:

Actos y Procedimiento
Administrativo
2010

Autores: Rafael Morales Illn

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Impresin.
Depsito Legal.
Diseo.

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Objetivos generales
Adquirir o actualizar conocimientos sobre el rgimen jurdico del acto administrativo, con
especial atencin a su produccin, eficacia y validez, centrando su estudio en la
normativa bsica y en la jurisprudencia que la ha interpretado, efectuando asimismo
referencias a la normativa regional.
Incidir en las cuestiones que mayores problemas de aplicacin prctica presentan en el
quehacer diario de las oficinas administrativas, permitiendo la formulacin de dudas y su
resolucin.
Fomentar la participacin y reflexin, en grupo o individualmente, sobre las materias
objeto del curso, para que cada participante pueda ajustar los contenidos a sus
inquietudes, nivel de preparacin o necesidades profesionales.

Mdulos
Bloque I: El Acto Administrativo
Mdulo 1: El Acto Administrativo.
Mdulo 2: Elementos del Acto Administrativo: Contenido, Motivacin, Forma y
Procedimiento.
Mdulo 3: El Silencio Administrativo.
Mdulo 4: Nulidad.
Mdulo 5: La eficacia del Acto Administrativo.
Mdulo 6: Notificacin y publicacin.
Mdulo 7: Ejecucin del Acto Administrativo.
Bloque II: El Procedimiento Administrativo
Mdulo 8: El Procedimiento y sus fases: Iniciacin y Ordenacin.
Mdulo 9: El Procedimiento y sus fases: Instruccin.
Mdulo 10: El Procedimiento y sus fases: Finalizacin.
Mdulo 11: La revisin de oficio.
Mdulo 12: Los recursos administrativos.

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MDULO 1

Bloque I: El Acto Administrativo

Mdulo 1: El Acto Administrativo.
1.1 Concepto
Como casi toda realidad, tambin el acto administrativo admite diversas y variadas
definiciones, en funcin de la caracterstica o nota a la que se atienda de forma
primordial. Prescindiendo de los numerossimos conceptos que los autores han
ensayado para intentar abarcar las diversas facetas del acto administrativo, nos
limitaremos a dar un concepto amplio y otro estricto, para intentar precisar despus
mediante el anlisis de las notas caracterizadoras de este ltimo los perfiles del acto
administrativo.
Para Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez, acto administrativo es todo acto
jurdico dictado por la Administracin y sometido al Derecho Administrativo. A pesar de
la amplitud del concepto, ya permite distinguir el acto administrativo de la actuacin no
jurdica (es decir, la actuacin puramente material de la Administracin), de los actos
producidos por los ciudadanos y de los actos de la Administracin no sometidos al
Derecho Administrativo, sino a otros ordenamientos como el civil (es tradicional el
ejemplo del arrendamiento de un local por parte de la Administracin para instalar una
dependencia administrativa) o el laboral (un contrato de trabajo con personal no
funcionario).
En una concepcin algo ms precisa y estricta, es clsica la definicin doctrinal -no
hay norma jurdica alguna que lo defina- del acto administrativo como toda
manifestacin de voluntad, deseo, conocimiento o juicio realizada por la Administracin
pblica en ejercicio de una potestad administrativa (ZANOBINI), a la que habra que
aadir el inciso diferente de la reglamentaria, para distinguirlo de la disposicin
administrativa o norma emanada de la Administracin.
Siguiendo las notas que ofrece esta definicin podemos precisar algo ms el acto
administrativo y distinguirlo de otras actuaciones que, por emanar de la Administracin
o por presentar caracteres en parte similares con el verdadero acto administrativo,
pueden ser confundidas con l. As:

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La exigencia de tratarse de una manifestacin de voluntad (la normal en las

resoluciones administrativas, en tanto que decide resolviendo una situacin
jurdica concreta, declarando derechos e imponiendo obligaciones), de juicio
(pinsese en el dictamen de un rgano consultivo), de deseo (la peticin de
un rgano a otro, por ejemplo) o de conocimiento (la inscripcin en un
registro), excluye de este concepto estricto de acto a la denominada actuacin
material, como sera la actividad puramente tcnica de la Administracin
(atencin sanitaria en un hospital pblico o imparticin de clases en un centro
pblico).

Que proceda de una Administracin supone que no sea acto administrativo el

que emana de un particular ni de determinados rganos pblicos (Cmaras
Legislativas y rganos del Poder Judicial), a menos que se dicten en ejercicio
de potestades materialmente administrativas.

La exigencia de que se trate de actos dictados en ejercicio de una potestad

administrativa diferente de la reglamentaria distingue el acto administrativo de
la disposicin reglamentaria, pues mientras sta forma parte del ordenamiento
jurdico, tiene vocacin de permanencia en el mismo mientras no sea
derogado, siendo por tanto susceptible de ser aplicada en mltiples ocasiones;
el acto administrativo es particular, en tanto que dirigido a una o varias
personas; no se integra en el ordenamiento jurdico, sino que se limita a
aplicarlo; y carece de vocacin de permanencia, pues se agota con su
cumplimiento o ejecucin.
Ha de advertirse, no obstante, que el expuesto es el concepto material de acto
administrativo, que no coincide, por ser ms extenso, con el denominado concepto
procesal, que aludira a qu concretos actos administrativos son susceptibles de ser
impugnados ante la jurisdiccin contencioso-administrativa. En este sentido procesal,
slo se consideran actos administrativos las declaraciones de voluntad que, de forma
vinculante, crean una situacin jurdica, declarando o reconociendo derechos o
imponiendo obligaciones.

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MDULO 1

1.2. Elementos
Los artculos 53 a 55 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de
las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn establecen los
elementos bsicos de los actos administrativos, aludiendo a su produccin, contenido,
necesidad de motivacin y forma.
En esta unidad slo ser objeto de estudio el primero de los elementos, defiriendo el
resto al Mdulo 2.

1.2.1. La produccin del acto: competencia y procedimiento

El artculo 53.1 LPAC establece que los actos administrativos que dicten las
Administraciones Pblicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirn por
el rgano competente ajustndose al procedimiento establecido. Dos son, pues, las
cuestiones apuntadas: competencia del rgano y procedimiento.
A) Competencia.
El trmino competencia alude a las atribuciones o facultades jurdicas que,
sobre una determinada materia, corresponden a cada rgano, por venirles atribuidas
por una norma jurdica.
La competencia es irrenunciable y se ejercer precisamente por los rganos
administrativos que la tengan atribuida como propia. No obstante esta declaracin
general, la Ley 30/1992 prev supuestos de traslacin de la titularidad de la
competencia (desconcentracin) o de su ejercicio (delegacin y avocacin) a rganos
diferentes de aqullos que la tienen atribuida por la norma. Asimismo, tambin existen
mecanismos que, sin afectar a la titularidad de la competencia, afectan a algunos de
los elementos determinantes de su ejercicio. Es el caso de la encomienda de gestin, la
delegacin de firma y la suplencia.
Antes de entrar en el anlisis de cada una de estas figuras, debe recordarse
que el artculo 12.3 establece una regla prctica para determinar qu rgano es
competente cuando una disposicin atribuye una competencia a una administracin sin
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precisar a qu rgano concreto de ella corresponde ejercerla. En tales casos, se

entender que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los
rganos inferiores competentes por razn de la materia y del territorio, y, de existir
varios de stos, al superior jerrquico comn.
En la atribucin de competencias pueden surgir conflictos entre rganos, bien
porque ambos se consideren competentes para conocer de un determinado asunto
(conflicto positivo), bien porque ninguno de ellos se estime competente (conflicto
negativo). En tales casos, el artculo 20 de la Ley 30/92 establece las siguientes reglas:

El rgano administrativo que se estime incompetente para la resolucin de un

asunto remitir directamente las actuaciones al rgano que considere
competente, si ste pertenece a la misma Administracin Pblica.

Los interesados que sean parte en el procedimiento podrn dirigirse al rgano

que se encuentre conociendo de un asunto para que decline su competencia y
remita las actuaciones al rgano competente. Asimismo, podrn dirigirse al
rgano que estimen competente para que requiera de inhibicin al que est
conociendo del asunto.

Los conflictos de atribuciones slo podrn suscitarse entre rganos de una

misma Administracin no relacionados jerrquicamente, y respecto a asuntos
sobre los que no haya finalizado el procedimiento administrativo.
En los supuestos de rganos jerrquicamente dependientes, el superior
jerrquico determinar quin es competente, como manifestacin del principio
jerrquico que ordena e inspira toda la organizacin administrativa.
Analizamos a continuacin las diversas modalidades de traslacin, con diversa
intensidad, de la competencia a rganos diferentes de aqullos que la tienen
originariamente atribuida por la norma.

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MDULO 1

a) La desconcentracin.
Supone la traslacin de la titularidad y el ejercicio de las competencias propias
de los rganos superiores en los inferiores. Se trata de una operacin de carcter
permanente que se ha de llevar a cabo por medio de una norma, y en los trminos y
con los requisitos que se establezcan en las propias normas de atribucin de
competencias. Supone, en definitiva, un nuevo reparto de competencias por el que se
descongestiona a los rganos superiores a favor de los inferiores.
b) La delegacin.
De conformidad con el artculo 13 de la Ley 30/92, los rganos de las diferentes
Administraciones pblicas podrn delegar el ejercicio de las competencias que tengan
atribuidas en otros rganos de la misma Administracin, aun cuando no sean
jerrquicamente dependientes, o de las entidades de derecho pblico vinculadas o
dependientes de aqullas.
Aqu ya se advierten diferencias con la desconcentracin, pues mientras que
aqulla haba de realizarse en rganos jerrquicamente dependientes, aqu ya no es
necesario, pues el rgano delegado puede depender o no del delegante. Adems, en la
delegacin no se transfiere la titularidad de la competencia, como en la
desconcentracin, sino slo su ejercicio. Por eso, Las resoluciones administrativas que
se adopten por delegacin indicarn expresamente esta circunstancia y se
considerarn dictadas por el rgano delegante, quien podr revocarla en cualquier
momento. A diferencia de la desconcentracin, que exige norma jurdica para su
realizacin, la delegacin se lleva a cabo por un mero acto administrativo.
En ningn caso podrn ser objeto de delegacin las competencias relativas a:
Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado,
Presidencia del Gobierno de la Nacin, Cortes Generales, Presidencias de los
Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas y Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autnomas.

La adopcin de disposiciones de carcter general.

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La resolucin de recursos en los rganos administrativos que hayan dictado

los actos objeto de recurso.

Las materias en que as se determine por norma con rango de Ley1. Las
delegaciones de competencias y su revocacin debern publicarse en el
"Boletn Oficial del Estado", en el de la Comunidad Autnoma o en el de la
Provincia, segn la Administracin a que pertenezca el rgano delegante, y el
mbito territorial de competencia de ste.
Salvo autorizacin expresa de una Ley, no podrn delegarse las competencias
que se ejerzan por delegacin.
No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para
resolver un procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo
prevea, como trmite preceptivo, la emisin de un dictamen o informe; no obstante,
no podr delegarse la competencia para resolver un asunto concreto una vez que en el
correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo
acerca del mismo.
La delegacin de competencias atribuidas a rganos colegiados, para cuyo
ejercicio ordinario se requiera un qurum especial, deber adoptarse observando, en
todo caso, dicho qurum.

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MDULO 1

c) La avocacin.
Los rganos superiores podrn avocar para s el conocimiento de un asunto
cuya resolucin corresponda ordinariamente o por delegacin a sus rganos
administrativos dependientes, cuando circunstancias de ndole tcnica, econmica,
social, jurdica o territorial lo hagan conveniente.
Obsrvese que la Ley exige que se den unas determinadas circunstancias para
poder efectuar la avocacin, razn por la cual, habr de realizarse mediante acuerdo
motivado que deber ser notificado a los interesados en el procedimiento, si los
hubiere, con anterioridad a la resolucin final que se dicte. No obstante, contra el
acuerdo de avocacin no cabr recurso, aunque podr impugnarse en el recurso que,
en su caso, se interponga contra la resolucin que ponga fin al procedimiento.
En

los

supuestos

de

delegacin

de

competencias

en

rganos

no

jerrquicamente dependientes, el conocimiento de un asunto podr ser avocado

nicamente por el rgano delegante.
d) La encomienda de gestin.
Consiste en atribuir, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios
tcnicos idneos para su desempeo, a otros rganos de la misma o distinta
Administracin, la realizacin de actividades de carcter material, tcnico o de
servicios de la competencia de los rganos administrativos o de las Entidades de
Derecho Pblico. Sin embargo, ello no supone la cesin de la titularidad de la
competencia, ni siquiera de los elementos sustantivos de su ejercicio, por lo que sigue
siendo responsabilidad del rgano encomendante dictar cuantos actos o resoluciones
de carcter jurdico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material
objeto de encomienda.

El artculo 30.5 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del
Consejo de Gobierno de la Regin de Murcia es un ejemplo de prohibicin de delegacin de
diversas atribuciones del Consejo de Gobierno.

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La encomienda de gestin en los rganos administrativos o Entidades de

Derecho Pblico pertenecientes a la misma Administracin deber formalizarse en los
trminos que establezca su normativa propia y, en su defecto, por acuerdo expreso de
los rganos o Entidades intervinientes. En todo caso, el instrumento de formalizacin
de la encomienda (que habr de incluir, al menos, la expresa mencin de la actividad o
actividades a las que afecte, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestin
encomendada) y su resolucin debern ser publicados, para su eficacia, en el Diario
Oficial correspondiente.
Cuando la encomienda de gestin se realice entre rganos y Entidades de
distintas Administraciones se formalizar mediante firma del correspondiente convenio
entre ellas. Aunque nada dice la Ley 30/1992 acerca de la necesidad de su publicacin,
sta deber llevarse a cabo.
Finalmente, la Ley 30/92, consciente de la posibilidad de confundir el objeto de
la encomienda de gestin con el propio de determinados contratos administrativos,
dir que la encomienda no ser de aplicacin cuando la realizacin de las actividades
enumeradas en el apartado primero haya de recaer sobre personas fsicas o jurdicas
sujetas a derecho privado, ajustndose entonces, en lo que proceda, a la legislacin
correspondiente de contratos de las Administraciones Pblicas.
e) La delegacin de firma.
En esta modalidad se traslada a un rgano dependiente nicamente la actividad
material de firmar las resoluciones o actos administrativos, sin alterar la competencia
del rgano delegante. No puede delegarse la firma en los mismos supuestos en que el
artculo 13 impeda la delegacin de competencias, ni en las resoluciones de carcter
sancionador.
En las resoluciones y actos que se firmen por delegacin se har constar la
autoridad de procedencia, no siendo necesaria la publicacin de la delegacin de firma.

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MDULO 1

f) La suplencia.
Los titulares de los rganos administrativos podrn ser suplidos temporalmente
en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad por quien designe el rgano
competente para el nombramiento de aqullos.
Si no se designa suplente, la competencia del rgano administrativo se ejercer
por quien designe el rgano administrativo inmediato de quien dependa2.
La suplencia no implicar alteracin de la competencia.

El inciso por quien designe el rgano competente para su nombramiento, no tiene

carcter bsico, segn el Tribunal Constitucional, que en Sentencia 50/1999, lo declar contrario al
orden constitucional de distribucin de competencias, considerando que su regulacin invada el
mbito propio de organizacin de las Comunidades Autnomas.

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Mdulo 2: Elementos del Acto Administrativo:

Contenido, Motivacin, Forma y Procedimiento
Tras el reenvo efectuado en el Mdulo 1, donde se trat el componente subjetivo del
acto, continuamos el estudio de otros elementos del acto administrativo, centrndonos
ahora en su aspecto material u objetivo -el contenido y la necesidad de motivacin- y
formal -forma de los actos y procedimiento-.

2.1. Contenido
El contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento jurdico y
ser determinado y adecuado a los fines de aqullos.
Nueva manifestacin del principio de legalidad y del sometimiento pleno de la
Administracin a la Ley y el Derecho, impone el deber de que los actos administrativos
sean lcitos, determinados, es decir que pueda conocerse con seguridad y precisin qu
establecen o disponen, y posibles.
La indicada adecuacin del acto a sus fines, contemplada tambin en la Constitucin,
cuando el artculo 106.1 impone a los Tribunales controlar la legalidad de la
actuacin administrativa y el sometimiento de sta a los fines que la justifican, tiene
una doble dimensin:
- En primer lugar, la finalidad del acto debe ser siempre la satisfaccin de un
inters pblico, en tanto que fin ltimo de toda actuacin administrativa.
- Pero tambin tiene una dimensin particular, en tanto que cada acto tiene
asignado un fin especfico que, caso de no perseguirse en el acto concreto, puede
afectar a su validez, si incurre en desviacin de poder (63.1 LPAC), es decir, en la
utilizacin de las potestades administrativas y, por extensin, del producto de su
ejercicio, los actos administrativos, para fines diferentes de aqul para el que se
concibieron. Un ejemplo paradigmtico es el de la sancin que se impone no para
perseguir una infraccin del ordenamiento jurdico (fin determinado por la norma para

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MDULO 2

dicha potestad), sino para satisfacer un deseo de venganza personal del funcionario o
con un fin meramente recaudatorio.

2.2. Motivacin
La motivacin consiste en la exposicin, en el mismo acto, de las causas que han
llevado a dictarlo.
El artculo 54 de la Ley 30/92 establece una relacin de los actos que habrn de
ser motivados, sealando que tal motivacin consistir en una sucinta referencia de
hechos y fundamentos de derecho, no bastando, sin embargo cualquier referencia,
sino que los hechos y fundamentos de derecho han de ser concretos y suficientes para
poder deducir que la resolucin adoptada era la procedente y no otra3. Junto a la
motivacin que debe constar en el propio acto, el artculo 89.5 LPAC admite que la
aceptacin de informes o dictmenes servir de motivacin a la resolucin cuando se
incorporen al texto de la misma.
As, dispone el artculo 54 que sern motivados los siguientes actos:

Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos.

Los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o

actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la va
judicial y procedimientos de arbitraje.

Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del

dictamen de rganos consultivos.

Segn el Tribunal supremo, los motivos de hecho y de derecho del acto han de ser

sucintos, pero suficientes, de suerte que expliciten la razn del proceso lgico y jurdico que
determin la decisin administrativa o, en otras palabras, debe tener la suficiente amplitud para
que los interesados tengan el debido conocimiento de los motivos de l acto para poder defender
sus derechos e intereses.

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Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta,

as como la adopcin de medidas provisionales previstas en los arts. 72 y 136
de la Ley 30/92

Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o de ampliacin de

plazos.

Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, as como los

que deban serlo en virtud de disposicin legal o reglamentaria expresa.
Esta relacin no es excluyente, en el sentido de que no puedan ser motivados aquellos
actos que no se encuentren entre los enumerados. Al contrario, el espritu de todo el
Derecho Administrativo actual tiende a facilitar al interesado todos los medios
necesarios para el ejercicio de sus derechos y la defensa de sus intereses,
garantizando su participacin en el procedimiento. Dentro de estas medidas de
garanta una de las principales es conocer las razones por las que la Administracin ha
actuado de una determinada manera, pues ser la base de cualquier impugnacin
contra el acto desfavorable para el interesado. Por ello, la regla prctica general debe
ser la de motivar siempre, aunque en puridad y de conformidad con la literalidad del
precepto trascrito no exista obligacin de hacerlo salvo en los casos expuestos.
Respecto de la motivacin de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos
y de concurrencia competitiva (oposiciones, concursos, expedientes de contratacin,
etc.), la Ley es consciente de las peculiaridades que cada unos de estos
procedimientos conlleva, por lo que deja a las normas reguladoras de sus
correspondientes convocatorias la determinacin de la forma de efectuar la motivacin,
debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la
resolucin que se adopte.

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MDULO 2

2.3. Forma
Los actos administrativos se producirn por escrito a menos que su naturaleza exija o
permita otra forma ms adecuada de expresin y constancia.
En los casos en que los rganos administrativos ejerzan su competencia de forma
verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuar y firmar
por el titular del rgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en
la comunicacin del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de
resoluciones, el titular de la competencia deber autorizar una relacin de las que
haya dictado de forma verbal, con expresin de su contenido.
Advirtase que, aunque el precepto admite la forma no escrita, en la prctica toda
resolucin administrativa deber reconducirse a esta forma, consignndose por
escrito para dejar constancia de la misma, para su notificacin al interesado, para su
incorporacin al expediente administrativo y, en general, para conseguir la necesaria
certeza acerca del contenido mismo del acto que su eficacia exige.
Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales
como nombramientos, concesiones o licencias, podrn refundirse en un nico acto,
acordado por el rgano competente, que especificar las personas u otras
circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.

2.4. Procedimiento
La necesidad de que todo acto sea producto de un previo procedimiento
administrativo es una consecuencia de la finalidad garantista de ste, consistente
en la necesidad de que la Administracin ajuste su actuacin a unos cauces formales
predeterminados por la norma, que la dirigen y en los cuales se garantiza la
participacin de los interesados.
El incumplimiento de las normas procesales puede derivar en la invalidez del acto, bien
la nulidad si la vulneracin del procedimiento es tan intensa que puede interpretarse
que se prescinde total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (art.

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62.1, letra e, LPAC), bien la anulabilidad, si el acto carece de los requisitos formales
indispensables para alcanzar su fin o da lugar a la indefensin de los interesados
(artculo 63.2 LPAC).
El estudio en detalle de las fases del procedimiento administrativo y de los sucesivos
trmites a realizar para alumbrar actos administrativos, queda diferido a otras unidades
de este curso (Bloque II), limitndonos ahora a dar un concepto de procedimiento
administrativo y a enunciar los principios que lo inspiran.
Es clsica la definicin del procedimiento administrativo como cauce formal a travs
del cual la Administracin ejerce su actividad y produce los actos administrativos. La
plasmacin documental de todo ese camino es el expediente administrativo,
entendido como conjunto ordenado de documentos a los que da lugar un determinado
procedimiento y que, en tanto que meros documentos, no debe ser confundido con el
procedimiento propiamente dicho.
Dos son las funciones esenciales que cumple el procedimiento administrativo:

Es un presupuesto de eficacia y objetividad de la actuacin administrativa.

Es una garanta del ciudadano, en tanto que en el procedimiento se trata

de dar entrada a la participacin de los interesados, de forma que stos pueda
intervenir en la adopcin de las resoluciones que afectan a sus derechos e
intereses. Adems, esta garanta tambin deriva de la primera de las
funciones expuestas, en el sentido de que una actuacin eficaz y objetiva de
la Administracin (artculo 103.1 CE) siempre servir mejor al inters pblico
que una actuacin que no lo sea.
La trascendencia del procedimiento administrativo ha tenido su reflejo en la
Constitucin que, en su artculo 105 ordena al legislador regular el procedimiento a
travs del cual deben producirse los actos administrativos. Con este mandato la CE
excluye la posibilidad de que la Administracin acta sin someterse a un determinado
procedimiento.

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MDULO 2

La Ley 30/92 hace efectivo ese mandato constitucional regulando el procedimiento

administrativo comn, de general aplicacin a todas las Administraciones Pblicas, sin
perjuicio de las peculiaridades propias de cada una de ellas y de las normas que
regulen procedimientos especficos que, no obstante, siempre tendrn como referencia
el procedimiento regulado en la LPAC. En este sentido, las Disposiciones Adicionales
quinta a octava, ambas inclusive, remiten a normas especficas de procedimiento,
excluyendo la aplicacin del procedimiento administrativo comn, salvo con carcter
supletorio, en materia tributaria y de sanciones por infracciones en el orden social y
extensin de actas de liquidacin de cuotas de la Seguridad Social.
En materia de otros actos de Seguridad Social y desempleo, as como en la tramitacin
de procedimientos disciplinarios de personal al servicio de las Administraciones Pblicas
y de contratistas, se excluye la aplicacin de la LPAC, sin prever la supletoriedad de la
misma.

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MDULO 3

Mdulo 3: El Silencio Administrativo

I. Obligacin de resolver
3.1. Obligacin y excepciones
El artculo 42 LPAC establece de manera tajante que la Administracin est obligada
a dictar resolucin expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que
sea su forma de iniciacin, incluso en los supuestos de terminacin anormal, es decir,
cuando el procedimiento finaliza por la concurrencia de alguna de las siguientes
circunstancias: prescripcin, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o
desistimiento de la solicitud, y desaparicin sobrevenida del objeto del procedimiento.
En tales supuestos la resolucin consistir en la declaracin de la circunstancia que
concurra en cada caso, con indicacin de los hechos producidos y las normas
aplicables.
Slo se excepta de esta obligacin el supuesto de terminacin convencional, es
decir, cuando la Administracin y el interesado ponen fin al procedimiento de mutuo
acuerdo, alcanzando un pacto o convenio. Tampoco existir obligacin de resolver en
los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos nicamente al deber de
comunicacin previa a la Administracin.

3.2. Plazo para resolver

El establecimiento de un plazo mximo que obliga a la Administracin a resolver y
notificar es una garanta del interesado, pues evita la pendencia indefinida de las
solicitudes que presente ante la Administracin.
El plazo mximo en el que debe notificarse la resolucin expresa ser el fijado por la
norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podr exceder
de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o as
venga previsto en la normativa comunitaria europea.

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Dada la variedad de procedimientos y de trmites que stos conllevan, la Ley remite a

la normativa propia de cada uno de ellos la determinacin del plazo mximo para
resolver y notificar, aunque establece un lmite mximo general de seis meses. Es
decir, las normas reguladoras de cada procedimiento pueden fijar la duracin mxima
del mismo, pero no podrn superar los seis meses, salvo que as lo disponga una
norma con rango de ley o as lo prevea la normativa comunitaria europea.
Precisamente por ello, se dict la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de adecuacin de los
procedimientos a la Ley 30/1992, para posibilitar la existencia de procedimientos cuya
tramitacin corresponde a la Administracin Regional y cuya duracin exceda del
lmite de seis meses impuesto por la LPAC.
Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo mximo, ste
ser de tres meses.
Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarn:

En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de

iniciacin.

En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la

solicitud haya tenido entrada en el registro del rgano competente para su
tramitacin. En nuestra Comunidad Autnoma, el artculo 32.2 de la Ley
7/2004, establece que se entiende por registro del rgano competente para la
tramitacin de una solicitud cualquiera de las unidades del sistema unificado
de registro, es decir, que el plazo comenzar a computarse desde la fecha en
que el escrito entre en cualquiera de los registros incluidos en dicho sistema4.

Ha de tenerse en cuenta, no obstante, la Disposicin Transitoria segunda de esa misma

Ley, segn la cual, hasta que se desarrolle reglamentariamente y se implante de manera definitiva
el referido sistema de registro, se entender por registro del rgano competente para la
tramitacin de una solicitud, el registro del rgano competente para resolver y el Registro General
de la Consejera que tenga atribuida la competencia para iniciar la tramitacin.

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MDULO 3

3.3 Informacin sobre el plazo

La Ley prev dos vas de comunicacin o informacin a los ciudadanos acerca del
plazo mximo de duracin de los procedimientos:

Una general, segn la cual, las Administraciones pblicas deben publicar y

mantener

actualizadas,

efectos

informativos,

las

relaciones

de

procedimientos, con indicacin de los plazos mximos de duracin de los

mismos, as como de los efectos que produzca el silencio administrativo5.

Otra,

especfica y particularizada para los interesados

en

el

procedimiento, a quienes las Administraciones pblicas informarn del plazo

mximo normativamente establecido para la resolucin y notificacin de los
procedimientos, as como de los efectos que pueda producir el silencio
administrativo, incluyendo dicha mencin en la notificacin o publicacin
del acuerdo de iniciacin de oficio, o en comunicacin que se les dirigir al
efecto dentro de los diez das siguientes a la recepcin de la solicitud en el
registro del rgano competente para su tramitacin. En este ltimo caso, la
comunicacin indicar adems la fecha en que la solicitud ha sido recibida por
el rgano competente.

3.4. Suspensin del plazo para resolver y notificar

La Administracin puede suspender el transcurso del plazo atendiendo a las causas
contempladas en el artculo 42.5. De forma coherente con la finalidad de garanta al
interesado que reviste el establecimiento del plazo de duracin de los procedimientos,
estas causas son tasadas, de forma que slo cuando concurra alguna de ellas podr
suspenderse el cmputo del plazo. Adems, el acuerdo de suspensin habr de ser
motivado (artculo 54.1, d). Las causas en que puede ampararse la Administracin para
suspender el transcurso del plazo son las siguientes:

Por Orden de 8 de mayo de 1997, de la Consejera de Presidencia, se publica la relacin de

procedimientos que se gestionan por la Administracin Pblica de la Regin de Murcia.

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Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanacin de

deficiencias y la aportacin de documentos y otros elementos de juicio
necesarios, por el tiempo que medie entre la notificacin del requerimiento y
su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso
del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el art. 71 de la
Ley (subsanacin y mejora de la solicitud). De conformidad con el rgimen de
la subsanacin, la suspensin tiene una duracin limitada, coincidente con
el plazo establecido para la subsanacin, de diez das, ampliables por otros
cinco.

Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un

rgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la
peticin, que habr de comunicarse a los interesados, y la notificacin del
pronunciamiento a la Administracin instructora, que tambin deber serles
comunicada.

Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del

contenido de la resolucin a rgano de la misma o distinta Administracin, por
el tiempo que medie entre la peticin, que deber comunicarse a los
interesados, y la recepcin del informe, que igualmente deber ser
comunicada a los mismos. Este plazo de suspensin no podr exceder en
ningn caso de tres meses.

Cuando deban realizarse pruebas tcnicas o anlisis contradictorios o

dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para
la incorporacin de los resultados al expediente.

Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusin de un pacto o

convenio en los trminos previstos en el art. 88 de la Ley (terminacin
convencional), desde la declaracin formal al respecto y hasta la conclusin
sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatar
mediante declaracin formulada por la Administracin o los interesados.

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MDULO 3

3.5. Ampliacin del plazo

La posibilidad de ampliar los plazos de duracin del procedimiento se configura como
excepcin y como ltima solucin ante la imposibilidad de cumplirlo.
En efecto, el artculo 42.6 LPAC establece que en el caso de los procedimientos
masivos (gran nmero de solicitudes o de personas afectadas), en primer lugar, debe
procederse a disponer los medios y recursos, tanto materiales como humanos,
necesarios para cumplir con el despacho adecuado y en plazo. Slo si ello no es posible
o resulta insuficiente puede ampliarse el plazo mediante motivacin clara de las
circunstancias concurrentes.
No obstante, dicha ampliacin est sometida a un lmite, ya que no podr ser superior
al plazo establecido para la tramitacin del procedimiento, es decir, el plazo total una
vez ampliado no podr ser superior al doble del plazo ordinario establecido por la
norma para cada procedimiento.
Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliacin de plazos, que deber ser
notificado a los interesados, no cabr recurso alguno.

3.6. Responsabilidad
El personal al servicio de las Administraciones pblicas que tenga a su cargo el
despacho de los asuntos, as como los titulares de los rganos administrativos
competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el mbito
de sus competencias, del cumplimiento de la obligacin legal de dictar resolucin
expresa en plazo.
El incumplimiento de dicha obligacin dar lugar a la exigencia de responsabilidad
disciplinaria, sin perjuicio de la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa
vigente.

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II. El Silencio administrativo

El silencio administrativo es una ficcin jurdica, mediante la que el ordenamiento
jurdico anuda unos efectos a la inactividad de la Administracin, pues aunque viene
obligada a resolver y notificar en plazo, en ocasiones transcurre ste y no se ha
producido tal resolucin y notificacin.
Los efectos sern distintos segn las circunstancias y los procedimientos en que se
produzcan, pero, en general, su finalidad es siempre la misma, como es evitar los
perjuicios que se podran derivar para el interesado de la no resolucin en plazo.
La Ley 30/92, en sus artculos 43 y 44, dota de un rgimen diferente al silencio
segn ste se produzca en un procedimiento iniciado a instancia de parte o de oficio.
Incluso, en los procedimientos iniciados por solicitud del interesado los efectos sern
distintos segn el objeto del procedimiento. Con carcter general, la Ley prev el
denominado silencio positivo, es decir, que los interesados pueden considerar
estimadas sus pretensiones una vez ha transcurrido el plazo para resolver y notificar
sin haber recibido dicha notificacin. Sin embargo, en determinados supuestos, que a
continuacin analizaremos, el silencio es negativo, es decir, la solicitud cabe
entenderla desestimada.
En uno y otro caso los efectos de cada silencio son tambin diferentes, pues mientras
el silencio positivo se equipara a todos los efectos a una resolucin estimatoria
expresa, y en la prctica es como si la Administracin no hubiera callado, sino que
hubiera dictado la resolucin estimando la solicitud, el silencio negativo meramente
permite al interesado abrir una va para poder impugnar esa desestimacin tcita,
impidiendo que la resolucin penda de manera indefinida en el tiempo.

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MDULO 3

3.7. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud

del interesado
El artculo 43 LPAC establece que los interesados podrn entender estimadas por
silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con
rango de Ley por razones imperiosas de inters general o norma de Derecho
Comunitario Europeo establezca lo contrario.
Quedan exceptuados de esta previsin los procedimientos de ejercicio del derecho
de peticin, a que se refiere el art. 29 de la Constitucin6, aquellos cuya estimacin
tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades
relativas al dominio pblico o al servicio pblico, as como los procedimientos de
impugnacin de actos y disposiciones, en los que el silencio tendr efecto
desestimatorio.
No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimacin
por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entender
estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, el rgano administrativo
competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo.
Advirtase que la regla general en los procedimientos iniciados por el interesado es el
silencio positivo. Los supuestos de silencio negativo son fijados por excepcin,
conforme a dos criterios:

Que una Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo as lo

establezca7, de forma que cualquier procedimiento puede ser excepcionado de
la regla general del silencio positivo, si as lo prev una norma de Derecho
6

De conformidad con la Exposicin de Motivos de la Ley Orgnica 4/2001, de 12 de

noviembre, las peticiones pueden incorporar una sugerencia, una iniciativa, una informacin,
expresar quejas o splicas, y pueden referirse a cualquier asunto de inters general, colectivo o
particular. Para la Administracin destinataria de la peticin, atenderla es estrictamente
discrecional o graciable, pues el mbito de la peticin es, en cierto modo, residual o supletorio
respecto de aquellas materias que cuentan con un procedimiento especialmente regulado. Un
ejemplo paradigmtico de ejercicio del derecho de peticin es la solicitud dirigida a un
Ayuntamiento por un particular o un colectivo para que se le d un determinado nombre a una
calle o plaza.
7
Es lo que hace la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de adecuacin de procedimientos a la Ley
30/92, antes citada, que junto a la determinacin de qu procedimientos tienen un plazo de
duracin superior a seis meses (Anexo I), tambin determina en qu expedientes se da el silencio
negativo (Anexo II).

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Comunitario y, en el caso de que la excepcin se pretenda establecer por Ley,

que responda a imperiosas razones de inters general8.
Fijar en la propia Ley 30/92 determinados procedimientos a los que se
excepciona directamente del silencio positivo (derecho de peticin, aqullos
por los que se puedan adquirir facultades relativas al dominio o al servicio
pblicos y los procedimientos de impugnacin de actos). Respecto de estos
ltimos, la Ley contiene una excepcin de la excepcin, al referirse al recurso
de alzada interpuesto frente a la desestimacin presunta de una solicitud
previa. El supuesto es el siguiente: Un interesado presenta una solicitud ante
la Administracin, que no contesta en plazo y que, por encontrarse dentro de
los supuestos previstos por la Ley, es desestimada por silencio. Frente a esa
desestimacin, el interesado interpone recurso de alzada, que tampoco
obtiene resolucin expresa de la Administracin. Nos encontramos, por tanto,
ante un procedimiento de impugnacin de actos que, segn la regla
general expuesta debera dar lugar al silencio negativo, a la desestimacin del
recurso, pero, como ste se interpuso frente a una denegacin presunta, la
Ley castiga la doble inactividad de la Administracin otorgando efectos
positivos a este segundo silencio y estimando el recurso. Todo ello, en
definitiva, para evitar que se produzca un silencio sobre otro silencio.

La denominada Directiva de Servicios (Directiva 2006/123/CE, de 12 diciembre), a cuya

trasposicin o incorporacin al ordenamiento espaol se debe la inclusin de este concepto en la
LPAC, y que viene referido con carcter general a aquellas razones que pueden justificar la
intervencin administrativa sobre la esfera jurdica de los ciudadanos, dice que el concepto de
razones imperiosas de inters general ha sido desarrollado por la jurisprudencia del Tribunal
Europeo de Justicia y abarca, al menos, los mbitos siguientes: orden pblico, seguridad pblica y
salud pblica, mantenimiento del orden en la sociedad, objetivos de poltica social, proteccin de
los destinatarios de los servicios, proteccin del consumidor, proteccin de los trabajadores,
incluida su proteccin social, bienestar animal, preservacin del equilibrio financiero de los
regmenes de seguridad social, prevencin de fraudes, prevencin de la competencia desleal,
proteccin del medio ambiente y del entorno urbano, incluida la planificacin urbana y rural,
proteccin de los acreedores, garanta de una buena administracin de justicia, seguridad vial,
proteccin de la propiedad intelectual e industrial, objetivos de poltica cultural, incluida la
salvaguardia de la libertad de expresin de los diversos componentes (en especial, los valores
sociales, culturales, religiosos y filosficos de la sociedad), la necesidad de garantizar un alto nivel
de educacin, mantenimiento de la diversidad de prensa, fomento de la lengua nacional,
conservacin del patrimonio nacional histrico y artstico y poltica veterinaria. En cualquier caso,
es un concepto en permanente evolucin, y la expuesta no es una lista cerrada.
Por su parte, la Disposicin adicional cuarta de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, que modifica la
LPAC para adaptarla a la Ley sobre libre acceso a las actividades de servicios, establece que se
entender que concurren razones imperiosas de inters general en aquellos procedimientos que,
habiendo sido regulados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley por normas con rango
de ley o de Derecho comunitario, prevean efectos desestimatorios para el silencio. As, por
ejemplo, se entiende que concurren razones imperiosas de inters general en todos aquellos
supuestos para los que la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de adecuacin de procedimientos a la Ley
30/92, prev el silencio negativo.

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MDULO 3

Como ya adelantamos antes, la estimacin por silencio administrativo tiene a todos los
efectos la consideracin de acto administrativo finalizador del procedimiento,
mientras que la desestimacin por silencio tiene los solos efectos de permitir a los
interesados la interposicin del recurso administrativo o contencioso-administrativo que
resulte procedente. Ello, a su vez, incide sobre la obligacin, que subsiste, que el
artculo 42 impone a la Administracin de resolver de manera expresa. Es decir, a
pesar de haberse producido el silencio en uno u otro sentido, la Administracin debe
dictar resolucin expresa. Ahora bien, dados los diferentes efectos del silencio positivo
y del negativo, el apartado 4 del artculo 43 dir que en los casos de estimacin por
silencio administrativo, la resolucin expresa posterior a la produccin del acto slo
podr dictarse de ser confirmatoria del mismo, lo que es lgico, pues ya existe un acto
previo estimatorio que no puede ser desconocido por la Administracin, que no puede
ir contra sus propios actos9.
Por el contrario, cuando el silencio ha sido negativo, la resolucin expresa posterior al
vencimiento del plazo se adoptar por la Administracin sin vinculacin alguna al
sentido del silencio, es decir, podr estimar o desestimar segn proceda en Derecho.
El carcter de verdadero acto que reviste el silencio positivo conlleva que pueda
hacerse valer tanto ante la Administracin como ante cualquier persona fsica o
jurdica, pblica o privada.
El silencio positivo produce efectos desde el vencimiento del plazo mximo en el que
debe dictarse y notificarse la resolucin expresa sin que la misma se haya producido, y
su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en
Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera
solicitarse del rgano competente para resolver.
Solicitado el certificado, ste deber emitirse en el plazo mximo de quince das.
Obsrvese que, a diferencia de lo que ocurra en regmenes anteriores, ahora basta
con el mero transcurso del plazo sin haber resuelto y notificado para que se produzca
el silencio, no siendo necesario requerir a la Administracin para que sta acredite o
9

De tal manera que, para dejarlo sin efecto, habr que acudir a una va de revisin
(revocacin, declaracin de lesividad, revisin de oficio de actos nulos, recursos, va contenciosa).

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certifique que efectivamente ha nacido un acto por silencio, cuya existencia podr
probarse por cualquier medio, no necesariamente a travs del certificado acreditativo
del silencio10.

3.8. Falta de resolucin expresa en procedimientos iniciados de

oficio
Seguimos en el mbito de la inactividad de la Administracin, aunque ya no ante la
solicitud de un interesado, sino en procedimientos iniciados de oficio por la propia
Administracin. Tambin aqu se prevn efectos diferentes segn el tipo de
procedimiento de que se trate.
As, en aquellos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la
constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas, los interesados
que hubieren comparecido podrn entender desestimadas sus pretensiones por
silencio administrativo.
Esto es, ante procedimientos de los que pudieran derivarse efectos favorables para
los interesados (por ejemplo, una convocatoria de subvenciones), aqullos que
hubieran comparecido (los que solicitaron la subvencin, siguiendo con el ejemplo)
podrn entender desestimadas sus pretensiones si transcurre el plazo mximo de
duracin del procedimiento sin que se haya dictado resolucin expresa, pudiendo
10

Hasta la reforma de la Ley 30/92, operada por Ley 4/1999, de 13 de enero, la nica va de
probar la existencia del acto presunto nacido del silencio era el denominado certificado de actos
presuntos. En la redaccin actual, aunque con otra denominacin subsiste la posibilidad de solicitar
dicha certificacin, pero sta ser ahora un medio ms de prueba entre otros posibles.

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MDULO 3

acudir a la va de impugnacin procedente. Ahora bien, al igual que ocurra en el

silencio administrativo negativo de los procedimientos iniciados a instancia de parte, la
Administracin contina obligada a resolver de manera expresa, resolucin que
podr dictar sin venir vinculada por la desestimacin tcita producida por la falta de
resolucin en plazo (en el ejemplo, puede conceder las subvenciones).
Por el contrario, cuando la Administracin ejercite potestades sancionadoras o, en
general, de intervencin, susceptibles de producir efectos desfavorables o de
gravamen, se producir la caducidad. En estos casos, la resolucin que declare la
caducidad ordenar el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el art.
92 de la Ley 30/1992, sin perjuicio de que la Administracin pueda iniciar un nuevo
procedimiento, pues la declaracin de caducidad no extingue la accin de la
Administracin para ejercer sus potestades sancionadoras o de intervencin11.

11

As lo declar el Tribunal Supremo en sentencia de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de 12 de junio de 2003, que fijaba doctrina legal acerca de la interpretacin a dar al
artculo 44 LPAC.

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MDULO 4

Mdulo 4: Nulidad
4.1. Nulidad y anulabilidad
Estas dos figuras son las formas que puede adoptar la invalidez del acto
administrativo. En general, es invlido todo acto que infringe el ordenamiento
jurdico. La regla general es que los actos invlidos sern anulables, alcanzando la
condicin de nulos nicamente cuando concurran en ellos las circunstancias o causas
tasadas relacionadas en el artculo 62.1 LPAC.
Para GALLEGO ANABITARTE y MENNDEZ REXACH12, las principales diferencias
que pueden distinguirse entre el rgimen de la nulidad de pleno derecho y el de la
anulabilidad son las siguientes:

La nulidad radical o de pleno derecho es la regla para la invalidez de las

disposiciones generales (art. 62.2 LRJPAC), mientras que para los actos
administrativos -como consecuencia de la preeminencia del principio de
seguridad jurdica (que postula el mantenimiento o conservacin del acto)constituye la excepcin. En el caso de los actos administrativos, los vicios
determinantes de la nulidad de pleno derecho son tasados y de interpretacin
restrictiva (art. 62.1 LRJPAC), siendo la regla general la anulabilidad, que se
encuentra definida genricamente en el art. 63 LRJPAC como cualquier
infraccin del ordenamiento jurdico incluida la desviacin de poder.

La nulidad de pleno derecho puede ser instada en cualquier momento por

cualquier particular interesado o de oficio por la propia Administracin, puesto
que la revisin de oficio se configura como una verdadera accin de nulidad
(art. 102.1 LRJPAC), mientras que la invocacin de la anulabilidad slo puede
realizarse por el sujeto afectado por el acto viciado y est sometida a plazos
preclusivos, tanto para la Administracin (cuatro aos desde que se dict el
acto para declarar su lesividad, art. 103.2 LRJPAC) como para los particulares,
los cuales deben cumplir los plazos del recurso de alzada (art. 116 LRJPAC,
12

GALLEGO ANABITARTE, Alfredo y MENNDEZ REXACH, ngel: Acto y Procedimiento

Administrativo, en Lecciones de Derecho Administrativo 2; Ed. Marcial Pons, Madrid, 2001.

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tras la reforma por Ley 4/1999) y/o del recurso contencioso-administratiVo

(art. 46.1 LJCA), de forma que transcurrido el plazo legalmente establecido sin
la impugnacin del acto, ste deviene consentido y, por tanto, firme.

Los efectos de la nulidad de pleno derecho se producen ex tunc (como si

el acto nulo nunca hubiera existido); y los de la anulabilidad son ex nunc
(desde el momento en que se declare por el rgano competente, por lo tanto,
carece de efectos retroactivos).

El acto nulo de pleno derecho no se puede sanar por convalidacin; s

puede sanarse, sin embargo, el que adolece de un vicio de anulabilidad (art.
67.1 LRJPAC).

4.2. Nulidad
4.2.1. Actos nulos
De conformidad con el artculo 62.1 LPAC, sern actos nulos de pleno derecho:

Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo

constitucional. Es decir, los derechos y libertades reconocidos en los artculos
14 a 29 CE: igualdad ante la Ley de todos los espaoles; derecho a la vida;
libertad ideolgica y religiosa; libertad personal; intimidad e inviolabilidad del
domicilio, residencia y circulacin; libertad de expresin; derecho de reunin,
asociacin y participacin en asuntos pblicos; tutela judicial efectiva;
principio de legalidad penal; libertad de enseanza; derecho a la educacin;
libertad de sindicacin y derecho de peticin. A ellos ha de aadirse el
derecho a la objecin de conciencia reconocido en el artculo 30.

Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la

materia o del territorio. Advirtase que en ella no tiene cabida la
incompetencia jerrquica, es decir, en la que incurre un Director General
cuando dicta un acto que correspondera al Consejero. En este supuesto, no

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MDULO 4

estaramos

ante

un

acto

nulo,

sino

meramente

anulable,

pues

la

incompetencia puede ser convalidada por el Consejero.

Los que tengan un contenido imposible. La doctrina y la jurisprudencia,

afirman que la imposibilidad ha de ser material, fsica, a la que suman
tambin la imposibilidad lgica (por ejemplo, un acto contradictorio consigo
mismo) o impreciso e ininteligible13.

Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como

consecuencia de sta. Por infraccin penal hay que entender tanto los delitos
como las meras faltas. Advirtase que el acto nulo lo puede ser por
constituir l mismo una infraccin penal, como tambin por dictarse como
consecuencia de sta. Imagnese, en este segundo caso, la resolucin
administrativa adoptada como consecuencia de un previo delito de cohecho.
En cualquier caso, como la determinacin de qu conductas son constitutivas
de delito o falta corresponde a los jueces y tribunales de lo penal, para poder
apreciar esta causa de nulidad, ser preciso contar previamente con una
sentencia condenatoria firme que declare la existencia de delito o falta.

Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento

legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales
para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados. En realidad, son
dos causas diferentes aunque relacionadas entre s. La primera, segn la
jurisprudencia, engloba los siguientes tipos de actos:

Los dictados omitiendo un trmite esencial del procedimiento, que

tenga una funcin decisiva o determinante en el procedimiento, de
forma que su ausencia se pueda equiparar a la inexistencia de
procedimiento.
Los dictados tras la tramitacin de un procedimiento diferente
al que seala el ordenamiento jurdico. Supuesto tpico es el de la
revocacin de un acto declarativo de derechos o favorable para el
13

STS de 19 de mayo de 2.000

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interesado, al amparo del artculo 105 LPAC, cuando en realidad el

procedimiento adecuado sera el ms complicado y rodeado de
garantas, diseado por los artculos 102 (revisin de acto nulo) 103
(declaracin de lesividad de actos anulables) LPAC, segn los casos.
Respecto a las normas que contienen las reglas esenciales para la
formacin de la voluntad de los rganos colegiados, la jurisprudencia
ha considerado como tales aquellas que se refieren a la existencia de
qurum de constitucin y de votacin para la adopcin de acuerdos, o
la necesidad de que los asuntos a tratar consten en el orden del da,
salvo justificada urgencia.

Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los

que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisicin.

La

configuracin

administrativo

de

los

actos

positivo

como

presuntos
verdaderos

obtenidos
actos

por

silencio

administrativos,

productores de efectos, lleva al establecimiento de esta causa de nulidad

como garanta de la legalidad, pues es posible que por el mero transcurso del
plazo mximo para resolver y notificar un procedimiento puedan producirse
situaciones jurdicas favorables al interesado, a las que de conformidad con el
ordenamiento jurdico no tendra derecho. Sera el supuesto, por ejemplo, de
una licencia urbanstica concedida por silencio y contraria al planeamiento.

Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango

legal. Es una clusula residual que permite establecer nuevas causas de
nulidad por las leyes, estatales o autonmicas. Un ejemplo sera el contenido
en el artculo 103.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa, que establece que sern nulos de pleno derecho los actos y las
disposiciones administrativas contrarios a los pronunciamientos de las
sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento.

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MDULO 4

4.2.2. Disposiciones administrativas nulas

El apartado 2 del artculo 62 establece la nulidad de las disposiciones
administrativas que vulneren la Constitucin, las leyes u otras disposiciones
administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las
que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales.
Los supuestos contemplados por el precepto aluden a la vulneracin de los
principios de jerarqua normativa, de legalidad en su vertiente de reserva de ley
(el ordenamiento reserva a la Ley la regulacin de determinadas materias, vedando al
reglamento la posibilidad de normar sobre ellas, salvo como complemento
indispensable de la propia Ley), y de irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, sancionados todos
ellos por el artculo 9.3 CE.

4.3. Anulabilidad
Dispone el artculo 63.1 LPAC que son anulables los actos de la Administracin que
incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de
poder.
La desviacin de poder a que se refiere el precepto es el ejercicio de potestades
administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurdico (art.
70.2 Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa), como ya se adelant. Baste
ahora sealar que no es ms que un ejemplo de infraccin del ordenamiento que
exige, para su apreciacin, una actuacin administrativa que, en apariencia se ajuste a
la legalidad, pero que en el fondo persiga un fin distinto del inters pblico querido por
el legislador. La dificultad de probar la intencin del autor del acto hace que no se exija
una prueba plena, siendo suficiente acreditar aquellas circunstancias que puedan llevar
a la conviccin de que existi la actuacin desviada.
En cuanto al defecto de forma, prescribe el artculo 63.2 LPAC que slo determinar
la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para
alcanzar su fin o de lugar a la indefensin de los interesados. Es un supuesto de
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infracccin del ordenamiento jurdico que, sin embargo, no conlleva la invalidez del
acto. Sera una mera irregularidad no invalidante.
Consagra de esta manera la tendencia jurisprudencial ms antiformalista, que
sostiene la improcedencia de declarar la anulabilidad cuando el nuevo acto que habra
de dictarse si se considerara anulable aqul en que concurre el vicio de forma, una vez
subsanado ste, tendra que ser idntico en sentido material al anulado. El principio de
economa procesal lleva a mantener la validez del acto.
Ahora bien, cuando el defecto de forma trascienda lo meramente procesal y afecte a
los interesados de manera sustancial ya s que puede producir la anulabilidad. Es el
caso del acto que, debido a los defectos formales que presenta no puede llegar a
alcanzar su fin, lo que lo convertira en un acto intil. Para la doctrina, son supuestos
de actos anulables por esta causa aqullos en los que el vicio de forma impide
valorar la correccin del acto tanto desde la perspectiva de la legalidad (adecuacin del
acto al ordenamiento jurdico) como de la oportunidad (beneficios que se derivan para
el inters pblico del acto adoptado). Normalmente los trmites en cuya omisin se
basar la apreciacin de esta causa sern informes tcnicos y de oportunidad.
Tambin se produce la anulabilidad del acto cuando la ausencia de determinados
trmites puede generar indefensin al interesado. La indefensin se produce
cuando ha existido una disminucin efectiva, real y trascendente de las garantas, es
decir, cuando el titular del derecho o inters discutido, a causa del vicio formal en que
ha incurrido la Administracin, se ve imposibilitado para su defensa (GALLEGO
ANABITARTE Y MENNDEZ REXACH). Por ello, se entiende que no hay indefensin
cuando el particular, a travs de los recursos administrativos y contenciosoadministrativos, ha podido formular las alegaciones y aportar las pruebas que hubiera
podido presentar o acreditar en el trmite omitido.
Entre los trmites cuya omisin pueden lugar a indefensin y, en consecuencia, a la
anulabilidad del acto, son clsicas las menciones al trmite de audiencia y la
inmotivada ausencia de prctica de pruebas propuestas por el interesado.

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MDULO 4

Finalmente, el artculo 63.3 dispone que la realizacin de actuaciones administrativas

fuera del tiempo establecido para ellas slo implicar la anulabilidad del acto cuando
as lo imponga la naturaleza del trmino o plazo.
Consagra por tanto la idea de que los actos dictados fuera de plazo no son
anulables, salvo que el plazo tenga un carcter esencial, de forma que la norma
imponga forzosamente su cumplimiento en un determinado plazo, tras el cual ya no
admita su realizacin, bien por generar indefensin o porque ya no pueda alcanzar su
fin una vez transcurrido el plazo otorgado para su cumplimiento.
Con carcter general, por tanto, puede afirmarse que el vicio de forma, salvo en los
casos en que se prescinde totalmente del procedimiento establecido o se vulneran las
reglas esenciales para la formacin de voluntad de los rganos colegiados, (nulidad), y
al margen de aquellos defectos que generan indefensin o que impiden al acto
alcanzar su fin (anulabilidad), no conlleva la invalidez del acto, sino una mera
irregularidad no invalidante.

4.4. El principio favor acti y su incidencia sobre la invalidez del acto

administrativo
La teora del acto administrativo est presidida por un principio antiformalista, una
de cuyas expresiones ms claras es otro principio, el denominado favor acti, es decir,
aquel que pretende salvar la validez y eficacia del acto, siempre que ello sea posible.
Manifestaciones concretas de este principio las encontramos en los artculos 64 a 67 de
la Ley 30/92, que tratan, por este orden, de la intransmisibilidad de la invalidez, de la
conversin de los actos viciados, de la conservacin de actos y trmites y de la
convalidacin. Veamos cada uno de estos supuestos.

4.4.1. Intransmisibilidad de la invalidez

Dispone el artculo 64 que la nulidad o anulabilidad de un acto no implicar la de los
sucesivos

en

el

procedimiento

que

sean

independientes

del

primero.

La

independencia entre actos de un mismo procedimiento se ha interpretado como

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ausencia de relacin de causalidad entre ellos, es decir, que uno puede dictarse sin
necesidad del otro.
La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicar la de las
partes del mismo independientes de aqulla salvo que la parte viciada sea de tal
importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.

4.4.2. Conversin
Segn el artculo 65, los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los
elementos constitutivos de otro distinto producirn los efectos de ste. Supone la
conversin o transformacin de un acto nulo o anulable en uno de otro tipo, cuyos
requisitos, tanto materiales como formales, cumple. BOCANEGRA SIERRA14 cita un
ejemplo real de conversin decretado por el Tribunal Supremo (STS de 22 de abril de
1999). El supuesto es el de una Comunidad Autnoma que impone una sancin, ya
prescrita, consistente en la repoblacin de un terreno roturado ilegalmente. El Tribunal
considera que la sancin impuesta es ilegal, al comprobar que la infraccin haba
prescrito, pero declara la conversin del acto que impone la medida de repoblacin,
que de ser una sancin se convierte en una medida de polica forestal, independiente,
por tanto, de la legalidad o ilegalidad de la conducta del propietario del terreno.

4.4.3. Conservacin
El artculo 66 establece que el rgano que declare la nulidad o anule las actuaciones
dispondr siempre la conservacin de aquellos actos y trmites cuyo contenido se
hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infraccin. En definitiva, ordena
conservar los actos y trmites no afectados por la invalidez. En la prctica se suele
dar esta conservacin en supuestos en que se anula el acto y se retrotraen las
actuaciones hasta un determinado trmite, por ejemplo el de audiencia, que se hubiera
omitido. Al declarar esa retroaccin de actuaciones, el rgano conservar todos los
trmites anteriores (informes, pruebas, alegaciones previas, etc.), evitando as tener
que reproducir la instruccin completa del expediente.

14

BOCANEGRA SIERRA, Ral: Lecciones sobre el acto administrativo, 2 edicin, Ed.

Thomson-Civitas, Madrid, 2004.

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MDULO 4

4.4.4. Convalidacin
Finalmente, el artculo 67 recoge la convalidacin de los actos administrativos,
operacin con la que la Administracin subsana un acto invlido dictando un nuevo
acto que corrige los vicios del anterior ilegal. Slo cabe respecto de los actos anulables,
porque el acto nulo de pleno derecho es inconvalidable.
Prev el precepto dos supuestos:

Acto anulable por incompetencia no determinante de nulidad. Alude a la

incompetencia jerrquica, que se produce cuando un rgano dicta un acto
respecto del que no es competente, sino que lo es su superior jerrquico. El
acto del rgano inferior puede ser convalidado por el superior por dos vas:
dictando ste un acto expreso de convalidacin o bien, de forma tcita,
mediante la desestimacin del recurso de alzada contra el acto dictado por el
inferior.

Acto anulable por carecer de una autorizacin. Podr ser convalidado el

acto mediante el otorgamiento de la misma por el rgano competente.
Los efectos de la convalidacin se producirn no desde que se dict el acto precisado
de convalidacin, sino desde que se produce sta, sin perjuicio de la posibilidad de
otorgarle efectos retroactivos de conformidad con lo dispuesto en el artculo 57.3
LPAC15.

15

El precepto, tras establecer la regla general de que los actos administrativos producen
efectos desde la fecha en que se dicten, prev que Excepcionalmente, podr otorgarse eficacia
retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitucin de actos anulados, y, asimismo, cuando
produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios
existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y sta no lesione derechos o
intereses legtimos de otras personas.

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MDULO 5

Mdulo 5: La eficacia del Acto Administrativo

5.1. Introduccin
Por eficacia de un acto administrativo ha de entenderse su obligatoriedad jurdica,
es decir, su capacidad de producir los efectos que, conforme al ordenamiento persigue.
La preeminente posicin jurdica de la Administracin, derivada de su condicin de
organizacin instrumental para la consecucin de los intereses generales y el principio
de eficacia que ha de presidir su actuacin se reflejan en determinados privilegios que
inciden en la eficacia del acto administrativo, desde el momento en que ste es capaz,
por s mismo, es decir sin necesidad de acudir a los jueces y tribunales ni precisar del
consentimiento de sus destinatarios, de constituir, modificar o suprimir situaciones
jurdicas subjetivas. Es lo que se denomina la autotutela declarativa.
A ella se refiere el artculo 57.1 LPAC cuando dispone que los actos administrativos
se presumirn vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que
en ellos se disponga otra cosa. Con ello se est indicando que, para dejar sin efecto un
acto administrativo, ser preciso acudir a las vas de eliminacin previstas por el
ordenamiento, bien de oficio (revocacin o revisin de oficio), bien a instancia de parte
(recursos), pues la eficacia del acto supone que, desde el momento en que se dicta,
vincula tanto a sus destinatarios como a la Administracin, que no podr desconocerlo.
Del mismo modo, dicha eficacia se extiende ms all de los sujetos intervinientes
(interesados y Administracin), pues tambin los terceros ajenos a la produccin del
acto se vern obligados a respetar la situacin jurdica por l declarada.
Ahora bien, los actos pueden producir efectos ipso iure, no siendo necesario
ejecutarlos (por ejemplo, el nombramiento de un funcionario), o bien pueden exigir un
cierto cumplimiento por parte del destinatario, por contemplar un mandato o una
prohibicin. En tales casos, es preciso ejecutar el acto administrativo, llevarlo a la
prctica, imponer de forma material el cumplimiento del mandato o la prohibicin.
Tambin aqu la Administracin cuenta con la facultad de hacerlo por s misma (es la
denominada autotutela ejecutiva), sin necesidad de auxilio judicial, y a ello se
refieren los artculos 56, al afirmar que los actos administrativos sern ejecutivos con
arreglo a lo dispuesto en dicha Ley, y el 95, ambos de la LPAC, al establecer que las
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Administraciones Pblicas podrn, a travs de sus rganos competentes, proceder a su

ejecucin forzosa. En el mdulo 7 entraremos en mayor detalle sobre dichas figuras.

5.2. La eficacia de los actos administrativos en el tiempo

5.2.1. Demora en la eficacia del acto
La regla general enunciada por el artculo 57.1 LPAC acerca de la eficacia inmediata del
acto desde la fecha en que se dicta es inmediatamente matizada o excepcionada
en la propia Ley, tanto que en la prctica lo excepcional se convierte en comn u
ordinario.
En efecto, segn los artculos 57.1 in fine y 57.2 LPAC, existen cuatro excepciones a
la eficacia inmediata del acto. Son las siguientes:

Que el propio acto disponga otra cosa. Es decir, es el mismo acto

administrativo el que somete su eficacia al cumplimiento de alguna condicin
suspensiva (hecho futuro o incierto de cuya produccin depende que el acto
produzca sus efectos, de forma que, en tanto no se realice la condicin el acto
permanece ineficaz) o trmino (una fecha concreta, el establecimiento de un
plazo, transcurrido el cual el acto surte sus efectos).

Que as lo exija el contenido del acto. Hay dos ejemplos clsicos en la

doctrina: 1) la orden de un alcalde de retirar la nieve de las aceras a los
propietarios de los negocios colindantes, cuyos efectos slo se produciran
cuando efectivamente haya nevado; 2) el nombramiento de un funcionario,
cuyos efectos quedan demorados hasta que se produce otro acto, la toma de
posesin del funcionario.

Que la eficacia est supeditada a aprobacin superior. Se refiere el

precepto a aquellos supuestos en que el ordenamiento reconoce un poder de
control a un rgano superior sobre la actividad del inferior, cuyos actos no
surtiran efectos hasta el momento en que se produce la aprobacin del
superior. Cabe incluir aqu los casos en que la relacin no es estrictamente

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MDULO 5

jerrquica, sino que se produce entre entes o Administraciones Pblicas

diferentes. Sera el caso de la aprobacin (provisional) por las entidades
locales de determinados instrumentos de planeamiento urbanstico, los cuales
no surten efectos hasta la aprobacin definitiva que ha de realizar la
Comunidad Autnoma.

Que la eficacia del acto quede supeditada a su notificacin o

publicacin. Es la excepcin ms significativa al principio de eficacia
inmediata del acto, pues la propia Ley (artculo 58.1) establece la obligacin
de notificar a los interesados las resoluciones y actos administrativos que
afecten a sus derechos e intereses. La amplitud de dicha obligacin, que en la
prctica supone que, cualquier acto (definitivo o de trmite cualificado, como
el de audiencia) ha de ser comunicado a sus destinatarios, conlleva que la
regla general sobre la eficacia del acto no sea la inmediatez, como proclama el
artculo 57.1 LPAC, sino la demora hasta su comunicacin al interesado.

5.2.3. Retroactividad de los actos administrativos

La Ley configura como un supuesto excepcional la posibilidad de que los actos
retrotraigan sus efectos a un momento anterior a aqul en que fueron dictados,
afirmando la regla general, por obvias razones de seguridad jurdica, de su
irretroactividad.
El artculo 57.3 LPAC slo permite anticipar los efectos de un acto a fecha anterior a su
nacimiento, en los siguientes supuestos:

Cuando el acto se dicte en sustitucin de otro anulado, ya sea ste

meramente anulable o nulo de pleno derecho. Santamara Pastor pone el
siguiente ejemplo: si a un funcionario jubilado se le fija una pensin inferior a
la que corresponde y dicha resolucin es anulada, parece evidente que la
nueva pensin debe surtir efectos desde la fecha de la primera resolucin
anulada, abonndose al funcionario las diferencias de pensin devengadas
desde esa fecha.

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Cuando el acto cumple las siguientes condiciones: 1) que produzca efectos

favorables al interesado; 2) que los supuestos de hecho que lo justifican
existan ya en la fecha a que se retrotraigan los efectos; y 3) que no se
lesionen los derechos o intereses legtimos de terceras personas
afectadas por el acto, o el inters general, segn aade la jurisprudencia.
A travs de este supuesto se pretende evitar que el retraso en la actuacin
administrativa perjudique al interesado. Si bien parece que el precepto legal deja a la
discrecionalidad de la Administracin la concesin de los efectos retroactivos cuando se
den los supuestos exigidos, no debe olvidarse que dicha decisin debe regirse por el
resto de principios de la actuacin administrativa, singularmente el de igualdad,
evitando la produccin de privilegios o agravios comparativos derivados del
otorgamiento de retroactividad a determinados actos favorables slo para ciertos
individuos o grupos.

5.2.4. Cese temporal de la eficacia: la suspensin

La suspensin consiste en la interrupcin temporal de los efectos del acto
administrativo. En tanto que excepcin al principio general de eficacia y continuidad de
la accin administrativa, se configura como medida excepcional que la Administracin
slo pude adoptar cuando se den las circunstancias previstas en la Ley.
Los supuestos legales se dan, esencialmente, en dos mbitos: los procedimientos
impugnatorios de los actos administrativos, de un lado, y en los conflictos entre
Administraciones territoriales, de otro. Dadas las caractersticas de este curso,
baste decir aqu, respecto de este ltimo supuesto que la Constitucin (art. 161.2)
prev la suspensin de la eficacia de los actos administrativos y disposiciones
normativas dictadas por las Comunidades Autnomas cuando el Estado los recurra
ante el Tribunal Constitucional. Del mismo modo, los actos de las Corporaciones
Locales pueden ser suspendidos en caso de conflicto con el Estado o la respectiva
Comunidad Autnoma (arts. 65 a 67 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las
Bases del Rgimen Local).

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MDULO 5

En cuanto a la suspensin de los actos administrativos impugnados, su regulacin

general se contiene en los artculos 111, para la suspensin de los actos recurridos en
alzada o reposicin, y 104 LPAC, cuando la impugnacin se realiza por la va de la
revisin de oficio. En ambos preceptos se establece un principio de no suspensin
de la eficacia, de modo que, como regla general, el acto impugnado continua surtiendo
efectos, sin perjuicio de habilitar la Ley al rgano competente para resolver el
procedimiento impugnatorio a suspender dicha eficacia. Esta posibilidad, en tanto que
excepcional, queda sometida a la concurrencia de las circunstancias tasadas que la Ley
establece como requisitos para poder declarar la suspensin, y que pueden resumirse
en la necesidad de evitar la produccin de situaciones irreversibles y de asegurar, por
tanto, la utilidad del recurso que en su da se dicte (Santamara Pastor).
Las referidas circunstancias son tres:

La ponderacin de los intereses en conflicto, al sealar el artculo 111.2

LPAC que el rgano competente para resolver el recurso podr suspender el
acto impugnado previa ponderacin, suficientemente razonada, entre el
perjuicio que causara al inters pblico o a terceros la suspensin y el
perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia
inmediata del acto. Si bien el artculo 104 LPAC no hace referencia a dicha
ponderacin, la doctrina afirma la necesidad de aplicarla igualmente en la
determinacin de la procedencia o no de la suspensin de los actos sometidos
a revisin de oficio.

Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil

reparacin. Para la jurisprudencia, no existe tal imposibilidad o dificultad en
la reparacin cuando es posible traducir el perjuicio en trminos econmicos,
en una indemnizacin sustitutoria.

Que la impugnacin se fundamente en alguna de las causas de nulidad del

artculo 62.1 LPAC.

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Estas tres circunstancias no operan de la misma forma, pues si bien la ponderacin

de los intereses en conflicto ha de darse en todo caso, las dos restantes son
alternativas entre s, de forma que bastar con que se d una de ellas para poder
declarar la suspensin. En definitiva, el rgano competente para resolver debe primero
ponderar los intereses en conflicto y, si considera que ha de primar la suspensin, slo
podr acordarla si adems concurre alguna de las otras circunstancias.
Ha de tenerse en cuenta que la ejecucin del acto impugnado se entender
suspendida si transcurridos treinta das desde que la solicitud de suspensin haya
tenido entrada en el registro del rgano competente para decidir sobre la misma, ste
no ha dictado resolucin expresa al respecto.
Del mismo modo, y dado que supone una alteracin del principio general de eficacia
inmediata y continuada de los actos administrativos, prev el artculo 111 LPAC que, al
dictar el acuerdo de suspensin, podrn adoptarse las medidas cautelares que
sean necesarias para asegurar la proteccin del inters pblico o de terceros y la
eficacia de la resolucin o el acto impugnado. Asimismo, cuando de la suspensin
puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aqulla slo producir efectos
previa prestacin, por quien solicite la suspensin, de caucin o garanta suficiente
para responder de ellos.
Una vez acordada la suspensin, sta puede mantenerse incluso ms all de la va
administrativa cuando exista medida cautelar y los efectos de sta se extiendan a la va
contencioso-administrativa.

Si

el

interesado

interpusiera

recurso

contencioso-

administrativo, solicitando la suspensin del acto objeto del proceso, se mantendr la

suspensin hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la
solicitud.

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MDULO 6

Mdulo 6: Notificacin y publicacin

Ambas instituciones presentan numerosas similitudes, tanto que determinados
extremos del rgimen de la publicacin se regulan en la Ley por remisin a lo
dispuesto para la notificacin (artculo 60.2 LPAC). Y es que la finalidad perseguida
por ambas es la misma: dar a conocer a sus destinatarios la existencia y el contenido
de los actos administrativos.
La principal diferencia entre ambas radica en que, en trminos generales, la
notificacin se corresponde con la comunicacin de actos administrativos singulares, es
decir, aquellos que tienen un destinatario individual o un grupo perfectamente
determinado de individuos, mientras que la publicacin se corresponde con actos de
destinatario general o indeterminado.
Como ya expusimos en el mdulo anterior, notificacin y publicacin constituyen la
excepcin ms significativa al principio de eficacia inmediata del acto, consagrado
por el artculo 57.2 LPAC. Frente a la regla general establecida en el apartado 1 de
dicho artculo, segn la cual los actos administrativos producen efectos desde el
momento en que se dictan, la obligacin establecida por el artculo 58.1 de la misma
Ley de notificar a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a
sus derechos e intereses, y dado que la mayor parte de los actos administrativos
producen efectos sobre la esfera jurdica de algn particular, lo excepcional se
convierte, de facto, en ordinario.

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I. Notificacin

6.1. Requisitos de la notificacin: en particular, su contenido

El rgimen jurdico de la notificacin se contiene en el artculo 58 LPAC, destinndose
el 59 a regular su prctica, la forma en que ha de llevarse a cabo.
Han de ser notificadas las resoluciones y los actos de trmite cualificados (es decir,
aquellos que son susceptibles de recurso) o que requieren de una actuacin del
particular para cumplimentarse (por ejemplo, el trmite de audiencia o el
requerimiento de subsanacin de defectos advertidos en la solicitud).
De conformidad con el artculo 58.2 LPAC, toda notificacin deber ser cursada dentro
del plazo de diez das a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado -si bien su
incumplimiento carece de efecto invalidante-, y deber contener:

El texto ntegro de la resolucin, salvo que se trate del supuesto

contemplado en el artculo 61 LPAC.

La indicacin de si el acto notificado es o no definitivo en la va

administrativa.

La expresin de los recursos que procedan, rgano ante el que hubieran

de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados
puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.
Advirtase que el cumplimiento de este ltimo requisito es especialmente
importante en el procedimiento administrativo, pues al no ser necesaria la
asistencia de abogado para actuar ante la Administracin, el ciudadano podra
quedar indefenso frente a la actuacin administrativa si no se le indican con
precisin tales extremos.

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MDULO 6

Por ello la jurisprudencia ha considerado defectuosas, privndolas de efectos, a las

notificaciones que no incorporan tales contenidos, as como tambin aquellas que
indican que no existe recurso cuando en realidad s que procede alguno (Auto del
Tribunal Constitucional 60/1980, de 22 de octubre), con base en el siguiente
argumento: la creencia por parte del administrado en la veracidad de lo que le
comunica un rgano de la Administracin, lo conduce, de hecho, a una situacin de
indefensin.
Ahora bien, de conformidad con el artculo 58.3 LPAC, las notificaciones que
conteniendo el texto ntegro del acto omitiesen alguno de los dems requisitos de
contenido ya indicados, surtirn efecto a partir de la fecha en que el interesado
realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la
resolucin o acto objeto de la notificacin o resolucin, o interponga cualquier recurso
que proceda.
Del mismo modo, y a los solos efectos de entender cumplida la obligacin de
notificar dentro del plazo mximo de duracin de los procedimientos e impedir as que
se produzca el silencio administrativo, ser suficiente la notificacin que contenga
cuando menos el texto ntegro de la resolucin, as como el intento de notificacin
debidamente acreditado (artculo 58.4 LPAC).

6.2. Prctica de la notificacin

6.2.1. Lugar y medio de notificacin
De conformidad con el artculo 59.1 LPAC, las notificaciones se practicarn por
cualquier medio que permita tener constancia de la recepcin por el interesado o su
representante, as como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. La
acreditacin de la notificacin efectuada se incorporar al expediente.
Ha de tenerse en cuenta que, en los procedimientos iniciados a instancia de
parte, el interesado habr indicado ya en su escrito de solicitud el medio preferente a
efectos de notificacin (artculo 70.1, letra a LPAC).

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En dichos procedimientos, quien lo haya iniciado tambin habr debido indicar el

lugar preferente a tales efectos, razn por la cual el apartado 2 del artculo 59 LPAC
dispone que la notificacin se practicar en el lugar que aqul haya sealado a tal
efecto en la solicitud. Slo cuando ello no fuera posible, podr efectuarse en cualquier
lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio conforme a lo dispuesto en el apartado
1 de este artculo.
En cualquier caso, la jurisprudencia no ha considerado invlidas las notificaciones
efectuadas en lugares diferentes de los sealados por los interesados, siempre que
exista constancia de que la notificacin se ha recibido de manera efectiva.
Es sobradamente conocido que el lugar ms habitual para la prctica de las
notificaciones es el domicilio del interesado, lugar que, adems, cabe considerar el
preferente en los supuestos de procedimientos iniciados de oficio. Es por ello que la
LPAC regula expresamente la prctica de la notificacin en el domicilio del interesado,
indicando que de no hallarse presente ste en el momento de entregarse la
notificacin podr hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el
domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificacin,
se har constar esta circunstancia en el expediente, junto con el da y la hora en que
se intent la notificacin, intento que se repetir por una sola vez y en una hora
distinta dentro de los tres das siguientes (artculo 59.2 LPAC)16.
En el caso de notificaciones por correo, si en el segundo intento tampoco se
encuentra en el domicilio nadie capaz de hacerse cargo de la notificacin, se
consignar este extremo en la documentacin y, en su caso, en el aviso de recibo,
junto con la fecha y hora en la que se realiz el segundo intento. El envo se
depositar en lista y se dejar al destinatario un aviso de llegada en el correspondiente
casillero domiciliario, en el que se deber hacer constar la dependencia y plazo de
permanencia en lista de la notificacin.

16

La Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 28 de

octubre de 2004, fija como doctrina legal que la expresin en una hora distinta, determina la
validez de cualquier notificacin que guarde una diferencia de al menos sesenta minutos a la hora
en que se practic el primer intento de notificacin

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MDULO 6

6.2.2. Notificacin a persona distinta del interesado

La posibilidad de que una persona distinta del interesado se haga cargo de la
notificacin ha generado no pocos problemas pues con esta forma de actuar no se
garantiza de manera cierta que la notificacin llega a su destinatario. Son clsicos en la
jurisprudencia los supuestos de notificacin por va postal a porteros de edificios, a
vecinos, a menores o personas de edad muy avanzada, etc., diferentes del destinatario
Cabe entender vlidamente efectuada la notificacin en estos casos? Veamos cada
uno de los supuestos:
a) La notificacin a porteros de fincas.
El Tribunal Supremo viene admitiendo las notificaciones practicadas a porteros
amparndose en que en la actual estructura urbanstica de las grandes ciudades, con
una arquitectura vertical, en altura y una configuracin comunitaria de la propiedad, es
uso y costumbre la existencia de un empleado de tal comunidad (portero), encargado
de recibir la correspondencia que acarrea el funcionario postal (cartero) y distribuirla
entre los ocupantes o vecinos. () La dependencia no tiene por qu ser exclusiva
respecto del destinatario final, en calidad de empleado suyo y slo de l. A estos
efectos, resulta suficiente en la realidad social contempornea, con arreglo a los modos
de vida imperantes la vinculacin directa e inmediata, pero mltiple, del portero con
los copropietarios o simplemente vecinos del edificio, a los cuales sirve en tal puesto
para esta y otras tareas subalternas (STS de 17 de noviembre de 1995). Advirtase
que aqu lo esencial es la relacin de dependencia laboral del portero respecto de los
vecinos, en tanto que empleado suyo, lo que lleva al Supremo a considerar que esa
relacin laboral asegura la entrega del envo a su destinatario final.
b) La notificacin entregada a un vecino del interesado.
Ms problemas presenta este supuesto, no siendo uniforme la jurisprudencia
recada al respecto. Y es que nada permite presumir que el vecino receptor de la
comunicacin la vaya a entregar a su destinatario (pinsese en el caso nada
infrecuente de vecinos que se llevan fatal, lo que es ms fcil que se d entre los ms
prximos, que sern precisamente aqullos a los que el cartero o agente notificador
acuda para dejar la carta). Pues bien, entre las sentencias que admiten la notificacin

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entregada a un vecino como vlida puede consultarse la Sentencia del Tribunal

Supremo de 17 de febrero de 199717,
Otra doctrina, sin embargo, considera estas notificaciones como invlidas, salvo que el
vecino cuente con la autorizacin expresa del destinatario para recoger sus envos
postales certificados18.
c) La notificacin a menores o a personas de edad avanzada.
Son supuestos en los que quien recibe el envo se encuentra en el domicilio del
interesado, si bien su capacidad para comprender la trascendencia de lo que se ele
entrega y la necesidad de su comunicacin al destinatario puede ser dudosa. Surge el
problema porque el antiguo Reglamento del Servicio de Correos19 dispona que la
persona que se hiciese cargo de la notificacin deba tener ms de 14 aos. Sustituido
este reglamento por el Real Decreto 1829/1999 de 3 de diciembre, que aprueba el
Reglamento por el que se regula la prestacin de los servicios postales20, ste se limita
a reproducir el contenido del artculo 59.2 LPAC, precisando que se har constar la
fecha, identidad, nmero del documento nacional de identidad o del documento que lo
sustituya y firma del interesado o persona que pueda hacerse cargo de la notificacin
en los trminos previstos en el artculo anterior.

17

Esta sentencia sostiene que el hecho de que la notificacin de la resolucin se realizase

por correo, entregndose a una vecina de la destinataria, que se identific y respecto a la cual hizo
constar la relacin que tena con la destinataria, no vicia la notificacin, que se

ha practicado

cumpliendo las normas establecidas por el ordenamiento para asegurar su recepcin.

18

Exponente de esta lnea de pensamiento es la sentencia del Tribunal Superior de Justicia

de Extremadura, de 23 de noviembre de 1999, segn la cual no consta que la resolucin haya sido
notificada al recurrente en su domicilio, ni a persona que en l se encontrase haciendo constar su
identidad, tampoco que se haya desplegado una diligencia razonable por parte de la administracin
para localizarla y notificarle el acto. La notificacin a una vecina no es un medio adecuado de
notificacin y no consta, en el caso que nos ocupa, que sta hiciese llegar la resolucin al
interesado, en cuyo supuesto pudiese fundarse, dudosamente, la convalidacin de la notificacin
por conocimiento efectivo del acto.
19

Aprobado por Decreto 1653/1964, de 14 de mayo.

20

En desarrollo de lo establecido en la Ley 34/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal

Universal y de Liberalizacin de los Servicios Postales

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Es fcil advertir que en la nueva regulacin no se efecta ninguna referencia a la

capacidad del destinatario, aunque, como la jurisprudencia se encarga de apuntar,
debe evitarse la comunicacin a una persona que por su manifiesta incapacidad no
asegure la posterior entrega de la solicitud al destinatario, si bien, una edad avanzada,
o la juventud de la persona que recibe la comunicacin, no presupone su incapacidad,
que debe ser manifiesta.
d) La notificacin a personas jurdicas.
Cuando el destinatario de la notificacin sea una persona jurdica (institucin o
empresa), se entiende que podr ser recibida bien por su representante, bien por un
empleado que haga constar su identidad, firme el aviso de recibo y estampe el
sello de la empresa (artculo 44.2, Real Decreto 1829/1999).

6.2.3. Utilizacin de medios telemticos

Dispone el artculo 28 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, por la que se regula el acceso
electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos, que para que la notificacin se
practique utilizando algn medio electrnico se requerir que el interesado haya
sealado dicho medio como preferente o haya consentido su utilizacin, salvo que la
Administracin haya establecido la obligatoriedad de comunicarse con ellas utilizando
slo tales medios.
El sistema de notificacin permitir acreditar la fecha y hora en que se produzca la
puesta a disposicin del interesado del acto objeto de notificacin, as como la de
acceso a su contenido, momento a partir del cual la notificacin se entender
practicada a todos los efectos legales. Cuando, existiendo constancia de la puesta a
disposicin, transcurrieran diez das naturales sin que se acceda a su contenido, se
entender que la notificacin ha sido rechazada, salvo que de oficio o a instancia del
destinatario se compruebe la imposibilidad tcnica o material del acceso.
Durante la tramitacin del procedimiento, el interesado podr requerir al rgano
correspondiente que las notificaciones sucesivas no se practiquen por medios
electrnicos, utilizndose los dems medios admitidos en el artculo 59 de la Ley
30/1992, excepto en los casos en que la utilizacin de dichos medios hubiera sido
declarada obligatoria por parte de la Administracin.
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Producir los efectos propios de la notificacin por comparecencia el acceso

electrnico por los interesados al contenido de las actuaciones administrativas
correspondientes, siempre que quede constancia de dichos acceso.
6.2.4. El rechazo de la notificacin
Cuando el interesado o su representante rechace la notificacin de una actuacin
administrativa, se har constar en el expediente, especificndose las circunstancias del
intento de notificacin y se tendr por efectuado el trmite siguindose el
procedimiento.

6.2.5. Notificacin por medio de la publicacin de anuncios

Consciente el legislador de los numerosos imponderables que pueden surgir durante la
notificacin de un acto administrativo y de la necesidad de poner fin a dicho trmite
para evitar la pendencia indefinida de los efectos del acto administrativo, establece una
ltima va de notificacin que nicamente ha de ser utilizada cuando han fallado
todas las dems formas de notificacin personal, pues su virtualidad se contrae a
entender terminado el trmite de la notificacin. Dispone el artculo 59.5 LPAC que
cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de
la notificacin o el medio preferente a efectos de notificacin, o bien, intentada sta,
no se hubiese podido practicar, la notificacin se har por medio de anuncios en el
tabln de edictos del Ayuntamiento de su ltimo domicilio, en el Boletn Oficial del
Estado, de la Comunidad Autnoma o de la Provincia, segn cul sea la
Administracin de la que proceda el acto a notificar, y el mbito territorial del rgano
que lo dict.
En el caso de que el ltimo domicilio conocido radicara en un pas extranjero, la
notificacin se efectuar mediante su publicacin en el tabln de anuncios del
Consulado o Seccin Consular de la Embajada correspondiente.
Las Administraciones pblicas podrn establecer otras formas de notificacin
complementarias a travs de los restantes medios de difusin, que no excluirn la
obligacin de notificar conforme a los dos prrafos anteriores.
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MDULO 6

II. La publicacin
6.2. La publicacin sustitutoria
Nos referimos a la publicacin regulada en el artculo 59.6 LPAC, en la que
atendidas las caractersticas tanto de los actos administrativos como de sus
destinatarios, la Ley considera que la publicacin resulta ms adecuada que su
notificacin individualizada, a la que sustituye, produciendo sus mismos efectos. Est
prevista slo en los siguientes supuestos:
Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada
de personas o cuando la Administracin estime que la notificacin efectuada
a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificacin a todos,
siendo, en este ltimo caso, adicional a la notificacin efectuada.
Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o
de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la
convocatoria del procedimiento deber indicar el tabln de anuncios o medios
de comunicacin donde se efectuarn las sucesivas publicaciones, careciendo
de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.

6.3. La publicacin de los actos administrativos

Dispone el artculo 60 LPAC que los actos administrativos sern objeto de
publicacin cuando as lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento
o cuando lo aconsejen razones de inters pblico apreciadas por el rgano
competente.
La publicacin de un acto deber contener los mismos elementos que el punto 2 del
artculo 58 exige respecto de las notificaciones. Ser tambin aplicable a la publicacin
lo establecido en el punto 3 del mismo artculo.
En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrn
publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificndose solamente
los aspectos individuales de cada acto.

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6.4. Indicacin de notificaciones y publicaciones

Si el rgano competente apreciase que la notificacin por medio de anuncios o la
publicacin de un acto lesiona derechos o intereses legtimos, se limitar a publicar en
el Diario Oficial que corresponda una somera indicacin del contenido del acto y del
lugar donde los interesados podrn comparecer, en el plazo que se establezca, para
conocimiento del contenido ntegro del mencionado acto y constancia de tal
conocimiento (artculo 61 LPAC).

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MDULO 7

Mdulo 7: Ejecucin del Acto Administrativo

7.1. Ejecutividad y ejecutoriedad
La confusin terminolgica a que da lugar la existencia de esta pareja de conceptos
y que ha generado no pocas polmicas doctrinales intentaremos resolverla mediante
su identificacin con las prerrogativas de la Administracin con las que se
corresponden.
As, la ejecutividad consiste en la cualidad de los actos administrativos de crear,
modificar o extinguir derechos, o de imponer deberes y obligaciones por s mismos, es
decir, sin necesidad de que otro rgano, o un Juez o Tribunal, previa o posteriormente,
tenga que homologar o controlar la validez de lo declarado (LPEZ MENUDO,
Francisco). Es lo que se ha dado en llamar autotutela declarativa, en cuya virtud, la
Administracin puede hacerse justicia a s misma (HAURIOU), de forma que, a
diferencia de lo que ocurre con los particulares, quienes han de acudir a los tribunales
para conseguir la declaracin de un derecho controvertido y obtener, mediante la
correspondiente resolucin judicial, un ttulo que obligue a los dems a reconocer dicho
derecho o situacin, el acto administrativo ya constituye en s mismo un ttulo jurdico,
con virtualidad suficiente para crear, modificar o extinguir situaciones jurdicas en que
es parte la propia Administracin autora del acto.
Por su parte, la ejecutoriedad consiste en que la Administracin puede por s misma,
sin necesidad de obtener autorizacin o auxilio de los rganos judiciales, ejecutar
coactivamente sus actos cuando el obligado no cumple voluntariamente lo ordenado;
es decir, la Administracin, en virtud de esta prerrogativa que se ha dado en llamar
autotutela ejecutiva, ostenta la facultad de imponer, incluso de forma coactiva
frente a la resistencia del destinatario del acto, la situacin jurdica (derecho u
obligacin) por ella misma creada.
As pues, e integrando ambos conceptos, si el destinatario de una obligacin declarada
por la resolucin la incumple, sta constituye el ttulo de ejecucin que habilita para
realizar por la fuerza, venciendo la resistencia del obligado, el contenido de lo
ordenado (STS 31-10-1995).

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La LPAC destina el Captulo V de su Ttulo VI a regular estos extremos bajo la rbrica

Ejecucin. En los artculos incluidos en el Captulo (93 y siguientes) podemos
encontrar manifestaciones expresas tanto de ejecutividad como de ejecutoriedad. En
efecto, el artculo 93.1 establece que las Administraciones Pblicas no iniciarn ninguna
actuacin material de ejecucin de resoluciones que limite derechos de los particulares
sin que previamente haya sido adoptada la resolucin que le sirva de fundamento
jurdico. En este precepto se refleja el principio de autotutela declarativa, en la medida
en que la resolucin o acto administrativo constituye en s mismo un ttulo jurdico.
El artculo 94, por su parte, si bien se intitula ejecutoriedad, establece la inmediata
ejecutividad de los actos administrativos (de forma coherente con el artculo 57.1
LPAC, que los dota de efectos desde el momento en que se dictan), previendo no
obstante las siguientes excepciones:

Lo

previsto

en

los

excepcionalmente

se

artculos

111

suspenda

y
la

138

LPAC;

ejecucin

es
del

decir,
acto

que
como

consecuencia de la interposicin de un recurso (111 LPAC), o que se trate de

la imposicin de una sancin, en cuyo caso la resolucin slo ser ejecutiva
cuando haya puesto fin a la va administrativa (138.3 LPAC).

Cuando una disposicin establezca lo contrario.

Cuando necesiten aprobacin o autorizacin superior.

Para encontrar una verdadera manifestacin de la ejecutoriedad en la LPAC hemos de
acudir a su artculo 95 que, bajo el ttulo de ejecucin forzosa habilita a las
Administraciones Pblicas para proceder, previo apercibimiento, a la ejecucin forzosa
de los actos administrativos, salvo en los siguientes supuestos:

Que se suspenda la ejecucin de acuerdo con la Ley. As ocurre, por

ejemplo, en el mbito tributario, donde se prev la suspensin de la ejecucin
de liquidaciones tributarias en el procedimiento econmico-administrativo,
cuando el recurrente afianza el pago del importe de la deuda.

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MDULO 7

Cuando la Constitucin o la Ley exijan la intervencin de los Tribunales.

Para LPEZ MENUDO, el precepto se refiere a la necesaria insercin, dentro
del procedimiento de ejecucin, de una intervencin judicial llamada a
posibilitar la utilizacin de medios coactivos por la Administracin autora del
acto, cuando dicha utilizacin es susceptible de colisionar con derechos
fundamentales. Sera el caso previsto en el artculo 96.3 LPAC, en cuya virtud,
cuando para proceder a la ejecucin del acto fuere necesario entrar en el
domicilio del afectado, la Administracin, si no tiene el consentimiento de
aqul, deber obtener la oportuna autorizacin judicial.

7.2. Principios de la ejecucin forzosa

El artculo 96 LPAC explicita dos principios: el de proporcionalidad y el de menor
onerosidad de los medios a elegir (que se manifesta expresamente en el de menor
restriccin de la libertad individual del artculo 96.2). Junto a ellos, la doctrina se ha
encargado de apuntar otros que son igualmente aplicables, como los de legalidad de
los medios de ejecucin, respeto a la dignidad de la persona y a los derechos
fundamentales, y congruencia. Pasamos a tratar cada uno de ellos:

7.2.1. Principio de menor onerosidad y de proporcionalidad

Ambos principios son complementarios. El primero obliga a la Administracin a
escoger de entre aquellos medios que sean igualmente adecuados para la eficacia de
la actuacin, el que resulte menos gravoso para el interesado. Hay que tener en
cuenta, no obstante, que a menudo la Ley ya establecer el medio de ejecucin
forzosa a aplicar por la Administracin, por lo que sta no podr optar, debiendo
aplicar el medio predeterminado, como ocurre en el caso del cumplimiento de
obligaciones pecuniarias, donde habr de aplicar la va de apremio. Ahora bien, el
legislador es consciente de que, en determinados supuestos, la Administracin puede
verse en la tesitura de tener que optar entre varios medios de ejecucin posibles. Es
entonces cuando opera el principio enunciado.

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La proporcionalidad, por su parte, conlleva que la fuerza o intensidad de la accin a

desplegar no ha de ser mayor de la necesaria para conseguir el fin propuesto. El juego

de este principio es fundamental por su aplicabilidad a todos los medios y momentos
de la ejecucin; por ejemplo, no embargar bienes excesivos en relacin al importe de
la deuda (va de apremio); no utilizar medios sofisticados que encarezcan
injustificadamente el derribo de una obra (ejecucin subsidiaria); ponderar la cuanta
de las multas coercitivas, dentro de los mrgenes que la Ley permita, en funcin de la
importancia de lo incumplido (multa coercitiva); no disolver un tumulto empleando
fuerza innecesaria (compulsin sobre las personas). En suma, ha de haber una
correlacin entre medios y fines de tal modo que se cumpla la idea expresada en el
dicho popular de que no se deben matar los gorriones a caonazos. Dicho principio, de
tradicional aplicacin en este mbito, ha sido positivizado por la LPAC en su artculo
96.1 (LPEZ MENUDO).

7.2.2. Principio de legalidad

Son varias las manifestaciones de este principio en relacin a la ejecucin forzosa. As,
las siguientes:

Slo se pueden utilizar los medios tipificados por el artculo 96 LPAC.

La necesidad de una Ley que d cobertura a la imposicin de cargas
pecuniarias (artculo 97.2 LPAC).
Slo pueden imponerse multas coercitivas y ejercer la compulsin sobre las
personas cuando una Ley as lo autorice.

7.2.3. Principio de congruencia

En su virtud, el medio de ejecucin forzosa que se utilice debe dirigirse,
estrictamente, a hacer cumplir la resolucin de cuya ejecucin se trate, sin modificar
su alcance ni ampliar la obligacin all declarada y sin crear cargas u obligaciones
nuevas para el afectado.

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MDULO 7

7.3. Requisitos formales de la ejecucin forzosa

Si bien se trata de procedimientos poco formalizados, al menos en la LPAC, s que
pueden extraerse de sta los siguientes presupuestos para que pueda procederse a
la ejecucin forzosa.
El primero de ellos, lgicamente, ha de ser la preexistencia de un acto
administrativo finalizador de un procedimiento, que constituye el ttulo ejecutivo. El
artculo 93.2 LPAC exige que se trate de una resolucin, debidamente notificada al
interesado. Esta resolucin, adems, no debe estar afectada por causas definitivas
(caducidad) o temporales (suspensin).
Adems, el artculo 95 exige que se d al interesado la oportunidad de cumplir
voluntariamente el acto, pues la ejecucin forzosa debe constituir la ltima ratio, la
alternativa extrema, ante el incumplimiento del obligado. Por ello, se exige que antes
de ejecutar el acto la Administracin aperciba de ello al afectado. Puede definirse el
apercibimiento como la advertencia al interesado de que, si no cumple lo ordenado en
un plazo sealado al efecto, se pondr en marcha determinado procedimiento de
ejecucin.

7.4. Los medios de ejecucin forzosa

Segn el tipo de acto administrativo a ejecutar la LPAC ofrece a la Administracin
diferentes vas para ello. El artculo 96 establece los siguientes:

Apremio sobre el patrimonio.

Ejecucin subsidiaria.
Multa coercitiva.
Compulsin sobre las personas.

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7.4.1. El apremio sobre el patrimonio

Constituye el procedimiento de ejecucin de actos por los que se obliga al interesado a
pagar una cantidad lquida.
El artculo 97 LPAC se contrae a establecer tres requisitos: existencia de previo acto,
cuantificacin exacta de la deuda y necesidad de que la obligacin traiga causa de una
norma de rango legal. En lo dems remite su regulacin a las normas reguladoras del
procedimiento recaudatorio en va ejecutiva.
En la actualidad, dicha remisin hay que entenderla efectuada a los artculos 70 y
siguientes del Reglamento General de Recaudacin, aprobado por Real Decreto
939/2005, de 29 de julio, en los que se regula el denominado procedimiento de
apremio, si bien su estudio excede de los lmites de este curso. Baste ahora indicar
que dicho procedimiento puede acabar con el embargo de los bienes del obligado, al
cual adems, se le impondrn recargos por apremio de hasta el 20% de la deuda.

7.4.2. La ejecucin subsidiaria

Consiste en que la Administracin autora del acto lo ejecuta por s misma o a travs de
un tercero, a costa del obligado (artculo 98.2 LPAC).
En consecuencia, slo podrn ejecutarse por esta va las obligaciones no
personalsimas, es decir, aqullas cuya realizacin material puede ser llevada a cabo
por persona distinta del obligado. El ejemplo tpico es el derribo de una construccin
ilegal o el deber de reposicin del estado de una cosa a un momento anterior (por
ejemplo, la repoblacin de un monte talado de forma irregular).
La ejecucin subsidiaria puede ser realizada por la Administracin utilizando sus
propios medios, o bien, encargndolo a un tercero. En cualquier caso, los costes
(gastos derivados de la ejecucin, pero tambin los daos y perjuicios que sta pudiera
ocasionar) corren de cuenta del obligado, a quien incluso se le puede liquidar el
importe de los mismos de forma provisional, a cuenta de la liquidacin definitiva, a
realizar una vez se haya culminado la ejecucin del acto.

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MDULO 7

7.4.3. Multa coercitiva

Consiste en una carga econmica que se impone con la finalidad de forzar o
presionar al interesado al cumplimiento de una obligacin.

Por ello, es caracterstico de este tipo de multas su imposicin reiterada, por

perodos de tiempo suficientes para que el obligado pueda cumplir el acto
administrativo.
Este tipo de multa, que no es propiamente una sancin, pues su fin no es correctivo o
represivo, sino coercitivo (Por ejemplo, para forzar a quien ha realizado obras ilegales

en un cauce (rambla) a su demolicin, se le pueden imponer multas cada cierto

periodo de tiempo y en tanto no cumpla con la orden de demoler lo construido. De
esta forma, si el interesado quiere dejar de recibir multas, slo le queda la alternativa
de obedecer la orden de derribo), es independiente y compatible con las multassancin (artculo 99.2 LPAC).
Tanto la posibilidad misma de aplicar multas coercitivas, como su cuanta han de venir
determinadas por norma con rango de Ley (as lo hacen, por ejemplo, el artculo 107.3
de la Ley de Costas y el 119 del Texto Refundido de la Ley de Aguas), que podr
prever este tipo de multas para forzar la ejecucin de los siguientes actos:

Actos personalsimos en que no proceda la compulsin directa sobre la

persona del obligado.
Actos en que, procediendo la compulsin, la Administracin no la estimara
conveniente.
Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra persona.

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7.4.4. Compulsin sobre las personas

Este medio de ejecucin forzosa previsto en el artculo 100 LPAC supone una
coaccin inmediata, directa, incluso fsica, sobre el obligado por el acto administrativo.
Su naturaleza invasora de mbitos propios de los derechos fundamentales de
la persona hace que el legislador rodee su aplicacin de garantas, como son el
requisito de que una Ley formal permita de forma expresa su aplicacin y que en su
ejercicio se observe el debido respeto a la dignidad y los derechos reconocidos en la
Constitucin.
Slo

puede

utilizarse

para

forzar

el

cumplimiento

de

obligaciones

personalsimas de no hacer (por ejemplo, impedir la entrada de determinadas

personas en un local o el trnsito por determinadas calles) o soportar (por ejemplo, un
desahucio administrativo o la obligacin de someterse a un determinado tratamiento
mdico).
El apartado 2 del artculo 100, no se refiere propiamente a un supuesto de compulsin
sobre las personas. Segn dicho precepto, cuando se trate de una obligacin
personalsima de hacer y no se cumpliera, el obligado deber resarcir los daos y
perjuicios causados. Establece, en definitiva, una transformacin de la obligacin de
hacer, que por naturaleza no es susceptible de ser ejecutada mediante coaccin, en
otra pecuniaria, cuya ejecucin forzosa puede llevarse a efecto por va de apremio.

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MDULO 8

Bloque II: El Procedimiento Administrativo

Mdulo 8: El Procedimiento y sus fases: Iniciacin y
Ordenacin
El procedimiento administrativo comn responde a un esquema clsico y distingue
cinco fases: iniciacin, ordenacin, instruccin, finalizacin y ejecucin.

8.1. La iniciacin del procedimiento

Los procedimientos podrn iniciarse de oficio o a solicitud de la persona
interesada.
La forma de iniciacin de un procedimiento lo condiciona no slo en su comienzo,
sino a lo largo de todo su devenir. As, determinadas normas establecen trmites
especficos y diferentes segn el procedimiento se haya iniciado de oficio o a instancia
de parte21, la no resolucin en plazo (silencio) tiene consecuencias distintas, etc.

8.1.1. Iniciacin de oficio

La iniciacin de oficio supone que la Administracin, sin mediar solicitud en tal
sentido por parte de un ciudadano, inicia el procedimiento.
Debe hacerse mediante un acuerdo de iniciacin que deje constancia de la fecha en
que comienza y de las razones que llevan a su incoacin. Su mbito ms habitual es el
de los procedimientos de los que se puede derivar alguna consecuencia desfavorable
para los particulares, tales como procedimientos sancionadores, aunque nada impide
su utilizacin en procedimientos favorables para los ciudadanos (responsabilidad
patrimonial de oficio, convocatoria de subvenciones, etc.)

21

Como ejemplo, puede citarse el artculo 5 del Reglamento de los procedimientos en

materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas aprobado por Real Decreto
429/1993, de 26 de marzo

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Los procedimientos se iniciarn de oficio por acuerdo del rgano competente, bien
por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a peticin razonada de
otros rganos o por denuncia.
Consiste la denuncia en la comunicacin a la Administracin de un hecho que puede
desencadenar el procedimiento administrativo. Por el mero hecho de la denuncia,
quien la efecta no adquiere la condicin de interesado, aunque nada impide que una
vez iniciado, pueda personarse en el procedimiento y adquirir dicha condicin de
acuerdo con lo dispuesto en el artculo 31.
Con anterioridad al acuerdo de iniciacin, podr el rgano competente abrir un
perodo de informacin previa con el fin de conocer las circunstancias del caso
concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

8.1.2. La iniciacin a solicitud de persona interesada

El procedimiento se inicia con la solicitud de un interesado. Debe contener los
siguientes elementos:

Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo

represente, as como la identificacin del medio preferente o del lugar que se
seale a efectos de notificaciones.
Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la
solicitud.
Lugar y fecha.
Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad
expresada por cualquier medio.
rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un
contenido y fundamento idntico o sustancialmente similar, podrn ser
formuladas en una nica solicitud, salvo que las normas reguladoras de los
procedimientos especficos dispongan otra cosa. En este supuesto, las actuaciones se
entendern con el interesado que figure en primer lugar.
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MDULO 8

Al presentar la solicitud, o cualquier comunicacin o escrito, podrn los interesados

exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentacin,
admitindose como tal una copia en la que figure la fecha de presentacin anotada por
la oficina. El Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, regula la presentacin de
solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administracin General del Estado, la
expedicin de copias de documentos, la devolucin de originales y el rgimen de las
oficinas de registro. Su artculo 3 admite la presentacin de solicitudes no slo en
soporte

papel,

sino

tambin por medios

informticos,

electrnicos o

telemticos, remitindose en este ltimo caso a lo dispuesto por el Real Decreto

263/1996, de 16 de febrero, por el que se regula la utilizacin de tcnicas electrnicas,
informticas y telemticas en la Administracin General del Estado22.
Al presentar la solicitud, sta hace nacer el deber de la Administracin de iniciar y
tramitar el procedimiento hasta su resolucin. Determina adems el inicio del
cmputo del plazo para resolver y notificar, cuando la presentacin se efecte en
el registro del rgano competente para resolver. Esta precisin es necesaria ante la
posibilidad, admitida en la Ley (artculo 38.4 LPAC), de presentar las solicitudes en los
siguientes lugares:
En los registros de los rganos administrativos a que se dirijan.
En los registros de cualquier rgano administrativo, que pertenezca a la
Administracin General del Estado, a la de cualquier Administracin de las
Comunidades Autnomas, o a la de alguna de las entidades que integran la
Administracin Local si, en este ltimo caso, se hubiese suscrito el oportuno
convenio.
En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se
establezca.
En las representaciones diplomticas u oficinas consulares de Espaa en
el extranjero.
En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

22

Por su parte, el Real Decreto 209/2003, de 21 febrero 2003, regula los registros y las

notificaciones telemticas, as como la utilizacin de medios telemticos para la sustitucin de la

aportacin de certificados por los ciudadanos.

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En determinados procedimientos, los que impliquen la resolucin numerosa de una

serie de procedimientos y para facilitar la gestin administrativa de los mismos, las
Administraciones Pblicas debern establecer modelos y sistemas normalizados de
solicitudes. Los modelos mencionados estarn a disposicin de los ciudadanos en las
dependencias administrativas. Es el caso de las pruebas selectivas de acceso a la
Funcin Pblica, donde las normas reguladoras de la convocatoria suelen contener un
modelo normalizado de instancia.
Ahora bien, si bien los interesados han de utilizar tales impresos cuando as venga
establecido por las normas reguladoras del correspondiente procedimiento, los
solicitantes tambin podrn acompaar los elementos que estimen convenientes para
precisar o completar los datos del modelo, los cuales debern ser admitidos y tenidos
en cuenta por el rgano al que se dirijan.
Recibida la solicitud, la Administracin debe expedir la comunicacin exigida por el
artculo 42.4 LPAC y, como primera actuacin habr de examinar si la solicitud rene
todos los requisitos de contenido establecidos por el artculo 70.1 y los exigidos por la
legislacin especfica aplicable. De advertir la ausencia de alguno o algunos de ellos,
deber requerir al interesado para que, en un plazo de diez das, proceda a su
subsanacin o aporte los documentos preceptivos, con indicacin de que, si as no lo
hiciera, se le tendr por desistido de su peticin, previa resolucin que deber ser
dictada en los trminos previstos en el art. 42.
Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva,
este plazo podr ser ampliado prudencialmente, hasta cinco das, a peticin del
interesado o iniciativa del rgano, cuando la aportacin de los documentos requeridos
presente dificultades especiales.
En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el rgano competente
podr recabar del solicitante la modificacin o mejora voluntarias de los trminos de
aqulla. De ello se levantar acta sucinta, que se incorporar al procedimiento.
Advirtase que el objeto de la mejora son los trminos de la solicitud, normalmente
en relacin con la pretensin ejercitada ante la Administracin (por ejemplo, cuando la
Administracin pide a quien ha efectuado una reclamacin de responsabilidad
patrimonial que precise mejor la cuanta de la indemnizacin solicitada), no la ausencia
de determinados documentos o pruebas. La no realizacin de mejora alguna, no

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MDULO 8

conlleva el desistimiento de la peticin, como ocurre con la desatencin del

requerimiento de subsanacin.
Finalmente, Iniciado el procedimiento, el rgano administrativo competente para
resolverlo, podr adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales
que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, si
existiesen elementos de juicio suficiente para ello.

Estas medidas, al ser adoptadas en el momento inicial del procedimiento, las toma el
rgano competente con unos elementos de juicio muy limitados, y sin embargo, son
susceptibles de generar perjuicios de una cierta importancia a quien se ve sometido
a ellas (por ejemplo, la orden de paralizacin de una obra de edificacin).

Por ello, la LPAC procura rodear su adopcin de determinadas garantas. As, el

acuerdo que las imponga deber ser siempre motivado (art.54.1, d), no se podrn
adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicios de difcil o imposible
reparacin a los interesados o que impliquen violacin de derechos amparados por las
leyes, y adems, podrn ser alzadas o modificadas durante la tramitacin del
procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias
sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopcin.
En todo caso, se extinguirn con la eficacia de la resolucin administrativa que ponga
fin al procedimiento correspondiente.
En determinados casos, el momento de iniciar el procedimiento puede ser ya
demasiado tarde para garantizar la eficacia de las medidas provisionales y, en
consecuencia, de la resolucin que haya de poner fin a aqul. Por ello, la Ley 30/92
permite anticipar incluso la adopcin de tales medidas antes de la iniciacin del
procedimiento

(recurdese

aqu

que,

con

anterioridad

esa

iniciacin,

la

Administracin puede abrir un perodo de informacin previa (art. 69.2 LPAC), de

donde pueden surgir elementos de juicio suficientes para acordar ciertas medidas
provisionales).

Respecto

de

estas

medidas,

que

algunos

han

llamado

provisionalsimas, dispone el artculo 72.2 LPAC que antes de la iniciacin del

procedimiento administrativo, el rgano competente, de oficio o a instancia de parte,

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en los casos de urgencia y para la proteccin provisional de los intereses implicados,

podr adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente
por una norma de rango de Ley. Las medidas provisionales debern ser
confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciacin del procedimiento,
que deber efectuarse dentro de los quince das siguientes a su adopcin, el cual
podr ser objeto del recurso que proceda.
En todo caso, dichas medidas quedarn sin efecto si no se inicia el procedimiento en
dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciacin no contenga un pronunciamiento expreso
acerca de las mismas.
Al margen ya de las medidas provisionales y para terminar la fase de iniciacin, cabe
recordar que el rgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera
que haya sido la forma de su iniciacin, podr disponer su acumulacin a otros con
los que guarde identidad sustancial o ntima conexin, sin que pueda recurrirse dicho
acuerdo de acumulacin. Persigue esta medida facilitar la resolucin de asuntos en los
que coinciden la pretensin, los fundamentos en que aquella se basa y, a menudo
hasta los hechos, o bien aqullos que guardan una estrecha relacin entre s (por
ejemplo, cuando se impugnan varios actos que tienen relacin causal entre s, de
forma que uno es consecuencia necesaria de los otros). Tras la acumulacin, con una
nica instruccin y resolucin finalizan todos los procedimientos acumulados

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MDULO 8

8.1.3. Declaracin responsable y comunicacin previa

La Ley 25/2009, de 22 de diciembre, modifica, entre otras muchas, la LPAC, para
adaptarla al nuevo rgimen de las actividades de servicios derivado de la trasposicin
al ordenamiento espaol de la Directiva de Servicios (Directiva 2006/123/CE, de 12
diciembre). Entre las novedades introducidas por esta Ley en la LPAC se encuentra la
incorporacin de estas dos figuras, que persiguen facilitar o simplificar el ejercicio de
determinados derechos o la realizacin de ciertas actividades, sometindolos a la
obligacin de presentar una declaracin responsable o una comunicacin previa, en
lugar de exigir el previo otorgamiento de una autorizacin administrativa, en
consonancia con los nuevos principios de intervencin de las Administraciones Pblicas,
que establece el nuevo artculo 39 bis LPAC. El artculo 71 bis de esta misma Ley nos
ofrece la definicin de ambos conceptos:
As, se entender por declaracin responsable el documento suscrito por un
interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos
establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o
facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentacin que as lo acredita y que
se compromete a mantener su cumplimiento durante el perodo de tiempo inherente a
dicho reconocimiento o ejercicio.
La comunicacin previa, por su parte, se define como aquel documento mediante el
que los interesados ponen en conocimiento de la Administracin Pblica competente
sus datos identificativos y dems requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o
el inicio de una actividad.
De forma coherente con la finalidad que persiguen, las declaraciones responsables y
las comunicaciones previas producirn los efectos que se determinen en cada caso por
la legislacin correspondiente y permitirn, con carcter general, el reconocimiento o
ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el da de su
presentacin, sin perjuicio de las facultades de comprobacin, control e inspeccin que
tengan atribuidas las Administraciones Pblicas. En efecto, a diferencia de lo que
ocurre con las actividades y derechos cuyo ejercicio queda sujeto a la previa
autorizacin administrativa, y que impide a los interesados ejercer el derecho o iniciar
la actividad hasta que no se obtiene dicha autorizacin, pudiendo transcurrir meses
entre la inicial solicitud y su otorgamiento, con la declaracin responsable y la
comunicacin previa el derecho y la actividad se pueden ejercer o realizar desde el

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mismo da de la presentacin de aqullas. Ello no impide, por supuesto, que la

Administracin pueda realizar actividades de control y que si, como consecuencia de
ellas, se detecta alguna inexactitud, falsedad u omisin, de carcter esencial, en
cualquier dato, manifestacin o documento que se acompae o incorpore a una
declaracin responsable o a una comunicacin previa, o la no presentacin ante la
Administracin competente de la declaracin responsable o comunicacin previa, ello
determinar la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad
afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio
de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.
Asimismo, la resolucin de la Administracin Pblica que declare tales circunstancias
podr determinar la obligacin del interesado de restituir la situacin jurdica al
momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad
correspondiente, as como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el
mismo objeto durante un perodo de tiempo determinado, todo ello conforme a los
trminos establecidos en las normas sectoriales de aplicacin.

8.2. La ordenacin
Viene regulada en los artculos 74 a 77, ambos inclusive, de la LPAC. En ellos, ms que
definir una verdadera fase del procedimiento, se establecen determinados principios y
criterios de actuacin que tienen por objeto garantizar la ordinaria y regular
sustanciacin del mismo.
8.2.1. Principio de oficialidad o de impulso de oficio

El artculo 74 dispone que el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se

impulsar de oficio en todos sus trmites. Es decir, los rganos encargados de la
tramitacin de los procedimientos deben conducir por s mismos los trmites hasta
la finalizacin de aqullos, sin que sea necesario que los interesados intimen o
requieran a la Administracin para que avance la tramitacin de los expedientes.

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MDULO 8

En el despacho de los expedientes se guardar el orden riguroso de incoacin en

asuntos de homognea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa
se d orden motivada en contrario, de la que quede constancia.
El incumplimiento de lo dispuesto en el prrafo anterior dar lugar a la exigencia de
responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, ser causa de remocin
del puesto de trabajo.
8.2.2. Principio de celeridad

De conformidad con el artculo 75, se acordarn en un solo acto los trmites que, por
su naturaleza, admitan una impulsin simultnea y no sea obligado su cumplimiento
sucesivo. As, por ejemplo, si durante la instruccin de un procedimiento es necesario
pedir varios informes independientes entre s, deben solicitarse todos a la vez.

Al solicitar los trmites que deban ser cumplidos por otros rganos, deber
consignarse en la comunicacin cursada el plazo legal establecido al efecto.
Siguiendo con el ejemplo anterior, al solicitar el informe, el rgano instructor debe
comunicar al rgano que ha de emitirlo, el plazo que tiene para hacerlo, que como
veremos al estudiar la fase de instruccin, normalmente ser de diez das.
8.2.3. Cumplimiento de trmites por los interesados
Si los anteriores criterios se referan a la actuacin de las unidades administrativas en
el desarrollo del procedimiento, el artculo 76 regula la de los interesados, disponiendo
que los trmites que deban ser cumplimentados por stos debern realizarse en el
plazo de diez das a partir de la notificacin del correspondiente acto, salvo en el
caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.
Vemos cmo de nuevo la LPAC, fiel a su condicin de norma reguladora del
procedimiento comn, deja a la normativa especfica de cada procedimiento la
determinacin del plazo para que los interesados acten en el mismo, sealando no
obstante uno residual, de diez das, que, como veremos, viene a ser el plazo tipo

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utilizado por la LPAC para mltiples actuaciones (subsanacin, emisin de informes,

duracin mnima del perodo de prueba, etc.).
Contina el artculo 76 diciendo que cuando en cualquier momento se considere que
alguno de los actos de los interesados no rene los requisitos necesarios, la
Administracin lo pondr en conocimiento de su autor, concedindole un plazo de
diez das para cumplimentarlo. Nos encontramos aqu con una subsanacin no limitada
a la solicitud, como la regulada en el artculo 71, sino que se prev respecto de cada
acto o trmite de los interesados. No deja de ser una manifestacin ms del principio
antiformalista que rige todo el procedimiento, de forma que ante un defecto en la
actuacin del particular se le da la posibilidad de enmendarlo.
Ahora bien, si los interesados no cumplen lo dispuesto en los apartados anteriores, es
decir, no subsanan los defectos advertidos o no actan en el plazo establecido, se les
podr declarar decados en su derecho al trmite correspondiente; sin embargo, se
admitir la actuacin del interesado y producir sus efectos legales, si se produjera
antes o dentro del da que se notifique la resolucin en la que se tenga por
transcurrido el plazo.
Advirtase que, a diferencia de lo que ocurra en el artculo 71 (subsanacin de
defectos de la solicitud inicial del procedimiento), la desatencin del requerimiento
efectuado por la Administracin para que el interesado acte no conlleva el
desistimiento de la peticin, sino tan slo la prdida del derecho al trmite. Un
ejemplo ayudar a advertir mejor la diferencia: si un interesado no presenta junto a su
solicitud determinados documentos que la normativa reguladora del procedimiento en
cuestin considera preceptivos, la Administracin deber requerirle para que subsane
dicha omisin, con advertencia expresa de que, de no hacerlo, se le tendr por
desistido de su peticin. Ahora bien, si los documentos que el interesado no presenta
no son preceptivos, pero s pueden servir como prueba, la Administracin puede
requerir al interesado para que los aporte, pero si ste no lo hace, no se le tendr por
desistido, sino que nicamente perder el derecho al trmite de prueba, con las
consecuencias que de ello se deriven en orden a la resolucin del procedimiento.

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MDULO 8

8.2.4. Cuestiones incidentales

Son aquellas cuestiones que surgen durante la tramitacin de un procedimiento y
que, de alguna manera, afectan o pueden afectar o incidir en su tramitacin,
resolucin, o en los intereses de los particulares. Se caracterizan por ser cuestiones
conexas al objeto del procedimiento o a sus trmites y que exigen una resolucin
independiente de la que pone fin al procedimiento principal en el que surgen. Un
supuesto tpico es el de la recusacin, al que alude expresamente el artculo 77,
cuando establece que las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento,
incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspendern la tramitacin
del mismo, salvo la recusacin.

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MDULO 9

Mdulo 9: El Procedimiento y sus fases: Instruccin

9.1. Introduccin
La finalidad de la instruccin es la determinacin, conocimiento y comprobacin
de los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse la resolucin del
procedimiento. Para ello, la LPAC regula determinados tipos de actos y medios de
instruccin, como las alegaciones, la prueba, los informes, la audiencia de los
interesados y la informacin pblica.
Coherentemente con el principio de oficialidad que inspira todo el procedimiento
administrativo, los actos de instruccin se realizarn de oficio por el rgano que
tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer
aquellas actuaciones que requieran su intervencin o constituyan trmites legal o
reglamentariamente establecidos.
9.1.1. Alegaciones
Dispone el artculo 79 LPAC que los interesados podrn, en cualquier momento del
procedimiento anterior al trmite de audiencia, aducir alegaciones y aportar
documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros sern tenidos en cuenta por el
rgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolucin.
Las alegaciones constituyen el acto tpico de los interesados en el procedimiento.
Se trata de escritos mediante los cuales stos aportan al expediente datos de hecho
(adverados o no por los correspondientes documentos) y valoraciones de orden
jurdico o tcnico sobre las cuestiones que en l se debaten23.
En todo momento podrn los interesados alegar los defectos de tramitacin y, en
especial, los que supongan paralizacin, infraccin de los plazos preceptivamente
sealados o la omisin de trmites que pueden ser subsanados antes de la resolucin
definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrn dar lugar, si hubiere razones para ello,
a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.

23

SANTAMARA PASTOR, Alfonso, opus cit.

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Advirtase el carcter ilimitado que la LPAC da a la posibilidad de formular

alegaciones, pues pueden ser presentadas en cualquier momento del procedimiento,
sin establecer un trmite o un momento procesal especfico y nico, transcurrido el
cual ya no puedan aportarse por los interesados nuevas alegaciones, pues incluso tras
el trmite de audiencia, podrn alegar los interesados defectos de tramitacin.
9.1.2. Prueba
Persigue comprobar o verificar los hechos alegados en el proceso y tiene por objeto
convencer al rgano que ha de resolver el procedimiento de la certeza o falsedad de
un hecho alegado.
Establece el artculo 80 que los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento
podrn acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. La LPAC no
recoge una enumeracin de los medios de prueba que pueden utilizarse, dejando
libertad en la eleccin del medio a utilizar, con el nico lmite de que ste no sea
ilcito. Por tanto, pueden utilizarse cualesquiera medios de prueba admitidos en
Derecho, tales como documentos, testigos, pruebas periciales, etc.
Cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados
o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordar la
apertura de un perodo de prueba por un plazo no superior a treinta das ni
inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.

El instructor del procedimiento slo podr rechazar las pruebas propuestas por los
interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias,
mediante resolucin motivada. Persigue el precepto evitar la realizacin de pruebas
que ninguna trascendencia prctica han de tener.

Ahora bien, en tanto que el rechazo de los medios de prueba propuestos por el
interesado puede conllevar una merma de sus posibilidades de defensa o ir en contra
de sus intereses, la Ley exige su motivacin.

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MDULO 9

Una vez propuesta la prueba por el interesado, si no ha sido rechazada en su totalidad,

o aunque no haya tal propuesta, cuando el instructor considere necesario esclarecer
determinados hechos, ordenar la apertura de un perodo de prueba para practicar
las que juzgue pertinentes. Las reglas que rigen dicha prctica de pruebas son las
establecidas en el artculo 81, que aparece inspirado por el principio contradictorio, en
el sentido de dar intervencin al interesado tambin en esta fase de la actividad
probatoria.

Por ello, la Administracin comunicar a los interesados, con antelacin suficiente, el

inicio de las actuaciones necesarias para la realizacin de las pruebas que hayan
sido admitidas.

En la notificacin se consignar el lugar, fecha y hora en que se practicar la prueba,

con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar tcnicos para que
le asistan.
En los casos en que, a peticin del interesado, deban efectuarse pruebas cuya
realizacin implique gastos que no deba soportar la Administracin, sta podr exigir el
anticipo de los mismos, a reserva de la liquidacin definitiva, una vez practicada la
prueba. La liquidacin de los gastos se practicar uniendo los comprobantes que
acrediten la realidad y cuanta de los mismos.
9.1.3. Informes

Los informes son los dictmenes y pareceres que emiten determinados rganos o
personas tcnicamente capacitadas sobre ciertos extremos de un expediente, y que
ayudan al rgano decisorio a conocer con mayor precisin aspectos tcnicos con
incidencia en la resolucin.

De conformidad con el artculo 82, se solicitarn aquellos informes que sean

preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver,
citndose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de

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reclamarlos. De este precepto podemos extraer la siguiente clasificacin de los

informes:
En atencin a su obligatoriedad, se clasifican en preceptivos (aquellos que el
rgano decisorio viene obligado a solicitar por exigencia legal) y facultativos
(aquellos solicitados por voluntad del rgano decisorio, al considerarlo
necesario para resolver, aun cuando no viene obligado por la norma a
pedirlo).

En funcin de su fuerza para determinar la voluntad del rgano decisorio, se

clasifican en vinculantes (cuando el rgano decisorio venga obligado a
resolver de acuerdo con el dictamen emitido) y no vinculantes (cuando el
rgano decisorio pueda resolver en sentido distinto al dictamen emitido).

El artculo 83 establece que salvo disposicin expresa en contrario, los informes sern
facultativos y no vinculantes.
Acerca del rgimen de los informes en el procedimiento, debe destacarse que en la
peticin de informe se concretar el extremo o extremos acerca de los que se
solicita. Los informes sern evacuados en el plazo de diez das, salvo que una
disposicin o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija
otro plazo mayor o menor.
De no emitirse el informe en el plazo sealado, y sin perjuicio de la responsabilidad en
que incurra el responsable de la demora, se podrn proseguir las actuaciones
cualquiera que sea el carcter del informe solicitado, excepto en los supuestos de
informes preceptivos que sean determinantes para la resolucin del procedimiento, en
cuyo caso se podr interrumpir el plazo de los trmites sucesivos.
Si el informe debiera ser emitido por una Administracin Pblica distinta de la que
tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus
competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aqul se hubiera evacuado,
se podrn proseguir las actuaciones.

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MDULO 9

El informe emitido fuera de plazo podr no ser tenido en cuenta al adoptar la

correspondiente resolucin.

9.1.4. Trmite de audiencia.

Mientras va avanzando el procedimiento, los interesados van obteniendo un

conocimiento meramente parcial de su contenido y de los trmites realizados en l.

Cuando la instruccin llega a su fin, es decir, cuando ya se han aportado al

procedimiento todos los elementos de juicio en los que ha de basarse la resolucin, es
importante que los interesados puedan consultar de modo conjunto y ordenado la
totalidad de las actuaciones obrantes en el expediente (vista), al objeto de formular
resumidamente su posicin definitiva (audiencia) sobre las cuestiones ms relevantes
del procedimiento. As, dice el artculo 84 LPAC que, instruidos los procedimientos, e
inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolucin, se pondrn de
manifiesto (vista) a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que
afecte a las informaciones y datos a que se refiere el art. 37,5.

Habitualmente, el trmite consiste en un oficio del rgano instructor dirigido a los

interesados a los que se les comunica la apertura del trmite de audiencia, al que se
acompaa una relacin de los documentos y actuaciones obrantes en el expediente,
concedindoles un plazo (no inferior a diez das ni superior a quince) para que puedan
consultarlos y presentar las alegaciones, documentos y justificaciones que estimen
pertinentes.
Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisin de no
efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendr por
realizado el trmite.

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Se podr prescindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni

sean tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas
que las aducidas por el interesado. Cabe recordar aqu que la omisin del trmite
cuando no se den estas circunstancias puede determinar la anulabilidad del acto que
se dicte si dicha omisin genera indefensin en alguno de los interesados (artculo 63.2
LPAC).
9.1.5. Informacin pblica
Consiste en la exposicin al pblico en general, no slo a los interesados, del
contenido de un expediente, al objeto de que pueda ser consultado por cualquier
persona; y que, si lo estima oportuno, exprese su parecer sobre el objeto del mismo,
tanto desde el punto de vista jurdico como de pura y simple oportunidad o preferencia
personal24.
El rgimen establecido por el artculo 86, es el siguiente:
El rgano al que corresponda la resolucin del procedimiento, cuando la
naturaleza de ste lo requiera, podr acordar un perodo de informacin
pblica.
A tal efecto, se anunciar en el Boletn Oficial del Estado, de la Comunidad
Autnoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona
fsica o jurdica pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se
acuerde.
El anuncio sealar el lugar de exhibicin y determinar el plazo para formular
alegaciones, que en ningn caso podr ser inferior a veinte das.
La incomparecencia en este trmite no impedir a los interesados
interponer los recursos procedentes contra la resolucin definitiva del
procedimiento.
La comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga, por s
misma, la condicin de interesado. No obstante, quienes presenten
alegaciones u observaciones en este trmite tienen derecho a obtener de la
Administracin una respuesta razonada, que podr ser comn para todas
aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.

24

SANTAMARA PASTOR, Alfonso, opus cit.

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MDULO 9

Conforme a lo dispuesto en las leyes, las Administraciones Pblicas podrn

establecer otras formas, medios y cauces de participacin de los ciudadanos,
directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por
la ley en el procedimiento de elaboracin de las disposiciones y actos
administrativos.
9.1.6. Norma general sobre la actuacin de los interesados
Contiene el artculo 85 los siguientes criterios respecto de la actuacin de los
interesados en el procedimiento, desde la ptica de facilitarles tal participacin para
hacerla ms efectiva.
Dispone el precepto que los actos de instruccin que requieran la intervencin de los
interesados habrn de practicarse en la forma que resulte ms cmoda para ellos y
sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o
profesionales.
Los interesados podrn, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo
consideren conveniente en defensa de sus intereses.

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MDULO 10

Mdulo 10: El Procedimiento y sus fases:

Finalizacin
10.1. Finalizacin
La finalizacin del procedimiento puede tener lugar bien por resolucin (forma
normal u ordinaria) bien por el desistimiento de la peticin, la renuncia al derecho
en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no est prohibida por el
Ordenamiento Jurdico, y

la declaracin de caducidad. Tambin producir la

terminacin del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por

causas sobrevenidas. La resolucin que se dicte deber ser motivada en todo caso.

Asimismo prev la Ley la posibilidad de poner fin al procedimiento con un pacto o

acuerdo entre los interesados y la Administracin, es lo que se denomina terminacin
convencional. El artculo 88 establece que Las Administraciones Pblicas podrn
celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho
pblico como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurdico ni
versen sobre materias no susceptibles de transaccin y tengan por objeto satisfacer el
inters pblico que tienen encomendado, con el alcance, efectos y rgimen jurdico
especfico que en cada caso prevea la disposicin que lo regule, pudiendo tales actos
tener la consideracin de finalizadores de los procedimientos administrativos o
insertarse en los mismos con carcter previo, vinculante o no, a la resolucin que les
ponga fin.

Los lmites que se establecen a estos pactos o acuerdos son que no se trate de un
acuerdo ilegal, ya que la Administracin debe actuar en todo momento con
sometimiento a la Ley y al Derecho y, por otro lado, no pueden versar sobre materias
no susceptibles de transaccin o que no tengan por objeto satisfacer el inters pblico
(por ejemplo, no podra admitirse un pacto en el que la Administracin se
comprometiera a no ejercitar sus competencias sancionadoras contra el interesado).
Tampoco podrn suponer la alteracin de las competencias atribuidas a los rganos

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administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y

funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios pblicos. Un ejemplo tpico de
terminacin convencional se da en los procedimientos de responsabilidad patrimonial,
en los que el interesado puede proponer a la Administracin poner fin al procedimiento
llegando a un acuerdo acerca de la cantidad solicitada como indemnizacin.

Los pactos o acuerdos debern establecer como contenido mnimo la identificacin

de las partes intervinientes, el mbito personal, funcional y territorial, y el plazo de
vigencia, debiendo publicarse o no segn su naturaleza y las personas a las que
estuvieran destinados.
10.1.1. Resolucin
Es el acto final que ultima el procedimiento y debe decidir todas las cuestiones
planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.
Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los
interesados, el rgano competente podr pronunciarse sobre las mismas, pero habr
de ponerlas antes de manifiesto a aqullos por un plazo no superior a quince das, para
que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los
medios de prueba. Se dar sobre todo en los procedimientos iniciados de oficio y
pretende esta norma evitar resoluciones sorpresivas para los interesados, en las que se
contengan extremos que no hayan podido prever y sobre los que no se les haya dado
la ocasin de alegar y probar lo que convenga a sus intereses.
En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolucin ser
congruente con las peticiones formuladas por ste, sin que en ningn caso pueda
agravar su situacin inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administracin de incoar
de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
La congruencia significa aqu ajuste a la pretensin ejercitada y opera en un doble
sentido. El primero es el ya expuesto acerca de la obligacin de que la resolucin se
pronuncie acerca de todos los extremos solicitados, estimndolos o no. El segundo
supone que la resolucin no habr de conceder ms de lo que solicita el interesado.
Asimismo, impide que el interesado pueda verse perjudicado por la resolucin, al
consagrar la prohibicin de la llamada reformatio in peius. Esta supone, por
ejemplo, que quien reclama frente a una sancin que le ha sido impuesta, no puede
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MDULO 10

ver agravada dicha sancin con ocasin del recurso interpuesto. Ahora bien, ello no
impide a la Administracin incoar un nuevo procedimiento sancionador para imponerle
una sancin ms alta, si procede.
Sobre el contenido de las resoluciones, en general, stas contendrn la decisin,
que ser motivada en los casos a que se refiere el art. 54. Expresarn, adems, los
recursos que contra la misma procedan, rgano administrativo o judicial ante el que
hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados
puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
En ningn caso podr la Administracin abstenerse de resolver so pretexto de
silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque
podr resolver la inadmisin de las solicitudes de reconocimiento de derechos no
previstos en el Ordenamiento Jurdico o manifiestamente carentes de fundamento, sin
perjuicio del derecho de peticin previsto por el art. 29 CE.
10.1.2. El desistimiento y la renuncia
Formas excepcionales de terminacin del procedimiento tienen efectos diferentes
para el interesado.
As, mientras el desistimiento lo es slo de la peticin concreta efectuada en un
determinado procedimiento, por lo que subsiste el derecho del particular en que se
basaba esa peticin y, en consecuencia, la posibilidad de reproducir la peticin en el
futuro en un nuevo procedimiento, la renuncia lo es al derecho mismo, acabando con
el sustento material de la peticin que ya no podr volver a ejercitarse en el futuro. La
renuncia indica, por tanto, una voluntad que revela un abandono definitivo e
irrevocable de la peticin formulada por el interesado a la Administracin, que de esta
manera queda sin valor ni efecto25. En cualquier caso, la renuncia slo podr
producirse cuando no est prohibida por el ordenamiento jurdico, lo que ocurrir
respecto de determinados derechos que tienen carcter irrenunciable.

En cualquier caso, dado el carcter personal del desistimiento y de la renuncia, si el

escrito de iniciacin se hubiera formulado por dos o ms interesados, el desistimiento o
la renuncia slo afectarn a aquellos que la hubiesen formulado. Asimismo, si la
25

STS de 6 de noviembre de 1959.

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cuestin suscitada por la incoacin del procedimiento entraase inters general o fuera
conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento, la Administracin podr
limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguir el
procedimiento.
Para desistir o renunciar, el interesado podr hacerlo por cualquier medio que
permita su constancia. La Administracin aceptar de plano el desistimiento o la
renuncia, y declarar concluso el procedimiento salvo que, habindose personado en el
mismo terceros interesados, instasen stos su continuacin en el plazo de diez das
desde que fueron notificados del desistimiento.
10.1.3. La caducidad
La caducidad supone la finalizacin del procedimiento por paralizacin del mismo
imputable al interesado. Slo se dar en los procedimientos iniciados a solicitud de
ste y no debe confundirse con la caducidad contemplada en el artculo 44 LPAC, que
se produca ante la falta de resolucin expresa en los procedimientos susceptibles de
producir efectos desfavorables para los interesados y que eran iniciados de oficio.
La caducidad que ahora estudiamos, contemplada por el artculo 92, se produce
cuando la Administracin observa la existencia de una paralizacin del expediente por
parte del interesado y le advierte que, transcurridos tres meses, se producir la
caducidad del procedimiento. Consumido este plazo sin que el particular requerido
realice las actividades necesarias para reanudar la tramitacin, la Administracin
acordar el archivo de las actuaciones, notificndoselo al interesado. Contra la
resolucin que declare la caducidad procedern los recursos pertinentes.
No podr acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la
cumplimentacin de trmites, siempre que no sean indispensables para dictar
resolucin. Dicha inactividad no tendr otro efecto que la prdida de su derecho al
referido trmite.
La caducidad no producir por s sola la prescripcin de las acciones del particular o
de la Administracin, pero los procedimientos caducados no interrumpirn el plazo de
prescripcin.
Podr no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestin suscitada afecte
al

inters

general,

esclarecimiento.
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fuera

conveniente

sustanciarla

para

su

definicin

MDULO 10

10.2. Ejecucin
Si bien la estructura del procedimiento administrativo consta de las cinco fases
estudiadas y que hacen avanzar al mismo desde la iniciacin hasta la finalizacin, lo
cierto es que no obtendramos una visin completa de todo el camino que lleva a la
produccin del acto administrativo si no prestramos algo de atencin a la eficacia del
acto, pues en realidad, ste se dicta para producir determinados efectos, estableciendo
la LPAC medidas que permiten al acto llegar a producirlos.
As bajo el epgrafe Ejecucin, la LPAC comienza por decir que las Administraciones
Pblicas no iniciarn ninguna actuacin material de ejecucin de resoluciones que
limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la
resolucin que le sirva de fundamento jurdico.
El rgano que ordene un acto de ejecucin material de resoluciones estar obligado a
notificar al particular interesado la resolucin que autorice la actuacin administrativa.
Es decir, se impide lo que se denomina va de hecho, de forma que cualquier
actuacin de la Administracin susceptible de afectar a los derechos de los ciudadanos
exige la produccin de un previo acto administrativo que la legitime, que le d soporte.
Adems, ese acto ha de ser conocido por el interesado, al que habr de notificarse la
resolucin.
Ahora bien, una vez plasmada en el artculo 93 LPAC esa garanta que para el
administrado supone la existencia de un previo acto administrativo, los siguientes
preceptos de la Ley establecen diversas prerrogativas de la Administracin,
consecuencia de lo que se ha denominado facultades de autotutela, cuyo
fundamento principal se encuentra en la finalidad de inters pblico que persigue toda
actuacin administrativa. Estas facultades suponen que la Administracin puede crear,
extinguir o modificar por s misma, a travs del acto administrativo, situaciones
jurdicas en las que ella es parte, presumiendo adems que ese acto es vlido y,
consecuentemente, otorgndole efectos desde el momento en que se dicta, salvo que
en l se disponga otra cosa (artculo 57 LPAC). Pero esas potestades de autotutela
van todava ms all y, junto a la posibilidad de declarar aquellas situaciones jurdicas
(ejecutividad del acto), se inviste a la Administracin del poder para imponer, por s
misma y de forma coactiva, forzosa, al destinatario del acto, su cumplimiento efectivo,
incluso frente a la eventual resistencia de aqul (ejecutoriedad).

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As, el artculo 94 dice que los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al
Derecho Administrativo sern inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en los
arts. 111

(posibilidad, excepcional y sometida a causas tasadas, de suspender la

eficacia del acto como consecuencia de la interposicin de un recurso) y 138 (actos por
los que se ejercita la potestad sancionadora, que slo sern ejecutivos cuando pongan
fin a la va administrativa), y en aquellos casos en que una disposicin establezca lo
contrario o necesiten aprobacin o autorizacin superior.
Respecto a la posibilidad de imponer el cumplimiento del acto administrativo, los
artculos 95 y siguientes de la LPAC regulan la ejecucin forzosa, exigiendo el previo
apercibimiento al particular. No podr procederse a la ejecucin forzosa, sin embargo,
cuando se suspenda la ejecucin de acuerdo con la ley, o cuando la Constitucin o la
ley exijan la intervencin de los Tribunales.
La ejecucin forzosa por las Administraciones Pblicas se efectuar, respetando
siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:
Apremio sobre el patrimonio.
Ejecucin subsidiaria.
Multa coercitiva.
Compulsin sobre las personas.
Si fueran varios los medios de ejecucin admisibles se elegir el menos restrictivo de
la libertad individual.
Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Pblicas
debern obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna
autorizacin judicial.

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MDULO 10

Veamos a continuacin cada uno de estos medios:

1. Apremio sobre el patrimonio.

Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad lquida, se
seguir el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento
recaudatorio en va ejecutiva. En cualquier caso no podr imponerse a los
administrados una obligacin pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a
una norma de rango legal.

2. Ejecucin subsidiaria.
Habr lugar a ella cuando se trate de actos que por no ser personalsimos puedan ser
realizados por sujeto distinto del obligado. En este caso, las Administraciones
Pblicas realizarn el acto, por s o a travs de las personas que determinen, a costa
del obligado. El importe de los gastos, daos y perjuicios se exigir conforme a lo
dispuesto en el artculo anterior. Dicho importe podr liquidarse de forma provisional y
realizarse antes de la ejecucin, a reserva de la liquidacin definitiva.

3. Multa coercitiva.
Cuando as lo autoricen las leyes, y en la forma y cuanta que stas determinen, las
Administraciones Pblicas pueden, para la ejecucin de determinados actos, imponer
multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo
ordenado, en los siguientes supuestos:
Actos personalsimos en que no proceda la compulsin directa sobre la
persona del obligado.
Actos en que, procediendo la compulsin, la Administracin no la estimara
conveniente.
Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra persona.
La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal
carcter y compatible con ellas.

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4. compulsin sobre las personas.

Los actos administrativos que impongan una obligacin personalsima de no hacer o
soportar podrn ser ejecutados por compulsin directa sobre las personas en los
casos en que la ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su
dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitucin. Si, tratndose de
obligaciones personalsimas de hacer, no se realizase la prestacin, el obligado deber
resarcir los daos y perjuicios, a cuya liquidacin y cobro se proceder en va
administrativa.

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MDULO 11

Mdulo 11: La revisin de oficio

11.1. Introduccin
Bajo el epgrafe Revisin de los actos en va administrativa el Ttulo VIII LPAC regula
las diversas formas de dejar sin efectos los actos administrativos, de extinguir su
existencia y eficacia jurdica.
A grandes rasgos, las vas que contempla el referido Ttulo VIII son las siguientes:
Revisin, a instancia de interesado o de oficio por la Administracin, que
persigue anular el acto por razones de legalidad. Su resolucin corresponde a
la Administracin autora del acto revisado. Comprende el supuesto regulado
en el artculo 102 LPAC.
Revocacin,

para

eliminar

un

acto

administrativo

por

razones

de

oportunidad, ya sea por apreciar la conveniencia para el inters pblico de

retirar un acto previo, o bien por el cambio en las circunstancias que se
tuvieron en cuenta al dictarlo (105.1 LPAC).
Rectificacin de errores, a instancia de interesado o de oficio, que viene
limitada a la correccin de errores materiales, de hecho o aritmticos (105.2
LPAC).
Recursos administrativos, en cuya virtud los interesados instan de la
Administracin autora del acto su anulacin por concurrir en l causas de
nulidad o anulabilidad. A ellos dedica la LPAC el Captulo II del Ttulo VIII
(artculos 107 a 119).
Al margen de estos supuestos, la eliminacin de los actos administrativos
por motivos de legalidad corresponde a los Jueces y Tribunales, bien a
instancias de los interesados (a travs del recurso contencioso-administrativo),
bien de la Administracin que, para dejar sin efectos sus propios actos
favorables que incurran en anulabilidad (no en nulidad, pues en tal caso,
puede acudirse a la revisin de oficio), ha de impugnarlos ante los Tribunales,
previa declaracin de su lesividad para los intereses pblicos.

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11.2. La revisin de actos y disposiciones nulos

Dispone al artculo 102 LPAC que las Administraciones Pblicas, en cualquier momento,
por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del
Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma, si lo
hubiere, declararn de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan
puesto fin a la va administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los
supuestos previstos en el artculo 62.1.
De dicho rgimen han de destacarse los siguientes extremos:
La revisin slo puede basarse en una causa de nulidad.
De concurrir dicha causa de nulidad, la Administracin est obligada a
declarar la nulidad del acto.
La revisin procede frente a actos que hayan puesto fin a la va
administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo.
A diferencia de otras vas de eliminacin del acto administrativo, como los
recursos o la declaracin de lesividad, que slo pueden interponerse (el
primero) o iniciarse (la segunda) antes de que haya transcurrido un cierto
tiempo desde la eficacia del acto que se pretende dejar sin efecto, la revisin
no est sometida a plazo, de forma que puede iniciarse en cualquier
momento. Esta afirmacin ha de matizarse por los lmites que establece el
artculo 106 LPAC, cuando establece que las facultades revisoras de la
Administracin no podrn ser ejercidas cuando por el tiempo transcurrido, su
ejercicio resulte contrario a la equidad o a la buena fe, entre otras
circunstancias.
La revisin puede instarse por la propia Administracin autora del acto o por
un interesado, convirtindose en este ltimo caso en una verdadera accin de
nulidad, que permite al interesado impugnar actos firmes que, por no haber
sido recurridos en plazo, ya resultaran inatacables por la va de los recursos
administrativos ordinarios.
En la tramitacin del procedimiento de revisin se exige el informe preceptivo
del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente. En nuestra Comunidad
Autnoma dicha labor corresponde al Consejo Jurdico de la Regin de Murcia,
en virtud de lo establecido en el artculo 12.6 de su Ley de creacin (Ley
2/1997, de 19 de mayo).

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MDULO 11

Este informe, adems de preceptivo, ha de ser favorable a la revisin, de

modo que ante un pronunciamiento desfavorable la Administracin no puede
revisar el acto.
Si la revisin se inicia a instancia de parte, la Administracin puede
inadmitirla a trmite sin necesidad de recabar el dictamen del rgano
consultivo. Ahora bien, slo cabe inadmitir dichas solicitudes de revisin
cuando se de alguna de las siguientes circunstancias:
Que no se basen en una causa de nulidad.
Que carezcan manifiestamente de fundamento.
Que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes
sustancialmente iguales.
El uso de conceptos jurdicos tan indefinidos como carecer manifiestamente de
fundamento o solicitudes sustancialmente iguales generan no pocos
problemas interpretativos que, como regla general, han de resolverse
acudiendo a una concepcin estricta y no expansiva, de forma que, ante la
ms mnima duda acerca de la procedencia o no de la inadmisin, debe
admitirse a trmite la revisin y sustanciar el procedimiento de revisin
(dictamen del Consejo Jurdico incluido) hasta su resolucin. Advirtase aqu
que una indebida inadmisin, adems de pugnar con el principio pro actione segn el cual las normas procesales han de interpretarse de la forma ms
favorable a la continuacin del procedimiento-, puede ser impugnada ante los
Jueces y Tribunales26.

26

La posibilidad de rechazar de plano la solicitud, sin una mnima instruccin y con la

consecuencia inmediata de impedir la tramitacin del correspondiente procedimiento de declaracin

de nulidad, exige una interpretacin estricta de los requisitos legales, de forma que slo cuando
sea de todo punto evidente la absoluta inconsistencia de la impugnacin podr decidirse la
inadmisin a trmite. Y ello no slo porque as lo exija la mayor garanta de los derechos e
intereses legtimos de los ciudadanos, que podran verse defraudados por una interpretacin
administrativa excesivamente laxa de los referidos condicionantes de la inadmisin, en contra del
principio pro actione, sino tambin porque la especial gravedad que revisten los vicios que la Ley
configura como causas de nulidad, aconsejan instruir los correspondientes procedimientos aun
cuando nicamente exista una mnima posibilidad de prosperabilidad de la impugnacin o un mero
atisbo de duda acerca de la realidad y trascendencia de los vicios de que pudiera adolecer el acto
(Dictamen 42/04 del Consejo Jurdico).

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Transcurridos tres meses desde la iniciacin del procedimiento de revisin

sin que se haya dictado resolucin expresa, se produce la caducidad del
procedimiento (si se haba iniciado de oficio) o el silencio administrativo
negativo (de haberse hincado a instancia de parte).

11.3. La declaracin de lesividad de los actos anulables

Cuando la Administracin (y slo ella, porque aqu la Ley no prev la iniciacin a
instancia de los interesados) quiera dejar sin efecto un acto administrativo favorable
para los interesados en que concurra una causa de anulabilidad (artculo 63 LPAC),
debe hacerlo a travs del procedimiento establecido en el artculo 103 LPAC, cuya
principal caracterstica es su divisin en dos fases claramente diferenciadas:

En primer lugar, ha de declarar su lesividad para los intereses generales, lo

que habr de hacer antes de transcurridos cuatro aos desde que se dict el
acto lesivo y mediante un procedimiento administrativo contradictorio, con
audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo. El plazo
mximo para resolver el procedimiento de lesividad es de seis meses,
transcurrido el cual sin declarar aqulla se produce la caducidad.

Una vez declarado lesivo, el acto administrativo ha de ser impugnado por la

Administracin ante la jurisdiccin contencioso-administrativa, mediante el
denominado recurso de lesividad, que ha de presentarse antes de
transcurridos dos meses desde el da siguiente a la fecha de la declaracin de
lesividad. En la Administracin regional, el artculo 33.1 de la Ley 7/2004,
de 28 de diciembre, de Organizacin y Rgimen Jurdico de la Administracin
Pblica de la Regin de Murcia, establece los rganos competentes para la
revisin de oficio de los actos y disposiciones nulos y la declaracin de
lesividad de los actos anulables:

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MDULO 11

El Consejo de Gobierno, respecto de sus propias disposiciones y

actos y de las disposiciones y actos dictados por los Consejeros.
Los Consejeros, respecto de los actos dictados por los dems
rganos de su Consejera o por los mximos rganos rectores de
los organismos pblicos adscritos a la misma.
Los mximos rganos rectores de los organismos pblicos
respecto de los actos dictados por los rganos de ellos
dependientes.

11.4. Revocacin de actos de gravamen o desfavorables

Los procedimientos de revisin y declaracin de lesividad se basaban en causas de
legalidad, es decir, para poder dejar sin efecto los actos administrativos era necesario
comprobar la previa concurrencia en ellos de una causa de nulidad (artculo 62.1 LPAC)
y de anulabilidad (artculo 63.1 LPAC), respectivamente.
El artculo 105.1 LPAC, sin embargo, prev un supuesto de extincin del acto
administrativo atendiendo a un criterio de mera oportunidad, aunque nicamente
puede ser utilizado para dejar sin efecto los actos de gravamen o desfavorables para el
interesado (ejemplo tpico es la sancin).
Esta revocacin, que al igual que la revisin de oficio puede realizarse en cualquier
momento, pues la LPAC no establece un plazo determinado para decidir iniciar el
procedimiento de revocacin, no es una facultad omnmoda de la Administracin, que
se ve sometida en su ejercicio a ciertos lmites:

La revocacin no puede constituir dispensa o exencin no permitida por las

leyes.
Tampoco puede ser contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al
ordenamiento jurdico.

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11.5. Rectificacin de errores materiales

Si bien su estudio es clsico entre las vas de eliminacin del acto administrativo y as
lo parece confirmar la ubicacin sistemtica de su regulacin en el artculo 105.2 LPAC,
dentro del Ttulo dedicado a la revisin de los actos administrativos, en realidad con la
rectificacin de errores materiales, no se elimina el acto, no desaparece, sino que
solamente resulta corregido en alguno de sus extremos, donde se advierte de forma
clara, patente e indubitada que se ha cometido un error.
Por esta va, que puede ser utilizada en cualquier momento y tanto a iniciativa de los
interesados como de oficio por la Administracin, se pueden rectificar los errores
materiales, de hecho o aritmticos existentes en los actos administrativos. Dichos
errores han de ser ostensibles y manifiestos, por lo que se apreciacin no ha de
precisar interpretacin legal alguna.
Ha de advertirse que, dada la ausencia de plazos preclusivos y la no previsin
de trmites especficos (Dictamen de rganos consultivos), resulta muy frecuente
que la Administracin intente encubrir bajo la cmoda y sencilla capa de la revocacin
de actos o de la rectificacin de errores verdaderos supuestos de revisin de oficio o
de declaracin de lesividad. Sin embargo esta rechazable prctica puede determinar
la declaracin de nulidad de la revocacin o rectificacin, al entender la jurisprudencia
que la extincin de los efectos de un acto sin seguir el procedimiento adecuado para
cada supuesto constituye la causa de nulidad establecida en el artculo 62.1, letra e), al
considerar que se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido.

11.6. Los lmites de las facultades revisorias

El artculo 106 LPAC establece ciertos lmites a que ha de sujetarse la Administracin
a la hora de utilizar cualquiera de las vas de eliminacin del acto administrativo ya
expuestas, al establecer que las facultades de revisin no podrn ejercitarse cuando
por prescripcin de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su
ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a
las leyes.

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MDULO 11

Una recta comprensin de este artculo pasa por comprender que al posibilitar a la
Administracin dejar sin efectos sus propios actos, se est poniendo en sus manos una
facultad que puede atentar contra el principio de seguridad jurdica y de confianza en
las relaciones de la Administracin con los ciudadanos. Por ello, el artculo 106 lo que
intenta es que al aplicar dichas facultades revisoras, la Administracin no acte de
forma arbitraria o, si se quiere, ilgica, sino teniendo presentes los principios
generales del derecho y los intereses en conflicto, que no sern sino el inters general
y el de los particulares afectados.

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MDULO 12

Mdulo 12: Los recursos administrativos

12.1. Concepto y clases

Culminamos en este mdulo el estudio de las vas para modificar, dejar sin efecto o
eliminar el acto administrativo de la vida jurdica.
El recurso administrativo puede definirse como el medio de impugnacin por el que
los administrados solicitan de la Administracin Pblica la anulacin o modificacin de
los actos administrativos que les afectan y que consideran contrarios al ordenamiento
jurdico.
Tiene una naturaleza de garanta para el ciudadano, en la medida en que le
permite combatir los actos administrativos que inciden sobre su esfera jurdica,
solicitando a la Administracin autora del mismo que lo modifique o lo invalide.
Los recursos pueden clasificarse en:

Ordinarios, que son aquellos que, con carcter general, pueden ser
interpuestos frente a cualquier acto27 y por cualquier infraccin del
ordenamiento jurdico, es decir, por cualquier causa de nulidad o anulabilidad.
Seran el recurso de reposicin y el de alzada que, no obstante, pueden ser
sustituidos por las leyes, para mbitos sectoriales determinados y cuando la
especificidad de la materia as lo justifique, por otros procedimientos de
impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin y arbitraje, sin que ello
pueda suponer una merma de los principios, garantas y plazos que la Ley
reconoce a los ciudadanos y a los interesados.
27

Dice el artculo 107.1 LPAC, que sern recurribles en alzada o reposicin las resoluciones

(actos definitivos que ponen fin al procedimiento) y los actos de trmite cualificados, es decir, los
que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar
el procedimiento, o producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos e intereses legtimos.
No pueden recurrirse en va administrativa las disposiciones de carcter general, es decir,
los reglamentos, porque lo prohbe el artculo 107.3 LPAC. Frente a tales normas la nica va de
impugnacin es el recurso contencioso-administrativo.

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Extraordinarios: que nicamente son admisibles respecto de determinados

actos administrativos y han de basarse en causas tasadas. La LPAC slo
contempla el recurso extraordinario de revisin.
Especiales, que aunque pueden basarse en cualquier infraccin del
ordenamiento

jurdico,

nicamente

son

admisibles

respecto

de

un

determinado tipo de acto. Su regulacin no se contiene en la LPAC,

mencionando sta nicamente un ejemplo de recurso especial, el de la
reclamacin econmico-administrativa, a cuya regulacin especfica se remite.

12.2. Normas comunes a todos los recursos

12.2.1. Interposicin del recurso
De conformidad con el artculo 110.1 LPAC, el escrito de interposicin del recurso
deber expresar los siguientes extremos:
El nombre y apellidos del recurrente, as como la identificacin personal del
mismo.
El acto que se recurre y la razn de su impugnacin.
Lugar, fecha, firma del recurrente, identificacin del medio y, en su caso,
del lugar que se seale a efectos de notificaciones.
rgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.
Las dems particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones
especficas.

12.2.2. Error en la calificacin del recurso

Puede ocurrir que el recurrente se equivoque al calificar el recurso que interpone (por
ejemplo, cuando presenta un recurso de alzada frente a la Orden de un Consejero,
que, como veremos, slo es susceptible de ser recurrido en reposicin), en cuyo caso,
dicho error no ser obstculo para la tramitacin del recurso, siempre que se deduzca
su verdadero carcter. Ahora bien, en tal caso, habrn de aplicarse las normas sobre
plazos, competencia para resolver, etc. correspondientes al tipo de recurso que fuera
procedente.

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MDULO 12

12.2.3. Los vicios y defectos

Que hagan anulable un acto no podrn ser alegados por quienes los hubieren causado.
12.2.4. La interposicin de cualquier recurso
Excepto en los casos en que una disposicin establezca lo contrario, no suspender la
ejecucin del acto impugnado. Cabe recordar aqu que la suspensin de los actos
impugnados, aunque excepcional, puede darse, como ya vimos en el Mdulo 5, a cuyo
contenido nos remitimos.

12.2.5. Audiencia a los interesados

Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos28 no
recogidos en el expediente originario (el que se sigui para dictar el acto
objeto de recurso), se pondrn de manifiesto a los interesados para que, en
un plazo no inferior a diez das ni superior a quince, formulen las alegaciones
y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes.
Advirtase que el trmite de audiencia se configura como garanta o
derecho (de forma que se garantiza al interesado el conocimiento de todos
los elementos de juicio en que se basar la resolucin del recurso), pero
tambin es una carga, pues si el interesado quiere efectuar alegaciones o
traer documentos al expediente, tiene que hacerlo necesariamente en el
trmite de audiencia, no despus, pues si habiendo podido aportarlos con
ocasin de dicho trmite, no lo ha hecho, los que aporte despus no sern
tenidos en cuenta para resolver el recurso.

Si hubiera otros interesados se les dar, en todo caso, traslado del recurso
para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.

28

De conformidad con el artculo 112.3 LPAC, no se consideran documentos nuevos a estos

efectos todos aquellos aportados por los interesados al expediente antes de recaer la resolucin
impugnada, como tampoco el recurso, los informes y las propuestas, de los que, en consecuencia,
no ser necesario dar audiencia al interesado. Es decir, cuando la resolucin del recurso
nicamente vaya a basarse en informes internos de la Administracin, no ser preciso dar
audiencia al interesado acerca de los mismos, como tampoco de la propuesta de resolucin.

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12.2.6. Resolucin
La resolucin del recurso estimar en todo o en parte o desestimar las
pretensiones formuladas en el mismo o declarar su inadmisin. Esta ltima significa
que la Administracin no entra a conocer sobre el acto recurrido.
El rgano que resuelva el recurso decidir cuantas cuestiones, tanto de forma como de
fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este
ltimo caso se les oir previamente. No obstante, la resolucin ser congruente con
las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningn caso pueda agravarse su
situacin inicial.
Es decir, no cabe la posibilidad de reformatio in peius. Ahora bien, tal prohibicin
opera slo en los casos en los que la situacin del recurrente empeorara a
consecuencia de su propio recurso y no en aquellos otros en los que el perjuicio deriva
de eventuales recursos que terceros hayan podido interponer.

12.3. Actos que ponen fin o no a la va administrativa

Antes de estudiar el rgimen de los recursos de reposicin y alzada, es necesario
conocer el significado de la expresin actos que ponen fin a la va administrativa,
pues la LPAC usa dicho criterio para determinar qu recurso procede en cada caso. As,
los actos que ponen fin a la va administrativa podrn ser recurridos en reposicin
ante el mismo rgano que los dict, mientras que, si no presentan dicha cualidad, el
recurso procedente ser el de alzada.
Otra diferencia sustancial entre los actos que ponen fin a la va administrativa y los
que no, es que los primeros pueden ser recurridos directamente en la va contenciosoadministrativa, siendo el recurso de reposicin potestativo. Es decir, el interesado
puede optar entre interponer el recurso de reposicin o bien impugnarlo mediante un
recurso contencioso-administrativo29. Para los actos, por el contrario, que no agotan la
va administrativa el artculo 114 LPAC mantiene un recurso jerrquico, denominado de

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MDULO 12

alzada, de carcter preceptivo en cuanto que acta como presupuesto necesario de la

impugnacin procesal del acto30.
De conformidad con el artculo 109 LPAC, ponen fin a la va administrativa los
siguientes actos:
Las resoluciones de los recursos de alzada;
Las resoluciones de los procedimientos de impugnacin a que se refiere el
artculo 107.2;
Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior
jerrquico, salvo que una Ley establezca lo contrario;
Las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una disposicin
legal o reglamentaria as lo establezca.
En el mbito de la Comunidad Autnoma de la Regin de Murcia, el artculo 28 de la
Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organizacin y Rgimen Jurdico de la
Administracin Pblica de la Regin de Murcia, establece que ponen fin a la va
administrativa, adems de los supuestos previstos en la normativa bsica estatal,
las resoluciones de los siguientes rganos:
Las del Presidente y del Vicepresidente.
Las del Consejo de Gobierno.
Las de las comisiones delegadas del Consejo de Gobierno, salvo que una Ley
otorgue recurso ante el Consejo de Gobierno en relacin con actos acordados
por la correspondiente Comisin Delegada en ejercicio de una competencia
atribuida a la misma.
Las de los consejeros, salvo cuando una Ley otorgue recurso ante el Consejo
de Gobierno.
Las de los dems rganos, en los casos que resuelvan por delegacin de un
rgano cuyas resoluciones pongan fin a la va administrativa.
29

Ahora bien, si opta por presentar el recurso en va administrativa, no podr interponer el

contencioso-administrativo hasta que aqul haya sido resuelto expresamente o haya transcurrido el
plazo mximo para su resolucin.
30

De tal forma que, si el interesado no interpone el recurso de alzada contra el acto, ste

deviene firme y ya no podr ser impugnado en va administrativa (salvo a travs del recurso
extraordinario de revisin), ni en va contenciosa.

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12.4. Recurso de alzada

Pueden ser recurridos en alzada, ante el superior jerrquico del rgano que
los dict, las resoluciones y actos que no pongan fin a la va administrativa.
A estos efectos, los Tribunales y rganos de seleccin del personal al servicio
de las Administraciones Pblicas y cualesquiera otros que, en el seno de stas,
acten con autonoma funcional, se considerarn dependientes del rgano al
que estn adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de
los mismos.
El recurso podr interponerse ante el rgano que dict el acto que se
impugna o ante el competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera
interpuesto ante el rgano que dict el acto impugnado, ste deber remitirlo
al competente en el plazo de diez das, con su informe y con una copia
completa y ordenada del expediente.
El plazo para la interposicin del recurso de alzada ser de un mes, si el acto
fuera expreso. Si no lo fuera, es decir, si lo que se recurre es la desestimacin
por silencio de una solicitud, el plazo para recurrir ser de tres meses y se
contar a partir del da siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del
silencio administrativo.
Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolucin
ser firme a todos los efectos.
El plazo mximo para dictar y notificar la resolucin ser de tres meses.
Transcurrido este plazo sin que recaiga resolucin, se podr entender
desestimado el recurso, salvo que ste tuviera por objeto la previa
desestimacin por silencio de una solicitud, en cuyo caso, la falta de
resolucin expresa del recurso determinara su estimacin.
Contra la resolucin de un recurso de alzada no cabr ningn otro recurso
administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisin, si se dan los
requisitos exigidos por la normativa reguladora de ste.

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MDULO 12

12.5. Recurso potestativo de reposicin

Los actos administrativos que pongan fin a la va administrativa podrn ser
recurridos potestativamente en reposicin ante el mismo rgano que los
hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo.
El plazo para la interposicin del recurso de reposicin ser de un mes,
si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo ser de tres meses y se
contar a partir del da siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa
especfica, se produzca el acto presunto. Transcurridos dichos plazos,
nicamente

podr

interponerse

recurso

contencioso-administrativo,

sin

perjuicio del recurso extraordinario de revisin si, de acuerdo con sus normas
reguladoras, procede su interposicin.
El plazo mximo para dictar y notificar la resolucin del recurso ser de un
mes.
Contra la resolucin de un recurso de reposicin no podr interponerse de
nuevo dicho recurso.

12.6. Recurso extraordinario de revisin

Este recurso es extraordinario porque, a diferencia de los de alzada y
reposicin, cabe frente a actos firmes en va administrativa (es decir, aquellos
que no pueden ser impugnados a travs de los recursos ordinarios31) y slo
puede basarse en alguna de las causas tasadas que establece el artculo 118.1
LPAC, no bastando cualquier infraccin del ordenamiento jurdico. Las causas
que permiten acudir a este recurso son las siguientes:
Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que
resulte de los propios documentos incorporados al expediente.

31

Un acto puede devenir firme en va administrativa por distintas causas. As, por ejemplo,

cuando no se interpone en plazo el recurso de alzada frente a un acto que no pone fin a la va
administrativa; o porque la Ley proscribe su impugnacin en va administrativa, como ocurre con la
resolucin de un recurso de alzada.

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Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolucin

del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la
resolucin recurrida.
Que en la resolucin hayan influido esencialmente documentos
o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme,
anterior o posterior a aquella resolucin.
Que la resolucin se hubiese dictado como consecuencia de
prevaricacin, cohecho, violencia, maquinacin fraudulenta u otra
conducta punible y se haya declarado as en virtud de sentencia
judicial firme.
El recurso se interpondr ante el rgano que lo dict, que tambin ser el
competente para resolverlo.
El recurso extraordinario de revisin se interpondr, cuando se trate de
la causa 1, dentro del plazo de cuatro aos siguientes a la fecha de la
notificacin de la resolucin impugnada. En los dems casos, el plazo ser de
tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la
sentencia judicial qued firme.
Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposicin del recurso
extraordinario de revisin sin haberse dictado y notificado la resolucin, se
entender desestimado, quedando expedita la va jurisdiccional contenciosoadministrativa.
El rgano competente para la resolucin del recurso podr acordar
motivadamente la inadmisin a trmite, cuando el mismo no se funde en
alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artculo anterior o en el
supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos
sustancialmente iguales.
El rgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisin
debe pronunciarse no slo sobre la procedencia del recurso, sino tambin, en
su caso, sobre el fondo de la cuestin resuelta por el acto recurrido.

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ANEXO I
Glosario de trminos

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Anexo I: Glosario de trminos

1. Abstencin: Acto o accin por la que una autoridad o un empleado pblico se
apartan de un procedimiento por los motivos que se prevn en la ley (Art. 28
de la LRJAPPAC).
2. Acto administrativo: Declaracin de voluntad que se produce en la
administracin pblica y que est regulada por el derecho administrativo. [no
suspende la eficacia del acto: se dice de cuestiones relacionadas con el acto
administrativo, o de otros actos, que no afectan a su eficacia] [acto de trmite:
actuacin que no contiene la declaracin de ningn derecho limitndose a
impulsar la actividad administrativa] [acto firme: acto o actuacin contra el que
no se puede recurrir].
3. Actuacin: Realizacin de actos. [actuaciones materiales: realizacin de actos
de ejecucin para distinguirlos de los actos formales] [actuacin jurdica:
realizacin de actos previstos en el ordenamiento jurdico].
4. Acumulacin: Reunin de varios procedimientos en uno slo.
5. Admisin: Recibir o dar entrada a una documentacin o solicitud
6. Administrado: Persona, natural o jurdica, a quien puede afectar un acto o
disposicin de la administracin.
7. Administrativo: Propio de la administracin. [actuacin administrativa:
realizacin

de

actos

por

la

administracin][potestades

administrativas:

facultades que se tienen o ejercen sobre cuestiones administrativas o de la

administracin] [accin administrativa: ver accin] [rgimen administrativo:
conjunto de normas que conforman el derecho administrativo] [procedimiento
administrativo: ver procedimiento].
8. Alegar: Manifestacin de cuestiones en defensa o a favor de alguien. [formular
alegaciones: accin formal, generalmente escrita, por la que se manifiestan las
citadas cuestiones]. (Art. 79 de la LRJAP y PAC).

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9. Anglosajn: [sistema anglosajn: conjunto de caractersticas propias y

diferenciadoras que definen al ordenamiento jurdico de Gran Bretaa y de los
pases de su tradicin jurdica].
10. Anulabilidad: Presencia de un vicio o defecto que puede causar la anulacin
del acto administrativo.
11. Apremio: Mandamiento administrativo o judicial para obligar al cumplimiento
de alguna cosa. [apremio sobre el patrimonio: accin de comprometer los
bienes del deudor para responder de una obligacin].
12. Archivo: Lugar en el que se guardan documentos. [archivo de las actuaciones:
decisin de considerar finalizado un procedimiento y proceder a guardar todos
los documentos de la actuacin]. (Art. 37 de la LRJAP y PAC).
13. Articular/Articulacin: Unir. Enlazar. Nexo de unin.
14. Atribucin/Atribuyndole: Facultades que tiene una persona por el cargo
que ocupa.
15. Audiencia:

[trmite

de

audiencia:

fase

esencial

del

procedimiento

administrativo consistente en mostrar el expediente a los interesados antes de

dictar resolucin para que puedan decir (alegar) o presentar los documentos
que consideren oportunos].
16. Autenticidad: Cualidad de lo que est probado que es cierto o que est
autorizado o legalizado. (Art. 46 de la LRJAP y PAC).
17. Autonoma: Que no depende de condiciones previas. [autonoma de la
voluntad: posibilidad que el ordenamiento jurdico otorga a las personas para
obligarse o relacionarse jurdicamente en la forma que estimen conveniente, sin
condiciones o limitaciones legales].
18. Autotutela: Posibilidad atribuida a la Administracin para tomar decisiones por
s misma, sin necesidad de reconocimiento de su validez por los Tribunales,
creando obligaciones que puede imponer mediante ejecucin forzosa.
[autotutela administrativa declarativa:

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accin de crear

inmediatamente

derechos

obligaciones

que

producen

efectos

jurdicos]

[autotutela

administrativa ejecutiva: ejecuta coactivamente (impone) la decisin].

19. Caducidad: Desaparicin o extincin de un derecho por haber terminado el
tiempo concedido para su ejercicio o utilizacin. [caducidad del procedimiento:
forma anormal de finalizacin de un procedimiento cuando ste se paraliza,
durante tres meses, por culpa del interesado(Art. 92 LRJAPPAC)].
20. Certificacin: Documento que asegura la verdad de un hecho. [certificacin
acto presunto: emitida por el rgano competente, que debi resolver
expresamente, y transcurrido el plazo para ello, no lo ha hecho. Su contenido
se ajustar a lo dispuesto en el Art. 43 de la LRJAP y PAC ].
21. Coactivamente: Obligando a una persona a que diga o haga alguna cosa.
22. Coercitiva: Que contiene, refrena o sujeta.[multa coercitiva: sancin
consistente en el pago de una suma de dinero impuesta para refrenar
conductas contrarias a las normas].
23. Cohecho: Delito en el que se incurre cuando, mediante compensacin, se
corrompe la actuacin del funcionario pblico para que realice un acto injusto u
omita uno al que est obligado.
24. Colegiado: [rgano colegiado: ver rgano].
25. Competencia: Conjunto de facultades o funciones que tiene un rgano y las
distintas posibilidades de actuacin que se le conceden para cumplirlas.
[delegacin de competencias: tcnica administrativa por la que rganos de una
administracin pblica transmiten el ejercicio de determinadas competencias a
otros rganos de la misma administracin].
26. Compulsin: Fuerza que ejerce una autoridad para que se haga alguna cosa.
27. Cmputo: Accin de contar los plazos del procedimiento administrativo.
28. Concepto: Idea en que se concibe o forma de entender una cosa. Definicin.
[concepto jurdico indeterminado: cuestiones imprecisas que contienen algunas
normas por la imposibilidad de tener en cuenta, de manera exacta, la realidad
que regulan].

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29. Concurrencia: Presencia de varias personas, sucesos o cosas en un mismo

lugar o al mismo tiempo. [principio de concurrencia: en virtud del cual se
solicita la presencia de varias personas, presupuestos u ofertas para la
realizacin de un tipo de accin concreta].
30. Confirindole: Concedindole. Dndole.
31. Constancia: Accin de recoger por escrito algn acto o hecho para que se
conozca.
32. Constatar: Comprobar un hecho o establecer su veracidad.
33. Constitucional: Propio de la Constitucin. Que es tratado por la Constitucin.
[dimensin constitucional: valoracin que se hace de algo teniendo en cuenta
todo el contenido de la Constitucin].
34. Constreido: Obligado. Forzado a hacer alguna cosa.
35. Contencioso: Conflicto sometido a los tribunales. [recurso contencioso
administrativo: es el que se interpone contra resoluciones de la administracin].
36. Continental: [sistema continental: conjunto de caractersticas propias y
diferenciadoras que definen los ordenamientos jurdicos que rigen en pases del
continente europeo, normalmente usado como contraposicin al de Gran
Bretaa e Irlanda].
37. Contradictorio: [procedimiento contradictorio: es el conjunto de trmites en
el que estn presentes o representados todos los intereses a tener en cuenta
para tomar una decisin].
38. Contractual: Procedente de un contrato o derivado de l.
39. Convalidacin: Accin o efecto de dar validez.
40. Convenio: Compromisos que se manifiestan por escrito entre varias
administraciones pblicas a los efectos de la LRJAP y PAC.
41. Cumplimiento: Hacer algo a lo que se est obligado.

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42. Curatela: Que cuida de un menor que, por edad, no puede cuidarse de sus
negocios.
43. Dar: [dar fe: asegurar la certeza de una cosa que se ha visto comprobada].
44. Decaimiento: [decaimiento del derecho: prdida de un derecho].
45. Declaracin: Acto en virtud del cual una persona cuenta algo que sabe en
relacin con unos hechos. [declaracin de lesividad: acto en virtud del cual la
administracin manifiesta que una resolucin suya causa dao o perjuicio al
inters pblico, debindose posteriormente impugnar ante los tribunales].
46. Declarativo: Que contiene una declaracin
47. Delegacin: Accin de dar a otro el encargo de representarle. [delegacin de
competencias: ver competencia].
48. Deliberar: Considerar detenidamente, con varias opiniones, los pros y los
contras de los motivos de una decisin antes de adoptarla.
49. Delimitar: Determinar o fijar con precisin los lmites de una cosa.
50. Demora: Tardanza en el cumplimiento de una obligacin desde que es
exigible.
51. Denuncia: Dar a la autoridad parte o noticia de un hecho. Normalmente
referido a comunicar una infraccin o irregularidad que afecta al derecho o
inters del denunciante. (Art. 69 de la LRJAP y PAC).
52. Derecho: Conjunto de principios, preceptos y reglas a que estn sometidas las
relaciones humanas en toda sociedad civil y que puede ser impuesta por la
fuerza del Estado. Facultad de hacer o exigir todo aquello que la Ley o la
autoridad establece en nuestro favor. [Estado de Derecho: Estado en el que las
actividades pblicas y privadas estn reguladas conforme al derecho] [Derecho
Comn: normas que proceden del derecho romano] [Derecho Administrativo:
Conjunto de normas que afectan a los rganos de la administracin pblica]
[derechos preexistentes: derechos que existan antes][fundamento de derecho:
base sobre la que se asienta, afianza o asegura el derecho].

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53. Descentralizacin: Proceso mediante el cual se transfieren competencias

desde unas Administraciones Pblicas a otras. Generalmente se produce para
acercar la accin de la Administracin a los ciudadanos.
54. Desconcentracin: Proceso mediante el cual los rganos jerrquicamente
superiores de un ente transmiten a los inferiores determinadas competencias.
55. Desestimacin: Denegacin.
56. Desistimiento: Acto mediante el cual quien ha pedido o provocado la
iniciacin de un procedimiento renuncia a proseguir con el mismo.
57. Desviacin: [desviacin de poder: existe cuando la actuacin de la
administracin pblica no se somete a los fines que la justifican].
58. Dictar: Pronunciar o expedir leyes, fallos, decretos, resoluciones, etc.
59. Disciplinar: Obligar a que determinadas actuaciones se realicen segn lo
previsto en unas normas concretas.
60. Discrecionales/Discrecionalidad: Que se hace al arbitrio o buen juicio de
uno. A su antojo o voluntad. [potestades discrecionales; discrecionalidad
administrativa: facultad de elegir por la administracin entre varias soluciones
admisibles en derecho] [discrecionalidad tcnica: facultad de elegir por la
administracin entre varias soluciones tcnicas].
61. Disposiciones: [disposiciones administrativas: normas aprobadas por los
rganos de la Administracin Pblica de rango inferior a la Ley]. [disposiciones
generales]. (ver reglamento).
62. Dominio: [dominio pblico: conjunto de bienes afectos al uso o servicio
pblico].
63. Eficacia: Aplicacin efectiva de normas o sanciones por los rganos
encargados de aplicarlas. [no suspende la eficacia del acto: no impide que el
acto se aplique] [eficacia vinculante: cuando la aplicacin efectiva del acto es
obligatoria]. (Arts. 56 y 57 de la LRJAP y PAC).

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64. Ejecucin: Procedimiento judicial con embargo y venta de bienes para pago
de deudas. [ejecucin forzosa: procedimiento por el que se obliga a la
realizacin de un acto administrativo] [ejecucin subsidiaria: actos realizados
por sujeto distinto del que tiene la obligacin, repercutindose el coste sobre el
obligado].
65. Ejecutndola: Realizndola. [ejecutndola materialmente: Obligando a la
realizacin de un acto administrativo de hecho, realmente, enteramente].
66. Ejecutar: Obligar a realizar un acto administrativo. Reclamar una deuda por
va o procedimiento ejecutivo. [ejecutar coactivamente: Obligar a realizar un
acto administrativo mediante el empleo de fuerza legtima].
67. Ejecutivo: Que ejecuta o hace una cosa. [poder ejecutivo: en los regmenes
democrticos, el que tiene a su cargo gobernar y hacer cumplir las leyes].
68. Ejecutorias: Que pueden o deben realizarse. [decisiones ejecutorias:
decisiones que han alcanzado los requisitos necesarios para que se puedan o
deban realizar].
69. Emisin: Accin de producir un acto o de manifestarlo por escrito o de viva
voz.
70. Enuncia/Enunciados: Expresar breve y sencillamente una idea.
71. Equidad: Justicia natural. Aplicacin del Derecho de acuerdo con los preceptos
de la justicia natural, al margen de los dispuestos por las leyes.
72. Estado: [Estado: porcin de territorio cuyos habitantes se encuentran
sometidos a las decisiones de su gobierno] [Estado de Derecho: ver derecho]
[estado material: situacin en que se encuentra realmente, o de hecho, una
cosa] [Estado absoluto: sistema de gobierno caracterizado por radicar el poder
poltico en una sola persona] [estado de tramitacin: situacin en que se
encuentran

las

actuaciones

relativas

una

accin

procedimiento

determinados].
73. Estatuto: [estatuto jurdico: conjunto de normas a las que estn sometidas las
personas o las cosas por su caracterstica o funcin].

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74. Estimacin: Accin de juzgar, creer o valorar.

75. Exorbitantes: Que exceden mucho del orden y trmino regular. [poderes
exorbitantes: facultades o prerrogativas que exceden de lo normal] [rgimen
jurdico exorbitante: conjunto de normas que prevn la facultad de ejercer
prerrogativas que exceden de lo normal].
76. Facultativo: Potestativo. Acto que no es necesario, sino que libremente se
puede hacer o no hacer. [informe facultativo: aquel que no es obligatorio o
necesario que se incorpore a un procedimiento sino que libremente puede
solicitarse por el rgano competente para un mejor conocimiento del asunto].
77. Fe: [buena fe: rectitud, honradez. Conviccin en que se haya una persona de
que hace o posee alguna cosa con derecho legtimo] [dar fe: Ejercitar la fe
pblica. Certeza que se da a las cosas por la autoridad del que las dice].
78. Fin: Objetivo. Terminacin. [poner fin: terminar].
79. Fondo: Lo principal o esencial de una cosa. [fondo del asunto: lo fundamental
o ms importante del asunto].
80. Formales: Modos en que ha de procederse. [elementos formales: requisitos o
trmites explcitos que se precisan en un procedimiento].
81. Formular: Expresar. Manifestar. [formular alegaciones: ver alegacin].
82. Fundamental/Fundamento: Lo principal de una cosa o hecho. Razn
principal o motivo con que se pretende afianzar o asegurar un derecho.
[fundamento de derecho: normas sobre las que se apoya el derecho que se
pretende defender. Razn principal y motivo ltimo en que se asienta, afianza y
asegura el mundo del derecho].
83. Garanta: Accin y efecto de afianzar lo estipulado. Cosa que asegura y
protege contra algn riesgo o necesidad.
84. Garantista: [finalidad garantista: Cuyo objetivo es el cumplimiento de las
normas].

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85. Graciable: Que se puede otorgar libremente sin sujecin a ninguna norma o
precepto.
86. Gravamen: Carga. Obligacin de ejecutar o consentir una cosa.
87. Habilitar: Dar capacidad a una persona que careca de ella. [habilitar trmite:
abrir o dar cauce en el procedimiento a un trmite].
88. Habilitante: Que hace a una persona o cosa apta o capaz para aquello que
antes no lo era. (Ver habilitar). [norma habilitante: disposicin que permite
hacer algo que sin ella no se podra].
89. Hechos: [hechos jurdicos: circunstancia o acontecimiento que constituye el
presupuesto de aplicacin de las normas].
90. Identidad: [identidad del acto: cuando los elementos que definen actos
distintos se valoran como iguales] [identidad sustancial: cuando los elementos
que se consideran esenciales para la existencia de actos distintos se valoran
como iguales].
91. Imperio: [imperio de la ley: ver rule].
92. Impugnacin: [del acto administrativo: atacar la validez o eficacia del acto
administrativo a travs de los recursos previstos en las leyes].
93. Impulsin: Accin de impulsar. Actividad tendente al desarrollo normal del
procedimiento. [impulsin simultnea: cuando se desarrolla ms de un
procedimiento o varias fases de uno al mismo tiempo] [impulsin de oficio: ver
oficio].
94. Inadmisin: No aceptar ni recibir a trmite (ver admisin).
95. Incoacin: Iniciacin del procedimiento administrativo. (Art. 68 de la LRJAP y
PAC).
96. Indefensin: Situacin procedimental en la que se priva a los interesados de
medios de defensa.
97. Ineficacia: Carencia de efectos jurdicos. (Art. 57 de la LRJAP y PAC).

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98. Institucin: Cada una de las organizaciones fundamentales de un Estado,

nacin o sociedad. [instituciones jurdicas: formas bsicas y tpicas de la
organizacin jurdica total].
99. Instruccin: Accin de formalizar un proceso o expediente conforme a las
normas, reglas y prcticas del derecho. [instruccin del procedimiento
administrativo: conjunto de actuaciones tendentes a proporcionar al rgano
competente los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolucin].
[instruccin de las partes: toma de conocimiento por los interesados del
contenido de las actuaciones administrativas (Art. 78 de la LRJAP y PAC)].
100.

Interesado: [interesado en el procedimiento administrativo: quien lo

promueve como titular de derechos o intereses legtimos y quienes, sin haberlo

iniciado, ostenten derechos que puedan resultar directamente afectados por la
decisin que en el mismo se adopte]. (Art. 31 de la LRJAP y PAC).
101.

Intereses: [Intereses generales: de la colectividad o sociedad o de la

mayora de los individuos que la componen. En la Constitucin, aquellos a cuyo

servicio acta con objetividad la Administracin] [Intereses legtimos: que es
conforme a las leyes. Que se reconoce una persona permitindole actuar en su
defensa] [intereses pblicos: que el provecho, utilidad o ganancia pertenece a
todo el pueblo] [intereses privados: que el provecho, utilidad o ganancia es
particular y personal]. (Art. 31 de la LRJAP y PAC).
102.

Interponer/Interposicin: [inteponer el recurso: formalizar alguna

de las acciones que concede la ley al interesado en un procedimiento para

reclamar contra las resoluciones] [plazo de interposicin: trmino o tiempo que
concede la ley al interesado en un procedimiento para reclamar contra las
resoluciones]. (Art. 107 de la LRJAP y PAC).
103.

Invalidez: Negocio, procedimiento o acto en el cual alguno de sus

elementos falta o se encuentra viciado.

104.

Irregularidad: Cualquier defecto formal del acto administrativo que no

de lugar a su invalidez.
105.

Irretroactividad: Que no obra ni tiene fuerza sobre lo pasado.

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106.

Iusnaturalista: Que defiende el Derecho Natural, que puede

entenderse como lo que la naturaleza ha enseado a todos. (Ver equidad)

107.

Jerarqua: Orden que se establece entre las personas, cosas u

rganos.[superior jerrquico: rgano administrativo, o sus titulares, de un

grado ms elevado en la organizacin].
108.

Juicio: [elementos de juicio: pruebas y razonamientos que facilitan el

conocimiento de un expediente y que permiten dictar la ms correcta

resolucin].
109.

Jurdicas/Jurdicos: Aquello que atae al derecho o se ajusta al

mismo.[reglas jurdicas: principios o mximas que recogen lo sustancial del

Derecho y que de forma simplificada dan la medida del comportamiento recto]
[esfera jurdica: mbito o espacio que concierne al Derecho] [relaciones
jurdicas: conexiones o tratos de la vida social o humana que tienen
consecuencias en el mbito del Derecho] [situacin jurdica: conjunto de
realidades concernientes al Derecho que afectan a personas o cosas] [rgimen
jurdico: conjunto de normas que regulan determinada rea del Derecho]
[actuacin jurdica: ver actuacin] [ordenamiento jurdico: ver ordenamiento]
[concepto jurdico indeterminado: ver concepto] [estatuto jurdico: ver
estatuto] [efectos jurdicos: son las consecuencias que el Derecho atribuye a
determinados hechos y actos].
110.

Juridicidad: Tendencia o criterio favorable a encontrar las soluciones

de los asuntos polticos y sociales en el Derecho.

111.

Jurisdiccin: Poder o autoridad para ejercer el gobierno y ejecutar las

leyes o administrar justicia en un mbito determinado por medio de rganos

creados al efecto. [jurisdiccin ordinaria: es la constituida por los juzgados y
tribunales del orden civil y penal comn como contraposicin a otros de
carcter especial o privilegiado].
112.

Jurisdiccional: Cada una de las ramas en la que se estructuran los

rganos del Poder Judicial.

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113.

Lagunas: [lagunas de la ley: vacos legislativos que pueden ser

completados por los medios previstos por el derecho].

114.

Legalidad: Conforme a la Ley.[principio de legalidad: se refiere al

sometimiento de los ciudadanos y la administracin pblica a la Ley y al

derecho. En el derecho administrativo sancionador hace referencia a la
necesidad de que previamente a la sancin de una conducta sta se encuentre
recogida en una ley como sancionable].
115.

Legitimidad: Reconocimiento o aceptacin de una determinada

situacin o conducta por ser ajustada a Derecho.

116.

Lesividad: [declaracin de lesividad: ver declaracin].

117.

Ley: Norma conteniendo un mandato general, que ha sido aprobada por

los rganos que segn la Constitucin tienen atribuidos el poder legislativo, y se

publican oficialmente con tal carcter. [imperio de la ley: ver rule] [principio de
reserva de ley: es el mandato consitucional para que determinadas materias
slo puedan regularse por ley, excluyendolas del mbito del resto de las
normas].
118.

Licencia: Autorizacin administrativa que legitima a los particulares

para la realizacin de una determinada actividad.

119.

Litigio: Pleito, disputa, contienda.

120.

Mandato: Contrato por el que se obliga a una persona a prestar algn

servicio o hacer alguna cosa por cuenta o encargo de otra. Encargo o

representacin que por eleccin se le confiere a los diputados, concejales, etc.
121.

Maquinacin: [maquinacin fraudulenta: actuacin artificiosa y oculta,

mediante el engao o inexactitud consciente, que pretende obtener un

provecho contrario al derecho].
122.

Material/Materialmente: [estado material: ver estado] [efectos

materiales: consecuencias reales que el orden jurdico atribuye a determinados

hechos o actos] [actuaciones materiales: ver actuacin] [ejecutndola
materialmente: ver ejecutndola].

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123.

Mora: Retraso en cumplir una obligacin; por lo comn la de pagar

cantidad lquida y vencida.

124.

Motivacin: Explicacin de las causas o razones de la decisin que se

adopta. [resolucin motivada: cuando en la declaracin de voluntad del rgano

que resuelve un expediente ste explica las causas o razones de su decisin].
125.

Multa: Sancin consistente en el pago de una suma de dinero que se

impone por una falta, exceso o delito, o por contravenir a lo que, con esta
condicin, se ha pactado. [multa coercitiva: ver coercitiva].
126.

Nominativo: [documento nominativo: escrito que contiene la relacin

de hechos y circustancias relativas a personas identificadas por su nombre].

127.

Norma/Normativo: Precepto jurdico de aplicacin general. [norma

habilitante: ver habilitante] [sistema normativo: conjunto de preceptos jurdicos

convenientemente ordenados y enlazados entre s de forma lgica].
128.

Notificacin:

Comunicacin

de

un

hecho

resolucin

los

destinatarios con las formalidades exigidas para se deriven los efectos jurdicos
previstos.
129.

Nulidad: Vicio que afecta a la validez de un acto, es decir, a su fuerza

de obligar y tener efecto por ser contrario a las leyes o carecer de los
elementos que requieren su contenido o su forma.
130.

Oficialidad: [principio de oficialidad: es aquel que obliga a la

Administracin Pblica a realizar las tareas que tiene encomendadas de acuerdo

con su competencia con independencia de que se lo soliciten o no los
interesados afectados].
131.

Oficio: [de oficio: actuacin de la Administracin Pblica que no

requiere que sea solicitada por los interesados afectados] [impulsin de oficio:
trmites que realiza la Adminstracin Pblica, a los que est obligada, por
atribuirselos su competencia aunque no hayan sidos solicitados por los
interesados afectados].

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132.

Orden: Conjunto de normas positivas vigentes relacionadas entre s y

jerarquizadas. Como norma: disposicin de carcter general dictada por el

titular de un departamento. [orden jurisdiccional: ver jurisdiccional].
133.

Ordenamiento: [ordenamiento jurdico: conjunto de normas que en un

determinado momento histrico rige en una comunidad].

134.

Ordinaria: Que acontece comnmente, con regularidad. [jurisdiccin

ordinaria: ver jurisdiccin] [tribunales ordinarios: ver jurisdiccin ordinaria].

135.

rgano: Conjunto de unidades que integran la Administracin a travs

de las cuales acta.

136.

Ostenta: [ostenta competencias: funciones y facultades que tiene

atribuidas un rgano de la Administracin Pblica].

137.

Particulares:

Persona

inters

de

carcter

privado

como

contraposicin a la Administracin Pblica. Dcese de los bienes privados, de lo

que no es de propiedad o uso pblico.
138.

Paz: [principio de paz jurdica: Existencia de una interpretacin de las

normas aceptada por todos. Implica el respeto a las situaciones de hecho

existentes cuya controversia se acepta que sea decidida por los procedimientos
previstos en la Ley].
139.

Peticin: [peticin graciable: cuando la solicitud que se efecta es de

concesin libre por quin tiene la competencia que puede actuar sin ninguna
sujecin a norma o precepto].
140.

Plazo: Trmino o tiempo sealado para una cosa. [plazo de

interposicin: ver interposicin] [plazo de resolucin: trmino o plazo que tiene

el rgano de la Administracin Pblica competente para emitir la declaracin de
voluntad que corresponde a la decisin de un expediente].
141.

Poder/Poderes: Es la facultad o autorizacin para hacer una cosa. En

el Estado es la superior potestad rectora y coactiva. [desviacin de poder: ver

desviacin] [poderes exorbitantes: ver exorbitantes] [Poder Pblico: Funciones
o facultades que corresponden al Estado. En su organizacin, conjunto de las

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autoridades que gobiernan un Estado] [situacin de poder: obtener una

posicin de privilegio o prevalencia] [divisin de poderes: principio por el que
se encomiendan las distintas funciones o facultades del Estado a rganos
diferentes determinados constitucionalmente, con la finalidad de que se
contrapesen] [poder ejecutivo: ver ejecutivo] [poder jurdico: hace referencia a
la atribucin de facultades que da el derecho] [poder poltico: ver Poder
Pblico, suele excluirse de esta acepcin la funcin judicial].
142.

Positivista: [posicin positivista: aquella que se atiene exclusivamente

a la norma promulgada y en vigor, ya sea divina o humana, frente al derecho

natural].
143.

Postulados: Proposicin cuya verdad se admite sin pruebas y que es

necesaria para servir de base en razonamientos posteriores.

144.

Potestad: [potestades administrativas: ver administrativa] [potestades

discrecionales: ver discrecionales] [potestades regladas: cuando las facultades

se ejercen sujetas estrictamente a normas o preceptos] [potestades del Estado:
ver poder, en su acepcin Poder Pblico] [potestades tributarias: facultades
que se tiene en cuestiones de tributos].
145.

Potestativamente: Que est en la facultad o potestad que tiene uno.

Que se puede hacer o no.

146.

Preceptivo: Cada una de las instrucciones o reglas de obligado

cumplimiento que se establecen en una materia determinada. Cuando se refiere

a informes o trmites, establece la obligacin de su realizacin. [no preceptivo:
que no tiene un carcter obligatorio].
147.

Prerrogativas: Facultad jurdica singular. Facultad importante de

alguno de los poderes supremos del Estado en orden a su ejercicio o las

relaciones con los dems poderes.
148.

Prescripcin: Adquisicin o extincin de un derecho o accin de

cualquier clase por el transcurso del tiempo en las condiciones previstas por la
ley.

Pgina 129 de 146

149.

Presuncin: Deduccin de un hecho no demostrado de otro que s lo

est.
150.

Presunto: Que se valora como verdadera en tanto no se pruebe lo

contrario. [acto presunto: transcurrido el plazo para la resolucin, y el rgano

competente no la hubiese dictado expresamente, tendr los efectos que marca
la ley; pudindose solicitar por el interesado la certificacin de acto presunto].
151.

Prevalezca: Primaca de una cosa sobre otra.

152.

Prevaricacin: Delito que realizan empleados pblicos dictando o

proponiendo,

sabiendas

por

ignorancia

inexcusable,

resolucin

manifiestamente injusta.
153.

Principio: Reglas fundamentales del ordenamiento jurdico en las que

se fundamentan el resto de las que lo componen [principio in dubio pro

actione: del Latn: en caso de duda a favor de la accin. Hace referencia a la
conservacin de los actos administrativos an cuando existan dudas sobre su
eficacia o validez].
154.

Priori: [a priori: antes de examinar el asunto de que se trate].

155.

Procedimiento: Actuacin por trmites judiciales o administrativos.

[procedimiento

contradictorio:

ver

contradictorio]

[procedimiento

administrativo: cauce formal necesario para la produccin de actos y

disposiciones administrativas que garantiza su acierto y legalidad].
156.

Proceso: Conjunto de las fases sucesivas de una actuacin.

157.

Proporcionalidad: [proporcionalidad en la pena: es el principio segn

el cual la pena debe corresponderse con la gravedad del delito y el grado de

culpabilidad del reo] [proporcionalidad en la sancin: es el principio segn el
cual la sancin debe corresponderse con la gravedad del hecho y el grado de
responsabilidad del sancionado].
158.

Proscripcin: Prohibir el uso de una cosa o la realizacin determinadas

actividades. Derogacin de normas.

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159.

Prueba: Elementos o medios a travs de los cuales se acreditan los

hechos que deben tomarse en consideracin en la resolucin del procedimiento.

160.

Publicacin: Manifestacin al pblico de un trmite por imposibilidad

de notificrselo individualmente a los interesados. Para la ley promulgacin,

conocimiento general y pblico mediante la insercin de la norma jurdica en
Boletn Oficial.
161.

Pblico: [dominio pblico: ver dominio] [servicio pblico: aquel que es

realizado por entes pblicos o personas fsicas o jurdicas que acten por
delegacin o concesin de la Administracin. Es necesario que dicha actividad
est destinada a satisfacer necesidades pblicas colectivas y sea asumida,
regulada y fiscalizada por los poderes pblicos].
162.

Quorum: Proporcin de votos favorables que requiere la adopcin de

un acuerdo. Nmero mnimo de miembros de un organo colegiado legalmente

necesarios para su valida constitucin y la adopcin de acuerdos.
163.

Rango: Orden jerrquico de las leyes y disposiciones.

164.

Recepcin: Admisin de documento o escrito.

165.

Recusacin: Acto por el que los interesados pretenden que las

autoridades o el personal al servicio de las Administraciones Pblicas se

abstengan de intervenir en un procedimiento por concurrir en ellos algunas de
las circunstancias previstas legalmente. (Art. 20.2 de la LRJAP y PAC).
166.

Recurso: Accin que concede la ley al interesado para reclamar contra

las resoluciones, bien contra la autoridad que las dict o bien ante alguna otra.
[interponer el recurso: ver interponer] [recurso administrativo: aquel que
concede la ley contra las resoluciones administrativas y los actos de trmite que
determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan
indefensin] [Recurso de revisin: ver revisin]. (Art. 107 de la LRJAP y PAC).
167.

Rgimen: [rgimen administrativo: ver administrativo] [rgimen

jurdico: ver jurdicas] [rgimen estatutario: conjunto de normas al que est

sometida una persona o cosa por su relacin especial con la Administracin
Pblica].

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168.

Reglamento: Normas aprobadas por los organos de la Administracin

Pblica de rango inferior a la ley. (Art. 51 de la LRJAP y PAC).

169.

Regladas/Reglas: [potestades regladas: ver potestades] [elementos

reglados: componente de un procedimiento que se encuentra estrictamente

regulado por las normas] [reglas jurdicas: ver jurdicas].
170.

Reiteracin: Volver a decir o ejecutar, repetir una cosa. En derecho

penal o sancionador: circunstancia que puede ser agravante, derivadas de

anteriores condenas o sanciones, por circunstancias distintas de la valorada.
171.

Relaciones:

[relaciones

jurdicas:

ver

jurdica]

[relaciones

contractuales: nacidas de los contratos].

172.

Requerimiento: Comunicacin por la que la Administracin obliga a

una persona para que haga o deje de hacer una cosa, o le pregunta exigiendo
una respuesta.
173.

Reserva: [principio de reserva de ley: ver ley].

174.

Resolucin: Es la declaracin de voluntad del rgano administrativo

por la que se pone fin el procedimiento, decidiendo las cuestiones planteadas.

[plazo de resolucin: ver plazo]. (Art. 89 de la LRJAP y PAC).
175.

Restrictiva: [interpretacin restrictiva: explicar el sentido de una

norma restringidamente, tendiendo a reducir los supuestos a los que pueda

aplicarse].
176.

Retroactividad: Aplicacin de las normas a situaciones anteriores a su

entrada en vigor o al comienzo de su eficacia.

177.

Revisin:

[revisin

de

oficio:

instrumento

en

manos

de

la

Administracin para la anulacin de sus propios actos]. (Art.102 y ss 118 de la

LRJAP y PAC). [Recurso de revisin: aquel que se interpone por motivos
extraordinarios y tasados, determinados por la propia ley].
178.

Revocado: Anulado, sustituido o enmendado por autoridad distinta de

la que haba dictado resolucin. Acto jurdico que deja sin efecto otro anterior.

Pgina 132 de 146

179.

Rogacin: Peticin. [principio de rogacin: cuando se acta previa

peticin del interesado].

180.

Rule: [rule of law: the rule of law es una expresin inglesa cuya

traduccin al castellano es imperio de la ley y que se refiere a la necesidad de

la ley como orden superior de un Estado, en cuanto que regule lo pblico y lo
privado implicando igualdad jurdica].
181.

Sancin: Carga o pena que la ley establece para quien la infrige.

182.

Separado: [por separado: accin que, an teniendo alguna conexin

con acto o procedimiento, debe ejercitarse ajena o aisladamente a los mismos].

183.

Silencio:

[silencio

administrativo:

efectos

legalmente

previstos,

estimatorios o desestimatorios, que se producen por el transcurso del plazo de

resolucin del procedimiento]. Ver presunto.
184.

Soberana: Autoridad suprema del poder pblico. [soberana nacional:

art.1.2 de la Constitucin: reside en el pueblo espaol, del que emana los

poderes del Estado, se ejerce por medio de los rganos constitucionales
representativos] [afirmacin de la soberana nacional: defensa frente al poder
de otros Estados u otras instancias].
185.

Sometimiento/Sumisin: [sometimiento pleno a la Ley y al Derecho:

comportamiento conforme a la ley y al derecho] [sometimiento a la ley en

sentido formal: acatamiento del rango y del procedimiento de aprobacin de la
ley] [sometimiento a la ley en sentido material: acatamiento al carcter
sustantivo de la ley].
186.

Status: Posicin. [status quo: posicin existente en el momento que se

indique].
187.

Subsanacin: Reparar o remediar un defecto, o resarcir un dao.

(Art.67, 71, 76.2 de la LRJAP y PAC).

188.

Subsidiaria: Se dice de la accin o responsabilidad que suple a otra

principal.

Pgina 133 de 146

189.

Supletorio: [derecho supletorio: aquel que el ordenamiento jurdico

establece que debe aplicarse cuando no se haya promulgado o tenga una

laguna el que sera de directa aplicacin].
190.

Suspensin: [no suspende la eficacia del acto: mantenimiento de los

efectos del acto a pesar de haber sido recurrido].

191.

Tcito:

Sobreentendido.

Que

sin

necesidad

de

manifestarlo

expresamente se tiene en cuenta. [acto tcito: aquellos que en los que la

Administracin expresa su voluntad mediante actuaciones materiales e incluso
smbolos]
192.

Tasado:

Limitado.

Fija

expresamente,

de

forma

limitada,

las

condiciones o caractersticas de cualquier acto o derecho.

193.

Terceros: Aquellos que son ajenos a las partes de una relacin jurdica,

pero intervienen de alguna forma en la misma.

194.

Trmino: Tiempo determinado, ltimo momento de la duracin o

existencia de un plazo.
195.

Tiempo: [presentado en tiempo y forma: dcese de la documentacin o

solicitud que es recepcionada por rgano competente, en el plazo y en el modo

preescrito legalmente].
196.

Titular:

Persona

que

ostenta

derechos,

intereses

legtimos

obligaciones. Persona que ejerce legalmente las competencias de un rgano.

197.

Trmite: Cada uno de los pasos o diligencias que hay que realizar en

un procedimiento hasta su conclusin. [trmite de audiencia: ver audiencia].

198.

Transaccin:

Pacto

convenio

al

que

llegan

las

partes

voluntariamente.
199.

Tribunales: Lugar destinado a los jueces para administrar justicia y

dictar sentencias. [tribunales ordinarios: ver jurisdiccin] [tribunales especiales:

son aquellos creados para el conocimiento y juicio de determinadas materias
y/o personas, en razn de su relevancia, privilegios o caractersticas especficas,
en contraposicin a los tribunales y juzgados ordinarios].

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200.

Ulterior: Posterior. [sin ulterior recurso: que no es posible recurso].

201.

Vlidamente/Validez: Condicin, cualidad del acto jurdico por la que

surte todos los efectos de acuerdo con su naturaleza.

202.

Vicio: Defecto o irregularidad que tendr las consecuencias marcadas

por la ley de acuerdo con su gravedad.

203.

Vigencia: Permanencia de la norma en el tiempo que la hace de

cumplimiento obligado.
204.

Vinculante: Obligatoriedad del contenido de una accin o de un

informe.
205.

Vista: [vista del expediente: acceso al expediente para su estudio y

anlisis; conocimiento del mismo que posibilita un mejor fundamento de las

alegaciones por los interesados]. (Art. 84 de la LRJAP y PAC).

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ANEXO II
Lecturas

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Anexo II: Lecturas

Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
Constitucin Espaola
Ley 6/1997, de 14 de abril de Organizacin y Funcionamiento de la
Administracin General del Estado.
Ley 50/1997, de 27 de noviembre del Gobierno.
Ley 29/1998, de 13 de julio reguladora de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa.
Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo por el que se regula la
presentacin

de

solicitudes,

escritos

comunicaciones

ante

la

Administracin General del Estado, la expedicin de copias de

documentos y devolucin de originales y el rgimen de las oficinas de
registro.
Ley 4/1999, de 13 de enero de modificacin de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
del Procedimiento Administrativo Comn.
Sentencia

50/1999,

de

de

abril

de

1999

Recursos

de

inconstitucionalidad 521/1993 y 547/1993 (acumulados). Promovidos,

respectivamente, por la Junta de Castilla y Len y por el Consejo
Ejecutivo de la Generalidad de Catalua contra determinados preceptos
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
Voto Particular.
Ley 24/2001, de 27 de diciembre de Medidas Fiscales, Administrativas
y del Orden Social.
Ley Orgnica 14/2003, de 20 de noviembre, de Reforma de la Ley
Orgnica 4/2000, de 11/1, sobre derechos y libertades de los
extranjeros en Espaa y su integracin social, modificada por la Ley
Orgnica 8/2000, de 22 de diciembre; de la Ley 7/1985, de 2 de abril,

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Reguladora de las Bases del Rgimen Local; de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn, y de la Ley 3/1991, de 10 de
enero, de Competencia Desleal.
Ley 62/2003, de 30 de diciembre de medidas fiscales, administrativas
y del orden social.
Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero por el que se regulan los
registros y las notificaciones telemticas, as como la utilizacin de
medios telemticos para la sustitucin de la aportacin de certificados
por los ciudadanos. Ley 6/2004, de 28 de diciembre del Presidente y del
Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma de la Regin de
Murcia.
Ley 7/2004, de 28 de diciembre de Organizacin y Rgimen Jurdico
de la Administracin pblica de la Regin de Murcia.
Ley 1/2002, de 20 de marzo de adecuacin de los procedimientos de
la Administracin Pblica de la Regin de Murcia a la LPAC.
Decreto 17/2004, de 27 de febrero que regula los plazos mximos
para

dictar

procedimientos.

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notificar

resolucin

expresa

en

determinados

NDICE
Objetivos generales........................................................................................................ 5
Mdulos .......................................................................................................................... 5
Bloque I: El Acto Administrativo .................................................................................... 7
Mdulo 1: El Acto Administrativo. .................................................................................. 7
1.1 Concepto ............................................................................................................ 7
1.2. Elementos ......................................................................................................... 9
1.2.1. La produccin del acto: competencia y procedimiento ........................ 9
Mdulo 2: Elementos del Acto Administrativo: Contenido, Motivacin, Forma
y Procedimiento ..................................................................................................... 16
2.1. Contenido ........................................................................................................ 16
2.2. Motivacin ....................................................................................................... 17
2.3. Forma .............................................................................................................. 19
2.4. Procedimiento ................................................................................................. 19
Mdulo 3: El Silencio Administrativo ............................................................................ 23
I. Obligacin de resolver ........................................................................................ 23
3.1. Obligacin y excepciones ................................................................................ 23
3.2. Plazo para resolver .......................................................................................... 23
3.3 Informacin sobre el plazo............................................................................... 25
3.4. Suspensin del plazo para resolver y notificar ................................................ 25
3.5. Ampliacin del plazo ....................................................................................... 27
3.6. Responsabilidad .............................................................................................. 27
II. El Silencio administrativo .................................................................................. 28
3.7. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del
interesado .................................................................................................... 29
3.8. Falta de resolucin expresa en procedimientos iniciados de oficio ................. 32
Mdulo 4: Nulidad ........................................................................................................ 35
4.1. Nulidad y anulabilidad..................................................................................... 35
4.2. Nulidad ............................................................................................................ 36
4.2.1. Actos nulos ......................................................................................... 36
4.2.2. Disposiciones administrativas nulas .................................................. 39
4.3. Anulabilidad .................................................................................................... 39
4.4. El principio favor acti y su incidencia sobre la invalidez del acto
administrativo .............................................................................................. 41
4.4.1. Intransmisibilidad de la invalidez ...................................................... 41
4.4.2. Conversin ......................................................................................... 42

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4.4.3. Conservacin...................................................................................... 42
4.4.4. Convalidacin ..................................................................................... 43
Mdulo 5: La eficacia del Acto Administrativo.............................................................. 45
5.1. Introduccin.................................................................................................... 45
5.2. La eficacia de los actos administrativos en el tiempo ..................................... 46
5.2.1. Demora en la eficacia del acto ........................................................... 46
5.2.3. Retroactividad de los actos administrativos ...................................... 47
5.2.4. Cese temporal de la eficacia: la suspensin ....................................... 48
Mdulo 6: Notificacin y publicacin ............................................................................ 51
I. Notificacin......................................................................................................... 52
6.1. Requisitos de la notificacin: en particular, su contenido ............................... 52
6.2. Prctica de la notificacin ............................................................................... 53
6.2.1. Lugar y medio de notificacin ............................................................ 53
6.2.2. Notificacin a persona distinta del interesado ................................... 55
6.2.3. Utilizacin de medios telemticos ...................................................... 57
6.2.4. El rechazo de la notificacin............................................................... 58
6.2.5. Notificacin por medio de la publicacin de anuncios ....................... 58
II. La publicacin ................................................................................................... 59
6.2. La publicacin sustitutoria .............................................................................. 59
6.3. La publicacin de los actos administrativos .................................................... 59
6.4. Indicacin de notificaciones y publicaciones .................................................. 60
Mdulo 7: Ejecucin del Acto Administrativo ............................................................... 61
7.1. Ejecutividad y ejecutoriedad ........................................................................... 61
7.2. Principios de la ejecucin forzosa ................................................................... 63
7.2.1. Principio de menor onerosidad y de proporcionalidad ....................... 63
7.2.2. Principio de legalidad ......................................................................... 64
7.2.3. Principio de congruencia .................................................................... 64
7.3. Requisitos formales de la ejecucin forzosa ................................................... 65
7.4. Los medios de ejecucin forzosa ..................................................................... 65
7.4.1. El apremio sobre el patrimonio .......................................................... 66
7.4.2. La ejecucin subsidiaria ..................................................................... 66
7.4.3. Multa coercitiva ................................................................................. 67
7.4.4. Compulsin sobre las personas .......................................................... 68
Bloque II: El Procedimiento Administrativo ................................................................. 69
Mdulo 8: El Procedimiento y sus fases: Iniciacin y Ordenacin ................................ 69

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8.1. La iniciacin del procedimiento ....................................................................... 69

8.1.1. Iniciacin de oficio ............................................................................. 69
8.1.2. La iniciacin a solicitud de persona interesada .................................. 70
8.1.3. Declaracin responsable y comunicacin previa ................................ 75
8.2. La ordenacin .................................................................................................. 76
8.2.1. Principio de oficialidad o de impulso de oficio ................................... 76
8.2.2. Principio de celeridad ......................................................................... 77
8.2.3. Cumplimiento de trmites por los interesados .................................. 77
8.2.4. Cuestiones incidentales ..................................................................... 79
Mdulo 9: El Procedimiento y sus fases: Instruccin ................................................... 81
9.1. Introduccin.................................................................................................... 81
9.1.1. Alegaciones ........................................................................................ 81
9.1.2. Prueba................................................................................................ 82
9.1.3. Informes ............................................................................................ 83
9.1.4. Trmite de audiencia.......................................................................... 85
9.1.5. Informacin pblica ........................................................................... 86
9.1.6. Norma general sobre la actuacin de los interesados ........................ 87
Mdulo 10: El Procedimiento y sus fases: Finalizacin................................................. 89
10.1. Finalizacin ................................................................................................... 89
10.1.1. Resolucin........................................................................................ 90
10.1.2. El desistimiento y la renuncia .......................................................... 91
10.1.3. La caducidad .................................................................................... 92
10.2. Ejecucin ....................................................................................................... 93
Mdulo 11: La revisin de oficio ................................................................................... 97
11.1. Introduccin.................................................................................................. 97
11.2. La revisin de actos y disposiciones nulos .................................................... 98
11.3. La declaracin de lesividad de los actos anulables...................................... 100
11.4. Revocacin de actos de gravamen o desfavorables .................................... 101
11.5. Rectificacin de errores materiales ............................................................. 102
11.6. Los lmites de las facultades revisorias ....................................................... 102
Mdulo 12: Los recursos administrativos ................................................................... 105
12.1. Concepto y clases ........................................................................................ 105
12.2. Normas comunes a todos los recursos ........................................................ 106
12.2.1. Interposicin del recurso ............................................................... 106
12.2.2. Error en la calificacin del recurso ................................................. 106

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12.2.3. Los vicios y defectos ...................................................................... 107

12.2.4. La interposicin de cualquier recurso ............................................ 107
12.2.5. Audiencia a los interesados............................................................ 107
12.2.6. Resolucin...................................................................................... 108
12.3. Actos que ponen fin o no a la va administrativa ......................................... 108
12.4. Recurso de alzada ....................................................................................... 110
12.5. Recurso potestativo de reposicin .............................................................. 111
12.6. Recurso extraordinario de revisin ............................................................. 111
Anexo I: Glosario de trminos.............................................................................. 115
Anexo II: Lecturas ............................................................................................... 139

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Pgina 145 de 146

Regin de Murcia
Consejera de Presidencia y Administraciones Pblicas