EXP. N.

00021-2007-PI/TC

SENTENCIA DEL PLENO JURISDICCIONAL

DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

DE 5 DE JUNIO DE 2008

PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD

Presidente de la Repblica (demandante)

contra
el Gobierno Regional de Tumbes (demandado)

Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el
Presidente de la Repblica, representado por el
Ministerio de la Produccin, contra la Ordenanza
Regional N. 0016-2004-GOBIERNO REGIONALCR-P, que declara de inters regional la preservacin
de recursos hidrobiolgicos del mbito costero de la
Regin Tumbes y establece prohibiciones a
operaciones de flotas de mayor y menor escala y
artesanales.

LANDA ARROYO
MESA RAMREZ
VERGARA GOTELLI
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
LVAREZ MIRANDA

EXP. N. 00021-2007-PI/TC
LIMA
PRESIDENTE DE
LA REPBLICA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 5 das del mes de junio de 2008, el Tribunal Constitucional en sesin de
Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Landa Arroyo, Mesa Ramrez,
Vergara Gotelli, Beaumont Callirgos, Eto Cruz, lvarez Miranda, y Calle Hayen,
pronuncia la siguiente sentencia

I. ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de la Repblica,
representado por el Ministerio de la Produccin, contra la Ordenanza Regional N. 00162004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P, expedida por el Gobierno Regional de Tumbes.

II. DATOS GENERALES

Tipo de proceso

Demandante

Norma sometida a control

Proceso de Inconstitucionalidad.

Presidente de la Repblica.

Ordenanza Regional N. 016-2004-GOBIERNO

REGIONAL-CR-P.

Normas constitucionales
cuya vulneracin se alega

Petitorio

:
Artculo 43, 59, 189, 191 y 192 de la
Constitucin.

Se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza

Regional N. 016-2004-GOBIERNO REGIONALGR-P.

III. NORMAS CUESTIONADAS

a) Ordenanza Regional N. 0016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P

ORDENANZA REGIONAL N. 0016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P

ORDENANZA REGIONAL QUE DECLARA DE INTERS REGIONAL LA

PRESERVACIN
DE RECURSOS HIDROBIOLGICOS DEL MBITO COSTERO DE LA REGIN
TUMBES Y
ESTABLECE PROHIBICIONES A OPERACIONES DE FLOTAS DE MAYOR Y
MENOR ESCALA Y ARTESANALES

EL CONSEJO REGIONAL DE TUMBES

HA APROBADO LA ORDENANZA REGIONAL SIGUIENTE:

VISTO:

El INFORME N. 143-2004/GRT-GGR-GRDE-GR; el Informe N. 115-2004/GRT-GGRGRRNGMA; y el INFORME N. 009-2004/GRT-DRP-DR; los que emiten opinin favorable para
la proteccin de los recursos hidrobiolgicos del litoral de Tumbes a travs de una Ordenanza
Regional que prohba la operacin de las embarcaciones que utilicen redes de cerco y arrastre en
dicha jurisdiccin y como medida complementaria a las normas nacionales, prohibir el
desembarque de los recursos capturados por las embarcaciones mencionadas, en los puertos y
caletas de la Regin Tumbes.

CONSIDERANDO:

Que, la Constitucin Poltica del Per en su Artculo 68 establece que el Estado est
obligado a promover la conservacin de la Diversidad Biolgica y de reas Naturales Protegidas;
asimismo el Artculo 200 numeral 4) establece que son normas con rango de Ley entre otras la
Ordenanza Regional; la misma que es de aplicacin en su respectiva Regin;
Que, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales Ley N. 27867, modificada por la Ley N.
27902, en su Artculo 9, establece como competencias constitucionales, entre otras lo estipulado en
el literal g), que faculta a los Gobiernos Regionales a promover y regular actividades y/o servicios
en materia de Agricultura, Pesquera, Industria, Agroindustria, Comercio, Turismo, Energa,
Minera, Vialidad, Comunicaciones, Educacin, Salud y Medio Ambiente, conforme a ley.
Asimismo, en el artculo 10, se define las competencias exclusivas y compartidas, especificando en
el literal n) que dichos gobiernos deben promover el uso sostenible de los recursos forestales y de
biodiversidad;
Que, la precitada Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, en su Artculo 45 literal b)
numeral 1) define como funcin normativa y reguladora la elaboracin y aprobacin de normas de
alcance regional, y regular los servicios de su competencia; y en el Artculo 52 establece que son
funciones de los Gobiernos Regionales en materia pesquera: formular, aprobar, ejecutar, evaluar,
dirigir, controlar y administrar los planes y polticas en materia pesquera y produccin acucola de
la Regin, as como desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de
los recursos bajo su jurisdiccin;
Que, el D.S. N. 017-92-PE, establece que la zona adyacente a la costa entre las cero y las
cinco millas marinas, est reservada para el desarrollo de la actividad pesquera artesanal y de menor
escala;
Que, el D.S. N. 012-2001-PE, Reglamento de la Ley General de Pesca, establece desde
marzo de 2001, la prohibicin del uso de redes de cerco artesanales o bolichitos en la zona del
litoral correspondiente al mbito jurisdiccional del departamento de Tumbes;
Que, la R.M. N. 309-2003-PRODUCE, de fecha 22 de agosto de 2003, en su Artculo 1 ,
establece un rgimen especial de pesca en la zona comprendida entre el extremo norte del dominio
martimo del Per y los 4 00 LS (mbito jurisdiccional de la Regin Tumbes); y en su Artculo 2
prohbe las actividades extractivas dentro de las cinco millas marinas de la lnea de costa, a las
embarcaciones de mayor y menor escala, as como artesanales con redes de cerco y con redes de
arrastre;
Que, la plataforma continental frente a Tumbes es amplia y de baja pendiente, alcanzando
una extensin de 35 millas nuticas frente a Puerto Pizarro y gradualmente se reduce hacia el Sur
hasta alcanzar 10 millas nuticas frente a Mncora;
Que, en los ltimos aos, embarcaciones arrastreras y de cerco (bolicheras y bolichitos); con
capacidad de bodega que flucta entre 10 a 32.6 m2, consideradas como artesanales o de menor
escala procedentes de diversos lugares del litoral peruano vienen incursionando y operando
ilegalmente por diferentes perodos dentro de las cinco millas marinas frente a Tumbes,
contraviniendo lo dispuesto en la R.M. N. 309-2003-PRODUCE, y ocasionando constantes
conflictos con los pescadores locales al ocasionarles frecuentemente la destruccin de sus redes y
aparejos por la operacin en las mismas reas de pesca;

Que, la problemtica descrita ha sido planteada al Gobierno Central por las diferentes
organizaciones de pescadores artesanales, por la ex Direccin Regional de Pesquera de Tumbes,
elevando una propuesta mediante Oficio N. 1115-2002/CTAR Tumbes-DRPT-DR, al Sr. Ministro
de la Produccin. Asimismo, durante el 2003 y lo que va del 2004 se ha continuado con el
tratamiento de esta problemtica y la bsqueda de soluciones de manera conjunta entre el Gobierno
Regional de Tumbes, IMARPE Tumbes y la Capitana de Puerto de Zorritos;
Que, en representacin de los 3,000 pescadores artesanales del litoral de Tumbes, los
dirigentes de los gremios de pescadores entregaron con fecha 11 de junio del 2004, un Memorial al
Sr. Ministro de la Produccin, reiterando entre otras medidas, la declaracin del litoral de Tumbes
como zona exclusiva para la pesca artesanal;
Que, debido al tiempo transcurrido y a la falta de respuesta del Ministerio de la Produccin,
los pescadores artesanales de Tumbes han recurrido al Gobierno Regional de Tumbes y mediante
Memoriales y numerosos Protestos de Mar, solicitan la declaracin del litoral de Tumbes, como
Zona Exclusiva para la pesca artesanal con el uso de artes y aparejos de pesca como cortina, pinta,
espinel y buceo;
Que, es inters del Gobierno Regional de Tumbes velar por la proteccin y el
aprovechamiento adecuado de los recursos hidrobiolgicos, asegurando su sostenibilidad en el
tiempo con el fin de permitir el desarrollo y mejorar la calidad de vida de las poblaciones locales, en
armona con el Medio Ambiente;
Que, a las consideraciones antes expuestas se debe aadir y resaltar lo estipulado en diversos
Tratados Internacionales suscritos por el Per, reconociendo el principio precautorio, el cual
establece que cuando haya indicios razonables del riesgo de dao grave o irreversible a la salud o al
ambiente, la falta de certeza cientfica absoluta no constituye razn suficiente para postergar la
adopcin de medidas destinadas a eliminar o reducir dicho riesgo;
De conformidad con la Constitucin Poltica del Estado, en uso de las atribuciones
conferidas por la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales artculo 37 literal a) Ley N. 27867; y,
Ha dado la ordenanza regional siguiente:

Artculo Primero.- Declarar de inters regional la preservacin de los recursos

hidrobiolgicos del mbito costero de la Regin Tumbes y prohibir la operacin de las flotas de
mayor y menor escala y artesanales que utilicen redes de cerco y arrastre en el mbito comprendido
entre el extremo norte del dominio martimo del Per y los 4 00 de LS y los 81 00 de LO,
correspondiente a la jurisdiccin de la Regin Tumbes; as como, el desembarque de recursos
hidrobiolgicos de dicha flota pesquera en los puertos y caletas de la Regin.
Artculo Segundo.- Los Armadores y Patrones que incumplan lo dispuesto en el artculo
primero de la presente Ordenanza Regional, sern sancionados por la Direccin Regional de
Produccin de Tumbes, con decomiso de producto de la pesca, multa y suspensin del permiso de
pesca por un perodo de seis meses. En caso de reincidencia caducar automticamente el permiso
de pesca otorgado.

Artculo Tercero.- Las embarcaciones infractoras sern conducidas a los puertos y/o caletas
ms prximas, para el desembarque del producto decomisado y para el cumplimiento de la
suspensin establecida en el artculo precedente.
Artculo Cuarto.- Del total del producto decomisado, el 50% ser donado a instituciones de
carcter social y el otro 50% podr ser subastado por una comisin integrada por el COREVIPA, la
Direccin Regional de la Produccin de Tumbes y el Gobierno Regional de Tumbes. El monto
recaudado ser destinado exclusivamente para fortalecer las acciones de control y vigilancia
pesquera, excepto cuando el monto recaudado sobrepase las 6 UIT, en cuyo caos el 50% ser
utilizado para apoyar las investigaciones pesqueras locales del IMARPE.
Artculo Quinto.- Queda terminantemente prohibido el transbordo del producto de la pesca
sin la autorizacin correspondiente y los infractores sern sancionados de conformidad con el
Artculo 41, cdigo N. 6 del cuadro de sanciones del D.S. N. 008-2002-PE.
Artculo Sexto.- Los vehculos isotrmicos y otros que transporten productos
hidrobiolgicos procedentes de desembarques en la Regin Tumbes, con fines de comercializacin,
debern contar con la documentacin respectiva otorgada por la Direccin Regional de la
Produccin de Tumbes, en la que se certifique que las especies transportadas, en los casos
pertinentes, cuenten con las tallas establecidas en las normas legales vigentes.
Artculo Stimo.- Las recaudaciones por concepto de las multas que imponga la Direccin
Regional de la Produccin de Tumbes y por la emisin de certificados para la el transporte de los
recursos hidrobiolgicos, constituirn ingresos propios de dicha Direccin Regional.
Artculo Octavo.- El Instituto del Mar del Per (IMARPE), por medio de su Laboratorio
Costero en Tumbes, de acuerdo a Ley, realizar los estudios y el monitoreo correspondiente de los
recursos hidrobiolgicos y de las condiciones bioecolgicas del medio marino, para evaluar su
situacin, con la finalidad de mantener la informacin actualizada que permita un manejo adecuado
y cuidado.
Artculo Noveno.- La Direccin Regional de Produccin, la Direccin General de
Capitanas y Guardacostas, el Ministerio del Interior y las Municipalidades, dentro del mbito de
sus respectivas competencias, velarn por el estricto cumplimiento de lo dispuesto en la presente
Ordenanza Regional.
Artculo Dcimo.- Autorizar a la Secretara General del Gobierno Regional la publicacin
de la presente Ordenanza Regional en el Diario Oficial El Peruano, la que entrar en vigencia a
partir del da siguiente de su publicacin , disponindose asimismo su inclusin en el portal
electrnico del Gobierno Regional.

POR TANTO:

Mando se publique y cumpla.

Dado en la Sede Central del Gobierno Regional de Tumbes a los veintitrs das del mes de julio del
ao dos mil cuatro.

ROSA IRIS MEDINA FEIJOO

Presidenta Regional

IV. ANTECEDENTES

1. Fundamentos de la demanda

Con fecha 9 de agosto de 2007, el Ministerio de la Produccin, en representacin del

Presidente de la Repblica, de conformidad con el Acuerdo del Consejo de Ministros de
fecha 20 de febrero de 2006, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la
Ordenanza Regional N. 016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P, expedida por el
Gobierno Regional de Tumbes, que declara de inters regional la preservacin de recursos
hidrobiolgicos del mbito costero de la regin Tumbes y establece prohibiciones a
operaciones de flotas de mayor y menor escala y artesanales.

La demanda se sustenta, fundamentalmente, en los siguientes argumentos:

a)

El demandante sostiene que el Gobierno Regional de Tumbes ha excedido sus

competencias al haber dispuesto la extensin de la zona reservada a la pesca artesanal
cuando dicha regulacin constituye una competencia compartida con el gobierno
nacional, de conformidad con el artculo 52 inciso j), en concordancia con el artculo
10 numeral 2) inciso c), de la Ley N. 27687, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.
Por tanto, el Gobierno Regional de Tumbes no puede emitir disposiciones que regulen
la actividad pesquera sin tener en cuenta los lineamientos generales previamente
establecidos por el Gobierno Nacional, expresados tanto en el Decreto Ley N. 25977,
Ley General de Pesca, segn la cual constituye parte de los sistemas de ordenamiento
pesquero, como competencia del Ministerio de la Produccin, la determinacin de las
zonas reservadas; como en los Decretos Supremos N. 017-92-PE y 012-2001-PE,
segn los cuales la zona reservada para la pesca artesanal consta de cinco millas, a

partir del litoral. Dicha medida tiene por objetivo asegurar la sustentabilidad de los
recursos hidrobiolgicos que all se desarrollan.

b)

El demandante aduce que la extensin de la zona reservada a la pesca artesanal,

dispuesta por el Gobierno Regional de Tumbes, as como la prohibicin de descargar en
las caletas y puertos de la regin, constituyen limitaciones injustificadas al ejercicio de
la libertad empresarial, consagrada en el artculo 59 de la Constitucin, no
encontrndose relacionadas a motivos de ndole sanitaria o de seguridad pblica.

c) Por otra parte, a entender del demandante, el Gobierno Regional de Tumbes tambin
habra excedido sus competencias al haber establecido, en el artculo 2 de la ordenanza
impugnada, sanciones ante el incumplimiento de las disposiciones estipuladas en el
artculo 1, las cuales vendran a constituir entonces infracciones. La determinacin de
stas contraviene expresamente la legislacin de orden nacional, dispuesta por la Ley
General de Pesca, Decreto Ley N. 25977 (artculo 76 numeral 2), as como su
Reglamento, Decreto Supremo N. 012-2001-PE (artculo 63 inciso 1), y el Decreto
Supremo N. 017-92-PE (artculo 3); la cual establece sanciones teniendo como base la
zona reservada de 5 millas. Asimismo, no se ha tomado en cuenta que existe una norma
que desarrolla las prohibiciones y sanciones contenidas en la Ley General de Pesca, el
Decreto Supremo N. 008-2002-PE, Reglamento de Inspeccin y del Procedimiento
Sancionador de las Infracciones de las Actividades Pesqueras y Acucolas.

d) De otro lado, en el artculo 5 de la ordenanza impugnada se exige que los vehculos

que transporten productos hidrobiolgicos con fines de comercializacin tengan una
certificacin de la Direccin Regional de Produccin de Tumbes. Esta exigencia, a
entender del demandante, constituye la imposicin de una carga administrativa que
vulnera la libertad empresarial en lo que respecta al acceso al mercado.

e)

Por ltimo, otro argumento esgrimido por el Ministerio de la Produccin es que la

ordenanza impugnada, al tipificar infracciones y sanciones, se est apartando del
ordenamiento jurdico nacional y est atentando contra la seguridad jurdica, toda vez
que los particulares interesados en realizar actividad pesquera se hallara en una
situacin de incertidumbre con respecto a la actuacin de los poderes pblicos, pues no
quedaran determinados con claridad los requisitos para el desarrollo de la actividad as
como las posibles sanciones.

2. Contestacin de la demanda

Con fecha 21 de mayo de 2008, el Presidente Regional de Tumbes contesta la demanda

contradicindola y negndola en todos sus extremos, en base a los siguientes fundamentos:

a)

Que la expedicin de la ordenanza impugnada constituye una respuesta a una

problemtica regional, consistente en la depredacin de los recursos hidrobiolgicos del
mar de Tumbes por parte de embarcaciones dedicadas a la pesca industrial, al operar
con redes de cerco y arrastre que destruyen la flora y la fauna que constituye el primer
eslabn de la cadena alimenticia, en perjuicio de los pescadores artesanales que
dependen de la pesca de dichas especies pequeas para su subsistencia.

b) Que en virtud del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado que ostentan los
individuos, el Gobierno Regional de Tumbes se hallaba en la obligacin de intervenir
para evitar el deterioro del medio ambiente, asegurando condiciones mnimas y
comprometindose a no vulnerar las mismas ni permitir su vulneracin por parte de los
agente sociales, de conformidad con los expresado por el propio Tribunal
Constitucional en el fundamento 4 de la sentencia recada en el Expediente N. 034482005-PA. Asimismo, de una interpretacin sistemtica del artculo 2 inciso 22 y de los
artculos 66 y 67 de la Constitucin, se colige que el Estado, representado en este caso
por el Gobierno Regional de Tumbes, debe promover el aprovechamiento razonable y
sostenible de los recursos naturales en beneficio de la colectividad, tal como fuera
establecido por el Tribunal Constitucional en el fundamento 33 de la sentencia recada
en el Expediente N. 0048-2004-PI.

c) Que su decisin se ajusta al principio de desarrollo sostenible o sustentable, es decir,

aquel proceso donde se asegura la satisfaccin de las necesidades humanas del presente
sin que se ponga en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus
propias necesidades, y en virtud del cual el Estado est en la obligacin de promover y
aceptar nicamente la utilizacin de tecnologas que garanticen la continuidad calidad
de dichos recursos, evitando que su uso no sostenible los extinga o deprede.

d) Que en virtud del artculo 1 de la Constitucin, que consagra la defensa de la persona

humana y el respeto de su dignidad como el fin supremo de la sociedad y del Estado,
ante un conflicto entre la mayor rentabilidad de ciertos grupos econmicos y el
bienestar colectivo, se debe preferir lo segundo.

e) Que en cuanto a la supuesta vulneracin del derecho a la libertad de empresa, precisa

que sta se ejerce en el marco de una economa social de mercado, segn el artculo 58
de la Constitucin, de modo tal que debe ir acompaada de una responsabilidad social
por parte de las empresas, quienes no slo deben cumplir con el respeto de sus
obligaciones jurdicas sino que deben invertir en el entorno local y contribuir al
desarrollo de la comunidad. As, se debe conciliar el paradigma del desarrollo con la
necesaria conservacin de los recursos y elementos ambientales que se interrelacionan
con el entorno rural y urbano, para lo cual el Estado, de acuerdo al artculo 44 de la
Constitucin, est en la obligacin de regular la actividad de los particulares a fin de
adecuarlo a dichos fines.

f)

Que el Decreto Ley N. 25977, invocado por la parte demandante, no corresponde ser
aplicado por cuanto resulta una norma emanada de un gobierno de facto, que resulta
incompatible con un Estado Social y Democrtico de Derecho. Adems, no se puede
pretender la aplicacin del Decreto Supremo N. 012-2001-PE, del Decreto Supremo
N. 017-92-PE, del Decreto Supremo N. 008-2002-PE, y del Decreto Supremo N.
023-2003-PE por cuanto estos, de acuerdo al artculo 51 de la Constitucin, ostentan
una jerarqua menor a la ordenanza regional impugnada.

g) Que la ordenanza impugnada tiene como fundamento el artculo 192, inciso 7 de la

Constitucin, que establece la competencia de los gobiernos regionales para la
promocin y regulacin de actividades en materia de medio ambiente. Asimismo, el
artculo 10 inciso 2 de la Ley N. 27867, Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales,
en sus literales c) y d) establece como competencia compartida de los gobiernos
regionales la promocin, la gestin y la regulacin de las actividades econmicas y
productivas en su mbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura y medio
ambiente, y la gestin sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad
ambiental, respectivamente. Adicionalmente, el artculo 10 inciso 1 literal n) de la
misma ley dispone la competencia exclusiva de los gobiernos regionales para la
promocin del uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad.

V. FUNDAMENTOS

Delimitacin del petitorio de la demanda

1.

El Presidente de la Repblica, representado en este caso por el Ministerio de la

Produccin, solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza Regional
N. 016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P, expedida por el Gobierno Regional de
Tumbes. La norma cuestionada establece lo siguiente:
Artculo Primero.- Declarar de inters regional la preservacin de los recursos
hidrobiolgicos del mbito costero de la Regin Tumbes y prohibir la operacin de las flotas
de mayor y menor escala y artesanales que utilicen redes de cerco y arrastre en el mbito
comprendido entre el extremo norte del dominio martimo del Per y los 4 00 de LS y los
81 00 de LO, correspondiente a la jurisdiccin de la Regin Tumbes; as como, el
desembarque de recursos hidrobiolgicos de dicha flota pesquera en los puertos y caletas de
la Regin.
Artculo Segundo.- Los Armadores y Patrones que incumplan lo dispuesto en el artculo
primero de la presente Ordenanza Regional, sern sancionados por la Direccin Regional de
Produccin de Tumbes, con decomiso de producto de la pesca, multa y suspensin del
permiso de pesca por un perodo de seis meses. En caso de reincidencia caducar
automticamente el permiso de pesca otorgado.
Artculo Tercero.- Las embarcaciones infractoras sern conducidas a los puertos y/o caletas
ms prximas, para el desembarque del producto decomisado y para el cumplimiento de la
suspensin establecida en el artculo precedente.
Artculo Cuarto.- Del total del producto decomisado, el 50% ser donado a instituciones de
carcter social y el otro 50% podr ser subastado por una comisin integrada por el
COREVIPA, la Direccin Regional de la Produccin de Tumbes y el Gobierno Regional de
Tumbes. El monto recaudado ser destinado exclusivamente para fortalecer las acciones de
control y vigilancia pesquera, excepto cuando el monto recaudado sobrepase las 6 UIT, en
cuyo caos el 50% ser utilizado para apoyar las investigaciones pesqueras locales del
IMARPE.
Artculo Quinto.- Queda terminantemente prohibido el transbordo del producto de la pesca
sin la autorizacin correspondiente y los infractores sern sancionados de conformidad con
el Artculo 41, cdigo N. 6 del cuadro de sanciones del D.S. N. 008-2002-PE.
Artculo Sexto.- Los vehculos isotrmicos y otros que transporten productos
hidrobiolgicos procedentes de desembarques en la Regin Tumbes, con fines de
comercializacin, debern contar con la documentacin respectiva otorgada por la Direccin
Regional de la Produccin de Tumbes, en la que se certifique que las especies transportadas,
en los casos pertinentes, cuenten con las tallas establecidas en las normas legales vigentes.
Artculo Stimo.- Las recaudaciones por concepto de las multas que imponga la Direccin
Regional de la Produccin de Tumbes y por la emisin de certificados para el transporte de
los recursos hidrobiolgicos, constituirn ingresos propios de dicha Direccin Regional.
Artculo Octavo.- El Instituto del Mar del Per (IMARPE), por medio de su Laboratorio
Costero en Tumbes, de acuerdo a Ley, realizar los estudios y el monitoreo correspondiente
de los recursos hidrobiolgicos y de las condiciones bioecolgicas del medio marino, para
evaluar su situacin, con la finalidad de mantener la informacin actualizada que permita un
manejo adecuado y cuidado.
Artculo Noveno.- La Direccin Regional de Produccin, la Direccin General de
Capitanas y Guardacostas, el Ministerio del Interior y las Municipalidades, dentro del

mbito de sus respectivas competencias, velarn por el estricto cumplimiento de lo

dispuesto en la presente Ordenanza Regional.
Artculo Dcimo.- Autorizar a la Secretara General del Gobierno Regional la publicacin
de la presente Ordenanza Regional en el Diario Oficial El Peruano, la que entrar en
vigencia a partir del da siguiente de su publicacin , disponindose asimismo su inclusin
en el portal electrnico del Gobierno Regional.

Competencia del Tribunal Constitucional para enjuiciar la legitimidad constitucional de

las ordenanzas regionales
2.

La facultad de realizar el control abstracto de constitucionalidad, en nuestro

ordenamiento jurdico, ha sido reconocida al Tribunal Constitucional de manera
exclusiva. Tal como lo dispone el artculo 202 inciso 1 de la Constitucin, le
corresponde al Tribunal Constitucional
[c]onocer en instancia nica, la accin de inconstitucionalidad.

Ello como consecuencia de que el artculo 201 instituye al Tribunal Constitucional

como el rgano de control de la constitucionalidad de las leyes.

3. Tal facultad se concretiza a travs del proceso de inconstitucionalidad, pues, de acuerdo

con el artculo 200 inciso 4 de la Constitucin, mediante dicho proceso los sujetos
legitimados (artculo 203 de la Constitucin) pueden demandar, ante el Tribunal
Constitucional, la inconstitucionalidad de las normas con rango de ley, entre ellas, las
normas regionales de carcter general, que contravengan la Constitucin por la forma o
por el fondo.

4. Si bien el proceso de inconstitucionalidad es un proceso fundamentalmente objetivo,

esto es, un proceso en el cual se realiza un juicio de compatibilidad abstracta entre la
Constitucin y las normas con rango de ley; no se puede desconocer que dicho proceso
tambin tiene una dimensin subjetiva. Esta dimensin subjetiva del proceso de
inconstitucionalidad tiene que ver con la finalidad de los procesos constitucionales, esto
es, con velar por la observancia del principio de supremaca jurdica de la Constitucin
y por la vigencia efectiva de los derechos fundamentales, de conformidad con el
artculo II del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional.

5. En tal sentido no puede soslayarse que aun cuando el control abstracto de las normas
tiene una finalidad inmediata, como es la de salvaguardar el principio de supremaca
jurdica de la Constitucin expulsando del ordenamiento aquellas disposiciones que la
contravengan material o formalmente, tiene tambin como fin mediato impedir su
aplicacin y con ello evitar que puedan generar afectaciones concretas (subjetivas) a los
derechos fundamentales de las personas. Por tanto, es deber del juez constitucional
tener presente que el proceso orientado por antonomasia a defender la supremaca de la
Constitucin (proceso de inconstitucionalidad), siempre tendr tambin, en ltima
instancia, la vocacin subjetiva de preservar los derechos fundamentales de las
personas.

Juicio de validez constitucional de la ordenanza impugnada

6. El recurrente sostiene que la norma impugnada resulta constitucionalmente invlida por
considerar que el Gobierno Regional de Tumbes se ha excedido en sus competencias, al
extender el rea reservada para la pesca artesanal y haber tipificado nuevas
infracciones, con sus correspondientes sanciones, sin tener en cuenta los lineamientos
generales establecidos por el Gobierno Nacional. Aduce adems que tales disposiciones
constituyen limitaciones injustificadas del derecho a la libertad empresarial, por ser
atentatorias de la seguridad jurdica.

7. De conformidad con el artculo 43 de la Norma Fundamental, el Estado peruano es

unitario, pero descentralizado. Es una repblica distribuida territorialmente en regiones,
departamentos, provincias y distritos, y gubernativamente en los niveles nacional,
regional y local (artculo 189 de la Constitucin), circunstancia que da lugar a la
existencia, junto al ordenamiento jurdico nacional, de ordenamientos jurdicos
regionales y locales y, consecuentemente, a la potencial incompatibilidad entre fuentes
normativas (v.g la ley y la ordenanza regional) que, por ostentar idntico rango (artculo
200 inciso 4 de la Constitucin), no puede ser resuelta apelando al principio de
jerarqua normativa, sino al de competencia.

8.

Cabe afirmar, sin embargo, que el principio de competencia es tributario del de

jerarqua, pues si una entidad estatal puede incurrir en la expedicin de una norma
invlida por invadir esferas competenciales previstas como ajenas por otra norma de su
mismo rango, es porque la Norma Normarum (Constitucin), fuente normativa
jerrquicamente superior a cualquier otra, reserv a sta la capacidad de regular la
distribucin competencial.

9.

En el presente caso, dado que se est acusando a un gobierno regional de haber

excedido su esfera competencial, habr que tener en cuenta el bloque de
constitucionalidad conformado por la Constitucin, la Ley de Bases de la
Descentralizacin (Ley N. 27783) y la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (Ley
N. 27687), para determinar la esfera competencial de los gobiernos regionales y
verificar si es que efectivamente el demandado se excedi en el ejercicio de sus
competencias.

10. De acuerdo con lo sealado en la STC 020-2005-PI/021-2005-PI, la articulacin de las

fuentes en un ordenamiento de tal naturaleza no puede efectuarse exclusivamente bajo
los alcances del principio de jerarqua, pues ste no permite dar respuesta coherente al
conflicto que se pudiera presentar entre normas expedidas por el Gobierno Central y los
gobiernos regionales, que cuentan con el mismo rango normativo. En efecto, si las
normas regionales no son jerrquicamente subordinadas a las del Gobierno Central, su
articulacin con stas no puede sustentarse en el principio de jerarqua, sino conforme
al principio de competencia, segn el cual en el mbito competencial regional la norma
regional termina excluyendo a la norma del Gobierno Central y, en general, a la de
cualquier otro ordenamiento (fundamento 59).

11. As las cosas, corresponde ahora analizar la validez constitucional de la ordenanza

impugnada. De acuerdo con el artculo 192.7 de la Constitucin, [l]os gobiernos
regionales promueven el desarrollo y la economa regional, fomentan las inversiones,
actividades y servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y
planes nacionales y locales de desarrollo. Son competentes para: () 7. Promover y
regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquera, industria,
agroindustria, comercio, turismo, energa, minera, vialidad, comunicaciones,
educacin, salud y medio ambiente, conforme a ley.

12. Por su parte, la Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley N. 27783) desarrolla dicha
disposicin constitucional y considera tal competencia como de naturaleza compartida.
Ello quiere decir aquella competencia que es ejercida de manera coordinada por dos o
ms niveles de gobierno, atribuyndose a cada uno un determinado nivel de
responsabilidad. En efecto, el artculo 36 de la Ley mencionada seala:
[c]ompetencias compartidas: () b) Promocin, gestin y regulacin de actividades
econmicas y productivas en su mbito y nivel, correspondientes a los sectores
agricultura, pesquera, industria, comercio, turismo, energa, hidrocarburos, minas,
transportes, comunicaciones, y medio ambiente, c) Gestin sostenible de los recursos
naturales y mejoramiento de la calidad ambiental ().

13. A su vez, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, en su artculo 10, establece que
son competencias compartidas: c) Promocin, gestin y regulacin de actividades
econmicas y productivas en su mbito y nivel, correspondientes a los sectores
agricultura, pesquera, industria, comercio, turismo, energa, hidrocarburos, minas,
transportes, comunicaciones y medio ambiente, d) Gestin sostenible de los recursos
naturales y mejoramiento de la calidad ambiental ().

14. Como puede observarse, del anlisis de las normas constitucionales pertinentes as
como de las normas conformantes del bloque de constitucionalidad en el presente caso,
es decir, la Ley de Bases de la Descentralizacin y la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales, se infiere que la materia sobre la que versa la norma impugnada, es decir, la
regulacin de la actividad pesquera, es una competencia de naturaleza compartida, vale
decir, una competencia cuyo ejercicio debe ser realizado de manera coordinada entre el
gobierno nacional y los gobiernos regionales.

15. As, en una competencia compartida se le encarga a dos o ms niveles de gobierno la

regulacin de una materia, entendindose por ella el mbito de la realidad sobre el cual
recaer la facultad normativa conjunta de ambos niveles de gobierno, pero asignndose
a cada uno de ellos una funcin constitucional especfica. Por ejemplo, mientras que al
gobierno central se le suele encargar la funcin de planificacin de la poltica sobre un
determinado sector, a los gobiernos regionales y locales les corresponde la ejecucin de
tal poltica, debiendo adems fiscalizar su cumplimiento.

16. En el caso concreto de la actividad pesquera, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales,

en su artculo 52, establece las funciones especficas de los gobiernos regionales en
materia pesquera, entre ellas:
a)

Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y polticas
en materia pesquera y produccin acucola de la regin.

b)

Administrar, supervisar y fiscalizar la gestin de actividades y servicios pesqueros bajo su

jurisdiccin.

c)

Desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de los recursos
bajo su jurisdiccin.

d)

Promover la provisin de recursos financieros privados a las empresas y organizaciones de

la regin, con nfasis en las medianas, PYMES, y unidades productivas orientadas a la
exportacin.

e)

Desarrollar e implementar sistemas de informacin y poner a disposicin de la poblacin

informacin til referida a la gestin del sector.

f)

Promover, controlar y administrar el uso de los servicios de infraestructura de desembarque

y procesamiento pesquero de su competencia, en armona con las polticas y normas del
sector, a excepcin del control y vigilancia de las normas sanitarias sectoriales, en todas las
etapas de las actividades pesqueras.

g)

Verificar el cumplimiento y correcta aplicacin de los dispositivos legales sobre control y

fiscalizacin de insumos qumicos con fines pesqueros y acucolas, de acuerdo a la Ley de
la materia.

h)

Promover la investigacin e informacin acerca de los servicios tecnolgicos para la

preservacin y proteccin del medio ambiente

i)

Velar y exigir el adecuado cumplimiento de las normas tcnicas en materia de pesquera.

Dictar las medidas correctivas y sancionar de acuerdo con los dispositivos vigentes.

j)

Vigilar el estricto cumplimiento de las normas vigentes sobre pesca artesanal y su

exclusividad dentro de las cinco millas marinas. Dictar las medidas correctivas y sancionar
de acuerdo con los dispositivos vigentes (nfasis agregado).

17. Como puede apreciarse lo dicho dispositivo legal, en especial de los literales b), c), f),
i) y j), la funcin especfica de los gobiernos regionales en materia pesquera es
bsicamente la de administracin, supervisin, fiscalizacin y sancin que se desarrolla
en el mbito territorial de su competencia. Es decir, corresponde a los gobiernos
regionales, como funcin especfica, supervisar el cumplimiento de las polticas
sectoriales dispuestas por el Gobierno Nacional.

18. En consecuencia, la ordenanza impugnada, cuando modifica unilateralmente la

extensin de la zona reservada para la pesca artesanal, y tipifica y establece sanciones
para los infractores, excede el marco de sus competencias constitucionales. Si bien a los
gobiernos regionales se les ha sido asignado las funciones administradora, supervisora,
fiscalizadora y sancionadora, stas no comprenden la facultad de disponer, omitiendo el
mbito de participacin del gobierno nacional, la modificacin del rea reservada para
la pesca artesanal, as como el establecimiento de infracciones y sanciones. Estas
funciones especficas no autorizan a un gobierno regional a ejercer su potestad
normativa autrquicamente. La previsin constitucional del artculo 192 de la
Constitucin no presta fundamento para ello, porque, como seala, toda actividad de los
gobiernos regionales se realiza () en armona con las polticas y planes nacionales y
locales de desarrollo.

Gobiernos regionales y desarrollo econmico

19. Cabe sealar, de otro lado, que en uno de los considerandos finales de la ordenanza
regional impugnada se seala que:

() es inters del Gobierno Regional de Tumbes velar por la proteccin y el

aprovechamiento adecuado de los recursos hidrobiolgicos, asegurando su
sostenibilidad en el tiempo con el fin de permitir el desarrollo y mejorar la calidad
de vida de las poblaciones locales, en armona con el Medio Ambiente.

20. El Tribunal Constitucional no puede ni debe ser ajeno a la realidad socioeconmica del
pas en su conjunto ni de cada una de las regiones individualmente consideradas; pues
(...) la descentralizacin poltica (...) no slo es un instrumento democratizador del
poder y una garanta para la libertad, sino que, adems, puede suponer una mejor
tcnica de organizacin para resolver los asuntos pblicos (...).

Por ello estima legtima la preocupacin del Gobierno Regional de Tumbes por el
desarrollo econmico de su Regin y la preservacin de los recursos hidrobiolgicos,
pues precisamente la finalidad de un proceso de descentralizacin, tal como lo prev el
artculo 188 de la Constitucin, es el desarrollo integral del pas; desarrollo dentro del
cual est comprendido, como es evidente, el aspecto econmico.

21. Sin embargo este objetivo no puede alcanzarse legtimamente si es que no se realiza
dentro del marco constitucional establecido y bajo la observancia de los valores y
principios constitucionales as como de los derechos fundamentales. De ah que el
gobierno nacional y el Gobierno Regional de Tumbes tengan que emprender, dentro del
rgimen jurdico de la descentralizacin, acciones dentro del marco de sus
competencias compartidas tendientes al desarrollo integral de la Regin Tumbes.

22. Una cuestin final sobre la cual el Tribunal Constitucional estima pertinente hacer
algunas atingencias es respecto a con lo sealado en los considerandos finales de la
Ordenanza Regional N. 0016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P:
Que, la problemtica descrita ha sido planteada al Gobierno Central por las diferentes
organizaciones de pescadores artesanales, por la ex Direccin Regional de Pesquera de
Tumbes, elevando una propuesta mediante Oficio N. 1115-2002/CTAR Tumbes-DRPTDR, al Sr. Ministro de la Produccin. Asimismo, durante el 2003 y lo que va del 2004 se ha
continuado con el tratamiento de esta problemtica y la bsqueda de soluciones de manera
conjunta entre el Gobierno Regional de Tumbes, IMARPE Tumbes y la Capitana de Puerto
de Zorritos;
Que, en representacin de los 3,000 pescadores artesanales del litoral de Tumbes, los
dirigentes de los gremios de pescadores entregaron con fecha 11 de junio del 2004, un
Memorial al Sr. Ministro de la Produccin, reiterando entre otras medidas, la declaracin del
litoral de Tumbes como zona exclusiva para la pesca artesanal;
Que, debido al tiempo transcurrido y a la falta de respuesta del Ministerio de la Produccin,
los pescadores artesanales de Tumbes han recurrido al Gobierno Regional de Tumbes y

mediante Memoriales y numerosos Protestos de Mar, solicitan la declaracin del litoral de

Tumbes, como Zona Exclusiva para la pesca artesanal con el uso de artes y aparejos de
pesca como cortina, pinta, espinel y buceo; ().
.

23. El Tribunal Constitucional advierte que, en efecto, el Gobierno Regional de Tumbes,

antes de dictar la ordenanza regional impugnada, ha trasmitido al Ministerio de la
Produccin su legtima preocupacin por una adecuada regulacin de la actividad
pesquera; lo cual puede apreciarse, por ejemplo, en la Carta Mltiple N. 0052004/GRT-PR, de 1 de junio de 2004, y en los documentos que obran en el expediente
(folios 31-60), sin que dicho Ministerio haya dado una respuesta adecuada o realizado
acciones de coordinacin que son exigibles y ms an si se trata del ejercicio de una
competencia compartida.

24. En consecuencia, debe enfatizarse que as como los gobiernos regionales tienen el
deber de observar el principio de cooperacin y lealtad nacional, as tambin al
gobierno nacional le asiste el deber de cooperacin para con los gobiernos regionales
lealtad regional, ms an si se considera que uno de los deberes constitucionales del
Estado es el de promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el
desarrollo integral y equilibrado de la Nacin (artculo 44 de la Constitucin).

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la

Constitucin Poltica del Per

HA RESUELTO

Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, inconstitucional la Ordenanza

Regional N. 0016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P, expedida por el Gobierno
Regional de Tumbes.

Publquese y notifquese.

SS.

LANDA ARROYO
MESA RAMREZ
VERGARA GOTELLI
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYN
ETO CRUZ
LVAREZ MIRANDA

DE VEGA, Pedro. Poder constituyente y regionalismo. En Gumersindo Trujillo

(coordinador). Federalismo y regionalismo. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1979, p. 354.
EXP. N. 00021-2007-PI/TC

SENTENCIA DEL PLENO JURISDICCIONAL

DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

DE 5 DE JUNIO DE 2008

PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD

Presidente de la Repblica (demandante)

contra
el Gobierno Regional de Tumbes (demandado)

Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el
Presidente de la Repblica, representado por el
Ministerio de la Produccin, contra la Ordenanza
Regional N. 0016-2004-GOBIERNO REGIONALCR-P, que declara de inters regional la preservacin
de recursos hidrobiolgicos del mbito costero de la
Regin Tumbes y establece prohibiciones a
operaciones de flotas de mayor y menor escala y
artesanales.

LANDA ARROYO
MESA RAMREZ
VERGARA GOTELLI
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ

LVAREZ MIRANDA

EXP. N. 00021-2007-PI/TC
LIMA
PRESIDENTE DE
LA REPBLICA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 5 das del mes de junio de 2008, el Tribunal Constitucional en sesin de
Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Landa Arroyo, Mesa Ramrez,
Vergara Gotelli, Beaumont Callirgos, Eto Cruz, lvarez Miranda, y Calle Hayen,
pronuncia la siguiente sentencia

I. ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de la Repblica,
representado por el Ministerio de la Produccin, contra la Ordenanza Regional N. 00162004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P, expedida por el Gobierno Regional de Tumbes.

II. DATOS GENERALES

Tipo de proceso

Demandante

Norma sometida a control

Proceso de Inconstitucionalidad.

Presidente de la Repblica.

Ordenanza Regional N. 016-2004-GOBIERNO

REGIONAL-CR-P.

Normas constitucionales
cuya vulneracin se alega

Petitorio

:
Artculo 43, 59, 189, 191 y 192 de la
Constitucin.

Se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza

Regional N. 016-2004-GOBIERNO REGIONALGR-P.

III. NORMAS CUESTIONADAS

a) Ordenanza Regional N. 0016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P

ORDENANZA REGIONAL N. 0016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P

ORDENANZA REGIONAL QUE DECLARA DE INTERS REGIONAL LA

PRESERVACIN

DE RECURSOS HIDROBIOLGICOS DEL MBITO COSTERO DE LA REGIN

TUMBES Y
ESTABLECE PROHIBICIONES A OPERACIONES DE FLOTAS DE MAYOR Y
MENOR ESCALA Y ARTESANALES

EL CONSEJO REGIONAL DE TUMBES

HA APROBADO LA ORDENANZA REGIONAL SIGUIENTE:

VISTO:

El INFORME N. 143-2004/GRT-GGR-GRDE-GR; el Informe N. 115-2004/GRT-GGRGRRNGMA; y el INFORME N. 009-2004/GRT-DRP-DR; los que emiten opinin favorable para
la proteccin de los recursos hidrobiolgicos del litoral de Tumbes a travs de una Ordenanza
Regional que prohba la operacin de las embarcaciones que utilicen redes de cerco y arrastre en
dicha jurisdiccin y como medida complementaria a las normas nacionales, prohibir el
desembarque de los recursos capturados por las embarcaciones mencionadas, en los puertos y
caletas de la Regin Tumbes.

CONSIDERANDO:

Que, la Constitucin Poltica del Per en su Artculo 68 establece que el Estado est
obligado a promover la conservacin de la Diversidad Biolgica y de reas Naturales Protegidas;
asimismo el Artculo 200 numeral 4) establece que son normas con rango de Ley entre otras la
Ordenanza Regional; la misma que es de aplicacin en su respectiva Regin;
Que, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales Ley N. 27867, modificada por la Ley N.
27902, en su Artculo 9, establece como competencias constitucionales, entre otras lo estipulado en
el literal g), que faculta a los Gobiernos Regionales a promover y regular actividades y/o servicios
en materia de Agricultura, Pesquera, Industria, Agroindustria, Comercio, Turismo, Energa,
Minera, Vialidad, Comunicaciones, Educacin, Salud y Medio Ambiente, conforme a ley.
Asimismo, en el artculo 10, se define las competencias exclusivas y compartidas, especificando en
el literal n) que dichos gobiernos deben promover el uso sostenible de los recursos forestales y de
biodiversidad;

Que, la precitada Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, en su Artculo 45 literal b)

numeral 1) define como funcin normativa y reguladora la elaboracin y aprobacin de normas de
alcance regional, y regular los servicios de su competencia; y en el Artculo 52 establece que son
funciones de los Gobiernos Regionales en materia pesquera: formular, aprobar, ejecutar, evaluar,
dirigir, controlar y administrar los planes y polticas en materia pesquera y produccin acucola de
la Regin, as como desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de
los recursos bajo su jurisdiccin;
Que, el D.S. N. 017-92-PE, establece que la zona adyacente a la costa entre las cero y las
cinco millas marinas, est reservada para el desarrollo de la actividad pesquera artesanal y de menor
escala;
Que, el D.S. N. 012-2001-PE, Reglamento de la Ley General de Pesca, establece desde
marzo de 2001, la prohibicin del uso de redes de cerco artesanales o bolichitos en la zona del
litoral correspondiente al mbito jurisdiccional del departamento de Tumbes;
Que, la R.M. N. 309-2003-PRODUCE, de fecha 22 de agosto de 2003, en su Artculo 1 ,
establece un rgimen especial de pesca en la zona comprendida entre el extremo norte del dominio
martimo del Per y los 4 00 LS (mbito jurisdiccional de la Regin Tumbes); y en su Artculo 2
prohbe las actividades extractivas dentro de las cinco millas marinas de la lnea de costa, a las
embarcaciones de mayor y menor escala, as como artesanales con redes de cerco y con redes de
arrastre;
Que, la plataforma continental frente a Tumbes es amplia y de baja pendiente, alcanzando
una extensin de 35 millas nuticas frente a Puerto Pizarro y gradualmente se reduce hacia el Sur
hasta alcanzar 10 millas nuticas frente a Mncora;
Que, en los ltimos aos, embarcaciones arrastreras y de cerco (bolicheras y bolichitos); con
capacidad de bodega que flucta entre 10 a 32.6 m2, consideradas como artesanales o de menor
escala procedentes de diversos lugares del litoral peruano vienen incursionando y operando
ilegalmente por diferentes perodos dentro de las cinco millas marinas frente a Tumbes,
contraviniendo lo dispuesto en la R.M. N. 309-2003-PRODUCE, y ocasionando constantes
conflictos con los pescadores locales al ocasionarles frecuentemente la destruccin de sus redes y
aparejos por la operacin en las mismas reas de pesca;
Que, la problemtica descrita ha sido planteada al Gobierno Central por las diferentes
organizaciones de pescadores artesanales, por la ex Direccin Regional de Pesquera de Tumbes,
elevando una propuesta mediante Oficio N. 1115-2002/CTAR Tumbes-DRPT-DR, al Sr. Ministro
de la Produccin. Asimismo, durante el 2003 y lo que va del 2004 se ha continuado con el
tratamiento de esta problemtica y la bsqueda de soluciones de manera conjunta entre el Gobierno
Regional de Tumbes, IMARPE Tumbes y la Capitana de Puerto de Zorritos;
Que, en representacin de los 3,000 pescadores artesanales del litoral de Tumbes, los
dirigentes de los gremios de pescadores entregaron con fecha 11 de junio del 2004, un Memorial al
Sr. Ministro de la Produccin, reiterando entre otras medidas, la declaracin del litoral de Tumbes
como zona exclusiva para la pesca artesanal;
Que, debido al tiempo transcurrido y a la falta de respuesta del Ministerio de la Produccin,
los pescadores artesanales de Tumbes han recurrido al Gobierno Regional de Tumbes y mediante
Memoriales y numerosos Protestos de Mar, solicitan la declaracin del litoral de Tumbes, como

Zona Exclusiva para la pesca artesanal con el uso de artes y aparejos de pesca como cortina, pinta,
espinel y buceo;
Que, es inters del Gobierno Regional de Tumbes velar por la proteccin y el
aprovechamiento adecuado de los recursos hidrobiolgicos, asegurando su sostenibilidad en el
tiempo con el fin de permitir el desarrollo y mejorar la calidad de vida de las poblaciones locales, en
armona con el Medio Ambiente;
Que, a las consideraciones antes expuestas se debe aadir y resaltar lo estipulado en diversos
Tratados Internacionales suscritos por el Per, reconociendo el principio precautorio, el cual
establece que cuando haya indicios razonables del riesgo de dao grave o irreversible a la salud o al
ambiente, la falta de certeza cientfica absoluta no constituye razn suficiente para postergar la
adopcin de medidas destinadas a eliminar o reducir dicho riesgo;
De conformidad con la Constitucin Poltica del Estado, en uso de las atribuciones
conferidas por la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales artculo 37 literal a) Ley N. 27867; y,
Ha dado la ordenanza regional siguiente:

Artculo Primero.- Declarar de inters regional la preservacin de los recursos

hidrobiolgicos del mbito costero de la Regin Tumbes y prohibir la operacin de las flotas de
mayor y menor escala y artesanales que utilicen redes de cerco y arrastre en el mbito comprendido
entre el extremo norte del dominio martimo del Per y los 4 00 de LS y los 81 00 de LO,
correspondiente a la jurisdiccin de la Regin Tumbes; as como, el desembarque de recursos
hidrobiolgicos de dicha flota pesquera en los puertos y caletas de la Regin.
Artculo Segundo.- Los Armadores y Patrones que incumplan lo dispuesto en el artculo
primero de la presente Ordenanza Regional, sern sancionados por la Direccin Regional de
Produccin de Tumbes, con decomiso de producto de la pesca, multa y suspensin del permiso de
pesca por un perodo de seis meses. En caso de reincidencia caducar automticamente el permiso
de pesca otorgado.
Artculo Tercero.- Las embarcaciones infractoras sern conducidas a los puertos y/o caletas
ms prximas, para el desembarque del producto decomisado y para el cumplimiento de la
suspensin establecida en el artculo precedente.
Artculo Cuarto.- Del total del producto decomisado, el 50% ser donado a instituciones de
carcter social y el otro 50% podr ser subastado por una comisin integrada por el COREVIPA, la
Direccin Regional de la Produccin de Tumbes y el Gobierno Regional de Tumbes. El monto
recaudado ser destinado exclusivamente para fortalecer las acciones de control y vigilancia
pesquera, excepto cuando el monto recaudado sobrepase las 6 UIT, en cuyo caos el 50% ser
utilizado para apoyar las investigaciones pesqueras locales del IMARPE.
Artculo Quinto.- Queda terminantemente prohibido el transbordo del producto de la pesca
sin la autorizacin correspondiente y los infractores sern sancionados de conformidad con el
Artculo 41, cdigo N. 6 del cuadro de sanciones del D.S. N. 008-2002-PE.

Artculo Sexto.- Los vehculos isotrmicos y otros que transporten productos

hidrobiolgicos procedentes de desembarques en la Regin Tumbes, con fines de comercializacin,
debern contar con la documentacin respectiva otorgada por la Direccin Regional de la
Produccin de Tumbes, en la que se certifique que las especies transportadas, en los casos
pertinentes, cuenten con las tallas establecidas en las normas legales vigentes.
Artculo Stimo.- Las recaudaciones por concepto de las multas que imponga la Direccin
Regional de la Produccin de Tumbes y por la emisin de certificados para la el transporte de los
recursos hidrobiolgicos, constituirn ingresos propios de dicha Direccin Regional.
Artculo Octavo.- El Instituto del Mar del Per (IMARPE), por medio de su Laboratorio
Costero en Tumbes, de acuerdo a Ley, realizar los estudios y el monitoreo correspondiente de los
recursos hidrobiolgicos y de las condiciones bioecolgicas del medio marino, para evaluar su
situacin, con la finalidad de mantener la informacin actualizada que permita un manejo adecuado
y cuidado.
Artculo Noveno.- La Direccin Regional de Produccin, la Direccin General de
Capitanas y Guardacostas, el Ministerio del Interior y las Municipalidades, dentro del mbito de
sus respectivas competencias, velarn por el estricto cumplimiento de lo dispuesto en la presente
Ordenanza Regional.
Artculo Dcimo.- Autorizar a la Secretara General del Gobierno Regional la publicacin
de la presente Ordenanza Regional en el Diario Oficial El Peruano, la que entrar en vigencia a
partir del da siguiente de su publicacin , disponindose asimismo su inclusin en el portal
electrnico del Gobierno Regional.

POR TANTO:

Mando se publique y cumpla.

Dado en la Sede Central del Gobierno Regional de Tumbes a los veintitrs das del mes de julio del
ao dos mil cuatro.

ROSA IRIS MEDINA FEIJOO

Presidenta Regional

IV. ANTECEDENTES

1. Fundamentos de la demanda

Con fecha 9 de agosto de 2007, el Ministerio de la Produccin, en representacin del

Presidente de la Repblica, de conformidad con el Acuerdo del Consejo de Ministros de
fecha 20 de febrero de 2006, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la
Ordenanza Regional N. 016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P, expedida por el
Gobierno Regional de Tumbes, que declara de inters regional la preservacin de recursos
hidrobiolgicos del mbito costero de la regin Tumbes y establece prohibiciones a
operaciones de flotas de mayor y menor escala y artesanales.

La demanda se sustenta, fundamentalmente, en los siguientes argumentos:

a)

El demandante sostiene que el Gobierno Regional de Tumbes ha excedido sus

competencias al haber dispuesto la extensin de la zona reservada a la pesca artesanal
cuando dicha regulacin constituye una competencia compartida con el gobierno
nacional, de conformidad con el artculo 52 inciso j), en concordancia con el artculo
10 numeral 2) inciso c), de la Ley N. 27687, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.
Por tanto, el Gobierno Regional de Tumbes no puede emitir disposiciones que regulen
la actividad pesquera sin tener en cuenta los lineamientos generales previamente
establecidos por el Gobierno Nacional, expresados tanto en el Decreto Ley N. 25977,
Ley General de Pesca, segn la cual constituye parte de los sistemas de ordenamiento
pesquero, como competencia del Ministerio de la Produccin, la determinacin de las
zonas reservadas; como en los Decretos Supremos N. 017-92-PE y 012-2001-PE,
segn los cuales la zona reservada para la pesca artesanal consta de cinco millas, a
partir del litoral. Dicha medida tiene por objetivo asegurar la sustentabilidad de los
recursos hidrobiolgicos que all se desarrollan.

b)

El demandante aduce que la extensin de la zona reservada a la pesca artesanal,

dispuesta por el Gobierno Regional de Tumbes, as como la prohibicin de descargar en
las caletas y puertos de la regin, constituyen limitaciones injustificadas al ejercicio de
la libertad empresarial, consagrada en el artculo 59 de la Constitucin, no
encontrndose relacionadas a motivos de ndole sanitaria o de seguridad pblica.

c) Por otra parte, a entender del demandante, el Gobierno Regional de Tumbes tambin
habra excedido sus competencias al haber establecido, en el artculo 2 de la ordenanza
impugnada, sanciones ante el incumplimiento de las disposiciones estipuladas en el
artculo 1, las cuales vendran a constituir entonces infracciones. La determinacin de
stas contraviene expresamente la legislacin de orden nacional, dispuesta por la Ley
General de Pesca, Decreto Ley N. 25977 (artculo 76 numeral 2), as como su
Reglamento, Decreto Supremo N. 012-2001-PE (artculo 63 inciso 1), y el Decreto
Supremo N. 017-92-PE (artculo 3); la cual establece sanciones teniendo como base la
zona reservada de 5 millas. Asimismo, no se ha tomado en cuenta que existe una norma
que desarrolla las prohibiciones y sanciones contenidas en la Ley General de Pesca, el
Decreto Supremo N. 008-2002-PE, Reglamento de Inspeccin y del Procedimiento
Sancionador de las Infracciones de las Actividades Pesqueras y Acucolas.

d) De otro lado, en el artculo 5 de la ordenanza impugnada se exige que los vehculos

que transporten productos hidrobiolgicos con fines de comercializacin tengan una
certificacin de la Direccin Regional de Produccin de Tumbes. Esta exigencia, a
entender del demandante, constituye la imposicin de una carga administrativa que
vulnera la libertad empresarial en lo que respecta al acceso al mercado.

e)

Por ltimo, otro argumento esgrimido por el Ministerio de la Produccin es que la

ordenanza impugnada, al tipificar infracciones y sanciones, se est apartando del
ordenamiento jurdico nacional y est atentando contra la seguridad jurdica, toda vez
que los particulares interesados en realizar actividad pesquera se hallara en una
situacin de incertidumbre con respecto a la actuacin de los poderes pblicos, pues no
quedaran determinados con claridad los requisitos para el desarrollo de la actividad as
como las posibles sanciones.

2. Contestacin de la demanda

Con fecha 21 de mayo de 2008, el Presidente Regional de Tumbes contesta la demanda

contradicindola y negndola en todos sus extremos, en base a los siguientes fundamentos:

a)

Que la expedicin de la ordenanza impugnada constituye una respuesta a una

problemtica regional, consistente en la depredacin de los recursos hidrobiolgicos del
mar de Tumbes por parte de embarcaciones dedicadas a la pesca industrial, al operar
con redes de cerco y arrastre que destruyen la flora y la fauna que constituye el primer

eslabn de la cadena alimenticia, en perjuicio de los pescadores artesanales que

dependen de la pesca de dichas especies pequeas para su subsistencia.

b) Que en virtud del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado que ostentan los
individuos, el Gobierno Regional de Tumbes se hallaba en la obligacin de intervenir
para evitar el deterioro del medio ambiente, asegurando condiciones mnimas y
comprometindose a no vulnerar las mismas ni permitir su vulneracin por parte de los
agente sociales, de conformidad con los expresado por el propio Tribunal
Constitucional en el fundamento 4 de la sentencia recada en el Expediente N. 034482005-PA. Asimismo, de una interpretacin sistemtica del artculo 2 inciso 22 y de los
artculos 66 y 67 de la Constitucin, se colige que el Estado, representado en este caso
por el Gobierno Regional de Tumbes, debe promover el aprovechamiento razonable y
sostenible de los recursos naturales en beneficio de la colectividad, tal como fuera
establecido por el Tribunal Constitucional en el fundamento 33 de la sentencia recada
en el Expediente N. 0048-2004-PI.

c) Que su decisin se ajusta al principio de desarrollo sostenible o sustentable, es decir,

aquel proceso donde se asegura la satisfaccin de las necesidades humanas del presente
sin que se ponga en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus
propias necesidades, y en virtud del cual el Estado est en la obligacin de promover y
aceptar nicamente la utilizacin de tecnologas que garanticen la continuidad calidad
de dichos recursos, evitando que su uso no sostenible los extinga o deprede.

d) Que en virtud del artculo 1 de la Constitucin, que consagra la defensa de la persona

humana y el respeto de su dignidad como el fin supremo de la sociedad y del Estado,
ante un conflicto entre la mayor rentabilidad de ciertos grupos econmicos y el
bienestar colectivo, se debe preferir lo segundo.

e) Que en cuanto a la supuesta vulneracin del derecho a la libertad de empresa, precisa

que sta se ejerce en el marco de una economa social de mercado, segn el artculo 58
de la Constitucin, de modo tal que debe ir acompaada de una responsabilidad social
por parte de las empresas, quienes no slo deben cumplir con el respeto de sus
obligaciones jurdicas sino que deben invertir en el entorno local y contribuir al
desarrollo de la comunidad. As, se debe conciliar el paradigma del desarrollo con la
necesaria conservacin de los recursos y elementos ambientales que se interrelacionan
con el entorno rural y urbano, para lo cual el Estado, de acuerdo al artculo 44 de la
Constitucin, est en la obligacin de regular la actividad de los particulares a fin de
adecuarlo a dichos fines.

f)

Que el Decreto Ley N. 25977, invocado por la parte demandante, no corresponde ser
aplicado por cuanto resulta una norma emanada de un gobierno de facto, que resulta
incompatible con un Estado Social y Democrtico de Derecho. Adems, no se puede
pretender la aplicacin del Decreto Supremo N. 012-2001-PE, del Decreto Supremo
N. 017-92-PE, del Decreto Supremo N. 008-2002-PE, y del Decreto Supremo N.
023-2003-PE por cuanto estos, de acuerdo al artculo 51 de la Constitucin, ostentan
una jerarqua menor a la ordenanza regional impugnada.

g) Que la ordenanza impugnada tiene como fundamento el artculo 192, inciso 7 de la

Constitucin, que establece la competencia de los gobiernos regionales para la
promocin y regulacin de actividades en materia de medio ambiente. Asimismo, el
artculo 10 inciso 2 de la Ley N. 27867, Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales,
en sus literales c) y d) establece como competencia compartida de los gobiernos
regionales la promocin, la gestin y la regulacin de las actividades econmicas y
productivas en su mbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura y medio
ambiente, y la gestin sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad
ambiental, respectivamente. Adicionalmente, el artculo 10 inciso 1 literal n) de la
misma ley dispone la competencia exclusiva de los gobiernos regionales para la
promocin del uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad.

V. FUNDAMENTOS

Delimitacin del petitorio de la demanda

1.

El Presidente de la Repblica, representado en este caso por el Ministerio de la

Produccin, solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza Regional
N. 016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P, expedida por el Gobierno Regional de
Tumbes. La norma cuestionada establece lo siguiente:
Artculo Primero.- Declarar de inters regional la preservacin de los recursos
hidrobiolgicos del mbito costero de la Regin Tumbes y prohibir la operacin de las flotas
de mayor y menor escala y artesanales que utilicen redes de cerco y arrastre en el mbito
comprendido entre el extremo norte del dominio martimo del Per y los 4 00 de LS y los
81 00 de LO, correspondiente a la jurisdiccin de la Regin Tumbes; as como, el
desembarque de recursos hidrobiolgicos de dicha flota pesquera en los puertos y caletas de
la Regin.
Artculo Segundo.- Los Armadores y Patrones que incumplan lo dispuesto en el artculo
primero de la presente Ordenanza Regional, sern sancionados por la Direccin Regional de
Produccin de Tumbes, con decomiso de producto de la pesca, multa y suspensin del

permiso de pesca por un perodo de seis meses. En caso de reincidencia caducar

automticamente el permiso de pesca otorgado.
Artculo Tercero.- Las embarcaciones infractoras sern conducidas a los puertos y/o caletas
ms prximas, para el desembarque del producto decomisado y para el cumplimiento de la
suspensin establecida en el artculo precedente.
Artculo Cuarto.- Del total del producto decomisado, el 50% ser donado a instituciones de
carcter social y el otro 50% podr ser subastado por una comisin integrada por el
COREVIPA, la Direccin Regional de la Produccin de Tumbes y el Gobierno Regional de
Tumbes. El monto recaudado ser destinado exclusivamente para fortalecer las acciones de
control y vigilancia pesquera, excepto cuando el monto recaudado sobrepase las 6 UIT, en
cuyo caos el 50% ser utilizado para apoyar las investigaciones pesqueras locales del
IMARPE.
Artculo Quinto.- Queda terminantemente prohibido el transbordo del producto de la pesca
sin la autorizacin correspondiente y los infractores sern sancionados de conformidad con
el Artculo 41, cdigo N. 6 del cuadro de sanciones del D.S. N. 008-2002-PE.
Artculo Sexto.- Los vehculos isotrmicos y otros que transporten productos
hidrobiolgicos procedentes de desembarques en la Regin Tumbes, con fines de
comercializacin, debern contar con la documentacin respectiva otorgada por la Direccin
Regional de la Produccin de Tumbes, en la que se certifique que las especies transportadas,
en los casos pertinentes, cuenten con las tallas establecidas en las normas legales vigentes.
Artculo Stimo.- Las recaudaciones por concepto de las multas que imponga la Direccin
Regional de la Produccin de Tumbes y por la emisin de certificados para el transporte de
los recursos hidrobiolgicos, constituirn ingresos propios de dicha Direccin Regional.
Artculo Octavo.- El Instituto del Mar del Per (IMARPE), por medio de su Laboratorio
Costero en Tumbes, de acuerdo a Ley, realizar los estudios y el monitoreo correspondiente
de los recursos hidrobiolgicos y de las condiciones bioecolgicas del medio marino, para
evaluar su situacin, con la finalidad de mantener la informacin actualizada que permita un
manejo adecuado y cuidado.
Artculo Noveno.- La Direccin Regional de Produccin, la Direccin General de
Capitanas y Guardacostas, el Ministerio del Interior y las Municipalidades, dentro del
mbito de sus respectivas competencias, velarn por el estricto cumplimiento de lo
dispuesto en la presente Ordenanza Regional.
Artculo Dcimo.- Autorizar a la Secretara General del Gobierno Regional la publicacin
de la presente Ordenanza Regional en el Diario Oficial El Peruano, la que entrar en
vigencia a partir del da siguiente de su publicacin , disponindose asimismo su inclusin
en el portal electrnico del Gobierno Regional.

Competencia del Tribunal Constitucional para enjuiciar la legitimidad constitucional de

las ordenanzas regionales
2.

La facultad de realizar el control abstracto de constitucionalidad, en nuestro

ordenamiento jurdico, ha sido reconocida al Tribunal Constitucional de manera

exclusiva. Tal como lo dispone el artculo 202 inciso 1 de la Constitucin, le

corresponde al Tribunal Constitucional
[c]onocer en instancia nica, la accin de inconstitucionalidad.

Ello como consecuencia de que el artculo 201 instituye al Tribunal Constitucional

como el rgano de control de la constitucionalidad de las leyes.

3. Tal facultad se concretiza a travs del proceso de inconstitucionalidad, pues, de acuerdo

con el artculo 200 inciso 4 de la Constitucin, mediante dicho proceso los sujetos
legitimados (artculo 203 de la Constitucin) pueden demandar, ante el Tribunal
Constitucional, la inconstitucionalidad de las normas con rango de ley, entre ellas, las
normas regionales de carcter general, que contravengan la Constitucin por la forma o
por el fondo.

4. Si bien el proceso de inconstitucionalidad es un proceso fundamentalmente objetivo,

esto es, un proceso en el cual se realiza un juicio de compatibilidad abstracta entre la
Constitucin y las normas con rango de ley; no se puede desconocer que dicho proceso
tambin tiene una dimensin subjetiva. Esta dimensin subjetiva del proceso de
inconstitucionalidad tiene que ver con la finalidad de los procesos constitucionales, esto
es, con velar por la observancia del principio de supremaca jurdica de la Constitucin
y por la vigencia efectiva de los derechos fundamentales, de conformidad con el
artculo II del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional.

5. En tal sentido no puede soslayarse que aun cuando el control abstracto de las normas
tiene una finalidad inmediata, como es la de salvaguardar el principio de supremaca
jurdica de la Constitucin expulsando del ordenamiento aquellas disposiciones que la
contravengan material o formalmente, tiene tambin como fin mediato impedir su
aplicacin y con ello evitar que puedan generar afectaciones concretas (subjetivas) a los
derechos fundamentales de las personas. Por tanto, es deber del juez constitucional
tener presente que el proceso orientado por antonomasia a defender la supremaca de la
Constitucin (proceso de inconstitucionalidad), siempre tendr tambin, en ltima
instancia, la vocacin subjetiva de preservar los derechos fundamentales de las
personas.

Juicio de validez constitucional de la ordenanza impugnada

6. El recurrente sostiene que la norma impugnada resulta constitucionalmente invlida por

considerar que el Gobierno Regional de Tumbes se ha excedido en sus competencias, al
extender el rea reservada para la pesca artesanal y haber tipificado nuevas
infracciones, con sus correspondientes sanciones, sin tener en cuenta los lineamientos
generales establecidos por el Gobierno Nacional. Aduce adems que tales disposiciones
constituyen limitaciones injustificadas del derecho a la libertad empresarial, por ser
atentatorias de la seguridad jurdica.

7. De conformidad con el artculo 43 de la Norma Fundamental, el Estado peruano es

unitario, pero descentralizado. Es una repblica distribuida territorialmente en regiones,
departamentos, provincias y distritos, y gubernativamente en los niveles nacional,
regional y local (artculo 189 de la Constitucin), circunstancia que da lugar a la
existencia, junto al ordenamiento jurdico nacional, de ordenamientos jurdicos
regionales y locales y, consecuentemente, a la potencial incompatibilidad entre fuentes
normativas (v.g la ley y la ordenanza regional) que, por ostentar idntico rango (artculo
200 inciso 4 de la Constitucin), no puede ser resuelta apelando al principio de
jerarqua normativa, sino al de competencia.

8.

Cabe afirmar, sin embargo, que el principio de competencia es tributario del de

jerarqua, pues si una entidad estatal puede incurrir en la expedicin de una norma
invlida por invadir esferas competenciales previstas como ajenas por otra norma de su
mismo rango, es porque la Norma Normarum (Constitucin), fuente normativa
jerrquicamente superior a cualquier otra, reserv a sta la capacidad de regular la
distribucin competencial.

9.

En el presente caso, dado que se est acusando a un gobierno regional de haber

excedido su esfera competencial, habr que tener en cuenta el bloque de
constitucionalidad conformado por la Constitucin, la Ley de Bases de la
Descentralizacin (Ley N. 27783) y la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (Ley
N. 27687), para determinar la esfera competencial de los gobiernos regionales y
verificar si es que efectivamente el demandado se excedi en el ejercicio de sus
competencias.

10. De acuerdo con lo sealado en la STC 020-2005-PI/021-2005-PI, la articulacin de las

fuentes en un ordenamiento de tal naturaleza no puede efectuarse exclusivamente bajo
los alcances del principio de jerarqua, pues ste no permite dar respuesta coherente al
conflicto que se pudiera presentar entre normas expedidas por el Gobierno Central y los
gobiernos regionales, que cuentan con el mismo rango normativo. En efecto, si las
normas regionales no son jerrquicamente subordinadas a las del Gobierno Central, su

articulacin con stas no puede sustentarse en el principio de jerarqua, sino conforme

al principio de competencia, segn el cual en el mbito competencial regional la norma
regional termina excluyendo a la norma del Gobierno Central y, en general, a la de
cualquier otro ordenamiento (fundamento 59).

11. As las cosas, corresponde ahora analizar la validez constitucional de la ordenanza

impugnada. De acuerdo con el artculo 192.7 de la Constitucin, [l]os gobiernos
regionales promueven el desarrollo y la economa regional, fomentan las inversiones,
actividades y servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y
planes nacionales y locales de desarrollo. Son competentes para: () 7. Promover y
regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquera, industria,
agroindustria, comercio, turismo, energa, minera, vialidad, comunicaciones,
educacin, salud y medio ambiente, conforme a ley.

12. Por su parte, la Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley N. 27783) desarrolla dicha
disposicin constitucional y considera tal competencia como de naturaleza compartida.
Ello quiere decir aquella competencia que es ejercida de manera coordinada por dos o
ms niveles de gobierno, atribuyndose a cada uno un determinado nivel de
responsabilidad. En efecto, el artculo 36 de la Ley mencionada seala:
[c]ompetencias compartidas: () b) Promocin, gestin y regulacin de actividades
econmicas y productivas en su mbito y nivel, correspondientes a los sectores
agricultura, pesquera, industria, comercio, turismo, energa, hidrocarburos, minas,
transportes, comunicaciones, y medio ambiente, c) Gestin sostenible de los recursos
naturales y mejoramiento de la calidad ambiental ().

13. A su vez, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, en su artculo 10, establece que
son competencias compartidas: c) Promocin, gestin y regulacin de actividades
econmicas y productivas en su mbito y nivel, correspondientes a los sectores
agricultura, pesquera, industria, comercio, turismo, energa, hidrocarburos, minas,
transportes, comunicaciones y medio ambiente, d) Gestin sostenible de los recursos
naturales y mejoramiento de la calidad ambiental ().

14. Como puede observarse, del anlisis de las normas constitucionales pertinentes as
como de las normas conformantes del bloque de constitucionalidad en el presente caso,
es decir, la Ley de Bases de la Descentralizacin y la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales, se infiere que la materia sobre la que versa la norma impugnada, es decir, la
regulacin de la actividad pesquera, es una competencia de naturaleza compartida, vale
decir, una competencia cuyo ejercicio debe ser realizado de manera coordinada entre el
gobierno nacional y los gobiernos regionales.

15. As, en una competencia compartida se le encarga a dos o ms niveles de gobierno la

regulacin de una materia, entendindose por ella el mbito de la realidad sobre el cual
recaer la facultad normativa conjunta de ambos niveles de gobierno, pero asignndose
a cada uno de ellos una funcin constitucional especfica. Por ejemplo, mientras que al
gobierno central se le suele encargar la funcin de planificacin de la poltica sobre un
determinado sector, a los gobiernos regionales y locales les corresponde la ejecucin de
tal poltica, debiendo adems fiscalizar su cumplimiento.

16. En el caso concreto de la actividad pesquera, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales,

en su artculo 52, establece las funciones especficas de los gobiernos regionales en
materia pesquera, entre ellas:
a)

Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y polticas
en materia pesquera y produccin acucola de la regin.

b)

Administrar, supervisar y fiscalizar la gestin de actividades y servicios pesqueros bajo su

jurisdiccin.

c)

Desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de los recursos
bajo su jurisdiccin.

d)

Promover la provisin de recursos financieros privados a las empresas y organizaciones de

la regin, con nfasis en las medianas, PYMES, y unidades productivas orientadas a la
exportacin.

e)

Desarrollar e implementar sistemas de informacin y poner a disposicin de la poblacin

informacin til referida a la gestin del sector.

f)

Promover, controlar y administrar el uso de los servicios de infraestructura de desembarque

y procesamiento pesquero de su competencia, en armona con las polticas y normas del
sector, a excepcin del control y vigilancia de las normas sanitarias sectoriales, en todas las
etapas de las actividades pesqueras.

g)

Verificar el cumplimiento y correcta aplicacin de los dispositivos legales sobre control y

fiscalizacin de insumos qumicos con fines pesqueros y acucolas, de acuerdo a la Ley de
la materia.

h)

Promover la investigacin e informacin acerca de los servicios tecnolgicos para la

preservacin y proteccin del medio ambiente

i)

Velar y exigir el adecuado cumplimiento de las normas tcnicas en materia de pesquera.

Dictar las medidas correctivas y sancionar de acuerdo con los dispositivos vigentes.

j)

Vigilar el estricto cumplimiento de las normas vigentes sobre pesca artesanal y su

exclusividad dentro de las cinco millas marinas. Dictar las medidas correctivas y sancionar
de acuerdo con los dispositivos vigentes (nfasis agregado).

17. Como puede apreciarse lo dicho dispositivo legal, en especial de los literales b), c), f),
i) y j), la funcin especfica de los gobiernos regionales en materia pesquera es
bsicamente la de administracin, supervisin, fiscalizacin y sancin que se desarrolla
en el mbito territorial de su competencia. Es decir, corresponde a los gobiernos
regionales, como funcin especfica, supervisar el cumplimiento de las polticas
sectoriales dispuestas por el Gobierno Nacional.

18. En consecuencia, la ordenanza impugnada, cuando modifica unilateralmente la

extensin de la zona reservada para la pesca artesanal, y tipifica y establece sanciones
para los infractores, excede el marco de sus competencias constitucionales. Si bien a los
gobiernos regionales se les ha sido asignado las funciones administradora, supervisora,
fiscalizadora y sancionadora, stas no comprenden la facultad de disponer, omitiendo el
mbito de participacin del gobierno nacional, la modificacin del rea reservada para
la pesca artesanal, as como el establecimiento de infracciones y sanciones. Estas
funciones especficas no autorizan a un gobierno regional a ejercer su potestad
normativa autrquicamente. La previsin constitucional del artculo 192 de la
Constitucin no presta fundamento para ello, porque, como seala, toda actividad de los
gobiernos regionales se realiza () en armona con las polticas y planes nacionales y
locales de desarrollo.

Gobiernos regionales y desarrollo econmico

19. Cabe sealar, de otro lado, que en uno de los considerandos finales de la ordenanza
regional impugnada se seala que:
() es inters del Gobierno Regional de Tumbes velar por la proteccin y el
aprovechamiento adecuado de los recursos hidrobiolgicos, asegurando su
sostenibilidad en el tiempo con el fin de permitir el desarrollo y mejorar la calidad
de vida de las poblaciones locales, en armona con el Medio Ambiente.

20. El Tribunal Constitucional no puede ni debe ser ajeno a la realidad socioeconmica del
pas en su conjunto ni de cada una de las regiones individualmente consideradas; pues
(...) la descentralizacin poltica (...) no slo es un instrumento democratizador del
poder y una garanta para la libertad, sino que, adems, puede suponer una mejor
tcnica de organizacin para resolver los asuntos pblicos (...).

Por ello estima legtima la preocupacin del Gobierno Regional de Tumbes por el
desarrollo econmico de su Regin y la preservacin de los recursos hidrobiolgicos,
pues precisamente la finalidad de un proceso de descentralizacin, tal como lo prev el

artculo 188 de la Constitucin, es el desarrollo integral del pas; desarrollo dentro del
cual est comprendido, como es evidente, el aspecto econmico.

21. Sin embargo este objetivo no puede alcanzarse legtimamente si es que no se realiza
dentro del marco constitucional establecido y bajo la observancia de los valores y
principios constitucionales as como de los derechos fundamentales. De ah que el
gobierno nacional y el Gobierno Regional de Tumbes tengan que emprender, dentro del
rgimen jurdico de la descentralizacin, acciones dentro del marco de sus
competencias compartidas tendientes al desarrollo integral de la Regin Tumbes.

22. Una cuestin final sobre la cual el Tribunal Constitucional estima pertinente hacer
algunas atingencias es respecto a con lo sealado en los considerandos finales de la
Ordenanza Regional N. 0016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P:
Que, la problemtica descrita ha sido planteada al Gobierno Central por las diferentes
organizaciones de pescadores artesanales, por la ex Direccin Regional de Pesquera de
Tumbes, elevando una propuesta mediante Oficio N. 1115-2002/CTAR Tumbes-DRPTDR, al Sr. Ministro de la Produccin. Asimismo, durante el 2003 y lo que va del 2004 se ha
continuado con el tratamiento de esta problemtica y la bsqueda de soluciones de manera
conjunta entre el Gobierno Regional de Tumbes, IMARPE Tumbes y la Capitana de Puerto
de Zorritos;
Que, en representacin de los 3,000 pescadores artesanales del litoral de Tumbes, los
dirigentes de los gremios de pescadores entregaron con fecha 11 de junio del 2004, un
Memorial al Sr. Ministro de la Produccin, reiterando entre otras medidas, la declaracin del
litoral de Tumbes como zona exclusiva para la pesca artesanal;
Que, debido al tiempo transcurrido y a la falta de respuesta del Ministerio de la Produccin,
los pescadores artesanales de Tumbes han recurrido al Gobierno Regional de Tumbes y
mediante Memoriales y numerosos Protestos de Mar, solicitan la declaracin del litoral de
Tumbes, como Zona Exclusiva para la pesca artesanal con el uso de artes y aparejos de
pesca como cortina, pinta, espinel y buceo; ().
.

23. El Tribunal Constitucional advierte que, en efecto, el Gobierno Regional de Tumbes,

antes de dictar la ordenanza regional impugnada, ha trasmitido al Ministerio de la
Produccin su legtima preocupacin por una adecuada regulacin de la actividad
pesquera; lo cual puede apreciarse, por ejemplo, en la Carta Mltiple N. 0052004/GRT-PR, de 1 de junio de 2004, y en los documentos que obran en el expediente
(folios 31-60), sin que dicho Ministerio haya dado una respuesta adecuada o realizado
acciones de coordinacin que son exigibles y ms an si se trata del ejercicio de una
competencia compartida.

24. En consecuencia, debe enfatizarse que as como los gobiernos regionales tienen el
deber de observar el principio de cooperacin y lealtad nacional, as tambin al
gobierno nacional le asiste el deber de cooperacin para con los gobiernos regionales
lealtad regional, ms an si se considera que uno de los deberes constitucionales del
Estado es el de promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el
desarrollo integral y equilibrado de la Nacin (artculo 44 de la Constitucin).

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la

Constitucin Poltica del Per

HA RESUELTO

Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, inconstitucional la Ordenanza

Regional N. 0016-2004-GOBIERNO REGIONAL-CR-P, expedida por el Gobierno
Regional de Tumbes.

Publquese y notifquese.

SS.

LANDA ARROYO
MESA RAMREZ
VERGARA GOTELLI
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYN
ETO CRUZ
LVAREZ MIRANDA

DE VEGA, Pedro. Poder constituyente y regionalismo. En Gumersindo Trujillo

(coordinador). Federalismo y regionalismo. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1979, p. 354.