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MINISTRIO PBLICO FEDERAL

PROCURADORIA DA REPBLICA NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

EXCELENTSSIMO SENHOR JUIZ FEDERAL DA 10a VARA FEDERAL


CVEL DA SUBSEO JUDICIRIA DO RIO DE JANEIRO.

Autos n.o 0002039-10.2014.4.02.5101 (Ao Civil Pblica)

O MINISTRIO PBLICO FEDERAL, pelos Procuradores


da Repblica infra-assinados, inconformado com a r. sentena de fls. , que
julgou extinta a presente ao civil pblica, sem julgamento do mrito, com
fundamento no art. 295, inciso I, e pargrafo nico, inciso III, do Cdigo de
Processo Civil, vem tempestivamente interpor o presente

RECURSO DE APELAO
pelas razes abaixo aduzidas.
Termos em que,
P. Deferimento.
Rio de Janeiro, 11 de fevereiro de 2015.

SERGIO GARDENGHI SUIAMA


Procurador da Repblica

MINISTRIO PBLICO FEDERAL


PROCURADORIA DA REPBLICA NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

10a Vara Federal Cvel da Subseo Judiciria do Rio de Janeiro


Autos n.o 0002039-10.2014.4.02.5101 (Ao Civil Pblica)
Autor: MINISTRIO PBLICO FEDERAL
Rus: UNIO FEDERAL e CONCESSIONRIA CCR PONTE

RAZES DE APELAO

Egrgio Tribunal,
Colenda Turma.

A jurisdio constitucional, como elemento sistmico auto-reproduzido, refora a dupla


dimenso constitucional, de norma e de regio de interaes, lanado os seus sensores
aos vrios mundos, sobretudo da poltica, da moral e da economia, para captar as
inquietaes e demandas que sero, no seu retorno as formas jurdicas, traduzidas nas
pginas dos processos e contenciosos constitucionais.
A argumentao jurdica d, assim, margem ao ingresso ou reproduo dos reclamos do
exterior, muito embora tenha de arcar com os pressupostos de uma orientao discursiva
que transcende a meros excertos de autoridade. Resulta, enfim, na institucionalizao da
ordem constitucional no percurso histrico, com o apelo a elementos da tradio do povo,
em sntese com os componentes das necessidades atuais e com as pontes que se
remetem ao futuro.
(Jos Adrcio Leite Sampaio, A Constituio Reinventada)

O Ministrio Pblico Federal ajuizou em 05 de fevereiro


de 2014, a presente ao civil pblica na qual postula a concesso de tutela
jurisdicional para o fim de condenar as Recorridas UNIO FEDERAL e
CONCESSIONRIA CCR PONTE obrigao de fazer consistente em
suprimir a referncia ao nome do ex-presidente Artur da Costa e Silva dos
registros e sinalizaes da Ponte Rio-Niteri.

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Em fundamentada sentena, o juzo a quo extinguiu a


ao proposta, sem julgamento do mrito, por considerar o pedido
juridicamente impossvel. De acordo com o eminente magistrado a quo, a
postulao do MPF veicula uma deciso poltica que deve ser tomada pela
sociedade coletivamente, atravs de sua participao direta e de seus
representantes no Legislativo, sob pena de ofensa ao art. 2o da Constituio
Federal de 1988. Para o juzo de 1o grau, a sociedade que cabe julgar,
em ltima anlise e que ela construtora e beneficiria da memria
nacional se o ex-Presidente Costa e Silva prestou, ou no, relevante
servio Nao.
Com a devida vnia, a sentena merece reforma. Com
efeito, diversamente do que julgou o magistrado a quo, o pedido de tutela
jurisdicional veiculado na inicial no apenas juridicamente possvel, como
integra o mbito do controle jurisdicional de validade das leis de efeitos
concretos e atos administrativos. Seno vejamos.
1. O Pedido Juridicamente Possvel.
Inteira razo assiste ao ilustre magistrado de 1o grau,
quando assevera que as questes polticas (...) devem ficar de fora do
julgamento judicial. Ocorre, contudo, que esta ao coletiva no veicula,
de nenhum modo, questo afeta unicamente esfera das decises
polticas.
Com efeito, como bem leciona Seabra Fagundes em sua
obra clssica sobre o controle dos atos administrativos pelo Poder Judicirio,
para que um ato administrativo seja considerado estritamente poltico
(e, portanto, insuscetvel de controle jurisdicional), h de conter
medida de fins unicamente polticos (finalidade) e, ao mesmo tempo, h
de circunscrever-se ao mbito interno do mecanismo estatal, e, se o
exceder, no deve alcanar direitos explicitamente reconhecidos1:
O procedimento deixa de ser unicamente poltico quando, no
obstante ter no ato poltico a sua origem, seguido de
medidas que afetam direitos expressamente amparados
pela ordem jurdica. E ento, desaparece a impossibilidade do
controle O Judicirio levado, embora indiretamente, ao
exame do ato poltico.2
1 Seabra Fagundes, O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio, Rio de

Janeiro, Forense, 2006, pp. 198-199.


2 Idem, pp. 201-202.

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Como nota Jos Adrcio Leite Sampaio, j em 1895, o


STF afirmou a teoria do controle judicial de constitucionalidade das leis e
atos dos demais poderes: O Poder Judicirio no exerce funes prprias
do executivo, como nomear, demitir ou reintegrar empregados pblicos;
somente lhe compete, nos termos da lei, verificada a ilegalidade do ato
arguido, anul-lo, no todo ou em parte, para o fim de assegurar os direitos
do autor (STF, Pleno. Ap. Cvel, 175, Jurisprudncia, 1896, pp. 185-189).
Assim, para o constitucionalista, uma questo seria exclusivamente
poltica se e somente se estiver afeta, constitucional e privativamente,
a um outro Poder (questo meramente ou exclusivamente poltica), no
havendo uma prefixao jurdica de seu contedo, convenincia e
oportunidade, e se no violar direitos individuais.3
No caso em litgio, o pedido veiculado na inicial dirigese supresso do nome do ditador Artur da Costa e Silva nos registros
e sinais de trnsito da Ponte Rio-Niteri (obrigao de fazer dirigida
Unio e concessionria da Ponte). Conforme ser adiante aduzido, a
manuteno da designao conferida ponte federal no ano de 1970
implica em desvio de finalidade e violao permanente da dignidade
humana, da cidadania, dos valores democrticos e do direito verdade
e memria sobre a histria do perodo ditatorial; da a propositura da
ao.
fundamental ressaltar que a ao no postula que o
Poder Judicirio designe o bem pblico com o nome desta ou daquela
personalidade (v.g., Herbert de Souza ou Tom Jobim ou Ulisses
Guimares) deciso, esta sim, pertencente esfera de discricionariedade
poltico-legislativa (ou sociedade, referida na sentena) mas tosomente que, no mbito do controle jurisdicional dos atos
administrativos e leis de efeitos concretos, seja declarada a ilegalidade
da norma em decorrncia: a) do desvio de finalidade do ato, consistente
na promoo da figura de autoridade notoriamente comprometida com
graves e sistemticas violaes de direitos humanos; b) da norecepo, pela Constituio de 1988, da Lei Federal 5.595/70, que
denomina, supletivamente, a Ponte Rio-Niteri de Presidente Costa e
Silva, face incompatibilidade do ato com os valores democrticos,
com a dignidade humana e a cidadania, bem como o direito
fundamental coletivo memria e verdade.
2. Desvio de finalidade do ato impugnado.
3 Jos Adrcio Leite Sampaio, A Constituio Reinventada pela Jurisdio Constitucional,

Belo Horizonte, Del Rey, p. 320.

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A lei de regncia a respeito da matria aqui impugnada


Lei Federal 6.682/79, estabelece que:
Art. 1 As estaes terminais, obras-de-arte ou trechos de via
do sistema nacional de transporte tero a denominao das
localidades em que se encontrem, cruzem ou interliguem,
consoante a nomenclatura estabelecida pelo Plano Nacional de
Viao.
Pargrafo nico. Na execuo do disposto neste artigo ser
ouvido, previamente, em cada caso, o rgo administrativo
competente.
Art. 2 Mediante lei especial, e observada a regra
estabelecida no artigo anterior, uma estao terminal, obra-dearte ou trecho de via poder ter, supletivamente, a
designao de um fato histrico ou de nome de pessoa
falecida que haja prestado relevante servio Nao ou
Humanidade.

Verifica-se da redao do art. 2o da Lei que a finalidade


da norma autorizativa como intuitivamente j se supunha a respeito da
denominao dada a qualquer monumento ou via pblica federal
homenagear quem haja prestado servio relevante Nao ou
Humanidade.
A expresso servio relevante Nao ou
Humanidade veicula evidente conceito jurdico indeterminado. A
respeito do assunto, vale lembrar a digresso de Celso Antnio Bandeira de
Mello feita em seu Discricionariedade e Controle Jurisdicional. Para o
eminente administrativista, a Lei, ao descrever situaes fticas,
frequentemente emprega expresses que recobrem conceitos algo fluidos,
algo imprecisos, tambm chamados de vagos ou indeterminados4. Nestes
casos, diz-se que h discricionariedade porque cabe a interferncia de um
juzo subjetivo do administrador no que se refere determinao ou
reconhecimento da situao ftica ou da finalidade do ato.
O
reconhecimento
da
discricionariedade
administrativa diante de conceitos jurdicos indeterminados, contudo,
no implica em afirmar que a margem de liberdade do administrador
ilimitada ou que o ato insuscetvel de controle jurisdicional:
4 Celso Antnio Bandeira de Mello, Discricionariedade e Controle Jurisdicional, p. 17.

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Com efeito, em primeiro lugar, temse que aceitar


logicamente, por uma irrefragvel imposio racional que
mesmo que os conceitos versados na hiptese da norma ou
em sua finalidade sejam vagos, fluidos ou imprecisos, ainda
assim tem algum contedo determinvel, isto , certa
densidade mnima, pois, se no o tivessem, no seriam
conceitos e as vozes que os designam sequer seriam palavras.
(...) Logo, se tem que aceitar, por irrefragvel imposio lgica
que, mesmo que vagos, fluidos ou imprecisos, os conceitos
utilizados no pressuposto da norma (na situao ftica por ela
descrita, isto , no motivo legal) ou na finalidade, tem algum
contedo mnimo indiscutvel. De qualquer deles se pode
dizer que compreendem uma zona de certeza positiva, dentro
da qual ningum duvidaria do cabimento da aplicao da
palavra que os designa e uma zona de certeza negativa em
que seria certo que por ela no estaria abrigada. As dvidas
s tem cabida no intervalo entre ambas.5

Ainda mais radical, em favor do controle jurisdicional dos


atos fundados em conceitos jurdicos indeterminados, a posio de
Gustavo Binenbojm, para quem:
O ato discricionrio pressupe um poder de escolha do
administrador, que, diante de uma situao concreta, pode
optar por um ou outro resultado de acordo com sua
convenincia e a melhor oportunidade. Tal resultado pode (i) j
estar previsto na norma de competncia, havendo, nesse caso,
a opo por uma soluo A, B, ou C (discricionariedade de
escolha); ou (ii) pode ser de livre escolha do administrador que
se mantm vinculado, apenas, pela finalidade estabelecida na
lei (discricionariedade da deciso).
J
os
atos
fundados
em
conceitos
jurdicos
indeterminados no so fruto de uma opo do
administrador. Se que h uma eleio, esta do prprio
legislador, que escolheu o uso de termos vagos e conceitos
imprecisos, sendo que a sua aplicao resolve-se com a
interpretao de seu sentido. Mais precisamente, a aplicao
de um conceito jurdico indeterminado passa por duas
operaes lgicas: a interpretao abstrata do conceito
(Auslegung) e a sua sobreposio ao caso concreto por via
da subsuno deste hiptese da norma (Anwendung). (...)
Conforme Almiro do Couto e Silva, os conceitos jurdicos
indeterminados esto insertos no suporte ftico-legal e os
problemas com eles relacionados resumem-se todos ou
5 Idem, pp. 28-29.

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pelo menos predominantemente interpretao da regra


jurdica, diferentemente do que se passa com o poder
discricionrio, que se constitui num poder de eleio da
consequncia ou do efeito jurdico.
Destarte, como a aplicao do conceito jurdico
indeterminado dar-se- atravs de um juzo de
interpretao, ser possvel o controle jurisdicional dos
atos administrativos em tais conceitos fundados. Mais uma
vez com Almir do Couto e Silva, os conceitos jurdicos
indeterminados so, em princpio, suscetveis de exame
judicial quanto correo ou incorreo de sua aplicao,
ou da sua subsuno do caso concreto no preceito
abstrato, pois logicamente s haver uma nica aplicao
certa. A interpretao abstrata dos conceitos jurdicos
indeterminados dar-se-, de um modo geral, com o uso de
juzos objetivos formulados com base numa tcnica jurdica.
Assim, o carcter inicialmente tcnico do conceito
utilizado pela lei no s impede, como no dispensa a sua
leitura jurdica, e logo, a leitura do juiz.6

Reconhece-se, claro, em favor dos rgos


administrativos do Estado, a existncia de uma rea de apreciao (...) ou a
impossibilidade de o Judicirio substituir a deciso tomada pela
Administrao Pblica ao eleger uma das vrias solues sustentveis
(Vertretbaren) ou razoveis, como pretende Ule, pois em todas essas
situaes teria a Administrao Pblica o que Hans Julius Wolf chama de
prerrogativas de avaliao. Porm, tal rea de apreciao no engloba,
no caso, todo o universo de pessoas, pois se assim fosse, o prprio
emprego do conceito indeterminado servio relevante Nao seria intil.
Considerem Vossas Excelncias, se seria incabvel o
controle jurisdicional sobre a escolha do nome Adolf Hitler para designar
um bem federal, feita por legislador no mbito da competncia que lhe foi
outorgada pela Lei 6.682/79.
Por certo que no!
que as atrocidades cometidas pelo ditador nazista
certamente no permitem inclui-lo na categoria de pessoas que prestaram
servios relevantes Nao ou Humanidade, tal como exigido pela Lei.
Celso Antnio Bandeira de Mello, em artigo sobre a
imprescritibilidade dos crimes de tortura cometidos durante a ditadura
6 Nota de atualizao doutrinria in Seabra Fagundes, op. cit., p. 192.

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brasileira, sublinha a necessidade de se interpretar um texto normativo


antigo cujos efeitos devam ocorrer no presente segundo os princpios
jurdicos vigentes:
Acresce-se que nenhuma interpretao pode fazer tabula
rasa dos princpios gerais de direito vigentes. que estes,
como disse Eduardo Garcia de Enterria, son una condensacin
de los grandes valores jurdicos materiales que constituyen el
substractum del ordenamiento y de la experiencia reiterada de
la vida jurdica. No consisten, pues, en una abstracta e
indeterminada invocacin de la justicia o de la conciencia moral
o de la discrecin del juez, sino, ms bien, en la expresin de
una justicia material especificada tcnicamente en funcin de
los problemas jurdicos concretos y objetivada en la lgica
misma de las instituciones.
Nas palavras de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello: tais
princpios se infiltram no ordenamento jurdico de dado
momento histrico ou traduzem o mnimo de moralidade que
circunda o preceito legal, latente na frmula escrita ou
costumeira, so as teses jurdicas genricas que informam o
ordenamento jurdico-positivo do Estado, conquanto no se
achem expressadas em texto legal especfico. Pode-se, vista
das lies transcritas, concluir que princpios gerais de direito
so vetores normativos subjacentes ao sistema jurdicopositivo, no porm como um dado externo, mas como uma
inerncia da construo em que se corporifica o ordenamento.
Sendo assim, parece bvio que jamais se poderia interpretar
um texto normativo, atual ou antigo, mas cujos efeitos devam
ocorrer no presente, prescindindo das imposies resultantes
dos princpios gerais de direito residentes em dado sistema
jurdico. Ora, entre os princpios jurdicos atualmente vigentes
em todo o mundo ocidental, est, sem a menor dvida
possvel, o do respeito dignidade da pessoa humana e o da
abominao tortura. 7

A ponderao do eminente administrativista aplica-se


interpretao da lei ora impugnada. Da porque a perpetuao de
homenagens pblicas a perpetradores de graves violaes de direitos
humanos tal como a contida na preservao do nome de Costa e Silva em
uma ponte federal - absolutamente incompatvel com os princpios da
Constituio democrtica de 1988.
7 Celso Antnio Bandeira de Mello, Imprescritibilidade dos crimes de tortura in Ins

Virgnia Prado Soares e Sandra Akemi Shimada Kishi, (orgs.), Memria e Verdade: a justia
de transio no Estado Democrtico brasileiro, Belo Horizonte: Editora Frum, 2009, p.137.

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Alis, as crueldades nazistas e a possibilidade de


valorao desses atos repulsivos, que afrontam a cultura dos direitos
humanos e violam a memria coletiva, j foram objeto de considerao pela
mais alta Corte brasileira, no clebre caso Ellwanger. Nele, esto fixadas as
premissas que servem para a interpretao do caso agora trazido a juzo.
Confira-se:
Existe um nexo estreito entre a imprescritibilidade, este tempo
jurdico que se escoa sem encontrar termo, e a memria, apelo
do passado disposio dos vivos, triunfo da lembrana sobre
o esquecimento. No Estado de direito democrtico devem ser
intransigentemente respeitados os princpios que garantem a
prevalncia dos direitos humanos. Jamais podem se apagar da
memria dos povos que se pretendam justos os atos repulsivos
do passado que permitiram e incentivaram o dio entre iguais
por motivos raciais de torpeza inominvel.
A ausncia de prescrio nos crimes de racismo justifica-se
como alerta grave para as geraes de hoje e de amanh, para
que impea a reinstaurao de velhos e ultrapassados
conceitos que a conscincia jurdica e histrica no mais
admitem8.

Do mesmo modo, a lembrana e a homenagem atuao


de Artur da Costa e Silva, enquanto presidente de um regime ditatorial,
ferem o direito verdade e formao da memria coletiva para a presente
e as futuras geraes. Para usar os termos constantes do acrdo supra
citado e a aceitao, pelo Judicirio, da permanncia da homenagem
indevida em importante bem pblico, importa em renovao/aceitao de
conceitos ultrapassados, totalmente contrrios conscincia jurdica e
histrica que permeiam o nosso regime democrtico.
Convm transcrever, ainda, excerto do posicionamento do
Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADPF 153, no qual afirmada a
inaplicabilidade da Lei de Anistia de 1979 em demandas de natureza civil.
Nesta ADPF, em quatro dos sete votos favorveis manuteno da Lei de
Anistia, destacou-se o direito da sociedade e das vtimas de saber o que
aconteceu durante a ditadura militar:
[] Ao contrrio do que comumente se afirma, de que anistia
esquecimento, o que aqui se tem situao bem diversa: o
Brasil ainda procura saber exatamente a extenso do que
aconteceu nas dcadas de sessenta, setenta e incio da
8 STF - HC 82.424/RS, Rel. para o acrdo Min. MAURCIO CORRA, Pleno, unnime, j.

17/09/03, DJ 19/03/2004.

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dcada de oitenta (perodo dos atentados contra o Conselho


Federal da OAB e do Riocentro), quem fez, o que se fez, como
se fez, por que se fez e para que se fez, exatamente para que,
a partir do que venha a ser apurado, ressalva feita questo
penal nos crimes polticos e conexos, em relao aos quais
prevalece a lei n. 6683/79, se adotem as providncias
administrativas e jurdicas adequadas.
[]
E tal conhecimento no despojado de consequncias,
porque o que se anistiou foi apenas e no pouco - em
termos de direito penal, no de responsabilidade do Estado,
que haver de para tanto ser convocado e responder segundo
os princpios jurdicos do sistema vigente. E, em regresso,
dever o Estado voltar-se contra os que lhe atingiram os
deveres de lealdade aos limites de ao respeitosa das
pessoas polticas com os homens e as mulheres cujos
direitos fundamentais foram cruamente atingidos.9

O direito da sociedade de tomar pleno conhecimento dos


fatos envolvendo a represso ditatorial est estreitamente associado ao
dever do Estado de recordar tais episdios, especialmente aps a transio
de perodo violento e de supresso de direitos e garantias fundamentais. Da
a necessidade, no presente caso, do controle jurisdicional de ato fundado
em conceito jurdico indeterminado, com objetivo de avaliar se o art. 2o da
Lei 6.682/79 foi atendido pela Lei 5.595/70.
Por isso, na presente ao, o Judicirio demandado a
fazer cessar a desinformao sobre o passado e a afronta memria
coletiva. A histria revela a participao de Artur da Costa e Silva em atos
contrrios democracia, bem como o endurecimento da represso poltica
contra opositores do regime ocorrida durante o perodo em que exerceu a
Presidncia. Tais circunstncias so motivos suficientes para exclu-lo do
conjunto de pessoas sobre as quais poderia recair escolha administrativa
vlida por parte do legislador.
Mantendo-se a homenagem, a sociedade fica exposta a
uma situao de desinformao e de violao da memria coletiva. Afinal, o
significado deste nome na Ponte Rio-Niteri que o Estado no conta a
histria como realmente aconteceu. Como notam Katya Kozicki e Bruno
Lorenzetto:
Ainda que no suficiente para alterar a dor das vtimas e/ou
seus familiares, contar a histria do que aconteceu no passado
condio essencial para que no apenas os que foram
9 Pp. 02/21 do voto do v. acrdo publicado em 06/08/2010.

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afetados pelos atos da ditadura militar possam ter condies de


lidar com estas mgoas como tambm para que a sociedade
brasileira possa, recuperando seu passado recente,
estabelecer as condies para que ele no venha a se repetir.
A recuperao do passado, em termos gerais, abre o caminho
para duas frentes: o conhecimento de um passado histrico
inglrio podendo transformar segredos de Estado em
vergonhas do Estado; e a cristalizao legal ante um (dentre
vrios) dos marcantes apelos e testemunhos daqueles que
almejam um perene Nunca Mais.10

Especificamente a respeito da participao de Costa e


Silva na imposio do Ato Institucional n.o 5, de 13 de dezembro de 1968,
registra a historiadora Maria Celina DArajo:
A gota d'gua para a promulgao do AI-5 foi o
pronunciamento do deputado Mrcio Moreira Alves, do MDB,
na Cmara, nos dias 2 e 3 de setembro, lanando um apelo
para que o povo no participasse dos desfiles militares do 7 de
Setembro e para que as moas, "ardentes de liberdade", se
recusassem a sair com oficiais. Na mesma ocasio outro
deputado do MDB, Hermano Alves, escreveu uma srie de
artigos no Correio da Manh considerados provocaes. (...)
Costa e Silva, atendendo ao apelo de seus colegas militares e
do Conselho de Segurana Nacional, declarou que esses
pronunciamentos eram "ofensas e provocaes irresponsveis
e intolerveis". O governo solicitou ento ao Congresso a
cassao dos dois deputados. Seguiram-se dias tensos no
cenrio poltico, entrecortados pela visita da rainha da
Inglaterra ao Brasil, e no dia 12 de dezembro a Cmara
recusou, por uma diferena de 75 votos (e com a colaborao
da prpria Arena), o pedido de licena para processar Mrcio
Moreira Alves. No dia seguinte foi baixado o AI-5, que
autorizava o presidente da Repblica, em carter excepcional
e, portanto, sem apreciao judicial, a: decretar o recesso do
Congresso Nacional; intervir nos estados e municpios; cassar
mandatos parlamentares; suspender, por dez anos, os direitos
polticos de qualquer cidado; decretar o confisco de bens
considerados ilcitos; e suspender a garantia do habeascorpus. No prembulo do ato, dizia-se ser essa uma
necessidade para atingir os objetivos da revoluo, "com vistas
a encontrar os meios indispensveis para a obra de
10 Katya Kozicki e Bruno Lorenzetto, Entre o passado e o futuro: a no acabada transio
no Brasil, in coordenao Ins Virginia Prado Soares e Flavia Piovesan (coords.), Direitos
Humanos Atual, So Paulo, Elsevier, 2014, p.141.

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reconstruo econmica, financeira e moral do pas". No


mesmo dia foi decretado o recesso do Congresso Nacional por
tempo indeterminado - s em outubro de 1969 o Congresso
seria reaberto, para referendar a escolha do general Emlio
Garrastazu Mdici para a Presidncia da Repblica.

Como notou Elio Gaspari, citado na inicial:


Baixado o AI-5, 'partiu-se para a ignorncia'. Com o Congresso
fechado, a imprensa controlada e a classe mdia de joelhos
pelas travessuras de 1968, o regime bifurcou a sua ao
poltica. Um pedao, predominante e visvel, foi trabalhar a
construo da ordem ditatorial. Outro, subterrneo, que Delfim
Netto chamava de a tigrada, foi destruir a esquerda. Faziam
parte do mesmo processo, e o primeiro acreditava que o
segundo seria seu disciplinado caudatrio. Desde 1964, a
mquina de represso exigia liberdade de ao. Com o AI-5,
ela a teve e foi caa11.

Foi no governo Costa e Silva, assim, que comearam a


ser aparelhados os rgos de informao e operaes responsveis por
implantar a tortura, homicdios e desaparecimentos forados como prtica
governamental. Inspirados na Operao Bandeirante - Oban, criaram-se os
Destacamentos de Operaes de Informaes (DOI), palcos de torturas,
sequestros e assassinatos. Em 1967, as denncias de torturas so 50. Um
desaparecido, dois mortos em quartis. Um deles, dado por suicida,
enforcado na cela. J o ano de 1968 terminou com 85 denncias de tortura,
morrendo 12 manifestantes nas ruas.12
O relatrio final da Comisso Nacional da Verdade, aps
classificar a edio do AI-5 como segundo ato fundador da autodesignada
Revoluo, registra que:
O pas no tivera, em toda a sua vida republicana, um
conjunto de medidas que concentrasse tanto poder
discricionrio nas mos de um chefe de Estado.
Punido com a decretao de recesso, o Congresso sofreu, em
acrscimo, o imediato expurgo de parlamentares. Houve
dezenas de cassaes na Cmara baseadas no AI-5.
Comeando com Mrcio Moreira Alves e Hermano Alves, 51
deputados do MDB e 37 da Arena foram privados de seus
mandatos. No Senado, houve a acusao de oito senadores.
Assembleias estaduais foram fechadas, como as do Rio de
11 Elio Gaspari, A ditadura envergonhada, So Paulo, Companhia das Letras, 2011, p. 345.
12 Idem, pp. 386-388.

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Janeiro e de So Paulo.
(...)
O Judicirio no tardou a ser atingido. Em janeiro de 1969, trs
ministros do Supremo Tribunal Federal, Victor Nunes Leal,
Hermes Lima e Evandro Lins e Silva, foram aposentados
compulsoriamente.
Um balano das cassaes e perseguies polticas mostra a
amplitude da represso durante os governos militares.
Inventrio produzido por Marcus Figueiredo, e citado por Jos
Murilo de Carvalho, apresenta os seguintes nmeros,
produzidos entre 1964 e 1973: 1) foram punidas, com perda de
direitos polticos, cassao de mandato, aposentadoria e
demisso, 4.841 pessoas; 2) o AI-1 atingiu, isoladamente,
2.990 pessoas, ou seja, 62% dos punidos entre 1964 e 1973;
3) foram cassados os mandatos de 513 senadores, deputados
e vereadores; 4) perderam os direitos polticos 35 dirigentes
sindicais; 5) foram aposentados ou demitidos 3.783
funcionrios pblicos, dentre os quais 72 professores
universitrios e 61 pesquisadores cientficos; 6) foram expulsos
ao todo 1.313 militares, entre os quais 43 generais, 240
coronis, tenentes-coronis e majores, 292 capites e
tenentes, 708 suboficiais e sargentos, trinta soldados e
marinheiros; 7) nas policias militar e civil, foram 206 os
punidos; 8) foram feitas 536 intervenes (durante o perodo
entre 1964 e 1970) em organizaes operrias, sendo 483 em
sindicatos, 49 em federaes e quatro em confederaes.
O Ato Institucional no 5 foi tambm utilizado como instrumento
de poltica econmica e at mesmo em matria fiscal. A srie
de medidas e aes repressivas desenvolvidas a partir do
mencionado ato no se coadunava com o processo eleitoral
disciplinado pelo regime. Em 26 de fevereiro de 1969, foi
promulgado o Ato Institucional no 7, que suspendia as eleies
para cargos executivos e legislativos no mbito federal,
estadual e municipal, ficando a cargo do presidente da
Repblica, quando lhe aprouvesse, providenciar junto Justia
Eleitoral a fixao de novas datas para eleies. O governo
militar estendia crescentemente seus poderes.

Especificamente, a Comisso Nacional da Verdade


atribuiu a Artur da Costa e Silva o que chamou de responsabilidade
poltico-institucional pela instituio e manuteno de estruturas e
procedimentos destinados prtica de graves violaes de direitos
humanos. Segundo o relatrio da Comisso:
As graves violaes de direitos humanos ocorridas entre 1964
e 1985 decorreram de modo sistemtico da formulao e
implementao do arcabouo normativo e repressivo idealizado

13

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pela ditadura militar com o expresso objetivo de neutralizar e


eliminar indivduos ou grupos considerados como ameaa
ordem interna. Cumpre mencionar, nesse sentido, que o
documento intitulado Diretrizes de segurana interna e o seu
correspondente Sistema de Segurana Interna tiveram como
fundamento a Lei de Segurana Nacional ento vigente
(Decreto-Lei no 314, de 13 de maro de 1967), que
transformou em preceitos jurdicos os princpios da Doutrina de
Segurana Nacional, disseminada na Escola Superior de
Guerra desde o final da dcada de 1940 e que estabeleceu
como corolrio a lgica do inimigo interno.
O documento Diretrizes de segurana interna e outros
documentos consultados pela CNV demonstram o
planejamento e a coordenao de aes que, em alto nvel
governamental e administrativo, determinaram, permitiram e
controlaram a prtica de graves violaes de direitos humanos,
entendidas como consentneas com as opes polticas
firmadas no campo da segurana nacional.
As graves violaes de direitos humanos cometidas durante o
perodo da ditadura militar foram expresso, portanto, de
decises polticas adotadas por suas instncias dirigentes, que
se refletiram nas estruturas administrativas organizadas com
base nos princpios da hierarquia e da disciplina, sob a forma
de rotinas de trabalho e de padres de conduta. Houve, nesse
sentido, permanente ascendncia hierrquica sobre a atividade
funcional e administrativa realizada pelos agentes pblicos
diretamente associados ao cometimento de graves violaes
de direitos humanos. No mbito de cadeias de comando
solidamente estruturadas, esses agentes estiveram ordenados
em escales sucessivos, por vnculo de autoridade, at o
comando mximo da Presidncia da Repblica e dos
ministrios militares. possvel afirmar, desse modo, que as
aes que resultaram em graves violaes de direitos humanos
estiveram sempre sob monitoramento e controle por parte dos
dirigentes mximos do regime militar, que previram, e
estabeleceram, mecanismos formais para o acompanhamento
das aes repressivas levadas a efeito.13

No por outro motivo, o relatrio final da CNV recomenda


expressamente a revogao de medidas que, durante o perodo da ditadura
militar, objetivaram homenagear autores das graves violaes de direitos
13 Alm do perodo em que esteve frente da chefia do Executivo, a CNV tambm registrou
que, aps a deflagrao do golpe militar, o ditador assumiu o cargo de Ministro do Exrcito,
exercido entre abril de 1964 e junho de 1966.

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humanos.
Entre outras, devem ser adotadas medidas visando:
()
b) promover a alterao da denominao de logradouros,
vias de transporte, edifcios e instituies pblicas de qualquer
natureza, sejam federais, estaduais ou municipais, que se
refiram a agentes pblicos ou a particulares que
notoriamente tenham tido comprometimento com a prtica
de graves violaes.

Como se v, o pedido formulado na inicial no apenas se


revela juridicamente possvel como tambm veicula pretenso legtima,
amparada em unnime doutrina a favor do controle jurisdicional quanto
correo ou incorreo da aplicao de conceitos jurdicos
indeterminados, tais como o de servios relevantes Nao ou
Humanidade, constante da norma.
Ora, diante do evidente desvio de finalidade
consistente na promoo de agente poltico do Estado a quem se
atribui parcela da responsabilidade poltico-administrativa pelas graves
violaes a direitos humanos cometidas durante o regime ditatorial,
no pode o controle jurisdicional do ato administrativo e das leis de
efeitos concretos ser afastado, ainda mais liminarmente.
2.1. Aplicao analgica da vedao designao de logradouros
pblicos com o nome de pessoas vivas.
Uma evidente e j consagrada hiptese de desvio de
finalidade do ato administrativo a designao de monumentos e
logradouros pblicos com o nome de pessoas vivas.
Na recente Ao Direta de Inconstitucionalidade ADI
5.181, a Procuradoria-Geral da Repblica justamente impugnou a
constitucionalidade de dispositivo da Constituio do Estado do Maranho
que autoriza denominao de obras e logradouros pblicos com nome de
pessoas vivas consagradas notria e internacionalmente como ilustres ou
que tenham prestado relevantes servios comunidade.
Transcrevemos abaixo trecho relevante da ADI ajuizada:
(...) Ante experincias concretas inaceitveis de passado que

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ainda persegue, em certos aspectos, a sociedade brasileira, a


Lei 6.454, de 24 de outubro de 1977, veda, em todo territrio
nacional, a atribuio de nome de pessoa viva ou que tenha
se notabilizado pela defesa ou explorao de mo de obra
escrava, em qualquer modalidade, a bem pblico, de qual- quer
natureza, pertencente a Unio ou s pessoas jurdicas da
administrao indireta (art. 1o) ou s entidades que, a
qualquer ttulo, recebam subveno ou auxlio dos cofres
pblicos federais (art. 3o).
A mesma lei probe, igualmente, a inscrio dos nomes de
autoridades ou administradores em placas indicadores de
obras ou em veculo de propriedade ou a servio da
Administrao Pblica direta ou indireta. (art. 2o). E bem
verdade que se trata de lei federal, no diretamente aplicvel
s esferas estadual e municipal, por fora do princpio
federativo, mas consubstancia ela relevante vetor
hermenutico de concretizao da vedao constitucional
de promoo pessoal e do princpio da impessoalidade,
naquilo que cobe qualquer forma de privilegio indevido a
determinados integrantes da comunidade. (...)
Consoante afirma Celso Antnio Bandeira de Mello, para
que a norma no viole o princpio da isonomia, e
necessrio que seja pertinente em funo dos interesses
constitucionalmente protegidos, isto e, resulte em
diferenciao de tratamento jurdico fundada em razo
valiosa ao lume do texto constitucional para o bem
pblico. E acrescenta: Importa que exista mais que uma
correlao lgica abstrata entre o fator diferencial e a
diferenciao consequente. Exige-se, ainda, haja uma
correlao lgica concreta, ou seja, aferida em funo dos
interesses abrigados no direito positivo constitucional. E
isto se traduz na consonncia ou dissonncia dela com as
finalidades reconhecidas como valiosas na Constituio.
A discriminao que a disposio contestada fomenta contraria
princpios fundamentais da administrao pblica, implica
desvio da finalidade precpua de realizao do interesse
pblico e no gera, em contrapartida, realizao de norma
constitucional alguma.

Mediante aplicao analgica, aplica-se ao presente caso


o raciocnio desenvolvido na ADI 5.181. Com efeito, tanto aqui quanto l o
problema jurdico posto refere-se ao desvio de finalidade existente em ato
de nomeao de logradouros pblicos. L, o desvio de finalidade consiste
na ofensa ao princpio da impessoalidade. Aqui, a ofensa decorre da
manuteno do nome de um ditador, oficialmente reconhecido como

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autor de graves violaes a direitos humanos, em uma das principais


vias federais de ligao do pas.
Tanto na ADI, quanto no presente caso, a atribuio de
nome de pessoa viva ou de notrio responsvel por graves violaes a
direitos humanos causa pernicioso efeito no cidado comum, que se
desilude com a administrao pblica e descr dos valores
democrticos, ante a violao dos princpios constitucionais. Ela abala
a respeitabilidade da gesto da coisa pblica e esgara o sentido de
pertencimento do cidado a comunidade, pois o induz a pensar que o
Estado no obra em seu interesse, mas no de certos grupos
poderosos, no raro os destinatrios de semelhantes homenagens14.
O sentido jurdico da discricionariedade conferida
Administrao no que se refere designao de bens pblicos parece
bastante claro. Em primeiro lugar, trata-se de medida destinada a
homenagear a personalidade escolhida. Em segundo lugar, justamente
por importar em certo favorecimento, ainda que simblico, enfatiza-se que o
fator de diferenciao seja compatvel com as finalidades
constitucionais e legais, sob pena de ofensa impessoalidade e prpria
legalidade do ato.
Uma vez que a homenagem prestada pela Lei 5.595/70
ao Presidente Costa e Silva no juridicamente valiosa15 do ponto de vista
do direito constitucional vigente, justamente por estar seu nome associado a
graves violaes a direitos humanos cometidas durante o regime ditatorial,
aplica-se, por analogia, a fundamentao jurdica acerca do controle
jurisdicional sobre atos administrativos ou legislativos de nomeao de
logradouros pblicos.
A homenagem no valiosa tambm porque o art. 1o da
Lei 12.528/2011, que criou a Comisso Nacional da Verdade CNV, obriga o
Estado a dar plena efetividade ao direito memria e verdade histricas.
Ora, ao preservar o nome do ditador na via federal, o
Estado brasileiro transmite a equivocada mensagem de que atos nefastos,
atentatrios a valores e princpios constitucionais, merecem ser valorizados.
A permanncia do nome na ponte, assim, naturaliza e banaliza o direito
verdade, pois impede que a sociedade brasileira conhea e compreenda o
legado do regime autoritrio e a responsabilidade dos governantes da
poca.
14 Petio inicial da ADI 5.181.
15 Para usar a expresso de Bandeira de Mello.

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Uma leitura do direito verdade como o direito de


conhecer e compreender o legado de violncia aps o retorno democracia
apresentada por Marcelo Torelly16:
Primeiramente, que quando da utilizao do termo verdade,
o que se procura no afirmar a inexistncia de divergncia
quanto aos fatos, mas sim a necessidade de que os fatos
sejam o mais conhecidos possvel. Na prtica, o direito
verdade refere-se a possibilidade de esclarecimento pblico
sobre o funcionamento da represso e, especialmente, a
abertura de todos os arquivos oficiais existentes, pois neles
est contida a mentira, ou seja: a verdade do sistema
repressor, jamais exposta a qualquer controle ou filtro. ()
O direito verdade no objetiva a formulao de uma
narrativa una que se oponha e substitua a narrativa construda
pela represso, mas sim a viabilizao da insurgncia de
narrativas plurais construdas com igualdade de oportunidades,
ou seja: com igual acesso as fontes de verdade e meios de
difuso. Essas novas narrativas referem-se preferencialmente
as vtimas, mas no apenas a elas, uma vez que o que
pretende-se no erradicar as verses do passado existente,
mas sim pluraliz-las. O caso brasileiro latente neste sentido,
uma vez que narrativas derivadas da narrativa oficial do regime
seguem sendo atualizadas...

Invoca-se, deste modo, a legislao federal vigente em


matria de direito verdade e acesso informao pblica, bem como a
aplicao analgica da Lei Federal 6.454/77 e dos argumentos
desenvolvidos na ADI 5.181 como fundamento do pedido de controle
jurisdicional da Lei Federal 5.595/70, que designou a Ponte Rio-Niteri com
o nome Presidente Costa e Silva.
3. Incompatibilidade da homenagem ao ditador com a dignidade
humana e com o direito fundamental coletivo memria17.
Nesta ao, o Ministrio Pblico Federal sustenta a
ilegalidade e inconstitucionalidade da manuteno do nome Presidente
Marcelo
Torelly,
Memria,
Verdade
e
Senso
Comum
Democrtico:
Distines e aportes do direito memria e verdade para a substancializao
democrtica in Revista Internacional Direito e Cidadania, Edio Especial, 2012, Disponvel
em: http://www.reidespecial.org.br/?CONT=00000340m Acesso em 22.10. 2013
17 A fundamentao apresentada neste tpico est baseada em texto de autoria de Ins
Virginia Prado Soares e Viviane Fecher, Legado de Violncia da ditadura brasileira: riqueza
cultural?, indito.
16

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Costa e Silva na Ponte Rio-Niteri.


O nome da via um dos tantos legados deixados pelo
regime autoritrio. Pode-se observar que, aps trinta anos de iniciativas
oficiais e no-oficiais voltadas a lidar com o legado de violncia deixado pelo
regime autoritrio (com a reunio de documentos, fotos, msicas, filmes e
peas de teatro censurados ou no, artefatos os mais variados possveis,
pesquisas histricas, narrativas de vtimas, identificao de lugares e
pessoas), o Brasil conta atualmente com uma rica coleo cultural originria
da violncia e do horror desse perodo.
De certo, esse no o acervo cultural desejado por
nenhuma sociedade. Mas aconteceu. E, nesse momento, em que as
Comisses da Verdade (tanto a Nacional como as setoriais/locais) encerram
seus trabalhos no Brasil e comeam a divulgar seus Relatrios, a sociedade
como um todo, e especialmente o Judicirio, os estudiosos e os defensores
dos direitos humanos tem o desafio de, tambm com base no aporte de
tutela do patrimnio cultural, refletir sobre como proteger memrias,
narrativas, lugares, obras de arte e outras artefatos inspirados/decorrentes
da violncia da ditadura brasileira e transform-los em instrumentos e
iniciativas de garantias de no-repetio.
Alm disso, h o dever de revisitar esse acervo
cultural, repleto de homenagens indevidas e injustas a perpetradores, e
reposicion-lo de acordo com a memria e a verdade; de acordo com
os valores democrticos que permitem a consolidao do Nunca
Mais.
A supresso de nomes de ditadores e torturadores em
espaos pblicos, nesse sentido, uma das providncias que se impe com
urgncia: seja porque afeta o direito cultural de participar da vida pblica;
seja porque garante o direito cultural de saber sobre a histria de seu pas;
ou ainda porque reposiciona a memria coletiva, que nos termos da
Constituio valor de referncia para um determinado bem ser
considerado patrimnio cultural brasileiro.
As narrativas sobre os atos nefastos do passado podem
ser veiculadas em diversos tipos de bens culturais e so importante
mecanismo de informao e de reparao das vtimas. O que se defende
nesta ao que a determinao judicial para retirada da homenagem ao
ditador um dos meios de tornar-se efetivo o direito informao e
verdade, e tambm forma de enfrentamento dos fatos violentos do passado
recente, que vo muito alm da histria oficial contada na poca em que a

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ditadura vigorava. Como destacam Ins Virginia Prado Soares e Viviane


Fecher:
Com acesso a todas as fontes de informao possveis e de
posse das diferentes verses sobre as violaes de direitos
humanos, uma sociedade ser plenamente capaz de formar
seu convencimento sobre a histria e, a partir da, determinar
os caminhos para o presente e para o futuro. Este processo de
enfrentamento dos fatos e, portanto, de exerccio do direito
verdade, tido no direito internacional dos direitos humanos,
como primordial para qualquer processo que tenha como
objetivo a superao das massivas violaes de direitos
humanos, e, consequentemente, a no-repetio dessas
violncias.18

Certamente, a permanncia da homenagem no contribui


para o fortalecimento da cultura democrtica e de respeito aos direitos
fundamentais. Tampouco contribui para formao de um acervo cultural,
com teor histrico, informativo e educativo (referncia direta aos artigos 205,
206, inciso II, 215 e 216, todos da Constituio).
A manuteno da homenagem tambm afronta os
dispositivos infraconstitucionais que garantem o direito de saber, de se
informar, de formar a memria individual e coletiva e de ter acesso
verdade. Vejamos.
Como forma de garantir o direito verdade, em 18 de
novembro de 2011 foram promulgadas duas leis: a Lei 12.527, conhecida
como Lei de Acesso s Informaes Pblicas LAI, e a Lei 12.528, que cria
a Comisso Nacional da Verdade CNV. Ambas so importantes
instrumentos para apurao da verdade sobre os acontecimentos e atos de
violncia praticados durante a ditadura militar brasileira. Na lei que cria a
CNV, a verdade foi inclusive positivada como direito, sendo reconhecida a
obrigao do Estado na efetividade do direito memria e verdade
histricas (art. 1).
Antes disso, foram editadas leis (a Lei de Mortos e
Desaparecidos Polticos, em 1995 e a Lei de Anistiados Polticos, de 2002)
nas quais o Estado admitiu que a histria oficial precisava ser revisitada,
alm de se responsabilizar pelo desaparecimento das vtimas e pelas
perseguies, prises ilegais, torturas e outras formas de violncia
praticadas contra seus cidados.
18 Legado de Violncia da ditadura brasileira: riqueza cultural?, texto indito.

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No sistema jurdico brasileiro, a verdade est ligada ao


direito cultural de saber e compreender o passado. Nesta perspectiva, a
verdade essencial para a identidade cultural e tambm para formao e
fruio da memria individual e coletiva (art. 216, caput, CF). Os
documentos, pblicos ou privados, de valor histrico ou cultural, so
mencionados no texto constitucional como bens que integram o patrimnio
cultural brasileiro (inciso IV do art. 216). Alm dos documentos pblicos,
merecedores de proteo pelo seu valor histrico ou cultural, a Constituio
tambm destacou a necessidade de ampliar a tutela para toda
documentao governamental com a finalidade de garantir o acesso dos
cidados a este acervo ( 2 do art. 216).19
As diretivas internacionais indicam a importncia da
liberdade de informao para o direito verdade. A Declarao Universal
dos Direitos do Homem, a Conveno Europeia dos Direitos do Homem e a
Conveno Americana de Direitos Humanos estabelecem um teor
semelhante para o direito de liberdade de expresso e indicam que este
direito compreende a liberdade de buscar, receber e difundir informaes e
ideias de qualquer natureza, sem limitao de fronteiras.
Sob a tica da verdade como direito, o documento
Conjunto de Princpios Atualizados para a Proteo e a Promoo dos
Direitos Humanos na Luta contra a Impunidade 20 explicita o dever do Estado
de garantir todos os meios para que a verdade seja conhecida e, tambm,
de recordar os acontecimentos revelados. Essa normativa considera o direito
verdade como direito inalienvel dos povos, que somente se efetiva com o
conhecimento da verdade a respeito dos crimes do passado, inclusive sobre
as circunstncias e motivos envolvendo os atos de violncia.
Os direitos culturais e sua proteo integram o rol de
direitos humanos, desde a Declarao Universal dos Direitos Humanos de
1948 em seu artigo 27:
19 Este artigo dispe que cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da

documentao governamental e as providncias para franquear sua consulta a quem dela


necessitar.
20 UN Commission on Human Rights, Report of the independent expert to update the Set of
Principles to combat impunity, 18 February 2005, E/CN.4/2005/102. Disponvel em
<http://www.unhcr.org/refworld/docid/42d66e7a0.html> Acesso em 01/09/2009. Ainda de
acordo com este documento, o conhecimento, por parte da sociedade, da histria de determinado perodo de opresso constitui patrimnio pblico, cabendo ao Estado preservar a
memria coletiva e evitar que surjam teses revisionistas ou de negao dos fatos. Alm disso, o exerccio pleno e efetivo do direito verdade proporcionaria salvaguarda fundamental
contra a repetio de tais violncias.

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I) Todo o homem tem o direito de participar livremente da vida


cultural da comunidade, de fruir as artes e de participar do
progresso cientfico e de fruir de seus benefcios.
II) Todo o homem tem direito proteo dos interesses morais
e materiais decorrentes de qualquer produo cientfica,
literria ou artstica da qual seja autor.

O Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais


e Culturais-PIDESC e o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e PolticosPIDCP, adotados simultaneamente em 1966, tambm tem includas
clusulas que fazem referncia a direitos culturais.
Os direitos culturais so tambm reconhecidos em
instrumentos regionais de direitos humanos. Nesse sentido, a Declarao
Americana dos Direitos e Deveres do Homem, de 1948, que antecede a
Declarao Universal dos Direitos Humanos por alguns meses, antecipou a
formulao de instrumentos - em matria de direitos humanos - envolvendo
os direitos culturais, prevendo, em seu artigo XIII, que "Toda pessoa tem o
direito de participar da vida cultural da comunidade.... O Protocolo de San
Salvador (Protocolo Adicional Conveno Americana sobre Direitos
Humanos em Matria de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais), de 1988,
contm disposio dedicada ao "direito aos benefcios da cultura" (artigo 14),
semelhante ao artigo 15 do Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos,
Sociais e Culturais.
Outros tratados de direitos humanos universais
consagraram os direitos de grupos especficos ou categorias de pessoas
tambm fazendo referncia aos direitos culturais. O que h de comum em
todas as normas citadas, o tratamento dos direitos culturais como direitos
humanos que englobam os direitos subjetividade e personalidade tambm
os direitos identidade cultural e memria coletiva 21.
21 No mbito global, nota-se uma forte tendncia de conferir especial ateno ao direito de

participao popular nos processos decisrios culturais, inclusive para a formao do


acervo cultural sobre fatos do cotidiano, dentre estes, os acontecimentos de grave violao
dos direitos humanos, que tenham afetado a normalidade da vida.
Em 2010, com a finalidade de reforar a proteo aos direitos culturais como direitos
humanos, o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais das Naes Unidas
elaborou o Comentrio Geral (General Comment) sobre o direito de toda pessoa participar
da vida cultural. Em 2009, outra iniciativa do Conselho de Direitos Humanos da ONU traria
impacto no tema da Memria e Verdade: a criao do Procedimento Especial chamado de
Perito Independente na rea dos Direitos Culturais.
Nesse sentido, dois atualssimos documentos produzidos por Farida Shaeed, perita
independente na rea dos direitos culturais da ONU (em agosto de 2013 e janeiro de 2014),
se dedicaram ao assunto da necessidade de (re)posicionamento e proteo da memria
coletiva em sociedades que passaram por situaes traumticas e violentas em passado
recente: o informe sobre a escrita e o ensino da histria (A/68/296), relacionado com livros

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Este arcabouo jurdico constitui, no entender do MPF,


slido fundamento da pretenso veiculada na inicial, a saber, a retirada do
nome do ditador da ponte federal Rio-Niteri.
4. Possibilidade jurdica de controle jurisdicional
implementao de polticas pblicas de memria.

sobre

Aps amplo e intenso debate, trs diretrizes sobre o


Direito Memria e Verdade foram institudas por meio do 3 Programa
Nacional de Direito Humanos PNDH3: reconhecimento da memria e da
verdade como Direitos Humanos da cidadania e dever do Estado (diretriz
23); preservao da memria histrica e de construo pblica da verdade
sobre perodos autoritrios (diretriz 24); e modernizao da legislao
relacionada com a promoo do direito memria e verdade, fortalecendo
a democracia (diretriz 25).

suprimir

O primeiro objetivo estratgico da Diretriz 25 do Programa


do ordenamento jurdico brasileiro eventuais normas

didticos sobre histria como disciplina escolar, que foi aprovado na Assembleia Geral da
ONU em outubro de 2013; e o informe sobre os processos de memorializao
(A/HRC/25/49), que trata dos memoriais e museus, particularmente museus de histria, que
foram aprovados pelo Conselho de Direitos Humanos da ONU em maro de 2014.
No informe sobre ensino da histria, a Relatora destacou a importncia que os relatos
histricos tm como patrimnio cultural e smbolo de identidade coletiva. Nesse sentido, os
manuais devem ensinar a histria de modo que os leitores/alunos que herdaram a violncia
possam recuperar, validar, tomar conhecimento e tornar conhecida a sua prpria historia. O
ensino da histria deve contemplar os grupos excludos e ter um enfoque de perspectivas
mltiplas.
No Informe sobre os processos de preservao da memria histrica de acontecimentos do
passado em sociedades divididas ou em situaes ps-conflitos, a abordagem se concentra
nos fenmenos de comemorao e nos monumentos, museus, memoriais
histricos/comemorativos. So apresentadas e destacadas as polticas pblicas de
recordao das atrocidades com finalidade de reconhecer as vtimas e reparar as graves
violaes massivas aos direitos humanos e como garantia de no-repetio. Neste
documento, ressaltado que as prticas no mbito cultural devem estimular e fomentar o
compromisso cvico, o pensamento crtico e o debate sobre a representao do passado e
sobre os desafios contemporneos que representam a excluso e a violncia.
Os documentos da ONU chegam no cenrio brasileiro num momento em que a discusso
sobre a necessidade de recordar as prticas nefastas da ditadura j est numa fase mais
madura e conta com a participao da sociedade. Tanto assim que, no mbito federal, em
janeiro de 2010, foi institudo, por Decreto Presidencial, o 3 Programa Nacional de Direito
Humanos PNDH3. Este PNDH foi coordenado pela Secretaria Especial de Direitos
Humanos da Presidncia da Repblica e recebeu a contribuio de 17 ministrios, alm de
entidades do poder pblico e da sociedade civil. um programa que traz um roteiro de
diretrizes e polticas pblicas a serem adotadas em reas como educao, sade,
habitao, segurana alimentar, igualdade racial, direitos da mulher, juventude, crianas e
adolescentes, pessoas com deficincia, idosos, meio ambiente dentre outras.

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remanescentes de perodos de exceo que afrontem os compromissos


internacionais e os preceitos constitucionais sobre Direitos Humanos. E
para cumprimento dessa finalidade, foi prevista a ao de Propor legislao
de abrangncia nacional proibindo que logradouros, atos e prprios
nacionais e prdios pblicos recebam nomes de pessoas que praticaram
crimes de lesa-humanidade, bem como determinar a alterao de nomes
que j tenham sido atribudos.
Ou seja: desde 2010 h uma poltica pblica de memria
que indica, como uma de suas aes, a alterao de nomes de
perpetradores. Por isso, no tem sentido o argumento trazido pelo juzo de
1o grau, segundo o qual a sociedade que cabe julgar, em ltima anlise e
que ela construtora e beneficiria da memria nacional se o exPresidente Costa e Silva prestou, ou no, relevante servio Nao.
Cabe ao Judicirio, sim, acompanhar o cumprimento das
aes previstas na poltica pblica e corrigir o que for necessrio. Essa
dico judicial est dentro do mbito de controle da poltica pblica de
memria, que busca tanto preservar a dignidade das vtimas (Ttulo X, art. 8
do ADCT - Ato das Disposies Constitucionais Transitrias), como renovar
o compromisso com os valores democrticos e com a educao para a
cidadania.
O STF, a propsito, tem posio firmada no sentido de
que cabvel o controle e a interveno do poder judicirio no tema de
implementao de polticas pblicas, quando configurada hiptese de
abusividade governamental22. E tambm que a liberdade de conformao
das polticas pblicas pelo legislador relativa. Nesse sentido, em
julgamento em 2013, o ministro relator Marco Aurlio destacou que o
controle jurisdicional de polticas pblicas essencial para concretizao dos
preceitos constitucionais. E relacionou, com base em consolidada
22 ADPF 45 MC/DF, Relator Ministro Celso de Mello, cuja ementa : ARGIO DE

DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. A QUESTO DA LEGITIMIDADE


CONSTITUCIONAL DO CONTROLE E DA INTERVENO DO PODER JUDICIRIO EM
TEMA DE IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS, QUANDO CONFIGURADA
HIPTESE DE ABUSIVIDADE GOVERNAMENTAL. DIMENSO POLTICA DA
JURISDIO CONSTITUCIONAL ATRIBUDA AO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
INOPONIBILIDADE DO ARBTRIO ESTATAL EFETIVAO DOS DIREITOS SOCIAIS,
ECONMICOS E CULTURAIS. CARTER RELATIVO DA LIBERDADE DE
CONFORMAO DO LEGISLADOR. CONSIDERAES EM TORNO DA CLUSULA DA
"RESERVA DO POSSVEL". NECESSIDADE DE PRESERVAO, EM FAVOR DOS
INDIVDUOS, DA INTEGRIDADE E DA INTANGIBILIDADE DO NCLEO
CONSUBSTANCIADOR DO "MNIMO EXISTENCIAL". VIABILIDADE INSTRUMENTAL DA
ARGIO DE DESCUMPRIMENTO NO PROCESSO DE CONCRETIZAO DAS
LIBERDADES POSITIVAS (DIREITOS CONSTITUCIONAIS DE SEGUNDA GERAO).

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jurisprudncia do STF, trs requisitos de admissibilidade de ao que verse


sobre polticas pblicas e concretizao de direitos fundamentais: a natureza
constitucional da poltica pblica reclamada, a existncia de correlao entre
esta poltica pblica e os direitos fundamentais e a prova de que h omisso
ou prestao deficiente pela Administrao Pblica, inexistindo justificativa
razovel para tal comportamento.23
De certo, o Brasil vem procurando, desde a ltima
dcada, implementar uma poltica de memria, definida como o meio pelo
qual a sociedade interpreta seu passado e como se apropria dele com o fim
de modelar seu futuro. Como tal, essa poltica constitui parte integrante de
todo o processo poltico, inclusive do progresso para uma democracia mais
profunda24. relevante notar que o desenho da poltica pblica vincula o
Estado brasileiro, que tem o dever de recordar de acordo com parmetros
democrticos e no pode aceitar homenagens em espaos pblicos e at
mesmo privados a torturadores e ditadores. A concepo prevista no PNDH
e repetida no Relatrio Final da Comisso Nacional da Verdade que
necessrio o oferecimento de uma plataforma pblica para se debater,
conhecer e aceitar o passado.25
Desse modo, vale repetir, a insero da ao
programtica em comento compromete o Estado a no mais homenagear
torturadores e ditadores em espaos pblicos, a incentivar que os
particulares tambm no o faam e a suprimir as homenagens oficiais j
realizadas.

23 Recurso Extraordinrio (RE) 440028, Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal

(STF), Relator Min. Marco Aurlio. Recurso provido por unanimidade em outubro de 2013.
Disponvel em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=252231
24 Alexandra Barahona de Brito, Verdade, Justicia, Memria y Democratizacin en el Cono
Sur: Las Polticas hacia el pasado: Juicios, Depuraciones, Perdn Y Olvido em las nuevas
democracias, Eds: BRITO, Alexandra Barahona de, FERNNDEZ, Paloma Aguiar,
ENRQUEZ, Carmen Gonzlez, Ediciones Istmo, 2002, p. 245.
25 No texto de apresentao do Eixo Orientador Memria e Verdade do referido documento
(3 PNDH) reconhecida a dificuldade do Estado em cumprir suas obrigaes em relao
revelao da verdade e tambm explicitada a necessidade de realizao de aes de
valorizao da memria coletiva no mbito da administrao pblica: O Brasil ainda
processa com dificuldades o resgate da memria e da verdade sobre o que ocorreu com as
vtimas atingidas pela represso poltica durante o regime de 1964. A impossibilidade de
acesso a informaes oficiais impede que familiares de mortos e desaparecidos possam
conhecer os fatos relacionados aos crimes praticados e no permite sociedade elaborar
seus prprios conceitos sobre aquele perodo. A histria que no transmitida de gerao a
gerao, torna-se esquecida e silenciada. O silncio e o esquecimento das barbries geram
graves lacunas na experincia coletiva de construo da identidade nacional. Resgatando a
memria e a verdade, o pas adquire uma conscincia superior sobre sua prpria
identidade,
a
democracia
se
fortalece.
Disponvel
em
http://portal.mj.gov.br/sedh/pndh3/pndh3.pdf, acesso em 01.03.2010

25

MINISTRIO PBLICO FEDERAL


PROCURADORIA DA REPBLICA NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

Ao mesmo tempo, aplicando-se o entendimento do STF


para a execuo da poltica de memria prevista no PNDH3, a omisso ou
inrcia do Poder Pblico em permitir as homenagens atuais em espaos
pblicos ser considerada abusiva se no houver adoo de todos os meios
cabveis para a adequao da memria aos valores democrticos (para usar
as palavras do STF: adoo de todos os meios cabveis para implementao
desse mecanismo em um prazo razovel)26.
Deste modo, v-se que perfeitamente cabvel o controle
jurisdicional da lei de efeitos concretos veiculadora de medida incompatvel
com os direitos fundamentais e com os princpios democrticos constantes
da Constituio, da legislao infraconstitucional e das polticas de Estado
de memria e verdade.
Por esses motivos, e pelos demais fundamentos
veiculados na petio inicial, espera e confia o MINISTRIO PBLICO
FEDERAL que o presente recurso ser conhecido e provido para o fim de,
uma vez desconstituda a sentena de primeiro grau extintiva, determinar-se
o prosseguimento da ao at final procedncia.
Subsidiariamente, caso esta E. Corte entenda que a
causa est em condies de imediato julgamento, pleiteia o Apelante o
provimento do recurso para, no mrito, julgar inteiramente procedente a
ao como medida de
JUSTIA!
Rio de Janeiro, 08 de fevereiro de 2015.

26 No Brasil, a Corte Constitucional - Supremo Tribunal Federal- j tem posio firmada no


sentido de que cabvel o controle e a interveno do poder judicirio no tema de
implementao de polticas pblicas, quando configurada hiptese de abusividade
governamental. E tambm que a liberdade de conformao das polticas pblicas pelo
legislador no absoluta. ADPF-MC N 45, Rel. Celso de Mello, DJ 4.5.2004. Em temas
ligados aos direitos sociais, econmicos e culturais, as decises monocrticas do ento
Presidente do STF, Ministro Gilmar Mendes, acerca da adoo da medida excepcional de
suspenso dos efeitos da deciso concessiva da liminar , foram pautadas no precedente da
ADPF 45. Nessas decises, o Ministro presidente tambm recorreu doutrina de Christian
Courtis e Victor Abramovich no que tange ao papel do Judicirio na adequao da conduta
dos rgos para implementao das polticas pblicas j estabelecidas e decide no sentido
de que o Judicirio no tem a tarefa de desenhar as polticas pblicas, mas deve conformar
o desenho j estabelecido pelo Poder Pblico aos estandartes jurdicos aplicveis.

26

MINISTRIO PBLICO FEDERAL


PROCURADORIA DA REPBLICA NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

SERGIO GARDENGHI SUIAMA


Procurador da Repblica

INS VIRGNIA PRADO SOARES


Procuradora Regional da Repblica

ANTONIO DO PASSO CABRAL


Procurador da Repblica

TATIANA POLLO FLORES


Procuradora da Repblica

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