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Crtica concepo gerencialista de gesto pblica: o caso brasileiro

Rodrigo de Souza Filho 1


rodrigosfilho@ig.com.br
Modalidade do trabalho:
Eixo temtico:
Palavras chaves:

Resultados de investigaciones
Polticas Sociales y desarrollo en el contexto neoliberal y los
desafos para el Trabajo Social.
gesto social, administrao pblica, gerencialismo,
burocracia e patrimonialismo.

Introduo
Este trabalho parte da concepo segundo a qual a sociedade capitalista, para
desenvolver aes voltadas para a universalizao e aprofundamento de direitos, requer
duas condies bsicas: Estado forte na rea social e estrutura burocrtica ampla como
ordem administrativa. Condies essas que constituem os fundamentos de uma gesto
social na perspectiva democrtica (Souza Filho, 2007).
Por outro lado, compreende que o desenvolvimento da administrao pblica
brasileira - devido a relao estabelecida entre setores no capitalistas e capitalistas da
economia, base estrutural do pacto de dominao conservador que operou a
industrializao brasileira - foi forjado atravs da necessidade de uma ordem
administrativa que imbricasse elementos racional-legais (componente burocrtico) com
tradicionais (componente patrimonialista).
Sobre esta base processa-se, nos anos de 1990, a contra-reforma do Estado e, no
seu bojo, a contra-reforma administrativa de cunho gerencialista. A anlise foca o
gerencialismo, em termos gerais, como uma proposta que no se refere a um modelo
ps-burocrtico, pois nem supera nem suprime a burocracia - pelo contrrio: indica a
manuteno da burocracia atravs de um processo que combina

burocracia

monocrtica (Weber, 1999), para os centros de deciso, com flexibilizao burocrtica,


via descentralizao, para a periferia da ordem administrativa, possibilitando a
incorporao de traos patrimonialistas na gesto pblica.
A partir desses pressupostos, o presente trabalho analisa a proposta da
administrao pblica gerencial no Brasil, presente no Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado, de 1994, a partir de trs dimenses: poltica, terica e institucional.
1

Doutor em Servio Social da Escola de Servio Social da Universidade Federal do Rio de Janeiro/Brasil. Professor da
Universidade Federal do Rio de Janeiro e da Universidade Federal de Juiz de Fora, Brasil. Ponencia presentada en el XIX
Seminario Latinoamericano de Escuelas de Trabajo Social. El Trabajo Social en la coyuntura latinoamericana: desafos
para su formacin, articulacin y accin profesional. Universidad Catlica Santiago de Guayaquil. Guayaquil, Ecuador.
4-8 de octubre 2009.

I - O fundamento economicista e gerencial da proposta de contrarreforma da


administrao pblica: centralidade do mercado e burocratizao monocrtica
A proposta hegemnica de reforma administrativa, no contexto dos anos de 1980 e
1990, como uma das dimenses da reforma do Estado, estava diretamente vinculada ao
projeto neoliberal.
Essa vinculao se apresenta explcita pela afinidade terica existente entre as
propostas filosficas, polticas e econmicas das escolas neoliberais austraca e de
Chicago e a escola de Virgnia, que ser a base fundamental das propostas neoliberais
para o campo da administrao pblica, a partir da teoria da escolha pblica desenvolvida, por volta de 1968, por J. M. Buchanan e incorporada aos estudos
administrativos realizados por Niskanem, em 1971 -, a qual utiliza os princpios da
economia, numa perspectiva utilitarista, nas escolhas individuais (Paula, 2005).
Do ponto de vista poltico, a relao entre neoliberalismo e a dimenso
administrativa da reforma do Estado apresentada por Montao (2002). Segundo o autor,
o projeto/processo neoliberal, como estratgia hegemnica de reestruturao do capital,
desdobra-se em trs dimenses articuladas: ofensiva ao trabalho, reestruturao
produtiva e a reforma do Estado. A reforma do Estado, ento, est articulada com o
projeto de liberar, desimpedir e desregulamentar a acumulao de capital, retirando a
legitimao sistmica e o controle social da lgica democrtica e passando para a lgica
da concorrncia do mercado (Montao, 2002: 29).
Dessa forma, as dimenses que compem a reforma do Estado (reforma
econmica, reforma fiscal, reforma previdenciria, reforma administrativa...) tambm esto
subordinadas ao projeto poltico hegemnico. Nessa medida, a reforma administrativa no
possuiu autonomia absoluta frente ao projeto poltico que orienta as propostas de reforma
do Estado.
Paula (2005: 33) apresenta de maneira direta a relao entre a orientao poltica
neoliberal e a formulao terica da escolha pblica que fundamentar a proposta de
contra-reforma administrativa: enquanto os neoliberais reforavam suas vises sobre a
eficincia do mercado em relao ao Estado, os tericos da escolha pblica elaboravam
anlises que sustentariam a crtica da burocracia do Estado.
Assim, tanto do ponto de vista terico quanto do ponto de vista poltico, no h
dvidas sobre a relao entre a concepo neoliberal e a proposta hegemnica de
mudanas da administrao pblica.

Nesses termos a proposta de reforma administrativa de cunho neoliberal se


apresenta como uma contra-reforma, pois possui como finalidade uma ordem centrada no
mercado e na crtica s estruturas e polticas de universalizao de direitos. Portanto, a
finalidade das mudanas propostas para a administrao pblica, na medida de sua
vinculao torica e poltica com o neoliberalismo, no pode estar voltada para a
universalizao e aprofundamento de direitos. Assim, a proposta hegemnica de
mudanas da administrao pblica aponta para a valorizao do mercado como
regulador societal e de reduo do Estado para rea social.

II - A particularidade brasileira da proposta de contrarreforma da


administrao pblica: o tratamento paradoxal da burocracia e o patrimonialismo
em transformismo
Na medida em que Bresser Pereira foi o idelogo da proposta de contrarreforma
administrativa do governo FHC, utilizaremos seus textos (1996 e 1998) e o Plano Diretor
da Reforma Administrativa, como base da anlise que desenvolveremos.
O caminho analtico que seguiremos parte da crtica s tentativas (Bresser, 1996 e
1998) de negar a articulao da proposta de alterao da administrao pblica do
governo FHC com as orientaes do gerencialismo neoliberal.
Nesse sentido, buscaremos mostrar a vinculao orgnica existente entre o Plano
Diretor e a perspectiva neoliberal, a partir de trs dimenses distintas, mas articuladas
dialeticamente, quais sejam: poltica, terica e institucional.
Do ponto de vista poltico, podemos destacar diferentes aspectos que mostram
nitidamente a vinculao entre o gerencialismo neoliberal e a proposta de mudanas
administrativas do governo FHC.
Em primeiro lugar, o projeto implementado pelo governo FHC um projeto
orientado para a transnacionalizao radical da economia brasileira, numa perspectiva
neoliberal, implementado atravs de um pacto de dominao conservador (Fiori, 2001).
Dessa forma, a finalidade que orienta a reforma do Estado e, no seu interior, a reforma
administrativa brasileira uma orientao claramente neoliberal, aliada a uma
necessidade de manter e desenvolver mecanismos tradicionais ordem administrativa,
visando atender estrutura de dominao conservadora.
Outro aspecto a destacar refere-se valorizao do mercado explicitada pelo
idelogo da contra-reforma. Segundo o autor, o novo conservadorismo realizou uma
crtica til dos problemas enfrentados pelo mundo (...) O mercado certamente um

mecanismo maravilhoso. No tenho restries idia de que todas as reformas


econmicas devem ser orientadas ao mercado (Bresser Pereira, 1996: 17).
Esse aspecto mostra como Bresser Pereira se fundamenta na concepo
neoliberal.
O terceiro aspecto que podemos destacar a forma como o idelogo da
contrarreforma administrativa do governo FHC interpreta a crise dos anos 1970 e 1980.
Segundo Bresser Pereira (1996 e 1998), a crise econmica dos anos 1980
configura-se como uma crise do Estado: crise fiscal, crise do modo de interveno do
Estado e crise do modelo burocrtico de administrao do Estado. Portanto, segundo o
autor e idelogo, a crise contempornea no se costitui como uma crise econmica do
capitalismo.
Em decorrncia da anlise realizada acerca da crise, o autor define a estratgia
social-liberal como aquela que tem como prioridade a orientao para o mercado,
afirmando que: a interpretao da crise e a correspondente estratgia social-liberal
tomam emprestado do paradigma neoliberal a sua orientao ao mercado e a crena de
que as funes do Estado foram severamente distorcidas (Bresser Pereira, 1996: 20).
Assim, completa o autor, necessrio reformar o Estado tendo como primazia reformas
econmicas orientadas ao mercado, privatizao, desregulamentao, liberalizao
comercial, assim como disciplina fiscal e as polticas monetrias restritivas (idem: 22). Ou
seja, Bresser Pereira defende um receiturio tipicamente neoliberal. Como ressalta
Andrews e Kousmin (1998: 99): a reforma administrativa brasileira tem sido guiada pela
mesma filosofia impulsionadora do programa de privatizaes.
Portanto, do ponto de vista poltico, a reforma de FHC no se distinguiu do
neoliberalismo, como resalta Nogueira (2004: 53), a reforma estacionou nos limites da
propalada desconstruo neoliberal do Estado, dedicando-se a desenhar uma imagem
negativa do fenmeno estatal e a conceber a reforma como uma operao para comprimir
o Estado, no para melhor-lo.
Do ponto de vista terico, a primeira questo a destacar refere-se concepo
de Bresser Pereira que identifica administrao pblica com administrao privada.
De acordo com Bresser Pereira, a Administrao Pblica Gerencial expressa o
processo de mudana do modelo burocrtico de administrao para o modelo gerencial
(Bresser Pereira, 1998 e 1996).

Conforme analisa o autor, o padro burocrtico de administrao pblica entra em


xeque devido, principalmente, rigidez e ineficincia do servio pblico (Bresser
Pereira, 1996: 20) e seu carter antidemocrtico (Bresser Pereira, 1996: 272).
Nesse quadro de crise do modo burocrtico de administrao do Estado, inserido
numa crise do Estado, que se encontra, segundo o ex-ministro do governo FHC, a
administrao pblica gerencial como alternativa ao modelo administrativo existente.
Bresser Pereira (1998), ao fazer uma crtica a Pollitt e a Abrcio, desconsidera a
distino entre administrao pblica e administrao empresarial e afirma que uma
possvel perspectiva democrtica ou centrada no cidado, que distingue administrao
pblica de administrao privada, seria, apenas, uma tentativa de reatualizao do
modelo burocrtico tradicional.
Outro aspecto que deve ser cosiderado, refere-se crtica de Bresser Pereira
burocracia, tanto em relao ao equvoco terico do autor no trato da questo quanto
fragilidade emprica de seus argumentos.
Em relao ao aspecto terico sobre a burocracia, o autor incorre na concepo
equivocada que trata a burocracia num mesmo nvel terico que o gerencialismo,
buscando apresent-lo como uma alternativa de ordem administrativa burocracia e ao
patrimonialismo, quando, na verdade, o gerencialismo se estrutura como uma proposta
que combina um processo de monocratizao e flexibilizao da burocracia, podendo
incorporar traos do patrimonialismo.
Oliveira (2001: 142), de forma incisiva e irnica, aponta para o reducionismo
operado por Bresser Pereira quando trata o conceito de burocracia identificado com
servio pblico, enquanto para Weber o conceito de burocracia tem capacidade
heurstica para entender o que capitalismo, e no apenas a administrao do Estado.
Outro aspecto a ser destacado da crtica de Bresser Pereira burocracia diz
respeito forma como ele a articula com democracia.
Como ressalta Snia Fleury (1997), alm de a burocracia ter sido fundamental na
construo

do

Estado

democrtico

moderno,

as

questes

relativas

centralizao/descentralizao, responsabilizao da gesto pblica e controle social no


so inerentes administrao burocrtica, mas, antes, trata-se da questo poltica de
assegurar a utilizao do Estado para a promoo do interesse pblico (Fleury, 1997).
Para concluir a crtica a Bresser Pereira, no que tange ao tratamento dado pelo
autor questo burocrtica, cabe ressaltar a fragilidade de seus argumentos, do ponto de
vista emprico.

Nesse caso, o estudo de Peter Evans (1993) conclusivo. De acordo com o autor,
o problema dos Estados do Terceiro Mundo no a sua natureza burocrtica, mas a falta
de burocracia. No caso particular do Brasil, conforme destaca Evans, os problemas so:
a) excesso de recrutamento no meritocrtico cargos de confiana; b) bolses de
eficincia; c) incrementalismo ou reforma por acrscimo, dificultando a coordenao
poltica e estimulando o recurso a solues personalistas; d) relao do Estado com as
elites agrrias tradicionais; e) falta de estrutura burocrtica estvel prejudicando o
estabelecimento de laos do tipo orientao administrativa, jogando a relao pblicoprivado para canais individualizados anis burocrticos (Evans, 1993: 140-143).
Para finalizar a anlise, do ponto de vista terico, da vinculao da proposta de
mudana administrativa elaborada e conduzida pelo governo FHC ao iderio neoliberal,
apresentaremos a afinidade existente entre a concepo gerencialista de Bresser Pereira
com a teoria da escolha pblica.
Nesse sentido, Andrews e Kouzmin (1998), atravs de anlises rigorosas,
desmontam qualquer possibilidade de separao entre os fundamentos da proposta de
contra-reforma administrativa de FHC e a perspectiva da teoria da escolha pblica.
Os autores destacam de forma enftica a relao entre a idia de reduo do
Estado, defendida por Bresser Pereira, e a teoria da escolha pblica, na medida em que
tal teoria defende essa concepo tanto pelo pressuposto de que os polticos agem para
maximizar os votos ou de que burocratas agem para maximizar o oramento de seus
bureaux (idem: 106).
Outro aspecto que os autores destacam sobre a identificao entre a proposta
presente no Plano Diretor de constituir quase-mercados para o desenvolvimento dos
servios sociais e a defesa da expanso da analogia de mercado para a esfera poltica e,
portanto, para os servios pblicos e sociais (idem: 108) feita pela teoria da escolha
pblica.
Sendo assim, nada mais afinado com o iderio neoliberal e da escolha pblica que
a concepo terica que fundamenta o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
Vejamos, ento, para concluir a anlise da particularidade brasileira da
contrarreforma administrativa, o Plano Diretor sob o ponto de vista institucional.
A estratgia do Plano Diretor era viabilizar o ajuste fiscal e a mudana institucional
da administrao pblica, atravs de dois mecanismos.
O primeiro mecanismo estava voltado, por um lado, para a reduo do aparelho do
Estado (o que provocaria um impacto imediato nas contas pblicas), via privatizao,

terceirizao, extino de rgos e focalizao dos gastos sociais e, por outro lado, para
a centralizao e fortalecimento dos ncleos de deciso e controladores das polticas
(ncleos estratgicos).
Do ponto de vista da ordem administrativa, esse mecanismo que combina reduo
dos gastos com fortalecimento dos centros de deciso, estrutura uma ambigidade no
tratamento da burocracia.
Por um lado, a centralizao das decises realizada atravs do processo de
monocratizao da burocracia. Essa concentrao de poder se efetiva nos chamados
ncleos estratgicos do Estado. No caso da organizao administrativa do governo FHC,
esse procedimento inconteste.
Corroborando essa anlise, Borges (2001) destaca que a proposta de autonomia
do Banco Central e a Lei de Responsabilidade Fiscal configuram-se como estratgias
para consolidar essa ordem administrativa fundada na centralizao burocrtica. Pelo
lado da estratgia de reduo dos gastos pblicos, encontraremos a diminuio da
estrutura burocrtica da administrao pblica. A Emenda Constitucional n 19 e o
processo de terceirizao so expresses emblemticas dessa estratgia.
Nessa perspectiva, consolida-se o tratamento paradoxal da burocracia. Por um
lado um movimento de monocratizao burocrtica, via ncleos estratgicos e, por outro,
o esfacelamento do quadro burocrtico, via medidas de flexibilizao, voltadas para a
reduo do gasto pblico.
O trabalho de Rezende (2004) essencial para identificarmos a ligao umbilical
entre a reduo do quadro burocrtico e a finalidade do ajuste fiscal. O autor mostra que
houve grande cooperao dos ministrios econmicos com o Ministrio da Administrao
e Reforma do Estado (MARE) para reduzir os custos de pessoal da administrao pblica,
devido a sua importncia para a obteno do ajuste fiscal. De acordo com Rezende, o
MARE foi extremamente eficiente, pois, de 1995 a 1999, a despesa com pessoal passou
de 56,2% da receita corrente lquida para 39,7% e o nmero de funcionrios pblicos civis
do poder executivo caiu de 630.763, em 1995, para 536.321, em 20002.
O segundo mecanismo reorganizava a relao entre formulao e implementao
de polticas, redefinindo a relao de controle, atravs da descentralizao e
estabelecimento de critrio de performance, que seriam acompanhados via contratos de
2

Rezende (2004) no apenas menciona eficincia, como tambm qualifica como sucesso as aes empreendidas para
reduo de custos e de pessoal do quadro burocrtico. A avaliao de sucesso e a eficincia esto relacionados apenas ao
critrio econmico do ajuste fiscal; o autor em nenhum momento explicita o que est considerando como finalidade social a
ser alcanada pelo Estado e sua relao com o tamanho do quadro burocrtico e os nveis salariais atingidos. Alm disso,
como apont0am Diniz (2000) e Martins (1997), o Brasil no possui excesso de quadro burocrtico.

gesto, a partir da transformao de determinados rgos administrativos em


organizaes sociais ou em agncias executivas. Por outro lado, essa mudana
institucional tambm levaria a uma maior interao entre o poder pblico e o terceiro
setor.
Nesse sentido, na lgica do Plano Diretor, a mudana institucional visava manter a
situao de ajuste fiscal (objetivo primrio) e melhorar a eficcia e eficincia das agncias
administrativas, atravs da proposta clssica gerencialista de combinar centralizao
burocrtica (ncleo estratgico, formado pelo presidente, ministros e cpula dos
ministrios) com flexibilizao gerencial (Agncias Executivas; Agncias Reguladoras; e
Organizaes

Sociais/OS

Organizaes

da

Sociedade

Civil

de

Interesse

Pblico/OSCIP).
A anlise de Rezende (2004) sobre a implementao da reforma administrativa no
Brasil mostra como o objetivo do ajuste fiscal foi alcanado, contudo sem a efetivao da
mudana institucional em termos da descentralizao.
Dessa maneira, esses elementos gerenciais pautados na descentralizao e
flexibilizao institucional, via organizaes sociais e agncias executivas, no foram
possveis de servir lgica tradicional, mantida pelo pacto de dominao conservador do
governo FHC, pelo simples fato de sua no implementao efetiva.
No entanto, o pacto de dominao conservador exige alternativas para a
incorporao dos setores tradicionais na estrutura de poder e dominao. Assim, para
viabilizar a influncia dos setores tradicionais na ordem administrativa, atravs dos
mecanismos gerenciais de descentralizao, foram mantidos os excessivos cargos de
confiana, intensificou-se a terceirizao de servios (estratgia de contratao de
servidores perifricos e de nveis intermedirios e operacionais), foi ampliada a ao
pulverizada de programas sociais realizados em parceria com organizaes da sociedade
civil e refuncionalizou-se a liberao das emendas parlamentares3. Os recursos
disponveis para a efetivao desses mecanismos ficaram sob o controle do centro de
deciso poltica e burocrtica.
Dessa forma, a estrutura patrimonialista se altera. A determinao da lealdade
entre o senhor e o servidor se mantm, todavia a base de seu fundamento deixa de ser a

Conforme sublinha Diniz (2000: 56), a implantao de um padro gerencial, com base em mudanas de tcnicas e
procedimentos, no elimina a possibilidade da persistncia ou mesmo do reforo do intercmbio clientelista no
relacionamento do Executivo com a estrutura parlamentar-partidria. Neste sentido, mais uma vez teramos a sobrevivncia
de um sistema hbrido, desafiando a meta de uma transformao drstica do legado histrico.

tradio para ser a racionalidade economicista e o poder coercitivo e discricionrio da


burocracia monocratizada.
Nesse sentido, podemos dizer que ocorre um transformismo na ordem
patrimonialista brasileira, em que os setores tradicionais, para se manterem no poder,
aderem finalidade neoliberal de transnacionalizao radical da economia nacional e se
adquam aos novos instrumentos administrativos para viabilizar a manuteno da
dominao tradicional.

Concluso
Portanto, a ordem administrativa brasileira se reestrutura mantendo a imbricao
da burocracia com o patrimonialismo, porm num contexto de monocratizao burocrtica
e patrimonialismo em transformismo, mediado pelos mecanismos de flexibilizao
gerencial. Em relao burocracia, ocorre um tratamento ambguo, pois ao mesmo tempo
em que refora as decises burocrticas centrais em determinadas reas, esvazia a
burocracia em nome de uma descentralizao que na verdade se materializa atravs da
desresponsabilizao e privatizao das aes que deveriam ser estatais e da
constituio de quadro profissional extrapatrimonial.
Nesse sentido, divergimos da anlise que identifica a existncia de uma
trifrontalidade, baseada na presena simultnea da burocracia, patrimonialismo e
gerencialismo na administrao pblica brasileira dos anos 1990 (Nogueira, 2004).
Primeiramente, como vimos na seo anterior, o gerencialismo no pode ser considerado
um paradigma de ordem administrativa do mesmo estatuto terico do patrimonialismo e
da burocracia. Alm disso, os recursos gerenciais de flexibilizao da ordem
administrativa no possuem finalidade em si, eles so funcionais para a manuteno da
relao de dominao racional-legal e tradicional que se mantm necessrias e
imbricadas para implementar o projeto de transnacionalizao radical da economia
nacional, sob conduo do pacto de dominao conservador.
Sendo assim, esse quadro de contra-reforma do Estado e de contra-reforma
administrativa produz o estreitamento de condies para a ampliao e universalizao
de direitos e a reduo das possibilidades de construo e fortalecimento da espinha
dorsal burocrtica necessria para conduzir polticas pblicas universalistas.

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