas de direitos justificam-se
plenamente, sem contradizer os princpios republicanos, sempre e
quando forem embasadas em diferenas funcionais, legal e
legitimamente estabelecidas pelo poder pblico, porque consideradas
necessrias defesa e consecuo do interesse pblico.

No fosse assim, no haveria qualquer sentido em delimitar


conceitual e legalmente os espaos e os limites entre o pblico
e o privado, como foi feito ao longo desta Unidade.

Complementando......
Amplie seus conhecimentos sobre o Estado burocrtico atravs da obra
indicada a seguir:

Economia e sociedade de Max Weber. v. 1. 3 ed. Braslia: UnB,


1994, p. 142-147.

Mdulo Bsico

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

Resumindo
Nesta unidade, voc estudou uma srie de temas que
dizem respeito s relaes entre pblico e privado na administrao pblica e que so fundamentais para a sua formao de especialista em Gesto Pblica.
Ao final desta unidade, voc deve:

f ter uma viso mais clara e articulada sobre as relaes complexas que se estabelecem entre o setor pblico e o setor privado nas sociedades democrticas contemporneas, em geral, e no Brasil, em particular;

f ser capaz de diferenciar organizaes de instituies;


f compreender por que o pblico tem primazia sobre o privado;

f conhecer as prerrogativas do Estado sobre os agentes privados;

f entender o papel do servidor pblico como agente do Estado e conhecer as suas diferentes formas de investidura; e

f ser capaz de identificar e compreender as diferenas existentes entre as relaes entre Estado e servidor pblico e empregadores e empregados.
Se voc tem clareza sobre essas questes, ento j
est capacitado para iniciar o estudo da prxima unidade.
Mas se voc ainda tem dvidas a respeito de alguns desses
temas, deve procurar esclarec-las com o seu tutor antes de
avanar no estudo desta disciplina.

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

Atividades de aprendizagem
Acabamos de tratar de assuntos ligados esfera pblica e
privada. Voc ficou com alguma dvida? Caso tenha ficado,
retorne ao texto e reveja o que ainda no est claro. Lembrese que voc no est sozinho nessa caminhada. Se precisar,
nos procure!

1) Identifique trs diferenas entre:


a) setor pblico e setor privado;
b) patres e empregados; e
c) Estado e servidores pblicos.
2) Explique as razes das diferenas encontradas no item anterior.

Mdulo Bsico

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