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O artigo um estudo sobre polticas pblicas voltadas coleta seletiva operacionalizada por cooperativas
de catadores de materiais reciclveis no municpio do Rio de Janeiro, identificando suas perspectivas
e limites. Contextualizamos a Poltica Nacional de Resduos Slidos e a problematizao que envolve
as cooperativas de catadores. Situamos as regras gerais e indicaes normativas das leis e decretos,
planos e programas criados. Destacamos dados sobre a coleta seletiva no municpio do Rio de Janeiro.
Por fim, apresentamos os resultados preliminares da pesquisa de campo realizada junto aos gestores
de cooperativas. Apontamos, enfim, que as polticas pblicas de coleta seletiva trazem instrumentos
que no so percebidos em sua totalidade pelos atores envolvidos, o que implica a sua no pactuao
e, por consequncia, a no utilizao plena das vantagens induzidas pela poltica.
P a l av r a s - c h av e : poltica nacional de resduos slidos; coleta seletiva; catadores de materiais reciclveis; cooperativas.
Polticas pblicas de recogida selectiva en la ciudad de Rio de Janeiro: dnde y cmo estn las
cooperativas de recolectores de materiales reciclables?
El artculo es un estudio acerca de las polticas pblicas para la recogida selectiva de residuos slidos
por parte de las cooperativas de recolectores de materiales reciclables en el municipio de Ro de
Janeiro, identificando sus potenciales y lmites. Contextualizamos la Poltica Nacional de Residuos
Slidos y la problematizacin que envuelven las cooperativas de recolectores. Primeramente, situamos las normas generales y las indicaciones normativas de leyes y decretos, planos y programas
creados. Resaltamos datos generales de la recogida selectiva en el municipio de Ro de Janeiro. Por
ltimo, se presentan los resultados preliminares de la investigacin de campo llevada a cabo con
los responsables de las cooperativas investigadas. Apuntamos, en fin, que las polticas pblicas de
recogida selectiva tracen instrumentos que no se perciben en su totalidad por los actores involu-
DOI: http://dx.doi.org/10.1590/0034-76121603
Artigo recebido em 16 jun. 2013 e aceito em 11 ago. 2014.
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crados, lo que implica su no pacto, y por lo tanto, na non utilizacin plena do uso de las ventajas
inducidas por la poltica.
P a l a b r a s c l av e : poltica nacional de residuos slidos; reciclaje de residuos; recolectores de materiales
reciclables; cooperativas.
Public policies of selective waste collection in the municipality of Rio de Janeiro: where and how
are the cooperatives of collectors of recyclable materials?
The paper is a study of public policies for selective waste collection operationalized by cooperatives of
pickers of recyclable materials in the municipality of Rio de Janeiro, identifying its perspectives and
limits. We contextualize about the Solid Waste National Policy and problematize the situation about
cooperatives of pickers. After, we situate the general rules and normative indications of Laws and
Decrees, plans and programs created. Next, we highlight general data collected at the municipality
of Rio de Janeiro. Finally, we present the preliminary results of the field research conducted with the
managers of cooperatives. We have noted, finally, that there are public policies that bring instruments
that are not perceived in its entirety by the actors involved, which implies in their non-pact and therefore, not in the full use of the advantages induced by the policy.
K e y w o r d s : solid waste national policy; selective waste collection; pickers of recyclable material;
cooperatives.
1. Introduo
O artigo um estudo preliminar das polticas pblicas voltadas coleta seletiva operacionalizada por cooperativas de catadores de materiais reciclveis no municpio do Rio de Janeiro, identificando suas perspectivas e limites. Em primeiro lugar, expomos consideraes
iniciais sobre a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS) e polticas de coleta seletiva.
Posteriormente, situamos, por meio de dados obtidos em documentos governamentais, a
situao da coleta seletiva no municpio do Rio de Janeiro. Em seguida, apresentamos os
resultados preliminares da pesquisa de campo realizada junto aos gestores de cooperativas
a fim de investigar a percepo dos mesmos sobre as polticas pblicas, o cenrio, as positividades e negatividades da coleta seletiva. Enfim, antecipamos uma interpretao provisria, cuja base aponta a PNRS como uma poltica pblica que traz instrumentos que no so
percebidos em sua totalidade pelos atores envolvidos, o que implica a sua no pactuao e,
por consequncia, a no utilizao plena das vantagens induzidas pela poltica. A pesquisa
de campo junto aos gestores foi enftica: eles tm pouco conhecimento sobre o contedo
da PNRS, mas sabem todo o processo tcnico da coleta seletiva e da gesto dos resduos.
Por outro lado, as cooperativas apresentam conjuntura instvel de estrutura. A PNRS no
pactuada plenamente por todos os atores e, dessa forma, perde a capacidade de incluso
social, pelo distanciamento entre os gabinetes dos formuladores da poltica e os galpes da
cooperativa.
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2. Materiais e mtodos
Iniciamos o estudo a partir de um resgate acerca dos resduos slidos urbanos (RSU) e das
polticas que tratam sobre o tema. Temos como destaque a PNRS. Trazemos dados estatsticos
acerca da problematizao da gesto dos resduos e como essa temtica vem sendo debatida
na gesto pblica. Esta pesquisa pauta-se pela anlise qualitativa de polticas pblicas e de
dados obtidos juntos a rgos governamentais e no governamentais em mbito nacional,
mas com um foco no municpio do Rio de Janeiro. Com o objetivo de realizar um estudo contundente acerca da realidade da poltica, optamos pela pesquisa de campo junto a trs cooperativas de catadores de materiais reciclveis, seguido de um roteiro de entrevista pautado pela
estrutura semiaberta. Quanto anlise das entrevistas, deu-se nfase anlise do contedo
dos gestores de cooperativas.
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e ao funcionamento de cooperativas ou de outras formas de associao de catadores de materiais formadas por pessoas fsicas de baixa renda, bem como sua contratao. Percebe-se o
carter de incluso social na PNRS.
4. Os catadores
O discurso mais comum no que se referia a cooperativas de catadores era o de que as mesmas
eram compostas por desempregados. Tal terminologia, cooperativas compostas por desempregados, esteve tambm associada confuso aos termos trabalho e emprego. Os catadores desempenham uma atividade produtiva, ou seja, concretizam trabalho, pois conseguem
construir valor sobre determinado resduo e inseri-lo novamente na cadeia produtiva.1 A
viso negativa sobre o processo produtivo do catador corroborada por Bosi (2008:102), ao
afirmar que o trabalho do catador no tende a ser apreendido e interpretado como trabalho
explorado, que gera mais-valia e que organizado e articulado, em larga medida, em funo
do processo de acumulao do capital.
Contudo, os catadores no so empregados pois se esto em associaes ou cooperativas, so scios e no possuem vnculo empregatcio. Por outro lado, na viso popular so
considerados desempregados e necessitam ser includos no mercado. E assim so vistos na
construo de polticas pblicas por muitos gestores pblicos.
Conceio (2003:132) situa que o ator principal desse cenrio o catador de lixo, que
das ruas tira o seu sustento e, agora, para tentar livrar-se dos sucateiros, seus sanguessugas
e da excluso social que este modelo capitalista lhes impe, est formando cooperativas de
recicladores de lixo.
As pessoas que trabalham com resduos slidos, especificamente os catadores, lidam
diariamente com condies extremamente desfavorveis e precrias em termos de garantias
legais (trabalhista e/ou assistencial). So operrios terceirizados da indstria da reciclagem. Para Pereira e Teixeira (2011), os catadores se situam na base da cadeia produtiva
dessa indstria da reciclagem e, uma vez inseridos precariamente, as indstrias recicladoras
que englobam os grandes lucros, e muitas delas se valem do discurso da Responsabilidade
Socioambiental para esconder basicamente trs grandes problemas centrais: a necessidade
de se repensar o consumo; a mudana dos padres de produo, descarte e obsolescncia;
e, por fim, a explorao do trabalho de indivduos marginalizados pela sociedade e pelo
poder pblico.
Os mesmos autores criticam certas polticas engendradas pelo poder pblico em grande
parte das cidades brasileiras, como polticas higienistas, pelo fato de os catadores terem
O termo construir seria mais adequado, pois extrair valor, j consolidado na literatura, no se aplicaria nesse
caso, uma vez que um resduo descartado j teve, a priori, seu valor extrado. Os catadores constroem valor agre
gado e no extraem.
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sido e ainda serem percebidos como delinquentes e/ou mendigos que sujam os centros
urbanos (Pereira e Teixeira, 2011:896).
No Brasil encontram-se, h mais de 50 anos, catadores nas ruas das cidades, sobrevivendo da coleta e da venda de materiais reciclveis. Estima-se que mais de 500 mil2 pessoas
circulam com seus carrinhos no pas. A maior parte desses trabalhadores ficou desempregada
na mudana do sistema produtivo e sobrevive da catao de reciclveis que vm agregando
valor desde a dcada de 1990 (Besen, 2008:5).
A cadeia produtiva dos reciclveis brasileira admirada, com centenas de empresas que
se autointitulam socialmente responsveis, mas que, muitas vezes, se beneficiam de um ciclo
vicioso de explorao do trabalho, que nos moldes geralmente empreendidos caracteriza a
coleta seletiva e os catadores.
H casos srios de violao de direitos humanos em que esses trabalhadores so submetidos a
horas de trabalho a fio sem qualquer salubridade, h casos de servido por dvida ao comprador,
vnculos por meio de pequenos vcios, trabalho infantil e anlogo servido. [...] Verdadeiros
cartis de compradores submetem catadores condio de mo-de-obra barata. [...] Hoje, esse
o retrato da cadeia produtiva no Brasil, da qual os catadores so agentes principais, mas tambm
os que menos se beneficiam dela. (Jardim, Yoshida e Machado Filho, 2012:423)
Ainda que o catador (antes pensado como indivduo) integre uma cooperativa, visto
agora como corpo coletivo, em uma tentativa de fuga em face da explorao econmica, esta
ainda poderia continuar dependendo das condies das prprias cooperativas, mas tambm
do sistema que organiza a coleta seletiva, uma vez que
as indstrias que compram os materiais reciclados so poucas (formam um mercado oligopsnio), exigem grandes volumes para negociarem e estes volumes s so alcanados, muitas vezes,
por sucateiros que esto h mais tempo no mercado e financiados pela prpria indstria. (Conceio, 2003:133)
O Movimento Nacional de Catadores de Materiais Reciclveis (MNCR) estima em 800 mil (Jardim, Yoshida e
Machado Filho, 2012:422).
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leva as cooperativas a venderem seus produtos a um preo muitas vezes abaixo do que aquele
pago no mercado e, considerando-se o fato de que no conseguem acumular um volume maior
para venda, pois no possuem espao para isso, compreende-se o porqu as cooperativas ficam
nas mos dos sucateiros e indstrias controladoras deste mercado.
Como ento mudar esse quadro de explorao? Como trazer a liberdade de se ter o
trabalho, por meio do prprio trabalho? Como a emancipao poderia ocorrer pelo trabalho?
Conceio (2003) situa que deveriam ser criadas polticas voltadas ao mbito econmico,
poltico e social acompanhadas de outras polticas educacionais aos cooperativados, assistncia mdica e infraestrutura destinada a proporcionar o desenvolvimento de integrao dos
catadores, e que sejam extensivas aos familiares. Ou seja, as polticas devem ser inclusivas em
relao a possveis beneficirios e integrativas em relao a instituies e atores.
As cooperativas e associaes de catadores visam prestao de um servio pblico
sociedade. So organizaes sem fins lucrativos. Propem-se ao trabalho, seu desenvolvimento e a ajustar sua execuo. Entretanto, necessitam de aparelhos legais, econmicos e institucionais para que possam manter-se e para que seus associados tenham a digna contraprestao pelo seu trabalho; para a evoluo da prpria prestao de seus servios; e tambm para
que o valor econmico, gerado por eles, retorne a eles e no seja apropriado como mais-valia
em favor de algum atravessador.
Os catadores, reunidos em cooperativas ou associaes, tm pela frente o grande desafio de conciliar os aspectos cooperativos (solidariedade, igualdade, liberdade) com a competitividade do mercado da livre-concorrncia. H uma latente defasagem nos termos de troca
e no h condies equivalentes de competio. Neste contexto, qual o papel do Estado e dos
prprios catadores como atores polticos dentro das polticas pblicas?
Apesar de os empreendimentos solidrios crescerem progressivamente no Brasil, eles
vm enfrentando uma srie de obstculos que impedem a consolidao do modelo, j que no
h forte atuao do poder pblico e organizao prpria dos catadores em nveis mais amplos.
Interessa destacar que, durante o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, o
Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado, sob o comando do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare), chefiado por Luiz Carlos Bresser-Pereira, reorganizaria a
administrao pblica, incorporando organizaes sociais para assumir as atividades pblicas
no estatais. Esse Plano, contudo, no foi implantado como um todo, uma vez que contou
com a resistncia de parte dos servidores pblicos e dos partidos de oposio (Leite Junior,
2009:65-66). O Mare seria extinto cinco anos depois e o Plano Diretor seria progressivamente
abandonado. A sua base, todavia, foi absorvida em diversos rgos da administrao pblica,
dando frutos na gesto de vrias instituies do setor pblico. Empreendia-se uma reorganizao das normas e instituies.
O Mare, em essncia, reorganizou tambm as polticas pblicas, no somente pelo fato
de as organizaes sociais estarem mais prximas ao poder pblico, mas por estas assumirem
a prestao de servios pblicos, antes ofertados pelo Estado. Nesse ponto, percebe-se a clara
separao entre o ncleo que pensa e elabora a poltica e os executores da mesma. A palaRev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 49(1):141-164, jan./fev. 2015
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vra-chave era governana (Matias-Pereira, 2010) e o objetivo era apoiar uma administrao
pblica que se prope a oferecer servios e no a gerir programas, pregando os princpios da
confiana e delegao de poderes, atribuies e responsabilidades.
A influncia do Mare na construo das polticas pblicas posteriores foi fundamental
pelo fato de incorporar atores antes fora dos espaos pblicos de negociao, mas tambm
de inclu-los no sistema de elaborao, implantao, monitoramento e avaliao das polticas
pblicas. No h como dissociar as polticas pblicas de coleta seletiva implantadas aps os
anos 2000 do contexto da criao do Mare, por tal modelo ser uma das bases dessas polticas.
Os programas de coleta seletiva nos municpios brasileiros so, em sua maioria, em parceria
com cooperativas e associaes de catadores de materiais reciclveis. Aqui, no h uma delegao da prestao dos servios, pois a gesto dos resduos constitucionalmente uma atribuio dos municpios. Por outro lado, uma parte dessa gesto foi organizada participativamente
entre diversos atores, com maior responsabilidade sobre as cooperativas de catadores.
Mas h de se ter em considerao que a incluso de atores no mbito da gesto das
polticas no significa necessariamente maior articulao na tomada de deciso. Pelo contrrio. Ainda que o Mare tenha descentralizado muitas das atribuies no campo das polticas
pblicas, ainda persiste a discrepncia entre os que as pensam e os que as executam. A
incluso de atores nesse campo deu-se mais na execuo do que na elaborao das polticas.
Este ltimo ainda permanece fechado s negociaes, o que se reflete em polticas pblicas
Up to Bottom, rompendo a ligao entre o pensar e o executar, como se fossem dois momentos diferentes da elaborao da poltica. E, no mbito da coleta seletiva, muitas polticas so
assim, conforme pode ser observado em conversas com gestores das cooperativas.
O modelo de coleta seletiva e as polticas pblicas voltadas ao tema ainda padecem
dessa dissociao entre os ncleos que pensam e executam as polticas. E isso impacta o desenvolvimento das atividades das cooperativas, por suas necessidades no serem observadas
no momento da criao das polticas. O que seria um tanto bvio, uma vez que, se os afetados
pela poltica no so parte do processo de elaborao, muitas partes significativas do processo
no so consideradas, o que enfraquece a poltica pblica em si.
Como indicado anteriormente, se pensarmos no exemplo dos sucateiros, percebemos o
distanciamento entre formuladores e executores de polticas. A figura do sucateiro conhecida entre os catadores, as cooperativas e revendedores de materiais triados pelas cooperativas.
Uma poltica pblica deveria observar essa questo, mas, como h um distanciamento, os formuladores no possuem conhecimento acerca desses atores invisveis ao sistema da coleta
seletiva. E, mais uma vez, cria-se uma poltica que no observa atores que atravessam esse
sistema, enfraquecendo as possibilidades dessa poltica.
Para Besen (2008:11), a opo do modelo brasileiro pela organizao dos catadores
em cooperativas enfrenta o desfio de viabilizar empreendimentos solidrios, em mercados
capitalistas e globalizados. Entre os principais desafios esto, no marco legal, a necessidade
de amparo para o trabalho autogestionrio, a regulao do trabalho coletivo, a cobertura ao
associativismo e cooperativismo, a dinamizao de outras formas coletivas de trabalho, os
tributos, a desburocratizao de procedimentos administrativos.
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O Estado do Rio de Janeiro produz aproximadamente 12 mil toneladas de lixo por dia. Desse total, estima-se que
quase 80% vo parar em lixes sem qualquer tipo de tratamento (SEA).
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Coordenada pela Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So Paulo (USP).
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pas e depois, na PNSB 2000, no mesmo ano, esse nmero cresceu para 451 (IBGE, 2010).
Outros dados situam que, de 5.564 municpios brasileiros, apenas 643 (aproximadamente
12%) destinaram os resduos s unidades de triagem de resduos reciclveis.
Especificamente quanto ao municpio do Rio de Janeiro a PNSB situa que h 22
municpios com servio de coleta seletiva, oito deles com abrangncia por todo o municpio. Desses 22 municpios, em 11 deles os comerciantes de materiais reciclveis so os
principais receptores finais. Em apenas oito desses 22 municpios a aplicao dos recursos
provenientes da coleta seletiva destinada manuteno do programa (IBGE, 2010). J
a Abrelpe (2012) destaca que, na regio Sudeste, h 1.336 municpios com iniciativas de
Coleta Seletiva.
Nos 24 municpios do estado do Rio de Janeiro em que o manejo de resduos slidos
realizado com participao de catadores nas aes de coleta seletiva, em 17 (70%), a forma
de participao das mesmas ocorre por meio de cooperativas ou associaes. Quanto s cooperativas de catadores, em 51% dos 92 municpios do Rio a entidade pblica responsvel no
tem conhecimento quanto atuao de catadores na rea urbana e em 70% deles a entidade
pblica no tem conhecimento quanto atuao de catadores nas unidades de disposio de
resduos no solo (IBGE, 2010).
Dados da Abrelpe situam que foram coletadas, em 2011, no estado do Rio de Janeiro,
20.305 t/dia de RSU ou 1,303 kg/hab/dia. Especificamente na cidade do Rio de Janeiro, foram coletados 8.263 t/dia de RSU ou 1,3 kg/hab/dia. A disposio final em Aterros Sanitrios
constitui a maior parte da forma realizada (68% em 2011), sendo tendncia de aumento, pois
esse mesmo ndice foi de 67,1% em 2010. Quanto disposio em lixes, teve uma queda
de 10,3% em 2010 para 10% em 2011. A disposio em aterros controlados tambm caiu de
22,6% para 22% de 2010 para 2011, o que indica que os RSU passaram a ser dispostos em
Aterros Sanitrios.
Dados constantes no PMGIRS indicam que os resduos gerados na cidade do Rio de
Janeiro e que foram encaminhados s unidades de recebimento do sistema pblico municipal
foram da ordem de 10.815 t/dia, tomando-se como referncia o ms de dezembro de 2011.
O plano destaca que a maior parte dos resduos coletados coube competncia da administrao pblica municipal, exceo dos resduos de grandes geradores e das atividades de
construo civil, que vinham sendo reaproveitados nos aterros para pavimentao de suas
vias internas e recobrimento dos resduos vazados (Rio de Janeiro, 2012:7).
Quanto composio percentual do lixo domiciliar recolhido na cidade, nota-se parte
expressiva em que 40,99% correspondem aos materiais passveis de reciclagem, como metais,
plsticos, vidros, papel e papelo. As fraes restantes referem-se aos orgnicos (52,68%) e
aos restos de madeira e de tecidos, e a outros resduos (6,33%). Da totalidade de materiais
reciclveis presente no lixo domiciliar, o plstico e papel papelo respondem por quase 90%
desses materiais (Rio de Janeiro, 2012).
Quanto destinao dos resduos slidos gerados na cidade do Rio de Janeiro, o PMGIRS aponta que em 2011 as unidades de disposio final de resduos slidos receberam,
em mdia, 9.666 toneladas de lixo por dia do municpio do Rio de Janeiro. O lixo domiciliar
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(4.777 t/dia) acrescido do lixo pblico coletado (3.139 t/dia) alcanou o total de 7.916 t/dia
(Rio de Janeiro, 2012:12).
7. Resultados e discusso
As cooperativas de catadores de materiais reciclveis esto sob o foco da gesto pblica e
das polticas pblicas. Antes renegados s polticas higienistas, os catadores foram elevados a
postos de atores estratgicos na execuo de planos para a gesto RSU, notadamente aps a
sano da PNRS.
Como a perspectiva deste trabalho se refere compreenso das polticas pblicas voltadas coleta seletiva com foco no trabalho desenvolvido pelas cooperativas de catadores, foi
imprescindvel a participao desses atores nesta pesquisa, que se encontra mais amplamente
discutida em Baptista (2013). De duas listas obtidas junto Comlurb e SEA, foram escolhidas
trs cooperativas de catadores pertencentes lista.
O critrio de escolha foi fundamentalmente pela busca de cooperativas associadas
Federao das Cooperativas de Catadores de Materiais Reciclveis (Febracom) e que j tivessem participado de chamadas pblicas com o Governo do Estado do Rio de Janeiro e/ou a
Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. No que toca ao primeiro critrio a associao com
a Febracom , optamos por ele pelo fato de buscar cooperativas que estivessem associadas
poltica e institucionalmente a algum tipo de organizao, em nvel macro, de cooperativas. A
Febracom, neste sentido, j conhecida entre diversas cooperativas, vem a confirmar um mnimo de organizao entre as cooperativas. No que se refere ao segundo critrio participao
em chamadas pblicas , optamos por ele pelo fato de se entrar em contato com cooperativas
que j tivessem alguma aproximao com o poder pblico via prestao de servios. Tal critrio sustenta uma argumentao acerca de cooperativas que j tenham contato com o estado
ou a prefeitura do Rio de Janeiro. Dos trs empreendimentos pesquisados, uma est em processo de legalizao; as outras so cooperativas, com estatutos formalizados.
As entrevistas realizadas aconteceram nos galpes das cooperativas, onde se pde, inclusive, aplicar a tcnica da observao. Antes das entrevistas foi perguntada a possibilidade de
gravao de voz, o que foi permitido. Contudo, para no expor os(as) entrevistados(as), todos
no foram identificados na transcrio das entrevistas. Por conta disso, a partir deste ponto,
todos sero tratados como Gestor, identificados como do empreendimento A, B e C.
Foi seguido um roteiro de entrevista pautado pela estrutura semiaberta (Vergara, 2009),
sendo necessria algumas vezes a reformulao de perguntas e explicaes sobre determinados itens.
A anlise das entrevistas foi realizada com base na anlise do contedo dos gestores
de cooperativas. Como situado por Rocha e Deusdar (2005:307), a anlise do contedo tem
como objetivo alcanar uma pretensa significao profunda, um sentido estvel, conferido
pelo locutor no prprio ato de produo do texto. Por conta disso, h de se considerar a subjetividade do pesquisador.
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O Gestor A uma mulher de 46 anos, com ensino fundamental completo e que foi trabalhar com a coleta seletiva quando estava desempregada. Tem experincia de 10 anos na
coleta seletiva. Realizou cursos especficos para a gesto da cooperativa. Esse gestor tem uma
personalidade de liderana carismtica, marcando presena forte. Participo de tudo, diz
esse gestor. Tambm tem uma percepo prtica e objetiva da coleta seletiva, assim como de
sua funcionalidade, mas possui pouco conhecimento do processo poltico. No entanto, sabe
das dificuldades em relao ao mesmo e tem forte posicionamento poltico.
O Gestor B uma mulher de 61 anos, com ensino fundamental incompleto, que trabalha h mais de quatro dcadas com a coleta seletiva na funo de catadora. Tem amplo conhecimento tcnico sobre o acondicionamento dos resduos, tanto que no se percebeu cheiro de
lixo no galpo, o que foi, inclusive, ressaltado pelo gestor. Dentre os gestores o que tem mais
profundo grau de mobilizao poltica, incitando a necessidade de participao e organizao
das pessoas da cooperativa.
O Gestor C um homem de 67 anos, com formao em nvel superior em filosofia e
mestrado em orientao educacional. Tem experincia de mais de duas dcadas com a coleta
seletiva. Tambm foi capelo na Marinha e est aposentado. Dentre os gestores o que tem
maior conhecimento sobre o processo poltico, sobre como uma poltica pblica criada, suas
variveis, atores, agentes e processos. tambm o que mais critica o distanciamento entre
aquilo que pensado e aquilo que executado. Paralelamente, o mais enftico na questo
de as cooperativas no serem chamadas no processo de formulao de polticas.
Aps esta pesquisa de campo, sistematizamos as informaes a fim de relativizar situaes enfrentadas pelas cooperativas, mas, sobretudo, para identificar as perspectivas e os
limites das polticas pblicas voltadas coleta seletiva, alm das positividades e negatividades
das cooperativas e oportunidades e ameaas enfrentadas pelas mesmas. As perspectivas se
referem a possibilidades no sentido positivo. Quando mencionamos os limites, a orientao
incide sobre as possibilidades negativas.
O maior limite est no estado de desamparo estrutural em que se encontram as cooperativas e que traduz todo o limite que as polticas pblicas voltadas coleta seletiva no
conseguem alcanar. Ou, se conseguem alcanar, no so suficientemente pactuadas ou estruturadas para causar mudanas transformadoras efetivas sobre a realidade das cooperativas de
catadores. Como criar polticas pblicas em um cenrio to catico, com mltiplas demandas?
A estruturao das polticas perpassa pelo dilogo com as cooperativas para saber as urgncias e necessidades imediatas.
tudo. Infraestrutura tambm. As pessoas pra ver a cooperativa tem que ter o espao, ter o lugar. E no fcil no. Tem muitos lugares por a que no igual aqui. Hoje o sol t lindo, mas
quando chove... Alguma coisa eles tinham mais que procurar a gente pra poder ajudar nisso.
(Gestor A, 2013)
T sendo muito reaproveitado o material do Rio de Janeiro. E h trs anos atrs no tinha essa
opo. Eu sofri muito aqui nessa cooperativa, eu fui muito pisada, sabe o que pisada? Por algumas pessoas da Prefeitura, eu no estou falando do nosso prefeito [Eduardo Paes], porque ele
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no sabia de nada (...). Ento eu confio no meu presidente e na minha presidente, porque eu tive
direto, eu falei diretamente olhando pra ele presidente o senhor tem que ver a situao que ns
estamos passando, presidente, ns no t aguentando mais. Eu senti o que o povo sente na pele
aqui no Rio de Janeiro, o sofrimento que a gente tava sentindo (...) Sempre naquela humilhao,
pisada, morta. (Gestor B, 2013)
Agora, o governo, as polticas sociais, de resduos e tudo isso, t fantstica, t no caminho certo.
Precisa ser ajustado ao longo da caminhada, no so crticas, so pequenos ajustes como tudo
precisa ser feito. Ajustes pra poder funcionar e azeitar todas as engrenagens (...). (Gestor C,
2013)
Essa questo tambm j foi ressaltada em trabalhos anteriores. Besen (2008:12) pondera que
no cerne das contradies os catadores defendem a sua autonomia plena e ao mesmo tempo subsdios governamentais temporrios que viabilizem seu acesso ao trabalho formal, querem incluir
muitos, no entanto, ainda incluem poucos, at porque muitos no querem ser includos.
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O ser humano precisa um salrio bom e oportunidade de trabalho, ningum precisa de bolsa pra
sobreviver, isso da no questo social, isso no leva a nada. Voc, ao contrrio, voc afunda
um pouquinho mais e acomoda um pouquinho mais eles nessa situao. Que o dia dele receber
bolsa-famlia, eles faltam ao trabalho. Ento parece at um contrassenso. Essas coisas so boas
mas no devem ser assim... devem ser canalizadas, tem que remunerar e dar dignidade quando
voc trabalha, quando voc faz a parte que a sociedade precisa que algum faa. (Gestor C,
2013)
O terceiro ponto recai sobre o governo Lula. De maneira especial, durante e aps o
seu governo, os catadores ganharam maior espao. Aqui perspectivas e limites se compem.
Quais polticas pblicas esperar aps as cooperativas serem trazidas arena? Entre 2006 e
2010 surgiram polticas, tanto em mbito federal, quanto estadual e municipal, sobre a coleta
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seletiva e a gesto dos resduos slidos. Surgiram planos municipais, estaduais e as primeiras
inseres nos planos diretores. Mas o que esperar daqui em diante? A Lei no 12.690/2012, que
reestrutura a organizao das cooperativas, um exemplo. Em 2010 comeou a estruturao
da coleta seletiva no Brasil pelo menos formalmente. Em seguida, perceberam fragilidades
no sistema, como a escamoteao das relaes trabalhistas, a falta de segurana dos cooperados, a renda etc. A Lei no 12.690/2012 representa a tentativa de reparar erros e oferecer
segurana aos catadores, mas, ao mesmo tempo, as cooperativas no tm recursos suficientes
para atender aos dispositivos da lei. Aqui, a perspectiva de melhorar a situao da coleta seletiva evidente. Aqui, o limite est presente, pois esta poltica no observou atores, tanto que o
Movimento Nacional dos Catadores de Reciclveis (MNCR) lanou uma nota se manifestando
contrariamente lei. No queremos assumir um posicionamento contrrio ou favorvel a essa
lei, pois ela necessita de ponderao. O que queremos ressaltar que surgiro mais polticas
pblicas voltadas ao tema; mas o que esperar dessas polticas?
Mas graas a Deus, depois da gesto a do nosso prefeito [Eduardo Paes], da nossa presidente
[Dilma Rousseff], do nosso presidente [Lula], mudou muito essas coisas, porque eu j estive em
Braslia, j fui pra So Paulo, j fui pra Minas Gerais, eu j fui em todos os lugares, h dez anos
correndo atrs do que t acontecendo hoje, que vem melhorar a coleta seletiva. (...) mas graas a
Deus agora t melhorando muito devido a esse conhecimento do nosso presidente, porque quem
vem dar a honra pra coleta seletiva foi o presidente Lula. O Lula foi quem apoiou os catadores.
que falou em Braslia que o catador era uma pessoa trabalhadora igual a um funcionrio do
banco, igual a pessoas que fizessem qualquer servio, entendeu? (...) Em Minas Gerais, quando o
presidente [Lula] chegou l, mas a presidente [Dilma], ns explicou toda a situao, que todos os
lugares estavam sendo beneficiados, a Bahia, o Cear... Vitria, vrios lugares j estavam sendo
ajudados. As cooperativas estavam sendo todo mundo ajudado. So Paulo, tambm. Minas Gerais, eu estou lembrando assim aos pouquinhos, porque tem muitas que esto sendo beneficiadas
atravs do nosso presidente Lula. Ento devido nossa briga, eu ano retrasado eu levei a bandeira do Rio de Janeiro e falei pro povo olha gente, o Rio de Janeiro t precisando que algum
tome uma soluo dos catadores, porque os catadores s tm trabalhado e trabalhado e ningum
v nada, ningum v nada, ningum v nada. (Gestor B, 2013)
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a sua prpria logstica, adequada s suas necessidades? Percebeu-se que a falta de caminho
configura o par de algemas das cooperativas de catadores.
Olha, essas empresas grande podiam entregar o material pra gente, entendeu? E os caminhes
so bem pouco. O problema nosso transporte. O que pega que no d pra gente atender
tudo, porque fica muito transporte. Quando ento gente paga a diria por fora. Ajudante no
vale a pena, por que pelos materiais que tm vindo, sem valor. (Gestor A, 2013)
Ns estamos sendo muito humilhados, humilhados, porque poxa, tinha pessoas da prefeitura
que chegam aqui diziam olha [entrevistada cita o prprio nome], qualquer hora a gente vai vir
aqui vai fechar o galpo, olha fulana esse material aqui fora, a eu digo meu filho, o pessoal
que vem e joga pra gente, pois a gente no tem ningum pra dar pra gente. Ento a gente ia l
fora e tirava o material e levava pra dentro, reciclava e o restante manda botar fora porque ns
no tinha onde botar. Um caminho pra levar o rejeito era R$ 800,00 que o cara cobrava ou a
gente ganhava ou a gente largava por a, ele dizia que ia dar multa e a gente ia levar multa, porque a gente no tinha condies de pagar um caminho, os R$ 800,00. (Gestor B, 2013)
Por exemplo, esse caminho a, se ele foi pra Itagua, t custando pra ele R$ 150,00 a tonelada.
Ele leva em mdia trs toneladas, R$ 450,00 custo de... a tem o leo, tem o motorista, tem o
desgaste... Ento voc v: um trabalho que a sociedade tem que arcar com isso que o que a
gente produz. Ento esse custo operacional que dificulta o nosso trabalho. Agora, como poderia ser resolvido isso? Quando joga aqui esse material ou os outros materiais, a gente deveria
ser remunerado pra poder compensar. Porque, por exemplo, se eu pegar um caminhozinho
nosso, pra ir at o centro da cidade, pegar, vamos dizer assim, no mximo, no mximo, 100 kg,
200 kg, 300 kg, ns estamos pagando pra trabalhar. Porque o custo do combustvel, a diria
do motorista, o desgaste do caminho, quase que no compensa. Ento ele roda o dia inteiro, pra chegar no final do dia, aquilo o que arrecadado no d nem pra cobrir as despesas.
(Gestor C, 2013)
Registre-se que houve mudana real na coleta seletiva aps a PNRS. Como exposto anteriormente, isso traz perspectivas e limites no sentido de o que se esperar daqui em diante.
Mas h tambm uma ameaa: percebe-se que houve mudana, mas no se reconhece a PNRS.
Neste caso, qual a contribuio explcita da PNRS? Em uma anlise densa do contedo indicado nas falas dos gestores, no houve mudana a partir da PNRS, pois ela no percebida pelos
mesmos. Quando indagados se conheciam a PNRS, eis as respostas dos gestores: Mais ou
menos, porque no tenho tempo de ir pra esses lugares, eu vejo mais aqui (Gestor B, 2013);
Sim, engavetada. Agora isso a (Gestor A, 2013).
Pelo discurso dos gestores, notadamente na viso do gestor B, essa mudana adveio
com o governo Lula, especificamente com a alterao da agenda social. Como limite se destaca a no percepo da PNRS enquanto poltica pblica. Nesse caso, como pactuar a gesto
compartilhada, se uma poltica pblica essencial no percebida pelos policytakers? A perspectiva que houve mudana. H o sentimento e a percepo real de que houve mudana. E
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a partir da percepo de mudana, podem vir novos questionamentos e demandas por mais
mudanas ou por ajustes no processo, como salientado por um dos gestores. Mas esse um
processo longo e que exige maturao e tempo para assimilao.
Trouxe, porque obrigado a doar material pra gente. Mesmo assim est que 80%, t andando
num ritmo direitinho, chamando a gente pra poder doar os materiais. (Gestor A, 2013)
(...) foi bom. Foi bom porque onde as pessoas j esto conhecendo alguma coisa (...). por isso
que eu digo, essas coisas veio mudar de trs anos pra c. De trs anos pra c que veio mudar isso
a. (Gestor B, 2013)
Ela vem fazendo a diferena porque h uma conscientizao, uma preparao. (Gestor C,
2013)
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Por fim, o que podemos depreender a partir da pesquisa que a PNRS uma poltica
pblica que traz instrumentos que no so percebidos em sua totalidade pelos atores envolviRev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 49(1):141-164, jan./fev. 2015
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dos, o que implica sua no pactuao e, por consequncia, no utilizao plena das vantagens
induzidas pela poltica. A pesquisa de campo junto aos gestores foi enftica: eles tm pouco
conhecimento sobre o contedo da PNRS, mas sabem todo o processo tcnico da coleta seletiva e da gesto dos resduos. S que as cooperativas apresentam conjuntura instvel de
estrutura. A PNRS no pactuada plenamente por todos os atores e, dessa forma, perde a
capacidade de incluso social. uma poltica que traz perspectivas positivas de mudanas
transformadoras positivas da realidade social, mas que possui entraves que representam limites a essa mudana. No se quer dizer tambm que a PNRS no seja pactuada somente pelos
catadores, mas que a mesma no sofre um processo de pactuao entre os atores.
H um distanciamento entre os gabinetes dos formuladores da poltica e os galpes da
cooperativa. Indica-se a necessidade de mudanas no debate, planejamento, conduo e avaliao de polticas pblicas, assim como a articulao, capacitao e participao de todos os
envolvidos nas polticas, representando o slido exerccio do controle social e a capacidade de
interferncia de todos os envolvidos e hierarquias que fazem parte desse processo complexo.
8. Consideraes finais
A PNRS voltou ao debate pblico com maior abertura poltica, com a ampliao das normas que
assegurassem a participao poltica, mas, fundamentalmente, com a reorganizao da agenda
social, trazida com o governo Lula. A incorporao do catador, aqui no entendimento pela lei
como preferencialmente associado a uma associao ou cooperativa, j dimensiona a questo
social indicada na PNRS. Essa incorporao social representa a reivindicao participao poltica e representatividade no espao pblico, poltico, social, econmico e cultural.
O lixo (agora resduo) somente foi percebido como dotado de valor quando implicou
percepes sociais, econmicas, polticas, culturais e ambientais. Podia-se extrair valor daquilo
que j foi extrado, ou melhor, recuperar valor. aqui que entram o catador e as cooperativas.
Quem far o trabalho sujo? Sero os titulares de limpeza pblica? Sero os consumidores?
Sero as empresas? Nenhum dos trs. Quem far o trabalho sujo da segregao; o trabalho insalubre de estar em contato com materiais que podem causar doenas; o trabalho de respirar
o odor do lixo dos outros; ou seja, quem far o trabalho de recuperar o valor daquilo que foi
usado e descartado pelos outros? Seriam os catadores.
Por isso os catadores foram elevados a atores de importncia estratgica para a gesto
de resduos. No foi caridade; no foi viso solidria; no foi ateno com as camadas mais
pobres. Foi uma clara percepo de se utilizar uma mo de obra disponvel e que possui conhecimento tcnico na sua atuao.
nas oportunidades dessas janelas que se tem a possibilidade de interveno na realidade social. Aproveitemos essa poltica para resgatar a dignidade das pessoas que trabalham
com o lixo. Nesse ponto foram incorporadas vrias polticas, diretrizes e instrumentos que
envolvem as cooperativas de catadores e o catador individual.
Mas aqui novamente trazem-se as verdadeiras intenes de uma poltica. Sim, tem-se
uma poltica amparada por outras e que procura institucionalizar uma gesto compartilhada
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e, principalmente, institucionalizar a coleta seletiva solidria com a participao e incluso social de catadores. Sim, tem-se a poltica (no sentido de policy), mas no a poltica (no sentido
de politcs), ou seja, temos a regra geral, mas no as regras especficas que deveriam sustentar
esta poltica no mais alto grau.
Aqui que est o perigo: o de se ter uma poltica pblica, mas no haver a organizao
poltica e institucional em seu torno. Aqui, uma poltica real se torna uma poltica simblica,
pois est presa em si mesma, algemada em burocracias, em falta de consenso, na impossibilidade de dilogo e participao poltica. Essa a histria da PNRS. E essa sua vida.
A PNRS traz medidas e projetos que podem maximizar a aplicao da prpria poltica
com ganho socioeconmico para os catadores de materiais reciclveis. Contudo, a PNRS
uma poltica pblica que traz instrumentos que no so percebidos em sua totalidade pelos
atores envolvidos, o que implica sua no pactuao e, por consequncia, no utilizao plena
das vantagens induzidas pela poltica.
A pesquisa de campo junto aos gestores evidenciou o desamparo estrutural em que as
cooperativas se encontram. A coleta seletiva necessita de aporte do poder pblico. As cooperativas de catadores esto vivendo uma situao de desamparo estrutural, ainda que estejam
se estruturando e se organizando paulatinamente. Elas necessitam de tudo: auxlio jurdico
no que diz respeito a um ambiente prprio, para que no sejam ameaadas de despejo; auxlio financeiro, para que possam fazer reformas estruturais nos galpes e que possam obter
mquinas e equipamentos; auxlio cultural e educacional, para que possam difundir a cultura
do cooperativismo e melhorar suas tcnicas de segregao; auxlio social, para que sejam
capazes de estruturar aes voltadas aos cooperados e que possam estend-las para as suas
famlias; auxlio logstico, com o objetivo de combater o gargalo fundamental que a falta de
transporte; e auxlio poltico, para que possam reequilibrar as foras polticas e sejam capazes
de se fazerem ouvidas pelos agentes pblicos.
Mas as polticas no so condies suficientes para a resoluo de problemas pblicos.
As polticas so condies necessrias a todo um ordenamento que envolve a sua pactuao.
Esse o processo por meio do qual as polticas pblicas so pensadas, elaboradas, percebidas,
implementadas, executadas e avaliadas conjuntamente pelos atores polticos, governamentais
e no governamentais, com o apoio de instituies e espaos de negociao poltica abertos
e estimulados participao. Necessita-se do reconhecimento das conexes envolvidas na
poltica pblica e principalmente a considerao da mesma como meio para as mudanas
transformadoras da realidade social.
Necessitam-se instituies, ou seja, normas conhecidas por todos e que induzem participao poltica. Ao mesmo tempo, as condies de igualdade na construo das polticas
precisam ser asseguradas nos espaos de negociao. No h como criar polticas pblicas
efetivas se os atores no possuem canais abertos e pblicos para o dilogo e a negociao.
As polticas pblicas que tm como foco determinados atores que no participaram em sua
construo no so polticas pblicas. So, no mnimo, medidas intervencionistas com carter
pblico, mas sem o pblico que deveria ter parte basilar de participao.
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