Del desarrollismo al inclusionismo.

Avatares de los regmenes de bienestar

en Amrica Latina durante la primera dcada del siglo XXI1
Luciano Andrenacci2
Resumen
El trabajo analiza las mejoras en las condiciones de vida de la poblacin
latinoamericana en la primera dcada del siglo XXI desde el punto de vista de la
categora de regmenes de bienestar. Sugiere un modo de conceptualizar los
regmenes de bienestar latinoamericanos a partir de la literatura y la evidencia; y evala
la importancia de los cambios recientes respecto de las caractersticas histricas de
dichos regmenes. Concluye que hay elementos suficientes para identificar un proceso
de transformacin, pero que la dimensin y profundidad de sta dependen de que el
inclusionismo presente adquiera rasgos ms decididamente universalistas.
Abstract
The paper analyzes the amelioration in life conditions of Latin American population,
during the first decade of the XXIst century from the point of view of the Welfare
Regimes category. It suggests a way of conceptualizing Latin American welfare regimes
with the help of both related literature and availiable evidence; and it assesses the
importance of recent changes in the historical structure of these regimes. It concludes
stressing the existence of sufficient elements to identify a transformation process, but
which dimension and depth depend on the present inclusionist trend to acquire more
definite universalist traits.

Por favor citar como From Developmentalism to Inclusionism: On the Transformation of Latin
American Welfare Regimes in the Early 21st Century; en Journal of Development Studies, Volume 28,
N 1; Centrum fr Internationale Entwicklung, Vienna, 2012.
2
Escuela de Poltica y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martn (UNSAM); Buenos
Aires, Argentina; y Programa de Desarrollo Humano de la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO), Sede Argentina.

Introduccin
La regin latinoamericana atraves, en los primeros aos del siglo XXI, un proceso
econmico, poltico y social muy diferente al de su pasado inmediato. En las ltimas
dcadas del siglo XX democracias inestables con fiscos endebles sobrevivan con
dificultad a las consecuencias econmicas, polticas y sociales de las transformaciones
que haban inducido frente al agotamiento de las etapas desarrollistas. En el siglo XXI
democracias consolidadas, con fiscos relativamente slidos y gastos sociales
crecientes, sostienen estrategias inclusionistas afrontando (aunque con xito
discutido) las estructuras histricas de la desigualdad material de la regin.
En efecto, el desarrollo econmico latinoamericano, an en sus momentos ms
dinmicos (la etapa de desarrollo hacia afuera, de fines del siglo XIX y principios del
siglo XX; y la etapa del desarrollo hacia adentro posterior a la Segunda Guerra
Mundial hasta la crisis del las deudas externas; Thorp, 1998) produjo una estructura
social fuertemente segmentada frente a un Estado slo parcialmente universal (MesaLago, 1978; Filgueira C., 1999). Adems de las altas cifras de pobreza, las
desigualdades, asentadas en clivajes cambiantes pero siempre profundos, parecieron
continuar, con sorprendente resiliencia, los patrones de la sociedad de castas de la
etapa colonial en moldes slo formalmente republicanos.
En la primera dcada del siglo XXI, luego de una larga crisis, una trabajosa
estabilizacin

financiera

una

relativa

consolidacin

de

la

institucionalidad

democrtica, importantes cambios de polticas pblicas y una economa global

progresivamente favorable permitieron tasas de crecimiento razonablemente altas y
estables, as como mejoras visibles en las condiciones de vida de la poblacin. En
medidas no dramticas pero notables, las cifras de pobreza de la regin tendieron a
descender y, en muchos pases, a superar los logros del desarrollismo. A diferencia
de otras etapas, adems, la desigualdad de ingresos tendi tambin a mostrar indicios
de baja que, tan moderados como puedan resultar, marcan potencialmente un cambio
de poca (CEPAL, 2009 y 2010; PNUD, 2009).

Se trata de cambios pasajeros, atribuibles a una coyuntura econmica y poltica global

beneficiosa para la regin, o hay indicios de cambios estructurales en este
inclusionismo, capaces de afectar la matriz histrica de relaciones polticas,
econmicas y sociales de Amrica Latina?
Este trabajo pretende contribuir a la comprensin de estos procesos con algunos
apuntes acerca de la evolucin de los regmenes de bienestar de la regin. Con este
objetivo, se revisa primero sucintamente la evolucin del panorama socioeconmico
contemporneo de la regin. En segundo lugar, a partir de algunas aproximaciones
conceptuales a la categora de rgimen de bienestar; se presentan las caractersticas
que ofrecen, vistos por el lente de la historia, los regmenes de bienestar en Amrica
Latina. Se cierra el trabajo con un anlisis del presente de estos regmenes y de las
perspectivas de discusin e investigacin que sus cambios abren.

1. Los indicios positivos

Desde los primeros aos del siglo XXI las economas latinoamericanas han venido
generando ms empleo (mayores oportunidades de insercin de la poblacin en
circuitos de salarizacin o de trabajo por cuenta propia) y, argumentablemente, mayor
calidad de las actividades econmicas (ingresos monetarios mayores y ms estables).
Paralelamente se pueden observar cambios graduales pero importantes de polticas
pblicas, especialmente de poltica social (Cecchini y Martnez, 2011). En este sector,
un descrdito importante del neoliberalismo se combin con un renovado esfuerzo de
reduccin

de

la

pobreza

la

desigualdad,

asentado

en

una

perspectiva

ideolgicamente difusa pero claramente orientada a la inclusin, que (al igual que el
neoliberalismo de los '90) fueron adoptadas por regmenes polticos de signo
partidario e ideolgico diverso. A falta de sntesis conceptuales definitivas, se le llama a
esto inclusionismo.
La estadstica comparada de la CEPAL (2009 y 2010) muestra algunos logros del
inclusionismo. En primer lugar, en las cifras de pobreza monetaria, que captan los
3

ingresos monetarios de los hogares, muestran una importante tendencia a la baja en

proporcin (aunque no tan decididamente en cantidad) que se releva con facilidad tanto
a nivel regional como por pases. Del 44% de pobreza total y 19% de pobreza extrema
en 1999, a fines de la primera dcada del siglo XXI la reduccin es bastante clara, con
cifras de 32% y 13%, respectivamente en las proyecciones para 2010.
Las mediciones de pobreza no monetaria o multidimensional, que captan aspectos
bsicamente relacionados con las caractersticas de la vivienda (calidad de la
construccin, la cantidad de personas que la habitan, fuentes de agua y mecanismos
de disposicin de residuos, disponibilidad de electricidad) y el acceso a la educacin
formal de los miembros del hogar, tambin atestiguan del proceso de reduccin de la
pobreza. Todos los pases de la regin presentan poblacin pobre (con la presencia de
al menos una dimensin) por debajo del 50% hacia finales de la dcada; y todos los
pases registraron mejoras.
Cierto es que las mejoras en la pobreza no son suficiente indicio de cambio estructural,
porque la circunstancia histricamente ms notable de la regin han sido sus altos
niveles de desigualdad. Pero por primera vez en ms de tres dcadas los indicadores
ms usuales de concentracin del ingreso monetario muestran mejoras; y la medicin
de brechas de ingreso (distancia entre grupos que perciben ms y menos ingreso
monetario) muestra una tendencia no muy marcada pero efectiva hacia una distancia
menor entre sectores ms pobres y ms ricos.
La medicin del gasto pblico social, adems, a diferencia de los aos 90, muestra
aumentos ms sustantivos e impactos ms positivos en la desigualdad de ingresos. En
la primera dcada del siglo XXI el gasto pblico total y el social aumentaron junto con el
producto bruto y en proporcin al mismo. Mientras que el gasto pblico total se
recuper y super levemente a los niveles de 1990, el gasto pblico social se duplic
en promedio. A pesar de que el gasto pblico social latinoamericano ha tenido
histricamente un impacto leve sobre pobreza y desigualdad, es posible tambin
detectar un tmido pero persistente proceso de cambio positivo.

Cierto es que, si en muchos pases hay evidencia de que los mayores ingresos
monetarios provienen de la expansin de la salarizacin formal, en la mayora la
evidencia ms fuerte es la del crecimiento en el nmero de individuos ocupados que
registran los hogares pobres. La mirada por categoras de la poblacin, asimismo,
muestra niveles de pobreza estables o incluso crecientes en por lo menos tres sectores
especficos: los nios, los adultos mayores, y las mujeres y los individuos que se
asumen explcitamente como indgenas. La mejora en la actividad econmica, el
empleo y el gasto pblico social no necesariamente se traduce en una mejora estable e
igualitaria de las condiciones de vida de toda la poblacin.
Suponiendo, sin embargo, que hay motivos suficientes para el optimismo, resta
preguntarse si estas transformaciones positivas, con todos sus matices, son evidencia
suficiente de un cambio de poca en la estructura y la lgica de las desigualdades
sociales histricas que atraviesan a Amrica Latina. Planteo aqu que algunos indicios
de esto pueden encontrarse llevando la discusin al plano de los regmenes de
bienestar.

2. Acerca de la categora de Regmenes de Bienestar

La categora de rgimen de bienestar (Esping-Andersen, 1993 y 1996) sugiere
entender que las condiciones materiales de vida de la poblacin, en sociedades
capitalistas, son el producto de entrelazamientos que se producen en tres esferas
relativamente diferenciadas de prcticas sociales: el mercado, las familias (y otras
instancias asociativas) y el Estado. El modo en que esas esferas se entrelazan genera
arreglos, en cada uno de los cuales las esferas asociativas y el Estado adquieren
niveles diversos de intensidad y predominio o dependencia respecto de la esfera del
mercado. Los arreglos producen formas variables de desmercantilizacin de las
condiciones de vida, es decir modos extra-mercantiles de resolver problemas de
bienestar por medio de la organizacin familiar, comunitaria y/o asociativa, o la
intervencin del Estado. Esas formas tienen, a su vez, importantes consecuencias en

trminos de estratificacin social y en las asimetras de las relaciones sociales en

general.
En las formulaciones clsicas de Esping-Andersen, pensadas para defender los
Estados de bienestar europeos noroccidentales frente a la amenaza de reformas
liberales norteamericanizantes de los aos '80 y '90, los regmenes con un mercado
fuertemente predominante como asignador de bienestar se denominaron liberales;
aquellos en donde el Estado moderaba o limitaba al mercado ms efectivamente, con
efectos desmercantilizadores del bienestar, fueron denominados socialdemcratas
(por la matriz ideolgica de los partidos polticos de sostn de las respectivas polticas
pblicas); y aquellos en donde el bienestar era pactado entre el Estado y corporaciones
clave como los sindicatos o las empresas que limitaban al mercado libre, el rgimen
se denominaba conservador.
La tipologa tuvo un xito inesperado, y la discusin en trminos de regmenes de
bienestar se instal como una de las categoras clave de la discusin comparativa,
sobre todo en el campo de la poltica social. Sin embargo, cuando rgimen de
bienestar adquiri credenciales de enfoque acadmico, tambin quedaron en
evidencia sus insuficiencias o sus dficits de refinamiento. Las tres esferas, pensadas
para explicar a la Europa noroccidental de posguerra, se revelaron ms esquivas en
sus posibilidades de captacin de los rasgos de otros complejos institucionales como
los de Europa meridional (Ferrera, 2000; Moreno, 2000), los del Asia oriental capitalista
(Goodman, White y Kwon, 1998) o los de las naciones del mundo socialista (Cook,
2007; London, 2008). La relaciones asimtricas de gnero que la categora
aparentemente universalista de bienestar encubra tambin fueron progresivamente
puestas bajo la luz crtica (Daly y Rake, 2003), as como su incmoda relacin con los
clivajes etnoculturales (Castles y Miller, 2009).
Ian Gough y Geoff Wood (2004), en particular, propusieron identificar la existencia de
fundamentos diferentes en la estructuracin de los regmenes de bienestar en otras
partes del mundo; y por ende condujeron a cuestionar la universalidad y aplicabilidad
de la teora de los regmenes, an preservando los elementos esenciales de su utilidad.
6

Entre estos fundamentos diferentes aparecen las particulares estructuraciones del

capitalismo respecto de las economas de subsistencia, los capitalismos de enclave y
los predatorios; la naturaleza informal, precaria, opresiva y/o esclavizante de las
relaciones laborales; la naturaleza ms o menos polirquica de los sistemas polticos;
la fortaleza relativa del Estado; y la existencia parcial, fragmentaria, catica y/o
inexistencia de esquemas de polticas sociales.
Si bien estos estudios no cuestionaron el fondo normativo que identifica un polo
positivo en la poltica social de los pases desarrollados (circunstancia probablemente
inevitable en nuestro mbito de inters), ni se detienen (salvo indirectamente) en
cuestiones tnicas o de gnero, contribuyeron a afinar los instrumentos tipolgicos de
caracterizacin de otras realidades. Propusieron as dos grandes categoras nuevas,
denominadas regmenes de seguridad informal (Wood, 2004) y de inseguridad (Bevan,
2004).
En los primeros, la existencia de sujetos econmicos limitados a la produccin para la
subsistencia y el autoconsumo, y/o a la vinculacin precaria e inestable con el trabajo
en tanto fuente de recursos monetarios, generan una incorporacin socioeconmica
adversa, marcada por altos niveles de vulnerabilidad. Esta incorporacin adversa
sobredimensiona la importancia de los arreglos familiares y de las polticas pblicas en
el men de opciones de supervivencia y/o bienestar de los sujetos, produciendo una
suerte de seguridad dependiente. La debilidad relativa de los Estados y las sociedades
civiles, a su vez, hace que esta dependencia intensifique una permeabilidad negativa
de la poltica pblica a los intereses grupales e individuales ms poderosos, que se
manifiesta en el patrimonialismo y el clientelismo de los arreglos de bienestar. Estos
adquieren un carcter paralelo a las estructuras de la ley, de lo cual se deriva su
denominacin de informal.
En los regmenes de inseguridad, suerte de versin agravada al extremo de los
regmenes de seguridad informal, a la precariedad, superficialidad o fragmentariedad
de la actividad econmica capitalista se le suma la inexistencia o la captura del Estado
por lites restringidas de lgica excluyente y patrimonialista. Semejante estructura hace
7

recaer los arreglos de bienestar en las relaciones comunitarias y/o familiares de

manera casi exclusiva. Pero el contexto de opciones econmicas de dichas
organizaciones sociales es inestable, contingente, e incluso violento. Las opciones van
desde la economa de subsistencia, pasando por la vinculacin precaria con economas
capitalistas restringidas, hasta las economas negras del trfico ilegal. El resultado es
una situacin de sistemtico subconsumo y exclusin grave de servicios sociales
bsicos.

3. Los regmenes de bienestar de Amrica Latina

Heterogeneidad estructural, debilidad estatal y desigualdad social
En nuestra regin un conjunto de autores ha prefigurado y/o utilizado todo o parte de
de la discusin de regmenes de bienestar para emprender estudios comparativos.
Carmelo Mesa-Lago (1978 y 2000), Sonia Fleury (1992), Evelyn Huber (1996),
Fernando Filgueira (1998), Vctor Tokman (1999 y 2004), Jos Antonio Ocampo (2000),
Carlos Gerardo Molina (2004), Carlos Barba Solano (2004), Armando Barrientos
(2004), y Juliana Martnez Franzoni (2008), entre pocos ms, han contribuido con sus
estudios a utilizar la categora como instrumento de comprensin de la relacin entre
mercado, Estado y estructura social. Estos autores nos ensean que los regmenes de
bienestar latinoamericanos tendieron a presentar una importante debilidad relativa,
tanto en los mecanismos de la esfera del mercado como en los de la esfera de la
poltica social. Esto produjo (a pesar de la diversidad de intensidades) dos
caractersticas centrales bastante comunes a los regmenes de bienestar de la regin.
Por una parte, cre las condiciones de posibilidad de una gran desigualdad de
situaciones materiales, agudizada por la propia fragmentacin econmica, asunto que
la CEPAL histricamente tematizara como el problema de la heterogeneidad
estructural (Pinto, 2008). Mientras que un conjunto reducido de sectores de la
poblacin goz histricamente de estndares de vida altos, a partir de iniciativas
empresariales y/o salarizacin formal combinadas con proteccin estatal y seguridad
8

social; una parte masiva de la poblacin realiza actividades econmicas no (o muy

parcialmente) reguladas por la ley; que producen ingresos bajos e inestables; carece
de proteccin social y sobrevive al borde de condiciones de subconsumo extremo. A
este fenmeno, contracara inseparable de la desigualdad, se lo discuti histricamente
en asociacin con la idea de marginalidad (Nun, 1969 y 2001), ms recientemente
bajo la categora de exclusin (Wood, 2005).
Por otra parte, la insuficiencia e inestabilidad de alternativas de generacin de ingresos
por salarizacin o cuentapropismo, combinada con la aleatoriedad y ubicuidad de la
presencia estatal, generaron histricamente una gran dependencia del bienestar de las
posibilidades de los sujetos de agudizar estrategias de sobrevivencia econmica en
entornos hostiles y de utilizar mecanismos familiares, comunitarios, asociativos y
polticos para sustituir, parcial o totalmente, tanto al mercado como al Estado. Es sta
la raz de la naturaleza y dimensin del sector informal latinoamericano (Tokman, 1990
y 2001; Portes, 1995).
Ambos procesos se complican por la debilidad propia al Estado. Podra suponerse
contradictoria la insistencia de la historia poltica regional en la gran importancia
institucional relativa del Estado, frente a lo notablemente tenue de sus efectos
materiales (Davis, 2005). Ciertamente, el Estado fue central en la historia de la regin y
su control instrumental fue clave para acumular poder econmico y social, as como,
del otro lado de la estructura asimtrica de nuestras sociedades, su accesibilidad fue
esencial para sortear las insuficiencias del mercado capitalista. Pero nuestra
accidentada historia poltica explica el carcter discontinuo, desigual y fragmentario de
la institucionalidad estatal, que impidi desde temprano el desarrollo de una capacidad
estatal asentada sobre roles universalistas de legitimacin, por encima de las clases
sociales, por medio de la ley, la infraestructura pblica y la proteccin social. El Estado
fue ms bien, a lo largo de la historia, ms un creador y un agravante de desigualdad
social que en un neutralizador de la misma.
Inclusin problemtica y subordinacin negativa

Las tres esferas del rgimen de bienestar latinoamericano, en la prctica, funcionaron

as como garantes de desigualdad. El mercado siempre estuvo fuertemente
fragmentado entre un sector formal integrado ordenadamente al mercado global y un
sector informal extenso, inestable y de muy bajos ingresos. La salarizacin fordista
ocup, asimismo, un lugar singular. No fue un estatus masivo, modo predominante de
la integracin social, a la manera europea occidental o norteamericana, sino un estatus
privilegiado, ventana de acceso ocasional o limitada a una proteccin elitista.
La poltica social dependi de un Estado fiscal y polticamente inestable, escenario de
sangrientas disputas entre actores civiles, partidos polticos y militares, arena de
produccin de arreglos coyunturales y particularistas. Lejos de generar niveles
aceptables de desmercantilizacin del bienestar capaces de universalizar pisos de
condiciones materiales de vida, fue un campo de intercambio de favores y prebendas
entre coaliciones que ejercan el poder poltico y clientelas sectoriales, consolidado en
estructuras corporativas sindicales, sectoriales, geogrficas, e incluso tnicas.
La familia y la comunidad, finalmente, quedaron sobredimensionadas como mbitos
garantes de la sobrevivencia y el refugio, pero cruzadas a su vez por las desigualdades
categoriales tpicas de la institucin familiar y de la comunidad local (asimetra en las
relaciones de gnero, subordinacin y discriminacin tnica). En algn lugar entre la
lgica del rgimen liberal y la del conservador de la mirada europea, pero con
mercados y arreglos institucionales dbiles y fragmentados, el rgimen de bienestar
latinoamericano fue un garante sistemtico de desigualdades.
Sugiero que lo que caracteriza histricamente a los regmenes de bienestar
latinoamericanos es as un triple juego de inclusin problemtica a travs del mercado
y de subordinacin negativa a travs de la poltica social, que redunda en una
sobredependencia perversa de mecanismos asociativos como la familia y la comunidad
en la procura del bienestar. Este triple juego se manifiesta de varios modos que, al
combinarse, producen un efecto comparable, an con sus peculiaridades, a lo que
Gough y Wood denominaron regmenes de seguridad informal. Su resultado, en
trminos de estructura social es, como sugiriera repetidas veces Fernando Filgueira,
10

una mezcla de desigualdad con segmentacin que, en muchos pases, cristaliza en lisa
y llana dualidad social.
Se pueden rastrear estos efectos perversos y/o limitaciones en las tres esferas de los
regmenes de bienestar latinoamericanos. El carcter problemtico del empleo
producido por las economas latinoamericanas, en primer lugar, como nos ha mostrado
Vctor Tokman, gener histricamente una tendencia a la existencia de niveles
relativamente altos de precariedad, inestabilidad, bajos ingresos reales, informalidad e
ilegalidad. La dificultad de obtener ingresos monetarios por medio de la actividad
econmica afecta a gran parte de la poblacin rural autnoma minifundista y a los
asalariados en producciones latifundistas. Histricamente, esta relativa incapacidad
de generacin de empleo capitalista incluyente en el campo estuvo en la base tanto de
la persistencia histrica de las economas rurales de subsistencia, como de las
migraciones hacia las reas urbanas de la regin. El empleo disponible en reas
urbanas, por su parte, no es menos problemtico, y es igualmente limitado como vector
de inclusin. Las ciudades se caracterizan por su extensa precariedad y por la
habilitacin de ingresos que slo permiten a grandes mayoras de la poblacin
situaciones de subconsumo, enormes obstculos a la acumulacin y barreras a
menudo infranqueables a la movilidad social ascendente. Por las caractersticas de
estos procesos, adems, el carcter problemtico de la sobrevivencia se concentr en
las mayoras rurales y periurbanas y, especficamente, en las franjas poblacionales de
nios, jvenes y mujeres; y en las minoras tnicas.
La naturaleza segmentada y elitista de la seguridad social, como seal repetidas
veces Carmelo Mesa-Lago, no ayud mucho a revertir estos procesos. La seguridad
social no slo existe efectivamente, sino que es en muchos pases tan antigua como la
de Europa Occidental. Pero se restringe a una franja de trabajadores formales urbanos
pblicos y privados relativamente minoritaria, generando un vaco de proteccin
alternativa al ingreso por el empleo que agrava la diferenciacin social natural al
modo en que funciona el capitalismo latinoamericano. De los instrumentos clsicos de
la seguridad social, en nuestra regin slo han tendido a generalizarse los seguros de
salud y las pensiones de incapacidad y vejez, mientras que los seguros de desempleo
11

y las asignaciones familiares son menos comunes. En algunos pases la seguridad

social existente tiene una calidad razonable pero una cobertura limitada, mientras que
en otros la seguridad social se expandi en cobertura, pero el nivel de calidad de sus
prestaciones est restringido o se vio sujeto a un proceso de debilitamiento con las
reformas de los aos 90. En todos los casos, la seguridad social no cumple con un rol
de proteccin general frente a los riesgos de la vida activa, y se presenta ms bien
como un privilegio de acceso limitado y carcter parcial.
La modalidad relativamente residual, marginal y de baja calidad de la proteccin social
pblica no contributiva, focalizada explcita o implcitamente en las personas en
situacin de pobreza, contribuye por su parte a la ausencia de alternativas de
proteccin frente a la debilidad del empleo y la parcialidad de la seguridad social. Como
sugiri Carlos Gerardo Molina, se trata de una poltica social para pobres, no para
ciudadanos. Los pases de la regin cuentan, en general, con una red de servicios
pblicos gratuitos o subsidiados: redes de hospitales y centros de salud pblica;
sistemas educativos estatales; y servicios bsicos pblicos (estatales o estatalmente
regulados) de agua, saneamiento, energa, comunicaciones y transporte; as como
algunos esquemas de provisin de vivienda. Pero estos servicios son, en muchos
casos, de cobertura geogrfica o categorial limitada, de calidad escandalosa, o de
precios ocultos inaccesibles, adems de estar sometidos a una presin de demanda
alta, proveniente del men restringido de acceso de la poblacin a servicios pagos en
moneda.
Esta presin difcil de satisfacer es abordada, de otra manera, a travs del carcter
contingente, poco sistemtico, parcial y de bajo impacto relativo de la poltica
asistencial. La poltica asistencial latinoamericana, conjunto de intervenciones sociales
del Estado sobre grupos considerados en riesgo de sobrevivencia, es en general
bastante selectiva, su criterio de seleccin es errtico, y su modalidad de entrega es
notablemente clientelista, tanto en su modalidad clsica no sistemtica como en su
versin tecnificada contempornea. Los programas de alivio a la pobreza suelen
identificar los atributos de la poblacin en situacin de pobreza e intervenir (de manera
bastante fragmentaria y parcial) sobre cada uno de ellos (salud materno-infantil,
12

escolarizacin de nios y jefes de hogar, precariedad de las vivienda, indigencia, etc.),

como si actuar sobre el atributo pudiera afectar decididamente la dinmica de una
trayectoria procesual.
Pero la pobreza, como se ha demostrado hasta el hartazgo, es un problema
fundamentalmente sistmico, que determinados atributos pueden agravar, ciertamente,
pero que no explican ni agotan. El resultado de una poltica asistencial centrada sobre
estos atributos (por ejemplo, trayectoria educativa, acceso del binomio madre-hijo a la
prevencin de salud o infraestructura sanitaria de las viviendas) es un impacto de alivio
efectivo pero contingente. Por su parte, la poblacin utiliza lgicamente los programas
para resolver necesidades bsicas en el contexto de un men de opciones de empleo y
de proteccin social severamente restringido. Por otra parte, la importancia de la
poltica asistencial en la sobrevivencia cotidiana de una franja amplia de la poblacin
multiplica e intensifica las posibilidades de que estos programas funcionen como
vehculos de intercambio asimtrico clientelar, por medio de los cuales el Estado, los
partidos, las empresas, las iglesias, las familias y otras organizaciones buscan
legitimidad y lealtad. A una dependencia estructural de la asistencia social se le suman
as prcticas de alta perversidad.
Fuera del mercado y de la poltica social quedan la familia y la comunidad como
mecanismos de apoyo o de refugio. Pero como ha mostrado Juliana Martnez Franzoni
para las estructuras familiares en Amrica Central, estos mecanismos no son
socialmente neutrales y presentan altos costos de subordinacin de categoras enteras
de la poblacin, como las mujeres. Un escenario de estas caractersticas produce una
sobredependencia de los individuos en los arreglos familiares y comunitarios para su
supervivencia cotidiana. Pero las instituciones familiares y comunitarias de las que se
depende para sobrevivir estn lejos de constituir el mundo de la solidaridad orgnica o
la sociabilidad primaria que miradas superficialmente fascinadas por una comunidad
solidaria o una sociedad civil ilusoria a veces pretenden encontrar.
Como se sabe, la familia nuclear clsica funciona en todos los niveles sociales
subordinando a la mujer a su funcin biolgica de reproduccin y a su funcin social de
13

organizacin domstica. En los sectores de altos ingresos la mujer compra su

libertad, pero cuando la familia deviene mecanismo de sobrevivencia, estas funciones
de subordinacin se intensifican, agravadas por las prcticas culturales y religiosas
dominantes, transformando a la mujer en una suerte de sub-ciudadano al servicio de la
sobrevivencia material de su esposo y/o de sus hijos.
En sntesis, a diferencia del frica y de algunas regiones de Asia Meridonal, el mercado
y el Estado en Amrica Latina incluyen de manera ms extensa y probablemente ms
intensa. Pero esta inclusin es altamente problemtica. Proporciona, ciertamente,
instrumentos

de

reduccin

de

los

costos

de

la

sobrevivencia

cotidiana;

desmercantiliza, si se quiere, una parte de la misma; pero se encuentra an lejos de

constituir una red de proteccin social bsica garante de un umbral de ciudadana. Al
contrario, produce en general una subordinacin negativa de los ciudadanos a
instrumentos de proteccin social inestables, que requieren adems de microprcticas
polticas perversas para su acceso.
No resulta sorprendente, en estas condiciones, que el imaginario de ciudadana como
zcalo de igualdad material y vnculo de solidaridad societal tenga grandes dificultades
para consolidarse, a pesar de la estabilizacin de la democracia representativa, como
han sealado Sonia Fleury, Jos Ocampo y Evelina Dagnino, entre otros. La ausencia
de horizonte de ciudadana en la lgica del modelo de proteccin social agrava la
desigualdad proveniente de la estructuracin econmica y se galvaniza en procesos
fuertemente dualizantes que la poblacin vive material y simblicamente como
procesos de exclusin.

Siglo XXI, continuidad y cambio

Como se seal, la primera dcada del siglo XXI presenci una generalizada tendencia
a cambios de gobierno favorables a partidos y coaliciones de centro-izquierda, o
incluso, cuando estos partidos y coaliciones son de centro o centro-derecha, a la
presencia de un discurso sensible a la pobreza y la desigualdad y a la necesidad de
14

cambios estratgicos en el funcionamiento de la economa y de la poltica social. Le he

llamado a esto inclusionismo.
Estamos quiz frente a un espritu de poca que, de modo parecido al desarrollismo
de la segunda mitad del siglo XX o a las reformas neoliberales de la ltima dcada de
este siglo, cruzan las fronteras ideolgicas de partidos y coaliciones. Algunos
observadores han querido ver una diferenciacin entre modelos socialdemcratas y
populistas de gobierno (Lustig, 2009), con tipos ideales respectivos en Chile y
Venezuela. Otros han encontrado a los gobiernos conservadores ms reacios a
introducir contrarreformas sobre las transformaciones neoliberales, como mostraran
Mxico y Per. La perspectiva de asociar signo ideolgico-partidario con estrategias de
poltica pblica es lgica y, sin embargo, no parece concluyente. En algunos casos son
los procesos histricos previos los que tienen mayor peso explicativo que las
orientaciones ideolgicas de los gobernantes de turno en las opciones de polticas
pblicas. En otros casos, el pragmatismo y la mmesis predominan, aunque el discurso
poltico de gobernantes y oposicin radicalice o exagere las diferencias.
A pesar de estas razones, todas atendibles, afirmar que los grandes ejes de nuestros
regmenes de bienestar -la inclusin problemtica en la economa, la subordinacin
negativa en la poltica social y la sobredependencia perversa de los arreglos
comunitarios y familiares- han entrado en las agendas nacionales de poltica pblica
como problema por resolver.
Respecto del primer eje, porque los gobiernos de la regin sometieron a escrutinio
crtico el rol del Estado en la generacin de oportunidades econmicas y las pautas de
generacin de empleo de sus respectivas economas. Dos grandes procesos han sido
identificados por los investigadores del tema (Cornia, 2010). Por una parte, una mayor
preocupacin por la pauta de empleo de las economas nacionales condujo a
bsquedas de regulacin estatal ms fina de la economa a travs de mecanismos de
formalizacin del empleo, de mecanismos de generacin de empleabilidad y de
mecanismos de regulacin del comercio y del consumo favorables al sostn o la
reduccin del costo de vida. Por otra parte, es posible identificar un Estado ms activo
15

en la regulacin del ciclo macroeconmico con mecanismos financieros y cambiarios, e

incluso capaz de intervenir directamente en esferas estratgicas de la economa
nacional promoviendo el desarrollo de sectores, la integracin vertical de cadenas
productivas, o incluso con estatizaciones parciales o totales.
Respecto de la subordinacin negativa por la poltica social, la unanimidad parece an
mayor. La coyuntura macroeconmica favorable facilit la disposicin de recursos
fiscales para aumentar el gasto pblico, lo que, como vimos, ocurri en casi todos los
pases. Los procesos ms fciles de identificar, al interior del gasto pblico social, son
una suerte de nueva prioridad a la educacin pblica, asentada sobre argumentos de
desarrollo de capital humano y/o de expansin de ciudadana; los intentos de
expansin de la cobertura de la seguridad social hacia los trabajadores informales y
precarios; una masificacin de la poltica asistencial sobre la lgica de las
transferencias condicionadas de ingreso; y un creciente inters por la descentralizacin
y/o la desconcentracin de los servicios sociales hacia niveles regionales o locales,
presentado como una democratizacin en el acceso a los servicios pblicos. En estos
grandes procesos, conservadores, socialdemcratas y populistas se parecen
bastante, tanto en la dimensin econmica del financiamiento de los costos de estas
estrategias -las reformas fiscales han sido progresivas pero tmidas- como en la
dimensin positiva pero limitada de sus impactos.
En el tercer eje, el del sobredimensionamiento perverso de la familia y de la comunidad
como mecanismos de refugio o de produccin alternativa de bienestar, el cuadro es,
una vez ms, bastante comparable, pese a la diversidad de prcticas culturales y
tradiciones de estructuracin social, y a las progresivas tendencias de cambio
relevables (Ariza y De Oliveira, 2005). El discurso familista atraviesa a la poltica
asistencial, su mbito predilecto, presentando el reforzamiento de la estructura de la
familia nuclear como una medida de integracin social. La poltica asistencial
masificada en los programas de transferencias de ingreso monetario condicionadas por
contrapartidas de trabajo, controles sanitarios o metas de escolarizacin, se ha visto
asociada a una visin idealizada de familia nuclear, que ha suavizado los roces
histricos entre polticas asistenciales, pensamiento religioso y prcticas culturales de
16

subordinacin de gnero. En la familia se unen curiosamente los pensamientos

conservadores y populistas, con las mujeres pobres como vctimas predilectas de un
neomoralismo sorprendentemente amplio.
A corta distancia, acompaa a esta refundacin conservadora de la asistencia social la
mistificacin de la comunidad de proximidad (el pueblo, el barrio y la organizacin
comunitaria) como mecanismo de socializacin, solidaridad y sobrevivencia. El
neoliberalismo haba apelado a estas estructuras como alternativas de gestin de la
poltica pblica y proveedoras de bienestar alternativo de bajo costo. La nueva poltica
social latinoamericana erige a estos mecanismos en tipos ideales de organizacin no
capitalista y fuente de movilizacin poltica participativa, de los cuales surgiran modos
ms solidarios de resolver la economa cotidiana y modos ms democrticos de
representacin poltica. Se omite, sin embargo, que muchos de estos mecanismos
estn construidos sobre la subordinacin biolgica y funcional de la mujer, la
homofobia, la discriminacin tnica o el integrismo poltico y religioso, aspectos que la
poltica asistencial termina alegremente reforzando.
Ciertamente, el proceso de consolidacin de los derechos de ciudadana y su
judicializacin
mecanismos

son contracorrientes poderosas de

de

aceleracin

del

inclusionismo.

los procesos anteriores

En

efecto,

si

la

tradicin

latinoamericana mostraba a las constituciones como documentos declarativos con valor

referencial pero escaso impacto emprico, los ltimos aos mostraron una mayor
preocupacin de los Estados nacionales en la materializacin de los derechos sociales
bsicos y una indita intermediacin de los poderes judiciales y algunas organizaciones
sociales en la promocin y defensa de estos derechos.
En asuntos histricamente problemticos como el de los problemas ambientales, los
derechos sexuales o la discriminacin tnica, los tribunales de muchos pases
latinoamericanos se convirtieron en mbitos de presin para el cumplimiento estatal de
las garantas establecidas por las leyes, generando instancias de refugio y apoyo a
minoras econmicas, geogrficas o culturales histricamente condenadas al
ostracismo. Las reglas y las leyes intensifican su presencia en la vida cotidiana como
17

mbito de regulacin e intermediacin del conflicto de un modo difcil de encontrar en la

historia pasada de la regin.

A manera de conclusin
Pese a que se necesita una perspectiva histrica de ms largo plazo para identificar
tendencias capaces de transformar sustantivamente los regmenes de bienestar
latinoamericanos, el efecto combinado de la crisis socioeconmica de las '80, las
reformas neoliberales de los '90 y las contrarreformas inclusionistas de la primera
dcada del siglo XXI parecen haber abierto y profundizado un proceso de cambio de
dimensiones estructurales.
sa es, sin embargo, la nica afirmacin taxativa que la falta de perspectiva histrica
puede admitir. Estos cambios son an susceptibles de lecturas muy divergentes entre
s. Una mirada optimista insistira en la presencia de intentos serios de alterar las
secuelas histricas de la desigualdad por medio de cambios estratgicos en nuestros
regmenes de bienestar. Una mirada pesimista, por su parte, se detendra con cautela
en la rearticulacin de mecanismos econmicos, polticos y culturales clsicos de
desigualdad en prcticas de poltica pblica y moldes ideolgicos slo aparentemente
modernos.
Un factor que inclina la balanza en favor de las miradas optimistas es la presencia
novedosa de discursos y estrategias universalistas en el inclusionismo, que registran
pocos antecedentes en la poltica social latinoamericana. Por universalismo en poltica
social se suele entender la creacin (o elevacin) de pisos mnimos pblicamente
garantizados de servicios sociales de lgica ciudadana (Filgueira, Molina, Papadpulos
y Tobar, 2006; Andrenacci y Repetto, 2006). La transicin es visible entre los criterios
de focalizacin de emergencia en grupos de riesgo, tpicos de los 90 y los criterios ms
democrticos de inclusin ciudadana por derecho.

18

Al mismo tiempo, deben sugerirnos cautela muchos aspectos del financiamiento y de la

gestin de estos procesos. Estructuras fiscales regresivas o de presin baja sobre las
clases ms pudientes hacen que el gasto social tenga un efecto distributivo tenue y la
desigualdad de ingresos siga siendo brutal. Por otra parte, las tensiones que estas
estrategias generan respecto de burocracias pblicas con fuertes dificultades de
planificacin, estilos patrimoniales y clientelares, y dficits de efectividad nos llaman la
atencin sobre la necesidad de aumentar la capacidad estatal (conclusin a la que,
sintomticamente, tambin haba llegado el diagnstico neoliberal en los '90).
El inclusionismo tiene que saldar algunas deudas para transformarse en
efectivamente universalista. El patrn de empleo de las economas tendra que
evolucionar hacia puntos de equilibrios con menor desempleo y mayor calidad del
empleo disponible. La seguridad social se encuentra todava en una etapa de creacin
de instrumentos nuevos, sin ruptura definida con los modelos contributivos clsicos,
que en la mayora de nuestros pases son relativamente elitistas. All donde la ruptura
se produjo, en lugar de instrumentos universales se disearon cuasimercados de
acceso restringido cuyos niveles de desigualdad hacen empalidecer el elitismo de los
instrumentos desaparecidos.
Los

servicios

pblicos

atravesaron

una

larga

etapa

de

desfinanciamiento,

desestatizacin y pseudo-privatizacin que marc la mxima debilidad relativa del

Estado respecto de un horizonte de lgica ciudadana. Hace unos aos la universalidad
del acceso se reinstal en la agenda por medio del reconocimiento cada vez ms
pronunciado de los aspectos de desintegracin social que trae aparejada la exclusin
hacia el subconsumo de bienes y servicios clave. El retorno de la regulacin pblica (y
en algunos casos las reestatizaciones) ha sido acompaado de mejoras en cobertura y
calidad relativa que muestran una sensibilidad incluyente ms marcadamente
universalista. Falta ver si estas estrategias son sostenibles en el tiempo, tanto en su
aspecto de legitimidad pblica como en sus aspectos tcnicos.
En poltica asistencial, por ltimo, la aparicin de la preocupacin por la integralidad
de los enfoques de intervencin puso en tela de juicio la racionalidad tcnica y la
19

eficiencia sistmica de la focalizacin boba de los aos 90. La generalizacin de las

transferencias condicionadas de ingreso represent un avance en forma de
reconocimiento de una suerte de derecho al consumo que, en economas capitalistas,
es bastante ms horizontal y democrtico que el derecho a la asistencia social. El
surgimiento de iniciativas tendientes a vincular la asistencia social a la restauracin o la
promocin de la autonoma econmica de los sujetos, como la economa social o el
microcrdito, si bien de alcance naturalmente limitado, son tambin manifestaciones de
comprensin de la pobreza como un conjunto de situaciones y procesos, alejando las
utopas tecnicistas que asocian el combate a la pobreza con la identificacin y la
neutralizacin de los atributos individuales de los pobres. Es necesario recordar, sin
embargo, que la poltica asistencial, en sociedades capitalistas y en su mejor versin,
slo puede ser un sustituto de la integracin por el mercado.
La leccin de fondo, a mi entender, es que la regin est en una poca de transicin
rica en posibilidades de ruptura con un pasado problemtico y no exenta de riesgos. Lo
que est en juego es si el inclusionismo es una fase hacia una universalizacin
efectiva del mercado y el Estado como garantes de un bienestar razonablemente
igualitario e incluyente, o si es un punto de llegada en s mismo. No es fcil ocultar la
preferencia de quien escribe por el primer escenario, y la asimilacin del segundo a un
logro valioso pero insuficiente, como en su momento lo fuese el desarrollismo.

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