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Parte 2

Captulo 5
Marcos regulatrios e auditoria governamental
da dvida pblica
Larcio M. Vieira

Introduo

Este captulo descreve, em perspectiva geral, os marcos regulatrios e o processo de auditoria governamental sobre a dvida pblica brasileira. A importncia desses dois temas no processo de gesto da dvida
pblica destacvel, pois uma eficiente administrao da dvida no completa se no houver marcos regulatrios consistentes e instituies fortes.
Para tanto, o captulo encontra-se dividido em quatro sees. Alm desta Introduo, a seo 2 estuda
os marcos regulatrios brasileiros envolvendo: anlise sobre a estrutura do sistema jurdico brasileiro, apresentao de marcos conceituais sobre dvida pblica nas legislaes, descrio dos papis dos agentes envolvidos
e apresentao das principais regras sobre endividamento nas legislaes brasileiras.
J a seo 3 estuda o processo de auditoria governamental aplicado gesto da dvida pblica e
engloba aspectos conceituais sobre auditoria governamental e descrio e anlise das caractersticas das
instituies que realizam auditoria governamental no Brasil, com destaque para os aspectos associados sua
independncia e objetividade e ao mandato para auditar a dvida pblica. Por fim, a quarta seo apresenta
os principais pontos destacados neste captulo.
Ao longo deste captulo ser possvel observar que o pas possui arcabouo institucional slido, com
marcos regulatrios consistentes, que estabelecem conceitos fundamentais, atribuies e responsabilidades
para todos os agentes envolvidos em qualquer instncia, mecanismos de enforcement que contemplam limites,
vedaes e punies, alm de regras para transparncia fiscal abrangentes. Assim, tanto no tocante aos marcos
regulatrios quanto no que se refere ao processo de auditoria governamental, o pas encontra-se alinhado com
as melhores prticas difundidas pelos organismos internacionais de referncia, em particular o Banco Mundial,
o Fundo Monetrio Internacional e o International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI).

Marcos regulatrios sobre dvida pblica no Brasil

O estudo dos marcos regulatrios brasileiros sobre a dvida pblica englobar: i) descrio da estrutura
do sistema jurdico brasileiro, em especial aquele aplicado gesto da dvida pblica; ii) apresentao de
marcos conceituais sobre dvida pblica nas legislaes; iii) descrio dos papis dos agentes envolvidos nas
definies normativas e na gesto da dvida pblica; e iv) apresentao das principais regras sobre endividamento nas legislaes brasileiras.

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2.1 Estrutura do sistema jurdico brasileiro

O estudo dos marcos regulatrios sobre dvida pblica no Brasil pode ser dividido em trs mbitos:
a) marcos conceituais; b) marcos sobre papis dos agentes pblicos envolvidos; e c) regras para endividamento do setor pblico.
Para se estudar todos os marcos, necessrio prvio conhecimento sobre a estrutura normativa brasileira.
Como conhecido, o sistema jurdico brasileiro baseado no chamado civil law (ou public law), de tradio
europeia, como contraponto ao common law, de tradio anglo-sax. O sistema de civil law est calcado na
tradio de codificaes de leis com profundas diferenas entre governana pblica e governana privada.
Nesse contexto, o sistema brasileiro composto, dentre outros, pelas seguintes espcies normativas:
a) Constituio; b) emendas constitucionais; c) leis complementares; d) leis ordinrias; e) medidas provisrias; e f) resolues.
H um escalonamento de normas e, portanto, as leis submetem-se Constituio e s eventuais emendas
constitucionais. A Constituio Federal atual foi promulgada em 1988.

As leis complementares, as leis ordinrias, as medidas provisrias e as resolues no tm diferenas


hierrquicas especficas, mas suas diferenas esto, regra geral, intrinsecamente associadas s matrias que
podem regular e rigidez, inclusive temporal, das disposies que regulam.
Segundo Moraes (2004), a razo da existncia de lei complementar consubstancia-se no fato de
o legislador constituinte ter entendido que determinadas matrias, apesar da evidente importncia, no
deveriam ser regulamentadas na prpria Constituio Federal, sob pena de engessamento de futuras alteraes; mas, ao mesmo tempo, no poderiam comportar constantes alteraes por meio de um processo
legislativo ordinrio.
A lei complementar diferencia-se ento da lei ordinria por dois motivos: a) de ordem material e b) de
ordem formal. No primeiro caso, somente poder ser objeto de lei complementar a matria explicitamente
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prevista na Constituio Federal. O segundo caso diz respeito ao processo legislativo de criao da lei, pois
o qurum para aprovao de lei complementar de maioria absoluta. Esse qurum inviabiliza alteraes
constantes da lei complementar provendo certa estabilidade e alguma rigidez a esse tipo de norma.
As medidas provisrias so emitidas pelo chefe do Poder Executivo e caracterizam-se como atos
normativos excepcionais e cleres para situaes de urgncia e emergncia. So substitutas dos chamados
decretos-leis, que foram extintos pela Constituio Federal de 1988. Os decretos-leis diferenciavam-se das
medidas provisrias pela natureza das matrias permitidas, sendo para estas mais restrita, e pelo prazo de
vigncia, para estas de apenas sessenta dias, a partir dos quais se exige um processo especial para sua votao
pelo Congresso Nacional.
A questo da vigncia do decreto-lei to relevante que a prpria Constituio Federal de 1988 recepcionou alguns desses normativos no novo ordenamento jurdico. A recepo ocorre porque, apesar de a
nova ordem constitucional ser incompatvel e por isso revogar com a ordem constitucional antiga, no h
necessidade de nova produo legislativa infraconstitucional nos casos em que no houver essa incompatibilidade. Da a plena validade de alguns decretos-leis emitidos antes da Constituio Federal de 1988.1
O chefe do Poder Executivo pode ainda expedir decretos que no tm fora de lei com o objetivo de
dar aplicao lei, mas nunca para modific-la. Tambm no mbito do Poder Executivo podem ser expedidos
diversos atos normativos denominados infralegais (podendo se denominar portarias, instrues normativas
ou circulares), que se destinam a regulamentar leis sem, contudo, modific-las.
Por fim, as resolues so atos do Congresso Nacional ou de quaisquer de suas Casas (Cmara dos
Deputados ou Senado Federal) destinadas a regulamentar matria constitucionalmente vinculada a essas
instituies.
Ademais de compreender as espcies normativas, deve-se ressaltar que a Repblica Federativa do Brasil
um Estado Federalista, composto por entes autnomos e independentes, conforme se depreende da leitura
da prpria Constituio Federal (art. 1). O Estado brasileiro composto por Estados-membros, pelo Distrito
Federal (DF) e pelos municpios, ressaltando a caracterstica peculiar desse modelo, no qual estes ltimos
tambm integram o Estado Federalista como entes autnomos.
Nesse sentido, para cada um dos entes da Federao, a Constituio Federal estabeleceu um conjunto
de competncias legislativas, de gasto e de arrecadao, fornecendo as bases para o modelo denominado
federalismo fiscal. De acordo com o modelo adotado, cada um dos entes da Federao possui as seguintes
prerrogativas: a) capacidade de autogoverno; b) capacidade de autolegislao; c) capacidade de auto-organizao; e d) capacidade de autoadministrao. Por conta disso, o modelo de ordenamento jurdico apresentado
com as espcies normativas suprarrelacionadas replicado em todos os entes subnacionais.2
As diversas competncias constitucionais dos entes da Federao constituiro as despesas que sero
financiadas por receitas diversas. A Constituio Federal tratou tambm de especificar a distribuio das
receitas especificamente as de impostos entre os entes da Federao.
Ademais das receitas de impostos e outras a eles destinadas, os entes subnacionais (estados, DF e
municpios) tambm podem ser financiados por meio de endividamento e por transferncias de recursos que
Como, por exemplo, o Decreto-Lei n 201, de 1967, que dispe sobre as responsabilidades dos prefeitos e dos vereadores, inclusive no tocante gesto da dvida pblica, e o Decreto-Lei n 2.848, de 1940, denominado Cdigo Penal.
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Nesse caso, o topo da pirmide, na qual consta a Constituio Federal, substitudo, respectivamente, por Constituies Estaduais
e Leis Orgnicas Municipais nos estados e nos municpios. J os decretos presidenciais (federais) so substitudos por decretos do
governo de estado e decretos do prefeito municipal.
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se podem dar: a) da Unio para os estados, o DF e os municpios; ou b) de estados para municpios. A Unio,
nesse modelo, financia-se basicamente por meio de impostos, contribuies e dvida pblica, no recebendo,
em princpio, transferncias governamentais de outros entes.
Devido capacidade de autolegislao que cada ente da Federao possui, cada um deve elaborar e
executar sua prpria lei oramentria. Essa lei de ve conter suas receitas e despesas, inclusive aquelas relacionadas com o processo de endividamento.
A Constituio Federal delegou Unio a competncia para estabelecer normas gerais sobre finanas
pblicas (art. 24, I e II, e 1). A Unio utilizou tal prerrogativa ao promulgar a Lei Federal n 4.320, de 1964,
e a Lei Complementar n 101, de 2000 (conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal LRF), as quais
apresentam dispositivos relacionados dvida pblica que obrigam todos os entes da Federao.
Esse conjunto legislativo composto pela prpria Constituio Federal, pela Lei Federal n 4.320/64 e
pela LRF ser denominado doravante neste captulo de regulao orgnica ou estrutural da dvida pblica,
devido ao fato de que proveem os alicerces da gesto das finanas pblicas e da dvida pblica no pas.3
Adicionalmente, as Leis de Diretrizes Oramentrias (LDOs), que tratam de orientar as Leis Oramentrias
Anuais (LOAs), podem conter disposies relativas divida pblica. A LDO federal apresenta um captulo com
tais disposies. Esse conjunto legislativo receber a denominao de conjunto de regulao conjuntural
da dvida pblica, devido ao fato de que tais legislaes so aprovadas para vigorar durante o ano fiscal ao
qual se referem.
As principais caractersticas desses conjuntos de normas so apresentadas a seguir.

2.1.1 Lei Federal n 4.320, de 1964

A Lei Federal n 4.320/64 estatui normas gerais de direito financeiro para a elaborao e o controle
dos oramentos e balanos da Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito Federal. Trata-se de uma lei
ordinria com status de lei complementar, por haver sido recepcionada pela Constituio Federal de 1988
(art. 165) com tal caracterstica. De maneira geral, esta lei est preocupada com:
a)

estabelecer procedimentos de ordem oramentria, financeira, patrimonial e contbil para as entidades


do setor pblico;

b)

estabelecer disposies estruturais sobre as leis oramentrias;

c)

estabelecer princpios para contabilizao de atos de gesto, bem como evidenciao das demonstraes
contbeis.

A referida lei, portanto, dispe sobre regras gerais para preparao, execuo, contabilidade e divulgao de oramentos em cada nvel de governo, quesito considerado boa prtica de transparncia fiscal pelo
Fundo Monetrio Internacional (FMI), conforme apresentado em seu Manual de Transparncia Fiscal (MTF),
de 2007.
Esse conjunto de legislaes que compem o marco regulatrio estrutural da dvida pblica contempla normativos cuja abrangncia de aplicao nacional, ou seja, vlida para todos os entes integrantes da Federao. Em nvel federal, no entanto, destaca-se
ainda a Lei Federal n 10.179, de 2001, que dispe sobre os ttulos da dvida pblica de responsabilidade do Tesouro Nacional e o
Decreto-Lei n 1.312, de 1974, que fornece a base legal para emisses no exterior.
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Essa lei regulamentada em nvel federal pelo Decreto Federal n 93.872, de 1986. Esse decreto
dispe, entre outros aspectos, sobre a unificao dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, estabelecendo
que todas as receitas e todas as despesas devem transitar pela denominada Conta nica. Ambos os
normativos apresentam conceitos e regras sobre dvida pblica, os quais sero explicados nas subsees
seguintes (2.2 e 2.4).


2.1.2 Lei Complementar n 101, de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF)
A Lei Complementar n 101/2000 (LRF) estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a
responsabilidade na gesto fiscal. Encontra-se amparada na prpria Constituio Federal (art. 163) e suas
disposies. Alm de difcil modificao legislativa devido sua natureza, obrigam a Unio, os estados, o
Distrito Federal e os municpios (art. 1 2).
A LRF no revogou a Lei Federal n 4.320/64, mas alterou alguns conceitos (como, por exemplo, o
conceito de dvida fundada ou consolidada), o qual ser apresentado na subseo seguinte (2.2). Ela possui
um captulo inteiro dedicado s disposies sobre dvida e endividamento, incluindo regras e penalidades de
natureza fiscal, as quais tambm sero apresentadas em outra subseo (2.4).
A Lei Federal n 10.028, de 2000, denominada Lei de Crimes Fiscais, promoveu modificao no Cdigo
Penal (Decreto-Lei n 2.848, de 1940), inserindo o captulo denominado Dos Crimes contra as Finanas
Pblicas, bem como na Lei n 1.079, de 1950, que define os crimes de responsabilidade do presidente da
Repblica e dos governadores de estado, e ainda no Decreto-Lei n 201, de 1967, que dispe sobre a responsabilidade dos prefeitos, incorporando um conjunto de penalidades (punies criminais) a serem aplicadas
em caso de descumprimento de dispositivos da LRF, em especial aqueles relacionados ao endividamento do
setor pblico.
Em geral, as penalidades trazidas pelo ordenamento jurdico da LRF e da Lei Federal n 10.028/2000,
e ainda associadas s disposies da Constituio Federal, podem ser assim sistematizadas:

Sistematizao das penalidades relacionadas gesto da dvida pblica


Penalidades fiscais
Origem: LRF
Em geral, envolvem:
a) suspenso de transferncias
voluntrias;*
b) impossibilidade de contratao de operaes de
crditos; e
c) necessidade de obteno de
resultado primrio.

Penalidades criminais
Origem: Lei n 10.028/2000
Em geral, envolvem:
a) penas por crimes (deteno, recluso, cassao de mandato,
perda do cargo, inabilitao
para exerccio de qualquer
funo pblica por at cinco
anos);
b) penas por infraes administrativas (multa de 30% dos
vencimentos anuais).

Penalidades polticas
Origem: Constituio Federal
Em geral, envolve: interveno
federal em estado ou interveno estadual em municpio.

* exceo daquelas destinadas s reas de sade, educao e assistncia social.


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A subseo 2.4 apresenta essas penalidades associadas aos casos infringidos. No entanto, essas no so as
nicas penalidades a que o gestor de dvida pblica est sujeito, pois, em certos casos, tambm poder tornar-se
inelegvel ou sofrer faltas administrativas e censuras ticas, conforme ser apresentado na subseo 2.3.2.


2.1.3 Leis de Diretrizes Oramentrias (LDOs) e Leis Oramentrias Anuais (LOAs)
federais
As LDOs e as LOAs so leis ordinrias. Cada ente da Federao possui seu conjunto anual de LDOs e
LOAs. De acordo com a Constituio Federal, compete s LDOs dispor, entre outros, sobre: a) metas e prioridades da administrao pblica federal e b) elaborao da Lei Oramentria Anual.
O conjunto LDO, que dispe sobre regras para elaborao e execuo do oramento, e LOA, que contm
o prprio oramento anual, destina-se a separar os momentos de deciso macroeconmica e de alocao
microeconmica e encontra amparo constitucional (art. 165). Nesse caso, a coordenao LDO-LOA condio necessria para que o sistema alocativo funcione integrado com as metas fiscais e com a gesto da
dvida pblica.
A LRF incorporou novas atribuies LDO, em especial disposies relativas ao planejamento e transparncia fiscal, as quais sero detalhadas na subseo 2.4.2.1. A LDO federal vem apresentando anualmente
um captulo com disposies relativas Dvida Pblica Federal.

2.2 Marcos conceituais sobre dvida pblica

Os marcos conceituais sobre dvida pblica encontram-se dispostos nas legislaes integrantes do
conjunto de regulao orgnica suprarreferido e podem ser divididos em trs categorias: a) marcos sobre
conceitos de estoque (dvida pblica); b) marcos sobre conceitos de fluxos (operaes de crdito); e c) marcos
sobre atos potenciais geradores de dvidas (concesses de garantias).

2.2.1 Conceito legal de dvida pblica

De acordo com o Decreto Federal n 93.872, de 1986, que regulamenta a Lei Federal n 4.320, de 1964,
a dvida pblica abrange: a) dvida flutuante e b) dvida fundada ou consolidada (art. 115). A prpria Lei Federal
n 4.320/64, em conjunto com a LRF, apresenta os conceitos de dvida flutuante e dvida fundada.
Por essa lei, dvida flutuante um conceito exaustivo, no qual os elementos componentes se encontram
relacionados em seu prprio texto. Assim, a dvida flutuante pode ter duas origens principais:
Dvida flutuante (ou no consolidada)
Obrigaes oriundas da despesa oramentria constante do Oramento Anual
Servios da dvida a pagar (juros, encargos e
Restos a pagar (em geral, fornecedores de obras
amortizaes)
e servios pblicos)
Obrigaes oriundas de receitas no pertencentes ao setor pblico*
Depsitos

Dbito de tesouraria

*Tambm se enquadram como dvidas flutuantes as emisses de papel-moeda, as quais se submetem s disposies do Conselho Monetrio
Nacional, conforme normatizao estabelecida pela Lei n 4.595/64, que trata da regulao do sistema financeiro nacional.

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Restos a pagar so obrigaes financeiras primordialmente com fornecedores de obras e servios pblicos
geradas a partir de despesas oramentrias j realizadas, mas ainda no pagas at o dia 31 de dezembro de
cada exerccio financeiro. Em sentido amplo, os restos a pagar incluem os servios da dvida a pagar que tambm
se relacionam a despesas oramentrias j realizadas, mas ainda no pagas, associadas a juros, encargos e
amortizao do principal da dvida pblica, conforme disposto no Decreto Federal n 93.872/86 (art. 67).
Entende-se por depsitos as obrigaes financeiras relacionadas a valores diversos recebidos pela
administrao pblica (inclusive judiciais), bem como caues em dinheiro que, em princpio, devem ser devolvidas a quem de direito, aps a ocorrncia ou no de algum fato superveniente.
Entende-se por dbitos de tesouraria as obrigaes financeiras relacionadas contratao de operaes
de crdito por antecipao da receita oramentria, denominadas ARO. Constituem operaes de fluxo de
caixa equivalentes aos emprstimos para capital de giro de empresas, conforme se pode verificar pelo texto
da prpria Lei n 4.320/64 (art. 7) e da LRF (art. 38). Esto submetidas a regras constitucionais e a limites
legais advindos da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Cabe destacar que a LRF estabeleceu regras e limites para os itens restos a pagar e dbitos de
tesouraria, ambos integrantes da dvida flutuante, os quais sero comentados na subseo 2.4.
So dvidas fundadas (ou consolidadas) aqueles passivos cujo pagamento, amortizao ou resgate dependem de dotao na Lei Oramentria Anual. O conceito original advinha da Lei Federal n 4.320/64, que
dispunha que essa modalidade de dvida compreendia os compromissos de exigibilidade superior a 12 meses
contrados para atender a desequilbrio oramentrio ou financeiro de obras e servios pblicos (art. 98).
No entanto, no tocante questo do prazo, a LRF passou a incluir nessa categoria tambm as operaes
de crdito de prazo inferior a 12 meses cujas receitas tenham constado do oramento. Sendo assim, o conceito
de dvida pblica consolidada ou fundada passou a ser bem mais abrangente, no apenas no tocante a seus
elementos componentes, mas tambm ao prazo, que tanto pode ser curto quanto longo.
Dvida fundada ou consolidada (LRF, art. 29)
Montante total, apurado sem duplicidade, das obrigaes financeiras do ente da Federao
assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados e da realizao de operaes de
crdito para amortizao em prazo superior a 12 meses.
Tambm integram a dvida pblica consolidada as operaes de crdito de prazo inferior
a 12 meses cujas receitas tenham constado do oramento.
No tocante aos elementos componentes, o Decreto Federal n 93.872/86 (art. 115) j tipificava que a
dvida fundada pode ser:
a)

contratual: os valores originados de obrigaes financeiras assumidas em virtude de contratos, tratados


ou instrumentos congneres;

b)

mobiliria: os valores originados de obrigaes financeiras assumidas em virtude da emisso de ttulos


pblicos.

Neste ltimo caso, a prpria LRF (art. 29) apresenta o conceito de dvida mobiliria como a dvida
representada por ttulos emitidos pela Unio (nesse caso incluindo o Banco Central), pelos estados, pelo
Distrito Federal e pelos municpios.
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A dvida fundada ou consolidada pode ser externa ou interna e, segundo a LRF, est sujeita a regras e
limites, conforme definido pelo Senado Federal, os quais sero apresentados na subseo 2.4.

2.2.2 Conceito legal de operao de crdito

Com a promulgao da LRF, o conceito de operao de crdito tornou-se bem mais abrangente,
incluindo os compromissos financeiros assumidos em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite
de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de
bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos
financeiros (LRF, art. 29).
Ressalte-se que a expresso outras operaes assemelhadas remete a uma estrutura conceitual
exemplificativa de operaes de crdito, j que outras operaes, ainda que no expressamente ali tipificadas,
mas que impliquem financiamento ao setor pblico, tambm podem ser consideradas como tal.
Isso tambm pode ser corroborado pela leitura do disposto na prpria LRF (art. 29, 1), que dispe:
[...] equipara-se a operao de crdito a assuno, o reconhecimento ou a confisso de dvidas pelo ente
da Federao.
A operao de crdito deve ser inserida no oramento anual, conforme dispe a Lei Federal n 4.320/64,
e deve ser transparecida em demonstrativos especficos, conforme dispe a prpria LRF. Tais atributos sero
apresentados na subseo 2.4.2. H, ainda, nessa lei regras e limites para contratao de operaes de crdito,
as quais sero apresentadas na subseo 2.4.1.
Operao de crdito de grande importncia aquela relacionada ao refinanciamento da dvida mobiliria,
que consiste na emisso de ttulos para pagamento do principal da dvida, acrescido da atualizao monetria,
a qual tambm est sujeita a regras e limites que sero apresentados na subseo 2.4.

2.2.3 Conceito legal de concesso de garantia

oportuno registrar tambm que, a despeito de constiturem possveis compromissos do setor pblico,
as garantias concedidas ainda no so dvida lquida e certa. Pela LRF, concesso de garantia compromisso
de adimplncia de obrigao financeira ou contratual assumida por ente da Federao ou entidade a ele
vinculada (art. 29). Tambm est sujeita a regras e limites que sero apresentados na subseo 2.4.

2.3 Marcos sobre as responsabilidades dos agentes pblicos envolvidos

No tocante aos marcos regulatrios sobre as responsabilidades dos agentes envolvidos, destacam-se:
a) os papis do Parlamento, primordialmente emitindo normas; e b) do Executivo, primordialmente gerindo
a dvida pblica.
Nesta subseo ser possvel observar, em especial, que as atribuies e as responsabilidades dos poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio em todos os nveis do governo no tocante a questes fiscais e, em especial,
no tocante dvida pblica esto claramente definidos na Constituio Federal, o que atende s disposies
sobre transparncia fiscal emanadas pelo FMI (item 1.1.2), conforme avaliao realizada no Brasil por essa
mesma instituio (IMF, 2001).
Alm disso, deve ser observado que o estabelecimento de padres de tica para servidores pblicos, em
particular os referentes aos gestores da Dvida Pblica Federal, no mbito do Poder Executivo, alm de claros,
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so pblicos, conforme prescreve o FMI no MTF 2007 (item 4.2.1), tendo sido avaliados por este organismo
(IMF, 2001).
Por fim, de acordo com o Banco Mundial,4 uma boa governana requer que a legislao pelo menos
identifique as autoridades que podem contrair ou emitir novas dvidas, bem como o processo de gesto da
dvida pblica. O que se observa no caso brasileiro, com base nos parmetros apresentados, que o pas adota
as melhores prticas de gesto e governana apresentadas pelos organismos internacionais.

2.3.1 Papis do Poder Legislativo no tocante dvida pblica

No tocante ao Parlamento, de acordo com a Constituio Federal (art. 52), compete privativamente ao
Senado Federal brasileiro:
Competncias do Senado Federal em matria de dvida pblica
(Constituio Federal, art. 52)
Dvida pblica

Operaes de crditos

Garantias

Dvida consolidada

Operaes de crditos in- Concesso de garantias


terna e externa

O QUE: fixar, por proposta do


presidente da Repblica, limites
globais para o montante da dvida
consolidada.

O QUE: dispor sobre limites


globais e condies para as
operaes de crdito externo e
interno.

O QUE: dispor sobre limites e


condies para a concesso de
garantia em operaes de crdito
externo e interno.

PARA QUEM: Unio, estados,


Distrito Federal e municpios.

PARA QUEM: Unio, estados,


Distrito Federal e municpios.

PARA QUEM: Unio.

Dvida mobiliria

Operaes de crditos externa

O QUE: estabelecer limites


globais e condies para o montante da dvida mobiliria.

O QUE: autorizar operaes externas de natureza financeira

PARA QUEM: estados, Distrito


Federal e municpios.

PARA QUEM: Unio, estados,


Distrito Federal e municpios.

O Senado Federal exerceu sua competncia ao emitir as Resolues n 40 e n 43, ambas de 2001, que
dispem, respectivamente, sobre os limites globais para o montante da dvida pblica consolidada e da dvida
pblica mobiliria dos estados, do Distrito Federal e dos municpios e sobre as operaes de crdito internas
e externas e concesso de garantias desses mesmos entes.
Observa-se, portanto, que as competncias do Senado Federal no tocante ao tema dvida pblica e
operaes de crdito se destinam, em geral, a todos os entes da Federao (Unio, estados, Distrito Federal
e municpios).
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Managing public debt: from diagnostics to reform implementation.

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Esses dispositivos so naturalmente replicados nas Constituies Estaduais e nas Leis Orgnicas Municipais (equivalentes a Constituies Municipais), permitindo que os Parlamentos dos entes subnacionais
tambm possam dispor sobre tais matrias em seus nveis de governo.
No mbito federal, no entanto, compete, ainda, ao Congresso Nacional (Constituio Federal, art. 48)
dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio, inclusive sobre operaes de crdito, dvida pblica
e montante da dvida mobiliria federal e emisses de curso forado.
Conforme ser explicado na seo 3, o Tribunal de Contas da Unio5 integra o Poder Legislativo e tem
por misso institucional atuar como rgo de controle externo da gesto pblica (auditoria governamental
externa), possuindo mandato constitucional para auditar as operaes com dvida pblica.

2.3.2 Papis do Poder Executivo no tocante dvida pblica

No tocante ao Executivo, para o caso federal, a Lei Federal n 10.683, de 2003, dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos ministrios.6 Por essa lei, cabe ao Ministrio da Fazenda (MF), no
mbito do Poder Executivo, a administrao das dvidas pblicas interna e externa da Unio. Alm disso, a
prpria LRF atribui ao MF a verificao do cumprimento dos limites e das condies relativos realizao de
operaes de crdito de cada ente da Federao.
A Lei Federal n 10.683/2003 foi regulamentada pelo Decreto Federal n 6.102, de 2007, que aprovou
a estrutura interna do Ministrio da Fazenda (MF), atribuindo Secretaria do Tesouro Nacional (STN)7 a gesto
operacional da dvida pblica de responsabilidade direta ou indireta da Unio, inclusive a dvida externa
de responsabilidade do Tesouro Nacional, e a atribuio de verificar os aspectos relacionados s operaes
de crdito.
Atualmente, a Portaria MF n 183/2003 delega competncia do ministro da Fazenda ao secretrio do
Tesouro Nacional para realizao de operaes com ttulos pblicos, e a Portaria STN n 410/2003 define as
regras relacionadas aos leiles de ttulos pblicos.
A STN/MF detm papel primordial na gesto da Dvida Pblica Federal, tanto interna quanto externa, embora por muito tempo esse papel tenha sido dividido com o Banco Central. Em relao dvida
externa, at 2004 o Banco Central era o agente do Tesouro Nacional para operacionalizao das emisses
de bnus no exterior, funo transferida ao Tesouro a partir de janeiro de 2005, quando este passou a centralizar todas as atribuies referentes dvida externa federal. Em relao dvida interna, desde a criao da
STN, em 1986, esta recebeu a atribuio de emisso de ttulos para fins de poltica fiscal, enquanto o Banco
Central permaneceu com poderes para emisso de ttulos com o objetivo de poltica monetria. Entretanto, a
LRF, em seu art. 34, proibiu que o BC emitisse ttulos prprios, devendo passar a utilizar os ttulos do Tesouro
O Tribunal de Contas da Unio (TCU) a Entidade de Fiscalizao Superior (EFS), ou Supreme Audit Institution (SAI), brasileira.
Esta lei trata da organizao administrativa do Poder Executivo Federal a partir do governo do presidente Lula da Silva. A despeito
de ser uma lei de 2003, no entanto, outras leis anteriores j regulamentavam o papel do Ministrio da Fazenda no tocante gesto
da dvida pblica. Em cada governo, h uma lei dessa natureza que trata de disciplinar a forma de organizao do Poder Executivo
federal. No governo anterior, do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, esse dispositivo estava regulamentado pela Lei Federal
n 9.649, de 1998.
7
Na verdade, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) foi criada pelo Decreto Federal n 92.452, de 1986. A atribuio de gerir
tanto a dvida pblica mobiliria federal interna quanto a dvida externa de responsabilidade do Tesouro Nacional foi dada pelo
Decreto Federal n 1.745, de 1995, mantida sua redao nos decretos que o substituram. Atualmente, o Decreto regulamentador
das competncias institucionais da STN o de n 6.764, de 10/02/2009.
5
6

252

Dvida Pblica: a experincia brasileira

em sua carteira para realizao de suas atribuies. Tal lei tambm determinou a transferncia do resultado
semestral positivo do BC para o Tesouro, bem como sua cobertura, quando negativo, por meio da emisso de
ttulos para a carteira da autoridade monetria.
Como forma de assegurar enforcement, os administradores do Poder Executivo Federal, alm das penalidades especficas aplicadas por descumprimentos de dispositivos da LRF, conforme destacado na subseo
2.1.2 e detalhado na subseo 2.4, tambm esto sujeitos ao Cdigo de tica Pblica, institudo pela Lei Federal
n 8.027, de 1990, que prev a punio por meio de advertncia ou at mesmo demisso. Adicionalmente,
aqueles administradores investidos de altos cargos ministros ou secretrios esto sujeitos tambm aos
dispositivos especficos do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, que prev, conforme a gravidade
da violao estipulada, advertncia e censura tica.
A STN tambm emitiu um Cdigo de tica e de Padres de Conduta Profissional dos Servidores dessa
instituio (Portaria STN n 27, de 20088), que dispe, entre outros temas, sobre as restries quanto aquisio e alienao de participaes acionrias, ttulos ou outros produtos financeiros emitidos por empresas
estatais federais ou ainda ttulos da dvida pblica mobiliria federal. A esse respeito, destacam-se as seguintes
restries a serem respeitadas pelo servidor: alienar ativos em prazo no inferior a 12 meses da data de sua
aquisio, efetuar compras somente at o quinto dia til de cada ms e efetuar somente uma compra por ativo
por ms. A inobservncia das restries previstas no cdigo pode conduzir a sanes legais diversas.
Alm dessas penalidades, aqueles que forem condenados criminalmente, com sentena transitada em
julgado, pela prtica de crimes contra a economia popular, a administrao pblica e o patrimnio pblico, e
os que tiverem suas contas relativas ao exerccio de cargos ou funes pblicas rejeitadas por irregularidade
insanvel, por deciso dos Tribunais de Contas, sero considerados inelegveis.9
Cabe destacar, por fim, que a prpria Constituio estabeleceu a exigncia de manuteno de rgo
de controle interno no mbito do prprio Poder Executivo (espcie de auditoria interna) com a finalidade de
exercer, entre outras atribuies, o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos
e dos haveres da Unio, funcionando como mais um nvel de enforcement. A Lei Federal n 10.180, de 2001,
atribuiu Controladoria-Geral da Unio (CGU) essa funo. O processo de auditoria governamental da dvida
pblica tratado na seo 3 deste captulo.

2.4 Regras para endividamento do setor pblico

No tocante aos marcos regulatrios sobre regras para endividamento do setor pblico, destacam-se
aspectos relacionados: a) a regras materiais sobre condies, vedaes, limites e penalidades; e b) a regras
de planejamento e transparncia de informaes.
De acordo com o Banco Mundial,10 a existncia de regras e limites para endividamento constitui uma
boa prtica de gesto. Adicionalmente, avaliao do FMI sobre as finanas do governo central (IMF, 2001) as

8
A rigor, o Cdigo de tica dos funcionrios da Secretaria do Tesouro Nacional que trabalham nas reas referentes dvida pblica e aos haveres mobilirios da Unio j existia anteriormente, conforme Portaria STN n 44, de 20 de fevereiro de 2001.
Tal portaria foi revogada pela Portaria STN n 602, de 2005, a qual j se apresentava mais exigente no tocante aos padres
de conduta. O atual normativo (Portaria STN n 27, de 2008) refora tais exigncias e amplia o alcance do cdigo para todos os
servidores da Secretaria.
9
Para cargos pblicos providos mediante processo eleitoral (Lei Complementar n 64, de 1990).
10
Managing public debt: from diagnostics to reform implementation (Captulo 5).

253

considera detalhadas, abrangentes e prontamente disponveis, conforme requerido pelo MTF 2007 da referida
instituio, em seus itens 3.1 e 3.2.

2.4.1 Condies, vedaes, limites e penalidades

As regras sobre condies, vedaes, limites e penalidades podem ser didaticamente distribudas entre
regras para formao de estoques (dvida pblica), contratao de operaes de crdito (fluxo) e concesses
de garantias.

2.4.1.1 Regras para formao de estoque: a dvida pblica

Existem regras nas legislaes orgnicas tanto para dvidas flutuantes (restos a pagar) quanto para dvidas fundadas ou consolidadas. Essas regras esto dispostas tanto na LRF quanto nas Resolues n 40/2001
e n 43/2001 do Senado Federal.
No tocante dvida flutuante, a LRF contm dispositivo que impede a chamada herana fiscal,
que consistia na transferncia de dvidas com fornecedores de obras, bens e servios (denominados restos
a pagar) entre mandatos eletivos. Pelos normativos atuais, o limite de dvida em restos a pagar o da
disponibilidade de caixa do Poder Executivo ou dos rgos integrantes dos Poderes Legislativo e Judicirio
de cada ente da Federao.
Limite para dvida flutuante (restos a pagar)
Vlido para Unio, estados, Distrito Federal e municpios (individualmente para seus Poderes).
Regra (LRF)
Vedao de contrao, nos ltimos dois quadrimestres de seu mandato, de obrigao (despesa) que
no possa ser cumprida integralmente dentro desse mandado ou que tenha parcelas a serem pagas
no exerccio seguinte sem suficiente disponibilidade de caixa.
Limite (LRF)
A contrao de restos a pagar est limitada disponibilidade de caixa.
Verificao de cumprimento (LRF)
A verificao de atendimento do limite ser realizada ao final do exerccio financeiro do final do mandato.
Penalidades criminais (Lei n 10.028/2000)
Crime: a) inscrio de despesas no empenhadas em restos a pagar (autorizar a inscrio em restos a
pagar de despesa que exceda o limite legal) e b) no cancelamento de restos a pagar (deixar de promover
o cancelamento de montante de restos a pagar inscrito em valor superior ao valor legal).

A necessidade de controle e regulao dos restos a pagar justificada em face do risco de converso
dessas dvidas em dvidas fundadas ou consolidadas, semelhana do que ocorreu com dvidas de fornecedores
de servios com o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), que gerou a necessidade de emisso de ttulos
pblicos por meio da Lei Federal n 11.051, de 2004.
254

Dvida Pblica: a experincia brasileira

No caso da dvida fundada ou consolidada, a LRF determinou que, em noventa dias aps sua publicao, o presidente da Repblica submeteria ao Senado Federal proposta de limites globais para montante da
dvida consolidada dos trs entes da Federao e ao Congresso Nacional projeto de lei com limites para a
dvida mobiliria federal.
Ambos foram encaminhados pelo presidente, mas, at a presente data, apenas as propostas ao Senado
Federal se converteram em resolues.11 Conforme dispunha a LRF, as propostas de limites foram apresentadas
em termos de dvida lquida e em percentual da receita corrente lquida (RCL)12 e passaram a se constituir
limites mximos para endividamento.
Limites para dvida fundada ou consolidada lquida
(Resoluo n 40/2001 do Senado Federal)
Unio

Estados/DF

Municpios

No poder exceder
a 350% da RCL.

Ao final de 15 anos (20022017) no poder exceder a


200% da RCL.1

Ao final de 15 anos (2002-2017)


no poder exceder a 120% da
RCL.*

* A diferena entre o percentual em 2002 e o limite dever ser reduzida razo de 1/15 por ano. Caso o limite seja atingido antes
do prazo previsto, este no mais poder ser descumprido.

A verificao de cumprimento do limite, de acordo com a LRF e a prpria Resoluo n 40/2001 do


Senado Federal, deve ser realizada ao final de cada quadrimestre, sendo facultado aos municpios com populao inferior a 50 mil habitantes optar por realizar essa apurao semestralmente.
Caso os entes da Federao no cumpram os limites estabelecidos, o ordenamento jurdico contempla
um conjunto de mecanismos de enforcement, dentre os quais se destacam os seguintes:

As supracitadas Resolues n 40/2001 e n 43/2001 do Senado Federal.


Entende-se por receita corrente lquida (RCL) o somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais,
agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzidos de valores de transferncias
de recursos obrigatoriamente destinadas a outros entes da Federao, por determinao constitucional ou legal, e a fundos de
previdncia de servidores pblicos.
11
12

255

Mecanismos de enforcement de limites para a dvida fundada ou consolidada lquida


Vlido para Unio, estados, Distrito Federal e municpios.
Regra de reconduo ao limite
(LRF e Resoluo n 40/2001 do Senado Federal)
Se a dvida consolidada de um ente da Federao ultrapassar o respectivo limite ao final de um
quadrimestre, dever ser a ele reconduzida at o trmino dos trs subsequentes, reduzindo o excedente
em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.
Penalidades
I Penalidades fiscais (LRF e Resoluo n 40/2001)*
Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido:
a) estar proibido de realizar operao de crdito interna ou externa, inclusive por antecipao de
receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dvida mobiliria; e
b) ter de obter resultado primrio necessrio reconduo da dvida ao limite, promovendo, entre
outras medidas, limitao de empenho.
Essas restries aplicam-se imediatamente se o montante da dvida exceder o limite no primeiro
quadrimestre do ltimo ano do mandato do chefe do Poder Executivo.
Vencido o prazo para retorno da dvida ao limite, e enquanto perdurar o excesso, o ente ficar tambm
impedido de receber transferncias voluntrias da Unio ou do estado.
II Penalidades criminais ou infraes administrativas (Lei Federal n 10.028/2000)
Crime: deixar de ordenar a reduo do montante da dvida consolidada, nos prazos estabelecidos em
lei, quando ultrapassar o valor resultante da aplicao do limite mximo fixado pelo Senado Federal.
Penalidade: deteno de trs meses a trs anos (para prefeitos) e/ou perda do cargo e inabilitao para
o exerccio de qualquer funo pblica por at cinco anos por crime de responsabilidade (para prefeitos,
governadores e presidente da Repblica), no excluindo processo e julgamento por crime comum.
Infrao: no obter resultado primrio necessrio reconduo da dvida ao limite.
Penalidade: multa de 30% dos vencimentos anuais para o agente que lhe der causa, sendo a infrao processada e julgada pelo Tribunal de Contas responsvel pela fiscalizao.
III Penalidades polticas (Constituio Federal, arts. 34 e 35)
Interveno federal, no estado ou no Distrito Federal, para reorganizar as finanas, caso estes suspendam o pagamento da dvida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de fora maior.
Interveno estadual, no municpio que suspender o pagamento da dvida fundada por mais de dois
anos consecutivos, salvo motivo de fora maior.
Controle social
LRF (art. 31, 4)
O Ministrio da Fazenda divulgar, mensalmente, a relao dos entes que tenham ultrapassado os
limites das dvidas consolidada e mobiliria.
* Essas penalidades tambm sero observadas em caso de descumprimento dos limites de dvida mobiliria.

256

Dvida Pblica: a experincia brasileira

A LRF apresenta ainda dispositivo de absoro de rupturas ao dispor que sempre que alterados os
fundamentos das propostas de que trata este artigo, em razo de instabilidade econmica ou alteraes
nas polticas monetria ou cambial, o presidente da Repblica poder encaminhar ao Senado Federal ou ao
Congresso Nacional solicitao de reviso dos limites.


2.4.1.2 Regras para o fluxo: as operaes de crdito e o refinanciamento da dvida
pblica
Nas regras para operaes de crdito que esto as maiores disposies constitucionais e legais. A LRF
dispe sobre as condies necessrias para contratao de operaes de crdito, destacando-se, dentre outras:
a) existncia de autorizao na lei oramentria; b) observncia das disposies fixadas pelo Senado Federal
nas Resolues n 40/2001 e n 43/2001; c) em caso de operao de crdito externa, autorizao especfica
do Senado Federal; e d) atendimento do limite imposto pela regra de ouro.
A regra de ouro, conforme disposto na Constituio Federal, consiste na proibio de realizao de
operaes de crdito que excedam o montante das despesas de capital no perodo.13 A LRF regulamenta o
comando constitucional ao dispor que deve ser considerado, em cada exerccio financeiro, o total dos recursos
de operaes de crdito nele ingressados e o das despesas de capital executadas.
Adicionalmente, a LRF, em seu art. 30, inciso I, determina que o Senado Federal regulamente os limites
para as operaes de crdito14 da Unio, dos estados, do DF e dos municpios.
Limites para operaes de crdito
(Resolues n 43/2001 e n 48/2007, do Senado Federal)
Unio
60% da RCL para contrataes
de operaes de crdito por
ano fiscal.

Estados, Distrito Federal e municpios


I Operaes de crdito
a) 16% da RCL para contrataes de operaes de crdito* por
ano;
b) 11,5% da RCL para servio (juros, encargos e amortizaes)
por ano.

II Operaes de crdito por antecipao da receita oramentria


Ainda no regulamentado.

O saldo devedor no poder exceder, no exerccio em que estiver sendo


apurado, a 7% da RCL.

* Exceto as operaes de crdito realizadas para amortizao da dvida pblica que vence no exerccio fiscal.

Ressalvadas aquelas autorizadas pelo Poder Legislativo por maioria absoluta e com finalidade precisa.
Destaca-se que o conceito de operaes de crdito para acompanhamento do limite da regra de ouro no equivalente ao
utilizado para o novo limite criado pela LRF. Enquanto o primeiro se restringe s operaes que geram receita financeira, a segunda
adiciona a estas os compromissos financeiros assumidos em razo de mtuo, a abertura de crdito, a emisso e o aceite de ttulo,
a aquisio financiada de bens, o recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e servios e o arrendamento mercantil, dentre outras operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros (LRF, art. 29).
13
14

257

A verificao de cumprimento do limite deve ser realizada ao final de cada quadrimestre, sendo facultado
aos municpios com populao inferior a 50 mil habitantes optar por realizar essa apurao semestralmente.
A operao de crdito por antecipao de receita oramentria (ARO) destina-se a atender insuficincia de caixa durante o exerccio financeiro e cumprir todas as exigncias requeridas para operaes de
crdito. As AROs somente podero ser realizadas a partir do dcimo dia do incio do exerccio e devero ser
liquidadas, com juros e outros encargos incidentes, at o dia 10 de dezembro de cada ano. Adicionalmente,
tais antecipaes de receita esto proibidas enquanto existirem operaes anteriores da mesma natureza no
integralmente resgatadas, bem como no ltimo ano de mandato do presidente, do governador ou do prefeito
municipal (LRF, art. 38).
As operaes de crdito, alm de se submeterem aos limites especificados, esto tambm sujeitas s
seguintes vedaes:
Vedaes em matria de operao de crdito
Operaes entre entes da Federao (LRF)
Regra: vedada a realizao de operao de crdito entre um ente da Federao e outro sob qualquer
forma.
Operaes entre instituies financeiras estatais e seus controladores (LRF)
Regra: proibida a operao de crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente da Federao
que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo.*
Operaes entre entes da Federao e o Banco Central do Brasil (Constituio Federal e LRF)
Regras constitucionais (Constituio, art. 164):
a) vedado ao Banco Central conceder, direta ou indiretamente, emprstimos ao Tesouro Nacional e
a qualquer rgo ou entidade que no seja instituio financeira;
b) o Banco Central poder comprar e vender ttulos de emisso do Tesouro Nacional com o objetivo
de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.
Regras legais (LRF, arts. 35 e 39):
a) vedada a realizao de operao de crdito entre Banco Central e Unio;
b) vedada a emisso de ttulos da dvida pblica pelo Banco Central;
c) o Banco Central s poder comprar diretamente ttulos emitidos pela Unio para refinanciar a
dvida mobiliria federal que estiver vencendo na sua carteira;
d) vedado Unio (por meio do Tesouro Nacional) adquirir ttulos da Dvida Pblica Federal existentes
na carteira do Banco Central, salvo para reduzir a dvida mobiliria.
Operaes com fornecedores (LRF)
Regra: vedada a assuno direta de compromisso, confisso de dvida ou operao assemelhada com
fornecedor de bens, mercadorias ou servios mediante emisso, aceite ou aval de ttulo de crdito ou sem
autorizao oramentria para pagamento a posteriori.
* permitido, no entanto, a estados e municpios adquirirem ttulos da dvida da Unio para aplicao de suas disponibilidades ou instituio
financeira estatal adquirir ttulos da dvida pblica para atender a investimento de seus clientes (LRF, arts. 35 e 36).

258

Dvida Pblica: a experincia brasileira

Caso os entes da Federao no cumpram as condies, os limites e as restries estabelecidos, o ordenamento jurdico contempla um conjunto de mecanismos de enforcement, dentre os quais se destacam:
Penalidades em operaes de crdito e refinanciamento da dvida pblica
Vlido para Unio, estados, Distrito Federal e municpios.
I Penalidades fiscais (LRF e Resoluo n 40/2001)
Em caso de descumprimento de limite, o ente que nele houver incorrido:
a) estar proibido de realizar operao de crdito interna ou externa, inclusive por antecipao de
receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dvida mobiliria;
b) ter de obter resultado primrio necessrio reconduo da dvida ao limite, promovendo, entre
outras medidas, limitao de empenho.
II Penalidades criminais (Lei Federal n 10.028/2000)
II.1 Operaes de crdito
Crime: ordenar, autorizar ou contratar operao de crdito em desacordo com as disposies da LRF
e das resolues do Senado Federal.
Penalidade: recluso de um a dois anos e/ou perda do cargo e inabilitao para o exerccio de qualquer
funo pblica por at cinco anos, por crime de responsabilidade (para prefeitos, governadores e presidente
da Repblica), no excluindo processo e julgamento por crime comum.
Crime: ordenar ou autorizar a destinao de recursos provenientes da emisso de ttulos para finalidade
diversa da prevista na lei que a autorizou.
Penalidade: deteno de trs meses a trs anos (para prefeitos) e/ou perda do cargo e inabilitao para
o exerccio de qualquer funo pblica por at cinco anos, por crime de responsabilidade (para prefeitos,
governadores e presidente da Repblica), no excluindo processo e julgamento por crime comum.
Crime: ordenar, autorizar ou promover a oferta pblica ou a colocao no mercado financeiro de
ttulos da dvida pblica sem que tenham sido criados por lei ou sem que estejam registrados em sistema
centralizado de liquidao e custdia.
Penalidade: recluso de um a quatro anos.
II.2 Operaes de crdito por antecipao da receita oramentria
Crime: contratar ou resgatar operao de antecipao de receita oramentria em desacordo com
a lei.
Penalidade: deteno de trs meses a trs anos (para prefeitos) e/ou perda do cargo e inabilitao para
o exerccio de qualquer funo pblica por at cinco anos, por crime de responsabilidade (para prefeitos,
governadores e presidente da Repblica), no excluindo processo e julgamento por crime comum.

259

2.4.1.3 Regras para concesses de garantias

Os entes podero conceder garantia em operaes de crdito internas ou externas, observados os mesmos
critrios estabelecidos para contratao de operaes de crdito. A garantia estar condicionada ao oferecimento
de contragarantia, em valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida, e adimplncia da entidade que
a pleitear relativamente s suas obrigaes com o garantidor e as entidades por este controladas.
De acordo com a Resoluo n 43/2001 do Senado Federal, para concesso de novas garantias h
necessidade de observar o limite de 22% da RCL do ente da Federao para o saldo global das garantias
concedidas, sendo consideradas nulas as garantias concedidas acima dos limites fixados (LRF, art. 40). Alm
disso, o ente da Federao cuja dvida no paga tiver sido honrada pela Unio ou por um estado em decorrncia
de garantia prestada em operao de crdito ter suspenso o acesso a novos crditos ou financiamentos at
a liquidao da mencionada dvida.
Por fim, prestar garantia em operao de crdito sem que tenha sido constituda contragarantia em
valor igual ou superior ao valor da garantia prestada gera a possibilidade de penalizao, com deteno de
trs meses a um ano (Lei Federal n 10.028, de 2000).

2.4.2 Regras sobre planejamento e transparncia fiscal

A LRF denomina instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao,
inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: a) os planos, os oramentos e as leis de diretrizes oramentrias; b) as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; c) o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria; e d) o Relatrio de Gesto Fiscal.
A referida lei tambm busca maior transparncia mediante incentivo participao popular e realizao
de audincias pblicas durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, da Lei de Diretrizes
Oramentrias e oramentos.

2.4.2.1 Leis de Diretrizes Oramentrias (LDOs) e Leis Oramentrias Anuais


De acordo com a LRF, as LDOs devem dispor, entre outros, sobre: a) equilbrio entre receitas e despesas;
e b) critrios e forma de limitao de empenho, a ser efetivada quando as metas de resultado nominal ou
primrio estiverem comprometidas ou quando a dvida consolidada ultrapassar o limite legal.
Deve conter ainda trs anexos: a) Anexo de Metas Fiscais; b) Anexo de Riscos Fiscais; e c) Anexo especfico para a Unio sobre Polticas Monetria, Creditcia e Cambial.

260

Dvida Pblica: a experincia brasileira

Anexos integrantes das LDOs (LRF, art. 4)


Anexo de Metas Fiscais
a) Contm metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados
nominal e primrio e montante da dvida pblica para o exerccio a que se referirem e para os dois
seguintes.
b) Contm avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior.
c) Contm demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que
justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores e
evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica econmica.
Anexo de Riscos Fiscais
Contm avaliao dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem.
Anexo Especfico sobre Poltica Monetria
Contm os objetivos das polticas monetria, creditcia e cambial, bem como os parmetros e as
projees para seus principais agregados e variveis para o exerccio subsequente.
A proposio de LDO sem Anexo de Metas Fiscais constitui infrao administrativa passvel de punio, conforme a Lei Federal n 10.028/2000, com multa de at 30% dos vencimentos anuais do agente que der causa.
No tocante LOA, a Lei Federal n 4.320/64 j dispunha que a Lei de Oramentos compreender todas
as receitas, inclusive as de operaes de crdito autorizadas em lei (art. 3). Corroborando tal dispositivo, a
LRF dispe que todas as despesas relativas dvida pblica, mobiliria ou contratual, e as receitas que as
atendero tero de constar da lei oramentria anual, e, no caso especfico das operaes de refinanciamento
da dvida pblica, estas devem constar de forma destacada na LOA (LRF, art. 5).
Destaque-se ainda que, para calcular alguns limites, necessrio separar o servio da dvida em juros e
principal atualizado. Para tal, a LRF determina que a atualizao monetria do principal da dvida mobiliria refinanciada no poder superar a variao do ndice de preos previsto na LDO ou em legislao especfica.
Alm dessas disposies, o projeto de lei oramentria anual (PLOA) deve ser elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de diretrizes oramentrias e com as normas da prpria LRF, devendo
conter, anexo, demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e as metas
constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO. O PLOA conter, ainda, reserva de contingncia destinada ao
atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. A forma de utilizao e o
montante dessa reserva sero definidos com base na receita corrente lquida e estabelecidos na LDO.
Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento
das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio
Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de
empenho e movimentao financeira segundo os critrios fixados pela LDO.
Por fim, a disseminao da legislao e dos documentos do oramento federal abrangente. Informaes
sobre os instrumentos do oramento federal PPA, LDO e LOA esto disponveis no site do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto na internet. Tal requisito enquadra-se como boa prtica de transparncia
fiscal, conforme definido pelo FMI no MTF 2007 (itens 2.1, 3.1 e 3.2) e j submetido avaliao pela mesma
instituio (IMF, 2001).
261

2.4.2.2 Audincias pblicas

Conforme j comentado, a LRF busca maior transparncia mediante a realizao de audincias pblicas.
Trata-se de mais uma boa prtica de transparncia fiscal, conforme definido pelo FMI no MTF 2007 (item 4.3),
que prescreve a necessidade de escrutnio pblico de informaes fiscais. A seguir, detalharemos as principais
audincias pblicas previstas pela LRF.
Audincias pblicas, segundo a LRF (art. 9)
Metas fiscais

Metas monetrias, creditcias e cambiais


PARA QUE

Avaliao do cumprimento das metas fiscais.

Avaliao do cumprimento dos objetivos e das metas


das polticas monetria, creditcia e cambial (evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas operaes
e os resultados demonstrados nos balanos).
QUANDO

Quadrimestralmente, no final dos meses de maio,


setembro e fevereiro (do ano seguinte).

Semestralmente, noventa dias aps o encerramento


de cada semestre.

QUEM
Ministro da Fazenda ou secretrio do Tesouro Presidente do Banco Central.
Nacional, na Unio.*
PARA QUEM
Comisso Mista de Oramento do Congresso
Nacional, na Unio.*

Comisses Temticas do Congresso Nacional.

* Ou equivalentes nos estados, no DF e nos municpios.


2.4.2.3 Contabilidade, prestaes de contas e relatrios fiscais

A LRF assegura a transparncia mediante a publicao das prestaes de contas e dos relatrios fiscais.
Em ambos os casos, a base dessa transparncia a escriturao contbil. Pela Lei Federal n 4.320/64, as
dvidas flutuantes e fundadas devem ser escrituradas, destacando-se, quanto dvida fundada, que esta ser
escriturada com individuao e especificaes que permitam verificar, a qualquer momento, a posio dos
emprstimos, bem como os respectivos servios de amortizao e juros.
Adicionalmente, a LRF dispe que, alm de obedecer s demais normas de contabilidade pblica, a escriturao das contas pblicas deve registrar as operaes de crdito, as inscries em restos a pagar e as demais
formas de financiamento ou assuno de compromissos com terceiros, de modo que sejam evidenciados o
montante e a variao da dvida pblica no perodo, detalhando, pelo menos, a natureza e o tipo de credor.
Essa escriturao, na medida do possvel, deve seguir padres vlidos para todos os entes da Federao,
permitindo a consolidao, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federao e sua divulgao, inclusive por meio eletrnico de acesso pblico. Tais padres sero emitidos pelo Conselho de Gesto
Fiscal, instncia colegiada concebida pela LRF, mas ainda no implementada. A esse respeito, conforme disposto
no art. 50 da LRF, permitido Secretaria do Tesouro Nacional, rgo central do Sistema de Contabilidade
Federal, assumir tal atribuio at a implantao do colegiado. Utilizando os poderes a ela conferidos pela LRF,
262

Dvida Pblica: a experincia brasileira

a STN aprovou, em maro de 2009, a 1 edio do Plano de Contas Aplicado ao Setor Pblico (PCASP), que
dever ser utilizado pela Unio, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios, de forma facultativa
no exerccio de 2010 e obrigatoriamente a partir de 2011.
Sobre o mesmo tema, por intermdio da Portaria MF n 184, de 2008, o Ministrio da Fazenda determinou STN o desenvolvimento de aes no sentido de promover a convergncia da contabilidade pblica
brasileira s Normas Internacionais de Contabilidade publicadas pela International Federation of Accountants
(IFAC) e s Normas Brasileiras de Contabilidade aplicadas ao Setor Pblico, editadas pelo Conselho Federal de
Contabilidade (CFC), respeitados os aspectos formais e conceituais estabelecidos na legislao vigente.
J a Portaria Interministerial15 n 263, de 2008, reinstituiu o Grupo de Trabalho, criado pela Portaria
Interministerial n 90, de 27 de abril de 2007, para avaliao e implementao de nova metodologia de
estatsticas de finanas pblicas, sob o marco analtico do Government Finance Statistics Manual-2001 (GT
GFSM-2001).
A escriturao contbil prov o balano patrimonial e os demais demonstrativos contbeis que compem
a prestao de contas do presidente da Repblica, do governador e do prefeito municipal, dentre outras autoridades. A prestao de contas presidencial deve ser remetida ao Congresso Nacional em at sessenta dias aps
a abertura da sesso legislativa (dia 2 de abril de cada ano) e encaminhada ao Tribunal de Contas da Unio
para emisso de parecer prvio conclusivo sobre sua regularidade, retornando posteriormente ao Congresso
para julgamento. Esta prtica replicada em todos os nveis governamentais. Nesse caso, trata-se de mais
uma boa prtica de transparncia fiscal, conforme definido pelo FMI no MTF 2007 (itens 2.2.4 e 4.3.2).
Tambm com base na escriturao contbil, devero ser emitidos dois relatrios de natureza fiscal:
a) o relatrio resumido da execuo oramentria; e b) o relatrio de gesto fiscal.
Relatrios fiscais com informaes sobre a gesto da dvida pblica
Relatrio resumido da execuo
oramentria
(LRF, arts. 52 e 53)

Relatrio de gesto fiscal


(LRF, arts. 54 e 55)
COMPOSIO

composto, dentre outros, de:

composto, dentre outros, de:

a) demonstrativos de realizao das receitas e das


despesas, destacando-se, separadamente nas
receitas de operaes de crdito e nas despesas
com amortizao da dvida, os valores referentes
ao refinanciamento da dvida mobiliria;

a) demonstrativos de comparao da dvida consolidada ou mobiliria com seus limites;

b) demonstrativos dos resultados nominal e


primrio;
c) demonstrativos dos restos a pagar; e
d) demonstrativos de atendimento da regra de
ouro.
15

b) demonstrativos de comparao das concesses


de garantias com seus limites;
c) demonstrativos de comparao do montante de
operaes de crdito com seus limites; e
d) demonstrativos de comparao da inscrio
em restos a pagar com as disponibilidades de
caixa.

Assinada pelos representantes do Ministrio da Fazenda, do Ministrio do Planejamento e do Banco Central.

263

Bimestralmente.

PUBLICAO
Quadrimestralmente no final dos meses de
maio, setembro e janeiro (do ano seguinte ao de
referncia*).

QUEM
Ministro da Fazenda ou secretrio do Tesouro Na- Presidente da Repblica, ministro da Fazenda ou
cional, na Unio.
secretrio do Tesouro Nacional na Unio e controlador-geral da Unio.**
PENALIDADES
I Fiscais: o descumprimento dos prazos previstos impedir, at que a situao seja regularizada, que o
ente da Federao receba transferncias voluntrias e contrate operaes de crdito, exceto as destinadas
ao refinanciamento do principal atualizado da dvida mobiliria.***
II Criminais: no h.

II Criminais: constitui infrao administrativa


deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo
e ao Tribunal de Contas o relatrio de gesto fiscal nos prazos e nas condies estabelecidos em
lei, passvel de multa de 30% dos vencimentos
anuais.

* Sendo facultado aos municpios com populao inferior a 50 mil habitantes optar por realizar essa apurao semestralmente.
** Ou equivalentes nos estados, no Distrito Federal e nos municpios.
*** Exceto para a Unio.

Alm desses instrumentos, sem prejuzo das atribuies prprias do Senado Federal e do Banco Central do Brasil, o Ministrio da Fazenda efetuar o registro eletrnico centralizado e atualizado das dvidas
pblicas interna e externa, garantido o acesso pblico s informaes, que incluiro: a) encargos e condies
de contratao e b) saldos atualizados e limites relativos s dvidas consolidada e mobiliria, operaes de
crdito e concesso de garantias.
De fato, foi o conjunto desses dispositivos que levou o FMI a considerar que o Brasil tem adquirido um
alto grau de transparncia fiscal, aliado a importantes avanos na administrao de suas finanas pblicas
(IMF, 2001). No entanto, a mesma instituio considera que, como requisito de transparncia fiscal, as finanas pblicas devem ser submetidas a escrutnio por um rgo nacional de auditoria independente do Poder
Executivo. sobre o papel da auditoria governamental no sistema regulatrio que trata a seo seguinte.

Auditoria governamental sobre dvida pblica

A auditoria governamental uma parte indispensvel do sistema regulatrio, estabelecida com o


intuito, dentre outros, de detectar e revelar desvios de padres e violaes de normas, o que contribui de
forma relevante para o enforcement dos marcos legais.
O estudo da auditoria governamental aplicada dvida pblica desta seo englobar a) aspectos
conceituais sobre auditoria governamental; e b) descrio e anlise das caractersticas das instituies que
264

Dvida Pblica: a experincia brasileira

realizam auditoria governamental no Brasil, com destaque para os aspectos associados sua independncia
e objetividade e ao mandato para auditar dvida pblica.

3.1 Aspectos conceituais sobre auditoria governamental

Auditoria o processo, baseado em conjunto de procedimentos tcnicos, de confrontao entre uma


situao encontrada (condio) e um determinado critrio aplicado, de forma independente, sobre uma relao
que envolve a obrigao de responder por uma responsabilidade conferida (relao de accountability).
A despeito de a maioria dos conceitos se aplicar ao setor privado, a auditoria governamental distinta
e tem sua abrangncia diferente daquela empreendida na esfera privada. Trs entidades emitem padres de
auditoria que se aplicam ao setor pblico: a) INTOSAI (International Organizations of Supreme Audit Institutions); b) IIA (Institute of Internal Auditors, que emite International Standards for the Professional Practice
of Internal Auditing); e c) IFAC (International Federation of Accountants, que emite a ISA International
Standards on Auditing).
Os padres gerais de auditoria descrevem as qualificaes que os auditores e suas instituies devem
possuir a fim de que possam desempenhar as tarefas de campo e de comunicao das concluses do trabalho
(relatrio) de maneira competente e eficaz.
Entre os padres mais comuns a todos os auditores e Entidades de Fiscalizao Superior (EFS) governamentais esto que auditores e instituies devem ser independentes e competentes. A INTOSAI publicou e
distribuiu o documento denominado The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts, mais conhecido
como Declarao de Lima. Segundo esse documento:
O conceito e o estabelecimento de uma estrutura de auditoria so inerentes administrao financeira pblica, j que a
prpria administrao de recursos pblicos fruto de um processo de confiana. Auditoria no um fim em si mesma, mas
uma parte indispensvel do sistema regulatrio, estabelecida com o intuito de revelar, de maneira prvia, desvios dos
padres geralmente aceitos e violaes dos princpios da legalidade, eficincia, efetividade e economia da administrao
financeira, de modo que aes corretivas em cada caso possam ser tomadas, devidas responsabilidades sejam apuradas,
compensaes sejam obtidas e que os passos para preveno possam ser tomados, ou, ao menos, os rombos sejam
dificultados.16

A mesma declarao apresenta as distines entre servios de auditoria interna e externa no mbito
do governo:
Servios de auditoria interna so estabelecidos dentro das instituies e dos departamentos governamentais,
enquanto servios de auditoria externa no so parte da estrutura organizacional a ser auditada. Entidades de
Fiscalizao Superior so servios de auditoria externa.
Servios de auditoria interna so necessariamente subordinados ao chefe da estrutura organizacional sob a qual
esto estabelecidos. No entanto, eles devem ser funcional e organizacionalmente o mais independentes possvel
da respectiva estrutura organizacional.
Como auditor externo, a Entidade de Fiscalizao Superior tem a tarefa de examinar a efetividade da auditoria
interna. Se a auditoria interna presumivelmente efetiva, esforos devem ser feitos, sem prejuzo do direito da
EFS de realizar uma auditoria completa para alcanar a mais apropriada diviso de tarefas e cooperao entre a
EFS e a auditoria interna.17
16
17

Traduo livre do original, em ingls.


Idem.

265

A Declarao de Lima complementada pela Declarao do Mxico de 2007 prov principalmente


princpios para o relacionamento das instituies de auditoria com o Parlamento de cada pas e com o prprio governo e seus administradores. Pela Declarao, no tocante ao relacionamento com o Parlamento, a
independncia e a autonomia das EFSs devem ser asseguradas na Constituio de cada pas, mesmo quando
ela atuar como agente do Congresso e executar auditorias por sua solicitao.
J no tocante ao relacionamento com o governo e seus administradores, a Declarao prescreve que a
EFS audita o governo, suas autoridades administrativas e as entidades vinculadas. O governo no subordinado
s EFSs. Isso significa que ele no pode eximir-se de responsabilidade pelos seus atos em razo dos achados
das auditorias, a menos que redundem em determinaes de carter impositivo.
J no tocante auditoria interna, aquela realizada por um departamento dentro da prpria organizao
diretamente subordinado ao dirigente mximo, o Institute of Internal Auditors (IIA), organizao norte-americana
responsvel pela emisso de normas profissionais para a rea, declara que:
Auditoria interna uma estrutura independente para avaliao objetiva ou consultoria de atividades desenhada
com o intuito de incrementar as operaes organizacionais. Ajuda uma organizao a alcanar seus objetivos
por meio de uma maneira sistemtica e de uma abordagem disciplinada de modo que se avalie e incremente a
efetividade da gesto de risco, do controle e do processo de governana.18

A avaliao e o aprimoramento da efetividade da gesto do risco, dos controles e dos processos de


governana constituem o arcabouo denominado controles internos, conforme definido pelo Comittee of Sponsoring Organizations (COSO), entidade norte-americana sem fins lucrativos dedicada melhoria dos relatrios
financeiros. Segundo o COSO, controle interno um processo desenvolvido para garantir, com razovel certeza,
que sejam atingidos os objetivos de uma entidade nas seguintes categorias (de acordo com o COSO 1):
a) objetivos de desempenho ou estratgia (eficincia e efetividade operacional): esta categoria
est relacionada com os objetivos bsicos da entidade, inclusive com os objetivos e as metas de desempenho
e rentabilidade, bem como da segurana e da qualidade dos ativos;
b) objetivos de informao (confiana nos registros contbeis/financeiros): todas as transaes
devem ser registradas, todos os registros devem refletir transaes reais, consignadas pelos valores e pelos
enquadramentos corretos;
c) objetivos de conformidade/compliance (conformidade) com leis e normativos aplicveis
entidade e sua rea de atuao.
No caso especfico da auditoria governamental, o auditor atua de forma independente sobre uma relao
de accountability entre um delegante (Congresso Nacional, presidente, ministro) e o gestor pblico. O primeiro
delega responsabilidade para que o segundo proceda gesto dos recursos governamentais em proveito da
coletividade, assim como delega responsabilidade para que o auditor realize o acompanhamento dessa gesto
e apresente os devidos relatrios, compondo assim um tringulo com um vrtice para cada agente.

18

Idem.

266

Dvida Pblica: a experincia brasileira

Processo de accountability no setor pblico

Fonte: Ifac (2001)

Sendo assim, a observao de disfunes e desvios deveria favorecer a interao entre gestores e auditores para que os primeiros fossem alertados e auxiliados na identificao e, quando possvel, na superao
das causas, bem como estimulados a introduzir correes e aperfeioamentos voltados para a obteno dos
melhores resultados.

3.2 Instituies de auditoria governamental no Brasil

3.2.1 Caractersticas das instituies brasileiras

As Entidades de Fiscalizao Superior (EFSs) tm origem historicamente em duas preocupaes


diferentes: a) preocupao gerencial de administrar bem os recursos pblicos; e b) apreenso com a limitao
do Poder Executivo (BUGARIN et al., 2003; VIEIRA, 2005).
No tocante ao primeiro aspecto, a motivao interna da prpria administrao e faz com que a maioria
dessas EFSs estejam alocadas no mbito do Poder Executivo (auditorias ou controladorias). No que se refere
segunda, a motivao baseada na necessidade de limitar a administrao tpica do Poder Legislativo, que
evolui para a criao de instituies prprias especializadas (cortes ou tribunais) para desempenho da tarefa
de fiscalizao.
O modelo brasileiro de instituies de auditoria governamental contempla um conjunto considervel
de organizaes que atuam em mbitos diferenciados no contexto do federalismo e complementares nas
relaes intragovernamentais em um mesmo ente da Federao. A rede de instituies que atuam na auditoria
governamental inclui:
267

Instituies de auditoria governamental brasileiras


rgos de
controle externo

rgos de
controle interno

Unio

Estado/DF

Municpios

Tribunal de Contas da
Unio (TCU)

Tribunal de Contas do Estado, do Distrito Federal


e Tribunal de Contas dos
Municpios

Tribunal de Contas do
Municpio*

Controladoria-Geral da
Unio (CGU) e rgos
setoriais dos Poderes
Executivo, Legislativo e
Judicirio

rgos de controle
interno dos Poderes
Executivo, Legislativo
e Judicirio do Estado
ou DF

rgos de controle
interno do municpio

* Apenas nos municpios de So Paulo e do Rio de Janeiro. Nos demais casos, a atribuio desempenhada pelo Tribunal de Contas
do Estado.

Atendendo a requisito de transparncia fiscal do FMI, item 4.2.5 do MTF 2007, as finanas e as atividades
governamentais so internamente auditadas. A CGU uma instituio que realiza auditoria governamental
no mbito do Poder Executivo Federal.
Em nvel federal, destaca-se, ainda, que as entidades da administrao indireta possuem unidades de
auditoria interna, e as empresas pblicas e as sociedades de economia mista possuem conselhos fiscais e so,
em sua maioria, auditadas por empresas de auditoria independente.
Todas essas instncias atuam sobre os sistemas de controles internos19 contbeis e administrativos das entidades governamentais e dos processos de gesto, visando a adicionar valor aos trabalhos finalsticos de cada um.
Ademais, o controle externo s pode ser eficaz se os tribunais forem independentes do rgo controlado
e se estiverem fora do alcance de influncias externas, bem como de interferncias de um rgo eminentemente
poltico. Da a necessidade de assegurar sua neutralizao poltica, sendo a independncia real dos tribunais
de contas encarada como grande desafio dos Estados modernos.
Assim, a independncia dos tribunais de contas caracterizada pela sua exclusiva sujeio lei e no a
quaisquer ordens ou instrues, salvo o dever de acatamento das decises proferidas por tribunais superiores
(Tribunais de Contas de Lngua Portuguesa, 2007).
Para o caso brasileiro, a Constituio Federal de 1988 (arts. 70 a 73) expandiu e consolidou a autoridade do Tribunal de Contas da Unio (TCU), provendo-lhe maior independncia e ampliando-lhe o escopo de
atuao. Uma breve avaliao do TCU, como EFS brasileira, no tocante a alguns dos principais dispositivos da
Declarao de Lima apresentada no Anexo 1.
Essa avaliao demonstra que o TCU, como entidade superior de auditoria governamental brasileira
associada INTOSAI, uma instituio forte, independente e com procedimentos bem definidos, estando em
linha com as melhores prticas internacionais.
No se deve confundir rgos de controle interno e sistemas de controles internos, pois aqueles so as unidades administrativas
incumbidas, dentre outras funes, da verificao da consistncia e da qualidade dos sistemas de controles internos das entidades
governamentais e dos processos de gesto da dvida pblica.
19

268

Dvida Pblica: a experincia brasileira

3.2.2 Papis das instituies em auditorias governamentais sobre a dvida pblica

Conforme j comentado anteriormente, o TCU possui mandato constitucional (CF, art. 71) e legal (em
sua Lei Federal n 8.443, de 1992) para realizar auditorias na gesto da Dvida Pblica Federal, com escopo
abrangente, ampliado pela prpria LRF.
Essas auditorias podem ser tanto de conformidade (que buscam comparaes com normas e regulamentos) quanto operacionais (que visam a avaliar a eficincia e a eficcia, bem como o atingimento de metas
pelos gestores de dvida pblica). Essa competncia extensvel a tribunais de contas de estados e municpios
no tocante gesto de dvidas pblicas estaduais e municipais.
No tocante frequncia de atuao, o TCU, conforme comentado na subseo 2.4.2.3, deve emitir
parecer prvio conclusivo sobre as prestaes de contas presidenciais, no prazo de sessenta dias a partir do
seu recebimento. Portanto, anualmente o TCU realiza auditoria sobre os demonstrativos contbeis que incluem informaes sobre a gesto da dvida pblica, emitindo opinio que obrigatoriamente encaminhada
ao Congresso Nacional.
Ademais dessa atribuio anual, nos ltimos exerccios diversos outros trabalhos foram realizados, visando a prover avaliaes sobre a gesto da dvida pblica. Destacam-se os seguintes trabalhos de auditoria
realizados entre 2003 e 2007.
Trabalhos relevantes realizados pelo TCU sobre a gesto da dvida pblica
2
0
0
3
2
0
0
5
2
0
0
5
2
0
0
5
2
0
0
5

Auditoria de conformidade
Avaliao da confiabilidade e da fidedignidade sobre a apurao do resultado fiscal acima da
linha.

2
0
0
5

Auditoria operacional
Avaliao da transferncia da gesto da dvida pblica externa do Banco Central para a Secretaria
do Tesouro Nacional.

Auditoria de conformidade
Avaliao da confiabilidade e da fidedignidade sobre a apurao do resultado fiscal abaixo da
linha.
Auditoria de conformidade
Avaliao da confiabilidade e da fidedignidade dos valores sobre passivos contingentes.

Auditoria operacional
Avaliao da gesto de haveres do Tesouro Nacional.

Auditoria operacional
Avaliao da gesto de dvida pblica sob responsabilidade do Tesouro Nacional.

269

2
0
0
6
2
0
0
6
2
0
0
7

Auditoria de conformidade
Avaliao da confiabilidade dos valores publicados como estoque de dvida pblica no relatrio de
gesto fiscal/LRF.
Auditoria de conformidade
Avaliao da confiabilidade dos valores publicados como estoque de concesso de garantias e fluxos
de operaes de crdito no relatrio de gesto fiscal/LRF.
Auditoria de conformidade
Avaliao do risco de solvncia de crditos da Unio perante os Estados de Minas Gerais, Rio Grande
do Sul e So Paulo decorrentes de assuno de dvidas.

Adicionalmente aos seus mandatos constitucionais e legais, a LRF (art. 59) atribui tambm aos tribunais
de contas e rgos de controle interno de cada Poder a misso de fiscalizar o cumprimento das normas fiscais,
com nfase, dentre outros, no que se refere a: a) atingimento das metas fiscais e monetrias estabelecidas
na Lei de Diretrizes Oramentrias; b) limites e condies para realizao de operaes de crdito e inscrio
em restos a pagar; e c) providncias tomadas para reconduo dos montantes das dvidas consolidada e
mobiliria aos respectivos limites.
Ainda, de acordo com a LRF (art. 59), os tribunais de contas podero emitir alerta para os Poderes
quando constatarem, dentre outros, que os montantes das dvidas consolidada e mobiliria das operaes
de crdito e da concesso de garantia se encontram acima de 90% dos respectivos limites. O prprio TCU,
no exerccio de 2006, chegou a emitir alerta preventivo quanto ao possvel no alcance de meta estipulada
para o resultado nominal.
Cabe, ainda, especificamente ao Tribunal de Contas da Unio acompanhar o cumprimento do disposto
na LRF no que se refere proibio de financiamento do Tesouro Nacional pelo Banco Central.
Os tribunais de contas, no entanto, dado seu formato de corte, alm de realizarem auditorias governamentais, tambm podem julgar gestores pblicos e aplicar-lhes penalidades. Nesse contexto, a Lei Federal n
10.028/2000 imputou a essas instituies a atribuio de processarem e julgarem infraes administrativas
contra as leis de finanas pblicas. Entre as infraes associadas gesto da dvida pblica, destacam-se:
a)

deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatrio de gesto fiscal
nos prazos e nas condies estabelecidos em lei;

b)

propor lei de diretrizes oramentrias anual que no contenha metas fiscais na forma da lei;

c)

deixar de expedir ato determinando limitao de empenho e movimentao financeira nos casos e nas
condies estabelecidos em lei.

Nesses casos, a infrao punida com multa de 30% dos vencimentos anuais do agente que lhe der
causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.

270

Dvida Pblica: a experincia brasileira

Concluso

O propsito deste captulo foi descrever, em perspectiva geral, os marcos regulatrios sobre a dvida
pblica no Brasil e o processo de auditoria governamental brasileiro sobre o tema. Para tanto, foi dividido
em quatro sees.
Alm da Introduo, a seo 2 estudou os marcos regulatrios brasileiros, envolvendo anlise de aspectos
sobre a estrutura do sistema jurdico, apresentao de marcos conceituais sobre dvida pblica nas legislaes,
descrio dos papis dos agentes envolvidos e apresentao das principais regras sobre endividamento nas
legislaes.
J a seo 3 estudou o processo de auditoria governamental aplicado gesto da dvida pblica e
englobou aspectos conceituais sobre auditoria governamental e descrio e anlise das caractersticas das
instituies que realizam auditoria governamental no Brasil, com destaque para os aspectos associados sua
independncia e objetividade e ao mandato para auditar dvida pblica.
Foi possvel constatar, com base nos pontos anteriormente abordados, que, tanto no tocante aos marcos
regulatrios quanto ao processo de auditoria governamental, o pas se encontra alinhado com as melhores
prticas internacionais.

Referncias
BRASIL. Constituio Federal de 1988.
______. Decreto-Lei n 201, de 27 de fevereiro de 1967.
______. Decreto-Lei n 1.312, de 15 de fevereiro de 1974 (Base legal para emisses no exterior).
______. Decreto-Lei n 2.848, 7 de dezembro de 1940 (Cdigo Penal).
______. Decreto Federal n 92.452, de 10 de maro de 1986 (Criao da STN).
______. Decreto Federal n 93.872, de 23 de dezembro de 1986.
______. Decreto Federal n 1.745, de 13 de dezembro de 1995.
______. Decreto Federal n 6.102, de 30 de abril de 2007.
______. Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990 (Lei de Inelegibilidade).
______. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF).
______. Lei Federal n 1.079, de 10 de abril de 1950 (Responsabilidade dos Governadores).
______. Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964.
______. Lei Federal n 8.027, de 12 de abril de 1990 (Cdigo de tica Pblica).
______. Lei Federal n 8.443, de 16 de julho de 1992 (Lei Orgnica do TCU).
______. Lei Federal n 10.028, de 19 de outubro de 2000 (Lei de Crimes Fiscais).
______. Lei Federal n 10.179, de 6 de fevereiro de 2000 (Ttulos do Tesouro Nacional).
______. Lei Federal n 10.683, de 28 de maio de 2003.
______. Lei Federal n 11.051, de 29 de dezembro de 2004.
271

______. Ministrio da Fazenda. Portaria n 183, de 2003.


______. Secretaria do Tesouro Nacional. Portaria n 410, de 2003.
______. Secretaria do Tesouro Nacional. Portaria n 602, de 5 de setembro de 2005 (Cdigo de tica dos
Gestores da Dvida Pblica).
______. Tribunal de Contas da Unio. Relatrio e Pareceres Prvios sobre as Contas do Governo da Repblica (diversos anos).
______. Resoluo n 40, de 2001 do Senado Federal.
______. Resoluo n 43, de 2001 do Senado Federal.
BUGARIN, Maurcio S.; VIEIRA, Larcio M.; GARCIA, Leice M. Controle dos gastos pblicos no Brasil: instituies oficiais, controle social e um mecanismo para ampliar o envolvimento da sociedade. Rio de Janeiro:
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theiia.org//guidance/standards-and-practices/professional-practices-framework/definition-of-internal-auditing/. Acesso em: 23/07/07.
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VIEIRA, Larcio M. Contribuies das EFS para a macrogesto da dvida pblica: proposies para um
modelo de auditoria integrada. Revista do TCU, ano 35, n. 103, jan./mar. 2005.
WORLD BANK. Managing public debt: from diagnostics to reform implementation. Washington DC: The
International Bank for Reconstruction and Development, 2007.

272

Dvida Pblica: a experincia brasileira

Anexo 1
Avaliao do TCU perante a Declarao de Lima da INTOSAI
(Aspectos destacados)
I Independncia
I.1 Independncia das EFSs
INTOSAI

O grau de independncia das EFSs deve estar regulado na Constituio, podendo os aspectos
concretos serem regulados por meio de leis. As EFSs devem gozar de proteo legal suficiente,
garantida por um tribunal supremo, contra qualquer ingerncia em sua independncia e nas
suas competncias.

TCU

Independncia disposta na Constituio Federal, regulamentada pela Lei Federal n 8.433, de


1992 (Lei Orgnica do TCU), e protegida pelo Supremo Tribunal Federal.
I.2 Independncia dos membros e dos funcionrios das EFSs

INTOSAI

A Constituio deve garantir tambm a independncia dos membros das EFSs.

TCU

A Constituio Federal garante independncia aos membros do TCU, os quais possuem as


mesmas prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos ministros do Superior
Tribunal de Justia.

INTOSAI

Os funcionrios das EFSs devem ser absolutamente independentes, em sua carreira profissional,
dos rgos controlados e de suas influncias.

TCU

A Constituio Federal garante ao TCU quadro prprio de pessoal.


I.3 Independncia financeira das EFSs

INTOSAI

Os meios financeiros para cumprimento de suas funes devem estar disposio das EFSs.

TCU

A Constituio Federal garante transferncia de recursos ao TCU todo dia 20 de cada ms.
II Relao com o Parlamento, o governo e a administrao
II.1 Relao com o Parlamento

INTOSAI

A Constituio deve regular as relaes entre as EFSs e o Parlamento de acordo com as circunstncias e as necessidades de cada pas.

TCU

A Constituio Federal prev a possibilidade de o TCU realizar auditorias por iniciativa do


Congresso Nacional e de prestar informaes por eles solicitadas. A lei orgnica regula essa
possibilidade.
II.2 Relao com o governo e a administrao

INTOSAI

A atividade de governo, das autoridades administrativas subordinadas e das demais instituies


dependentes objeto de controle por parte das EFSs, as qual quais no devem ter nenhuma
subordinao ao prprio governo.

TCU

O TCU, como rgo de controle externo, est inserido na esfera do Poder Legislativo
brasileiro.
273

II.3 Relatrios ao Parlamento e sociedade


INTOSAI

As EFSs devem ter, segundo a Constituio, o direito e a obrigao de apresentar relatrios


anualmente ao Parlamento ou ao rgo estatal correspondente sobre os resultados de suas
atividades, bem como de public-lo.

TCU

De acordo com a Constituio Federal, o TCU deve encaminhar ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatrio de suas atividades, o qual tambm se encontra publicado em
seu stio na internet.
III Competncias de controle das EFSs
III.1 Competncias fundamentais

INTOSAI

As competncias fundamentais de controle das EFSs devem estar especificadas na Constituio,


e os detalhes podem estar regulados por lei.

TCU

As competncias fundamentais esto dispostas na Constituio Federal de 1988 e outras esto


dispostas na Lei Federal n 8.443/92 (Lei Orgnica do TCU).
III.2 No-excluso de controle

INTOSAI

Toda atividade estatal est submetida a controle das EFSs, independentemente de estar
refletida ou no no oramento geral. Uma excluso de oramento no deve se converter-se
em uma excluso de controle.

TCU

A Constituio Federal garante ao TCU exerccio de controle sobre todos os recursos pblicos. A Lei Orgnica do TCU dispe sobre o controle exercido sobre recursos oramentrios
e extraoramentrios.
IV Faculdades das EFSs
IV.1 Competncia de investigao

INTOSAI

As EFSs devem ter acesso a todos os documentos relacionados s operaes e ter direito de
pedir aos rgos controlados todos os relatrios que considerarem necessrios.

TCU

A Constituio Federal garante ao TCU acesso a todas as informaes, exceto aquelas protegidas
por sigilo fiscal ou bancrio. A Lei Orgnica do TCU regulamenta esse acesso.
IV.2 Execuo das recomendaes/determinaes das EFSs

INTOSAI

Os rgos controlados devem responder s verificaes de controle das EFSs nos prazos, em
geral, determinados por lei.

TCU

A Lei Orgnica do TCU estabelece prazos para atendimento das solicitaes do TCU com possibilidade de multa ao responsvel pelo no atendimento.

274

Dvida Pblica: a experincia brasileira

Anexo 2
Dispositivos legais sobre dvida pblica
(Itens selecionados)
Dispositivo

Norma
I Dvida Pblica

1 Componentes

Lei Federal n 4.320/64 (arts. 92 e 98), Decreto Federal n


93.872/86 (art. 115)

1.1 Dvida flutuante


1.1.1 Conceito

Lei Federal n 4.320/64 (art. 92) e Decreto Federal n 93.872/86


(art. 115, 1)

1.1.2 Componentes

Lei Federal n 4.320/64 (art. 92), Decreto Federal n 93.872/86


(arts. 115, 1)

1.1.2.1 Restos a pagar


1.1.2.1.1 Conceito
1.1.2.1.2 Regras e limites
1.1.2.1.3 Penalidades criminais
1.1.2.2. Operaes de crdito por
antecipao da receita oramentria

Decreto Federal n 93.872/86 (art. 67)


LRF (art. 42)
Lei n 10.028/2000 (Decreto-Lei n 2.848/40, arts. 359-B, 359-C
e 359-F)
(consultar subseo 1.4)

1.2 Dvida fundada ou consolidada


1.2.1 Conceito

LRF (art. 29, I), Resoluo n 40/2001 do Senado Federal (art.


1, 1, III)

1.2.2 Componentes

Decreto Federal n 93.872/86 (art. 115, 2) e, indiretamente,


Lei Complementar n 101/2000 (art. 29, I)

1.2.2.1 Dvida mobiliria


1.2.2.1.1 Conceito

LRF (art. 29, II)

1.2.3 Regras e limites

Resoluo n 40/2001 do Senado Federal (art. 3)

1.2.4 Penalidades
1.2.4.1 Fiscais
1.2.4.2 Criminais
1.2.4.3 Polticas

LRF (art. 51, 2) e Resoluo n 40/2001 do Senado Federal


(art. 5)
Lei n 10.028/2000 (Lei n 1.079/50, art. 10 e Decreto-Lei n
201/67, arts. 1 e 5)
Constituio Federal (arts. 34 e 35)
275

1.2.5 Controle social

LRF (art. 31, 4)


II Operaes de crdito
LRF (art. 29, III), Resoluo n 43/2001 do Senado Federal (art. 3)

1 Conceito
2 Tipologia
2.1 Operao de crdito para refinanciamento da dvida mobiliria
2.1.1 Conceito

LRF (art. 29, V)

2.2 Operaes de crdito por antecipao da receita oramentria

Lei n 4.320/64 (art. 7)

2.2.1 Regras e limites

LRF (art. 38) e Resoluo n 43/2001 do Senado Federal (arts.


10 e 36)

3 Critrios e condies para


contratao

LRF (arts. 32 e 33), Resoluo n 43/2001 do Senado Federal


(art.s 6 a 20)

3.1 Regra de ouro

Constituio Federal (art. 167, III)

4 Limites

Resoluo n 43/2001 do Senado Federal (arts. 6 e 7)

5 Vedaes
5.1 Operaes entre entes da
Federao

LRF (art. 35)

5.2 Operaes entre entes da Federao e o Banco Central do Brasil

Constituio Federal (art. 164), LRF (arts. 34, 35 e 36) e Resoluo


n 43 do Senado Federal (art. 5)

5.3 Operaes com fornecedores

LRF (art. 37)

6 Penalidades
6.1 Fiscais

LRF (art. 31)

6.2 Criminais

Lei n 10.028/2000 (Decreto-Lei n 2848/40, arts. 359-A e 359-H;


Lei n 1.079/50, art. 10, e Decreto-Lei n 201/67, art. 1)
III Concesso de garantias

1 Conceito

LRF (art. 29, IV)

2 Regras e limites

LRF (art. 38) e Resoluo n 43 do Senado Federal (art. 7, 2,


arts. 9 e 10)

3 Penalidade
3.1 Criminal

Lei n 10.028/2000 (Decreto-Lei n 2848/40, art. 359-E)


IV Planejamento e transparncia fiscal

1 Instrumentos de planejamento
1.1 Lei de Diretrizes Oramentrias

Constituio Federal (art. 165)

1.1.1 Anexo de metas fiscais

LRF (art. 4)

276

Dvida Pblica: a experincia brasileira

1.1.1.1 Penalidade por no publicao

Lei n 10.028/2000 (Decreto-Lei n 201/67, art. 1, II)

1.1.2 Anexo de riscos fiscais

LRF (art. 4)

1.1.3 Anexo especfico sobre


poltica monetria

LRF (art. 4)

1.2 Lei Oramentria Anual

Constituio Federal (art. 165)

1.2.1 Incluso das operaes de


crdito no oramento

Lei n 4.320/64 (art. 3) e LRF (art. 5)

2 Instrumentos de transparncia fiscal

LRF (art. 48)

2.10 Audincias pblicas

LRF (art. 9)

2.2 Contabilidade, prestaes


de contas e relatrios fiscais

Lei n 4.320/64, LRF (arts. 49 e 50)

2.3 Relatrios fiscais

LRF (arts. 52, 53, 54 e 55)

2.3.1 Penalidades
2.3.1.1 Fiscais

2.3.1.1 Fiscais LRF (art. 51, 2)

2.3.1.2 Criminais

Lei n 10.028/2000 (Decreto-Lei n 201/67, art. 1, I)

V Agentes governamentais envolvidos com dvida pblica


1 Poder Legislativo
1.1 Competncias
1.1.1 Congresso Nacional

Constituio Federal (art. 48)

1.1.2 Senado Federal


2 Poder Executivo

Constituio Federal (art. 52)

2.1 Competncias

Lei Federal n 10.683/2003

2.1.1 Ministrio da Fazenda

Decreto Federal n 6.102/2007

2.1.1.1 Delegao do Ministrio da


Fazenda

Portaria do Ministrio da Fazenda n 183/2003

2.1.2 Banco Central

LRF (art. 34)

2.1.3 Controladoria-Geral da Unio

Lei Federal n 10.683/2003

2.2 Penalidades
2.2.1 Criminais

(consultar 1.1.2.1.3, 1.2.4.2 da parte I, 6.2 da parte II, 3.1 da


parte III e 2.3.1.2 da parte IV)

2.2.2 ticas

Lei Federal n 8.027, de 1990 (Cdigo de tica Pblica), Cdigo de


Conduta da Alta Administrao Federal e Cdigo de tica e Padres
de Conduta Profissional da STN (Portaria STN n 602, de 2005)
Lei Complementar n 64/90

2.2.3 Inelegibilidade

277

VI Auditoria da dvida pblica


1 rgos de controle externo
(auditoria externa)
1.1 Competncias e mandato

Constituio Federal (art. 71) e Lei Federal n 8.443/92.

1.1.1 Fiscalizao da gesto fiscal

LRF (art. 59)

1.1.2 Emisso de alertas em


temas de dvida pblica

LRF (art. 59, 2)

1.1.3 Aplicao de penalidades

Lei n 10.028/2000 (Decreto-Lei n 201/67, art. 5)


2 rgos de controle externo


(auditoria interna)
2.1 Competncias e mandato

278

Constituio Federal (art. 74) e Lei Federal n 10.180/2001

Dvida Pblica: a experincia brasileira