Apuntes Administrativo

Tema 1.
Bases histricas y concepto

de Derecho administrativo
27/09/2005
ABR / curso 2004-2005 / DAdm. I
Introduccin: Administracin
pblica
Aproximacin intuitiva: lo que nos dice el

sentido comn
comn
Administracin
Accin administrativa
Sujeto que administra (administrador)
administrador)
Pblica: inters general, lo comn,
Aproximacin dogmtica:
dogmtica: lo que nos dicen los
autores
autores
Concepto funcional
Concepto subjetivo
27/09/2005
Aproximacin intuitiva: Derecho Administrativo = Derecho + Administracin Pblica. La

Administracin Pblica es esencial en el Estado. Si nos surge un problema queremos que se
solucione. La Administracin Pblica es el omnipresente que forma parte de nuestra cultura. El
derecho Administrativo es el control del poder de uno mismo. Una cosa es la persona fsica i la
otra la funcin jurdica. En Derecho Administrativo, lo que nos interesa es la persona jurdica.
Se tiene que controlar el poder por el hecho de pertenecer a una Administracin Pblica. No se
puede hablar con Administraciones Pblicas sino que interactuamos con la persona que
representa la Administracin Pblica. La Administracin Pblica no solo es un sujeto sino
tambin la accin de administrar. Debe diferenciarse la Administracin Pblica de la privada. La
privada busca un inters propio, para sus beneficios (ejemplo: empresa privada), maximiza los
intereses. En la pblica lo que nos esta comunicando son los fines, los intereses a los que la
Administracin sirve. La Administracin Pblica esta actuando para maximizar los intereses
colectivos. Pero qu es el inters general? El inters general es difcil describir-lo porque
depende de muchas cosas. Al final el inters general va a ser una decisin poltica. Y como
toda decisin poltica es discutible.
Aproximacin dogmtica: concepto funcional: la Administracin Pblica es la actividad
administrativa. Lo que nos interesa es la accin administrativa. Concepto subjetivo: lo que
importa es quin acta, no la accin. Hay una zona de penumbra, pero lo que est claro es que
la Administracin es accin pblica realizada por sujeto pblico.
Administracion pblica:
aproximacin positiva lo que
dicen las leyes: Constitucin
Sujeto
Dirigido Gobierno (art. 97)

Servidor inters general (art. 103.1)
Sometido al Derecho (art. 103.1)
Controlado tribunales (art. 106.1)
Acta (art. 103.1 CE)

Integrado por rganos
Al que sirve un personal funcionario
Adems,
Adems, la Constitucin enumera
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Administracin General del Estado

Administracin de las Comunidades Autnomas
Administracin Local
Si cogemos todas las referencias de la Constitucin, nos da una imagen de la

Administracin Pblica:
Es un sujeto de derecho: de derecho porque vive en un mundo jurdico. Las
caractersticas de este sujeto son:
1.
2.
3.
4.
Dirigido por el Gobierno. Subordinado

Servidor del inters general
Sometido al derecho
Controlado por los tribunales: qu seria del Derecho sin tribunales? Son ellos
quienes garantizan que la Administracin est sometida al Derecho.
Acta: la Administracin aparece como un sujeto (capacidad para actuar en el mundo

del Derecho/capacidad para soportar las normas del derecho: CAPACIDAD JURDICA)
de Derecho. Se trata de un sujeto que acta, debe hacer algo y debe hacerlo de
manera buena. La inactividad de la Administracin Pblica puede ser jurdicamente
relevante porque puede realizar un dao a los ciudadanos. Por lo tanto, debe actuar. El
acto administrativo es muy importante porque es importante jurdicamente y por eso,
el derecho regula la actuacin de la Administracin Pblica mediante el acto
administrativo. Al igual que las relaciones jurdicas entre particulares se formalizan con
el contrato; los administrativos tienen adems el acto administrativo. Es importante que
la Administracin Pblica lo utilice porque es la forma que el derecho administrativo
puede regular la Administracin Pblica.
Integrado por rganos: ORGANIZACIN. La Constitucin lo reconoce:

Administracin como organizacin (conjunto de rganos). Si no fuese as, la
Administracin no podra funcionar, porque la nica manera de ordenar la complejidad

es establecer una organizacin.
-
Al que sirve un personal funcionario: si se debe ejercer el trabajo de la

Administracin Pblica deben hacerlo personas cualificadas, que protegen y al mismo
tiempo estn protegidos de la Administracin Pblica. De ah la importancia del
Estatuto Jurdico. Para dar garanta de que el funcionario es el adecuado, ste debe
cumplir con unas normas (deberes); al mismo tiempo que est protegido de la
Administracin Pblica (derecho). Importancia del Estatuto Jurdico.
La Constitucin enumera: (no hay una nica Administracin Pblica)
Administracin General
Administracin local (provincia y municipios)
Son las tres clases de Administraciones Pblicas ms importantes. Son territoriales porque
ejercen su poder en un determinado territorio, no lo pueden sobrepasar, proyectan sus poderes
en un determinado territorio.
Administracion pblica:
aproximacin positiva lo que
dicen las leyes: LRJAPyPAC (art.
2.1)
Son Administraciones

Entidades que integran la Administracin Local
Tienen la consideracin de Administraciones

pblicas las Entidades de Derecho pblico (con
personalidad jurdica propia)
propia) vinculadas o
dependientes a cualquiera de las Administraciones
pblicas
27/09/2005
No solamente la Constitucin habla de las Administraciones Pblicas, tambin

encontramos su regulacin en la ley: LRJAPyPAC. Es una ley muy importante porque establece
el rgimen jurdico (estatuto comn de todas las Administraciones Pblicas) de todas las
administraciones. En dicha ley encontramos definido el Estatuto jurdico de la Administracin
Pblica. Nos dice que la Administracin se define en:
CONSTITUCIN + LRJAPyPAC
La ley reconoce lo que ya existe, y reconoce que son administraciones pblicas:
-

Entidades que integran la Administracin local
Y aade adems, que existen otras que tienen la consideracin de Administracin

Pblica: las entidades de derecho pblico (con personalidad jurdica propia) vinculadas o
dependientes a cualquiera de las administraciones pblicas.
Introduccin: Derecho
administrativo
Mltiples significados de los trminos

Multiplicidad de conceptos
La concepcin estatutaria:
estatutaria: el sujeto como nico
elemento seguro
Concepto de E. Garca de Enterra
un Derecho de naturaleza estatutaria,

estatutaria, en cuanto se dirige a la
regulacin de las singulares especies de sujetos que se agrupan
bajo el nombre de Administraciones pblicas,
pblicas, sustrayendo a
estos sujetos singulares del Derecho comn
comn
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Qu es el Derecho Administrativo?
Es ms fcil identificar quien es la Administracin Pblica como sujeto, que identificar la
actividad de la Administracin Pblica, por lo tanto, es difcil definir qu es el Derecho
Administrativo. Por lo tanto, qu es la actividad administrativa? Depende del momento. Frente
a esta variabilidad se impone lo esttico, el sujeto: Administracin Pblica. Tenemos que
preocuparnos de si existe o no la Administracin Pblica. Si hay administracin, hay Derecho
administrativo, si no hay Administracin Pblica, no tenemos Derecho Administrativo. Por lo
tanto, el Derecho Administrativo estar si hay la Administracin Pblica.
Ejemplo: un contrato, con qu derecho va a estar regulado? Con el civil o el
administrativo? Si aplicamos el concepto funcional es difcil saber cual aplicar. Si aplicamos el
concepto de sujeto, vemos que solo utilizamos el derecho administrativo si existe la
Administracin. Nos preguntamos quin est presente. Si se trata de un contrato con la
Administracin Pblica es Derecho Administrativo; y si no est, entonces Derecho Civil.
Si hay un sujeto que es la Administracin Pblica ah existe el Derecho Administrativo.
Importante el concepto que nos da E. Garca de Enterra (diapositiva).
En las situaciones dudosas hay la regla de que se aplica el Derecho Administrativo si
existe Administracin Pblica (pueden haber excepciones). El Derecho Administrativo es el
derecho de la Administracin Pblica.
Derecho administrativo concepto

conclusivo (descriptivo)
Derecho pblico
Derecho comn de las Administraciones pblicas
Derecho estatutario o subjetivo
Garantizador
Contenido
Organizacin
Medios
Formas de actividad
Relaciones entre la Administracin y otros sujetos,
sujetos,
singularmente,
singularmente, los ciudadanos
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Derecho pblico: el gran protagonista es la Administracin Pblica. En el derecho

pblico, el gran protagonista es el Estado. El que sea el protagonista no significa que
siempre tenga el papel de bueno, sino que tambin puede estar visto como el malo. En
el derecho pblico, los ciudadanos disponen de unas libertades que la Administracin
Pblica puede violar, sobrepasar. Aqu tiene sentido el Derecho Administrativo porque
una de las partes es el Estado. En el derecho pblico no hablamos de las relaciones
entre particulares, sino de las relaciones entre particular y el Estado.
Derecho comn de las Administraciones Pblicas: es el derecho de las

Administraciones Pblicas. Las Administraciones actan de acuerdo con el derecho
administrativo. Es el derecho comn, que puede establecer el rgimen comn de todas
las administraciones.
Derecho estatutario o subjetivo: lo relevante es el sujeto (Administracin Pblica). Es

el derecho de las Administraciones, que establece el rgimen jurdico de las
administraciones, por eso se llama derecho estatutario; refirindose al estatuto como
norma que establece los derechos y los deberes de una persona. Por eso hablamos de
derecho subjetivo, porque el sujeto es el centro.
Garantizador: es el derecho de la Administracin en contra la Administracin Pblica.

El protagonista es el Estado que puede ser bueno o malo. Para controlarlo utilizamos el
Derecho Administrativo. Solo si lo controlamos podemos garantizar los derechos de los
ciudadanos, frente al poder de la Administracin Pblica. Se nos presenta la palabra:
PODER. La Administracin Pblica forma parte del Estado y por lo tanto, tiene PODER;
ya que si no tuviera poder no funcionaria. Tiene unas capacidades jurdicas que le
permiten imponer su voluntad. La Administracin Pblica impone lo que debemos
hacer, y en el caso que incumplamos aquello que la Administracin Pblica nos dice
que debemos cumplir podemos ser denunciados. Para los que no tenemos el poder,
para el Derecho Administrativo el poder no importa, sino que lo que importa es
garantizar los derechos y deberes de los ciudadanos.
Contenido: qu cosas regula el Derecho Administrativo:
o Organizacin: cmo se organiza la Administracin Pblica.

o Medios: con que medios acta la Administracin Pblica.
o Forma de actividad: cmo acta la Administracin Pblica.

o
Relaciones entre la Administracin y otros sujetos, singularmente, los

ciudadanos.
Evolucin histrica
El problema del origen del Derecho administrativo
Tiene un origen pero con materiales

materiales del pasado:
pasado: la continuidad
histrica
Nacimiento:
Nacimiento: Estado de Derecho
Materiales del pasado:
pasado: el poder:
poder: concentracin,
concentracin,
fortalecimiento pero tambin formalizacin (regulacin):
regulacin):
el Estado absoluto
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El problema del origen del Derecho Administrativo es que tiene un origen pero con
materiales del pasado: la continuidad histrica.
Por lo tanto, el origen es dudoso. Se dice que hay un momento que aparece el Derecho
Administrativo pero no se sabe cuando. Este momento, es un momento histrico construido
sobre elementos que tienen una existencia anterior, y que va a tener continuidad.
Existen materiales del pasado: el poder, concentracin, fortalecimiento pero tambin
formalizacin (regulacin); elementos del Estado Absoluto.
Cuando hablamos del origen del Derecho Administrativo hay que entender que cuando
se discuta, en Espaa haba una discusin poltica y que por lo tanto, en este contexto es difcil
establecer el origen.
En cierto momento podemos decir que ya existe el Derecho Administrativo aunque
anteriormente ya existan distintos materiales del pasado: el poder.
Nacimiento del Derecho

administrativo
Constitucionalismo
Estado
Estado organizado sobre la base de ciertos principios
Soberana nacional
Garanta de los derechos individuales
Divisin y separacin de poderes
Plano funcional:
funcional:
Primaca de la Ley:
Ley: principio de legalidad
Dems funciones son meramente ejecutivas,
ejecutivas, por lo tanto,
tanto, la judicial no
puede controlar a la Administracin
Plano organizativo:
organizativo: independencia de poderes
Uniformidad territorial del Derecho y de la organizacin estatal
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Hay un momento en que podemos decir que hay Derecho Administrativo. Este
momento es el nacimiento del Estado de Derecho. Estado surgido de los procesos
revolucionarios dirigidos por la burguesa que tuvo por objeto cambiar la monarqua absoluta.
Esto se refiere a la historia ms prxima a nosotros, ya que por ejemplo, en Estados Unidos, el
momento es distinto.
Aparece el control del poder y por eso aparece el Derecho Administrativo ya que sta
es su funcin. Decimos que esto sucede en el s. XVIII. El Derecho Administrativo es el medio
que utiliza el Estado de Derecho para poder ser Estado de Derecho. No hay relacin de
necesidad entre Derecho Administrativo y Estado de Derecho. El Estado de Derecho responde
a una serie de principios que dan respuesta al Estado preconstitucional: son principios polticos
que dan respuesta a aquello que se intenta resolver:
1. Soberana nacional: se quiere decir que la fuente de todo poder no est en manos del
Rey, sino en manos del pueblo.
2. Garanta de los derechos individuales: se deben garantizar porque el antiguo
rgimen no estaban garantizados los derechos individuales.
3. Divisin y separacin de poderes: se pretende eliminar la conjuncin de poderes del
antiguo rgimen:
a. Plano funcional: Poder ejecutivo, poder legislativo, poder judicial.
i. Primaca de la ley: principio de legalidad.

ii. Dems funciones son meramente ejecutivas, por lo tanto, la
judicial no puede controlar la Administracin.
b. Plano organizativo: independencia de poderes.
Por lo tanto, no sabemos el momento exacto, pero si hay un momento en que podemos
hablar de Derecho Administrativo, aparecen una serie de principios que solo tienen explicacin
con lo que exista con anterioridad. Son principios necesarios para superar lo que se crea que
no era de un Estado de Derecho.
Por qu tres poderes? No hay respuesta. Con solo 2 poderes se deca que no haba
suficiente imparcialidad.
La uniformidad territorial del Derecho y de la organizacin estatal: el objetivo era actuar

como uno solo, ejemplo: comerciar libremente por todo el territorio. El Estado se organiza
uniformatoriamente y viene representado sobre el territorio por la Administracin Pblica.
Nacimiento del Derecho

administrativo
El Derecho como mxima expresin de la racionalidad.

racionalidad.
La Ley como ejemplo ms sobresaliente. La
Constitucin: las diferentes concepciones.
La Administracin como sujeto poderoso importante y
organizado racionalmente
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Un Estado de Derecho es un Estado sometido al Derecho, y ste derecho disciplina al

Estado. El Derecho Administrativo es el derecho que hace posible el Estado de derecho. Es
una relacin puramente histrica. No es una relacin necesaria, sino histrica. Ya en Estados
Unidos hay Estados de derecho, pero no es en el mismo momento que aparece el Derecho
Administrativo. Es decir, no confundir la aparicin del Derecho Administrativo en EUA que en
nuestro pas.
El Derecho Administrativo hace posible que el Estado sea un Estado de Derecho.
Disciplina al Estado para hacer realidad los otros principios. El Derecho Administrativo es un
derecho garantizador, somete al Estado porque todo poder sin control puede ser peligroso. El
Derecho Administrativo nace con el Estado de Derecho porque en este momento aparecen los
principios que creemos necesarios para que un Estado sea de Derecho.
Derecho Administrativo
aparece para garantizar los derechos de las personas.
La Administracin es pues, un sujeto poderoso importante y organizado racionalmente

que hay que controlar. Y el Derecho Administrativo es el derecho que hace posible este control.
Bases constitucionales del

Derecho administrativo
La Administracin en el Estado constitucional, o sea,

Estado social y democrtico de Derecho
Cmo afecta al estatuto jurdicojurdico-constitucional de la
Administracin que el Estado espaol sea
Estado democrtico
Estado de Derecho
Estado social
Estado autonmico
Estado integrado en la Unin Europea
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Estado de Derecho = Estado Constitucional

Esto es as porque el Estado de Derecho es un Estado constituido por la soberana del
pueblo, son stos quines quieren ser un Estado de Derecho, porque solo quieren y pueden
constituir un Estado que les garantice sus derechos y libertades.
Qu es lo que dice este pacto constituyente? (La Constitucin) lo que ha dicho el
pueblo respecto el Estado.
Si el Derecho Administrativo es uno de los instrumentos que tiene el Estado de
Derecho para ser Estado de Derecho, y ste es constituido por la Constitucin, entonces, la
Constitucin nos dice sobre el Estado de Derecho que debe ser pertinente del Derecho
Administrativo.
Si hablamos de Derecho Administrativo, sabemos que hablamos de derecho, y si
sabemos que el derecho se organiza conforme el principio de jerarqua, el Derecho
Administrativo tambin se organiza jerrquicamente porque se trata de un ordenamiento
jurdico, de un orden. Para ordenarlo utilizamos el principio de jerarqua. Por lo tanto, qu es
lo que dice la Constitucin del derecho administrativo? (respuesta a las prximas diapositivas)
Estado democrtico
El pueblo espaol como titular de la soberana nacional,

nacional, del que
emanan todos los poderes del Estado (art. 1.2 CE)
Dimensin individual: derecho a participar en los asuntos pblicos
(art. 23.1 CE).
Dimensin colectiva:
colectiva: sufragio activo y pasivo en elecciones
democrticas con concurrencia de opciones polticas (pluralismo
poltico: art. 1.1 CE): los partidos polticos (art. 6 CE).
Dimensin estructural:
estructural: organizacin democrtica del Estado
Cortes Generales representan al pueblo espaol (art. 66.1 CE)

Los otros poderes quedan sometidos
sometidos a las leyes.
leyes.
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Por qu es Estado Democrtico? Consecuencias para el Derecho Administrativo que el

Estado constituido sea un Estado Democrtico:
-
El pueblo espaol como titular de la soberana nacional, del que emanan todos
los poderes del Estado. La democracia se refiere a la fuente de legitimidad del poder.
La democracia es la que legitima el poder. Cuando hablamos de democracia hablamos
del soberano, y esto nos conduce al pueblo.
Dimensin individual: derecho a participar en los asuntos pblicos.
Dimensin colectiva: sufragio activo y pasivo en elecciones democrticas con

concurrencia de opciones polticas (pluralismo poltico) los partidos polticos.
Dimensin estructural: organizacin democrtica del Estado: El problema es, cmo

se legitima democrticamente a la Administracin Pblica? (el poder legislativo es
legitimado por la va de la eleccin, el pueblo elige a los legisladores). Pero en la
Administracin Pblica no hay eleccin del pueblo de los funcionario, hay solamente
una excepcin dnde si existe una administracin representativa: los Ayuntamientos.
Pero las dems administraciones no son representativas. La legitimacin democrtica
de la Administracin Pblica es a travs del Parlamento. A travs de 2 mecanismos:
o Eleccin que hace el Congreso del Presidente (las cortes generales
representan al pueblo espaol)
o A travs del sometimiento de la Administracin Pblica al pueblo. Sometimiento
pleno a la ley, al legislador (los otros poderes quedan sometidos a las leyes).
o
Estatuto jurdico de la
Administracin en el Estado
democrtico
La legitimidad democrtica del Ejecutivo trae

causa de la vinculacin del Gobierno al
Parlamento
El Gobierno dirige la Administracin (art. 97 CE).
La Administracin se organiza conforme al
principio de jerarqua,
jerarqua, bajo la direccin del
Gobierno
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Estado de Derecho
Estado sometido al Derecho para garantizar los

derechos de los ciudadanos.
ciudadanos. El artculo 9.1 CE.
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La Constitucin tiene que decir muchas cosas sobre el Derecho Administrativo porque
la Constitucin tiene como misin constituir el Estado y, por consiguiente, constituir la
Administracin de este Estado.
Por lo tanto, hablamos de la norma constitucional del Estado, que constituye la
administracin de dicho Estado.
Carcter democrtico: fuente de legitimacin del poder del Estado, que es el pueblo. Entonces,
cmo se establece la conexin del poder de la Administracin Pblica con esta fuente de
poder? Cmo bebe la Administracin Pblica de esta fuente? Una vez hablado del Estado
Democrtico, debemos hablar del Estado de Derecho (recordemos que el nacimiento del
Derecho Administrativo est estrechamente relacionado con el Estado de Derecho).
El Derecho Administrativo controla las caeras del poder.

Estado de Derecho = Estado sometido al derecho
Por qu decimos que el Estado est sometido al derecho? Porque era necesario
afirmar la diferencia con el Estado absoluto anterior, en el cual el Estado estaba sometido a la
voluntad del monarca. Era algo arbitrario, irracional y antidemocrtico. Frente a la arbitrariedad
de una, la voluntad de todos, la democracia: por esto se afirma el Estado de Derecho.
Ese derecho al que est sometido el Estado es a ltima instancia un mecanismo de
proteccin del pueblo. El derecho es el garante del poder del pueblo. No se somete a cualquier
tipo de derecho, sino a un cierto tipo de derecho orientado al beneficio de la voluntad colectiva,
la libertad y proteccin de derechos individuales.
Administracin en el Estado de
Derecho
Principio de legalidad (arts. 9.3 CE y 103.1 CE).

Principio de control judicial:
Dimensin objetiva:
objetiva: control pleno de la actuacin administrativa (art.
106.1 CE).
Dimensin subjtiva:
subjtiva: derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE).
Principio de la integridad patrimonial
Responsabilidad patrimonial de la Administracin (art. 106.2 CE).

Expropiacin forzosa (art. 33.3 CE).
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Qu dice la Constitucin respecto al rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas?

Espaa se constituye en un Estado de Derecho porque la Constitucin as lo quiere,
entonces, lgicamente la Constitucin Espaola tambin constituye esta organizacin llamada
Administracin Pblica. Entonces, cmo ha constituido la Constitucin Espaola la
Administracin Pblica? y cmo ha hecho el rgimen jurdico de la Administracin Pblica? En
base a tres principios:
1. PRINCIPIO DE LEGALIDAD: no es principio relativo a la ley, sino un principio de
juridicidad. La Administracin Pblica sometida al derecho, al igual que todos los
poderes del Estado. De hecho, est sometida de manera PLENA al derecho. No hay
nada que haga la Administracin Pblica que est al margen del derecho (incluso de lo
que no haga). Este sometimiento pleno es debido a que as se aseguran los derechos
de todos los ciudadanos. Sin su sometimiento, el poder sera arbitrario, el reino de lo
arbitrario.
2. PRINCIPIO DE CONTROL JUDICIAL: qu sera del derecho sin tribunales? Hay
quin tiene que fiscalizar, controlar, el sometimiento al derecho de la Administracin
Pblica. El Derecho Administrativo est garantizado por los tribunales contenciosoadministrativos. Si no existiera esta jurisdiccin habra problemas de la garanta del
pleno sometimiento al derecho de la Administracin Pblica. Los ciudadanos tienen el
derecho de que los tribunales les protejan, a que ninguna entidad pblica lesione sus
derechos. Adems del control pleno de la actividad de la Administracin Pblica

(objetiva) hablamos del derecho a la tutela judicial efectiva, a que los jueces nos
protejan a cada uno frente a actos de la Administracin Pblica considerados contrarios
a nuestros derechos (subjetiva). Diferencia entre derecho internacional y derecho
nacional (administrativo) es que en internacional no hay tribunales que controlen el
derecho en el nacional si (tribunales de lo contencioso-administrativo).
3. PRINCIPIO DE LA INTEGRIDAD PATRIMONIAL: se refiere a la proteccin de la
propiedad. Solo la Constitucin se refiere literalmente a la proteccin de la propiedad
frente a la actividad de la Administracin Pblica. La actividad de la Administracin es
importante y la Administracin Pblica debe actuar, el problema est en que cuando la
Administracin Pblica hace cosas puede entrar en conflicto con los ciudadanos, o con
un ciudadano. Y si los derechos de los ciudadanos no fueran protegidos, no estaramos
en un Estado de Derecho. Por lo tanto, es importante que los derechos estn
protegidos porque la Administracin Pblica entra en conflicto con ellos muy a menudo.
Como se protegen:
a. Responsabilidad patrimonial de la Administracin: asume la
responsabilidad de las consecuencias daosas que pudiera ocasionar al
patrimonio de un ciudadano. Y esta persona no tuviese el deber jurdico de
soportarlo. Por ejemplo: los impuestos daan al patrimonio pero deben pagarse
porque as lo dicta la ley, por lo tanto, tengo un deber legal.
b. Expropiacin forzosa: la Administracin Pblica tiene un poder, y en virtud de
ese poder, la Administracin Pblica puede quitarle a alguien sus bienes,
porque estos bienes son imprescindibles para llevar a cabo el objetivo de
inters pblico que se propone, a cambio se indemniza al ciudadano para que
el patrimonio no sufra una prdida.
Estado social
Estado comprometido con promover la efectividad de la igualdad y

de la libertad (art. 9.2 CE)
CE)
El conflicto (aparente o real?) entre la proclamacin del carcter
carcter
social del Estado y la liberalizacin: es compatible el Estado social
y el mercado?
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Nos referimos a ese compromiso, tarea que el Estado asume dirigida a garantizar una
igualdad bsica entre los ciudadanos. Se trata de que el Estado tiene que garantizar una
igualdad elemental a todos los ciudadanos y esto se manifiesta con la Seguridad Social:
servicio que garantiza una igualdad bsica y que nos protege de:
- Desempleo
- Prdida de salud
Jubilacin
Existen otras polticas que intentan garantizar la igualdad bsica, pero la Seguridad Social
es la ms importante. El Estado Social presenta problemas:
-
Qu es lo que el Estado debe y puede hacer?

Porque es necesario garantizar la seguridad social?
Tcnicas para garantizar la igualdad bsica.
Ejemplo: garantizar el uso del disfrute telefnico. Es necesario garantizarlo? No, porque el
mercado produce esa igualdad bsica. Hay una garanta de la igualdad bsica por parte del
Estado en el caso de la telefona fija. Servicio universal, garantizado por el Estado: en todo
municipio del pas tiene que haber una cabina telefnica.
Administracin en el Estado social
Fines, compromisos,
compromisos, responsabilidades,
responsabilidades, polticas,
polticas, los
principios rectores de la poltica social y econmica
La redefinicin de los instrumentos de la Administracin
para adecuarse a la liberalizacin y la privatizacin:
han surgido nuevos instrumentos, como la regulacin?
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Afecta pero no de una manera importante. El Estado Social dice que la Administracin
Pblica debe hacer algo para garantizar la igualdad. Pero el Derecho Administrativo lo que
hace es limitar:
Derecho Administrativo
Estado Social
no hacer algo
hacer algo
El efecto que tiene el Estado Social sobre el Derecho Administrativo es relativo. Porque
estamos en una garanta de fines, de objetivos, de hacer algo.
Tcnica del servicio pblico: actividad de la propiedad del Estado. Si hay servicio pblico,
existe conflicto con los derechos de los ciudadanos, porque no hay posibilidad de un servicio
privado. Si hablamos de las tareas, el Derecho Administrativo tiene poco que decir. Si hablamos
de los instrumentos, el Derecho Administrativo si tiene sentido. El Derecho Administrativo tiene
poco que decir de las tareas, pero si puede hablar de las instituciones, instrumentos. El Estado
impone a ciertas empresas el deber de prestar ese servicio. Ejemplo: Telefnica, este deber
significa una limitacin de Telefnica.
El conflicto se plantea en la tcnica jurdica para garantizar la igualdad.
Estado autonmico
Estado organizado conforme con tres principios:

principios:
unidad,
unidad, autonoma y solidaridad (art. 2 CE).
CE).
Unidad
Autonoma
Solidaridad
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Estado conforme a tres caractersticas:

1. Unidad: asiste a la idea de la nacin que a su vez dispone de la titularidad de la
soberana.
2. Autonoma: solo tiene sentido la autonoma dentro de la soberana.
3. Solidaridad: la Constitucin Espaola no fija el grado de solidaridad de los individuos.
En este punto el margen infraconstitucional es muy ms alto que es unidad y
autonoma. El legislador tiene mucho que decir.
Administracin en el Estado de las
Autonomas
Descentralizacin
Proximidad a los ciudadanos
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Organizacin territorial del Estado: esto da lugar a un rgimen jurdico que tiene como punto
de partida la descentralizacin territorial de las Administraciones Pblicas. La Administracin
Pblica reconoce a 3 administraciones:
-
Administracin General
Administracin autonmica
Administracin local
Esto es una manifestacin de la autonoma de las Administraciones pblicas.

La autonoma es un requisito para una buena gestin de las actividades de la
Administracin Pblica. Es la mejor manera de aproximar la Administracin Pblica a los
ciudadanos. Y esto, est ligado, con el principio de subsidiariedad.
Debe elegirse siempre la actividad ms prxima al ciudadano.
El efecto es incluir en este Estatuto jurdico el principio de descentralizacin que
pretende hacer realidad el principio de proximidad.
Estado integrado en la Unin

Europea
Estado que ha transferido parte de su soberana a la Unin Europea

Estatuto jurdico de la Administracin
Participacin del Estado en la toma de decisiones por los rganos

comunitarios
Ejecucin por el Estado de las decisiones comunitarias.
comunitarias.
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Esta circunstancia ha supuesto una prdida de soberana como consecuencia de esta

integracin porque hay cosas que ya no puede la Administracin hacer y que antes haca.
Esta Administracin Pblica deja de hacer cosas que ahora hace la Unin Europea.
Si hay transferencia de soberana, cmo participa el Estado en esta soberana si el
Estado es autonmico? Porque ha habido una reorganizacin.
Tema 2. La administracin y la ley.

Relacin Administracin y la Ley en el contexto de la relacin entre el Ejecutivo y el Legislativo
Estado de Derecho y divisin de poderes
Versin continental de la divisin de poderes
La conexin entre legislativo y el titular de la soberana. La preeminencia del
Parlamento.
La soberana de la Ley: limitacin por la Constitucin. El control de constitucionalidad.
La posicin del Tribunal Constitucional.
La sumisin de la Administracin a la Ley y al Derecho (art. 103.1 CE).
El control del Poder Judicial como garante de la efectividad de tal sumisin (art. 117.1
CE).
La ley en el Estado de derecho en europa occidental viene a ser el instrumento ms importante
con el que cuenta el representante del pueblo para hacer realidad el principio del Estado de
derecho, que no es otro que el derecho gobierna al Estado, derecho como expresin de la
voluntad del pueblo.
Parece, a primera vista, que el Estado de derecho de Europa occidental es ms democrtico
que el norteamericano, porque el derecho es el derecho creado x los representantes del
pueblo, pero sin embargo, se podra decir que es un Estado ms autoritario.
La preeminencia que caracteriza en nuestro estado de derecho del parlamento no se da en
Norteamrica. Esta soberana de la ley, se ha ido matizando, ya que la ley tambin puede ser
tirnica.
La teora de la supremaca de la Constitucin nos llega de forma tarda, se origina en
Norteamrica. En EEUU no se da preeminencia a ningn poder.
Tambin se va creando la teora de limitar el poder de la soberana, limitar el poder de la ley.
Por esto se ve claro q el estado de derecho de nortemaerica es ms democrtico. Ellos dan
preeminencia a la constitucin, limitando el poder de la ley.
Dentro del sistema norteamericano se dan discusiones entre los originalistas, partidarios de
que la constituciones interprete a tenor literal del texto de forma exacta y teniendo en cuanta el
pensamiento de los originadores de la constitucin. As se limita el poder de interpretacin del
Tribunal Supremo; y aperturistas.
En el Estado de derecho espaol la soberana la tiene el pueblo, ejerce esta mediante la ley, y
las limitaciones a esta llegaron a partir del siglo XIX. La Constitucin es un limite de la ley que
garantiza derechos y libertades frente a los cambios de la voluntad del pueblo.
Pueblo espaol
Soberana nacional
Constitucin
Tribunal Constitucional
Cortes generales
Control de constitucionalidad
Ley
Principio de legalidad
Ejecutivo
Imperio de la ley
judicial
El acto de la constitucionalidad del estado se lleva a cabo en la Constitucin, es la prueba de la

soberana, y a ella se someten todos los poderes del estado.
El hecho de que los representantes de los ciudadanos estn sometidos a la constitucin, el que
la ley este limitada, es un descubrimiento reciente en la historia constitucional europea.
El garante de esa sumisin es el Tribunal Constitucional, ya que la efectividad de toda norma
depende de un garante, en este caso el garante de la constitucin es el T.C.
La voluntad de las cortes, integrada pos los representantes de la soberana, se efecta

mediante la ley. La ley es una forma, en el que su contenido es cambiante, no hay un contenido
especifico de ley, la ley puede ser cualquier cosa, siempre que este de acuerdo con la
Constitucin.
La eficacia de la ley se proyecta sobre el ejecutivo mediante el principio de legalidad, y sobre el
judicial, mediante el imperio del principio de la ley. Nuestro Estado de derecho se basa en la
supremaca de la ley, la preeminencia en el marco de la constitucin, que representa la
voluntad de los ciudadanos.
Hablamos de la sumisin del ejecutivo y judicial porque la ley ocupa la preeminencia. La ley es
el traje de exteriorizacin del rgano constitucional que esta formado por loes representantes
del pueblo.
La administracin acta conforme a la ley, no hay ninguna regla jurdica que para su efectividad
no tenga un garante, por ello los tribunales de lo contencioso-administrativo son los garantes de
las reglas administrativas.
Evolucin en la comprensin del principio de legalidad: vinculacin negativa y

vinculacin positiva.
Comprensin del principio de legalidad en el marco de la Constitucin. La Ley est,

a su vez, sometida a la Constitucin
La vinculacin ser positiva en el mbito de la reserva de Ley.
La vinculacin ser negativa en el mbito no cubierto por la reserva de Ley:
prohibiciones derivadas de principios constitucionales tales como seguridad e igualdad.
El principio de legalidad supone el que tanto los ciudadanos como los Poderes Pblicos estn
sujetos a la Constitucin y al resto del Ordenamiento jurdico(Art. 9.1 CE. En el plano poltico
consagra la sumisin del ejercicio del poder al derecho, de ah el Estado de Derecho.
El principio se traduce en el denominado imperio de la ley, que en el plano operativo consagra
originariamente la primaca funcional del parlamento sobre el Poder Ejecutivo, y la entera
sumisin del poder a la ley. En sus orgenes el principio de legalidad se entenda como la
necesidad de que cualquier actuacin interventetora del ejecutivo estuviera regulada por ley.
Pero actualmente solo requiere de la necesidad que la actuacin administrativa cuente con una
norma previa que le habilite, que puede ser ley o reglamento.
Como se hace realidad la sumisin de la administracin a la ley? Lo que interesa no es tanto
los principios estticos como los principios operativos. Como se hace realidad esta sumisin?
Que dispositivos tcnicos tiene la administracin? Este operativo es el principio de legalidad,
tambin llamado principio de jurisdiccin.
Esto se conecta con lo anterior, Estado de Derecho, gobernado por derecho, es el principio de
juricidad del estado. As, el principio de legalidad es una consecuencia del Estado de Derecho.
El derecho, como cualquier otra institucin social sufre una evolucin. Y con ello el principio de
legalidad tambin evoluciona. La administracin publica esta sometida a un derecho que
cambia.
El motor que impulsa al cambio es la bsqueda de una garanta la mas completa y efectiva de
la libertad.
Inicialmente, la sumisin de la administracin a la ley se entenda como una vinculacin
negativa:
La administracin se vea sometida a la ley en cuanto a las prohibiciones, si la ley prohiba
algo, la administracin no la poda contradecir, y en lo no prohibido no estaba sometida. Se
plantea, en el silencio de la ley, como se interpreta? Con que no estaba prohibido, es decir,
libertad de actuacin. Por ello lo mas comn es que tuviera libertad de actuacin, porque lo
normal es que la prohibicin sea algo excepcional. Esto es llamado rgimen general de libertad
de accin, la Administracin Publica, libre de actuar salvo que haya una prohibicin.
Si el poder es libre es muy probable que esa libertad de el poder sea usada para lesionar los
derechos y libertades de los ciudadanos. Por ello fue necesario crear el Estado de Derecho,
porque la evidencia histrica nos dice que un poder sin limites perjudicara a los derechos y
libertades de los ciudadanos.
Si la administracin publica puede hacer lo que quiera dacha lugar a una situacin de perjuicio.
Y en esta situacin la administracin no estara sometida a ningn control por parte de los
tribunales, ya que estos estn cuando hay ley y actan en el alcance establecido por la ley. Y si
hay un poder sin control, se lesionan los derechos y libertades.
El estado de derecho no es una improvisacin, sino una creacin consciente, creada para
garantizar los derechos, dividir los poderes al mximo, y esta inspirado por el espritu mximo
de la mas completa garanta de derechos y libertades de los ciudadanos.
En Norteamrica, el ejecutivo tiene una legitimidad democrtica diferente que el congreso, en
nuestro sistema si, pero si se da un caso de duda, el ejecutivo debe respetar la voluntad de la
administracin publica.
En nuestro Estado de Derecho esa vinculacin negativa propia de siglo XIX y principios del XX
haya cambiado.
Vinculacin positiva:
Nuestro objetivo es garantizar los derechos y libertades, esa efectividad, la administracin
publica no puede disfrutar de esa libertad. Quien debe ser libre es el ciudadano, no la
administracin.
La administracin publica debe ser esclavizada por el derecho, solo podr hacer lo que la ley
le indique. As los ciudadanos tienen ms garantas, garanta de ley y de tribunales.
As se explica la evolucin del principio de legalidad, fundada por el motor de la bsqueda de la
proteccin de los derechos y garantas. La administracin publica ya no se vincula solo a lo
prohibido, sino tambin a lo permitido.
Si descendemos de la teora y nos va al derecho positivo, a lo mundano, la pregunta que se
nos plantea es, qu interpretacin es la que vale en nuestro derecho constitucional?Qu es
aquello que nuestro derecho positivo recoge? Obviamente, la vinculacin negativa no es, ya
que seria contrario al principio bsico general de libertad. Este principio describe la situacin
jurdica de los ciudadanos, que es aqulla que nos permite hacer cualquier cosa salvo aquello
que este prohibido. No necesitamos de ninguna ley para ser libres, la constitucin nos la
garantiza.
El significado primero del principio de libertad: la vinculacin negativa no esta recogida en
nuestra constitucin, pero la constitucin tampoco recoge el principio de vinculacin positiva. La
constitucin habla de sujecin plena, pero esta plenitud no significa que la administracin
publica para hacer algo necesite de una ley. La vinculacin positiva no se puede entender de
forma radical, ya que es imposible que una ley prevea todas las actuaciones posibles.
Por eso la interpretacin ms realista es que hay que entender que si la materia esta cubierta
por una reserva de ley, la intervencin de la administracin publica solo podr llevarse a cabo
en los trminos previstos pos la ley, aqu si que se da una vinculacin positiva. Peri si no hay
reserva de ley, la Administracin publica podr actuar con cierto grado de libertad, respetando
los principios y prohibiciones constitucionales. Es decir, la actuacin puede ser discrecional, no
arbitraria.
Principio de Legalidad y Constitucin
Sumisin plena de la Administracin a la Ley (Art. 103.1 CE) cuando hay una Ley que
deba disciplinar de manera plena a la Administracin.
El control judicial como garante de tal sumisin: plenitud del control (Art. 106.1 CE)
pero ajustado a la Ley. El Poder judicial no puede extralimitarse en su control a la
Administracin
El principio de legalidad nos seala que la Administracin queda sometida a la ley de manera
plena, Esta afirmacin hay que entenderla en el contexto de reserva de ley, si es as, la
incidencia de la actuacin de la Administracin publica Serra en los trminos indicados por la
ley,
Esta sujecin sola es efectiva si cuenta con un garante, la regulacin jurdica sin un garante
seria como una regla moral, o religiosa.
Este garante es el poder judicial. El control judicial se lleva a cabo mediante leyes y jueces.
Sujecin plena a la ley y control pleno a la ley. Tribunales sometidos al imperio de la ley. Los
tribunales solo podrn hacer lo que las leyes indiquen, no pueden extralimitarse. No pueden
administrar, si pueden controlar.
Este principio de legalidad y de control judicial tiene sentido en el Estado de Derecho, en el que
hay divisin de poderes.
La Administracin administra, los jueces juzgan. Son poderes diferentes y separados. Esto
tiene mucho que ver con la discrecionalidad. Porque si la Administracin puede actuar con
discrecin en ciertos asuntos en los que la ley le indica, puede actuar con cierto margen de
libertad, pern nunca liberte absoluta.
La ley deja que actu con cierto margen de libertad. El problema deviene en estipular, por parte
de los jueces determinar esa libertad de forma legitima o no, es un terreno complicado. El juez
esta vinculado a la ley y esta permite cierta discrecionalidad. El juez se plantea un problema,
cundo es legal y cuando es ilegal? Se corre el riesgo de que el juez administre y cambie la
libertad de la administracin por la suya. Es un problema real, el juez se convierte en
administracin.
Discrecionalidad sin fundamento no es legitimo, por ello el juez puede revisar el caso si observa
arbitrariedad y falta de fundamentos en la actuacin de la administracin.
La plasmacin tcnica de la sumisin de la Administracin a la Ley.
La Administracin y el poder. El poder como medio o instrumento usual de la
Administracin. La Administracin es poder.
Cmo la administracin es sometida al poder?. Nos interesan los principios, pero tenemos
que dar un paso mas hacia la distincin de soluciones tcnicas que garantizan el principio.
La Administracin queda sometida a la ley a travs de la atribucin e poderes, La ley le da
capacidad de poder, sin este no podra administrar. La mejor manera de controlas a la
administracin es mediante el poder, sin este la Administracin Publica no seria nada, por ello
es lo que la distingue de los dems sujetos de derecho, el poder.
Qu es el poder? La potestad como un tipo de poder.

Posibilidad de hacer; efectos negativos o positivos
Un destinatario (los ciudadanos) obligados a soportar.
Sometido a la Ley (poder jurdico)
Servicio de los intereses generales; poder fiduciario o servicial: potestad-funcin.
En nuestra sociedad estamos rodeados de poder, todos tenemos una idea intuitiva de poder.
No podemos hacer lo que queramos, debemos obedecer ordenes.
Poder relacionado con subordinacin, con un inferior, alguien que lo sufre, relacin con
obligacin, el poder tiene subordinados.
Se dan dos sujetos, el que manda y el que obedece. La administracin publica es la que
manda, y los ciudadanos los que obedecen. La administracin publica tiene posibilidad de
ordenar a alguien que haga o no haga algo. Esta aproximacin responde al sentido comn.
Este ncleo de sentido comn se cumple en el caso de la Administracin, pero con ciertas
diferencias. La administracin tiene un poder jurdico, no es un poder fsico. Y la segunda
peculiaridad, es que el poder de la administracin publica esta en servicio de los ciudadanos,
en servicio de intereses ajenos a ella. El inters general tiene que justificar la actuacin de la
administracin. Por ello hablamos como un poder fiduciario o servicial, como potestad.
Reservamos el termino potestad para aquel poder ejercido para el servicio de intereses
diferentes de aquel que lo ejerce.
Lo que preocupa a los administrativistas no es el poder, sino como controlarlo, no como darlo.
No es dar poder, sino controlar.
qu es la potestad?
La articulacin tcnica del principio de legalidad se realiza a travs de potestades. Se puede
definir como el poder jurdico para imponer decisiones a otros para el cumplimiento de un fin.
Las potestades administrativas pueden definirse como los poderes de accin para la
satisfaccin de los intereses pblicos que atribuyen las normas a la administracin y que
implican sujecin jurdica para los ciudadanos destinatarios de los actos dictados en el ejercicio
de esas potestades.
La potestad no es transmisible ni renunciable, ni prescriptible.
- para que sirve?
La potestad sirve para dotar de poder a la Administracin, para que pueda imponer su poder
coercitivo y obligar a los ciudadanos a cumplir con ciertas normas y reglas, y sancionando si
estas no son respetadas.
Desde el punto de vista de las relaciones entre la Administracin y los particulares, la atribucin
de potestades a la Administracin supone colocarla en un plano de supremaca jurdica, en el
que la particular queda sometido a las decisiones unilaterales de la Administracin Publica

dictadas en base a una potestad. Dicha supremaca jurdica viene, atemperada por el propio
concepto de potestad que implica la vinculacin de la accin administrativa al ordenamiento
jurdico y la consiguiente satisfaccin de intereses pblicos, y, sobretodo por la tutela judicial
efectiva de los derechos e intereses de los administrados que se consagran en el Art. 24 CE.
- cul es la funcin o la finalidad de la potestad?
La potestad entraa un poder otorgado por el ordenamiento jurdico de alcance limitado o
medido para una finalidad predeterminada por la propia norma que atribuye, y susceptible de
control por parte de los tribunales.
La potestad no supone en ningn caso, un poder de accin libre, segn la voluntad de quien lo
ejerce, sino un poder limitado y controlable. Dentro de las potestades, las Administracin son
potestades-funcin, que se caracterizan por ejercerse en inters de otro, del inters publico o
general.
El control de la potestad para garantizar los derechos ciudadanos:

La atribucin o habilitacin y la delimitacin de la potestad por parte de la Ley.
El control judicial: su alcance est en funcin de la atribucin de la potestad.
Si la ley habilita poder, la ley puede establecer las condiciones de este poder que te da. La ley
da poder y establece condiciones de su uso. Este dato es importante para distinguir entre
potestad reglada y discrecional.
por qu el poder es de la ley? por qu atribuye poder? La ley tiene poder porque los
ciudadanos en el ejercicio de su soberana se lo han obsequiado. Es la fuente de la soberana.
delimitacin__ponemos limites, condiciones. La ley no solo da poder, tambin establece
condiciones. Esto nos marca la frontera entre potestad reglada y discrecional, en virtud de las
condiciones de una u otra.
Tipologa de las potestades

Las formas de atribucin y delimitacin de la potestad da lugar a tipos distintos de
potestades. Dos tipos principales:
potestad reglada y
potestad discrecional.
La cuestin clave: la libertad de la Administracin para elegir entre distintas opciones
respecto de las condiciones de ejercicio de la potestad
La excepcionalidad de la potestad reglada por la rigidez que supone. Lo usual de la
atribucin de potestades con ciertos aspectos reglados y otros discrecionales. La
complejidad de las situaciones intermedias.
La ley puede dar el poder pero las condiciones de este permiten diferenciar entre tipos de
potestades.
Potestad reglada:
Es una potestad reglamentada, regulada, ordenada, disciplinada, esclavizada...es decir que te
limita la actuacin. La ley atribuye poder con condiciones, la Administracin se atie a lo
expuesto en la ley, sin libertad.
Son regladas las que tienen absolutamente predeterminado en la norma todos los elementos
de la potestad y por ello el margen de valoracin por parte de la administracin es nulo,
debindose limitar a aplicar correctamente lo dispuesto en la norma, cuando constata la
existencia de los supuestos de hecho, que tambin prev dicha norma para el ejercicio de la
potestad. Estas potestades se establecen esencialmente en materia sancionatoria.
Potestad discrecional:
Es un poder entregado a la discrecin de la administracin publica. La ley no pone condiciones,
solo que este dentro del marco de la ley.
Son potestades que permiten en su aplicacin un cierto margen de apreciacin valorativa a la
administracin en su ejercicio.
cul es el garante de la libertad? En todo caso, la libertad en manos de la Administracin es
en el marco del derecho, no se puede hacer nada que sea contrario al derecho.
La potestad reglada
La atribucin normativa de la potestad se produce con la prefiguracin normativa
completa de las condiciones de su ejercicio tanto en sus aspectos formales como
materiales.
La Administracin se limita, en el grado extremo, a una aplicacin de la norma, o sea,

extraer de un supuesto de hecho unas consecuencias jurdicas previstas en la Ley
La consecuencia: la plenitud del control judicial, hasta el extremo de que el Juez
podra sustituir el juicio de la Administracin. Esto obedece a que slo hay una nica
solucin correcta.
La ley atribuye poder con condiciones, la norma atributiva de potestad regula de manera
exhaustiva las condiciones del ejercicio de poder.
La libertad de la administracin es pequea. Comprueba que se dan las condiciones y produce
el acto administrativo.
Esto son supuestos extremos, en la practica no son muy comunes.
Si la ley establece las condiciones, la administracin comprueba que se cumplen y acta.
La potestad discrecional
La atribucin normativa de la potestad se produce reservndole a la Administracin

un mbito de libertad para que decida lo que considere oportuno o conveniente al
inters general.
Supuesto de hecho ante el que la Administracin debe ejercer su poder
Consecuencia jurdica: el ejercicio del poder, la decisin de la Administracin por la que
impide (o no) o impone (o no) o condiciona (o no), cierta actividad de los particulares
Aqu la ley otorga poder a la administracin y esta tiene que decidir ciertos aspectos atendiendo
a las circunstancias. La ley no fija condiciones porque las circunstancias son cambiantes. Ej. :
la potestad del plan urbanstico. Regular el suelo es una potestad de un Ayuntamiento, la ley le
da un grado de libertad de actuacin.
Debemos ante todo depurar el concepto de discrecionalidad, diferencindolo de otros mas o
menos afines. Desde luego, no puede identificarse con autonoma de la voluntad, que preside
el derecho privado. Porque la potestad implica siempre la plena sumisin a la norma que la
atribuye, que en todo caso fija el alcance del poder que otorga y los fines que debe servir.
En segundo lugar, la discrecionalidad debe diferenciarse de los supuestos denominados
discrecionalidad tcnica, Por ejemplo, la precisin de que un vehculo debe tener plenas
garantas de seguridad para poder circular. Estos conceptos no implican posibilidad de
valoracin por parte de la Administracin. En nuestro ejemplo, el vehculo tiene o no tiene las
condiciones en base a unas normas tcnicas, y no a valoraciones subjetivas de la
Administracin. La discrecionalidad tcnica obliga a tomar una nica solucin correcta en cada
caso, en funcin de normas tcnicas. Por ejemplo, la condicin de minusvlido es una precisin
medica, la administracin no puede apartarse del criterio tcnico. La discrecionalidad tcnica es
revisable si se demuestra un error tcnico.
En tercer lugar, la discrecionalidad se diferencia de los llamados conceptos jurdicos
indeterminados. En estos conceptos, la norma no determina con precisin absoluta el alcance
del concepto que utiliza. As sucede con los conceptos de buena fe, buen padre de familia,
justo precio...Tampoco aqu existe un margen valorativo para la Administracin, la situacin a la
que se refiere el concepto jurdico indeterminado existe o no de modo objetivo, con arreglo a
estndares socialmente aceptados.
El alcance de la discrecionalidad:
La discrecionalidad no es un concepto sustantivo capaz de determinar la existencia de
actuaciones de la Administracin sometidas a su libre valoracin y exentas de ulterior control.
No existen actos administrativos discrecionales, sino elementos discrecionales de la potestad.
La discrecionalidad supone un margen de libre eleccin por la Administracin entre una
pluralidad de posibilidades igualmente licitas, Estas posibilidades pueden referirse a la
conveniencia de actuar o no, al modo de actuar o al contenido de la actuacin. El margen de
discrecionalidad se expresa en la norma que atribuye la potestad.
Respecto a estos mrgenes de discrecionalidad que la norma prev, no existe posibilidad de
que los tribunales sustituyan, al resolver un recurso, la decisin de la Administracin, que solo a
ella corresponde, ya que, dentro de esos mrgenes, cualquier decisin es igualmente licita.
Las consecuencias:
Se produce una remisin a la Administracin para que decida sobre las

condiciones no prefiguradas por la norma respecto del ejercicio de la potestad
La naturaleza del control judicial vara en funcin de la naturaleza de las

condiciones de la potestad: plenitud respecto de las condiciones normativas y
parcialidad respecto de las condiciones definidas por la Administracin por la

voluntad de la Ley
La ley reconoce la libertad de la Administracin para completar las condiciones del poder.
Porque la ley no es capaz de establecer todas las condiciones. Y aqu el control judicial es ms
complejo, porque debe respetar la libertad de la Administracin pero en el marco de la ley.
El control es parcial porque el juez debe comprobar que se ajusta al marco de la ley.
El control de la potestad discrecional
Los peligros de la discrecionalidad y la necesidad de su control
El control indirecto: la diferenciacin respecto de los conceptos jurdicos
indeterminados.
Conceptos jurdicos indeterminados: Supuesto de hecho definido normativamente
utilizando conceptos de valor o experiencia
En estos casos, el control judicial es pleno porque estos conceptos se mueven en el
plano cognitivo mientras que la discrecionalidad se sita en el volitivo, es decir, lo
discrecional se refiere al ejercicio del poder, no al supuesto de hecho que desencadena
dicho ejercicio. En este caso, se trata de la interpretacin y aplicacin de un concepto
jurdico
El control directo de la potestad discrecional
El control por los elementos reglados.

Atribucin de la potestad y de la competencia
Fin general (inters general) y especfico al que debe servir la potestad.
El control por los hechos determinantes.

El control sobre la base de los principios generales del Derecho. La potencia del
principio de interdiccin de la arbitrariedad (art. 9.3 CE.
-cmo se controla?
El control de las potestades administrativas se instrumenta en el de las normas(potestad
reglamentaria) o actos que se traduce su ejercicio. Por lo que se refiere al alcance de este
control, las potestades regladas son mas fciles de controlar que las discrecionales, pero estas
tambin requieren de control, ya que a pesar de que se le otorga a la Administracin un margen
de libertad, tienen el limite de la interdiccin de la arbitrariedad y el respeto a los principios
generales del derecho.
Este control de legalidad no viene referido exclusivamente a la legalidad formal, sino que debe
entrar a considerar la forma o criterios con que se ejerce la potestad por la Administracin, por
ello se obliga a motivar los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales.
El control se lleva a cabo para evitar la arbitrariedad y que la administracin acte conforme a
los principios generales del derecho. Ya que el articulo 9.3 de la CE establece la ilegalidad de
toda actuacin administrativa que se base en el puro arbitrio de la Autoridad que la dicta. La
actividad administrativa debe ser siempre racional y coherente. La interdiccin a la arbitrariedad
permite establecer limites intrnsecos de la discrecionalidad, por ello debe motivar los actos
administrativos, y en la motivacin de los actos se encuentran los elementos capitales para
poder enjuiciar la existencia de una actuacin arbitraria.
TEMA 3: EL REGLAMENTO Y OTRAS FUENTES DEL ORDENAMIENTO JURDICO

ADMINISTRATIVO
Tema dedicado a las fuentes del Derecho Administrativo. Hemos hablado del poder, de la
administracin, y ahora tenemos que hablar del Derecho. El Derecho que disciplina, regula o
sujeta a la Administracin Pblica.
Administracin y ordenamiento jurdico
- Situacin jurdica de la Administracin en y para el ordenamiento jurdico y su diferencia
con la de los ciudadanos.
Libertad frente a sumisin.
El punto de partida tiene que ser la relacin entre el derecho y la administracin, que es distinta
de la relacin entre el derecho y el ciudadano. La situacin jurdica de el ciudadano es de
libertad, de vinculacin negativa. La situacin jurdica de la administracin es la situacin de
vinculacin positiva. Por lo tanto, la administracin est dentro del Derecho. Podramos decir de
derecho y administracin no son lo mismo porque la administracin est sometida al Derecho,
no tiene libertad, a diferencia de los ciudadanos que pueden hacer lo que quieran salvo aquello
que el Derecho les prohba. La administracin es la esclava y el ciudadano es libre. Pero en
una cultura como la nuestra, estatalista, esto no es totalmente as.
Una de las caractersticas de la administracin, en general, es la multiplicidad, diversidad y
variabilidad de las fuentes creadoras del derecho porque el poder que mejor se ha dividido es
el poder para crear derecho. Adems ese derecho es cambiante. Tienen la capacidad de
cambiar ese mismo poder. As tenemos:
- Legislacin del Estado.
- Legislacin de las Comunidades Autnomas.
- Legislacin de los ayuntamientos.
- Legislacin de los entes reguladores (bancos).
- Legislacin internacional (UE).
Multiplicidad, diversidad y variabilidad de las fuentes
-Causa: estado y su ordenamiento jurdico (art. 1.2 CE): pluralismo funcional (divisin de
poderes), territorial (Estado de las autonomas) e internacional (Unin Europea).
En el tema jurdico hay una multiplicidad de sujetos normativos, y esto lo que hace tener un
sistema muy diverso. Uno de los problemas es determinar la norma aplicable para resolver un
asunto. Es un caos cuando tenemos que aplicar una norma, porque el sistema es tan complejo
que es muy difcil determinar la norma aplicable. Es una de las grandes complejidades del
trabajo jurdico. Se recomienda una base de datos pero no estn consolidados debido a las
numerosas modificaciones. Es un problema prctico.
Ejemplo: El fiscal general del estado, en un escrito muy importante bas su documentacin en
un artculo que ya estaba derogado. Hay una confusin en el trabajo jurdico.
(Sub) ordenamiento administrativo dentro del ordenamiento jurdico
- Unidad del ordenamiento (art. 1.2 CE).
- Diversidad y ordenacin: racionalidad: carcter sistemtico
La importancia de los principios generales del Derecho y de la jurisprudencia.
El Derecho Administrativo, es una parte del ordenamiento administrativo. Caractersticas:
-
Unidad: El legislador del estado es el competente de aprobar las normas jurdico

administrativas. Si la estructura bsica del ordenamiento jurdico administrativo es
un nico legislador, est clara la unidad de dicho derecho administrativo.
Al legislador le corresponde establecer el rgimen bsico de todas las
administraciones. Existe una unidad de lo bsico de todo el Derecho Administrativo.
Materias de expropiacin y contratacin forzosa son de unidad exclusiva del

estado. La estructura bsica est regulada por el Estado y esto hace que sea
unitaria. El rgimen jurdico bsico = estatuto de las administraciones.
-
Diversidad: se equipara con la teora del caos: Se demostr que una ecuacin
matemtica repetida infinitas veces nos da un dibujo catico supuestamente
hermoso el cual tiene una base ordenada.
El Derecho Administrativo, al igual que la teora del caos, parece muy complejo
pero todos sus elementos estn relacionados sobre una base ordenada. Al final de
ese caos, lo que queda son los principios generales del derecho. El ordenamiento
jurdico est adecuado siguiendo el principio general de legalidad. Por eso
hablamos de sistema jurdico, porque hay un orden.
Constitucin
- Carcter normativo
- Superioridad de sus normas: superioridad material y formal
- Tipologa de las normas constitucionales:
Normas materiales o dogmticas: derechos fundamentales de los ciudadanos
Normas organizativas del Estado.
Tenemos que remarcar el carcter normativo de la Constitucin Espaola. La Constitucin
Espaola es un conjunto de normas que vinculan a todos, no un conjunto de principios.
Aclaramos esto porque en algn momento de la historia se ha dicho que no eran normas, sino
principios.
Ejemplo: Isabel II de Espaa fue nombrada reina con 14 aos aunque la Constitucin
deca que solo se poda a partir de los 16 aos. Esto era debido a que la Constitucin
Espaola no tenia carcter normativo.
Decimos que la Constitucin Espaola es una norma jurdica para garantizar la eficacia de los
derechos de los ciudadanos que es lo que da sentido al Estado (Derechos fundamentales).
Este sentido viene dado por el carcter normativo de la constitucin.
Estas normas pero, no son normas cualesquiera, sino que tenemos que hablar de la
superioridad de las normas de la Constitucin Espaola. La superioridad demuestra la nica
expresin directa de la soberana porque la Constitucin Espaola es aprobada a consecuencia
de un referndum. Por lo tanto, la soberana es la causa de la superioridad.
Existe una topologa de las normas constitucionales. Se pueden clasificar las normas de las
constitucin por su contenido:
- Normas materiales o dogmticas. Nos referimos a las normas relativas a los
derechos materiales.
- Normas organizativas: Se refieren a como se organiza el Estado.
Ley
- Fuerza y rango de ley
- Multiplicidad tipolgica: Leyes orgnicas (art. 81 CE) y leyes ordinarias. Las leyes de las
Comunidades Autnomas.
- Normas del Gobierno con fuerza de Ley: Decreto-ley (art. 86 CE) y Decretos legislativos (art.
85 CE)
La ley como forma de expresin de voluntad del parlamento. Puede tener cualquier contenido
que el parlamento decida. No es posible definir sustantivamente lo que es la ley.
Hay una multiplicidad tipolgica: leyes orgnicas y leyes ordinarias. Adems, hay las leyes de
las Comunidades Autnomas en sentido estricto. No son leyes sino que son reglamentos con
fuerza de ley.
Reglamento
- Potestad reglamentaria: excepcin al monopolio del legislativo de la creacin normativa

conforme a la regla d la divisin de poderes.
Razn histrica: poder que permanece en manos del Monarca tras la transformacin
revolucionaria que condujo al Estado de Derecho.
Razn tcnica: agilidad del reglamento para complementar la ley de cara a la
facilitacin de su ejecucin.
- Clases: reglamentos ejecutivos e independientes.
Uno de los sujetos que tiene potestad normativa es ladministracin publica o el ejecutivo.
Como se regula el poder que tiene la administracin para crear normas jurdicas? El poder es
la potestad reglamentaria y su resultado el reglamento.
Cmo encaja este poder en el concepto de un Estado de Derecho que responde a la
caracterstica de divisin de poderes? El ejecutivo no solo ejecuta sino que tambin regula
cuando crea los reglamentos. Porque esto es as?
- Razn histrica: principal razn. Como se constituy el Estado de Derecho? Pues
quitando poder al monarca, y stos se les va reconociendo un carcter
independiente, creando as un nuevo poder. Vamos independizando un poder, pero
no se le quita al Rey el poder de dictar normas, pero siempre subordinado a la ley.
El poder reglamentario es el poder que en manos del monarca despus de quitarle
todos los poderes.
- Razn tcnica: era necesaria. El ordenamiento administrativo es bastante
complicado, entonces, los reglamentos agilizan la complementacin de la ley. Las
razones tcnicas son las que justifican la presencia del reglamento y la existencia
de la potestad reglamentaria.
Un reglamento ejecutivo es uno que ejecuta lo dispuesto en la ley. Tambin existen
los reglamentos independientes, aquellos reglamentos que no ejecuta la ley porque
no hay ley previa. La pregunta es si son constitucionalmente admisibles. En
principio son reglamentos de dudosa admisin. Admitir los reglamentos
independientes es algo dudoso porque no parece razonable admitir un reglamento
al margen de la ley. Son excepcionales. En ciertas materias administrativas podra
la Administracin Pblica aceptar dichos reglamento administrativos, ya que, como
hemos dicho, son admitidos de manera excepcional.
Clases de reglamentos partiendo de el anlisis si el reglamento es tan slo una norma
complementaria de la ley, o por el contrario, el reglamento puede regular de forma
independiente a la ley cualquier mbito econmico o social que no se incluya en la reserva de
ley. As, los reglamentos pueden dividirse en:
- Reglamento ejecutivo: es aquel que desarrolla disposiciones de una ley
generalmente por atribucin expresa de la potestad reglamentaria en la propia ley a
desarrollar, de ah que el reglamento ejecutivo pueda ser dictado incluso en
materias reservadas a la ley. El reglamento, cumple as una funcin de
colaboracin normativa con la ley. Es una simple norma reglamentaria y, como tal,
tiene rango inferior a las leyes. A este fenmeno lo denomina delegacin no
recepticia o remisin normativa. Es el mbito institucionalmente ms propio con
incidencia a la esfera jurdica de los particulares. Sin embargo, el Gobierno puede
tambin aprobar reglamentos ejecutivos, aun cuando en la ley a desarrollar no se
previera una expresa remisin normativa.
Los reglamentos ejecutivos deben limitarse a completar cuestiones de detalle, que
no entren en contradiccin con la ley que desarrollan, ni, en su caso, invadan el
contenido propio de la ley en supuestos de materias reservadas a la ley. La
regulacin institucionalmente propia de los reglamentos ejecutivos se limita a
complementar o desarrollar lo establecido a nivel ms amplio o general por la Ley.
Como se deduce, los reglamentos ejecutivos deben respetar el contenido de lo
dispuesto en la ley; de lo contrario, por el principio de jerarqua normativa incurren
en vicio de nulidad de pleno derecho.
- Reglamento independiente: a diferencia del ejecutivo, los reglamentos
independientes no desarrollan ninguna ley sino que regulan materias no incluidas
en la reserva de ley. No cabe, por tanto, ningn reglamento independiente en
materias de reserva de ley; slo podrn dictarse en estas materias reglamentos
ejecutivos que vengan a desarrollar ese ncleo esencial regulador de la materia

previamente establecido en una ley.
Sin embargo, tienen otro lmite, ya que cualquier materia no reservada a la ley, a
partir del momento en que sea regulada por una ley ya no puede ser regulada por
reglamentos independientes, sino slo por reglamentos ejecutivos debido al
principio de jerarqua.
Slo podrn dictarse reglamentos independientes en el caso de que se haya
operado una previa deslegalizacin. Por deslegalizacin se entiende la autorizacin
por la propia ley que regula la materia para que sus previsiones puedan ser
derogadas o modificadas por el reglamento, abriendo la regulacin contenida en
una norma con rango de ley a la potestad reglamentaria. No obstante, rara vez se
extiende a toda una materia, sino que se concreta en la posibilidad de que una
particular disposicin contenida en una ley pueda ser modificada en el futuro por
una norma reglamentaria.
Lmites o requisitos
- Competencia: Titular de la potestad reglamentaria: Gobierno (art. 97 CE) y otros. Potestad
reglamentaria y autonoma
- Reserva de Ley. No puede invadir el mbito reservado a la Ley (art. 51 LRJAPyPAC). La
colaboracin del Reglamento.
La habilitacin legal del ejercicio de la potestad: la llamada de la ley a la colaboracin
del reglamento.
El grado de la colaboracin: complemento indispensable.
Cuando hablamos de lmites nos referimos a los requisitos que deben cumplirse para que la
administracin pblica pueda actuar:
-
Lmite de la competencia: Es el Gobierno el que tiene esa potestad reglamentaria.

Quin puede ejercer la potestad reglamentaria? Tenemos que pensar que
hablamos de un poder del gobierno y de una poder singularmente poderoso porque
permite al Gobierno dictar normas que obligan de materias muy generales. Por
estas dos razones es lgico que solo pueda estar en manos de rganos superiores
que el ejecutivo, superiores a la administracin pblica. Estos rganos pueden ser
el Gobierno, las Comunidades Autnomas o los rganos superiores de las
Administraciones locales. Al ser un poder tan poderoso exige una mayor
responsabilidad. Otras razones tcnicas aconsejan que este principio tenga alguna
excepcin, se admite que la ley reconozca ese poder reglamentario a rganos
especializados de la administracin pblica. Es el caso de administraciones
independientes como el Banco de Espaa. Slo ellos tienen las tcnicas
adecuadas para la regulacin. Estas administraciones especializadas tienen
atribuida la potestad reglamentaria, por cuestiones puramente tcnicas. Son
razones tcnicas lo que aconsejan que tengan esta potestad reglamentaria. Esto
tambin vale para la potestad reglamentada del ministro, lo que se denomina el
mbito domstico del Gobierno.
Lmite de reserva de ley: el reglamento no puede invadir el mbito material

reservado a la ley. Esto no quiere decir que no puede entrar nunca en el marco de
la ley porque entonces solo serian posible los reglamentos independientes. Lo que
quiere exactamente decir, es que el reglamento si que puede entrar en el mbito de
la ley siempre y cuando tenga una invitacin de la misma ley. Una cosa es que la
ley atribuya el poder reglamentario y otra es la autorizacin del ejercicio
reglamentario:
o La ley da el poder reglamentario.
o La ley debe autorizar al ejecutivo de ese poder en los mbitos cubiertos por
la reserva de ley. Esta autorizacin a de permitir que el reglamento regule
de esta materia. Hablamos de reglamento indispensable. El reglamento es
utilizado para regular aspectos indispensables pero mnimos.
Por lo tanto, no es que no se permita entrar en esa materia sino que debe ser
invitado por la ley para complementar lo indispensable, en lo mnimo para que sea
lo ms perfecta posible.
- Inderogabilidad singular del reglamento (art. 52.2 LRJAPyPAC): acto subordinado a la norma
reglamentaria incluso aquellos procedentes de rganos superiores a aquel que aprob el
reglamento.
- Jerarqua normativa (art. 51 LRJAPyPAC)
Jerarqua externa: subordinacin a la Constitucin y a las leyes.
Jerarqua interna a los reglamentos correlativa a la jerarqua de los rganos de la
Administracin.
-
Lmite de la inderogabilidad singular del reglamento: Un reglamento no puede ser

derogado de modo y manera que un supuesto no caiga bajo su mbito normativo.
Que es lo que da soporte a este lmite? Lo que da soporte a este lmite es el
principio de igualdad porque se prohbe el tratamiento especial. Todo el mundo esta
bajo las normas reglamentarias de manera igual ante la ley. No es
constitucionalmente admisible que alguien pueda ser desigual. Cmo se protege
la igualdad? Pues porque los reglamentos no pueden ser derogados singularmente
porque hablamos de normas creadas por la Administracin Pblica y sta se
organiza jerrquicamente. Un rgano superior no puede regular singularmente por
mucho que el reglamento fuera reglado por rganos inferiores.. Este principio salva
el conflicto entre el principio de jerarqua y el principio de igualdad. Por lo tanto, un
reglamento puede ser inferior o superior a otro reglamento. Pero un rgano
superior no puede derogar singularmente un reglamento, no puede derogarlo para
un caso concreto, por muy superior que sea este rgano.
La inderogabilidad singular de los reglamentos, expresa simplemente la
subordinacin del mundo de los actos administrativos al de las normas y, en
concreto, al de los reglamentos administrativos. En cualquier caso, el reglamento
tiene el lmite de los principios generales del Derecho, entre los que el de igualdad
tiene fundamental relevancia al estar constitucionalizado.
Lmite de jerarqua normativa:

o Jerarqua externa: hace referencia a la obligada subordinacin de los
reglamentos a la Constitucin, a las leyes y normas con rango de ley.
o Jerarqua interna: hacer referencia a la jerarqua entre administraciones del
Estado. Entre los reglamentos del Estado y los reglamentos de las
Comunidades Autnomas no hay una relacin de jerarqua.
- Procedimiento elaboracin de los reglamentos. El caso de los reglamentos estatales (art. 24

Ley 50/1997, del Gobierno): importancia de la audiencia de los ciudadanos interesados.
Tambin el dictamen de los rganos consultivos como el Consejo de Estado o el rgano
equivalente de las Comunidades Autnomas.
- Eficacia: Requisito de la publicacin (art. 52.1 LRJAPyPAC)
La ausencia de una regulacin comn del procedimiento de elaboracin de los reglamentos
para todas las Administraciones Pblicas es una de las lagunas ms llamativas e injustificadas
de la LPC. Por cuanto en este tema se han establecido concretas normas de participacin
ciudadana desde la propia Constitucin.
Los Reglamentos estatales: el procedimiento de elaboracin de los reglamentos estatales se
regula como un procedimiento especial diverso del general de produccin de actos
administrativos en el artculo 24 LG. La LG prev que el reglamento se inicie por el rgano
directivo correspondiente que elabora un Proyecto. Durante su elaboracin, si va afectar a los
derechos e intereses de los ciudadanos, se les dar audiencia por un plazo no inferior a 15
das, salvo que por razones de urgencia se reduzca a 7. Esta participacin ciudadana puede
ser directa. En la LPA se exiga tambin que el reglamento contuviera la tabla de derogaciones
y vigencias que resultaba de su aprobacin. Slo la omisin de los de garanta de los derechos
e intereses de los ciudadanos, esto es trmite de audiencia a los interesados, son constitutivos
de vicios determinantes de la nulidad del reglamento.
El dictamen del Consejo de Estado ha sido considerado tradicionalmente como
extraordinariamente relevante por el espritu crtico e independiente que anima a este alto
rgano consultivo, constitucionalmente regulado. En dicho dictamen, se viene a poner de

relieve cualquier vicio en que pueda incurrir la misma. Este control preventivo viene as a ser
potencialmente ms eficaz que el que pueda realizar la jurisprudencia, sometida siempre a las
reglas que rigen el proceso contencioso-administrativo y sin disponer de aquellas posibilidades
de valoracin de conjunto del reglamento sometido a dictamen que tiene el Consejo de Estado.
Los reglamentos deben ser publicados en el Diario Oficial correspondiente como requisito
indispensable.
Los Reglamentos ilegales
- Calificacin jurdica de la ilegalidad: Nulidad absoluta del Reglamento ilegal (art. 62.2
LRJAPyPAC).
Qu sucede si el reglamento es ilegal? Si contradice alguno de los lmites mencionados, el
resultado es que el reglamento es, por Derecho ilegal. La consecuencia jurdica es la nulidad
absoluta del reglamento ilegal ya que infringe la ley.
Cmo reacciona el Derecho frente el reglamento ilegal? Se tiene que distinguir entre el mundo
del hecho y el del deber ser. El reglamento es ilegal porque infringe la ley. Es ilegal (de hecho)
porque infringe la ley pero para que tenga consecuencias jurdicas debe ser declarado como
tal. El nico que puede realizar la declaracin de ilegalidad es un tribunal del Poder Judicial, el
de lo contencioso-administrativo. Son estos los que tienen que declarar un reglamento contrario
al Derecho porque lo dice aquel poder que tiene competencia para decirlo y hacerlo. Pero
tambin lo puede hacer la propia Administracin Pblica que es el autor del reglamento.
La ley 62.2 de la LRJAPyPAC califica al reglamento ilegal como nulo de pleno Derecho. Esta
calificando la ilegalidad del reglamento como nulidad radical porque mediante esta calificacin
se le quiere asociar ciertos requisitos a la declaracin de ilegalidad. Esta declaracin debe
producir ciertos efectos jurdicos.
Todo esto, es para dar seguridad porque lo que nos hace estar seguro es la previsibilidad, que
no haya sorpresas. No gustan las sorpresas ya que estas, nos producen malestar, inseguridad.
La seguridad jurdica es saber las consecuencias. El Derecho existe para dar seguridad. Si no
estamos seguros, nos encontramos en la arbitrariedad. Si el Derecho no nos diera seguridad,
para que servira?
Reaccin frente a los reglamentos ilegales
- Revisin de oficio (art. 102.2 LRJAPyPAC).
- Recursos directos e indirectos.
El reglamento ilegal = reglamento nulo
La declaracin de ilegalidad puede ser realizada por:
- Revisin de oficio: es la que denominamos de oficio. Es la va mediante la propia
Administracin declara la ilegalidad del reglamento contrario al Derecho.
- Tribunales: es la va por la cual es un tribunal el que declara nulo un reglamento. Es
la va de los recursos. Lo normal es que se utilice sta va. Debe ser un Tribunal de
lo contencioso-administrativo. Recursos:
o Recurso directo: ataca directamente al reglamento basndose en la
ilegalidad de ste. Objeto: reglamento.
o Recurso indirecto: ataca a los actos de la Administracin basndose en
que el reglamento que se aplica est viciado de nulidad, lo que supone una
impugnacin indirecta del reglamento que se aplica. Objeto: acto de
aplicacin del reglamento.
Recurso directo contra los Reglamentos ilegales

- Artculos 1.1 y 25.1 LJCA
- Recurso directo contra el Reglamento ilegal sin necesidad del previo recurso administrativo
(art. 107.3 LRJAPyPAC);
- Sometido a plazo: dos meses (art. 46.1 LJCA).
La nulidad del reglamento tiene como consecuencia que la ilegalidad no sana nunca. Cmo
atacar un reglamento contrario de Derecho a pesar de haber estado vigente durante ms de
cincuenta aos? Si sufre un vicio de ilegalidad, se realiza atacando la aplicacin de la norma.
Los actos de aplicacin son los que dan vida al reglamento y por eso se ataca a los actos de
aplicacin. Un reglamento pasa a ser ilegal cuando no es eficaz, porque viola la ley, es cuando
nos damos cuenta de esto que se declara la nulidad del reglamento. El reglamento se ataca
cuando ha actuado, cuando ste se ha aplicado y se ve que no es ni eficaz ni ilegal.
El recurso directo es un mecanismo para atacar directamente al reglamento, pero solo podr
hacerse hasta dos meses despus de su aprobacin. Siempre podemos atacar el reglamento
aunque ya hayan transcurrido los dos meses despus de su aprobacin. Cmo? Explicacin
en el siguiente apartado.
La consecuencia jurdica de la nulidad de pleno Derecho del reglamento es que no se sana la
declaracin de ilegalidad.
Recurso indirecto contra el acto de aplicacin del Reglamento
- Artculo 26 LJCA
- Necesidad de previo recurso administrativo.
- No sometido a plazo porque el plazo para recurrir siempre se reabre cuando se dicta un acto
de aplicacin del Reglamento.
Se recurre el acto de aplicacin del reglamento que directamente nos afecta, cuestionando que
la norma que lo ampara no es vlida, es decir, se cuestiona tamben el reglamento pero
indirectamente, a travs de los actos de aplicacin del mismo.
Mientras el reglamento se aplique, estar siempre abierto la va de eliminar el reglamento ya
que este ataca el acto administrativo y por lo tanto no tiene relevancia el momento de
aprobacin del reglamento.
La cuestin de ilegalidad debe plantearla el juez o Tribunal ante el que se interpuso un recurso
indirecto, por ser competente para entender del recurso contra el acto de aplicacin del
reglamento, pero que no lo es para conocer del recurso directo contra dicho reglamento y, por
tanto, no puede anularlo si lo considera viciado. En tal supuesto, una vez dictada sentencia
admitiendo la ilegalidad del acto da aplicacin fundada en la ilegalidad del reglamento en que
se ampara, el Juez o Tribunal deber plantear dicha cuestin ante el Tribunal competente para
conocer del recurso directo contra el reglamento supuestamente ilegal. De esta forma el
reglamento si as lo estima dicho Tribunal podr ser anulado con plenos efectos erga omnes.
Efectos de la estimacin de los recursos
- Estimacin del recurso directo supone la anulacin del reglamento.
El caso del recurso directo, es un recurso jurisdiccional, se interpone directamente a los
tribunales competentes. La estimacin de este supone la anulacin del reglamento. En el caso
del recurso indirecto, como se ataca el acto de aplicacin se requiere la imposicin de un
recurso administrativo previo, antes del recuso jurisdiccional.
Efectos
-
Recuso directo: declaracin del reglamento como reglamento contrario al Derecho

supone su nulidad.
Recuso indirecto: El acto administrativo de aplicacin del reglamento ilegal, es
ilegal y el reglamento aplicado debe ser declarado ilegal.
- La estimacin del recurso indirecto tambin produce la anulacin del Reglamento. Ahora bien,
la anulacin podr ser pronunciada:
Por el mismo Tribunal que ventila el recurso contra el actos si es competente (art. 27.2
LJCA).
En caso contrario, si el Tribunal no es el competente para anular el reglamento deber

previamente plantear la cuestin de ilegalidad contra el reglamento que considera
ilegal ante el Tribunal competente para anular el reglamento (art. 27.1 LJCA)
El acto de aplicacin es lo que mantiene vivo el reglamento. Quien puede declarar su
ilegalidad? Cualquier tribunal competente. Quin pronuncia la nulidad del reglamento? El
rgano competente.
Primero se declara nulo el reglamento y despus se declara nulo el acto. Porque el acto es nulo
si el reglamento es nulo. La competencia de los tribunales no es universal. Por lo tanto, si el
tribunal competente declara el acto nulo, quiere decir que el reglamento ha sido derogado.
Efectos de la anulacin de los reglamentos ilegales.
Efectos limitados de la nulidad: no afecta a actos y sentencias firmes (art. 73 LJCA), o sea,
actos y sentencias que han devenido inatacables jurdicamente por los medios ordinarios.
La anulacin del reglamento es para el futuro.
TEMA 4: La administracin y los Tribunales de Justicia

Si la idea clave que rige la relacin entre la administracin y el poder legislativo es la de
sometimiento, en el caso de la relacin con el poder judicial es la de control.
A) Poder Judicial
Jueces y Magistrados, integrantes del Poder judicial, independientes, inamovibles,
responsables y sometidos nicamente al imperio de la Ley (art. 117.1 CE)
Monopolio potestad jurisdiccional (en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo
ejecutar lo juzgado) (art. 117.2 CE).
La administracin est sometida al poder legislativo y controlada por el poder judicial. La
administracin es un sujeto poderoso y como tal debe estar sometido a la ley y controlado.
Lo primero a plantearnos es qu es el poder judicial? Por qu le corresponde a ste poder
controlar la administracin?
El poder judicial est integrado (art. 117 de la CE) por jueces y magistrados que tienen un
estatuto jurdico que responde a una serie de caractersticas. Estas caractersticas son:
- independencia
- inamovibles
- responsables
- sometidos nicamente al imperio de la ley.
Pero, por qu el poder judicial est sometido a la ley? Porque nuestro estado de derecho est
organizado conforme al principio de primaca del poder legislativo.
Se manifiesta esa preeminencia en que el ejecutivo y el judicial estn sometidos a la ley.
La funcin del poder judicial es la llamada funcin jurisdiccional que consiste en juzgar y en
ejecutar aquello juzgado. Consiste en resolver en derecho controversias judiciales o conflictos
relativos al derecho. Y no solo dar o aplicar una solucin en derecho, sino adems ejecutar,
incluso forzosamente aquello juzgado. Pero dichas controversias solo pueden resolverse
conforme con el derecho.
Los jueces no resuelven los conflictos conforma la justicia, sino conforme el derecho. Es la
diferencia principal que tiene nuestro poder judicial con el poder judicial anglosajn.
B) Administracin y Tribunales
Art. 106.1 CE: Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la
actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican.
Control
Actuacin administrativa
Legalidad
En esta posicin de sometimiento el poder judicial controla la administracin. Ambos (ejecutivo
y administracin) estn sometidos a la ley, pero la diferencia es que el poder judicial controla la
administracin en ejercicio de esa funcin jurisdiccional.
El art. 106 de la CE lo dice lo ms ampliamente posible: 1. los tribunales controlan la potestad
reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a
los fines que la justifican.
2. Los particulares, en los trminos establecidos por la ley, tendrn derecho a ser indemnizados
por toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de
fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento de los servicios
pblicos.
Cuando hablamos de tribunales debemos entender los tribunales de lo contenciosoadministrativo. stos son los que se encargan de las controversias o conflictos, donde una de
las partes es la administracin y se discute sobre la aplicacin del derecho administrativo.
Puede haber excepciones, pero en general son los tribunales de lo contencioso-administrativo.
En segundo lugar, el art. 106 habla de control la idea central que caracteriza la relacin entre la
administracin y el poder judicial es el control. El poder legislativo elabora reglas a las que se
debe someter la administracin. El poder judicial controla la actuacin de la administracin.
Cuando hablamos de la actuacin de la administracin, la CE se refiere a que nada de lo que
haga la administracin escapa al control del poder judicial. Por eso usa esta expresin, porque
se refiere a todo lo que haga la administracin, incluso cuando no haga nada y deba hacerlo.
La actividad formalizada en un acto administrativo (es la vestimenta, la forma que usa la
administracin para exteriorizar su voluntad) pero tambin aquella actividad no formalizada que
produzca efectos jurdicos.
Cul es la regla que va a usar el juez para medir la actuacin de la administracin? La ley, la
legalidad. Solo se puede usar ese parmetro. Lo que los jueces van a controlar es que la
actuacin de la administracin se ajuste a lo dispuesto en la ley.
Los tribunales de los contencioso- administrativo deben controlar que la administracin acte
conforme la ley. Pero la legalidad tiene dos rostros:
1. el de la ley, unos hacen las reglas. Esta es la legalidad positiva.
2. el del judicial, los jueces; otros aseguran el cumplimiento de dichas reglas. Esta es la
legalidad judicial.
Si faltara alguno de estos rostros, la ley sera ms bien un deseo que una norma jurdica. La ley
necesita un garante y ste es el poder judicial.
C) Ciudadano frente a la Administracin y el Poder judicial
Derecho a la tutela judicial efectiva: todas las personas tienen derecho a obtener la
tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses
legtimos, sin que, en ningn caso, pueda producirse indefensin (art. 24.1 CE).
En nuestro estado de derecho, tal vez porque es el resultado de un proceso histrico, es un
estado de derecho plasmado en una constitucin que pretende abrir un nuevo escenario
histrico, y al mismo tiempo cerrar otro escenario. La CE est empeada en remarcar los
derechos de los ciudadanos.
Y porque la CE participa de la existencia de estos dos rostros, constituye un derecho
fundamental a que los jueces les tutelen o proteja a los ciudadanos en el ejercicio cualquiera de
sus derechos y de sus intereses legtimos. Por eso la legalidad. Es la idea del garante.
Se proclama el respeto a los derechos pero deben garantizarse. Por eso en el art. 24 de la CE
se proclama este derecho. Es la garanta del efectivo respeto de los derechos e intereses.
(ESQUEMA)
El derecho administrativo es el que nos dice qu rgimen jurdico de las administraciones.
El parlamento est en posicin de preeminencia porque la CE le dice que el poder judicial y el
ejecutivo estn sometidos al imperio de la ley. El parlamento est en esta situacin de
preeminencia porque est integrado por los representantes del pueblo, titular de la soberana, y
los otros poderes estn sometidos al imperio de la ley.
El judicial controla la actividad de la administracin la cual tiene efectos jurdicos sobre la esfera
de los ciudadanos. Y stos tienen en la CE ese derecho a la tutela judicial efectiva, para acudir
al juez para que le ampare.
La administracin puede inferir, puede afectar la esfera jurdica de los ciudadanos pero con el
lmite de respetar a la ley o al derecho. Si no es as, el ciudadano tiene el derecho a ser
protegido por los jueces y magistrados del poder judicial ya que es el garante de que se respete
la ley.
El poder judicial no puede ir en contra de la ley porque est sometido a la ley. Por ese motivo
protege a los ciudadanos cuando infringen la ley.
El poder judicial puede amparar y proteger frente la actividad ilegal de la administracin, pero
no frente a la actividad legal.
D) Actuacin administrativa
Fuente de sus caractersticas: el sujeto que la desarrolla: la Administracin pblica
Administracin pblica
Sometida a la Ley y al Derecho
Controlada por los Tribunales

Por qu est sometida y controlada? Porque la Administracin es y tiene poder.
Caractersticas de ese poder: la autotutela de la Administracin
Cul es la situacin jurdica de la administracin respecto el poder judicial? Esa relacin es
bidireccional. Sabemos que el poder judicial controla la administracin. Pero cul es la
situacin jurdica de la administracin respecto el poder judicial? Esta situacin es lo que
denominamos AUTOTUTELA.
Por qu hablamos de autotutela? Los jueces tutelan a los ciudadanos. Pero quin protege la
administracin? Los ciudadanos nos beneficiamos de la tutela judicial.
E) Autotutela administrativa
La Administracin puede declarar lo que es Derecho en cada caso concreto con
eficacia jurdica imperativa (autotutela declarativa) e incluso puede ejecutarlo de
manera forzosa (autotutela ejecutiva), sin necesidad de impetrar el auxilio judicial.
Autotutela administrativa como situacin jurdica normal de la Administracin
Originalidad de la situacin jurdica de la Administracin respecto de los Tribunales y,
en particular, cuando se trata de controlar su actuacin como consecuencia del
conflicto surgido con los derechos de los ciudadanos
Excepcionalidad de la autodefensa por los ciudadanos
Normalidad de la autotutela administrativa
La administracin no necesita la tutela judicial, porque la administracin se tutela a si misma.
La administracin se autotutela, se protege, se ampara a si misma. Por qu? Porque la
administracin es y tiene poder. Por eso no necesita el poder de nadie. Se autotutela.
La tutela judicial consiste en dos aspectos:
1. un ciudadano acude al juez para que ste le reconozca un derecho que le niegan tener.
2. un ciudadano acude al juez para que le permita ejercer un derecho que le prohben
ejercer.
En el caso que se nos reconozca el derecho pero no se nos permita ejecutarlo tambin
acudiremos al juez.
El derecho de la administracin es ella quien lo protege porque disfruta de una situacin
jurdica que es la autotutela. La autotutela sirve tanto para declarar qu es derecho como para
ejecutar el derecho que la administracin ha declarado. En estos casos hablamos de autotutela
declarativa y autotutela ejecutiva respectivamente.
Los ciudadanos nos beneficiamos de la tutela por un tercero, por eso hablamos de la
heterotutela del juez. Pero la administracin se beneficia de la autotutela en las dos
dimensiones: ejecutiva y declarativa.
Autotutela administrativa como situacin jurdica normal de la Administracin

Originalidad de la situacin jurdica de la Administracin respecto de los Tribunales y,
en particular, cuando se trata de controlar su actuacin como consecuencia del
conflicto surgido con los derechos de los ciudadanos
Excepcionalidad de la autodefensa por los ciudadanos
Normalidad de la autotutela administrativa
En nuestro sistema jurdico esta situacin es normal, pero es excepcional, extraordinario si lo
comparamos con otros sistemas jurdicos. No solo al compararlo con el sistema anglosajn
sino tambin con otros sistemas europeos.
Es increble a los ojos del derecho administrativo francs, el cual es fuente de nuestro propio
derecho administrativo. En Francia la administracin no alcanza la normalidad esta situacin de
autotutela. S que hay ciertos supuestos en los que se le permite a la administracin gozar de
cierta autotutela pero son casos excepcionales.
En EEUU la administracin tampoco goza de autotutela, sino que para ejecutar sus actos debe
acudir a un juez al igual que los ciudadanos. A primera vista nuestro sistema administrativo
puede parecer mucho ms poderosa, pero si analizamos las sanciones que puede aplicar la
administracin norteamericana a travs del juez son mucho ms duras que las que puede
aplicar la administracin espaola gozando de la autotutela.
As vemos que en EEUU por no pagar una multa te pueden meter en la crcel mientras que en
Espaa por no pagar una multa lo mximo que puede hacer la administracin es embargarte
una cuenta corriente. Es por eso que vemos que nuestra administracin es ms autoritaria
aunque el riesgo del ciudadano frente la reaccin de la administracin es menos en nuestro
caso que en el norte americano. Lo que todo sistema jurdico intenta es buscar un equilibrio
entre el poder que tiene la administracin y lo que esto puede suponer para los ciudadanos.
G) Fundamentos
Fundamento constitucional:
Problemtica y supuesto fundamento (eficacia?). No tiene fundamento expreso: lo

necesita?
El conflicto con el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE): la resolucin por el TC: la
suspensin cautela de la ejecucin administrativa
Por qu la administracin disfruta de la autotutela?
Hay un fundamento previo que es el ms importante que es el fundamento histrico. Cuando
hablamos de la historia de la administracin vemos que cuando surgi el protoestado de
derecho (muere Fernando VII y empieza el reinado de Isabel II) la administracin se construy
con elemento del pasado. Entre dichos elementos se encontraba ese poder de la
administracin que le permita incluso forzosamente ejecutar sus decisiones.
Esto tiene sentido en un estado absoluto por la propia confusin del poder. Esto se hereda y se
sigue usando ene l estado de derecho por la propia debilidad de estado de derecho de
entonces. El estado singularmente dbil se compensa acudiendo a mecanismos autoritarios.
Se acude a una originalidad histrica para explicar la extensin de la autotutela. Es aqu donde
vemos una continuidad histrica.
En segundo lugar nos encontramos con los fundamentos jurdicos los cuales son dos: el
fundamento constitucional y el fundamento legal.
En cuanto al fundamento constitucional debemos decir que no existe. La CE no habla de la
autotutela administrativa, pero se ha intentado justificar a travs del principio de eficacia, cosa
que ha resultado intil.
Lo que debemos preguntarnos es si es necesario dicho fundamento constitucional, y vemos
que no es necesario. Todo y esto, puede surgir un problema con el principio de la tutela efectiva
del que gozan los ciudadanos, porque a lo mejor cuando se aplica este principio de tutela
judicial efectiva llega tarde y la administracin ya ha ejecutado su voluntad.
Este conflicto se resuelve mediante la habilitacin al juez para poder ordenar a la
administracin que suspenda su actividad mientras se discute el asunto. As se garantiza la
efectividad de la tutela judicial efectiva. Es la suspensin cautelar de la actuacin de la
administracin. Antes de discutir para garantizar la efectividad de la tutela judicial efectiva.
En segundo lugar tenemos el fundamento legal. Dicho fundamento se basa en el art. 57 de la
LRJAP y PAC el cual establece la validez y eficacia inmediata de los actos administrativos.
Dicho artculo hace una presuncin de legalidad y de validez del acto administrativo.
En el aspecto declarativo de la autotutela se presume que es un poder sometido plenamente a
la ley y al derecho, y se presume que se ejercitar siempre de acuerdo a la ley. Se presume la
legalidad.
En el aspecto ejecutivo se presume la habilitacin de tal poder con carcter general en el
artculo 96 de la LRJAP y PAC.
La autotutela carece de fundamento constitucional pero s que tiene fundamento legal en su
doble vertiente (declarativa y ejecutiva).
Esto podra ser cambiado por una ley que dijera otra cosa. Pero el sistema est bien
consolidado, y por tanto hay equilibrio.
H) Fundamento legal
Autotutela declarativa: presuncin de validez y eficacia inmediata de los actos

administrativos (art. 57.1 LRJAPyPAC)
autotutela ejecutiva: habilitacin de tal poder con carcter general en LRJAPyPAC (Art.
96)
Hemos dicho que los ciudadanos acuden al juez para que les dispense la autotutela declarativa
y ejecutiva.
La declarativa quiere decir que el juez dispensa un reconocimiento de que ese ciudadano tiene
un derecho. En cambio la ejecutiva consiste en que el juez dispensa una orden de obligado
cumplimiento, a travs de las fuerzas de seguridad u otros mecanismos.
Que la administracin disfrute de la autotutela declarativa significa que los actos administrativos
y la voluntad de la administracin es suficiente para producir un efecto jurdico inmediato en la
esfera jurdica declarativa del mismo.
Nadie tiene un poder para imponerle a otro su voluntad. El mximo que podra parecerse es la
patria potestad que tienen los padres sobre los hijos, pero sta tiene lmites. Hablamos de un
poder jurdico, no del fsico.
Este poder jurdico slo lo tiene la administracin para imponer su voluntad y tiene
consecuencias jurdicas. El ejemplo de ese poder es el acto administrativo. La voluntad de la
administracin es creadora de derecho. Y se traduce en algunos casos creadora de derechos
subjetivos, o creadora de obligaciones jurdicas.
Una de las fuentes de derecho son los contratos, las relaciones jurdicas entre particulares
porque son fruto de la voluntad de las personas que forman las partes contratantes.
En el caso de las relaciones de la administracin la voluntad de las personas no se tiene en
cuenta porque la administracin tiene un poder de imponer la suya.
La administracin tiene poder con eficacia jurdica inmediata y esto es la autotutela declarativa.
Declara un derecho subjetivo, o constituye una obligacin de hacer o no hacer algo. Y todo esto
es fruto de la voluntad de la administracin.
Por qu tiene ese poder? Porque la ley lo ha querido y porque presumimos que el acto
administrativo es conforme a la ley y por tanto es ley.
Presumimos que es legal, que es vlido. Solo presumindolo el acto administrativo puede
producir los efectos jurdicos que el CC prev para los contratos. Si el acto impone obligaciones
lo hace como si fuese una ley.
Presuncin de legalidad o validez ( que significa?). presuncin que el acto es vlido, legal y
precisamente por esto el acto administrativo impone obligaciones o crea derechos subjetivos.
I) Autotutela declarativa: eficacia jurdica del acto administrativo
El acto administrativo produce efectos jurdicos vinculantes respecto de su destinatario:
eficacia de los actos adminsitrativo (art. 57.1 LRJAPyPAC). Eficacia usualmente
inmediata.
Los efectos jurdicos son vinculantes porque se presume la legalidad del acto
administrativo: presuncin de legalidad o validez (art. 57.1 LRJAPyPAC)
Autotutela declarativa: recursos contra el acto eficaz
Desplazamiento de la carga de accionar: el destinatario debe recurrir contra el acto
para evitar que los efectos se consoliden e incluso se convertas en hechos a travs de
la ejecucin administrativa
El recurso contra el acto administrativo no es inmediatamente suspensivo de su
eficacia
La fuente de esa eficacia jurdica es la ley, la presuncin de legalidad, y al presumirlo le
estamos atribuyendo los efectos jurdicos propios de la ley. Podemos distinguir la presuncin
iuris tantum, la cual admite pruebas en contra, es decir, se puede destruir, y la presuncin irue
at de iure, que no se puede destruir.
Esto nos conduce a cuales son los efectos jurdicos de la presuncin de validez y de legalidad.
Los efectos son:
1. alteracin de la carga de accionar: el concepto de carga es un concepto jurdico
aplicable a las situaciones jurdicas en los que el sujeto deber hacer algo o no hacerlo,
pero si lo hace lo har solo en su beneficio (por ejemplo imponer un recurso). Lo har
segn lo que me convenga, nadie me obliga. Esto es la carga.
El efecto jurdico de la presuncin de legalidad es que traslada la carga de la accin.
En las relaciones entre ciudadanos, la carga de accin recae a aquel que reclama algo,
quien pretende es el que soporta la carga de actuar. El que debe no tiene que probar
su inocencia. La carga recae en aquel que reclama algo.
En el caso de la administracin el que tienen la carga de probarlo es aquel que
pretende defenderse. No es la administracin quien debe acudir al juez. Sino que la
carga de la accin recae sobre el que pretende defenderse frente la pretensin de la
administracin.
El atacado debe defenderse interponiendo un recurso pero no es suficiente porque
adems debes pedir la suspensin del acto de la administracin que te reclama el
pago, porque si no lo haces, la administracin puede controlar forzosamente la deuda.
Esto es una diferencia cualitativa.
K) Autotutela ejecutiva: qu es?
La Administracin puede ejecutar, incluso de manera forzosa, sus actos administrativos

en caso de incumplimiento por sus destinatarios de las obligaciones que contiene (art. 95
LRJAPyPAC)
El acto administrativo es ttulo jurdico suficiente para que la Administracin realice

forzosamente su contenido obligaciones.
El acto susceptible de ejecucin es un acto impositivo de obligaciones de dar, hacer o

no hacer.

Para que la ejecucin forzosa pueda llevarse a cabo, el destinatario debe incumplir la
obligacin impuesta.
La autotutela ejecutiva se refiere a la accin de la administracin. El acto administrativo se
refiere a una decisin de la administracin. Pero decidir no significa que deba ejecutarse. Hay
una distancia entre la decisin y la accin. Una cosa es que est obligado y otra es que
cumpla. La ejecucin se refiere al cumplimiento de la decisin de la administracin.
Dentro de esta materia lo que nos interesa es el privilegio que tiene la administracin. Si sta
tiene un privilegio cuando decide algo es porque disfruta de la autotutela. Lo que significa que
lo que decida la administracin tiene efectos jurdicos, es decir, la administracin no est sujeta
al principio de la heterotutela a diferencia de los ciudadanos. Si esto es as, tambin la
administracin goza de esa situacin de privilegio a lo que la ejecucin de la decisin de la
administracin se refiere.
Esto se traduce en que la administracin tiene el poder de hacer realidad aquello decidido
previamente por la administracin si el ciudadano incumple con la obligacin.
Es decir, este poder tiene sentido respecto a un tipo de actos administrativos. Esto pueden
tener un efecto jurdico positivo o bien un efecto jurdico negativo. ste ltimo suele ser la
imposicin de una obligacin jurdica por la autotutela declarativa.
La administracin tiene el poder de hace cumplir la obligacin impuesta.
La administracin no solo puede declarar lo que debemos hacer, sino que tambin puede hacer
realidad la obligacin venciendo mi resistencia. No necesita acudir a un juez para que se
ejecute su voluntad. Es una situacin de privilegio desconocido respecto de otros pases.
Lo que hay que tener claro es que:
1. no todo acto administrativo es de obligacin forzosa. Si me reconoce un derecho pero
no lo ejerzo no me pueden obligar a aceptarlo. El acto susceptible de ejecucin es un
acto impositivo de obligaciones de dar, hacer o no hacer.
2. para que la ejecucin forzosa acte se necesita que el destinatario del acto lo
incumpla. Debe haber un incumplimiento.
L) Autotutela ejecutiva: medios de ejecucin
La Administracin puede utilizar los medios de ejecucin forzosa del artculo 96
LRJAPyPAC para proceder a la ejecucin.
Apremio sobre el patrimonio
Ejecucin subsidiaria
Multa coercitiva
Compulsin sobre las personas

Los jueces no pueden interferir la ejecucin a travs de interdictos (art. 101
LRJAPyPAC)
Lmites de la autotutela
Autotutela declarativa: la Administracin no puede ir contra sus propios actos
Autotutela ejecutiva
Acto susceptible de ejecucin forzosa: acto impositivo de obligaciones
Incumplimiento de la obligacin: ausencia de ejecucin voluntaria
Utilizacin de los medios previstos en la Ley y en las circunstancias que la misma

establece (arts. 97 y ss LRJAPyPAC).
Medios de los que se sirve la administracin para ejecutar forzosamente el acto administrativo
(art. 96 LRJAP y PAC):
1. apremio sobre el patrimonio: consiste en que la obligacin se satisface sobre el
patrimonio. La administracin ha impuesto una obligacin de pagar cierta cantidad. Si
no se paga voluntariamente la administracin puede ejecutar esta obligacin sobre mis

patrimonios. Extrae de mi patrimonio del valor de la deuda.
2. Ejecucin subsidiaria: debemos contar con la imposicin por parte de la administracin
de una obligacin de hacer algo, como por ejemplo derribar un edificio del que soy
propietario. Si el destinatario del acto no lo cumple la administracin puede forzar el
cumplimiento por un tercero, pero por cuenta del primero.
El ayuntamiento derribar el edificio pero lo deber pagar el propietario. La
administracin consigue que se pague esa obligacin con el apremio sobre el
patrimonio. La ejecucin subsidiaria es la transformacin de una obligacin de hacer
por una de dar. Adems del coste de la ejecucin de la obligacin de hacer, el
propietario tambin deber pagar los daos y perjuicios que su incumplimiento haya
causado a la administracin y otros posibles afectado.
3. Multa coercitiva: es la multa que no tiene una finalidad sancionadora. Precisamente
porque no tiene una finalidad punitiva puede combinarse con una multa punitiva. Eso
tiene relacin con el principio non bis in idem (principio de la doble sancin) el cual
consiste en que no se puede castigar dos veces un mismo hecho. Pero con la multa
coercitiva no se vulnera este principio. Porque la finalidad de esta multa es forzar a
cumplir la obligacin. No es punitiva, no castiga. Solo coacciona.
Cmo? Ejemplo de la ley de aguas. La multa coercitiva es la imposicin de una multa
repetida en el tiempo, hasta que cesa el comportamiento que infringe la obligacin
primeramente impuesta por la administracin.
Se pretende forzar el cumplimiento para hacer ms oneroso el incumplimiento. Por
cada da que incumple la obligacin ms alta es la multa.
El pago de la multa coercitiva se ejecuta por el apremio. Se puede cobrar
anticipadamente. No necesita que se termine el incumplimiento de la obligacin.
Cmo se combina la multa coercitiva con la punitiva? Debemos diferenciar 2
obligaciones:
a. Cobro la multa cuando finalice el incumplimiento (multa punitiva).
b. O cobrar anticipadamente la multa para forzar ms al incumplidor a travs del
apremio (multa coercitiva).
4. Compulsin sobre las personas: es el ejercicio de la fuerza fsica, de la violencia sobre
las personas para ejecutar forzosamente una obligacin. Por ejemplo en una obligacin
personalsima, obligacin de abandonar o salir de un bien de dominio pblico.
Por ejemplo un grupo ocupa una playa y la administracin les ordena que abandonen
dicha playa. En este caso la persona es la nica que lo puede hacer. Para poder
cumplir forzosamente la orden de desalojo se hace a travs del desahucio
administrativo. Se hecha fuera mediante la fuerza a los ocupantes y sus pertenencias.
Los jueces no pueden interferir a la ejecucin a travs de interdictos (art. 101 LRJAP y PAC).
Accin interdictal, los interdictos, es una accin que puedo ejercer ante un juez para proteger,
para evitar que mi posesin pueda verse afectada, perturbada.
Estn prohibidos los interdictos contra la accin de la administracin. Pueden usar otros
mecanismos como la suspensin, pero los interdictos solo se usan entre particulares.
M) Lmites de la autotutela:
Cuando hablamos del poder de la autotutela es tan poderoso que debe estar sometido a unos
lmites.
La autotutela declarativa se limita a travs de que la administracin no puede ir en contra de
sus propios actos. Para hacerlo debe usar el poder de revisin que tiene.
La autotutela ejecutiva consta de tres lmites:

1. no todos los actos administrativos son susceptibles de ejecucin forzosa.
2. tiene que haber un incumplimiento de la obligacin.
3. la utilizacin de los medios previstos en la ley y en las circunstancias que la misma
establece (arts. 97 y ss. LRJAP y PAC). La administracin debe usar el medio menos
oneroso.
En resumen:
En el supuesto de que un particular quisiera hacer cumplir a otro una obligacin que
efectivamente ha contrado, sin que acepte el cumplimiento voluntario de la misma, el particular
acreedor debe acudir al juez para probar la existencia del derecho del que nace la obligacin
que pretende hacer cumplir, y slo si el juez as lo declara en la oportuna sentencia, se
producir el efecto del cumplimiento coactivo de la obligacin por el particular obligado.
A diferencia de esta situacin entre particulares, en el caso de la administracin, una vez
dictado un acto administrativo se presume vlido y es inmediatamente ejecutivo sin necesidad
de que sea declarado a su previa validez por los tribunales. La nica excepcin a la autotutela
declarativa son las resoluciones sancionadoras, que slo son ejecutivas cuando pongan fin a la
va administrativa. Ello implica que la carga de impugnar el acto recae sobre el administrado.
La carga de probar, sin embargo, se alivia en el proceso contencioso- administrativo en cuanto
se impone a la administracin demandada la obligacin de aportar al tribunal todo el expediente
administrativo en el que se contienen las actuaciones administrativas.
La ejecutoriedad de los actos administrativos implica que la administracin puede ejecutar por
sus propios medios, sin acudir a los tribunales, los actos dictados por ella que no sean
voluntariamente cumplidos por su destinatario.
Dichos privilegios estn sujetos al respeto de determinados derechos constitucionales. Y
tambin el que se hayan abierto generosamente las vas de suspensin de los actos
administrativos u otras medidas cautelares.
Se trata de privilegios que recogen una solucin normativa general para la ejecucin de los
actos administrativos, pero que cuenta con numerosos lmites y excepciones. No es un
principio general sino una regla general excepcionable ante determinados derechos o
potenciales agresiones a esos derechos de carcter irreversible.
Mientras la presuncin de validez de los actos administrativos tienen un valor general respecto
de toda la actividad administrativa, los privilegios de ejecutividad y ejecutoriedad (es como
llama el libro a la autotutela declarativa y la ejecutiva respectivamente) slo operan de forma
plena en relacin al ejercicio de potestades de ordenacin, sancin, limitacin y ablacin de
derechos. La necesidad de la aceptacin por el particular afectado disminuye la idea de
imperium que trasluce jurdicamente la ejecutividad inmediata y la ejecutoriedad de los actos
administrativos y que no es un simple requisito de eficacia de igual valor que otros.
La ejecutoriedad no opera de forma plena en las actividades de prestacin, con aceptacin
voluntaria por parte de los beneficiarios, que no persiguen en s mismos ningn cumplimiento
necesario o forzoso.
Tema 5
Personificacin de las Administraciones pblicas. Tipologa de las Administraciones y teora del
rgano
Administracin, organizacin y Derecho
Por qu la organizacin de la Administracin es objeto del Derecho?
Seguridad jurdica (art. 9.3 CE): principio bsico en la relacin de la Administracin con
los ciudadanos. La Administracin es tan importante en la vida de los ciudadanos y tan
poderosa que la seguridad (jurdica) es fundamental.
Eficiencia y economa en el manejo del gasto pblico (art. 31.2 CE).

La CE, artculo 103.2 establece que los rganos de la Administracin del Estado son
creados, regidos y coordinados de acuerdo con la Ley.
Hay dos palabras que debemos tener en cuenta, persona y rgano. Hablaremos de la anatoma
de la AP . Hemos hablado hasta este momento de dos dimensiones de nuestro sujeto, la
administracin es el protagonista. Nuestro sujeto y protagonista es la administracin, lo hemos
analizado en su relacin con los otros poderes (el legislativo y el judicial) pero no hemos
considerado cmo es la administracin hacia dentro. No le hemos practicado una diseccin a la
administracin, hemos visto como acta, cmo se relaciona con el judicial y el legislativo. La
administracin es considerada como una persona, y toda persona tiene rganos. Vamos a
diseccionar la administracin pblica. Esta debe ser la perspectiva con la que debemos mirar i
entender este tema. Los rganos deben ser analizados como todos los rganos, no slo se
considerar o estudiar el cmo sino tambin el para qu sirve.
Por qu el derecho se ha de preocupar de la anatoma de la administracin pblica?
Por qu los rganos de la AP son objeto del derecho? Por la seguridad jurdica. Si la AP es un
sujeto tan poderoso, pues tambin el derecho debe regular su organizacin; el cmo se
organiza la AP no puede ser irrelevante jurdicamente, tambin la estructura de la AP tiene
trascendencia importante desde el punto de vista del inters general i del derecho. Esto va a
afectar a cmo se relaciona con los ciudadanos. La organizacin no es algo intrascendente des
del punto d vista de la garanta de los derechos de las personas. Por eso el derecho se ocupa
de la organizacin, por la seguridad jurdica y para garantizar los derechos y libertades de los
ciudadanos. Nada de lo que haga ni de lo que es puede escapar del derecho porque la AP es
poderosa, importante.
La CE en el art. 103 establece que los rganos de la AP del Estado son creados, regidos y
coordinados de acuerdo con la ley. Establece los marcos generales, pero los reglamentos
tambin establecen ms especficamente la organizacin.
Est en juego la seguridad jurdica pero tambin la eficiencia (econmica) y la eficacia en el
manejo del gasto pblico (art.31.2 CE) si se organiza adecuadamente puede ser ms eficiente.
Suscita incomprensin. La AP debe soportar cierta ineficiencia derivada de la finalidad de
garantizar los derechos de los ciudadanos (para garantizar los derechos de los ciudadanos).
Entre el derecho administrativo y la AP ocurre que el derecho garantiza los derechos de los
ciudadanos con mecanismos internos, regulando la organizacin interna de la administracin.
En cierta medida la eficacia y la eficiencia tienen menor importancia. La AP tiene que soportar
cierta ineficiencia para garantizar derechos (como las empresas que cotizan en bolsa por
ejemplo).
Administracin y organizacin
Administracin y sujeto de Derecho: personificacin jurdica
Organizacin como soporte de la personificacin, creada y regulada por el Derecho.
Organizacin en sentido esttico: rgano y competencia
Organizacin en sentido dinmico: las relaciones organizativas
La administracin es una persona jurdica, y esta condicin de persona jurdica es la que
permite a la administracin pblica actuar en el mundo del derecho, porque es un sujeto
jurdico. Hemos de ver qu es un rgano de la AP, cmo es, y para qu sirven los rganos de la
AP y cmo se relacionan con otros.
Organizacin como soporte de la personificacin creada y regulada por el derecho:
Perspectiva de la organizacin en sentido esttico: rgano y competencia.
Perspectiva de la organizacin en sentido dinmico: las relaciones organizativas.

La personificacin jurdica es un medio fundamental, ya que es lo que le permite actuar a la
administracin en el mundo del derecho. El mecanismo de la personificacin jurdica es
fundamental para que la administracin pase a tener vida en el mundo del derecho. Esto es
muy importante. Desde este momento la AP despliega una actividad conducida a la realizacin
de unos fines relacionados con el inters general, a travs del mecanismo de la personificacin
jurdica (a travs de ste) la AP acta. Toda forma de vida es una organizacin.
Mediante la personificacin jurdica: la AP pasa a tener vida en el mundo del derecho. Ejerce
poderes que el derecho le habilita. Soporta obligaciones que el derecho le impone.
Organizacin en sentido esttico
Persona jurdica nica (art. 3.4 LRJAPyPAC)
Organizacin como conjunto organizado (ordenado) de rganos conforme a los
criterios de
jerarqua; y
Competencia.
rganos son aquellas unidades administrativas que tienen funciones (administrativas)
con efectos jurdicos frentes a terceros o cuya actuacin tenga carcter preceptivo (art.
5.2 LOFAGE)
Una organizacin es un conjunto de rganos que estn organizados, sino no sera una
organizacin. Toda persona tiene una organizacin por lo tanto un conjunto de rganos
organizados.
Esa organizacin est hecha de manera que responde a un criterio determinado, criterio que
sirve para organizar ese conjunto de rganos. Esa pauta que sirve para organizar es el criterio
de jerarqua. La organizacin de la AP se organiza fundamentalmente usando este criterio de
jerarqua.
El estudio del derecho de la organizacin puede hacerse desde dos perspectivas:
1. esttico: consagrado al estudio de los elementos de la organizacin.
2. dinmico: cmo se relacionan las organizaciones.
Cules son los elementos bsicos des de la perspectiva esttica?
a. personificacin jurdica
b. organizacin
c. rgano
d. persona
a. La personificacin jurdica es un rasgo bsico o fundamental de la administracin. La
administracin est sometida al derecho porque es el sujeto del derecho. Es una exigencia
del principio de legalidad.
La persona jurdica si la analizamos internamente es una organizacin. Al hablar de
organizacin nos estamos refiriendo a que es un conjunto organizado de rganos. Lo
importante es que la organizacin se basa en el orden. Toda organizacin est ordenada.
b. Los criterios de organizacin son fundamentalmente el de la jerarqua, pero tambin el de
competencia. Son rganos que estn jerarquizados (unos superiores y otros inferiores).
Tambin existe el principio de competencia o divisin del trabajo. Cada uno hace cosas
distintas. Pero es ms importante el de jerarqua (unos mandan otros obedecen).
c.
Los rganos son aquellas unidades administrativas que tienen funciones (administrativas)
con efectos jurdicos frentes a terceros o cuya actuacin tenga carcter perceptivo (art. 5.2
de la Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado:
LOFAGE). No es una ley orgnica y por tanto no es aplicable a las administraciones de las
CCAA pero nos da una idea de cmo pueden ser.
Los actos de la administracin salen del mbito de la administracin y tienen efectos

jurdicos respecto de los ciudadanos. Tambin hay rganos administrativos que cuya
actividad no tiene efectos fuera del mbito administrativo pero son preceptivos, son
importantes para otros rganos. Un ejemplo de estos rganos son los rganos consultivos.
Su actividad no se proyecta fuera sino que solo ayuda a otro rgano.
d. Persona fsica: qu persona fsica puede actuar en nombre de la administracin, del
rgano? Quien nos impone la sancin es el rgano. Si todo esto no estuviera regulado por
derecho producira mucha inseguridad a los ciudadanos. Por eso el derecho es fuente de
seguridad. Es esencial la regulacin para dar seguridad.
Esta regulacin introduce unos lmites y requisitos para las personas que puedan
representar la administracin cuyos actos van a producir efectos jurdicos para los
ciudadanos.
Nosotros al hablar con la administracin hablamos con una persona fsica que acta en
nombre de la administracin. El problema jurdico que surge es cmo una persona fsica
haga, en virtud de qu se puede atribuir este acto a la administracin. Esto se llama
relacin de imputacin. Lo que haga una persona fsica se le imputa a la administracin.
Por qu lo que decida una persona fsica se le imputa a la administracin? Por la relacin
de imputacin, porque el derecho as lo ha determinado. Porque una persona que est
incrustada en la organizacin, lo que haga esa persona se le atribuye a la administracin.
Esto vale tanto para el ejercicio legtimo del cargo pero tambin para el ejercicio ilegtimo
del cargo, e incluso en el caso de ejercicio ilegtimo y este produzca un dao a un
ciudadano el cual no tiene el deber ni la obligacin de soportar. Todo esto es as para dar
seguridad jurdica en las relaciones jurdico- administrativas.
La administracin puede despus dirigirse contra la persona fsica con la accin de retorno
para que responda de los daos que ha provocado a la administracin, pero en este caso
ya se deja al margen el ciudadano. Es responsable civil subsidiario.
Clases de rganos:
Tenemos que identificar dos tipos:
Unipersonales: es aquel rgano que tiene un nico titular, una nica persona fsica,
como por ejemplo el alcalde o alcalda.
Colegiados (art. 22 y ss LRJAP y PAC): la titularidad la ostentan varias personas
fsicas, las que comparten la titularidad. Por ejemplo el pleno de la corporacin. La
voluntad del rgano es la que resulta del parecer mayoritario de los miembros del
rgano.
Tantos unos como otros pueden estar asistidos por otras personas fsicas que les ayudan a su
funcin, pero el rgano en cuestin sigue siendo unipersonal o colegiado.
Es importante saber cmo se constituye, como decide, como funciona el rgano colegiado.
Rgimen jurdico de los rganos (art. 11 LRJAP y PAC).
La creacin de rganos forma parte de la potestad de auto-organizacin de cada

Administracin: potestad discrecional en el marco de la Ley.
Deber sujetarse a los siguientes requisitos que sirven a la seguridad jurdica (art. 9.3
CE) y a la eficiencia en el gasto pblico (art. 31.2 CE):
Determinacin de la forma de integracin
Delimitacin de sus funciones y competencias
Dotacin de crditos
No podrn crearse rganos que supongan la duplicacin de los ya existentes.
El derecho regula los rganos administrativos partiendo de la base que el poder en virtud del
cual se organizan los rganos es un poder discrecional. Es decir, es jurdicamente irrelevante si
el nmero de rganos que existen e 1 o 50, si los rganos tienen unas u otras caractersticas.
El derecho ha querido que sea la administracin quien decida estas cuestiones. Es hasta cierto
punto irrelevante porque es un poder discrecional. Si fuese un poder reglado, el derecho fijara
cuales son los rganos que deben haber y qu caractersticas deben tener stos.
Es una potestad discrecional que se plasma en una norma reglamentaria. En estos
reglamentos se establece el nmero de rganos, sus caractersticas, etc. La ley puede
establecer unos elementos bsicos, pero el resto los decide la administracin.
Lo importante es que es un poder discrecional, pero esto no significa que sea libre, ya que este
poder esta siempre en el marco de la ley, del derecho.
Algunos de estos elementos que describen el marco de la discrecionalidad son:
1. Determinacin de la forma de integracin: cmo se integra un rgano en la estructura
de la organizacin. Respecto de quien es superior y respecto de quien es inferior. Debe
decirlo la administracin cuando establece su organizacin.
2. Delimitacin de sus funciones y competencias: para qu sirve el rgano creado, las
tareas que debe desarrollar el rgano. Debe decidirlo la administracin tambin
3. Dotacin de crditos: cules son los crditos presupuestarios de los que se puede
servir del rgano para sufragar los gastos de su funcionamiento y organizacin. Todo
gasto de la administracin debe estar respaldado por el crdito presupuestario
correspondiente (relacin de gasto e ingresos), es decir, el crdito presupuestario. El
rgano administrativo slo puede emplear dinero en aquello previamente determinado
en el crdito presupuestario. Los crditos son vinculantes. Un gasto no respaldado por
el crdito presupuestario es nulo de pleno derecho e incluso puede incurrir en delito.
4. No podrn crearse rganos que supongan la duplicacin de los ya existentes. Uno de
los problemas de la administracin es el crecimiento exponencial. Esto se mide en el
crecimiento anual del personal de las administraciones. Para frenar dicho crecimiento
surge la privatizacin.
Competencia:
La competencia es el segundo elemento de la organizacin en sentido esttico. El rgimen
jurdico de los poderes que el rgano ejercita para producir efectos jurdicos en la rbita de un
tercero (ciudadano).
Toda administracin responde a dos ideas bsicas:
1. Toda administracin es una organizacin.
2. Toda administracin es poder y tiene poder. Es un sujeto poderoso.
Por tanto, toda administracin es una organizacin poderosa, cuyos rganos producen efectos
jurdicos hacia fuera de la organizacin porque ejercen los poderes y hablar del poder de la
organizacin nos conduce a hablar de la competencia de los rganos.
Pero este no es el nico significado del trmino competencia. El lenguaje jurdico es lenguaje
vulgar. Es por eso que es tan ambiguo. Un ejemplo de esa ambivalencia nos la ofrece la
competencia. Al menos son dos los significados que encontramos de competencia:
La competencia en el seno del estado: el problema de la disminucin de competencias

no es algo que nos interese.
Competencia en el seno de la administracin: nos interesa saber de qu se encarga

cada rgano de cada administracin. Nos interesa el rgimen jurdico de las
administraciones.
La competencia en el seno de la Administracin: la competencia de los rganos

Conjunto de facultades de la potestad de la Administracin ...
atribuidas por las normas a un rgano en el seno de la organizacin.

Lo que da lugar a la distribucin de todas las competencias entre todos los rganos
que componen la organizacin. Los criterios de atribucin/distribucin de las
competencias pueden ser:
material,
territorial y
temporal
para su ejercicio en un mbito material determinado y
alcanzar unos fines pblicos determinados
Cuando hablamos de competencia en trminos de la administracin nos referimos:

El poder, la titularidad del poder recae en el conjunto de la administracin, en la persona
jurdica administrativa. Cuando hablamos de la competencia debemos preguntarnos como
se distribuyen internamente el ejercicio de las facultades que integran el poder.
Esto es lo que se denomina conjunto de distribucin de las facultades. Estas facultades son
atribuidas por normas a un rgano en el seno se la organizacin. Lo que da lugar a la
distribucin de todas las competencias entre todos los rganos que componen la
organizacin. Los criterios de atribucin/ distribucin de las competencias pueden ser:
- material
- territorial
- temporal
Slo as podemos saber que puede hacer cada rgano.
Cuando hablamos de la competencia de un rgano nos referimos a su mbito de actividad. La
actividad de la administracin pblica es el resultado del ejercicio del poder. La AP acta a
golpe de poder, es un sujeto poderoso. Esa es la gran diferencia entre la AP i cualquiera de
nosostros. Por eso detrs de cualquier actividad o acto de la AP hay poder.
Si esto es as, cmo se aplican estas ideas al rgano? Si en lo macro la AP ejerce poder en lo
menos tambin es poder. Si la administracin es un poder y ejerce ese poder, en el rgano
tambin es as (es lo que nos dice la lgica). Ese poder en manos del rgano se denomina
competencia. Por eso decimos que la competencia es la parte de poder que le toca al rgano
en el reparto de poder dentro de la administracin.
Los criterios de distribucin de la competencia (territorial, temporal y material) determinan
cmo, cundo y porqu ejerce ese poder el rgano.
Cuando hablamos de la competencia nos hemos de preguntar cul es el mbito de poder de un
rgano, este mbito resulta de los 3 criterios que delimitan lo que puede hacer un rgano.
Es importante la competencia porque la administracin acta a travs de los rganos o lo que
es lo mismo a travs de las personas fsicas titulares de esos rganos. La AP es una persona
ficticia, jurdica, como toda persona jurdica acta en el mundo real a travs de persona fsica
para relacionarse jurdicamente hacia el exterior, con los titulares, los particulares. La AP acta
a travs de sus rganos encarnados en personas.
Por eso uno de los criterios que sirven para identificar si estamos ante un rgano o otra entidad
de la AP es porque tienen competencia, el rgano ejerce una facultad con capacidad para
incidir en la esfera jurdica de un tercero creando obligaciones. Este poder se ejerce para
relacionarse con los ciudadanos. Los rganos los identificamos porque tienen capacidad,
poder, competencia jurdica para incidir en la esfera jurdica de un tercero, de los ciudadanos.
Cualquier irregularidad referida a la competencia puede provocar la ilicitud de la actividad
administrativa.
Esto nos conduce al rgimen jurdico de la competencia (art.12 LRJAP YPAC).
La competencia es irrenunciable. A aqul que el derecho le atribuya la competencia debe
ejercerla, es el titular y slo l puede inicialmente ejercerla. Lo que es importante es que
hablamos de una norma jurdica que atribuye la competencia. El derecho nos da una
competencia y nos la impone. Si da una competencia nos e puede renunciar a aquello que el
derecho da y obliga. Esto es una caracterstica del poder pblico, que es que tiene una
potestad funcional. El poder pblico sirve a aquellos intereses distintos de aqul que ejerce el
poder. Las potestades administrativas sirven a un inters (pblico) que no es el mismo que el
de la persona que ejerce el poder.
Ya que esto es as, es un poder funcional, es de ejercicio obligado. La administracin no puede
decidir ejercer o no el poder. Es distinto al hecho que tiene que valorar la oportunidad de
ejercicio en estos casos debe apreciar discrecionalmente la oportunidad de ejercicio,
valorndolo, en cambio, si la oportunidad se presta debe ejercerlo.
Si el derecho ha atribuido a un rgano el ejercicio de una competencia, el rgano, la persona
fsica no puede renunciar a este ejercicio porque no hablamos de un derecho, sino que
hablamos de una potestad funcional que sirve al inters general, por lo tanto, la voluntad
subjetiva del titular del rgano es irrelevante, no es libre. Si no se ejerce ese poder estara
incumpliendo la ley, porque no hago lo que la ley me exige. El poder le va atribuido al rgano
por la creacin de una norma con rango de ley, si renuncia a esta, modifica lo que la norma
exige, por eso infrinjo el principio de legalidad (que se rige por tener que cumplir lo que
establecen las disposiciones jurdicas legalmente establecidas).
Una clasificacin o distincin importante es la que separa entre titularidad (de un derecho) y
ejercicio (de un derecho). Es una diferencia bsica del derecho. Gracias a esta distincin
existen las instituciones jurdicas como el arrendamiento.
Uno de los ejemplos de esta distincin es la competencia. Una cosa es la titularidad que es
irrenunciable, pero no quiere decir que ste deba ejercerlo siempre, ya que cabe la posibilidad
de su ejercicio por otro (delegacin y avocacin) as como la alteracin de su titularidad a
travs de la desconcentracin (excepcin) pero manteniendo la titularidad por aqul que la
norma ha designado.
Hay presuncin a favor de los rganos inferiores en caso de desconocimiento del rgano de
una Administracin que ha de ejercer la competencia de instruccin y resolucin de los
procedimientos, es decir, en el supuesto que no se sepa cul es el rgano para solucionar un
problema siempre ser el rgano inferior porque es el ms prximo a los ciudadanos y a los
hechos. Es una clusula de cierre del sistema. Esto no es muy frecuente. Normalmente los
reglamentos enumeran las competencias.
Qu pasa, que consecuencias jurdicas tiene el incumplimiento de las normas? Qu
consecuencias tiene la incompetencia de la administracin? El acto administrativo es la forma a
travs de la cual la administracin pblica exterioriza su voluntad y sus decisiones.
Cmo afecta la incompetencia del rgano al acto administrativo sobre su legitimidad? Si quien
ejerce el poder es un rgano incompetente, es decir, es aquel rgano que el derecho no le ha
atribuido el ejercicio de la competencia las consecuencias jurdicas, la regla general dice que
los actos son ilegales, esa decisin ser ilegal, porque es contraria al derecho. La competencia
slo puede ser ejercida por el rgano competente sino consideraremos esa decisin como
ilegal.
Ahora bien, hay dos tipos de ilegalidades que estn en funcin de la gravedad. Hay conductas
ilegales muy graves y conductas ilegales no tan graves. La ilegalidad admite una graduacin
(esto tambin sucede con las conductas ilegales de los rganos administrativos). En funcin de
la gravedad la calificacin jurdica que recibe puede ser:
1. nulidad radical o de pleno derecho.
2. nulidad relativa o anulabilidad.
Son los dos tipos de calificaciones que el derecho aplica a las conductas contrarias al derecho
administrativo.
Si la ilegalidad que afecta a una decisin o acto administrativo es grave o muy grave en ese
caso decimos que el acto es nulo de pleno derecho. En cambio, si la ilegalidad es menor no tan
importante, decimos que el acto de la AP es nulo relativamente.
En lo que la competencia se refiere para que una decisin administrativa incurra en una
ilegalidad tan grave que la clasifique como nulo de pleno derecho, debe ser una incompetencia
singularmente grave, tan grave que no se da a la prctica. Debe ser una incompetencia
manifiesta por razn de la materia o del territorio (art. 62.1.b) de la LRJAPyPAC).
Lo normal y comn, es que d lugar a la anulabilidad. Excepto en los casos de incompetencia

singularmente graves.
Organizacin en sentido dinmico
o
o
Relaciones entre organizaciones.

Relaciones en el seno de las organizaciones.
Ya hemos conocido los 3 elementos bsicos de la administracin (persona, rganos y

competencia). Ahora vamos a ver cmo se relacionan los rganos entre s y las personas entre
s. Relaciones en el seno de las administraciones entre rganos y relaciones entre personas
(hablamos de personas jurdico- administrativas=>AAPP).
Las relaciones organizativas entre organizaciones (Administraciones Territoriales):
La autonoma territorial (art. 137 CE) como criterio bsico de la ordenacin de las
relaciones
De la que disfrutan determinadas entidades (Comunidades Autnomas, Provincias y

Municipios)
Entidades que forman parte de la organizacin territorial del Estado
Entidades que gozan de la autonoma para la gestin de sus respectivos intereses
Entidades territoriales
Lealtad institucional: respetar, tener en cuenta (ponderar), facilitar y ayudar (cooperar y
asistir) (art. 4 LRJAPyPAC)
Aqu cuando hablamos de administracin nos referimos a las organizaciones territoriales:
A)
Administraciones de las CCAA
Administraciones Locales (Municipios)

Siempre que hablamos de administracin nos referimos a estas administraciones que son
territoriales y lo son porque el territorio es un elemento central para la definicin de estas
administraciones. No podra haber una Administracin General del Estado sin un territorio
donde se ejerce la soberana administrativa.
Para estas administraciones el territorio es un elemento esencial para su propia configuracin.
Estamos hablando de las 3 administraciones ms importantes. No interesa cmo se relacionan
jurdicamente estas administraciones. En la relacin entre estas administraciones hay 2
principios bsicos a partir de los cuales se organizan las relaciones:
1. Principio de autonoma: la autonoma por cuanto que la organizacin jurdico poltica.
Las administraciones de las CCAA y las Administraciones Locales la caracterstica o el
elemento bsico es la autonoma territorial que el art. 137 de la CE reconoce y aplica a
las CCAA y a las Administraciones Locales. Los sujetos que se relacionan disfrutan de
la condicin de autonoma.
La consecuencia de esto es que las relaciones entre administraciones pblicas no son
unas relaciones de jerarqua. No hay una relacin de jerarqua. En el caso de la
administracin local la autonoma es distinta porque los municipios son autnomos,
mientras que la administracin de las CCAA no es autnoma sino que quien es
autnoma es la CCAA, no la administracin. Un municipio es una administracin pero
una CCAA no es una administracin sino que tiene una administracin.
2. Principio de la lealtad: como todos forman parte del mismo estado, todos deben ir en la
misma direccin. La fuente principal de la lealtad es la partidaria. No hay una lealtad
extrapartidaria. Lealtad institucional=>respetar, tener en cuenta (ponderar), facilitar y
ayudar (cooperar y asistir).
Formas jurdicas de traslado de competencias
Descentralizacin territorial o transferencia de competencias
Descentralizacin del Estado a favor de las Comunidades Autnomas: Leyes de

transferencia (art. 150.2 CE)
Delegacin (territorial o intersubjetiva)
Delegacin del Estado a favor de las Comunidades Autnomas (art. 150.2 CE)
Delegacin del Estado o de la Comunidad Autnoma a favor de los Municipios (art. 27

LrBRL)
Delegacin del Estado o de la Comunidad Autnoma a favor de las Diputaciones (art.

37 LrBRL)
Sobre los dos pilares, autonoma y lealtad, se relacionan las administraciones y en ese
contexto de relaciones hay una serie de instituciones jurdicas que afectan a la competencia
que le corresponde a una o a otra.
La primera es la descentralizacin territorial o transferencia de competencias: lo que se

traslada del estado a favor de las CCAA es la titularidad y el ejercicio de la competencia. El
estado transfiere la competencia a favor de las CCAA. El vehculo son las leyes de
transferencia ( art. 150.2 CE.)
En el supuesto de delegacin lo que se traslada es solo el ejercicio de la

competencia(no la titularidad). El ente delegante, la administracin pblica delegante conserva,
retiene, la titularidad de la misma y por esta razn retiene poderes que le permiten controlar
cmo se ejerce la competencia. Es una manifestacin de la distincin entre titularidad y
ejercicio de competencias.
En el caso de la descentralizacin se afecta tanto a la titularidad como al ejercicio. En la
delegacin, solo se afecta el ejercicio de la competencia. En la delegacin el ordenamiento
jurdico contempla la delegacin que el estado puede hacer a favor de la CCAA o la delegacin
que el estado y la CCAA pueden hacer a favor de la Administracin local. En definitiva el
legislador elige la forma que quiere.
En el caso de la delegacin, en el ordenamiento jurdico se contempla la delegacin que el
estado puede hacer a favor de la CA (comunidad autnoma) o la delegacin que el estado y la
CA puede hacer a la AP local o provincial. El legislador elegir la frmula que prefiera.
En la delegacin se pueden establecer las condiciones sobre las cuales la cometencia debe ser
ejercida, en la descentralizacin esto no ocurre, ya que se traslada tanto la titularidad como el
ejercicio. El margen de autonoma en la descentralizacin es completo, en el caso de
delegacin no; slo se limita a ejercerla con mecanismos de control de la misma, est limitada.
Las relaciones entre administraciones territoriales no solo son de traslado de competencias
sino que tambin pueden ser de colaboracin y cooperacin.
Relaciones de cooperacin y colaboracin:
El derecho contempla mecanismos para hacer posible la colaboracin y la cooperacin entre
administraciones. A travs de los rganos de cooperacin: conferencia sectorial (art. 5),
convenios de colaboracin (art. 6) y planes y programas conjuntos (art.7)
En nuestro sistema la colaboracin es absolutamente imprescindible. Deben colaborar las
administraciones. El derecho contribuye a esto regulando las instituciones que debern hacer
posible la colaboracin y cooperacin, debern hacer posible esa buena relacin de
cooperacin y colaboracin entre administraciones.
Relaciones organizativas en el seno de una organizacin:
Nos vamos a referir a las relaciones dentro de cada una de las administraciones pblicas. Son
relaciones entre distintos rganos dentro de una misma administracin pblica. Hasta ahora
hemos hablado de las relaciones entre administraciones. Ahora nos referimos a las relaciones
entre rganos de una misma administracin.
-Cuando hablamos de una administracin decimos que es una organizacin, una persona
organizada. Y si hablamos de organizacin nos preguntamos, cmo se organizan? En virtud
de qu criterios se organiza una organizacin? Estas reglas o criterios son:
1. Criterio de jerarqua (es el ms importante).
2. Criterio de especializacin: distribucin de competencias.
En funcin del criterio de jerarqua hay rganos superiores, que son los que mandan, y otros
inferiores, que son los que obedecen.
El otro criterio es el de la especializacin del trabajo (no todos los rganos hacen lo mismo).
Las administraciones pblicas son desde un punto de vista de las organizaciones, la
organizacin ms grande.
La regla de la jerarqua no es suficiente, ya que todos los rganos no realizan la misma
actividad, no pueden hacer lo mismo (porque sino se duplicaran los actos y trabajos). Aunque
sea el criterio ms importante, debe estar acompaada del criterio de competencia.
-Los rganos jerarquizados pero especializados, dentro de cada una de sus especialidades,
estn organizados jerrquicamente. La organizacin de la administracin se organiza mediante
el criterio de jerarqua i el de la especializacin. El resultado es una organizacin jerarquizada
de rganos especializados.
La especializacin (divisin del trabajo) fue el primer criterio manejado para resolver la
complejidad de las primeras organizaciones sociales.
-Relaciones organizativas responden a los dos criterios dando lugar a:
Los dos criterios anteriores de organizacin de la administracin son tambin los dos criterios
que nos deben servir y nos sirven para organizar tambin los tipos de relaciones que se
entablan entre rganos. Por un lado hay relaciones entre rganos que tienen por objetivo la
especializacin, que afecta a la competencia de cada uno de los rganos, y por otro lado hay
relaciones que tienen por objetivo la jerarquizacin entre rganos.
Jerarqua y especializacin nos van a permitir analizar cmo se relacionan y los tipos de
relaciones que hay en el seno de las Administraciones Pblicas.
La jerarqua solo se da en el mbito interno no en el externo. No hay jerarqua entre las
administraciones territoriales, en el seno de cada una de las Administraciones s que se da.
Vamos a ver dos tipos de relaciones. La distincin entre una y otra es el objetivo o finalidad que
se pretenda. Esta finalidad puede ser:
B)
alterar la competencia de los rganos.
recomponer la unidad entre los rganos.
Relaciones organizativas de reparto de potestades que afectan a la titularidad y al

ejercicio de la competencia:
Descentralizacin: afecta a la titularidad y al ejercicio de la competencia
Descentralizacin funcional: a favor de un ente instrumental dependiente de una

Administracin (la que lleva a cabo la descentralizacin)
Descentralizacin burocrtica o desconcentracin: entre rganos de una misma

Administracin pero jerrquicamente dependientes (art. 12.2 LRJAPyPAC)
Nos vamos a referir a todas las tcnicas jurdicas que tienen por objetivo alterar la competencia
en el seno de una persona u organizacin.
Cules son las tcnicas jurdicas que el derecho regula y que tiene por finalidad alterar la
competencia?
En una organizacin es necesario repartir la competencia, no es razonable pensar que todos
los rganos tienen que hacer todas las cosas. Esto no puede ser, sera el caos. Esto conduce
al reparto de tareas, a la especializacin. Este reparto de tareas no es un reparto fijo. La
organizacin tiene que cambiar y este cambio afecta tambin a la competencia. El derecho se
ocupa de regular este reparto de tareas, se ocupa de la alteracin de este reparto para darle
ms flexibilidad a la administracin.
La organizacin debe ser flexible, porque esta flexibilidad la va a hacer resistente. Tiene que
tener cierta capacidad de adaptarse y esto el derecho lo hace posible mediante ciertos
mecanismos. Esa alteracin puede darse a la titularidad y al ejercicio o solo al ejercicio.
La organizacin tiene capacidad para adaptarse, la administracin es como una persona y
como tal tiene que interactuar con su entorno.
Si afecta a la titularidad y al ejercicio las tcnicas son la descentralizacin y la
desconcentracin.
Para distinguirla de la descentralizacin territorial, a esta la vamos a denominar
descentralizacin funcional. Es aquella que se produce en beneficio del ente instrumental
dependiente de la administracin. Creando una organizacin especializada puede desarrollar
mejor la tarea que se le encomienda. La administracin tambin necesita organizaciones
subsidiarias para desarrollar sus tareas. La relacin entre la administracin y las organizacin
subsidiarias estn regidas por la descentralizacin. El ente matriz (la administracin) transfiere
al ente instrumental (organizacin subsidiaria) la titularidad y el ejercicio de ciertas
competencias.
Esta facultad forma parte del poder discrecional de la administracin, el hecho de crear o no
entes instrumentales. Estos entes pasan a ser propietarias de las competencias.
La desconcentracin es una relacin entre rganos de una misma persona. Hablamos de la
desconcentracin porque supone la traslacin de la competencia de un rgano superior hacia
un rgano inferior. El objetivo es el mismo: trasladar la titularidad y el ejercicio de la
competencia. Se traslada del rgano central al perifrico. Como se produce en el seno de la
organizacin se produce esta relacin entre rganos que mantienen una relacin de jerarqua.
Aqu s que hay una relacin de jerarqua.
Otras relaciones organizativas de reparto que afectan al ejercicio de la competencia:
Otras tcnicas que afectan a la competencia son aquellas tcnicas que afectan a las
competencias pero solo en su ejercicio.
Delegacin: supone que un rgano atribuye a otro rgano el ejercicio de una

competencia pero el rgano delegante conserva la titularidad y esto supone que puede
condicionar el ejercicio de la competencia.
Los actos decididos en virtud de la delegacin se imputan a todos los efectos al rgano
delegante, lo que puede tener especial relevancia a efectos de determinar si el acto
dictado por delegacin pone o no fin a la va administrativa, y en otro orden, dicha
imputacin determina cul es el Tribunal competente para enjuiciar el recurso
contencioso- administrativo que pueda interponerse.
El rgano delegante puede modular en el acuerdo de delegacin el alcance exacto de la
misma. Asimismo, el rgano delegante como continua siendo el titular de la competencia
delegada, podr revocar en cualquier momento la delegacin.
La LPC ha posibilitado que la delegacin opere a favor de otros rganos aunque no

estn jerrquicamente subordinados respecto del delegante. La delegacin puede tener
por objeto el ejercicio de cualquier competencia, salvo las que se refieren:
-
relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno, Cortes

Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno de las CCAA y
asambleas legislativas de las CCAA.
Aprobacin de reglamentos.
Resolucin de recursos de actos que hayan sido dictados por el propio rgano
en el que se pretenda delegar dicha resolucin.
Cualquier otra materia cuya delegacin se prohba por una norma con rango de
ley (art.13.2).
Tampoco se admite la subdelegacin, es decir, la delegacin de competencias que a su vez se

ejercen por otra delegacin. La delegacin puede realizarse tanto entre rganos unipersonales
como entre rganos colegiados de la administracin activa. Tampoco se puede delegar las
facultades de informe o dictamen en otros rganos de la administracin activa, por parte de los
rganos consultivos.
Avocacin: es la que permite que el rgano superior pueda conocer del ejercicio de
ciertos asuntos competencia de un rgano inferior; pero para que sea posible debe
motivar y acreditar debidamente las razones.
Es la tcnica de efectos inversos a la delegacin, y slo se admite en el seno de la
relacin de jerarqua. La avocacin aparece ahora condicionada por la concurrencia de
circunstancias de ndole tcnica, econmica, social, jurdica o territorial que la hagan
conveniente. La decisin de avocar debe ser motivada y no es recurrible. Los actos
dictados en virtud de la avocacin se imputan al rgano superior que avoc la
competencia.
Otras tcnicas son:
Encomienda de gestin (es la ms importante): es cuando una administracin permite

que realice una actividad material, tcnica o de servicio entre rganos de la misma
organizacin o de distintas administraciones (art. 15 de la LRJAP y PAC).
La encomienda solo afecta a la realizacin de actividades tcnicas o materiales a que
obligue el ejercicio de competencias. La encomienda no produce cambios de titularidad
de la competencia ni afecta a su ejercicio a nivel de decisiones a adoptar.
La ley obliga a publicar en el Boletn Oficial correspondiente el acuerdo de encomienda,
que deber establecer las actividades a las que afecta, el plazo de vigencia y la
naturaleza de la gestin que es objeto de la encomienda. Si la encomienda se produce
entre rganos de distintas administraciones pblicas, si tienen carcter intersubjetivo,
exige la formalizacin de un convenio.
Delegacin de firma (art. 16): consiste en atribuir exclusivamente a otro rgano

jerrquicamente dependiente del delegante la facultad de firmar las decisiones
previamente adoptadas por el rgano delegante. Por tanto, slo incide en un aspecto
mnimo del ejercicio de la competencia.
Suplencia (art. 17): opera slo como sustitucin temporal de los titulares rganos
administrativos. La suplencia no supone alteracin de la competencia. La suplencia
debe estar motivada por estar vacante el puesto del titular que se suple.
Relaciones organizativas de unificacin de potestades: relacin jerrquica.
Otras relaciones organizativas que tienen por finalidad reconstruir o potenciar la unidad de la
organizacin. El derecho contempla mecanismos para que la administracin se adapte pero
tambin tcnicas dirigidas a la unificacin de la administracin, ya que tienen una tendencia
natural centrfuga. La unificacin siempre se lleva a cabo mediante la jerarqua.
La relacin jerrquica es la relacin organizativa tpica dentro la administracin sobre el

fundamento que hablamos de rganos especializados.
Cuando hay jerarqua hay un rgano superior y otro inferior. El criterio para identificar la
jerarqua es que es una relacin entre rganos dentro de una persona y adems estos rganos
comportan cierto mbito material.
Las tcnicas en virtud de las cuales el superior ejerce esa superioridad respecto el inferior son:
1. el rgano superior dirige la actividad del inferior mediante instrucciones y rdenes.
2. el superior puede desconcentrar a favor del inferior.
3. el superior puede avocar para s el conocimiento de un asunto
4. el superior puede resolver los recursos que se interpongan contra los actos dictados
por el rgano inferior. Esto se hace mediante los recursos de alzada.
Mediante estos mecanismos los rganos superiores ejercen su superioridad sobre los
inferiores.
TEMA 6 LA ADMINISTRACIN GENERAL DEL ESTADO. LA ADMINISTRACIN DE LA
GENERALITAT DE CATALUNYA
(PRIMERA PARTE)
La Administracin General del Estado en el seno del Ejecutivo del Estado central
Espaa/Estado espaol: art. 1.1 CE.
Estado central
Ejecutivo del Estado central
Gobierno
Administracin General del Estado (AGE)
El poder judicial es un poder unitario, queda al margen de la distribucin. Dentro del ejecutivo
podemos situar la administracin general del estado. Entre las 3 administraciones pblicas
territoriales no hay relacin de jerarqua. Entre el gobierno y la AP hay una relacin, pero no es
de jerarqua. Esto vale tanto para la AGE como para la administracin de las comunidades
autnomas.
La AP local solo acta como administracin, slo administra.
Gobierno de la Nacin
El Gobierno dirige la poltica interior y exterior, la Administracin civil y militar y la
defensa del Estado. Ejerce la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo
con la Constitucin y las leyes (art. 97 CE).
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, Organizacin, competencia y funcionamiento del
Gobierno (LG).
Composicin: art. 98.1 CE: Presidente; Vicepresidentes; Ministros y dems miembros

que establezca la Ley.
La LG reduce los miembros potenciales del Gobierno a slo el Presidente, el
Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y los Ministros (art. 1.2 LG).
Tanto la AGE como la administracin de la Generalitat de Catalunya son administraciones bajo

la direccin del Gobierno. cules son las tareas que le corresponden al Gobierno respecto las
AP? El gobierno dirige la poltica interior y exterior, la administracin civil y militar y la defensa
del Estado; ejerce la funcin ejecutiva y potestad reglamentaria de acuerdo a la CE y las leyes
(97.CE) se tratan de actos, decisiones y normas reglamentarias.
El gobierno no es un rgano unipersonal, pero tampoco uno colegiado. Es un complejo
conjunto de rganos, personales y colegiados a la vez. Est integrado por un presidente, un
vicepresidente, los ministros y dems miembros que prevea la ley (la ley puede ampliar el
nmero de miembros).
Gobierno de la Nacin: Organizacin
Gobierno = Consejo de Ministros? El Gobierno es un rgano complejo o complejo de
rganos?
El Gobierno como complejo de rganos
rganos unipersonales
Organos colegiados
La ley general del gobierno se ha decantado por la unin minimalista, es decir, que no incluye
nadie ms e intenta el menor nmero de miembros integrantes del gobierno. Los rganos
unipersonales del gobierno son el presidente y el vicepresidente. Los rganos colegiados
son el consejo de ministros. En Francia el sistema es distinto.
Gobierno de la Nacin: rganos unipersonales

Presidente: posicin preeminente del Presidente:
dirige la accin del Gobierno y coordina las funciones de los dems miembros del
mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de stos en su gestin
(art. 98.2 CE) (art. 2.1 LG);
en todo caso, corresponde al Presidente del Gobierno las competencias enumeradas

en el art. 2.2 LG.
Vicepresidentes: suplencia y apoyo al Presidente (arts. 3 y 13 LG)
Ministros: art. 4 LG;
El presidente tiene una posicin de preeminencia, de supremaca. A los vicepresidentes les

corresponden el ejercicio de las funciones que le atorgue el presidente. Los ministros, segn el
art, 4 LG, debern:
a) Desarrollar la accin del Gobierno en el mbito de su Departamento, de
conformidad con los acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o con las
directrices del Presidente del Gobierno.
b) Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento.
c) Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes, las normas de
organizacin y funcionamiento del Gobierno y cualesquiera otrasdisposiciones.
d) Refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia.
Gobierno de la Nacin: rganos colegiados
Los miembros del Gobierno se renen en Consejo de Ministros y en Comisiones
Delegadas del Gobierno (art. 1.3 LG)
Consejo de Ministros: art. 5 LG;
Comisiones Delegadas del Gobierno: art. 6 LG;
Los rganos colegiados es donde se renen los miembros del Gobierno. En el consejo de
ministros se renen semanalmente todos los miembros, podrn asistir los secretarios de
Estado cuando sean convocados y as deliberaciones sern secretas. Las Comisiones
Delegadas son creadas en atencin a un criterio material. Corresponde a las Comisiones
Delegadas, como rganos colegiados del Gobierno:
a) Examinar las cuestiones de carcter general que tengan relacin con varios de
los Departamentos Ministeriales que integren la Comisin.
b) Estudiar aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran la
elaboracin de una propuesta conjunta previa a su resolucin por el Consejo de
Ministros.
c) Resolver los asuntos que afectando a ms de un ministerio, no requieran ser
elevados al Consejo de ministros.
d) Ejercer cualquier otra atribucin que les confiera el ordenamiento jurdico o que
les delegue el Consejo de Ministros.
Organos de colaboracin y apoyo al Gobierno
Secretarios de Estado: art. 7 LG

Comisin General de Secretarios de Estado y de Subsecretarios: art. 8 LG
Los Secretarios de Estado son rganos superiores de la Administracin General del Estado,
directamente responsables de la ejecucin de la accin del Gobierno en un sector de actividad
especfica de un Departamento o de la Presidencia del Gobierno.
La comisin General de secretarios de Estado y de Subsecretarios preparan las decisiones que
se van a votar por parte del consejo de ministros. Estn presididos por la vicepresidenta. Se
clasifican en el ndice verde (se aprueban, normalmente los asuntos ms de trmite) y rojo (no
se ponen de acuerdo y se requiere el debate). Facilitan enormemente el desempeo de las
tareas del consejo de ministros.
Gobierno de la Nacin: estatuto funcional
Presidente del Gobierno: art. 2 LG. Organo unipersonal de gobierno que ejerce
competencias fundamentalmente directivas.
Funciones de direccin del Estado: determinar las directrices de la poltica interior y

exterior y velar por su cumplimiento; y dirigir la poltica de defensa;
Funciones de relacin con los otros poderes del Estado: Rey, Parlamento, Tribunal
Constitucional, ...
El presidente del gobierno est en una posicin de superioridad (no es superioridad jerrquica).
Tiene unas funciones directivas (del Estado, del Gobierno y del consejo de ministros) y unas
funciones de relacin con otros poderes del Estado (Parlamento).
Funciones de direccin del Gobierno:
establecer el programa poltico del Gobierno;
impartir instrucciones a los dems miembros del Gobierno;
resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes
Ministerios;
convocar, presidir y fijar el orden del da de las reuniones del Consejo de Ministros;
crear, modificar y suprimir los Departamentos ministeriales, as como las

Secretaras de Estado;
proponer al Rey el nombramiento y separacin de los Vicepresidentes y de los

Ministros.
La ltima funcin (proponer al Rey el nombramiento y separacin de los Vicepresidentes y los

Ministros) es la que garantiza la posicin de supremaca de los miembros del Gobierno.
Por esta posicin de supremaca del presidente, el rgano colegiado decide lo que quiere
que se decida el presidente, pues si no est de acuerdo el presidente puede cesarlos.
Gobierno de la Nacin: estatuto funcional: el Consejo de Ministros
Competencias directivas
Direccin de la poltica interior y exterior:
Direccin de la Administracin:
crear, modificar y suprimir los rganos directivos de los Departamentos ministeriales;
adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los rganos de la
Direccin de la defensa del Estado: declarar los estados de alarma y de excepcin

En el consejo de ministros se renen todos sus miembros. Tienen competencias de direccin
de la poltica y de la AP a travs de planes, programas...y tambin a travs del poder que
tiene para modificar su organizacin. Tambin dirige la defensa del Estado.
Funcin ejecutiva y ejercicio de la potestad reglamentaria: art. 23 y 24 LG

titularidad y ejercicio de la potestad reglamentaria: Gobierno, entendido en el sentido
de rgano complejo. Por lo tanto, ejercen esta potestad tanto los rganos
unipersonales como el Presidente y los Ministros, como los rganos colegiados como
el Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas.
El Gobierno reviste una forma para exteriorizar sus normas, es el Real Decreto. Puede servir
de exteriorarizacin de reglamentos y decisiones polticas, administrativas...ahora bien, no todo
Real Decreto expresa reglamentos. Esta potestad reglamentaria la tiene el Gobierno tanto
como rgano unipersonal como rgano colegiado, es decir, pueden ejercer esta potestad tanto
el Presidente o Ministros (unipersonal) como el Consejo de Ministros o Comisiones delegadas
(colegiado).
Ministros
Los Ministros, como titulares de sus Departamentos (art. 4 LG)

tienen competencia y responsabilidad en la esfera especfica de actuacin;
desarrollan la accin del Gobierno en el mbito de su Departamento, de

conformidad con los acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o con las
directrices del Presidente del Gobierno;
ejercen la potestad reglamentaria en las materias de su Departamento.
Los ministros son un rgano poltico porque son miembros del Consejo de Gobierno. Proponen
polticas al mismo tiempo que ejecutan la poltica en su mbito competencial. Al mismo tiempo,
en el mbito administrativo es un rgano al que le corresponde la direccin del departamento
administrativo.
La ley es la que tiene que habilitar la potestad en favor de los ministros.
La organizacin y funcionamiento de la Administracin General del Estado est

regulada en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la
Administracin General del Estado (LOFAGE).
El gobierno es el encargado de dirigir y la administracin de ejecutar. El ministro es el que est

ms prximo a la AP. El funcionamiento de la AGE est contenido en la LOFAGE, donde hay
las reglas bsicas a partir de las cuales se organiza la AGE.
Principios de organizacin y funcionamiento
La AGE acta con personalidad jurdica nica (art. 2.2 LOFAGE). Tambin sus
Organismos pblicos tienen personalidad jurdica propia y diferencia.
Principios generales:
legalidad (arts. 2 y 3 LOFAGE);

servicialidad al inters general (art. 2.1 LOFAGE).
En todo caso, bajo la direccin del Gobierno (art. 2.1 LOFAGE).
Principio de personalidad de la AP: tiene personalidad jurdica nica (elemento bsico). Es un

requisito estructural y funcional bsico del derecho administrativo. Los organismos de las
AP tienen personalidad jurdica propia, a diferencia de los departamentos ministeriales que
no tienen. Las consecuencias jurdicas de estos ministerios se atribuyen a la AGE. Es ms
fcil la gestin separada que la gestin centralizada. El sujeto de derecho es la AGE, no
sus departamentos, pero stos pueden servirse de instrumentos para ejercer sus
funciones pblicas.
principios de organizacin: jerarqua, descentralizacin funcional, desconcentracin,

economa, simplicidad, ... (art. 3.1 LOFAGE).
Principios de funcionamiento: eficacia, eficiencia, programacin, responsabilidad,

racionalizacin, servicio efectivo a los ciudadanos, ... (art. 3.2 LOFAGE).
Principio de servicio a los ciudadanos (art. 4 LOFAGE)
La Administracin General del Estado se organiza y acta, con pleno respeto al principio de
legalidad, y de acuerdo con los otros principios que a continuacin se mencionan:
1. De organizacin.
a) Jerarqua.
b) Descentralizacin funcional.
c) Desconcentracin funcional y territorial.
d) Economa, suficiencia y adecuacin estricta de los medios a los fines
institucionales.
e) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
f) Coordinacin.
2. De funcionamiento.
a) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
b) Eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos.
c) Programacin y desarrollo de objetivos y control de la gestin y de los
resultados.
d) Responsabilidad por la gestin pblica.
e) Racionalizacin y agilidad de los procedimientos administrativos y de las
actividades materiales de gestin.
f) Servicio efectivo a los ciudadanos.
g) Objetividad y transparencia de la actuacin administrativa.
h) Cooperacin y coordinacin con las otras Administraciones pblicas.
Adems deber asegurar los derechos de los ciudadanos cuando se relacionen con la
administracin y la continua mejora de sus procedimientos y actuaciones para que los
ciudadanos puedan interactuar con la AP de la forma ms sencilla posible.
Estos principios sirven para organizar la AGE. As se pretende facilitar la gestin en la
administracin. Hacer que la AGE sea la ms adecuada.
Organizacin
rganos administrativos (art. 5 LOFAGE).

Unidades administrativas (art. 7 LOFAGE)
Organizacin
Entidades que integran la AGE: la Administracin General del Estado

(Organizacin principal o matriz) y los Organismos (instrumentales) vinculados o
dependientes de aquella (art. 1 LOFAGE).
La organizacin de la AGE (organizacin principal o matriz) responde a los

principios de divisin funcional en Departamentos ministeriales y de gestin
territorial integrada en Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autnomas
(art. 6.1 LOFAGE)
la LOFAGE contiene una definicin de que es lo que entiende por rgano.

Tendrn la consideracin de rganos las unidades administrativas a las que se les atribuyan
funciones que tengan efectos jurdicos frente a terceros, o cuya actuacin tenga carcter
preceptivo
La unidad administrativa es la unidad mnima de organizacin. Las unidades administrativas
son los elementos organizativos bsicos de las estructuras orgnicas. Las unidades
comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por
razn de sus cometidos y orgnicamente por una jefatura comn. Pueden existir unidades
administrativas complejas, que agrupen dos o ms unidades menores. Slo aquellos que
tienen capacidad de proyectarse hacia fuera pueden ser organizados como rganos
Slo aquellos que tienen capacidad de proyectarse hacia fuera pueden ser organizados como
rganos. A partir de ellos se organiza la AGE y el art. 1 de la LOFAGE identifica la matriz dela
organizacin instrumental. En la AGE podemos diferenciar una organizacin principal y otra de
instrumental (que se sirve de la org. Matriz para el cometido de sus tareas) que tiene
personalidad jurdica propia.
La AGE es quien tiene personalidad jurdica, es el sujeto de derecho. Se entiende que a travs
de la descentralizacin esta tarea del cometido es ms eficiente (divisin funcional). Cada uno
de los organismos autnomos son sujetos de derecho poeque a travs de su creacin se
puede gestionar mejor su tarea encomendada. Son divisiones funcionales. Otro criterio que
podemos citar es la divisin territorial, que hace posible la presencia de la AGE en todo el
territorio, mediante los organismos autnomos.
La AGE y los organismos instrumentales (dependientes de la AP) son los nicos que tienen
personalidad jurdica propia. Dentro del departamento, el criterio principal de organizacin es el
de jerarqua, pero tambin existe el de divisin funcional. Se combinan los dos. Dentro de la
secretaria del Estado s existe una clara relacin jerrquica.
Departamentos ministeriales (art. 6 LOFAGE)
Organos superiores: Ministros y Secretarios de Estado;
rganos directivos: Subsecretarios y Secretarios Generales; Secretarios Generales

tcnicos y Directores generales; y los Subdirectores Generales; y
Todos los dems rganos bajo la dependencia de un rgano superior o directivo.
La organizacin de la Administracin General del Estado responde a los principios de divisin

funcional en Departamentos ministeriales y de gestin territorial integrada en Delegaciones del
Gobierno en las Comunidades Autnomas, salvo las excepciones previstas por esta Ley. Hay
unos rganos superiores, unos directivos y los dems que estn bajo la dependencia de un
rgano superior o directivo. qu le corresponde hacer a cada uno de ellos? Lo que da sentido
a sus actuaciones es la dependencia jerrquica a la que estan insertados. Harn lo que se
especifica en el reglamento del departamento pero siempre bajo la dependencia de un rgano
jerrquicamente superior.
Organizacin territorial de la AGE
Delegados del Gobierno (art. 22 y ss LOFAGE)

Subdelegados del Gobierno (art. 29 y ss LOFAGE)
Los delegados del gobierno son los encargados de dirigir y coordinar la actividad de la AGE y la
de las CCAA, en el territorio de las CCAA. Ejercen la direccin y la supervisin de todos los
servicios de la Administracin General del Estado y sus Organismos pblicos situados en su
territorio, en los trminos de la LOFAGE. Sus competencias son ms residuales, pues existen a
parte del presidente de la C.A. y de los rganos ya existentes de la C.A. su papel es
eminentemente poltico.
En cada provincia y bajo la inmediata dependencia del Delegado del Gobierno en la respectiva
Comunidad Autnoma, existir un Subdelegado del Gobierno, que ser nombrado por aqul
por el procedimiento de libre designacin, entre funcionarios de carrera del Estado, de las
Comunidades Autnomas o de las Entidades locales, a los que se exija, para su ingreso, el
ttulo de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente.
En las Comunidades Autnomas uniprovinciales en las que no exista Subdelegado el Delegado
del Gobierno asumir las competencias que esta Ley atribuye a los Subdelegados del Gobierno
en las provincias.
A los Subdelegados del Gobierno les corresponde:
a) Dirigir, en su caso, los servicios integrados de la Administracin General del
Estado, de acuerdo con las instrucciones del Delegado del Gobierno.
b) Impulsar, supervisar e inspeccionar los servicios no integrados.
c) Desempear, en los trminos del apartado 2 del artculo 22, las funciones de
comunicacin, colaboracin y cooperacin con las Corporaciones locales y, en
particular, informar sobre la incidencia en el territorio de los programas de
financiacin
estatal.
d) Mantener, por iniciativa y de acuerdo con las instrucciones del Delegado del
Gobierno en la Comunidad Autnoma, relaciones de comunicacin,
cooperacin y colaboracin con los rganos territoriales de la Administracin
de la respectiva Comunidad Autnoma que tenga su sede en el territorio
provincial.
e) Ejercer las competencias sancionadoras que se les atribuyan
normativamente.
Administracin de la Generalitat de Catalua
Leyes 3/1982, de 23 de marzo, del Parlamento, del Presidente y del Consejo Ejecutivo
de la Generalidad y 13/1989, de 14 de diciembre, de organizacin, procedimiento y
rgimen jurdico de la Administracin de la Generalidad.
En las leyes 3/1982 de 23 de Marzo y 13/1989 se explican las caractersticas comunes entre la
AGE y la AGC.
Presidente de la Generalitat
El Presidente de la Generalidad ostenta la ms alta representacin de la Generalidad
y la ordinaria del Estado en Catalua. Dirige y coordina la accin del Consejo Ejecutivo
o Gobierno (art. 48 Ley 3/1982)
La ms alta representacin de la Generalidad de Catalua (art. 60 Ley 3/1982)
Representante ordinario del Estado en Catalua (art. 61 Ley 3/1982)

Direccin y coordinacin de las funciones del Gobierno (arts. 62 y 63 Ley 3/1982).
Figura que se mueve ms en el terreno poltico que en el terreno administrativo. Es el

representante ordinario del Estado en Catalunya y la ms alta representacin de la
Generalitat de Catalunya. Su funcin bsica es dirigir y coordinar el gobierno.
Consejo Ejecutivo
El Gobierno es el rgano superior colegiado que dirige la poltica y la Administracin

de la Generalidad de Catalua. Es asimismo el titular de la funcin ejecutiva y de la
potestad reglamentaria (art. 65 Ley 3/1982).
Atribuciones (art. 71 Ley 3/1982).
No es necesario saber las atribuciones.

Administracin de la Generalidad de Catalua
La Administracin de la Generalidad ejerce la potestad de autoorganizacin mediante
los rganos y dentro de los lmites establecidos por la Constitucin, por el Estatuto de
Catalua, y por el resto del ordenamiento jurdico (art. 4 Ley 13/1989)
Organos superiores: Presidente, el Gobierno y los Consejeros
Altos cargos: Secretarios generales y Directores generales.
Los secretarios generales como altos cargos no son equivalentes al Secretario general.
Organizacin de la Administracin
(Divisin funcional) Departamentos: organizacin (art. 11 Ley 13/1989).
Atribuciones del Consejero (art. 12 Ley 13/1989)
Atribuciones del Secretario General (art. 13 Ley 13/1989).
Atribuciones de los Directores Generales (art. 14 Ley 13/1989)

(Divisin territorial) Organos territoriales: Delegaciones territoriales del Gobierno (art.
18 y ss Ley 13/1989).
Tampoco es necesario saber las atribuciones.
Los rganos territoriales tienen competencias importantes porque garantizan la presencia de la
AP de Catalunya en los distintos territorios.
TEMA 6 II: Administracin Local

Estatuto constitucional de las Administraciones locales
-
Elemento bsico del estatuto constitucional: son Administraciones (locales) con

autonoma (local) (artculos 137, 140 y 141 CE).
Los municipios y provincias son organizaciones territoriales del Estado.
Los municipios y provincias son Administraciones pblicas: Administraciones
locales.
Los municipios y provincias gozan de autonoma para la gestin de sus
respectivos intereses
Lo que la Constitucin establece sobre estas administraciones es algo muy importante,

ya que si la Constitucin las reconoce, significa que son unas administraciones muy
importantes.
Estas ideas del estatuto constitucional son:
1.
2.
3.
4.
Las Administraciones locales a diferencia con la Administracin General del

estado es que son administraciones jurdico-polticas superiores. Las
Administraciones locales no son administraciones que dependen de un este
superior.
Son las nicas administraciones autnomas
Son administraciones territoriales de estado. Forman parte de la
administracin territorial.
Son administraciones pblicas que gozan de autonoma para la atribucin
de sus intereses.
Las dos caractersticas ms importantes son que son administraciones pblicas que
disfrutan de la cualidad de ser autnomas.
Son las 2 ideas fundamentales para definir las Administraciones locales. Son pblicas y
son las nicas que tienen reconocida constitucionalmente la autonoma.
(FALTA un tros)
Administraciones locales como Administraciones

-
Personalidad jurdica propia

Gobierno y administracin de los municipios corresponde a los Ayuntamientos
integrados por Alcaldes y Concejales (art. 140 CE). En cambio, en la provincia, le
corresponde a Diputaciones u otras Corporaciones representativas (art. 141.2
CE)
Organizacin democrtica (representativa)
Administracin: significa que son administraciones que disfrutan de las mismas

caractersticas que cualquier otra administracin pblica. Disfruta de las mismas potestades,
prerrogativas.
El ttulo constitucional que habilita la competencia del Estado para regular el rgimen
jurdico de la Administracin Local es el art. 149.1.18. Este no especifica el rgimen jurdico de
la Administracin Local, no es necesario porque la Administracin local ya es una
administracin pblica. Por lo tanto, se utiliza el rgimen de todas las Administraciones
Pblicas.
Por lo tanto, tenemos tambin un rgimen local, que comparte las caractersticas
comunes a todas las Administraciones Pblicas. Pero con una particularidad, son
administraciones pblicas pero son representativas. Son las nicas democrticas. Su carcter
democrtico esta relacionado con su proximidad a los ciudadanos. Es un rasgo asociado al
carcter democrtico y a la proximidad con los ciudadanos.
Particularidad: carcter representativo
proximidad a los ciudadanos
El carcter representativo, expresado en el interior de la Administracin local es que

encontramos:
-Ayuntamiento: rgano donde hay representacin de todos los miembros.
- Alcalde: rgano de ejecucin, funcionamiento
Autonoma local para la gestin de sus respectivos intereses
-
Inexistencia de competencia atribuidas constitucionalmente

Obligacin del legislador de atribuir las competencias para llenar de contenido la
autonoma
Competencias y poderes propios de las Administraciones pblicas
El Ayuntamiento es el nombre que recibe la Administracin Local del municipio. En el

Ayuntamiento existen 2 rganos:
-
Pleno: donde estn representados todos los concejales y el alcalde.

Alcalde: se le atribuye las tareas de ejecucin, direccin.
Que el Ayuntamiento se basa en estos 2 rganos es consecuencia del carcter

representativo.
La Administracin General del Estado no tiene estos rasgos porque no lo necesita.
Nadie elige a los ministros, a los consejeros en cambio si elegimos a los concejales.
Otro rasgo es el de la autonoma local. La autonoma es reconocida
constitucionalmente. Es una autonoma similar a la de la Comunidad Autnoma y a la de los
municipios i provincias. Pero hay una diferencia relevante, la constitucin no enumera ninguna
competencia de la que deba ser ejercida por las Administraciones Locales por ser
administraciones autnomas. En el plano constitucional la autonoma local no tiene como
consecuencia el reconocimiento de cierta enumeracin de competencia. No se asocia la
autonoma con una enumeracin de competencias. Pero hay un problema: si la Constitucin
dice que eres autnomo pero no dice en que eres autnomo, hay riesgo que esto quede en
nada. La autonoma no sirve si no hay competencia. La competencia es lo que llena de
contenido la autonoma. La competencia es la capacidad de hacer las cosas. La competencia
es la que da el poder, la capacidad para hacer cosas. Pero la Constitucin establece un
parmetro que el legislador debe cumplir y es que las Administraciones Locales son autnomas
para la gestin de sus respectivos intereses. Como un municipio va a poder satisfacer los
intereses de los vecinos sin competencia? Esta regla constitucional impone al legislador de
llenar de competencias a esta autonoma para que puedan las Administraciones Locales sus
intereses.
Constitucin
marca el criterio de autonoma
Legislador
impone las competencias.
Consecuencias del estatuto constitucional
-
Garanta institucional
Reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas en
materia de rgimen local (art 149.1.18)
Con la garanta constitucional nos referimos a la garanta constitucional de la institucin

de la autonoma local, y si la Constitucin habla de la autonoma debe estar garantizada como
todas las otras instituciones que garantiza la Constitucin.
Si la Constitucin seala la autonoma local, esta institucin esta garantizada. Pero
cual es el alcance de la garanta constitucional de la autonoma? Para entender esto, nos
sirve como ejemplo, la tcnica de interpretarlo en sentido negativo. La autonoma sera tal que
no la podamos identificar. Lo que se quiere decir es que esta garanta pretende proteger a la
institucin de la autonoma local frente aquel legislador que pretenda eliminar la autonoma
local, o reducirla de tal manera que no podamos decir que la Administracin local sea
autnoma.
Al Estado le corresponde decir cual es el contenido bsico.
Estatuto jurdico bsico de la LrBRL de 1985
-
Entidades locales de existencia garantizada: municipio, provincia e isla (art. 3)

Son Administraciones pblicas territoriales: consecuencias. Las potestades
administrativas (art. 4 LrBRL)
Competencias: LrBRL clasifican las competencias locales en: competencias
propias y atribuidas por delegacin (art. 7 LrBRL). A las que hay que aadir la
gestin ordinaria (art. 8 LrBRL).
Este estatuto jurdico bsico esta contenido a la ley reguladora de las bases del
rgimen local de 1985.
Esta ley se proclama (APUNTS 23 de novembre)
Competencias propias
-
Ejercicio en rgimen de autonoma y bajo la propia responsabilidad pero en

coordinacin con las dems Administraciones (art. 7.2 LrBRL)
Habilitacin por Ley (art. 7.1.2 prrafo LrBRL)
Las tenemos que organizar a partir del criterio de cmo les son, al municipio, atribuidas,
podemos identificar: se acogen bajo la propia responsabilidad, la ley, no siempre delega de la
misma manera. Esto es lgico por el como se regula el rgimen local (como ya hemos
comentado tiene una regulacin que se formula en un nivel general por la legislacin estatal
que regulan con carcter general este rgimen- especfico de la legislacin especfica general
o de la Comunidad Autnoma que regula los distintos mbitos de actuacin de los poderes
pblicos-. Todos entendemos que una cosa son las leyes generales y las singulares.
Ley general
ley del rgimen jurdico de la Administracin Pblica.
Ley especfica
regula la actividad de la Administracin Pblica en un mbito concreto.
Como consecuencia de esta distincin, en la regulacin de las competencias debemos
distinguir: como las leyes generales atribuyen competencias a las Administraciones Pblicas;
como las leyes especficas atribuyen las competencias.
Competencias propias de los Municipios
-
Habilitacin directa-especfica art. 26 LrBRL: los servicios mnimos municipales

Habilitacin directa-genrica:
artculo 25.1
LrBRL: Las actividades
complementarias (art. 28 LrBRL)
Habilitacin indirecta: art. 25.2 LrBRL: remisin allegislador sectorial para que
ste habilite competencias a los municipios en los mbitos materiales
enumerados en el precepto.
C) Ley general: Depende de si la ley general ha especificado o no (ley especfica o

genrica).
a. Ley general: Por ejemplo: El artculo 26 especifica que servicios son de
prestacin obligatoria. Pero la obligatoriedad de la ley depender del nmero
de vecinos. Lo que hace este artculo es decirnos lo que debe hacer el
municipio que servicio debe prestar el municipio, y ste esta obligado a
cumplirlo. Si no lo cumple, puede la Administracin Pblica ser demandada. El
artculo 28 especifica la posibilidad para desarrollar actividades que forman
parte de la competencia del estado.
b. Ley especfica: educacin, sanidad se quiere decir que en los mbitos
competenciales del estado del art. 28 los municipios pueden hacer actividades
complementarias en los mbitos del art. 28 La ley general de regulacin
D)
general atribuye o habilita la competencia a los municipios. De forma especfica

o general, nos dice lo que puede y lo que deben hacer los municipios.
Ley especfica: (legislacin especfica). Aquella ley que regula los mbitos especficos.
El legislador que pretende regular cada una de las actividades (art. 25) aparece el
artculo 25 que quiere recordar al legislador, que se debe otorgar a los ayuntamientos
sus competencias, porque stos deben gobernar su territorio. Los municipios existen y
se les debe reconocer alguna capacitacin. El legislador no puede regularlo todo, debe
reconocer competencias a los municipios. La ley de bases del rgimen local, no
atribuye competencias, sino que recuerda al legislador que le debe reconocer
competencias al municipio. Estos mbitos vienen regulados en el art. 25.2 (no atribuye
competencias al municipio, sino que dice que en materia de seguridad, el legislador le
debe al municipio atribuir materias).
Competencias propias de las Provincias (art. 36 LrBRL)

-
habilitacin directe-especfica: coordinacin de los servicions municipales;

asistencia y cooperacin a los Municipios; prestacin de servicions pblicos de
carcter supramunicipal; cooperacin en el fomento del desarrollo y en la
planificacin en el territorio provincial y, en general, el fomento y la
administracin de los intereses peculiares de la Provincia.
Habilitacin indirecta: las que les atribuyan en este concepto, las Leyes de
Estado y de las Comunidades Autnomas en los diferentes sectores de la accin
pblica
En la diputacin provincial hay singularidades porque la posicin institucional en la

organizacin territorial es una funcin muy complicada porque las Diputaciones Provinciales
estn presionadas por debajo, por los municipios y por encima por las Comunidades
Autnomas. Las Diputaciones Provinciales sufren el fenmeno de estar en medio de las
Comunidades Autnomas y de los municipios. Las Diputaciones Provinciales han quedado
como descolocadas, esta falta de posicin en la Comunidad Autnoma de Catalua que ya hay
una propia organizacin territorial. Las Diputaciones Provinciales actualmente son un apoyo a
los municipios. Aquellos municipios que no tienen dinero para cumplir con los servicios
obligados, la Diputacin Provincial les ayuda.
En el nivel de la legislacin sectorial, debera atribuirle competencias. Pero nadie esta
de acuerdo que la Diputacin Provincial tenga competencias en los mbitos provinciales.
Competencias atribuidas por delegacin
competencias atribuidas por delegacin (artculos 27 y 37 LrBRL). Estas
competencias se ejercen en los trminos de la delegacin que puede prever
tcnicas de direccin y control de oportunidad que, en todo caso, habrn de
respetar la potestad de autoorganizacin de los servicios de la entidad local (art.
7.3 LrBRL).
La Administracin Pblica las ejerce porque son competencias que le han sido
delegadas. Su autonoma se ve recortada por la Administracin Pblica titular de la
competencia y que la delega a otra administracin.
-
Gestin ordinaria en el caso de las Diputaciones provinciales

-
Las Diputaciones provinciales u rgano equivalente insular pueden prestar sus

rganos a la Administracin autonmica para el ejercicio por esta de sus
competencias en los trminos previstos en los estatutos y en la legislacin
autonmica (art. 8 LrBRL)
Nos referimos por gestin ordinaria a que la Administracin de la Comunidad Autnoma

puede ______________________en aparatos administrativos de la administracin provincial.
La Administracin de la Comunidad Autnoma en lugar de tener su propia administracin
administrativa, utiliza la administracin centenaria, que tiene tradicin no multiplica el
presupuesto administrativo. Cada administracin quiere organizarse a su manera. Ciertas
actividades materiales en lugar de llevar a cabo las administraciones de la Comunidad

Autnoma, la lleva a cabo la Administracin provincial.
Las relaciones inter-administrativas: relaciones positivas o de cooperacin
-
Principios: informacin mutua, colaboracin, coordinacin y respeto a los

mbitos competencias respectivos (art. 10.1 LrBRL); y respeto recproco,
ponderar todos los intereses en presencia, facilitar informacin y prestar
asistencia (art. 55 LrBRL).
Tcnicas:
o Deber de las Entidades locales de remitir informacin a las
Administraciones del Estado y de las Comunidades Autnomas (art. 56
LrBRL).
o Derecho de las Entidades locales a participar en los procedimientos de
las otras Administraciones en los que se ventilen asuntos que afecten a
sus intereses (art. 62 LrBRL)
La administracin como toda persona se relaciona, y las relaciones pueden ser

positivas o negativas.
En las relaciones positivas, ganan las 2 administraciones; en las relaciones negativas,
son relaciones de conflicto.
-
Relaciones positivas: son en el fondo, aquellas relaciones de cooperacin entre las

dos Administraciones para alcanzar un beneficio pblico. Se rigen por los principios:
informacin mutua, colaboracin, coordinacin y respeto a los mbitos competencias
respectivos (art. 10.1 LrBRL); y respeto recproco, ponderar todos los intereses en
presencia, facilitar informacin y prestar asistencia (art. 55 LrBRL). En definitiva son las
reglas que pretenden hacer realidad la cooperacin entre administraciones.
Relaciones negativas: relaciones de conflicto (ver ms adelante)
Cooperacin voluntaria mediante consorcios y convenios (art. 57 LrBRL)

Coordinacin: procede cuando las actividades o los servicions locales
trasciendan el inters propio de las correspondientes Entidades locales, incidan
o condicionen relevantemente los de las Administraciones genral del Estado o de
la Comunidad Autnoma o sean concurrentes o complementarios de los de stas
(art. 10.2 LrBRL)
o Coordinacin horizontal o voluntaria (art. 58 LrBRL)
o Coordinacin vertical u obligatoria (art. 59 LrBRL)
Cooperacin:
o Cooperacin mediante los acuerdos, convenios, estamos ante un contrato
donde ambas partes establecen lo que ada una va a desarrollar para
satisfacerse recprocamente.
o Cooperacin mediante los consorcios, seria aquella organizacin surgida de
los acuerdos entre las partes. Organizacin sostenida por el convenio.
Organizacin creada por la voluntad de las partes que cooperan
voluntariamente.
Tcnica de la coordinacin: procede cuando las actividades o los servicios locales
trasciendan el inters propio de las correspondientes Entidades locales, incidan o
condicionen relevantemente los de las Administraciones general del Estado o de la
Comunidad Autnoma o sean concurrentes o complementarios de los de stas:
o Coordinacin vertical: un sujeto tiene el poder de obligar a la coordinacin
o Coordinacin horizontal o voluntaria
Las relaciones inter-administrativas: relaciones negativas o de control

-
El control de la legalidad de la actuacin de las Administraciones locales por las

Administraciones General del Estado y de la Comunidad Autnoma
Actos con infraccin del ordenamiento jurdico (art. 65 LrBRL) o, en

particular, invasin de las competencias del estado o de las
Comunidades Autnomas (art. 66 LrBRL): requerimiento + impugnacin
contencioso-administrativa; o impugnacin directa.
Actos que suponen un grave atentado contra el inters general de
Espaa (art. 67 LrBRL): requerimiento y suspensin + impugnacin
contencioso-administrativa
En el caso de que entre administraciones surjan problemas normalmente son

problemas de mbito competencial.
La Administracin de la Comunidad Autnoma invade la Administracin local; o la
Administracin local invade la Administracin de la Comunidad Autnoma.
Las relaciones pues, pueden ser conflictivas y por eso, el derecho debe establecer
unos mecanismos para resolverlos (art. 64 y ss).
Lo que diferencia los mecanismos radica por ejemplo en el art. 67 que lleva
automticamente a la suspensin.
-
Defensa de la autonoma local

o Contra disposiciones y actos de las Administraciones General del Estado
y de la Comunidad Autnoma: impugnacin ante la jurisdiccin
contencioso-administrativa (art. 63.2 LrBRL)
o Contra las leyes del Estado y de las Comunidades Autnomas:
legitimacin para promover la impugnacin ante el Tribunal
Constitucional de tales leyes cuando se estime que lesionan la autonoma
constitucionalmente garantizada (art. 63.3 LrBRL). En este caso se
producira un conflicto en defensa de la autonoma local a resolver por el
Tribunal Consittucional (arts. 75 bis y ss LOTC)
Cuando las Administraciones Pblicas superiores invaden las competencias de los

ayuntamientos:
-
defensa de la autonoma
Un ayuntamiento lo puede impugnar a los rganos superiores. Cuando la invasin es

obra de una ley, pueden los Ayuntamientos acudir a Tribunal Constitucional para alegar que
una ley ha lesionado esa autonoma.
Organizacin municipal (arts. 19 y ss LrBRL)
- rganos necesarios en todos los Municipios
o Alcalde: Presidente de la Corporacin
o Tenientes de Alcalde
o Pleno: rgano de debate y control
o Comisin Especial de Cuentas
- rganos necesarios en los Municipios de ms de 5.000 habitantes (o menos, si lo
disponen por Reglamento o Acuerdo municipales)
o Junta de Gobierno Local
o rgano de estudio, informe o consulta, as como control
Es aquella que esta integrada por los rganos necesarios y por los rganos complementarios.
-
rganos necesarios: existencia obligatoria: deben existir en todos los municipios.

rganos sobre los que ni el municipio ni la Comunidad Autnoma tienen poder sobre
ellos; porque son rganos previstos en la Constitucin por eso no son disponibles ni
por el municipio ni por el legislador:
o Alcalde: presidente de la corporacin
o Tenientes de alcalde
o Pleno de la corporacin: tiene una funcin de debate y de control
o Comisin especial de cuentas: controla el dinero del Ayuntamiento.
Adems en los municipios de ms de 5.000 habitantes podr existir:

o
Junta de Gobierno local: rgano dexistencia necesaria para las ciudades de

ms de 5.000 hab.
En la organizacin municipal salvo el _______________ del municipio, no se cumple un

principio de divisin de las tareas.
-
rganos complementarios: la organizacin complementaria es cualquier otro rgano

que la ley correspondiente decidiese establecer.
Organizacin complementaria establecida por leyes de las Comunidades Autnomas y

por reglamento (municipales) Orgnicos, de conformidad con lo previsto en tales leyes
(art. 20.3 LrBRL)
La Administracin Local como todas las administraciones cuenta con su propia
organizacin, esto significa que la Administracin local es un complejo o conjunto de rganos.
Organizacin provincial (art. 32 y ss LrBRL)
- rganos necesarios
o Presidente
o Vicepresidentes
o Junta de Gobierno
o Pleno
o rgano de estudio, informe, consulta, as como control de la gestin de
los otros rganos
- Organizacin complementaria prevista en los Reglamentos Orgnicos. No
obstante, las leyes de las Comunidades Autnomas pueden establecer una
organizacin complementaria (art. 32.3 LrBRL)
Organizacin de los Municipios de gran poblacin
- Municipios de gran poblacin (art. 121 LrBRL):
o Municipios de > 250.000 habitantes
o Municipios de > 175.000 habitantes y capitales de provincia
o Cuando una ley de la Comunidad Autnoma as lo considere en los
siguientes supuestos:
Capitales de provincia, capitales autonmicas o sedes de las
instituciones autonmicas.
Municipios de > 75.000 habitantes y presenten circunstancias
econmicas, sociales, histricas o culturales especiales
Organizacin necesaria
- Pleno: rgano de debate y control; asi como adopcin de los principales
acuerdos sobre las cuestiones ms relevantes del Municipio y del Ayuntamiento
(art. 123 LrBRL). En su seno podrn crearse Comisiones a las que les
corresponde el estudio y el control (art. 122.4 LrBRL)
- Alcalde: rgano de direccin de la poltica, el gobierno y la administracin
municipal (art. 124 LrBRL)
- Tenientes de Alcalde
- Junta de Gobierno Local: rgano que, bajo la presidencia del Alcalde, colabora
de forma colegiada en la funcin de direccin poltica que a ste corresponde y
ejerce las funciones ejecutivas y administrativas que seala la ley (art. 126.1
LrBRL
-
Distritos (art. 128 LrBRL)

Asesora Jurdica (art. 129 LrBRL)
Consejo Social de la Ciudad (art. 131 LrBRL)
Organizacin de la Administracin municipal

- rganos superiores
o Alcalde
o Miembros de la Junta de Gobierno Local
rganos directivos
o Coordinadores generales de cada rea o concejala
o Directores generales
o Otros: titular del rgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y al
Concejal-secretario; titular de la asesora jurdica; Secretario general del
Pleno; interventor general municipal y, en su caso, titular del rgano de
gestin tributaria.
TEMA 7: Las Administraciones independientes e instrumentales

Las administraciones pblicas estn divididas en:
1. administraciones superiores: stas son la Administracin General del Estado (AGE), las
Administraciones de las CCAA (ACCAA) y las Administraciones Locales (AL). Estas
administraciones tienen otras administraciones que constituyen las llamadas
administraciones instrumentales. La idea central del derecho administrativo es la
consideracin de la administracin como persona jurdica. Y como toda persona sta
tambin tiene instrumentos.
2. Administraciones instrumentales: estas son administraciones de las que se sirven las
administraciones superiores para realizar algunas tareas especficas. La
instrumentalidad tiene distintos grados; as podemos decir que puede ser ms o menos
instrumental, o ms o menos dependiente. Cuanto ms instrumental sea, ms
independiente ser, y viceversa. As podemos hablar de lo que denominamos
independencia.
Las Administraciones independientes
Banco de Espaa, Comisin Nacional del Mercado de Valores, Agencia de
Proteccin de Datos, Comisin Nacional de Energa y Comisin del Mercado de las
Telecomunicaciones
Independencia o autonoma?
Independencia subjetiva
Independencia funcional
Independencia para la regulacin: las funciones de estos entes.
Cuando hablamos de administraciones independientes nos referimos a una serie de entes
(distinguimos ente y rgano por el hecho que el ente tiene personalidad jurdica mientras que el
rgano no), de administraciones que fundamentalmente son administraciones pblicas de la
AGE, aunque ya comienza a presentarse esto en las ACCAA como por ejemplo el Consell
Audiovisual de Catalunya. Inicialmente estas administraciones eran un fenmeno
exclusivamente estatal. En el mbito exclusivamente estatal tenemos Banco de Espaa,
Comisin Nacional del Mercado de Valores, Agencia de Proteccin de Datos, Comisin
Nacional de Energa y Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones
Los nombres de estas administraciones independientes nos dicen que hay una serie de
mbitos (telecomunicaciones, banca, etc) donde podemos reconocer la existencia de unas
administraciones vinculadas o dependientes a la AGE. Hablamos de mbitos muy concretis, de
alta complejidad, donde se encuentran estas administraciones pblicas. Estn en sectores
singularmente especficos y esto se caracteriza por su complejidad.
En estos sectores la AGE necesita contar con un instrumento para que se ocupe del sector
especfico. Lo que adems se les ha reconocido la independencia.
Esto es as porque el gobierno no tiene un poder para destituir a los vocales que integran estas
administraciones. No puede destituir libremente a estos vocales.
Los miembros que integran estas administraciones pblicas no pueden ser destituidos
libremente por el gobierno. El gobierno, la AGE no puede destituir libremente a los miembros de
las administraciones independientes.
Podemos distinguir entre independencia subjetiva, que es la nombrada anteriormente, es decir,
que el gobierno no tiene poder para destituir a ninguno de los componentes de las
administraciones instrumentales; de la independencia funcional, que consiste en que la AGE no
puede imponer obligaciones, rdenes, instrucciones o circulares dirigidas a esas
administraciones independientes.
El cese de algn miembro de estas administraciones solo puede producirse si se da alguna de
las causas tasadas en la ley correspondiente que regula esa administracin.
Son los dos pilares sobre los que se sienta la independencia de estas administraciones. Pero
esta caracterstica de la independencia es relativa porque si es una administracin, est
sometida a la ley, a los tribunales, etc., por tanto, no podemos hablar de independencia
absoluta.
Por qu hemos acudido a esta frmula que es nueva de los aos 80? Quienes inventaron esta
frmula fueron los norteamericanos para solucionar un problema constitucional que tenan, en
relacin a quien le corresponda regular todo lo relacionado con los ferrocarriles. La cuestin
era si se le daba al presidente o al parlamento. Esto supona un desequilibrio en el poder, ya
que quien se ocupara de este tema contara con mayor poder y esto para el sistema de checks
and balances por el que se rige EEUU era inconstitucional. Para solucionarlo constituyeron
una comisin reguladora independiente.
Algunos en Europa han entendido que esta es la nica forma de regular algunos sectores, una
actividad liberalizada con mercado. Esta razn es totalmente distinta a porqu se cre en
EEUU. Es un puro prejuicio poltico, que desde los aos 60 se ha puesto en cuestin.
En EEUU estos entes eran controlados por empresas, haba un control empresarial, mientras
que en Europa el control es poltico.
Estas administraciones tienen independencia para la regulacin, para realizar ciertas funciones;
aqu se habla de funcin de regulacin. Se vuelve a usa mal el modelo norteamericano. Se
quiere decir que una administracin regula un mercado, lo controla, lo reglamenta. Supervisa
que el mercado funciona adecuadamente.
Las Administraciones instrumentales.
Relacin de instrumentalidad.
Relacin jurdica que asegura que el ente instrumental es precisamente un instrumento

del que se sirve otra Administracin, una Administracin principal (territorial), para la
eficaz y eficiente satisfaccin de sus intereses.
Tcnicas de las que se sirve la Administracin principal para instrumentalizar al ente.
Libre nombramiento y destitucin de los directivos del ente instrumental.
Imparticin de directivas e instrucciones.
Revisin de los acuerdos del ente instrumental.
Intervencin de los actos ms importantes de la gestin financiera y patrimonial del

ente instrumental.
Las administraciones instrumentales tienen distintos grados. Como ya hemos dicho, cuanto
ms instrumental es una administracin, ms dependiente ser y viceversa.
Aqu hablamos propiamente de una relacin que convierte a la administracin correspondiente
en un instrumento. No tiene capacidad para decidir.
Cmo se garantiza que el instrumento es instrumento? Cules son las tcnicas de las que se
sirve la administracin para garantizar que esa administracin instrumental es solo una
administracin a su servicio? Estas tcnicas son:
1. Libre nombramiento y destitucin de los directivos del ente instrumental: la AGE, la
ACCAA y la AL nombran y destituyen libremente a los directivos de las
administraciones instrumentales.
2. Imparticin de directivas e instrucciones: la AGE o la ACCAA pueden impartir
instrucciones y directivas. Esto significa marcarle objetivos. No les pueden dar rdenes
porque es propio de una relacin de jerarqua y aqu no hay esta relacin. Debemos
entender jerarqua en sentido estricto, referido a que solo existe jerarqua dentro de
una misma organizacin, y aqu nos encontramos ante organizaciones distintas.
3. Revisin de los acuerdos del ente instrumental. Las administraciones superiores
pueden extinguir, modificar o establecer acuerdos en nombre de los entes
instrumentales si as lo creen necesario.
4. Intervencin de los actos ms importantes de la gestin financiera y patrimonial del

ente instrumental. Los actos ms importantes deben ser aprobados previamente,
necesitan autorizacin, de la administracin correspondiente (AGE o ACCAA).
Como vemos esta relacin entre las administraciones superiores y las administraciones
instrumentales es una relacin de esclavitud.
Entes instrumentales de la Administracin General del Estado: los Organismos pblicos
Creados por Ley (art. 61 LOFAGE)
Organismos pblicos son las Entidades de Derecho pblico que desarrollan
actividades derivadas de la propia AGE, en calidad de organizaciones
instrumentales diferenciadas y dependientes de sta (art. 1 LOFAGE)
Los entes instrumentales de la AGE estn regulados en la LOFAGE. Es lo que regula el
rgimen jurdico de la AGE.
Los entes instrumentales de la AGR revisten la denominacin de organismos pblicos. Estos
son las Entidades de Derecho pblico que desarrollan actividades derivadas de la propia AGE,
en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de sta (art. 1
LOFAGE).

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