Fundamentos d o Direito Administrativo.

J Cretella Jnior
Professor Titular de Direito Administrativo da
Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo

SNTESE: 1. Noo de fundamento. 2. Autonomia do direito

administrativo. 3. Conceito de "princpio". 4. Modalidade
de princpios. 5. Princpios fundamentais de direito administrativo. 6. A fundamentao dos institutos do direito administrativo. 7. A hierarquia. 8. A continuidade. 9. A indisponibilidade. 10. A presuno da verdade. 11. A auto-executoriedade. 12. O poder-dever. 13. A tutela administrativa.
14. A auto-tutela administrativa. 15. A igualdade dos administrados. 16. A especialidade. 17. Importncia do fundamento dos institutos. 18. Concluses.

1. Noo de Fundamento.
Assim como no campo da engenharia, h um setor denominado "engenharia de fundaes", tambm no campo do direito,
n u m dado momento de estudos e reflexes, indaga-se a respeito
do fundamento dos institutos jurdicos. Qual o fundamento
dessa ou daquela ao? Qual o fundamento deste instituto?
Procurar o fundamento de u m dado instituto do direito
indagar a respeito da respectiva proposio mandamental ou
imperativa que o informa. Os institutos do direito administrativo tm princpios bsicos ou princpios setoriais que os inform a m e isto que d autonomia a este ramo, situando-o, de modo
inequvoco, na ala do direito pblico interno.
2. Autonomia do Direito Administrativo.
O direito bloco uno e macio, cientificamente indivisvel.
N o entanto, por motivos didticos, mais do que por motivos
cientficos, bifurca-se o direito e m dois ramos ou duas alas
o direito pblico e o direito privado. Por sua vez, cada u m
desses ramos se subdivide e m setores especializados, sempre
que apresentem os seguintes requisitos: objeto prprio, mtodo
prprio, institutos prprios e princpios informativos setoriais,

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alicerce do regime jurdico especfico e peculiar, disciplinador

dos institutos.
A autonomia do direito administrativo impe-se, porque
estamos diante de u m ramo do direito pblico que tem objeto
prprio a Administrao , mtodo prprio, critrios publicsticos, trabalhados a partir do momento categorial institutos prprios, afetao, desafetao, autarquias, concesses ,
e princpios informativos prprios ou setoriais, ou seja, proposies que se encontram na base dos institutos administrativos,
legitimando-os, como, o princpio da hierarquia, o princpio da
continuidade, o princpio da indisponibilidade, o princpio da
presuno da verdade, o princpio da autoexecutoriedade, o
princpio do poder-dever, o princpio da tutela-administrativa,
o princpio da auto-tutela administrativa, o princpio da igualdade dos administrados, o princpio da especialidade.
Por ter principalmente institutos prprios e princpios informativos prprios, o direito administrativo autnomo.
3. Conceito de "Princpios".
No cabe, evidentemente, ao direito administrativo, mas
sim, filosofia, definir o que seja "princpio". Princpio u m a
proposio, orao ou sentena, que se coloca na base das cincias, informando essas m e s m a s cincias. Costumamos empregar
a palavra "princpio" e m vrios setores da atuao humana.
hbito dizer-se: aquela u m a pessoa de "princpios", ele tem
bons "princpios"; dizemos t a m b m os "princpios" da matemtica, os "princpios" da fsica.
Ora, toda cincia regida por "princpios" e a cincia do
direito t a m b m regida por "princpios". Por isso, precisamos
mostrar quais os princpios informativos de cada r a m o da cincia jurdica. Tais proposies que possibilitam a colocao
de u m setor do direito como ramo dotado de autonomia.
4. Modalidades de Princpios.
H vrios tipos de princpios e, entre as modalidades de
princpios, podemos citar o que os cientistas denominam de
onivalentes, plurivalentes e monovalentes. A estes princpios
podemos acrescentar os princpios denominados "setoriais".
E m suma, onivalentes, plurivalentes, monovalentes e setoriais.

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Toda a cincia informada por princpios. Chamam-se

princpios universais ou onivalentes os que so comuns a todas
as cincias, como os denominados princpios universais, tambm
chamados princpios lgicos, que esto presentes e m toda a
construo lgica do esprito humano. Estes princpios inform a m a prpria matriz do pensamento humano e ordenam o
prprio raciocnio e sua harmonia consigo m e s m o e com a realidade. Os princpios lgicos so: o princpio da identidade,
o princpio da contradio, o princpio do terceiro excludo e o
princpio da razo suficiente. Estes princpios informam o prprio pensamento humano, o prprio m o d o de pensar do homem,
impedindo a perplexidade, a desorientao.
O princpio da identidade pode enunciar-se do seguinte
modo: "toda coisa igual a si mesma", ou "ens est ens", ou
"o ente o ente". Exemplificando: quando eu digo " A A",
ou quando eu digo " A B e no D", isso significa que " A
igual a A e no pode deixar de ser A".
O princpio da no contradio assim se enuncia: "uma
coisa no pode ser ao m e s m o tempo A e no A". O princpio
da no contradio repele, por exemplo, como ilgico, o seguinte juzo: " O juiz no pode ser ao m e s m o tempo justo e
no justo." Este princpio da no contradio preside s construes das proposies das cincias, por informarem o prprio
pensamento humano.
O princpio do terceiro excludo assim se enuncia: "Quando duas proposies so opostas, contraditoriamente, ambas no
podem ser falsas". Assim, se eu digo que o juzo "Joo justo"
verdadeiro, o juzo oposto "Joo injusto" falso e vice-versa.
O princpio da razo suficiente assim se enuncia: "nada
existe sem que haja u m a razo para isto". o princpio que,
exposto por A B E L A R D O e por G I O R D A N O B R U N O , recebe sua mais
completa formulao por parte de Leibniz.
Os princpios plurivalentes tambm recebem o n o m e de
princpios regionais. Por exemplo, o princpio da causalidade
e o princpio da sociabilidade. O princpio da causalidade vlido para todas as cincias fsicas, m a s no vlido no mbito
das cincias culturais. O princpio da sociabilidade, ao contrrio, vlido para u m grande campo das cincias, o campo das
cincias sociais. Os princpios que abrangem determinado grupo de cincias recebem o n o m e de princpios plurivalentes.
A o lado dos princpios onivalentes e plurivalentes, existem
os chamados princpios monovalentes. Os princpios monova-

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lentes servem de fundamento a u m nico campo de enunciados.

Por exemplo: os princpios das cincias jurdicas. Qualquer
livro de direito fala dos chamados "princpios gerais do direito".
O s princpios gerais do direito so princpios monovalentes,
pois valem apenas para a cincia do direito, abrangendo, desse
modo, todos os ramos e m que se divide a cincia do direito.
Exemplo : "Ningum se excusa, alegando ignorar a lei", u m
princpio monovalente, proposio que atua no campo jurdico,
dentro do plano do dever, constituindo postulado tpico
da razo prtica jurdica. Este princpio informa todos os ram o s do direito. Ningum pode alegar a m a n h que desconhece
u m a lei penal e, por isso, a infringiu, que desconhece u m a lei civil
e, portanto, a infringiu, que desconhece u m a lei ou regulamento
administrativo, e portanto os infringiu, que desconhe u m a lei
constitucional, u m a lei do direito comercial, u m a lei do direito
tributrio, porque e m todos os campos do direito, abrangendo-os unanimemente, h os princpios monovalentes, vlidos
para toda a cincia jurdica.
Princpios setoriais so proposies que informam determinados ramos do direito: princpios setoriais do direito civil,
princpios setoriais do direito comercial e, no nosso campo,
princpios setoriais do direito administrativo. Este assunto,
ainda no foi tratado pelos autores. N o campo do direito, os
princpios setoriais so proposies diretrizes tpicas, que se
colocam nos vrios compartimentos e m que se desdobra a cincia jurdica, garantindo a validade das construes posteriores.
Temos, ento, de u m lado, os princpios do setor privado, e, do
outro, os princpios do setor pblico.
M a s , como se isso no bastasse, porque a exigncia e o
rigor dos estudos exigiu e continua exigindo divises e subdivises, encontramos princpios de todos os ramos do direito. A
ns nos interessam os princpios setoriais conhecidos pelo n o m e
de princpios informativos do direito administrativo. Sobre
esses repousa o edifcio do direito administrativo, j que eles
so seu fundamento ou pilares.
5. Princpios Fundamentais do Direito Administrativo.
So estes princpios setoriais que se erigem em princpios
fundamentais ou princpios bsicos do direito administrativo.
H princpios informativos no direito administrativo?
Quais so esses princpios, e m seus enunciados? Qual o seu
respectivo campo de aplicao?

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Quando se estuda este assunto, imediatamente se pensa

e m dois "princpios": o interesse pblico prepondera sobre o
interesse privado e, e m outro princpio, chamado princpio da
legalidade. Entretanto, n e m o princpio do interesse pblico,
n e m o princpio da legalidade, so princpios tpicos do direito
administrativo. So verdades ou proposies que poderamos
denominar de superiores aos setoriais, inferiores, porm, aos
princpios monovalentes. So princpios que informam todo o
campo do direito pblico, m a s no so tpicos do direito administrativo.
Os "cnones", "princpios" ou "fundamentos" do direito
administrativo so proposies setoriais, que se colocam na raiz
dos institutos administrativos, legitimando-os e fazendo que
eles sejam eles e no outros.
Estes princpios so dez, constituindo a cannica ou o declogo principiolgico administrativo. Sob a forma m a n d a m e n tal ou imperativa, os cnones, ou princpios setoriais do direito
administrativo, apresentam-se sob a forma de proposies, assim enunciados:
I "Os poderes das autoridades administrativas variam
na razo direta da posio ocupada na pirmide, e m movimento
ascensional, da base ao vrtice" (princpio da hierarquia).
II " O servio pblico deve ser ininterrupto, sendo interdito aos agentes pblicos qualquer iniciativa, a no ser e m
casos especialssimos, que impliquem paralisao nas atividades
estatais" (princpio da continuidade).
III " A Administrao no pode, por meio de seus agentes, dispor dos bens, n e m dos servios pblicos que lhe so afetos" (princpio da indisponibilidade dos interesses pblicos).
IV "Os atos administrativos trazem e m si a presuno
da verdade, sendo, pois, legtimos e fazendo f pblica, at
prova e m contrrio, cabendo o nus probandi a q u e m contestar-lhes tal atributo" (princpio da presuno da verdade).
V "Os atos administrativos passam a produzir efeitos,
repercutindo no mundo, assim que editados, dispensado o prvio
ttulo executrio" (princpio da auto-executoriedade).
V I "As autoridades administrativas tm o poder-dever
de tomar providncias, sempre que o interesse pblico ou o
direito subjetivo pblico do administrado esteja e m jogo" (princpio do poder-dever).
VII " A pessoa jurdica pblica matriz, baseada e m texto expresso de lei, fiscalizar os atos dos agentes da pessoa

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pblica menor, a ela vinculada, no tocante legalidade e ao

mrito dos atos editados" (princpio da tutela administrativa).
VIII "As autoridades administrativas concentraro
seus esforos no sentido do policiamento dos prprios atos editados e dos bens pblicos que lhes esto afetos" (princpio da
autotutela administrativa).
I X "Os administrados esto diante da Administrao
e m absoluto p de igualdade, vedados todos os privilgios, distines, filhotismos ou nepotismos" (princpio da igualdade
dos administrados).
X "As pessoas jurdicas pblicas administrativas devero exercer atividades apenas no sentido da consecuo do
fim especfico que tm e m mira" (princpio da especialidade)".
E m nosso livro Direito Municipal, So Paulo, 1975, p.
28-29, enunciamos estes dez princpios, referindo-os ao M u nicpio.
6. A Fundamentao dos Institutos do Direito Administrativo.
Quando se estuda assistematicamente o direito administrativo, os institutos aparecem sob u m a forma isolada, desconexa,
desarmnica. Quando, porm, se estuda o instituto de u m m o d o
cientfico, necessrio que se saiba qual a relao deste instituto com outro instituto ou com outros institutos afins e quais
as proposies ou oraes que esto na raiz desses m e s m o s
institutos. Isto o que constitui a fundamentao ou o fundamento dos institutos do direito administrativo.
Para dar u m exemplo: considerando-se, por exemplo, a
greve nos servios pblicos, ou a substituio do titular pelo vice
ou pela autoridade administrativa que lhe est mais abaixo.
Parece que se trata de institutos completamente diferentes e,
no entanto, vedada a greve nos servios pblicos e o titular
substitudo por seu inferior hierrquico imediato, conforme o
texto de lei que regular a matria, porque ambas as hipteses
se baseiam no denominado princpio da continuidade administrativa. Os servios pblicos no podem parar. A acefalia
administrativa no permitida. Portanto, os institutos do
direito administrativo tm atrs de si u m princpio fundamental: eles so alicerados e m princpios e procurar a fundamentao do direito administrativo situar-se n u m grau
mais alto nos estudos jurdicos, o que permite sair do casusmo
e, ao m e s m o tempo, integrar-se no campo da cincia do direito
administrativo.

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Estudemos agora, mais demoradamente, cada u m dos institutos do direito administrativo, luz dos princpios.
7. A Hierarquia.
A hierarquia, instituto tpico da Administrao, pode ser
definida como a relao de subordinao entre autoridades
maiores e autoridades menores, entre subordinantes e subordinados, fixando a autoridade de cada um. U m grande administrativista italiano, o clssico S A N T I R O M A N O ,
comparou com grande preciso a hierarquia a u m a
pirmide e, b e m assim, a Administrao a este slido
geomtrico. Esta a chamada pirmide hierrquica. N o vrtice ou pice da pirmide, est o chefe do executivo mximo;
na base da pirmide esto os funcionrios mais modestos da
Administrao. medida que se sobe na pirmide, os graus vo
aumentando. o que se denomina de escalonao, ascenso ou
escalonamento hierrquico, que u m a subida na pirmide administrativa. O vocbulo hierarquia composto de duas partes:
"hiers", sagrado e "arquia", poder, mostrando o vocbulo desde logo que significa "poder sagrado", "ordem sagrada". O
termo apareceu primeiramente na religio com os sacerdotes
maiores, dando ordens aos sacerdotes menores e estes, dando
ordens aos fiis. Pirmide religiosa, do hierarca, que era o
sacerdote mximo, a ordem passava pelos sacerdotes menores
e chegava at os adeptos. A s instrues desciam do alto e chegavam at base, dando unidade ao conjunto. D a religio
a hierarquia passou para o exrcito e, com Napoleo, atingiu
grande grau de perfeio. D o campo militar, passou para o
campo civil, existindo hoje e m todos os pases do m u n d o a denominada hierarquia ou hierarquia administrativa.
Qual o fundamento da hierarquia? Qual o princpio fundamental que rege este instituto do direito administrativo? A
hierarquia existe porque no pode haver ordem na Administrao, sem u m a vontade que mande e sem outras vontades que
obedeam s ordens que v m de cima. Logo, o fundamento
a prpria "ordem" e "harmonia" da unidade da Administrao.
Indaga-se: pode-se falar em hierarquia no mbito do Poder
Judicirio? E se se fala e m primeira, segunda e terceira instncia, se se fala e m instncia superior e instncia inferior, essa
referncia a "grau" ou a "gradao" no implica a existncia
de escalonamento ntido que precisamente a hierarquia?

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N o Poder Judicirio, enquanto Judicirio, no existe hierarquia. O que existe a denominada "gradao" de autoridade, estabelecida por meio de instncias ou graus de jurisdio. U m a das conseqncias da hierarquia a possibilidade
que tem o superior de praticar os atos que competem ao inferior
ou ento de dar ordens ao inferior. N a organizao por instncias, isso no se verifica, pois cada u m a funciona e m esfera
diferente da outra, e com ela incomunicvel. O Tribunal no
pode praticar atos de competncia do Juiz de primeira instncia. N o pode avocar, processar e julgar a qualquer momento
u m processo, a no ser os de sua competncia. Enfim, o Tribunal no tem a faculdade de dar ordens n e m de substituir-se
ao juiz inferior e m instncia, decidindo a causa e m lugar dele.
O Tribunal no superior hierrquico do Juiz e no pode dar
ordens ao Magistrado, na m e s m a medida e m que as autoridades
administrativas maiores do ordens s autoridades administrativas menores, dentro do Poder Executivo.
Por outro lado, dentro do Poder Judicirio, no enquanto
Judicirio, ou seja, no exerccio das funes "jdicantes", m a s
na chamada organizao administrativa do Poder Judicirio,
pode e h m e s m o hierarquia. o "quantum" de Administrao
que existe no Judicirio. Assim, o Presidente d Tribunal de
Justia pode dar ordens aos funcionrios do Tribunal: pode
conceder frias, licenas, pode demitir funcionrios, b e m como
admiti-los, m a s agora autoridade Judiciria no nas vestes
"jdicantes", m a s nas vestes de "administrador", dentro do
Poder Judicirio.
E no mbito do Poder Legislativo pode-se ou no se pode
falar e m hierarquia! Se nos sistemas bicameralistas como, no
Brasil, se fala e m Cmara "alta", que o Senado e e m Cmara
"baixa", que a Cmara dos Deputados, no haveria predominncia de u m a das Casas Legislativas sobre a outra? Os
vocbulos "alta" e "baixa" no designariam por ventura a gradao hierrquica das duas Casas do parlamento?
De modo algum. A hierarquia prpria do Poder Executivo. S no Poder Executivo, na Administrao, que existe
"hierarquia", por excelncia. N o Poder Legislativo, enquanto
Legislativo, ou seja, no exerccio das funes "legisferantes",
no h hierarquia, porque a funo do Legislativo a de "fazer
leis" e, dentro desse poder, m e s m o nos sistemas e m que h a
Cmara alta e a Cmara baixa, a Cmara alta no tem o poder
de "dar ordens" para a Cmara baixa.

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evidente que, dentro do Poder Legislativo, m a s no enquanto Legislativo e sim como organizao de sua prpria
estrutura interna, h u m a hierarquia. Esta hierarquia existe
naquilo que o Poder Legislativo tem de Administrao. N a Administrao, que o poder legislativo internamente contm, h
u m a hierarquia. Deste modo, as nomeaes que se fazem dentro
do Poder Legislativo, as demisses, as concesses de frias e licenas, so dadas pelo superior hierrquico, m a s neste caso
a autoridade do Legislativo, agora nas vestes de administrador. D o m e s m o modo, as funes das mesas no mbito legislativo. A s mesas no legislam, porque o poder de legislar cabe
ao Plenrio. C a b e m s mesas os atos de administrao, de
direo, de execuo das deliberaes tomadas e m Plenrio. Pois
bem, as relaes entre a mesa e seus subordinados, so relaes
de administrao e nesta que a hierarquia est presente, m a s
o Legislativo, enquanto legislativo, no compreende a idia de
hierarquia, que lhe estranha.
As conseqncias ou decorrncias da hierarquia so inmeras, salientando-se, entre outras, a'unidade de direo, a vigilncia do superior sobre os inferiores, a substituio do inferior
pelo superior, a reviso dos atos do inferior, a aplicao de sanes, o dever de obedincia e a resoluo dos conflitos de atribuio. Cada u m a dessas conseqncias evidente por si mesm a , m a s a resoluo dos conflitos de atribuio merece
referncia especial.
"Conflito" "luta" ou "choque de competncia" para
resolver determinada questo. Tratando-se de "conflito de atribuio", precisamos distinguir dois sistemas jurdicos, como o
do Brasil, que no admite o contencioso administrativo e os
pases como a Frana que admitem o chamado contencioso administrativo.
N o Brasil, conflito de atribuio o choque de competncia
entre dois funcionrios administrativos. Cabe a soluo desses
conflitos ao superior imediato s duas autoridades, aos dois
funcionrios e m conflito.
N a Frana, e m que h o chamado contencioso administrativo, conflito de atribuio o que ocorre entre duas ordens
diferentes: a ordem administrativa e a ordem judiciria, cabendo ao Tribunal de Conflitos dizer se a demanda deve ser
resolvida pela ordem administrativa ou pela ordem judiciria.
Por que o inferior deve obedincia ao superior? Qual
o fundamento do dever de obedincia? Por que o superior tem

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o poder e o dever de aplicar sanes aos que lhes so subordinados? Por que os atos administrativos editados por u m agente
podem ser anulados ou revogados por seu superior hierrquico?
A s respostas a essas indagaes constituem os respectivos fundamentos dos institutos da obedincia, das penalidades
administrativas, do desfazimento dos atos administrativos. D e
nada adianta estudar u m instituto do direito administrativo,
se, ao m e s m o tempo, no se indaga do seu respectivo fundamento. O fundamento a razo de ser do instituto administrativo. seu "ttulo jurdico".
D e u m m o d o geral, na hierarquia que est o fundamento para as respostas formuladas, porque "os poderes das
autoridades administrativas variam na razo direta da posio
ocupada na pirmide, e m movimento ascensional, da base ao
vrtice". Eis o princpio da hierarquia. Eis o fundamento de
cada u m dos importantes institutos diretamente ligados hierarquia administrativa.
8. A Continuidade.
A Administrao no pode parar. Os servios pblicos
devem ser ininterruptos. A pirmide administrativa comparada a u m a mquina e m motocontnuo, no podendo interromper-se sequer por u m minuto. D o contrrio, o prprio Estado ficaria paralisado.
Por que so vedadas as greves nos servios pblicos? Por
que combatida a acefalia administrativa? Por que quando o
titular se ausenta ou est impedido, o imediatamente inferior
vai substitui-lo? Qual o fundamento dos institutos jurdicos
da suplncia, da delegao e da substituio? Por que se fazem
os rodzios no servio pblico? Por que que h planto e m
diversas reparties pblicas? Por que que, e m alguns casos,
h o dever de residncia do agente pblico, o qual no pode
ausentar-se da sede na qual exerce sua atividade?
Todas essas perguntas tm u m a resposta. por causa do
princpio da continuidade. " O servio pblico deve ser ininterrupto, sendo interdito aos agentes pblicos qualquer iniciativa, a no ser e m casos especialssimos, que impliquem paralisao nas atividades estatais".
Qual o fundamento do instrumento da suplncia?
O princpio informativo da continuidade, por que o suplente deve assumir o cargo, no caso de ausncia do titular.

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9. A Indisponibilidade.
Comparando-se o direito civil e o direito administrativo,
nota-se imediatamente que toda a idia civilstica gira e m torno
do conceito de propriedade. A idia de "dominus", por assim dizer, invade todo o campo do direito privado.
Ao contrrio, o campo do direito administrativo dominado pela idia do "administrator" (administrador), ao passo
que, no direito privado, o proprietrio, com todos os seus afetos,
com toda a sua afetividade, domina, por assim dizer, os seus
bens; no campo do direito administrativo, o administrador
caracterizado pela impessoalidade, pela imparcialidade, pela
objetividade. A o passo que o "dominus" por assim dizer, u m
ser humano, o "administrador" u m corpo sem corao, e tem que ser assim, porque o administrador
o fiscal da coisa pblica. Por isso, costuma-se dizer que, no
direito privado, predomina a idia da disponibilidade e no direito administrativo, prevalece a idia da indisponibilidade.
Disponibilidade a possibilidade que tem uma pessoa de
alienar os prprios bens, vendendo-os, permutando-os, hipotecando-os, penhorando-os.
No campo do direito pblico, em que prevalece a idia da
indisponibilidade, o "administrador" no pode alienar o b e m
pblico sem que haja, como pressuposto, o procedimento imparcial, objetivo, da licitao. A indisponibilidade dos bens pblicos e dos servios pblicos impede que o "administrador"
se transforme e m "dominus".
O princpio da indisponibilidade pode ser expresso do seguinte m o d o : " A Administrao no pode, por meio de seus
agentes, dispor dos bens ou dos servios pblicos que lhe so
afetos".
Este princpio fundamenta os institutos seletivos, como os
concursos pblicos e das licitaes pblicas; institutos estes que
se fundamentam t a m b m no princpio da igualdade.
10. A Presuno da Verdade.
Atos do particular e atos do Estado constituem objeto de
cogitao da cincia do direito, consubstanciando-se e m atos
jurdicos de direito privado e e m atos jurdicos de direito pblico. O ato do particular motivado por finalidades pessoais,

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individuais (interesse, capricho, egosmo, razes de ordem afetiva as mais variadas, dio, raiva), causas de "foro interno",
que determinam a prtica de atos e a celebrao de contratos.
Toda a personalidade do h o m e m se coloca na base do ato, impelindo-o para o m u n d o exterior e atingindo as relaes jurdicas.
No direito privado, regra geral, no se levam em conta os
motivos pelos quais agiu o agente (ou, nos negcios bilaterais,
as partes), quais foram os motivos individuais, fundados ou
no, sejam ou no satisfatrios. Existe sempre u m a vontade
que se encarnou no negcio jurdico, independentemente daqueles motivos. Os motivos so elementos constitutivos do negcio
jurdico. o que impe a tutela da boa f, das outras partes
do negcio na segurana das relaes jurdicas.
Assim, ao passo que o erro na causa torna o negcio invlido porque lhe falta elemento essencial, o erro dos motivos,
, por princpio, juridicamente irrelevante. Se o agente quer
que os motivos do negcio tenham relevncia, deve transport-los para a declarao da vontade e apont-los como condies ou modos do prprio negcio. Dizemos, e m linguagem jurdica, que os atos do particular no trazem e m si a presuno
da verdade e da legitimidade.
Ao contrrio do ato do particular, o ato do agente pblico
impulsionado por motivos de ordem pblica. O fim de todo
ato administrativo o interesse pblico que o ato pretende atingir. viciado o ato quando os motivos ou fins so "pessoais"
ou "individuais" Toda a atividade administrativa, traduzida
e m manifestaes concretas do poder pblico, por meio dos
atos administrativos, informada por u m princpio bsico que,
no amparado embora por nenhum texto preciso e formal, se
faz sentir a todo o instante o agente dotado de competncia
no deve agir a no ser em vista de fins de interesse geral.
N e n h u m ato da Administrao deve ser impulsionado por animosidades pessoais, interesses privados, caprichos ou vaidades.
Se, no direito privado, no interessa a psicologia do autor do
ato, no campo do direito pblico relevante a psicologia do administrador e, se este momento de interioridade puder ser devassado e provado, o resultado da pesquisa vai ter conseqncias maiores ou menores sobre a prpria validade da medida
ou providncia tomada.
A verdade ou veracidade, bem como a legitimidade, so
traos que caracterizam a Administrao. Pressentindo a importncia do fim na legitimidade do ato administrativo, M A U R I -

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CE H A U R I O U procurou relacionar a obrigao de sua observncia,

no apenas a u m conceito de legalidade, m a s ao que chamou de
moralidade administrativa. A situao do particular e da Administrao ao praticar atos jurdicos b e m diversa.
"Sabe-se que o particular pode cometer muitas vilanias,
contornando a lei; o m e s m o aconteceria com os administradores, se deontologia profissional da Administrao no se
acrescentasse a lei, do m e s m o modo que a moral vulgar est
presente no esprito do particular. A noo de excesso de poder
assim muito mais extensa do que a de legalidade. Corresponde moral, que mais extensa que o direito" ( M A U R I C E H A U RIOU, La jurisprudence administrative, 1929, v. II, p. 375).
Informaes, pareceres, atestados e relatrios da Administrao trazem e m si a presuno da verdade. O ato administrativo foi durante muito tempo considerado como autntico,
ou seja, como merecedor de f, enquanto no for argdo de
falso, no que diz respeito sua data e enunciaes. Supe-se
at prova e m contrrio, que u m atestado fornecido por departamentos da Administrao autntico na forma e no contedo.
A o m e s m o tempo, quer os atos, meros "atos da Administrao",
operaes materiais, quer os "atos administrativos", propriamente ditos, gerais ou especiais, trazem, e m si, tambm a
presuno da legitimidade ou da legalidade.
"Veracidade" no se identifica com "legitimidade". U m
ato pode ser verdadeiro e ilegtimo, isto , com dados materiais
corretos e m desacordo com o texto legal. A o contrrio, pode
ocorrer a edio de ato formalmente legtimo, m a s com dados
materiais que no correspondam realidade: erro de data, erro
de peso, erro de medida.
Sob a forma de proposio, o princpio da verdade e da
legitimidade dos atos administrativos, pode ser expresso do
seguinte m o d o : "Os atos administrativos trazem e m si a presuno da veracidade e da letigimidade, sendo pois verdadeiros
e legtimos at prova e m contrrio, cabendo o nus da prova
a quem lhes contestar tais atributos".
11. A Auto-Executoriedade.
As decises da Administrao, decorrentes de sua potestas
imperii so auto-executveis. A posio privilegiada da Administrao diante do administrado confere-lhe a faculdade excepcional de colocar e m execuo, com os prprios meios de que
dispe, os atos administrativos editados, sem a necessidade pr-

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via de submeter tais pronunciamentos apreciao da autoridade judiciria. nisso que consiste a denominada auto-executoriedade do ato administrativo, t a m b m conhecida pelos
nomes de privilgio da ao de ofcio, privilgio da execuo
prvia, privilgio do prvio, ou privilgio do preliminar (Privilge du pralabre).
Os atos administrativos so auto-executveis. Auto-executrio o ato administrativo que passa a ter eficcia imediatamente, que obriga por si, independentemente de sentena judicial. A esta prerrogativa ou privilgio que a executoriedade
deve a Administrao a faculdade de colocar-se e m situao de
vantagem diante do particular na prossecuo do interesse pblico. A posio da Administrao u m a posio vertical ao
contrrio da posio nivelada ou horizontal que u m particular
assume diante de outro particular. Pela auto-executoriedade,
o ato adquire fora motriz especial que o impe diante do particular, independentemente de nova definio de direitos. A s
decises administrativas, que expressam a vontade do poder
pblico, traduzida e m atos administrativos, entram e m ao,
produzem efeitos imediatos, unilateralmente, sem a consulta ao
particular ou ao ttulo expedido por autoridade judiciria.
A faculdade de exigir coativamente a observncia dos prprios atos deriva do conceito de potestade pblica, sendo-lhe
inerente. S e m tal prerrogativa, o interesse pblico ficaria equiparado e, por vezes, preterido diante do interesse privado, ao
m e s m o tempo e m que a vontade do Estado seria inoperante e
incua.
O carter pblico de potestas administrativa matiza o ato
executrio, dando-lhe fora necessria para atuar, realizando
aspirao de parte considervel da coletividade, da qual o Estado intrprete e guardio.
N o extraordinrio campo do poder de polcia, explicitado nos diversos ramos e m que se desdobra a polcia administrativa, a auto-executoriedade aparece com toda sua fora,
legitimando as providncias rpidas do Poder Executivo,
quando edita atos administrativos e imediatamente os faz atuar
no m u n d o jurdico.
Sob a forma de princpio, o "privilgio do preliminar" ou
da "auto-executoriedade" do ato administrativo assim se expressa: " O ato administrativo entra e m execuo, assim que
editado pela autoridade competente, sem a necessidade do respectivo ttulo hbil prvio, expedido pelo Poder Judicirio."

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12. O Poder-Dever
Todo administrador , em princpio, o fiscal da coisa pblica. Por isso "as autoridades administrativas tm o poder-dever de tomar providncias, sempre que o interesse pblico
ou o direito subjetivo pblico do administrado esteja e m jogo".
Eis, sob a forma principiolgica, a proposio que encerra o
princpio do poder-dever.
e m virtude deste princpio que toda autoridade que tenha
cincia de u m a irregularidade administrativa obrigada a
denunci-la, providenciando para que se instaure o respectivo
processo administrativo, ou, pelo menos n u m momento preliminar, a sindicncia administrativa.
13. A Tutela Administrativa.
O vocbulo tutela realmente tomado do direito civil, mas,
acrescentando-se-lhe o atributo administrativa, temos novo instituto, pertencendo exclusivamente ao direito administrativo e
que se denomina tutela administrativa.
N o se trata de mera "transposio" de institutos, como
quiseram alguns, ao criticar essa expresso. Trata-se de u m instituto completamente diferente, embora se tenha adotado a
terminologia do direito civil com o acrscimo do adjetivo "administrativo". E m que consiste a tutela administrativa? A s pessoas jurdicas pblicas, polticas, maiores, de existncia necessria podem, no s administrar, como legislar. E tm a capacidade genrica. Pois bem, essas pessoas jurdicas pblicas
maiores podem dar origem, mediante texto expresso de lei, a
entidades menores, que so, por exemplo, as autarquias administrativas. Criada u m a autarquia, que u m a pessoa jurdica
pblica no-poltica, m a s administrativa, esta autarquia no
autnoma. Por isso mesmo, ela autrquica. N o pode "legislar", m a s pode "administrar". M a s no se rompe o cordo
umbelical entre a entidade maior e a entidade menor, e precisamente isso que constitui a denominada tutela administativa.
Tutela administrativa a vigilncia constante, m a s sempre
prevista por u m texto legal que as autoridades da pessoa jurdica pblica maior exercem sobre os atos administrativos editados pelos dirigentes das entidades autrquicas, controlando-lhes a oportunidade, a convenincia e a legalidade. Sob a forma
de princpio, temos a seguinte proposio: " A pessoa jurdica
pblica matriz, baseada e m texto expresso de lei, fiscalizar

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os atos dos agentes da pessoa jurdica pblica menor, a ela

vinculada, no tocante legalidade e ao mrito" (princpio da
tutela administrativa).
14. A Autotutela Administrativa.
A autotutela administrativa o controle da Administrao
sobre si mesma. Esse controle recair ou (a) sobre os prprios
atos administrativos editados, ou (b) sobre as operaes administrativas que se denominam tambm atos materiais da
Administrao ou atos administrativos e (c) sobre os bens
pblicos.
u m autopoliciamento que recai "sobre atos" ou "sobre
bens" e exercido pela prpria pessoa jurdica pblica. Sob
a forma de princpio, diremos o seguinte: "As autoridades administrativas concentraro seus esforos no sentido do policiamento dos prprios atos editados e dos bens pblicos" (princpio da autotutela administrativa).
15. A Igualdade dos Administrados.
Assim como todo cidado igual perante a lei, num sentido
mais restrito, todo administrador tem os mesmos direitos diante
da Administrao, diante dos cargos pblicos, diante das vantagens que a Administrao oferece a todo cidado e, e m particular, ao administrado, na relao jurdico-administrativa.
"Os administrados esto diante da Administrao e m absoluto p de igualdade, vedados todos os privilgios e distines"
(princpio da igualdade dos administrados).
Por isso, quando se pretende preencher u m cargo no funcionalismo, existe o denominado concurso pblico. D o m e s m o
m o d o quando a Administrao quer comprar, vender ou contratar servios, existe o procedimento preliminar da licitao, antigamente chamado de concorrncia pblica. Isto por que? Para
preservar a moralidade administrativa, a justia administrativa, estabelecendo o mais absoluto p de igualdade entre os
concorrentes.
16. A Especialidade.
Ao passo que as pessoas jurdicas pblicas maiores,
polticas, de existncia necessria, tm u m a competncia denominada "genrica", ou seja, elas podem gerir todo e qualquer

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tipo de servio pblico, as entidades menores ou entidades autrquicas so caracterizadas pela denominada "especialidade",
ou seja, por u m a competncia especfica. Precisamente por isso
que se criam as autarquias, porque daquela competncia maior
se tiram algumas competncias menores ou especficas e se
entregam essas competncias s autarquias. A autarquia u m a
pessoa jurdica pblica. u m servio pblico descentralizado,
com especialidade, com fim prprio, com objetivos especficos.
Por isso que se diz que as autarquias so informadas pelo
princpio da especialidade. E m decorrncia desse princpio,
por exemplo, as autarquias no podem "desviar" ou "alterar"
suas finalidades, porque isso iria de encontro ao denominado
princpio da especialidade.
Eis porque u m a entidade autrquica no pode receber "doao" ou "legado" se isso implicar alterao de suas finalidades.
A "doao" ou "legado" ser anulada ou nula de pleno direito.
Costuma-se dizer que u m a entidade de ensino jurdico no
pode, por exemplo, tendo a forma autrquica, receber doao
para que nela se instale hospital. N o entanto, se se tratar de
entidade de ensino mdico, pode-se ainda argumentar que o hospital pode ser criado, porque h relao estreita entre o ensino
de medicina e o hospital, sendo m e s m o o hospital o laboratrio
onde estudantes e professores poderiam aplicar aquilo que fosse
ensinado, discutido na sala de aula.
Sob a forma de princpio, podemos dizer que a proposio
que estamos dando agora, pode ser apresentada da seguinte
forma: "As pessoas jurdicas pblicas administrativas, por
exemplo, as autarquias, devero exercer atividades, apenas no
sentido da consecuo do fim especfico que tm e m mira"
(princpio da especialidade).
17. Importncia do Fundamento dos Institutos.
Em ltima anlise, fundamento a "razo de ser de qualquer coisa" e fundamento jurdico a "razo de ser do instituto
jurdico". O direito positivo de u m determinado pas baseado
e m princpios. Esses princpios formam, como dissemos, a
principiologia jurdica ou a cannica jurdica: u m instituto,
ou vrios institutos, repousam sobre os respectivos fundamentos e os fundamentos adquirem particular relevncia nos diversos ramos e m que se desdobra a cincia jurdica. O fundamento
d o porque do instituto: sua razo econmica, jurdica, social,

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moral ou filosfica. E o fundamento jurdico d a razo de ser

jurdica do respectivo instituto.
Da, a importncia deste tema fundamentos do direito administrativo, ou seja, os pilares sobre os quais se ergue todo o
edifcio do direito administrativo. N o h u m s instituto do
direito administrativo, que no seja alicerado, baseado ou fundamentado e m determinadas proposies informativas.
No queremos dizer que estes dez princpios enunciados
constituam "todos" os princpios do direito administrativo, m a s
queremos dizer que esses princpios so os princpios bsicos
ou fundamentais.
18. Concluses.
No estudo dos princpios do direito administrativo, cumpre
ter e m mente as consideraes de G A S T O N J Z E , quando adverte
o pesquisador para que "no abuse dos raciocnios puramente
lgicos, rigorosamente deduzidos de mximas jurdicas correntes. A s mximas e solues puramente lgicas dela deduzidas,
so, sem dvida, muito sedutoras pela simplicidade, rigor e preciso matemtica de que se revestem. N o entanto, os raciocnios, exclusivamente dedutivos e lgicos, so muito perigosos.
O jurista no tem de resolver problemas de matemtica pura,
m a s problemas sociais eminentemente complexos, devendo esforar-se por conciliar os diversos interesses e m conflito, conseguindo desse modo a manuteno da paz social. Eis o que
o jurista nunca deve deixar de levar e m considerao. Muitas
vezes, o raciocnio lgico e matemtico leva a aplicar u m problema complicado na frmula obtida para u m a hiptese muito
mais simples e ainda, s vezes, completamente diversa. O raciocnio puramente lgico o inimigo das conciliaes, das transaes indispensveis para a manuteno da paz social e, portanto, do b o m funcionamento dos servios pblicos. Quando
a aplicao lgica de u m a m x i m a jurdica conduz a conseqncias socialmente prejudiciais, isso freqentemente a
melhor prova de que a m x i m a foi invocada de maneira abusiva. Nunca demais repetir que o direito no u m jogo do
esprito, u m exerccio de lgica para tericos de gabinete.
Trata-se, antes de tudo, de encontrar solues prticas para
u m problema social, conciliando, do m o d o mais adequado possvel^ os interesses opostos. U m a soluo jurdica deve ser
valorizada na medida e m que contribui para a manuteno da
paz social. U m a teoria jurdica apreciada, antes de mais nada,

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pelas conseqncias sociais" ( G A S T O N J Z E , Princpios generles dei derecho administrativo, ed. Argentina, 1949, v. II,
parte 2.a, p. 316).
C o m o se depreende da exposio feita, os princpios do
direito administrativo so realidade incontestvel, concretizando-se ou e m proposies sem forma estereotipada, designando-se, neste caso, pelo prprio n o m e do princpio, ou concretizando-se e m proposies de tal m o d o petrificadas que se expressam
com as mesmas frmulas latinas sob as quais j vinham revestidas, no direito comum. Por fim, neste estudo que fazemos,
cumpre aludir ao adagirio principiolgico administrativo, citado de m o d o assistemtico na obra dos autores e merecedor de
tratamento sistemtico, cientfico, integrando para sempre o
embasamento filosfico da disciplina e garantindo a unidade
das grandes estruturaes dos institutos, b e m como o traado rgido do regime jurdico pblico de cada construo
empreendida.
interessante ainda no direito administrativo notar-se
que ele est atingindo a fase da maturidade. Podemos, sob esse
aspecto, observar que diversos princpios so apresentados sob
a forma latina "patere legem, q u a m fecisti" (suporta a lei que
fizeste), "audi alteram partem" (ouve a outra parte), "non
bis in idem" (no duas vezes pela m e s m a coisa, ou seja, no
seja punido o funcionrio duas vezes pela m e s m a falta), "de
minimis non curat praetor" (o pretor no cuida de bagatelas),
"nemo auditur allegans turpitudinem suam" (ningum deve
procurar excusar-se alegando o prprio erro).
Deste modo, temos aqui uma verdadeira srie de provrbios latinos, que podem ser aplicados no s no direito pblico
e m geral, como tambm, no prprio direito administrativo.